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130 II 313
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130 II 313
Sachverhalt ab Seite 314
Der Staatsrat des Kantons Wallis genehmigte in einem koordinierten Entscheid vom 18. Dezember 2002 das Projekt einer provisorischen Entlastungsstrasse als Nordumfahrung von Visp und wies die gegen das Projekt erhobenen Einsprachen überwiegend ab. Gleichzeitig erteilte er die Bewilligung für die Rodung von 4'232 m2 Wald und von 799 m2 Ufervegetation sowie eine Bewilligung für technische Eingriffe in ein Fischgewässer und eine Ausnahmebewilligung für die Überdeckung des Laldnerkanals.
Das Projekt soll provisorisch, bis zur Inbetriebnahme der Nationalstrasse A9, Südumfahrung Visp, die Kantonsstrasse zwischen Visp und Brig entlasten. Dort staut sich der Feierabendverkehr regelmässig und in erheblichem Ausmass. Bei Überlastung soll der nach Westen strebende Leichtverkehr (bis 3.5 t) die Kantonsstrasse über die "blaue Brücke" bei Brigerbad oder über die Laldnerbrücke bei Eyholz verlassen und auf die Nordseite des Rotten ausweichen können.
Gegen den Entscheid des Staatsrates erhoben unter anderen die Munizipal- und Bürgergemeinde Lalden sowie der WWF Schweiz Beschwerde an das Kantonsgericht. Dieses wies die Beschwerden mit separaten Urteilen je vom 17. Juli 2003 ab.
Gegen diese Urteile erhoben die Munizipalgemeinde Lalden am 22. August 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrecht liche Beschwerde und der WWF Schweiz am 12. September 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Östlich der Baltschiederbrücke soll die Strasse auf einer Strecke von ungefähr 800 m, bis zur Querung des Laldnerkanals, durch eine flussseitige Aufschüttung des Dammes entlang dem Rotten verbreitert werden. Dies bedingt gemäss den Projektunterlagen die Rodung von am Flussufer stockenden 1'846 m2 Wald und 658 m2 Ufervegetation. Die Vegetation ist gemäss dem für das Projekt erarbeiteten Umweltverträglichkeitsbericht vom 24. September 2002 (im Folgenden: UVB) als sehr wertvoll zu taxieren. Es handelt sich hauptsächlich um einen seit der letzten Rottenkorrektion entstandenen Purpurweidengürtel, eine im Oberwallis seltene flussbegleitende Laubwaldgesellschaft. Dieser Abschnitt ist gemäss dem UVB auch faunistisch sehr wertvoll, da er als trockener und heisser Standort stark gefährdeten Tierarten Lebens-, namentlich auch Vermehrungsraum, bietet. Soweit die Rodungsflächen als Wald bezeichnet werden, handelt es sich meist um Schwarzpappel, Birke, Esche, Grau-Erle und verschiedene Weiden.
3.2 Während die Beschwerdeführer in erster Linie bestreiten, dass die Voraussetzungen für eine Rodung von Wald erfüllt sind, bezweifelt das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) in seiner Vernehmlassung auch, dass die Voraussetzungen für die Rodung bzw. Entfernung der Ufervegetation gegeben seien.
Die kantonalen Instanzen haben mit den Verfassern des UVB offenbar angenommen, dass die vom Projekt betroffene Vegetation am Rottenufer entweder als Wald oder als Ufervegetation im Sinne von Art. 21 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) zu qualifizieren sei. Indessen gilt Wald, der die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt, gleichzeitig auch als Ufervegetation im Sinne von Art. 21 NHG. Das hat zur Folge, dass für seine Entfernung sowohl eine Rodungsbewilligung nach Waldgesetz als auch eine naturschutzrechtliche Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2 NHG erforderlich sind, und dass - wenn die Rodungsbewilligung erteilt werden kann - Massnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG zu treffen sind (BGE 115 Ib 224 E. 5c/ca S. 228).
Die als Wald bezeichnete Bestockung entlang dem Rottenufer besteht aus Bäumen, wie sie häufig entlang Gewässern anzutreffen sind. Dies gilt namentlich für die Grau-Erlen und Weiden. Dieser Umstand sowie die Entstehung und die Lebensbedingungen dieser nach der letzten Rottenkorrektion entstandenen Bestockung legen die Vermutung nahe, dass auch der Wald als Ufervegetation im Sinne von Art. 21 NHG anzusehen ist. Wie es sich damit verhält, kann indessen offen bleiben, da neben der Rodung von Wald so oder so auch klarerweise als Ufervegetation zu klassierende Vegetation entfernt werden soll.
3.3 Bis Oktober 1991 hatte Art. 22 Abs. 2 NHG folgenden Wortlaut (AS 1966 S. 1637):
"Sie (die zuständige kantonale Behörde) kann die Beseitigung der Ufervegetation bewilligen, wenn es das öffentliche Interesse erfordert. (...)"
Diese Bestimmung wurde durch Art. 75 Ziff. 2 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20; AS 1992 S. 1860, 1883) neu wie folgt gefasst:
"Sie kann die Beseitigung der Ufervegetation in den durch die Wasserbaupolizei- oder Gewässerschutzgesetzgebung erlaubten Fällen für standortgebundene Vorhaben bewilligen."
3.3.1 Nach dem Wortlaut ist die Beseitigung von Ufervegetation damit nur noch bewilligungsfähig, wenn sie für ein Vorhaben erfolgt, welches entweder durch das Bundesgesetz vom 22. Juni 1877 über die Wasserbaupolizei (WBPG; SR 721.10), das Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 über den Wasserbau (WBG; SR 721.100) und das Bundesgesetz vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) oder durch das Gewässerschutzgesetz erlaubt und zudem standortgebunden ist. Während die Standortgebundenheit nach den im Raumplanungsrecht und Waldrecht entwickelten Kriterien beurteilt werden kann, was hier hinsichtlich der Auslegung weiter keine Fragen aufwirft, ist näher zu prüfen, was mit "durch die Wasserbaupolizei- oder Gewässerschutzgesetzgebung erlaubten Fällen" gemeint ist.
Der Ausdruck "erlaubt" ist nach dem Wortlaut so zu verstehen, dass es sich um in diesen Erlassen vorgesehene bzw. zugelassene Eingriffe handeln muss. Nicht ganz ausgeschlossen erscheint indessen auch, ihn so aufzufassen, dass es sich um Projekte handeln muss, die der erwähnten Gesetzgebung nicht widersprechen bzw. davon nicht ausdrücklich untersagt sind.
Die Materialien erhellen die Frage kaum. In der Botschaft des Bundesrates vom 29. April 1987 (BBl 1987 II 1061 ff.) wird zur Anpassung des NHG auf die häufigen Zerstörungen von Ufervegetation hingewiesen und festgehalten, dass dieser Zustand verbessert werden solle. In der deutsch- und italienischsprachigen Botschaft bezieht sich dieser Hinweis auf den gleichzeitig revidierten Art. 21 Abs. 2 NHG; zur hier interessierenden Bestimmung wird nichts ausgeführt (a.a.O., S. 1167; italienisch: FF 1987 II 972). In der französischsprachigen Botschaft finden sich inhaltlich die gleichen Erläuterungen; sie beziehen sich dort indessen generell auf das NHG, ohne Bezug auf bestimmte Artikel bzw. Teile davon (FF 1987 II 1190). Das rechtfertigt den Schluss, dass die Teilrevision ganz generell den Schutz der Ufervegetation verstärken sollte. Die Räte stimmten der Änderung diskussionslos zu (AB 1988 S 664-666, AB 1989 N 1088-1090).
Im Schrifttum war zur Revisionsvorlage ausgeführt worden, es sei vorgesehen, den relativ offenen Begriff des öffentlichen Interesses durch eine engere und präzisere Umschreibung zu ersetzen (HANS-PETER JENNI, Rechtsfragen zum Schutzobjekt Biotope und insbesondere Ufervegetation gemäss NHG und angrenzenden Gesetzen, Schriftenreihe Umwelt Nr. 126, BUWAL [Hrsg.], Bern 1990, S. 17).
3.3.2 In der französischen Fassung lautet Art. 22 Abs. 2 NHG wie folgt:
"Elle peut autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation en matière de police des eaux et de protection des eaux."
Dieser Wortlaut spricht bei erster Betrachtung für die zweite der zuvor erwähnten Auslegungsvarianten. Indessen entspricht er nicht dem im bundesrätlichen Gesetzesentwurf (FF 1987 II 1228) enthaltenen Text, der wie folgt lautete:
"Elle peut autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives dans les cas admis par les législations sur la police ou la protection des eaux pour les projets imposés par leur destination."
Diese Fassung, die für die striktere Auslegung des deutschen Textes spricht, wurde wie erwähnt vom Parlament kommentarlos genehmigt. Die nachträglich vorgenommenen Änderungen erfolgten offenbar aus sprachlichen Gründen und erst, nachdem die Redaktionskommission den Text verabschiedet hatte (vgl. die Erklärung von Nationalrat Rebeaud, Berichterstatter, vor der Schlussabstimmung über die Vorlage, AB 1991 N 192). Der französische Gesetzestext gibt nach dem Gesagten den vom Parlament genehmigten Sinn nur unzureichend wieder.
Dies bestätigt der italienische Gesetzestext: Er entspricht der ursprünglichen französischsprachigen Fassung der Botschaft:
"Essa può autorizzare, per progetti che non possono essere realizzati altrove, la rimozione della vegetazione ripuale nei casi ammessi dalla legislazione sulla polizia delle opere idrauliche o da quella sulla protezione delle acque."
3.4 In der Lehre (HANS-PETER JENNI, Kommentar NHG, Zürich 1997, N. 13 zu Art. 22 NHG; HERIBERT RAUSCH/ARNOLD MARTI/ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht: Ein Lehrbuch, Zürich 2004, S. 203 Rz. 6) wie auch vom BUWAL wird die Auffassung vertreten, Art. 22 Abs. 2 NHG lasse nur noch Ausnahmebewilligungen für Eingriffe zu, die nach Wasserbau- und Gewässerschutzrecht zugelassen bzw. vorgesehen seien. Auch das Waadtländer Verwaltungsgericht vertritt grundsätzlich diese Auffassung (vgl. Entscheid vom 14. Februar 2000, RDAF 2000 I S. 234, E. 5b S. 241 ff., allerdings mit einer unten, in E. 3.6 behandelten Einschränkung). URSULA BRUNNER (Bauen im Uferbereich - schützen die Schutznormen?, URP 1996 S. 744 ff., insbes. S. 757 f.) versteht die Bestimmung dahingehend, dass eine Ausnahmebewilligung für ausschliesslich landseitig an Seen geplante Bauvorhaben nicht mehr möglich sei.
Für diese Auslegung spricht nicht nur der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte, sondern auch der Gesetzeszweck: Es ist nicht einzusehen, welchen Sinn es haben sollte, in einer auf die Verstärkung des Schutzes der Ufervegetation gerichteten Revision auf die Voraussetzung des öffentlichen Interesses zu verzichten, wenn nicht an deren Stelle eine Regelung tritt, welche den erwünschten Schutz mindestens ebenso gut gewährleistet wie die bisherige. Die Auslegung, nach welcher ein Vorhaben von der Wasserbaupolizei- und der Gewässerschutzgesetzgebung nicht geradezu verboten sein darf, würde diesen Schutz auch in Verbindung mit dem Kriterium der Standortgebundenheit nicht sicherstellen. Dies kann nicht die Absicht der Revision gewesen sein. Durch die Beschränkung auf Eingriffe, die durch die fraglichen Gesetze ausdrücklich zugelassen werden, wird demgegenüber die Zahl der möglichen Eingriffe wie auch der Entscheidungsspielraum der zuständigen Behörde begrenzt, die neben den Minimalbestimmungen von Art. 18 und 21 NHG auch die - u.U. strengeren - Voraussetzungen nach den anwendbaren Spezialgesetzen berücksichtigen muss (JENNI, Rechtsfragen zum Schutzobjekt Biotope, a.a.O., S. 28 f.).
3.5 Bei den von der Wasserbaupolizei- und der Gewässerschutzgesetzgebung ausdrücklich vorgesehenen Fällen handelt es sich um Massnahmen des Hochwasserschutzes, wo es um den Schutz von Menschen oder erheblichen Sachwerten geht (vgl. die Art. 1, 3 und 4 WBG), sowie um Massnahmen im Zusammenhang mit der Nutzung der Wasserkraft (vgl. insbesondere Art. 2 ff. WRG und Art. 29 ff. GSchG). Das Gewässerschutzgesetz erlaubt unter näher geregelten Voraussetzungen die Entnahme von Wasser über den Gemeingebrauch hinaus (Art. 29 ff.), die Verbauung und Korrektion von Fliessgewässern (Art. 37), das ausnahmsweise Überdecken und Eindolen von Fliessgewässern (Art. 38), ausnahmsweise die Schüttung von Feststoffen in Seen (Art. 39), die Spülung und Entleerung von Stauräumen (Art. 40), die Entnahme und Einleitung von Wasser oder Abwasser (Art. 42) sowie die Ausbeutung von Kies, Sand und anderem Material (Art. 44).
Im vorliegenden Fall wird der Uferbereich eines Fliessgewässers für den Bau einer Strasse beansprucht. Dies fällt klarerweise nicht unter die durch die Wasserbaupolizei- oder Gewässerschutzgesetzgebung erlaubten Fälle.
3.6 Das Waadtländer Verwaltungsgericht vertritt allerdings in einem Entscheid vom 14. Februar 2000 (RDAF 2000 I S. 234, E. 5b S. 241 ff.) die Auffassung, dass die Ufervegetation nicht stärker geschützt sein könne als das Gewässer selbst: Dürfe ein Vorhaben beispielsweise durch Aufschüttung eines Sees realisiert werden, so müsse es auch zulässig sein, stattdessen Ufervegetation zu beseitigen. Dies setze voraus, dass die Voraussetzungen von Art 39 Abs. 2 lit. a GSchG erfüllt seien, d.h. es müsse sich um eine standortgebundene Baute in einem überbauten Gebiet handeln, die vom überwiegenden öffentlichen Interesse gefordert werde; zudem dürfe sich der angestrebte Zweck nicht anders erreichen lassen. Unter diesen - sehr restriktiven - Voraussetzungen könnten auch andere im öffentlichen Interesse liegende Projekte, wie z.B. Uferwege, ausnahmsweise bewilligt werden, wenn sie zwar keinen Eingriff in ein Gewässer bewirken, aber Ufervegetation in Anspruch nehmen.
Überträgt man diese Argumentation auf den vorliegenden Fall, in dem es um das Ufer eines Flusses und nicht eines Sees geht, könnte die Rodung der Ufervegetation für den Strassenbau bewilligt werden, wenn hierfür auch das Fliessgewässer (hier: der Rotten) selbst in Anspruch genommen werden könnte, beispielsweise durch dessen Verbauung und Korrektur (Art. 37 GSchG) oder dessen Überdeckung und Eindolung (Art. 38 GSchG).
Im vorliegenden Fall kann jedoch offen bleiben, ob der Argumentation des Waadtländer Verwaltungsgerichts grundsätzlich zu folgen ist und wenn ja, welche Norm im vorliegenden Fall heranzuziehen wäre, da weder die Voraussetzungen für eine Schüttung (Art. 39 GSchG) noch für Eingriffe in ein Fliessgewässer gemäss Art. 37 f. GSchG vorliegen:
Eine Schüttung kann nur in einem überbauten Gebiet bewilligt werden (Art. 39 Abs. 2 lit. a GSchG), d.h. in Fällen, in denen das Vorhaben nicht auch landseitig realisiert werden könnte (Botschaft zum Gewässerschutzgesetz, BBl 1987 II 1144 f. zu Art. 39). Das Gebiet zwischen dem Lonza-Areal und der Baltschiederbrücke nördlich des Rotten ist jedoch nicht überbaut.
Art. 38 Abs. 2 lit. b GSchG lässt die Überdeckung eines Fliessgewässers für Verkehrsübergänge zu, d.h. um die Überquerung eines Gewässers durch Verkehrsanlagen zu ermöglichen. Dagegen wäre es nicht zulässig, ein Gewässer neu einzudolen oder zu überdecken, um darüber eine Strasse zu errichten. Auch die Voraussetzungen von Art. 37 Abs. 1 GSchG liegen offensichtlich nicht vor.
3.7 Nach dem Gesagten kann keine Ausnahmebewilligung für die Beseitigung von Ufervegetation nach Art. 22 Abs. 2 NHG für das angefochtene Strassenbauprojekt erteilt werden.
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Rimozione di vegetazione ripuale (art. 22 cpv. 2 LPN). Permessi straordinari per la rimozione di vegetazione ripuale ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LPN (nel tenore del 24 gennaio 1991) possono essere concessi solo per interventi previsti dal diritto sulla sistemazione dei corsi d'acqua e sulla protezione delle acque. Non è sufficiente che il progetto (in concreto: la costruzione di una strada) non sia semplicemente in contrasto con tale legislazione (consid. 3.1-3.5).
È stata lasciata indecisa la questione di sapere se la vegetazione ripuale può essere dissodata per altri progetti d'interesse pubblico che esigono anche l'utilizzazione delle acque (consid. 3.6).
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administrative law and public international law
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Erwägungen ab Seite 32
La Municipalité de Delémont a obtenu le 13 mars 1997 de l'autorité cantonale (le Département de l'environnement et de l'équipe ment de la République et canton du Jura) un permis de construire pour la transformation des anciens abattoirs de la ville en un Centre de la jeunesse et de la culture (CJC). Ce projet consiste à y aménager des locaux d'exposition et de spectacle (salle de 117 places assises) ainsi qu'un bistrot et un bar (au total 42 places assises). Le bâtiment se trouve dans la ville de Delémont, en zone d'utilité publique.
Des voisins ont recouru contre cette décision auprès de la Juge administrative du district de Delémont, laquelle a annulé le permis de construire par un jugement rendu le 16 décembre 1997. La Municipalité de Delémont a formé contre ce jugement un recours à la Chambre administrative du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura. Par un arrêt rendu le 23 août 2000, la juridiction cantonale a, pour l'essentiel, annulé le jugement entrepris et confirmé le permis de construire avec quelques modifications. Elle a prescrit en particulier l'aménagement d'un parking devant le centre, la création de deux écrans phoniques à l'extérieur du bâtiment, la limitation des niveaux de bruit à l'intérieur et la fermeture des portes en cas de diffusion de musique, la réalisation de certaines mesures d'isolation acoustique, l'instauration d'un service de surveillance sur la parcelle pendant les concerts et manifestations, et une restriction des horaires d'exploitation en ce sens que le centre ne pourrait être ouvert au-delà de 22 heures que 120 soirs par année.
Certains habitants du voisinage, qui s'étaient opposés au projet de la Municipalité - R. et consorts -, ont formé contre l'arrêt de la Chambre administrative un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Ce recours a été admis, dans la mesure où il était recevable, par un arrêt rendu le 6 juillet 2001 (arrêt 1A.262/2000, publié in DEP 2001 p. 1095). L'affaire a donc été renvoyée à la Chambre administrative pour nouvelle décision. En substance, d'après les considérants, il incombait à la juridiction cantonale de fixer l'horaire de fermeture en cas d'exploitation du centre au-delà de 22 heures, en tenant compte des exigences du droit fédéral en matière de protection contre le bruit.
La Chambre administrative a repris l'instruction puis, le 15 juillet 2003, elle a rendu un nouvel arrêt fixant ainsi les heures de fermeture du centre (l'exploitant devant veiller à ce qu'il ne se trouve plus aucun client dans l'établissement ou aux abords de celui-ci au maximum une demi-heure après la fermeture):
a) du dimanche au mercredi: 22 heures;
b) le jeudi: en principe 22 heures et, seize fois par an au maximum, minuit;
c) le vendredi et le samedi: en principe 1 heure et, vingt fois par an au maximum, 3 heures.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Municipalité de Delémont a demandé au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt de la Chambre administrative et de fixer à 22 heures la fermeture du CJC, avec toutefois l'autorisation de le maintenir ouvert jusqu'à 3 heures du matin cent vingt fois par an. Elle reprochait à la juridiction cantonale d'avoir défini les conditions d'exploitation - de manière à limiter le bruit pour le voisinage - sans tenir compte des besoins des clients du centre ni prendre en considération le but du CJC, censé offrir une solution alternative à la fréquentation des bars et discothèques de la région qui bénéficient d'horaires d'ouverture moins restrictifs. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours.
Extrait des considérants:
1. La contestation porte exclusivement sur les heures de fermeture du Centre de la jeunesse et de la culture cent vingt jours par an, à savoir lorsqu'il est prévu d'autoriser l'ouverture de cet établissement au-delà de 22 heures. Des modalités d'exploitation propres à garantir le respect des prescriptions fédérales sur la protection contre le bruit doivent être fixées dans la présente procédure de permis de construire; cela a déjà été retenu dans l'arrêt de renvoi du 6 juillet 2001 (cf. notamment consid. 3f de l'arrêt 1A.262/2000). L'arrêt attaqué constitue ainsi une décision prise en dernière instance cantonale fondée sur des dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). La voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral, régie par les art. 97 ss OJ, est par conséquent ouverte (cf. art. 54 LPE; ATF 126 II 300 consid. 1a p. 301; ATF 123 II 231 consid. 2 p. 233).
La commune municipale de Delémont a qualité pour recourir, en vertu de l'art. 57 LPE (en relation avec l'art. 103 let. c OJ). Comme initiatrice du projet de centre, dans le cadre de sa politique sociale et culturelle, elle a en effet un intérêt digne de protection à contester des restrictions d'exploitation imposées par une autorité cantonale. Les autres conditions de recevabilité du recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
2. L'autorité recourante prétend que les restrictions d'exploitation prévues par la Chambre administrative seraient excessivement sévères. Elle reproche à la juridiction cantonale d'avoir omis des éléments pertinents ressortant du dossier.
2.1 Les règles du droit fédéral de la protection de l'environnement sur la limitation des émissions de bruit s'appliquent aux établissements publics tels que cafés, restaurants, discothèques, etc. Un établissement public produit généralement du bruit extérieur. Il peut provenir de l'intérieur des locaux, se diffusant dans le voisinage à travers les ouvertures ou les murs, ou encore de l'extérieur, par exemple d'une terrasse, du parking destiné aux clients voire des abords immédiats de l'établissement (cf. ATF 123 II 325 consid. 4a/bb p. 328; arrêt 1A.282/2000 du 15 mai 2001, publié in DEP 2001 p. 923, consid. 2c; arrêt 1A.144/1995 du 28 mars 1996, publié in DEP 1997 p. 197, consid. 2). En l'espèce, dans l'arrêt de renvoi du 6 juillet 2001, le Tribunal fédéral a considéré que l'on pouvait présumer que le bruit produit à l'intérieur du CJC serait peu perceptible dans le voisinage, mais que la question se posait différemment pour le bruit produit par le comportement des clients sur le parking et aux abords de l'entrée du bâtiment, nonobstant la mise en place d'une surveillance (consid. 3f de l'arrêt 1A.262/2000). Les limitations de l'horaire d'exploitation tendent précisément à garantir le respect durant la nuit des exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement, afin que les habitants du voisinage, dans cette partie de la ville où se trouvent également des immeubles résidentiels, ne soient pas exposés à des nuisances excessives.
2.2 Dans l'arrêt de renvoi précité, il a été indiqué que les émissions de bruit provenant du CJC, nouvelle installation, devaient respecter les exigences des art. 11 et 25 LPE. Des mesures préventives doivent ainsi être ordonnées, dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Au surplus, conformément à l'art. 25 al. 1 LPE, il faut que ces émissions ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage. Comme le Conseil fédéral n'a pas défini, pour les établissements publics, de valeurs limites d'exposition (valeurs de planification, valeurs limites d'immissions), l'autorité compétente pour autoriser l'installation doit évaluer elle-même les immissions de bruit en fonction des critères légaux relatifs à ces valeurs limites (cf. art. 40 al. 3 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]; consid. 2c de l'arrêt 1A.262/2000).
En vertu de l'art. 23 LPE, les valeurs de planification sont des valeurs inférieures aux valeurs limites d'immissions. Ainsi, lorsque l'art. 25 al. 1 LPE est applicable, les habitants du voisinage d'une nouvelle installation peuvent en principe exiger une limitation des émissions de bruit plus sévère que si la loi prévoyait uniquement le respect des valeurs limites d'immissions, seuil en deçà duquel la population n'est pas censée être gênée de manière sensible dans son bien-être (cf. art. 15 LPE). Dans sa jurisprudence relative aux nuisances des établissements publics, le Tribunal fédéral a ainsi considéré, sous l'angle de l'art. 25 al. 1 LPE, que les bruits de comportement des clients ne devaient en principe pas provoquer durant la nuit davantage que des dérangements minimes. Il faut toutefois tenir compte, dans cette appréciation fondée sur les critères des valeurs de planification, du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant existant ainsi que du degré de sensibilité de la zone (cf. ATF 123 II 325 consid. 4d/bb p. 335; arrêts 1A.139/2002 du 5 mars 2003, consid. 2; 1A.282/2000 du 15 mai 2001, publié in DEP 2001 p. 923, consid. 4a; 1A.213/ 2000 du 21 mars 2001, publié in DEP 2001 p. 500, consid. 2a; 1A.111/1998 du 20 novembre 1998, publié in DEP 1999 p. 264, consid. 3a).
Un autre élément doit entrer en considération dans l'évaluation des immissions prévisibles du CJC. Dans l'arrêt de renvoi, le Tribunal fédéral a déjà reconnu, à la suite de la Chambre administrative, l'intérêt public important lié à ce projet, qui veut mettre à la disposition de la jeunesse de la région delémontaine des locaux adéquats pour l'organisation de concerts et de spectacles, et ainsi offrir aux jeunes gens une solution alternative à la fréquentation des bars et discothèques. Un tel intérêt public peut être invoqué pour appliquer l'art. 25 al. 2 LPE et donc, si l'observation des valeurs de planification constitue une charge disproportionnée, pour accorder un allégement; cette disposition exige néanmoins que les valeurs limites d'immissions ne soient pas dépassées (cf. consid. 2c/bb de l'arrêt 1A.262/2000). En d'autres termes, s'il apparaît disproportionné de fixer des restrictions d'exploitation propres à éviter toute perturbation pour les voisins durant la nuit, il faut au moins veiller à ce que cela ne provoque pas de gêne sensible (à propos de l'application de l'art. 25 al. 2 LPE en pareil cas, cf. ANNE-CHRISTINE FAVRE, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 305 ss; ALEXANDRA GERBER, Des einen Freud - des andern Lärm: bundesgerichtliche Rechtsprechung zum öffentlichrechtlichen Schutz gegen Gaststättenlärm in der Schweiz, in Mélanges Pierre Widmer, Zurich 2003, p. 55).
2.3 L'autorité recourante se réfère aux diverses mesures préventives ordonnées dans la procédure d'autorisation de construire (isolation phonique, fermeture des portes et fenêtres, création d'écrans à l'extérieur, etc.) et en conclut que les nuisances éventuelles proviendraient essentiellement des allées et venues de la clientèle ainsi que du trafic. Or, selon elle, il est prévu de réduire ces nuisances au maximum, en particulier par l'instauration d'un système de surveillance. Cela suffirait à préserver les voisins d'une gêne sensible dans leur bien-être. C'est pourquoi des horaires d'ouverture nocturne comparables à ceux des discothèques devraient être admis.
D'après l'arrêt attaqué, la sortie du CJC se trouve à une trentaine de mètres des habitations les plus proches. Il en découle que, durant la nuit, les bruits des allées et venues des clients, de leurs conversations, des moteurs ou des claquements de portières de leurs véhicules, etc., peuvent être clairement perçus dans des appartements voisins, notamment si les fenêtres demeurent ouvertes. Ces bruits, pouvant être gênants, sont inévitables, même avec une surveillance efficace aux abords de l'établissement.
Pour fixer les restrictions d'exploitation litigieuses, la Chambre administrative a pris en considération le degré de sensibilité applicable dans ce secteur - degré III, parce qu'il ne s'agit pas de zones réservées exclusivement à l'habitation (cf. art. 43 al. 1 let. b et c OPB) - ainsi que, sur la base d'une expertise, le bruit ambiant dans le quartier, provoqué par le trafic sur la route de Bâle. Ces critères correspondent à ceux énoncés dans la jurisprudence (cf. supra, consid. 2.2). Compte tenu des nuisances prévisibles, difficiles toutefois à pronostiquer avant le début de l'exploitation, et des caractéristiques du quartier, la juridiction cantonale a adopté une solution permettant une ouverture prolongée tous les vendredis et samedis (1 heure du matin en principe, 3 heures vingt fois par an). Elle a considéré que des horaires moins restrictifs pourraient entraîner une gêne sensible pour le voisinage en retenant un critère que l'autorité recourante ne conteste pas: s'il était ouvert systématiquement en fin de semaine jusqu'à 3 heures du matin, le CJC attirerait à partir de 1 heure du matin les clients des établissements publics ordinaires (hôtels, restaurants, bars) après leur fermeture; l'arrivée de cette nouvelle clientèle au milieu de la nuit provoquerait des nuisances significatives. L'autorité recourante rappelle que le but du CJC est l'organisation de concerts de rock et de musique dite moderne, de projections de films, de soirées thématiques (repas, animation musicale, danse), d'expositions, de débats, de soirées théâtrales, etc. On peut en déduire que, comme "lieu d'expression offert à la jeunesse jurassienne" - selon les termes du recours -, il vise principalement une clientèle souhaitant consacrer une soirée aux activités proposées, et non pas une clientèle à la recherche d'un établissement public encore ouvert après la fermeture des cafés ou des bars. Le fonctionnement même du CJC ne paraît donc pas mis en cause par les restrictions d'exploitation imposées, qui permettent néanmoins une ouverture régulière de l'établissement au-delà de minuit.
L'autorité recourante fait valoir que l'horaire qu'elle propose - une ouverture jusqu'à 3 heures du matin cent vingt fois par an - est plus restrictif que celui que la loi cantonale sur les auberges prévoit pour les établissements de divertissements, qui peuvent demeurer ouverts jusqu'à 4 heures (art. 64 al. 2 de la loi sur les auberges), ou encore pour d'autres établissements soumis à patente, autorisés à fermer à 1 heure le jeudi (art. 64 al. 1 de ladite loi). Comme cela a déjà été exposé dans l'arrêt de renvoi, ces règles générales de police du commerce n'empêchent toutefois pas la fixation d'un horaire d'exploitation plus strict, pour des motifs de protection de l'environnement (cf. consid. 3f/aa de l'arrêt 1A.262/2000). On ignore du reste quel régime de la loi cantonale sur les auberges serait applicable au CJC, le cas échéant. Cela étant, l'autorité recourante relève à bon escient que l'horaire d'exploitation imposé au CJC est plus strict que celui applicable à d'autres lieux de concerts ou centres de loisirs urbains. Il est cependant notoire que, dans plusieurs villes du pays, ces locaux se trouvent dans des quartiers bien séparés des zones résidentielles. Or c'est bien la proximité d'habitations qui, dans le cas particulier, justifie des mesures spéciales de protection contre le bruit.
En définitive, il apparaît que la Chambre administrative a pris en considération les éléments pertinents et qu'elle n'a pas fait un mauvais usage de la latitude de jugement que lui reconnaît la législa tion fédérale, en l'absence de valeurs limites d'exposition au bruit des établissements publics. Les griefs de la recourante sont donc mal fondés.
2.4 Il n'en reste pas moins que l'évaluation des nuisances à ce stade est une tâche délicate. Après l'ouverture de cet établissement, l'autorité cantonale sera en mesure d'apprécier concrètement le bruit de l'exploitation, au regard des critères précités. Si les intéressés - la commune ou les voisins - estiment alors que les restrictions d'exploitation ne répondent clairement pas aux exigences des art. 11 et 25 LPE, parce que ces restrictions seraient soit excessives, soit insuffisantes, ils pourraient faire valoir que ces clauses accessoires de l'autorisation de construire devraient faire l'objet d'un nouvel examen car les moyens de preuve déterminants n'étaient pas disponibles avant l'ouverture du CJC (à propos des conditions du réexamen des décisions administratives, cf. notamment ATF 120 Ib 42 consid. 2b p. 47; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 949).
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Lärmschutz; Öffnungs- und Betriebszeiten einer öffentlichen Einrichtung (Jugend- und Kulturzentrum); Art. 11 und 25 USG. Beurteilungskriterien für Lärmimmissionen, die von einer öffentlichen Einrichtung ausgehen, bei Fehlen von Immissionsgrenzwerten in der Bundesgesetzgebung; Bestätigung der Rechtsprechung (E. 2.2).
Prüfung der Öffnungs- und Betriebszeiten hinsichtlich der bundesrechtlichen Anforderungen an die Emissionsbegrenzung bei neuen Anlagen (E. 2.3-2.4).
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La Municipalité de Delémont a obtenu le 13 mars 1997 de l'autorité cantonale (le Département de l'environnement et de l'équipe ment de la République et canton du Jura) un permis de construire pour la transformation des anciens abattoirs de la ville en un Centre de la jeunesse et de la culture (CJC). Ce projet consiste à y aménager des locaux d'exposition et de spectacle (salle de 117 places assises) ainsi qu'un bistrot et un bar (au total 42 places assises). Le bâtiment se trouve dans la ville de Delémont, en zone d'utilité publique.
Des voisins ont recouru contre cette décision auprès de la Juge administrative du district de Delémont, laquelle a annulé le permis de construire par un jugement rendu le 16 décembre 1997. La Municipalité de Delémont a formé contre ce jugement un recours à la Chambre administrative du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura. Par un arrêt rendu le 23 août 2000, la juridiction cantonale a, pour l'essentiel, annulé le jugement entrepris et confirmé le permis de construire avec quelques modifications. Elle a prescrit en particulier l'aménagement d'un parking devant le centre, la création de deux écrans phoniques à l'extérieur du bâtiment, la limitation des niveaux de bruit à l'intérieur et la fermeture des portes en cas de diffusion de musique, la réalisation de certaines mesures d'isolation acoustique, l'instauration d'un service de surveillance sur la parcelle pendant les concerts et manifestations, et une restriction des horaires d'exploitation en ce sens que le centre ne pourrait être ouvert au-delà de 22 heures que 120 soirs par année.
Certains habitants du voisinage, qui s'étaient opposés au projet de la Municipalité - R. et consorts -, ont formé contre l'arrêt de la Chambre administrative un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Ce recours a été admis, dans la mesure où il était recevable, par un arrêt rendu le 6 juillet 2001 (arrêt 1A.262/2000, publié in DEP 2001 p. 1095). L'affaire a donc été renvoyée à la Chambre administrative pour nouvelle décision. En substance, d'après les considérants, il incombait à la juridiction cantonale de fixer l'horaire de fermeture en cas d'exploitation du centre au-delà de 22 heures, en tenant compte des exigences du droit fédéral en matière de protection contre le bruit.
La Chambre administrative a repris l'instruction puis, le 15 juillet 2003, elle a rendu un nouvel arrêt fixant ainsi les heures de fermeture du centre (l'exploitant devant veiller à ce qu'il ne se trouve plus aucun client dans l'établissement ou aux abords de celui-ci au maximum une demi-heure après la fermeture):
a) du dimanche au mercredi: 22 heures;
b) le jeudi: en principe 22 heures et, seize fois par an au maximum, minuit;
c) le vendredi et le samedi: en principe 1 heure et, vingt fois par an au maximum, 3 heures.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Municipalité de Delémont a demandé au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt de la Chambre administrative et de fixer à 22 heures la fermeture du CJC, avec toutefois l'autorisation de le maintenir ouvert jusqu'à 3 heures du matin cent vingt fois par an. Elle reprochait à la juridiction cantonale d'avoir défini les conditions d'exploitation - de manière à limiter le bruit pour le voisinage - sans tenir compte des besoins des clients du centre ni prendre en considération le but du CJC, censé offrir une solution alternative à la fréquentation des bars et discothèques de la région qui bénéficient d'horaires d'ouverture moins restrictifs. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours.
Extrait des considérants:
1. La contestation porte exclusivement sur les heures de fermeture du Centre de la jeunesse et de la culture cent vingt jours par an, à savoir lorsqu'il est prévu d'autoriser l'ouverture de cet établissement au-delà de 22 heures. Des modalités d'exploitation propres à garantir le respect des prescriptions fédérales sur la protection contre le bruit doivent être fixées dans la présente procédure de permis de construire; cela a déjà été retenu dans l'arrêt de renvoi du 6 juillet 2001 (cf. notamment consid. 3f de l'arrêt 1A.262/2000). L'arrêt attaqué constitue ainsi une décision prise en dernière instance cantonale fondée sur des dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). La voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral, régie par les art. 97 ss OJ, est par conséquent ouverte (cf. art. 54 LPE; ATF 126 II 300 consid. 1a p. 301; ATF 123 II 231 consid. 2 p. 233).
La commune municipale de Delémont a qualité pour recourir, en vertu de l'art. 57 LPE (en relation avec l'art. 103 let. c OJ). Comme initiatrice du projet de centre, dans le cadre de sa politique sociale et culturelle, elle a en effet un intérêt digne de protection à contester des restrictions d'exploitation imposées par une autorité cantonale. Les autres conditions de recevabilité du recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
2. L'autorité recourante prétend que les restrictions d'exploitation prévues par la Chambre administrative seraient excessivement sévères. Elle reproche à la juridiction cantonale d'avoir omis des éléments pertinents ressortant du dossier.
2.1 Les règles du droit fédéral de la protection de l'environnement sur la limitation des émissions de bruit s'appliquent aux établissements publics tels que cafés, restaurants, discothèques, etc. Un établissement public produit généralement du bruit extérieur. Il peut provenir de l'intérieur des locaux, se diffusant dans le voisinage à travers les ouvertures ou les murs, ou encore de l'extérieur, par exemple d'une terrasse, du parking destiné aux clients voire des abords immédiats de l'établissement (cf. ATF 123 II 325 consid. 4a/bb p. 328; arrêt 1A.282/2000 du 15 mai 2001, publié in DEP 2001 p. 923, consid. 2c; arrêt 1A.144/1995 du 28 mars 1996, publié in DEP 1997 p. 197, consid. 2). En l'espèce, dans l'arrêt de renvoi du 6 juillet 2001, le Tribunal fédéral a considéré que l'on pouvait présumer que le bruit produit à l'intérieur du CJC serait peu perceptible dans le voisinage, mais que la question se posait différemment pour le bruit produit par le comportement des clients sur le parking et aux abords de l'entrée du bâtiment, nonobstant la mise en place d'une surveillance (consid. 3f de l'arrêt 1A.262/2000). Les limitations de l'horaire d'exploitation tendent précisément à garantir le respect durant la nuit des exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement, afin que les habitants du voisinage, dans cette partie de la ville où se trouvent également des immeubles résidentiels, ne soient pas exposés à des nuisances excessives.
2.2 Dans l'arrêt de renvoi précité, il a été indiqué que les émissions de bruit provenant du CJC, nouvelle installation, devaient respecter les exigences des art. 11 et 25 LPE. Des mesures préventives doivent ainsi être ordonnées, dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Au surplus, conformément à l'art. 25 al. 1 LPE, il faut que ces émissions ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage. Comme le Conseil fédéral n'a pas défini, pour les établissements publics, de valeurs limites d'exposition (valeurs de planification, valeurs limites d'immissions), l'autorité compétente pour autoriser l'installation doit évaluer elle-même les immissions de bruit en fonction des critères légaux relatifs à ces valeurs limites (cf. art. 40 al. 3 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]; consid. 2c de l'arrêt 1A.262/2000).
En vertu de l'art. 23 LPE, les valeurs de planification sont des valeurs inférieures aux valeurs limites d'immissions. Ainsi, lorsque l'art. 25 al. 1 LPE est applicable, les habitants du voisinage d'une nouvelle installation peuvent en principe exiger une limitation des émissions de bruit plus sévère que si la loi prévoyait uniquement le respect des valeurs limites d'immissions, seuil en deçà duquel la population n'est pas censée être gênée de manière sensible dans son bien-être (cf. art. 15 LPE). Dans sa jurisprudence relative aux nuisances des établissements publics, le Tribunal fédéral a ainsi considéré, sous l'angle de l'art. 25 al. 1 LPE, que les bruits de comportement des clients ne devaient en principe pas provoquer durant la nuit davantage que des dérangements minimes. Il faut toutefois tenir compte, dans cette appréciation fondée sur les critères des valeurs de planification, du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant existant ainsi que du degré de sensibilité de la zone (cf. ATF 123 II 325 consid. 4d/bb p. 335; arrêts 1A.139/2002 du 5 mars 2003, consid. 2; 1A.282/2000 du 15 mai 2001, publié in DEP 2001 p. 923, consid. 4a; 1A.213/ 2000 du 21 mars 2001, publié in DEP 2001 p. 500, consid. 2a; 1A.111/1998 du 20 novembre 1998, publié in DEP 1999 p. 264, consid. 3a).
Un autre élément doit entrer en considération dans l'évaluation des immissions prévisibles du CJC. Dans l'arrêt de renvoi, le Tribunal fédéral a déjà reconnu, à la suite de la Chambre administrative, l'intérêt public important lié à ce projet, qui veut mettre à la disposition de la jeunesse de la région delémontaine des locaux adéquats pour l'organisation de concerts et de spectacles, et ainsi offrir aux jeunes gens une solution alternative à la fréquentation des bars et discothèques. Un tel intérêt public peut être invoqué pour appliquer l'art. 25 al. 2 LPE et donc, si l'observation des valeurs de planification constitue une charge disproportionnée, pour accorder un allégement; cette disposition exige néanmoins que les valeurs limites d'immissions ne soient pas dépassées (cf. consid. 2c/bb de l'arrêt 1A.262/2000). En d'autres termes, s'il apparaît disproportionné de fixer des restrictions d'exploitation propres à éviter toute perturbation pour les voisins durant la nuit, il faut au moins veiller à ce que cela ne provoque pas de gêne sensible (à propos de l'application de l'art. 25 al. 2 LPE en pareil cas, cf. ANNE-CHRISTINE FAVRE, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 305 ss; ALEXANDRA GERBER, Des einen Freud - des andern Lärm: bundesgerichtliche Rechtsprechung zum öffentlichrechtlichen Schutz gegen Gaststättenlärm in der Schweiz, in Mélanges Pierre Widmer, Zurich 2003, p. 55).
2.3 L'autorité recourante se réfère aux diverses mesures préventives ordonnées dans la procédure d'autorisation de construire (isolation phonique, fermeture des portes et fenêtres, création d'écrans à l'extérieur, etc.) et en conclut que les nuisances éventuelles proviendraient essentiellement des allées et venues de la clientèle ainsi que du trafic. Or, selon elle, il est prévu de réduire ces nuisances au maximum, en particulier par l'instauration d'un système de surveillance. Cela suffirait à préserver les voisins d'une gêne sensible dans leur bien-être. C'est pourquoi des horaires d'ouverture nocturne comparables à ceux des discothèques devraient être admis.
D'après l'arrêt attaqué, la sortie du CJC se trouve à une trentaine de mètres des habitations les plus proches. Il en découle que, durant la nuit, les bruits des allées et venues des clients, de leurs conversations, des moteurs ou des claquements de portières de leurs véhicules, etc., peuvent être clairement perçus dans des appartements voisins, notamment si les fenêtres demeurent ouvertes. Ces bruits, pouvant être gênants, sont inévitables, même avec une surveillance efficace aux abords de l'établissement.
Pour fixer les restrictions d'exploitation litigieuses, la Chambre administrative a pris en considération le degré de sensibilité applicable dans ce secteur - degré III, parce qu'il ne s'agit pas de zones réservées exclusivement à l'habitation (cf. art. 43 al. 1 let. b et c OPB) - ainsi que, sur la base d'une expertise, le bruit ambiant dans le quartier, provoqué par le trafic sur la route de Bâle. Ces critères correspondent à ceux énoncés dans la jurisprudence (cf. supra, consid. 2.2). Compte tenu des nuisances prévisibles, difficiles toutefois à pronostiquer avant le début de l'exploitation, et des caractéristiques du quartier, la juridiction cantonale a adopté une solution permettant une ouverture prolongée tous les vendredis et samedis (1 heure du matin en principe, 3 heures vingt fois par an). Elle a considéré que des horaires moins restrictifs pourraient entraîner une gêne sensible pour le voisinage en retenant un critère que l'autorité recourante ne conteste pas: s'il était ouvert systématiquement en fin de semaine jusqu'à 3 heures du matin, le CJC attirerait à partir de 1 heure du matin les clients des établissements publics ordinaires (hôtels, restaurants, bars) après leur fermeture; l'arrivée de cette nouvelle clientèle au milieu de la nuit provoquerait des nuisances significatives. L'autorité recourante rappelle que le but du CJC est l'organisation de concerts de rock et de musique dite moderne, de projections de films, de soirées thématiques (repas, animation musicale, danse), d'expositions, de débats, de soirées théâtrales, etc. On peut en déduire que, comme "lieu d'expression offert à la jeunesse jurassienne" - selon les termes du recours -, il vise principalement une clientèle souhaitant consacrer une soirée aux activités proposées, et non pas une clientèle à la recherche d'un établissement public encore ouvert après la fermeture des cafés ou des bars. Le fonctionnement même du CJC ne paraît donc pas mis en cause par les restrictions d'exploitation imposées, qui permettent néanmoins une ouverture régulière de l'établissement au-delà de minuit.
L'autorité recourante fait valoir que l'horaire qu'elle propose - une ouverture jusqu'à 3 heures du matin cent vingt fois par an - est plus restrictif que celui que la loi cantonale sur les auberges prévoit pour les établissements de divertissements, qui peuvent demeurer ouverts jusqu'à 4 heures (art. 64 al. 2 de la loi sur les auberges), ou encore pour d'autres établissements soumis à patente, autorisés à fermer à 1 heure le jeudi (art. 64 al. 1 de ladite loi). Comme cela a déjà été exposé dans l'arrêt de renvoi, ces règles générales de police du commerce n'empêchent toutefois pas la fixation d'un horaire d'exploitation plus strict, pour des motifs de protection de l'environnement (cf. consid. 3f/aa de l'arrêt 1A.262/2000). On ignore du reste quel régime de la loi cantonale sur les auberges serait applicable au CJC, le cas échéant. Cela étant, l'autorité recourante relève à bon escient que l'horaire d'exploitation imposé au CJC est plus strict que celui applicable à d'autres lieux de concerts ou centres de loisirs urbains. Il est cependant notoire que, dans plusieurs villes du pays, ces locaux se trouvent dans des quartiers bien séparés des zones résidentielles. Or c'est bien la proximité d'habitations qui, dans le cas particulier, justifie des mesures spéciales de protection contre le bruit.
En définitive, il apparaît que la Chambre administrative a pris en considération les éléments pertinents et qu'elle n'a pas fait un mauvais usage de la latitude de jugement que lui reconnaît la législa tion fédérale, en l'absence de valeurs limites d'exposition au bruit des établissements publics. Les griefs de la recourante sont donc mal fondés.
2.4 Il n'en reste pas moins que l'évaluation des nuisances à ce stade est une tâche délicate. Après l'ouverture de cet établissement, l'autorité cantonale sera en mesure d'apprécier concrètement le bruit de l'exploitation, au regard des critères précités. Si les intéressés - la commune ou les voisins - estiment alors que les restrictions d'exploitation ne répondent clairement pas aux exigences des art. 11 et 25 LPE, parce que ces restrictions seraient soit excessives, soit insuffisantes, ils pourraient faire valoir que ces clauses accessoires de l'autorisation de construire devraient faire l'objet d'un nouvel examen car les moyens de preuve déterminants n'étaient pas disponibles avant l'ouverture du CJC (à propos des conditions du réexamen des décisions administratives, cf. notamment ATF 120 Ib 42 consid. 2b p. 47; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 949).
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Protection contre le bruit; horaire d'exploitation d'un établissement public (centre de la jeunesse et de la culture); art. 11 et 25 LPE. Critères pour l'évaluation des immissions de bruit d'un établissement public, en l'absence de valeurs limites d'exposition dans la législation fédérale; rappel de la jurisprudence (consid. 2.2).
Examen de l'horaire d'exploitation au regard des exigences du droit fédéral en matière de limitation des émissions de bruit de nouvelles installations (consid. 2.3-2.4).
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La Municipalité de Delémont a obtenu le 13 mars 1997 de l'autorité cantonale (le Département de l'environnement et de l'équipe ment de la République et canton du Jura) un permis de construire pour la transformation des anciens abattoirs de la ville en un Centre de la jeunesse et de la culture (CJC). Ce projet consiste à y aménager des locaux d'exposition et de spectacle (salle de 117 places assises) ainsi qu'un bistrot et un bar (au total 42 places assises). Le bâtiment se trouve dans la ville de Delémont, en zone d'utilité publique.
Des voisins ont recouru contre cette décision auprès de la Juge administrative du district de Delémont, laquelle a annulé le permis de construire par un jugement rendu le 16 décembre 1997. La Municipalité de Delémont a formé contre ce jugement un recours à la Chambre administrative du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura. Par un arrêt rendu le 23 août 2000, la juridiction cantonale a, pour l'essentiel, annulé le jugement entrepris et confirmé le permis de construire avec quelques modifications. Elle a prescrit en particulier l'aménagement d'un parking devant le centre, la création de deux écrans phoniques à l'extérieur du bâtiment, la limitation des niveaux de bruit à l'intérieur et la fermeture des portes en cas de diffusion de musique, la réalisation de certaines mesures d'isolation acoustique, l'instauration d'un service de surveillance sur la parcelle pendant les concerts et manifestations, et une restriction des horaires d'exploitation en ce sens que le centre ne pourrait être ouvert au-delà de 22 heures que 120 soirs par année.
Certains habitants du voisinage, qui s'étaient opposés au projet de la Municipalité - R. et consorts -, ont formé contre l'arrêt de la Chambre administrative un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Ce recours a été admis, dans la mesure où il était recevable, par un arrêt rendu le 6 juillet 2001 (arrêt 1A.262/2000, publié in DEP 2001 p. 1095). L'affaire a donc été renvoyée à la Chambre administrative pour nouvelle décision. En substance, d'après les considérants, il incombait à la juridiction cantonale de fixer l'horaire de fermeture en cas d'exploitation du centre au-delà de 22 heures, en tenant compte des exigences du droit fédéral en matière de protection contre le bruit.
La Chambre administrative a repris l'instruction puis, le 15 juillet 2003, elle a rendu un nouvel arrêt fixant ainsi les heures de fermeture du centre (l'exploitant devant veiller à ce qu'il ne se trouve plus aucun client dans l'établissement ou aux abords de celui-ci au maximum une demi-heure après la fermeture):
a) du dimanche au mercredi: 22 heures;
b) le jeudi: en principe 22 heures et, seize fois par an au maximum, minuit;
c) le vendredi et le samedi: en principe 1 heure et, vingt fois par an au maximum, 3 heures.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Municipalité de Delémont a demandé au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt de la Chambre administrative et de fixer à 22 heures la fermeture du CJC, avec toutefois l'autorisation de le maintenir ouvert jusqu'à 3 heures du matin cent vingt fois par an. Elle reprochait à la juridiction cantonale d'avoir défini les conditions d'exploitation - de manière à limiter le bruit pour le voisinage - sans tenir compte des besoins des clients du centre ni prendre en considération le but du CJC, censé offrir une solution alternative à la fréquentation des bars et discothèques de la région qui bénéficient d'horaires d'ouverture moins restrictifs. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours.
Extrait des considérants:
1. La contestation porte exclusivement sur les heures de fermeture du Centre de la jeunesse et de la culture cent vingt jours par an, à savoir lorsqu'il est prévu d'autoriser l'ouverture de cet établissement au-delà de 22 heures. Des modalités d'exploitation propres à garantir le respect des prescriptions fédérales sur la protection contre le bruit doivent être fixées dans la présente procédure de permis de construire; cela a déjà été retenu dans l'arrêt de renvoi du 6 juillet 2001 (cf. notamment consid. 3f de l'arrêt 1A.262/2000). L'arrêt attaqué constitue ainsi une décision prise en dernière instance cantonale fondée sur des dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). La voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral, régie par les art. 97 ss OJ, est par conséquent ouverte (cf. art. 54 LPE; ATF 126 II 300 consid. 1a p. 301; ATF 123 II 231 consid. 2 p. 233).
La commune municipale de Delémont a qualité pour recourir, en vertu de l'art. 57 LPE (en relation avec l'art. 103 let. c OJ). Comme initiatrice du projet de centre, dans le cadre de sa politique sociale et culturelle, elle a en effet un intérêt digne de protection à contester des restrictions d'exploitation imposées par une autorité cantonale. Les autres conditions de recevabilité du recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
2. L'autorité recourante prétend que les restrictions d'exploitation prévues par la Chambre administrative seraient excessivement sévères. Elle reproche à la juridiction cantonale d'avoir omis des éléments pertinents ressortant du dossier.
2.1 Les règles du droit fédéral de la protection de l'environnement sur la limitation des émissions de bruit s'appliquent aux établissements publics tels que cafés, restaurants, discothèques, etc. Un établissement public produit généralement du bruit extérieur. Il peut provenir de l'intérieur des locaux, se diffusant dans le voisinage à travers les ouvertures ou les murs, ou encore de l'extérieur, par exemple d'une terrasse, du parking destiné aux clients voire des abords immédiats de l'établissement (cf. ATF 123 II 325 consid. 4a/bb p. 328; arrêt 1A.282/2000 du 15 mai 2001, publié in DEP 2001 p. 923, consid. 2c; arrêt 1A.144/1995 du 28 mars 1996, publié in DEP 1997 p. 197, consid. 2). En l'espèce, dans l'arrêt de renvoi du 6 juillet 2001, le Tribunal fédéral a considéré que l'on pouvait présumer que le bruit produit à l'intérieur du CJC serait peu perceptible dans le voisinage, mais que la question se posait différemment pour le bruit produit par le comportement des clients sur le parking et aux abords de l'entrée du bâtiment, nonobstant la mise en place d'une surveillance (consid. 3f de l'arrêt 1A.262/2000). Les limitations de l'horaire d'exploitation tendent précisément à garantir le respect durant la nuit des exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement, afin que les habitants du voisinage, dans cette partie de la ville où se trouvent également des immeubles résidentiels, ne soient pas exposés à des nuisances excessives.
2.2 Dans l'arrêt de renvoi précité, il a été indiqué que les émissions de bruit provenant du CJC, nouvelle installation, devaient respecter les exigences des art. 11 et 25 LPE. Des mesures préventives doivent ainsi être ordonnées, dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Au surplus, conformément à l'art. 25 al. 1 LPE, il faut que ces émissions ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage. Comme le Conseil fédéral n'a pas défini, pour les établissements publics, de valeurs limites d'exposition (valeurs de planification, valeurs limites d'immissions), l'autorité compétente pour autoriser l'installation doit évaluer elle-même les immissions de bruit en fonction des critères légaux relatifs à ces valeurs limites (cf. art. 40 al. 3 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]; consid. 2c de l'arrêt 1A.262/2000).
En vertu de l'art. 23 LPE, les valeurs de planification sont des valeurs inférieures aux valeurs limites d'immissions. Ainsi, lorsque l'art. 25 al. 1 LPE est applicable, les habitants du voisinage d'une nouvelle installation peuvent en principe exiger une limitation des émissions de bruit plus sévère que si la loi prévoyait uniquement le respect des valeurs limites d'immissions, seuil en deçà duquel la population n'est pas censée être gênée de manière sensible dans son bien-être (cf. art. 15 LPE). Dans sa jurisprudence relative aux nuisances des établissements publics, le Tribunal fédéral a ainsi considéré, sous l'angle de l'art. 25 al. 1 LPE, que les bruits de comportement des clients ne devaient en principe pas provoquer durant la nuit davantage que des dérangements minimes. Il faut toutefois tenir compte, dans cette appréciation fondée sur les critères des valeurs de planification, du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant existant ainsi que du degré de sensibilité de la zone (cf. ATF 123 II 325 consid. 4d/bb p. 335; arrêts 1A.139/2002 du 5 mars 2003, consid. 2; 1A.282/2000 du 15 mai 2001, publié in DEP 2001 p. 923, consid. 4a; 1A.213/ 2000 du 21 mars 2001, publié in DEP 2001 p. 500, consid. 2a; 1A.111/1998 du 20 novembre 1998, publié in DEP 1999 p. 264, consid. 3a).
Un autre élément doit entrer en considération dans l'évaluation des immissions prévisibles du CJC. Dans l'arrêt de renvoi, le Tribunal fédéral a déjà reconnu, à la suite de la Chambre administrative, l'intérêt public important lié à ce projet, qui veut mettre à la disposition de la jeunesse de la région delémontaine des locaux adéquats pour l'organisation de concerts et de spectacles, et ainsi offrir aux jeunes gens une solution alternative à la fréquentation des bars et discothèques. Un tel intérêt public peut être invoqué pour appliquer l'art. 25 al. 2 LPE et donc, si l'observation des valeurs de planification constitue une charge disproportionnée, pour accorder un allégement; cette disposition exige néanmoins que les valeurs limites d'immissions ne soient pas dépassées (cf. consid. 2c/bb de l'arrêt 1A.262/2000). En d'autres termes, s'il apparaît disproportionné de fixer des restrictions d'exploitation propres à éviter toute perturbation pour les voisins durant la nuit, il faut au moins veiller à ce que cela ne provoque pas de gêne sensible (à propos de l'application de l'art. 25 al. 2 LPE en pareil cas, cf. ANNE-CHRISTINE FAVRE, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 305 ss; ALEXANDRA GERBER, Des einen Freud - des andern Lärm: bundesgerichtliche Rechtsprechung zum öffentlichrechtlichen Schutz gegen Gaststättenlärm in der Schweiz, in Mélanges Pierre Widmer, Zurich 2003, p. 55).
2.3 L'autorité recourante se réfère aux diverses mesures préventives ordonnées dans la procédure d'autorisation de construire (isolation phonique, fermeture des portes et fenêtres, création d'écrans à l'extérieur, etc.) et en conclut que les nuisances éventuelles proviendraient essentiellement des allées et venues de la clientèle ainsi que du trafic. Or, selon elle, il est prévu de réduire ces nuisances au maximum, en particulier par l'instauration d'un système de surveillance. Cela suffirait à préserver les voisins d'une gêne sensible dans leur bien-être. C'est pourquoi des horaires d'ouverture nocturne comparables à ceux des discothèques devraient être admis.
D'après l'arrêt attaqué, la sortie du CJC se trouve à une trentaine de mètres des habitations les plus proches. Il en découle que, durant la nuit, les bruits des allées et venues des clients, de leurs conversations, des moteurs ou des claquements de portières de leurs véhicules, etc., peuvent être clairement perçus dans des appartements voisins, notamment si les fenêtres demeurent ouvertes. Ces bruits, pouvant être gênants, sont inévitables, même avec une surveillance efficace aux abords de l'établissement.
Pour fixer les restrictions d'exploitation litigieuses, la Chambre administrative a pris en considération le degré de sensibilité applicable dans ce secteur - degré III, parce qu'il ne s'agit pas de zones réservées exclusivement à l'habitation (cf. art. 43 al. 1 let. b et c OPB) - ainsi que, sur la base d'une expertise, le bruit ambiant dans le quartier, provoqué par le trafic sur la route de Bâle. Ces critères correspondent à ceux énoncés dans la jurisprudence (cf. supra, consid. 2.2). Compte tenu des nuisances prévisibles, difficiles toutefois à pronostiquer avant le début de l'exploitation, et des caractéristiques du quartier, la juridiction cantonale a adopté une solution permettant une ouverture prolongée tous les vendredis et samedis (1 heure du matin en principe, 3 heures vingt fois par an). Elle a considéré que des horaires moins restrictifs pourraient entraîner une gêne sensible pour le voisinage en retenant un critère que l'autorité recourante ne conteste pas: s'il était ouvert systématiquement en fin de semaine jusqu'à 3 heures du matin, le CJC attirerait à partir de 1 heure du matin les clients des établissements publics ordinaires (hôtels, restaurants, bars) après leur fermeture; l'arrivée de cette nouvelle clientèle au milieu de la nuit provoquerait des nuisances significatives. L'autorité recourante rappelle que le but du CJC est l'organisation de concerts de rock et de musique dite moderne, de projections de films, de soirées thématiques (repas, animation musicale, danse), d'expositions, de débats, de soirées théâtrales, etc. On peut en déduire que, comme "lieu d'expression offert à la jeunesse jurassienne" - selon les termes du recours -, il vise principalement une clientèle souhaitant consacrer une soirée aux activités proposées, et non pas une clientèle à la recherche d'un établissement public encore ouvert après la fermeture des cafés ou des bars. Le fonctionnement même du CJC ne paraît donc pas mis en cause par les restrictions d'exploitation imposées, qui permettent néanmoins une ouverture régulière de l'établissement au-delà de minuit.
L'autorité recourante fait valoir que l'horaire qu'elle propose - une ouverture jusqu'à 3 heures du matin cent vingt fois par an - est plus restrictif que celui que la loi cantonale sur les auberges prévoit pour les établissements de divertissements, qui peuvent demeurer ouverts jusqu'à 4 heures (art. 64 al. 2 de la loi sur les auberges), ou encore pour d'autres établissements soumis à patente, autorisés à fermer à 1 heure le jeudi (art. 64 al. 1 de ladite loi). Comme cela a déjà été exposé dans l'arrêt de renvoi, ces règles générales de police du commerce n'empêchent toutefois pas la fixation d'un horaire d'exploitation plus strict, pour des motifs de protection de l'environnement (cf. consid. 3f/aa de l'arrêt 1A.262/2000). On ignore du reste quel régime de la loi cantonale sur les auberges serait applicable au CJC, le cas échéant. Cela étant, l'autorité recourante relève à bon escient que l'horaire d'exploitation imposé au CJC est plus strict que celui applicable à d'autres lieux de concerts ou centres de loisirs urbains. Il est cependant notoire que, dans plusieurs villes du pays, ces locaux se trouvent dans des quartiers bien séparés des zones résidentielles. Or c'est bien la proximité d'habitations qui, dans le cas particulier, justifie des mesures spéciales de protection contre le bruit.
En définitive, il apparaît que la Chambre administrative a pris en considération les éléments pertinents et qu'elle n'a pas fait un mauvais usage de la latitude de jugement que lui reconnaît la législa tion fédérale, en l'absence de valeurs limites d'exposition au bruit des établissements publics. Les griefs de la recourante sont donc mal fondés.
2.4 Il n'en reste pas moins que l'évaluation des nuisances à ce stade est une tâche délicate. Après l'ouverture de cet établissement, l'autorité cantonale sera en mesure d'apprécier concrètement le bruit de l'exploitation, au regard des critères précités. Si les intéressés - la commune ou les voisins - estiment alors que les restrictions d'exploitation ne répondent clairement pas aux exigences des art. 11 et 25 LPE, parce que ces restrictions seraient soit excessives, soit insuffisantes, ils pourraient faire valoir que ces clauses accessoires de l'autorisation de construire devraient faire l'objet d'un nouvel examen car les moyens de preuve déterminants n'étaient pas disponibles avant l'ouverture du CJC (à propos des conditions du réexamen des décisions administratives, cf. notamment ATF 120 Ib 42 consid. 2b p. 47; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 949).
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Inquinamento fonico; orario d'esercizio di uno stabilimento pubblico (centro giovanile e culturale); art. 11 e 25 LPAmb. Criteri per la valutazione delle immissioni foniche di uno stabilimento pubblico in mancanza di valori limite di esposizione al rumore nella legislazione federale; richiamo della giurisprudenza (consid. 2.2).
Esame dell'orario d'esercizio riguardo alle esigenze del diritto federale in materia di limitazione delle emissioni foniche di impianti nuovi (consid. 2.3-2.4).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 322
Par une décision du 11 avril 1983, le Département des travaux publics du canton de Vaud a autorisé la Municipalité de la commune d'Eclagnens (ci-après: la municipalité) "à aménager, à exploiter ou à délivrer un permis de décharge inerte au propriétaire foncier", au lieu-dit "Les Fontanettes" à Eclagnens, sur une parcelle appartenant à Y. Le 17 mai 1983, la municipalité a délivré à ce propriétaire un permis d'exploiter une "décharge type classe II" sur son fonds. Une extension de 22'000 m2 du périmètre de la décharge a été autorisée par la municipalité le 22 décembre 1986.
L'exploitation de la décharge a été confiée à une nouvelle société anonyme, Décharge Les Fontanettes S.A., inscrite au registre du commerce le 10 mai 1983. Cette société comptait trois administrateurs: X., président du conseil, Z. et Y. La société a été dissoute le 23 décembre 1992 et un tiers a été désigné comme liquidateur. Le 23 décembre 1997, la société a été radiée du registre du commerce. L'exploitation de la décharge s'était achevée en 1989 et les travaux de remise en état en 1994.
Le Département cantonal a chargé un bureau d'ingénieurs spécialisé d'évaluer les risques pour l'environnement provenant de la décharge des Fontanettes. Ce bureau a déposé un premier rapport le 11 mai 1994, retenant en conclusion que cette décharge présentait un danger potentiel relativement important pour la qualité des eaux de la rivière le Talent, coulant à proximité; ce rapport préconisait, avant une prise de position définitive, une étude détaillée des conditions de ruissellement, du débit et de la qualité des eaux de percolation suintant au pied de la décharge. Ce bureau a effectué d'autres investigations sur mandats de l'autorité cantonale et il a déposé de nouveaux rapports le 15 décembre 1995, le 17 octobre 1996 et le 7 août 2000. Selon les conclusions de ce dernier rapport, l'ancienne décharge provoquerait la contamination d'une petite nappe phréatique non exploitable située en bordure du Talent (par des composés organiques halogénés, provenant probablement du stockage de déchets artisanaux ou industriels). Une surveillance régulière du site (deux fois par an) était recommandée.
Le 26 mars 2002, le Service cantonal des eaux, sols et assainissement (ci-après: le service cantonal, ou SESA) a rendu une décision fondée sur l'art. 13 de l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (ordonnance sur les sites contaminés, OSites; RS 814.680), décision dont le dispositif est le suivant:
"1. Messieurs X., Z. et Y. feront effectuer, à leurs frais, une investigation de détail sur le site de l'ancienne décharge 'Les Fontanettes', ceci dans un but de déterminer si un assainissement du site est nécessaire du point de vue des eaux souterraines et des eaux de surface.
2. Ils feront également assurer, à leurs frais, une surveillance du site du point de vue de la protection des eaux souterraines et des eaux de surface, ceci sans délai et jusqu'à ce que les besoins de surveillance aient disparu.
3. A cet effet, ils mandateront un bureau d'ingénieurs de leur choix. Le nom de ce bureau ainsi que le mandat et le programme de l'investigation de détail et de la surveillance seront communiqués au SESA pour approbation. De plus, un rapport relatif à l'investigation de détail sera remis au SESA à l'issue de l'investigation, au plus tard le 31 mai 2003 (...)."
X., Z. et Y. ont tous trois recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud contre cette décision. Le Tribunal administratif a joint les trois causes et, par un arrêt rendu le 14 août 2003, il a rejeté les recours en prolongeant au 31 août 2004 le délai pour la remise du rapport relatif à l'investigation de détail, la décision attaquée étant pour le reste maintenue. Dans les considérants de son arrêt, le Tribunal administratif a qualifié le cas de X. de "plus délicat" que celui des deux autres intéressés. Il n'a "pas exploité la décharge au sens strict" parce qu'il n'a "pas participé directement à l'entreposage des déchets". Il a néanmoins rédigé une lettre de la société anonyme à la municipalité le 13 octobre 1983, en réponse à une lettre de cette autorité signalant différents problèmes liés à l'exploitation de la décharge. Dans ce courrier, X. - qui est avocat et qui, auparavant, "avait apparemment été consulté au moment de l'élaboration des statuts" de la société puis avait apporté son aide dans l'élaboration d'une convention conclue entre la municipalité et la société - a demandé que la correspondance relative à la décharge lui soit désormais adressée (à son étude). Il a participé à une séance sur place avec l'autorité communale le 15 novembre 1983, puis a reçu un courrier de la municipalité du 5 décembre 1983 concernant cette séance. Par la suite, le dossier ne contient plus de "traces d'intervention de X. dans l'exploitation de la décharge". Néanmoins, ce dernier, qui "entendait notamment être un interlocuteur vis-à-vis des autorités", a "participé à la gestion de la société et, partant, à l'exploitation de la décharge, quand bien même il s'agissait d'un rôle secondaire et limité dans le temps, dont l'ampleur exacte n'a pas pu être établie". Comme l'exploitation de la décharge est la cause des mesures à prendre en application de l'ordonnance sur les sites contaminés, X. pouvait, d'après le Tribunal administratif, être tenu de participer à l'investigation de détail et aux mesures de surveillance, en application de l'art. 20 al. 2 OSites.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif, principalement pour violation de l'art. 20 OSites. L'effet suspensif a été accordé au recours.
Par un arrêt rendu le 2 juin 2004, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif et il a annulé l'arrêt du Tribunal administratif, en tant qu'il rejetait le recours formé par X. et qu'il maintenait la décision adressée le 26 mars 2002 à X. par le service cantonal.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227, ATF 129 II 453 consid. 2 p. 456 et les arrêts cités).
La contestation porte sur une décision obligeant le recourant à prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué. Ces mesures sont définies dans l'ordonnance sur les sites contaminés (OSites), qui règle les différentes étapes de la procédure d'assainissement des décharges contrôlées et des autres sites pollués par des déchets, conformément à l'art. 32c al. 1 LPE (RS 814.01). L'arrêt du Tribunal administratif est donc une décision fondée sur le droit public fédéral (cf. art. 5 al. 1 PA, auquel renvoie l'art. 97 al. 1 OJ); prise en dernière instance cantonale, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 97 ss OJ, notamment art. 98 let. g OJ; cf. également art. 54 LPE et ATF 130 II 32 consid. 2 p. 34). Cette décision ne met pas fin à la procédure introduite en vue d'un assainissement de la décharge. Il ne s'agit cependant pas d'une décision incidente au sens de l'art. 101 let. a OJ mais bien d'une décision partielle sur le fond (cf. ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, ATF 129 II 384 consid. 2.3 p. 385; arrêt 1A.67/1997 du 26 février 1998, publié in DEP 1998 p. 152, consid. 1c). Une telle décision partielle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans le délai de trente jours prévu à l'art. 106 al. 1 OJ. Ce délai a été observé en l'espèce.
Dans la procédure de recours de droit administratif (art. 97 ss OJ), a qualité pour recourir en vertu de l'art. 103 let. a OJ quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Celui qui est tenu de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué remplit manifestement ces conditions. Le recours satisfait aux autres exigences de recevabilité des art. 97 ss OJ. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 20 OSites en faisant valoir que l'obligation de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué doit être en principe imposée au détenteur du site, et exceptionnellement à un tiers, si les causes de la pollution sont clairement établies et s'il est certain que ce tiers devra assumer les frais d'assainissement. Or il n'est pas lui-même le détenteur du site ni le principal responsable de la pollution; son comportement, dans la création et la gestion de la société ayant exploité la décharge, n'a en outre d'après lui aucun rapport causal avec la pollution. Le recourant reproche donc au Tribunal administratif d'avoir admis à tort, en l'absence de circonstances exceptionnelles, que la réalisation d'une investigation de détail pouvait être exigée de lui.
2.1 L'art. 32c al. 1 LPE prescrit aux cantons de veiller à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets, lorsqu'ils sont à l'origine d'atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'ils risquent de l'être un jour. Le Conseil fédéral est habilité à édicter des prescriptions à ce sujet; il a adopté, le 26 août 1998, l'ordonnance sur les sites contaminés (OSites), qui règle les différentes étapes du traitement des sites pollués (cf. art. 1 al. 2 OSites). Cette ordonnance prévoit une phase d'investigation préalable (art. 7 OSites), à l'issue de laquelle l'autorité examine si le site pollué nécessite une surveillance ou un assainissement (cf. art. 8 al. 1 OSites). Si un site pollué nécessite un assainissement (en d'autres termes s'il s'agit d'un "site contaminé"), l'autorité demande d'une part qu'une investigation de détail soit effectuée dans un délai approprié, et d'autre part que le site soit surveillé jusqu'à la fin de l'assainissement (art. 13 al. 2 OSites). L'investigation de détail est nécessaire pour apprécier les buts et l'urgence de l'assainissement (art. 14 al. 1 OSites). Les données suivantes doivent être identifiées et évaluées dans ce cadre: type, emplacement, quantité et concentration des substances dangereuses pour l'environnement présentes sur le site pollué (art. 14 al. 1 let. a OSites); type des atteintes à l'en vironnement effectives et possibles, charge et évolution de ces atteintes dans le temps (art. 14 al. 1 let. b OSites); emplacement et importance des domaines environnementaux menacés (art. 14 al. 1 let. c OSites).
L'exécution des mesures d'investigation (préalable ou de détail) et de surveillance est réglée à l'art. 20 OSites, qui a la teneur suivante:
1 Les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement doivent être exécutées par le détenteur du site pollué.
2 L'autorité peut obliger des tiers à procéder à l'investigation préalable, à exécuter les mesures de surveillance ou à effectuer l'investigation de détail lorsqu'il y a lieu de penser que leur comportement est à l'origine de la pollution du site.
2.2 La contestation porte sur des mesures d'investigation de détail et de surveillance (cf. art. 13 et 14 OSites), une investigation préalable ayant déjà été effectuée par l'autorité cantonale, avec la collaboration d'un bureau spécialisé (cf. art. 7 OSites - cette phase a pris fin après le dépôt du rapport du 7 août 2000). Le recourant n'a pas été considéré, en procédure cantonale, comme le détenteur du site pollué au sens de l'art. 20 al. 1 OSites car, selon le Tribunal administratif, le détenteur est en l'occurrence le propriétaire de la parcelle sur laquelle la décharge a été exploitée. Cette interprétation de la notion de détenteur n'a pas été critiquée dans la présente procédure; l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage s'y rallie également en estimant que la situation est claire à ce propos. Le recourant a en revanche été obligé de prendre des mesures en qualité de tiers au sens de l'art. 20 al. 2 OSites, parce que - si l'on se réfère au texte de cette disposition - il y avait lieu de penser que son comportement était à l'origine de la pollution du site.
Dans un arrêt récent (mentionné du reste dans l'arrêt attaqué), le Tribunal fédéral a exposé que l'obligation de prendre des mesures de surveillance et d'investigation incombait en premier lieu, ou de façon prioritaire, au détenteur du site pollué (art. 20 al. 1 OSites); ce n'est donc qu'exceptionnellement qu'une telle obligation peut être imposée à un tiers, sur la base de l'art. 20 al. 2 OSites. L'autorité n'a pas à faire intervenir systématiquement, à ce stade, les tiers dont le comportement serait à l'origine de la pollution du site. Elle dispose d'un certain pouvoir d'appréciation (en d'autres termes, l'art. 20 al. 2 OSites est une "Kann-Vorschrift") mais elle doit tenir compte de la nécessité d'effectuer aussi rapidement que possible les investigations; le détenteur du site pollué, qui en a effectivement la maîtrise, est normalement le mieux à même de prendre les mesures requises. Si, lors de ces étapes préalables, il fallait toujours rechercher également celui qui est à l'origine de la pollution ou de l'assainissement, on prendrait le risque de différer inutilement l'assainissement ainsi que la possibilité, pour le détenteur, d'utiliser à nouveau son immeuble sans restrictions. Cela étant, la question de l'obligation de prendre des mesures (art. 20 OSites) doit être distinguée de celle, à résoudre ultérieurement, de la prise en charge des frais d'assainissement, en principe supportés, en vertu de l'art. 32d al. 1 LPE, par "celui qui est à l'origine de l'assainissement" (dans le texte allemand: "der Verursacher"; dans le texte italien: "colui che inquina"). Néanmoins, s'il apparaît d'emblée clairement qu'un tiers devra supporter les frais d'assainissement parce qu'il est le principal responsable de la pollution du site, on pourrait considérer qu'en renonçant à l'obliger de prendre des mesures d'investigation et de surveillance, l'autorité fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation et viole partant l'art. 20 OSites (arrêt 1A.214/1999 du 3 mai 2000, publié in DEP 2000 p. 590, consid. 2d, e et h).
2.3 Le recourant n'exerce actuellement aucune maîtrise de fait sur le site litigieux. Il a pu intervenir dans l'exploitation de la décharge lorsqu'il était administrateur, entre 1983 et 1992, de l'ancienne société Décharge Les Fontanettes, liquidée puis radiée du registre du commerce plusieurs années avant les décisions de l'administration cantonale relatives aux investigations de détail. Outre son activité d'administrateur stricto sensu, il a en effet accompli certaines tâches de gestion courante de la société, à savoir quelques travaux de nature administrative ou juridique en 1983 - d'après les faits constatés par le Tribunal administratif, qui lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2 OJ). Ces tâches ne consistaient cependant ni à transporter les matériaux destinés à cette décharge, ni à les entreposer sur le site, ni à les trier, ni encore à surveiller sur place l'exécution des opérations de traitement des déchets. Vu le caractère subsidiaire ou secondaire de l'intervention des tiers - par rapport à celle du détenteur du site pollué - pour les mesures d'investigation et de surveillance, il faut, pour appliquer l'art. 20 al. 2 OSites, un lien suffisamment clair ou évident entre leur comportement, à savoir des actes concrets, et la pollution du site. Il faut donc des indices sérieux d'un tel rapport de causalité; il n'en va pas déjà ainsi lorsqu'on reproche de manière indéterminée un manque de diligence (cf. art. 717 CO) à un membre du conseil d'administration d'une société qui, elle, aurait pu le cas échéant être considérée comme l'auteur de la pollution. En d'autres termes, il faut des motifs sérieux et objectifs d'im puter au tiers visé un comportement causal (voir le texte allemand de l'art. 20 al. 2 OSites, dont il ressort plus clairement que l'appel aux tiers n'est possible que sur la base de motifs objectifs: "... wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese [= Dritte] die Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben").
Dans le cas particulier, les actes de gestion de la société accomplis par le recourant n'apparaissent pas constitutifs d'un comportement clairement à l'origine de la pollution du site. Aussi l'obligation, imposée au recourant, de prendre des mesures d'investigation et de surveillance viole-t-elle l'art. 20 al. 2 OSites. Pareille obligation ne saurait être fondée sur une autre norme du droit fédéral de la protection de l'environnement. A cet égard, les griefs du recourant doivent donc être admis.
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Art. 20 AltlV; Untersuchungs- und Überwachungsmassnahmen hinsichtlich eines durch Abfälle belasteten Standortes. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Teilentscheid, der im Rahmen eines Verfahrens zur Sanierung des belasteten Standortes gefällt wurde (E. 1).
Gemäss Art. 20 Abs. 1 AltlV obliegt die Durchführung von Untersuchungs- und Überwachungsmassnahmen in erster Linie dem Inhaber oder der Inhaberin des belasteten Standortes. Dritten kann eine entsprechende Verpflichtung gestützt auf Art. 20 Abs. 2 AltlV nur in Ausnahmefällen auferlegt werden; dafür wäre im konkreten Fall ein ausreichend klarer oder eindeutiger Zusammenhang notwendig zwischen dem Verhalten der Drittperson und der Belastung des Standortes (E. 2).
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Sachverhalt ab Seite 322
Par une décision du 11 avril 1983, le Département des travaux publics du canton de Vaud a autorisé la Municipalité de la commune d'Eclagnens (ci-après: la municipalité) "à aménager, à exploiter ou à délivrer un permis de décharge inerte au propriétaire foncier", au lieu-dit "Les Fontanettes" à Eclagnens, sur une parcelle appartenant à Y. Le 17 mai 1983, la municipalité a délivré à ce propriétaire un permis d'exploiter une "décharge type classe II" sur son fonds. Une extension de 22'000 m2 du périmètre de la décharge a été autorisée par la municipalité le 22 décembre 1986.
L'exploitation de la décharge a été confiée à une nouvelle société anonyme, Décharge Les Fontanettes S.A., inscrite au registre du commerce le 10 mai 1983. Cette société comptait trois administrateurs: X., président du conseil, Z. et Y. La société a été dissoute le 23 décembre 1992 et un tiers a été désigné comme liquidateur. Le 23 décembre 1997, la société a été radiée du registre du commerce. L'exploitation de la décharge s'était achevée en 1989 et les travaux de remise en état en 1994.
Le Département cantonal a chargé un bureau d'ingénieurs spécialisé d'évaluer les risques pour l'environnement provenant de la décharge des Fontanettes. Ce bureau a déposé un premier rapport le 11 mai 1994, retenant en conclusion que cette décharge présentait un danger potentiel relativement important pour la qualité des eaux de la rivière le Talent, coulant à proximité; ce rapport préconisait, avant une prise de position définitive, une étude détaillée des conditions de ruissellement, du débit et de la qualité des eaux de percolation suintant au pied de la décharge. Ce bureau a effectué d'autres investigations sur mandats de l'autorité cantonale et il a déposé de nouveaux rapports le 15 décembre 1995, le 17 octobre 1996 et le 7 août 2000. Selon les conclusions de ce dernier rapport, l'ancienne décharge provoquerait la contamination d'une petite nappe phréatique non exploitable située en bordure du Talent (par des composés organiques halogénés, provenant probablement du stockage de déchets artisanaux ou industriels). Une surveillance régulière du site (deux fois par an) était recommandée.
Le 26 mars 2002, le Service cantonal des eaux, sols et assainissement (ci-après: le service cantonal, ou SESA) a rendu une décision fondée sur l'art. 13 de l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (ordonnance sur les sites contaminés, OSites; RS 814.680), décision dont le dispositif est le suivant:
"1. Messieurs X., Z. et Y. feront effectuer, à leurs frais, une investigation de détail sur le site de l'ancienne décharge 'Les Fontanettes', ceci dans un but de déterminer si un assainissement du site est nécessaire du point de vue des eaux souterraines et des eaux de surface.
2. Ils feront également assurer, à leurs frais, une surveillance du site du point de vue de la protection des eaux souterraines et des eaux de surface, ceci sans délai et jusqu'à ce que les besoins de surveillance aient disparu.
3. A cet effet, ils mandateront un bureau d'ingénieurs de leur choix. Le nom de ce bureau ainsi que le mandat et le programme de l'investigation de détail et de la surveillance seront communiqués au SESA pour approbation. De plus, un rapport relatif à l'investigation de détail sera remis au SESA à l'issue de l'investigation, au plus tard le 31 mai 2003 (...)."
X., Z. et Y. ont tous trois recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud contre cette décision. Le Tribunal administratif a joint les trois causes et, par un arrêt rendu le 14 août 2003, il a rejeté les recours en prolongeant au 31 août 2004 le délai pour la remise du rapport relatif à l'investigation de détail, la décision attaquée étant pour le reste maintenue. Dans les considérants de son arrêt, le Tribunal administratif a qualifié le cas de X. de "plus délicat" que celui des deux autres intéressés. Il n'a "pas exploité la décharge au sens strict" parce qu'il n'a "pas participé directement à l'entreposage des déchets". Il a néanmoins rédigé une lettre de la société anonyme à la municipalité le 13 octobre 1983, en réponse à une lettre de cette autorité signalant différents problèmes liés à l'exploitation de la décharge. Dans ce courrier, X. - qui est avocat et qui, auparavant, "avait apparemment été consulté au moment de l'élaboration des statuts" de la société puis avait apporté son aide dans l'élaboration d'une convention conclue entre la municipalité et la société - a demandé que la correspondance relative à la décharge lui soit désormais adressée (à son étude). Il a participé à une séance sur place avec l'autorité communale le 15 novembre 1983, puis a reçu un courrier de la municipalité du 5 décembre 1983 concernant cette séance. Par la suite, le dossier ne contient plus de "traces d'intervention de X. dans l'exploitation de la décharge". Néanmoins, ce dernier, qui "entendait notamment être un interlocuteur vis-à-vis des autorités", a "participé à la gestion de la société et, partant, à l'exploitation de la décharge, quand bien même il s'agissait d'un rôle secondaire et limité dans le temps, dont l'ampleur exacte n'a pas pu être établie". Comme l'exploitation de la décharge est la cause des mesures à prendre en application de l'ordonnance sur les sites contaminés, X. pouvait, d'après le Tribunal administratif, être tenu de participer à l'investigation de détail et aux mesures de surveillance, en application de l'art. 20 al. 2 OSites.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif, principalement pour violation de l'art. 20 OSites. L'effet suspensif a été accordé au recours.
Par un arrêt rendu le 2 juin 2004, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif et il a annulé l'arrêt du Tribunal administratif, en tant qu'il rejetait le recours formé par X. et qu'il maintenait la décision adressée le 26 mars 2002 à X. par le service cantonal.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227, ATF 129 II 453 consid. 2 p. 456 et les arrêts cités).
La contestation porte sur une décision obligeant le recourant à prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué. Ces mesures sont définies dans l'ordonnance sur les sites contaminés (OSites), qui règle les différentes étapes de la procédure d'assainissement des décharges contrôlées et des autres sites pollués par des déchets, conformément à l'art. 32c al. 1 LPE (RS 814.01). L'arrêt du Tribunal administratif est donc une décision fondée sur le droit public fédéral (cf. art. 5 al. 1 PA, auquel renvoie l'art. 97 al. 1 OJ); prise en dernière instance cantonale, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 97 ss OJ, notamment art. 98 let. g OJ; cf. également art. 54 LPE et ATF 130 II 32 consid. 2 p. 34). Cette décision ne met pas fin à la procédure introduite en vue d'un assainissement de la décharge. Il ne s'agit cependant pas d'une décision incidente au sens de l'art. 101 let. a OJ mais bien d'une décision partielle sur le fond (cf. ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, ATF 129 II 384 consid. 2.3 p. 385; arrêt 1A.67/1997 du 26 février 1998, publié in DEP 1998 p. 152, consid. 1c). Une telle décision partielle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans le délai de trente jours prévu à l'art. 106 al. 1 OJ. Ce délai a été observé en l'espèce.
Dans la procédure de recours de droit administratif (art. 97 ss OJ), a qualité pour recourir en vertu de l'art. 103 let. a OJ quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Celui qui est tenu de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué remplit manifestement ces conditions. Le recours satisfait aux autres exigences de recevabilité des art. 97 ss OJ. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 20 OSites en faisant valoir que l'obligation de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué doit être en principe imposée au détenteur du site, et exceptionnellement à un tiers, si les causes de la pollution sont clairement établies et s'il est certain que ce tiers devra assumer les frais d'assainissement. Or il n'est pas lui-même le détenteur du site ni le principal responsable de la pollution; son comportement, dans la création et la gestion de la société ayant exploité la décharge, n'a en outre d'après lui aucun rapport causal avec la pollution. Le recourant reproche donc au Tribunal administratif d'avoir admis à tort, en l'absence de circonstances exceptionnelles, que la réalisation d'une investigation de détail pouvait être exigée de lui.
2.1 L'art. 32c al. 1 LPE prescrit aux cantons de veiller à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets, lorsqu'ils sont à l'origine d'atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'ils risquent de l'être un jour. Le Conseil fédéral est habilité à édicter des prescriptions à ce sujet; il a adopté, le 26 août 1998, l'ordonnance sur les sites contaminés (OSites), qui règle les différentes étapes du traitement des sites pollués (cf. art. 1 al. 2 OSites). Cette ordonnance prévoit une phase d'investigation préalable (art. 7 OSites), à l'issue de laquelle l'autorité examine si le site pollué nécessite une surveillance ou un assainissement (cf. art. 8 al. 1 OSites). Si un site pollué nécessite un assainissement (en d'autres termes s'il s'agit d'un "site contaminé"), l'autorité demande d'une part qu'une investigation de détail soit effectuée dans un délai approprié, et d'autre part que le site soit surveillé jusqu'à la fin de l'assainissement (art. 13 al. 2 OSites). L'investigation de détail est nécessaire pour apprécier les buts et l'urgence de l'assainissement (art. 14 al. 1 OSites). Les données suivantes doivent être identifiées et évaluées dans ce cadre: type, emplacement, quantité et concentration des substances dangereuses pour l'environnement présentes sur le site pollué (art. 14 al. 1 let. a OSites); type des atteintes à l'en vironnement effectives et possibles, charge et évolution de ces atteintes dans le temps (art. 14 al. 1 let. b OSites); emplacement et importance des domaines environnementaux menacés (art. 14 al. 1 let. c OSites).
L'exécution des mesures d'investigation (préalable ou de détail) et de surveillance est réglée à l'art. 20 OSites, qui a la teneur suivante:
1 Les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement doivent être exécutées par le détenteur du site pollué.
2 L'autorité peut obliger des tiers à procéder à l'investigation préalable, à exécuter les mesures de surveillance ou à effectuer l'investigation de détail lorsqu'il y a lieu de penser que leur comportement est à l'origine de la pollution du site.
2.2 La contestation porte sur des mesures d'investigation de détail et de surveillance (cf. art. 13 et 14 OSites), une investigation préalable ayant déjà été effectuée par l'autorité cantonale, avec la collaboration d'un bureau spécialisé (cf. art. 7 OSites - cette phase a pris fin après le dépôt du rapport du 7 août 2000). Le recourant n'a pas été considéré, en procédure cantonale, comme le détenteur du site pollué au sens de l'art. 20 al. 1 OSites car, selon le Tribunal administratif, le détenteur est en l'occurrence le propriétaire de la parcelle sur laquelle la décharge a été exploitée. Cette interprétation de la notion de détenteur n'a pas été critiquée dans la présente procédure; l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage s'y rallie également en estimant que la situation est claire à ce propos. Le recourant a en revanche été obligé de prendre des mesures en qualité de tiers au sens de l'art. 20 al. 2 OSites, parce que - si l'on se réfère au texte de cette disposition - il y avait lieu de penser que son comportement était à l'origine de la pollution du site.
Dans un arrêt récent (mentionné du reste dans l'arrêt attaqué), le Tribunal fédéral a exposé que l'obligation de prendre des mesures de surveillance et d'investigation incombait en premier lieu, ou de façon prioritaire, au détenteur du site pollué (art. 20 al. 1 OSites); ce n'est donc qu'exceptionnellement qu'une telle obligation peut être imposée à un tiers, sur la base de l'art. 20 al. 2 OSites. L'autorité n'a pas à faire intervenir systématiquement, à ce stade, les tiers dont le comportement serait à l'origine de la pollution du site. Elle dispose d'un certain pouvoir d'appréciation (en d'autres termes, l'art. 20 al. 2 OSites est une "Kann-Vorschrift") mais elle doit tenir compte de la nécessité d'effectuer aussi rapidement que possible les investigations; le détenteur du site pollué, qui en a effectivement la maîtrise, est normalement le mieux à même de prendre les mesures requises. Si, lors de ces étapes préalables, il fallait toujours rechercher également celui qui est à l'origine de la pollution ou de l'assainissement, on prendrait le risque de différer inutilement l'assainissement ainsi que la possibilité, pour le détenteur, d'utiliser à nouveau son immeuble sans restrictions. Cela étant, la question de l'obligation de prendre des mesures (art. 20 OSites) doit être distinguée de celle, à résoudre ultérieurement, de la prise en charge des frais d'assainissement, en principe supportés, en vertu de l'art. 32d al. 1 LPE, par "celui qui est à l'origine de l'assainissement" (dans le texte allemand: "der Verursacher"; dans le texte italien: "colui che inquina"). Néanmoins, s'il apparaît d'emblée clairement qu'un tiers devra supporter les frais d'assainissement parce qu'il est le principal responsable de la pollution du site, on pourrait considérer qu'en renonçant à l'obliger de prendre des mesures d'investigation et de surveillance, l'autorité fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation et viole partant l'art. 20 OSites (arrêt 1A.214/1999 du 3 mai 2000, publié in DEP 2000 p. 590, consid. 2d, e et h).
2.3 Le recourant n'exerce actuellement aucune maîtrise de fait sur le site litigieux. Il a pu intervenir dans l'exploitation de la décharge lorsqu'il était administrateur, entre 1983 et 1992, de l'ancienne société Décharge Les Fontanettes, liquidée puis radiée du registre du commerce plusieurs années avant les décisions de l'administration cantonale relatives aux investigations de détail. Outre son activité d'administrateur stricto sensu, il a en effet accompli certaines tâches de gestion courante de la société, à savoir quelques travaux de nature administrative ou juridique en 1983 - d'après les faits constatés par le Tribunal administratif, qui lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2 OJ). Ces tâches ne consistaient cependant ni à transporter les matériaux destinés à cette décharge, ni à les entreposer sur le site, ni à les trier, ni encore à surveiller sur place l'exécution des opérations de traitement des déchets. Vu le caractère subsidiaire ou secondaire de l'intervention des tiers - par rapport à celle du détenteur du site pollué - pour les mesures d'investigation et de surveillance, il faut, pour appliquer l'art. 20 al. 2 OSites, un lien suffisamment clair ou évident entre leur comportement, à savoir des actes concrets, et la pollution du site. Il faut donc des indices sérieux d'un tel rapport de causalité; il n'en va pas déjà ainsi lorsqu'on reproche de manière indéterminée un manque de diligence (cf. art. 717 CO) à un membre du conseil d'administration d'une société qui, elle, aurait pu le cas échéant être considérée comme l'auteur de la pollution. En d'autres termes, il faut des motifs sérieux et objectifs d'im puter au tiers visé un comportement causal (voir le texte allemand de l'art. 20 al. 2 OSites, dont il ressort plus clairement que l'appel aux tiers n'est possible que sur la base de motifs objectifs: "... wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese [= Dritte] die Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben").
Dans le cas particulier, les actes de gestion de la société accomplis par le recourant n'apparaissent pas constitutifs d'un comportement clairement à l'origine de la pollution du site. Aussi l'obligation, imposée au recourant, de prendre des mesures d'investigation et de surveillance viole-t-elle l'art. 20 al. 2 OSites. Pareille obligation ne saurait être fondée sur une autre norme du droit fédéral de la protection de l'environnement. A cet égard, les griefs du recourant doivent donc être admis.
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Art. 20 OSites; mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué par des déchets. Recevabilité du recours de droit administratif contre une décision partielle prise au cours d'une procédure d'assainissement d'un site pollué (consid. 1).
L'exécution de mesures d'investigation et de surveillance incombe de façon prioritaire au détenteur du site pollué, conformément à l'art. 20 al. 1 OSites, une telle obligation ne pouvant qu'exceptionnellement être imposée à un tiers sur la base de l'art. 20 al. 2 OSites; le cas échéant, il faut un lien suffisamment clair ou évident entre le comportement du tiers et la pollution du site (consid. 2).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Par une décision du 11 avril 1983, le Département des travaux publics du canton de Vaud a autorisé la Municipalité de la commune d'Eclagnens (ci-après: la municipalité) "à aménager, à exploiter ou à délivrer un permis de décharge inerte au propriétaire foncier", au lieu-dit "Les Fontanettes" à Eclagnens, sur une parcelle appartenant à Y. Le 17 mai 1983, la municipalité a délivré à ce propriétaire un permis d'exploiter une "décharge type classe II" sur son fonds. Une extension de 22'000 m2 du périmètre de la décharge a été autorisée par la municipalité le 22 décembre 1986.
L'exploitation de la décharge a été confiée à une nouvelle société anonyme, Décharge Les Fontanettes S.A., inscrite au registre du commerce le 10 mai 1983. Cette société comptait trois administrateurs: X., président du conseil, Z. et Y. La société a été dissoute le 23 décembre 1992 et un tiers a été désigné comme liquidateur. Le 23 décembre 1997, la société a été radiée du registre du commerce. L'exploitation de la décharge s'était achevée en 1989 et les travaux de remise en état en 1994.
Le Département cantonal a chargé un bureau d'ingénieurs spécialisé d'évaluer les risques pour l'environnement provenant de la décharge des Fontanettes. Ce bureau a déposé un premier rapport le 11 mai 1994, retenant en conclusion que cette décharge présentait un danger potentiel relativement important pour la qualité des eaux de la rivière le Talent, coulant à proximité; ce rapport préconisait, avant une prise de position définitive, une étude détaillée des conditions de ruissellement, du débit et de la qualité des eaux de percolation suintant au pied de la décharge. Ce bureau a effectué d'autres investigations sur mandats de l'autorité cantonale et il a déposé de nouveaux rapports le 15 décembre 1995, le 17 octobre 1996 et le 7 août 2000. Selon les conclusions de ce dernier rapport, l'ancienne décharge provoquerait la contamination d'une petite nappe phréatique non exploitable située en bordure du Talent (par des composés organiques halogénés, provenant probablement du stockage de déchets artisanaux ou industriels). Une surveillance régulière du site (deux fois par an) était recommandée.
Le 26 mars 2002, le Service cantonal des eaux, sols et assainissement (ci-après: le service cantonal, ou SESA) a rendu une décision fondée sur l'art. 13 de l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (ordonnance sur les sites contaminés, OSites; RS 814.680), décision dont le dispositif est le suivant:
"1. Messieurs X., Z. et Y. feront effectuer, à leurs frais, une investigation de détail sur le site de l'ancienne décharge 'Les Fontanettes', ceci dans un but de déterminer si un assainissement du site est nécessaire du point de vue des eaux souterraines et des eaux de surface.
2. Ils feront également assurer, à leurs frais, une surveillance du site du point de vue de la protection des eaux souterraines et des eaux de surface, ceci sans délai et jusqu'à ce que les besoins de surveillance aient disparu.
3. A cet effet, ils mandateront un bureau d'ingénieurs de leur choix. Le nom de ce bureau ainsi que le mandat et le programme de l'investigation de détail et de la surveillance seront communiqués au SESA pour approbation. De plus, un rapport relatif à l'investigation de détail sera remis au SESA à l'issue de l'investigation, au plus tard le 31 mai 2003 (...)."
X., Z. et Y. ont tous trois recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud contre cette décision. Le Tribunal administratif a joint les trois causes et, par un arrêt rendu le 14 août 2003, il a rejeté les recours en prolongeant au 31 août 2004 le délai pour la remise du rapport relatif à l'investigation de détail, la décision attaquée étant pour le reste maintenue. Dans les considérants de son arrêt, le Tribunal administratif a qualifié le cas de X. de "plus délicat" que celui des deux autres intéressés. Il n'a "pas exploité la décharge au sens strict" parce qu'il n'a "pas participé directement à l'entreposage des déchets". Il a néanmoins rédigé une lettre de la société anonyme à la municipalité le 13 octobre 1983, en réponse à une lettre de cette autorité signalant différents problèmes liés à l'exploitation de la décharge. Dans ce courrier, X. - qui est avocat et qui, auparavant, "avait apparemment été consulté au moment de l'élaboration des statuts" de la société puis avait apporté son aide dans l'élaboration d'une convention conclue entre la municipalité et la société - a demandé que la correspondance relative à la décharge lui soit désormais adressée (à son étude). Il a participé à une séance sur place avec l'autorité communale le 15 novembre 1983, puis a reçu un courrier de la municipalité du 5 décembre 1983 concernant cette séance. Par la suite, le dossier ne contient plus de "traces d'intervention de X. dans l'exploitation de la décharge". Néanmoins, ce dernier, qui "entendait notamment être un interlocuteur vis-à-vis des autorités", a "participé à la gestion de la société et, partant, à l'exploitation de la décharge, quand bien même il s'agissait d'un rôle secondaire et limité dans le temps, dont l'ampleur exacte n'a pas pu être établie". Comme l'exploitation de la décharge est la cause des mesures à prendre en application de l'ordonnance sur les sites contaminés, X. pouvait, d'après le Tribunal administratif, être tenu de participer à l'investigation de détail et aux mesures de surveillance, en application de l'art. 20 al. 2 OSites.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif, principalement pour violation de l'art. 20 OSites. L'effet suspensif a été accordé au recours.
Par un arrêt rendu le 2 juin 2004, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif et il a annulé l'arrêt du Tribunal administratif, en tant qu'il rejetait le recours formé par X. et qu'il maintenait la décision adressée le 26 mars 2002 à X. par le service cantonal.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227, ATF 129 II 453 consid. 2 p. 456 et les arrêts cités).
La contestation porte sur une décision obligeant le recourant à prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué. Ces mesures sont définies dans l'ordonnance sur les sites contaminés (OSites), qui règle les différentes étapes de la procédure d'assainissement des décharges contrôlées et des autres sites pollués par des déchets, conformément à l'art. 32c al. 1 LPE (RS 814.01). L'arrêt du Tribunal administratif est donc une décision fondée sur le droit public fédéral (cf. art. 5 al. 1 PA, auquel renvoie l'art. 97 al. 1 OJ); prise en dernière instance cantonale, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 97 ss OJ, notamment art. 98 let. g OJ; cf. également art. 54 LPE et ATF 130 II 32 consid. 2 p. 34). Cette décision ne met pas fin à la procédure introduite en vue d'un assainissement de la décharge. Il ne s'agit cependant pas d'une décision incidente au sens de l'art. 101 let. a OJ mais bien d'une décision partielle sur le fond (cf. ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, ATF 129 II 384 consid. 2.3 p. 385; arrêt 1A.67/1997 du 26 février 1998, publié in DEP 1998 p. 152, consid. 1c). Une telle décision partielle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans le délai de trente jours prévu à l'art. 106 al. 1 OJ. Ce délai a été observé en l'espèce.
Dans la procédure de recours de droit administratif (art. 97 ss OJ), a qualité pour recourir en vertu de l'art. 103 let. a OJ quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Celui qui est tenu de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué remplit manifestement ces conditions. Le recours satisfait aux autres exigences de recevabilité des art. 97 ss OJ. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 20 OSites en faisant valoir que l'obligation de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollué doit être en principe imposée au détenteur du site, et exceptionnellement à un tiers, si les causes de la pollution sont clairement établies et s'il est certain que ce tiers devra assumer les frais d'assainissement. Or il n'est pas lui-même le détenteur du site ni le principal responsable de la pollution; son comportement, dans la création et la gestion de la société ayant exploité la décharge, n'a en outre d'après lui aucun rapport causal avec la pollution. Le recourant reproche donc au Tribunal administratif d'avoir admis à tort, en l'absence de circonstances exceptionnelles, que la réalisation d'une investigation de détail pouvait être exigée de lui.
2.1 L'art. 32c al. 1 LPE prescrit aux cantons de veiller à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets, lorsqu'ils sont à l'origine d'atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'ils risquent de l'être un jour. Le Conseil fédéral est habilité à édicter des prescriptions à ce sujet; il a adopté, le 26 août 1998, l'ordonnance sur les sites contaminés (OSites), qui règle les différentes étapes du traitement des sites pollués (cf. art. 1 al. 2 OSites). Cette ordonnance prévoit une phase d'investigation préalable (art. 7 OSites), à l'issue de laquelle l'autorité examine si le site pollué nécessite une surveillance ou un assainissement (cf. art. 8 al. 1 OSites). Si un site pollué nécessite un assainissement (en d'autres termes s'il s'agit d'un "site contaminé"), l'autorité demande d'une part qu'une investigation de détail soit effectuée dans un délai approprié, et d'autre part que le site soit surveillé jusqu'à la fin de l'assainissement (art. 13 al. 2 OSites). L'investigation de détail est nécessaire pour apprécier les buts et l'urgence de l'assainissement (art. 14 al. 1 OSites). Les données suivantes doivent être identifiées et évaluées dans ce cadre: type, emplacement, quantité et concentration des substances dangereuses pour l'environnement présentes sur le site pollué (art. 14 al. 1 let. a OSites); type des atteintes à l'en vironnement effectives et possibles, charge et évolution de ces atteintes dans le temps (art. 14 al. 1 let. b OSites); emplacement et importance des domaines environnementaux menacés (art. 14 al. 1 let. c OSites).
L'exécution des mesures d'investigation (préalable ou de détail) et de surveillance est réglée à l'art. 20 OSites, qui a la teneur suivante:
1 Les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement doivent être exécutées par le détenteur du site pollué.
2 L'autorité peut obliger des tiers à procéder à l'investigation préalable, à exécuter les mesures de surveillance ou à effectuer l'investigation de détail lorsqu'il y a lieu de penser que leur comportement est à l'origine de la pollution du site.
2.2 La contestation porte sur des mesures d'investigation de détail et de surveillance (cf. art. 13 et 14 OSites), une investigation préalable ayant déjà été effectuée par l'autorité cantonale, avec la collaboration d'un bureau spécialisé (cf. art. 7 OSites - cette phase a pris fin après le dépôt du rapport du 7 août 2000). Le recourant n'a pas été considéré, en procédure cantonale, comme le détenteur du site pollué au sens de l'art. 20 al. 1 OSites car, selon le Tribunal administratif, le détenteur est en l'occurrence le propriétaire de la parcelle sur laquelle la décharge a été exploitée. Cette interprétation de la notion de détenteur n'a pas été critiquée dans la présente procédure; l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage s'y rallie également en estimant que la situation est claire à ce propos. Le recourant a en revanche été obligé de prendre des mesures en qualité de tiers au sens de l'art. 20 al. 2 OSites, parce que - si l'on se réfère au texte de cette disposition - il y avait lieu de penser que son comportement était à l'origine de la pollution du site.
Dans un arrêt récent (mentionné du reste dans l'arrêt attaqué), le Tribunal fédéral a exposé que l'obligation de prendre des mesures de surveillance et d'investigation incombait en premier lieu, ou de façon prioritaire, au détenteur du site pollué (art. 20 al. 1 OSites); ce n'est donc qu'exceptionnellement qu'une telle obligation peut être imposée à un tiers, sur la base de l'art. 20 al. 2 OSites. L'autorité n'a pas à faire intervenir systématiquement, à ce stade, les tiers dont le comportement serait à l'origine de la pollution du site. Elle dispose d'un certain pouvoir d'appréciation (en d'autres termes, l'art. 20 al. 2 OSites est une "Kann-Vorschrift") mais elle doit tenir compte de la nécessité d'effectuer aussi rapidement que possible les investigations; le détenteur du site pollué, qui en a effectivement la maîtrise, est normalement le mieux à même de prendre les mesures requises. Si, lors de ces étapes préalables, il fallait toujours rechercher également celui qui est à l'origine de la pollution ou de l'assainissement, on prendrait le risque de différer inutilement l'assainissement ainsi que la possibilité, pour le détenteur, d'utiliser à nouveau son immeuble sans restrictions. Cela étant, la question de l'obligation de prendre des mesures (art. 20 OSites) doit être distinguée de celle, à résoudre ultérieurement, de la prise en charge des frais d'assainissement, en principe supportés, en vertu de l'art. 32d al. 1 LPE, par "celui qui est à l'origine de l'assainissement" (dans le texte allemand: "der Verursacher"; dans le texte italien: "colui che inquina"). Néanmoins, s'il apparaît d'emblée clairement qu'un tiers devra supporter les frais d'assainissement parce qu'il est le principal responsable de la pollution du site, on pourrait considérer qu'en renonçant à l'obliger de prendre des mesures d'investigation et de surveillance, l'autorité fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation et viole partant l'art. 20 OSites (arrêt 1A.214/1999 du 3 mai 2000, publié in DEP 2000 p. 590, consid. 2d, e et h).
2.3 Le recourant n'exerce actuellement aucune maîtrise de fait sur le site litigieux. Il a pu intervenir dans l'exploitation de la décharge lorsqu'il était administrateur, entre 1983 et 1992, de l'ancienne société Décharge Les Fontanettes, liquidée puis radiée du registre du commerce plusieurs années avant les décisions de l'administration cantonale relatives aux investigations de détail. Outre son activité d'administrateur stricto sensu, il a en effet accompli certaines tâches de gestion courante de la société, à savoir quelques travaux de nature administrative ou juridique en 1983 - d'après les faits constatés par le Tribunal administratif, qui lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2 OJ). Ces tâches ne consistaient cependant ni à transporter les matériaux destinés à cette décharge, ni à les entreposer sur le site, ni à les trier, ni encore à surveiller sur place l'exécution des opérations de traitement des déchets. Vu le caractère subsidiaire ou secondaire de l'intervention des tiers - par rapport à celle du détenteur du site pollué - pour les mesures d'investigation et de surveillance, il faut, pour appliquer l'art. 20 al. 2 OSites, un lien suffisamment clair ou évident entre leur comportement, à savoir des actes concrets, et la pollution du site. Il faut donc des indices sérieux d'un tel rapport de causalité; il n'en va pas déjà ainsi lorsqu'on reproche de manière indéterminée un manque de diligence (cf. art. 717 CO) à un membre du conseil d'administration d'une société qui, elle, aurait pu le cas échéant être considérée comme l'auteur de la pollution. En d'autres termes, il faut des motifs sérieux et objectifs d'im puter au tiers visé un comportement causal (voir le texte allemand de l'art. 20 al. 2 OSites, dont il ressort plus clairement que l'appel aux tiers n'est possible que sur la base de motifs objectifs: "... wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese [= Dritte] die Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben").
Dans le cas particulier, les actes de gestion de la société accomplis par le recourant n'apparaissent pas constitutifs d'un comportement clairement à l'origine de la pollution du site. Aussi l'obligation, imposée au recourant, de prendre des mesures d'investigation et de surveillance viole-t-elle l'art. 20 al. 2 OSites. Pareille obligation ne saurait être fondée sur une autre norme du droit fédéral de la protection de l'environnement. A cet égard, les griefs du recourant doivent donc être admis.
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Art. 20 OSiti; provvedimenti d'indagine e di sorveglianza di un sito inquinato dai rifiuti. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo contro una decisione parziale emanata nell'ambito di una procedura di risanamento di un sito inquinato (consid. 1).
Secondo l'art. 20 cpv. 1 OSiti l'attuazione di provvedimenti d'indagine e di sorveglianza spetta innanzitutto al titolare del sito inquinato. Un tale obbligo può essere imposto a terzi solo eccezionalmente sulla base dell'art. 20 cpv. 2 OSiti; in tal caso occorre un nesso sufficientemente chiaro o evidente tra il comportamento del terzo e l'inquinamento del sito (consid. 2).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 330
Le 17 septembre 2003, le Parquet général de la Fédération de Russie a remis aux autorités suisses une demande d'entraide établie le 15 août 2003 par le juge d'instruction chargé des affaires de grande importance auprès du Parquet général, Salavat Kounakbaéivitch Karimov. Fondée sur la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ; RS 0.351.1), conclue à Strasbourg le 20 avril 1959 et entrée en vigueur le 20 mars 1967 pour la Suisse et le 9 mars 2000 pour la Russie, la demande était présentée pour les besoins de la procédure pénale ouverte contre le ressortissant russe G., des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et d'insoumission à une décision judiciaire, commis dans le cadre d'un groupe organisé. En tant que dirigeant de la banque Menatep (ci-après: Menatep), G. se serait, avec l'aide de Platon Leonidovitch Lebedev, approprié frauduleusement un lot d'actions du capital de la société A., au détriment de l'Etat, afin de prendre le contrôle de la société. G. aurait refusé de se soumettre à l'injonction judiciaire de restituer le lot d'actions en question. Entre 1994 et 2002, il aurait organisé avec ses comparses la vente, par A. et des intermédiaires, de grandes quantités de concentré d'apatite (phosphate de calcium utilisé comme engrais) aux sociétés suisses F. et O., à un prix inférieur à celui du marché (de l'ordre de 30 USD par tonne métrique). F. et O. auraient revendu l'apatite à l'étranger, au prix du marché (de l'ordre de 40 à 78 USD par tonne métrique). Les autorités requérantes soupçonnaient que les fonds ainsi détournés avaient été blanchis en Suisse. La demande tendait à la remise de la documentation concernant F. et O., à l'audition de leurs dirigeants, à la saisie et à la remise de la documentation bancaire relative aux opérations décrites, ainsi qu'à la détermination du sort des fonds.
Le 31 octobre 2003, l'Office fédéral de la justice (ci-après: l'Office fédéral) a délégué au Ministère public de la Confédération l'exécution de la demande, laquelle a été complétée à plusieurs reprises.
Le 14 novembre 2003, le Parquet général de la Fédération de Russie a précisé qu'était aussi impliqué dans le blanchiment des fonds Mikhail Borissovitch Khodorkovski, fondateur du groupe Menatep. Celui-ci détenait la totalité du capital-actions de plusieurs sociétés mêlées à l'affaire, dont E. Il était signalé également que Menatep était titulaire de différents comptes bancaires, à Genève et Zurich.
Selon le complément du 18 novembre 2003, Khodorkovski avait été inculpé, dans le même contexte de faits, pour escroquerie, abus de confiance, insoumission à une décision judiciaire, appropriation, soustraction d'impôt et faux dans les titres, commis dans le cadre d'un groupe organisé. Khodorkovski aurait dirigé l'opération consistant à mettre la main sur le capital de A., ainsi que les ventes à F. et O. Avec Lebedev, Khodorkovski aurait obtenu frauduleusement des subventions pour un montant total de 407'120'540.28 RUR. Pour le blanchiment des fonds provenant des opérations délictueuses mises à la charge des prévenus, ceux-ci se seraient servis de sociétés dépendant de Menatep, parmi lesquelles Yukos Universal Ltd (ci-après: Yukos), active dans la production et le commerce du pétrole. La demande tendait à la saisie de la documentation relative à plusieurs comptes détenus par les différentes sociétés contrôlées par Menatep et Yukos, dont E., ainsi que par les personnes physiques associées aux affaires de Khodorkovski.
Le 12 mars 2004, l'autorité requérante a demandé qu'un représentant du Parquet général soit autorisé à participer à l'exécution des actes d'entraide. Elle a également produit une ordonnance rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany de la ville de Moscou. Des actions civiles avaient été formées devant ce tribunal pour obtenir de Khodorkovski et consorts le paiement d'un montant total de 127'000'000'000 RUR, en relation avec l'appropriation des actions de A. A titre de garanties, le juge a ordonné la saisie des fonds déposés sur tous les comptes détenus par les prévenus et les sociétés impliquées, dont E., ainsi que par plusieurs tiers, auprès de divers établissements bancaires en Suisse.
Selon le complément du 19 mars 2004, Yukos aurait vendu à des sociétés qu'elle contrôlait du pétrole et des produits dérivés à des prix inférieurs à celui du marché. Les destinataires auraient revendu ces produits à leur véritable prix. Le butin, correspondant à la différence de prix, aurait été blanchi en Suisse. Au complément était jointe une décision rendue le 18 mars 2004 par le juge du district de Basmany, ordonnant le séquestre de comptes ouverts en Suisse, pour les besoins de la procédure pénale en cours. Ce complément mentionne que E. aurait servi au blanchiment du produit des délits mis à la charge de Khodorkovski et de ses comparses.
Le 25 mars 2004, le Ministère public a rendu une décision d'entrée en matière ordonnant le séquestre d'un montant équivalent à 2'244'179'505.14 CHF déposé sur le compte n° g ouvert au nom de E. auprès de la banque U.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par E. contre cette décision, et annulé celle-ci.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Aux termes de l'art. 80e let. b ch. 1 de la loi fédérale du 20 mars 1991 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1), peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif les décisions incidentes antérieures à la décision de clôture, en cas de préjudice immédiat et irréparable découlant de la saisie d'objets ou de valeurs. Il incombe au recourant d'indiquer, dans l'acte de recours, en quoi consiste le dommage et de démontrer que celui-ci ne serait pas réparé par un prononcé annulant, le cas échéant, la décision de clôture à rendre ultérieurement. Quant au préjudice à prendre en considération, il peut s'agir de l'impossibilité de satisfaire à des obligations contractuelles échues (paiement de salaires, intérêts, impôts, prétentions exigibles, etc.), du fait d'être exposé à des actes de poursuite ou de faillite, ou la révocation d'une autorisation administrative, ou de l'impossibilité de conclure des affaires sur le point d'aboutir. La seule nécessité de faire face à des dépenses courantes ne suffit pas, en règle générale, à rendre vraisemblable un préjudice immédiat et irréparable au sens de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP (ATF 128 II 353 consid. 3 p. 354).
La recourante est une filiale de Menatep. Elle est titulaire du compte n° g, ouvert le 29 novembre 2002, et dont notamment Khodorkovski et Lebedev sont les ayants droit. En 2003, Yukos a envisagé une fusion avec la société russe J. Pour le financement de cette opération, Yukos a emprunté à la banque Q. à Paris un montant de 1'600'000'000 USD, aux termes d'un contrat passé le 30 septembre 2003 (ch. 2.1 du contrat). Le 3 octobre 2003, la recourante a confié à la banque U. le mandat de fournir à la banque Q. un montant "collatéral" équivalent à celui du prêt accordé (art. 2 let. c du contrat). L'exécution de ce mandat a fait l'objet de trois accords entre la banque Q. et la banque U. ("Risk Participation Agreement", "Deed of Indemnity" et "Charge Over Deposit Accounts"), sur la base desquels la banque U. a remis à la banque Q. le montant convenu de 1'600'000'000 USD. Comme garantie, la recourante a versé sur le compte n° g un montant total de 1'757'350'000 USD (art. 3 let. b du contrat), qui correspond à celui faisant l'objet de la saisie contestée.
Au titre du dommage immédiat et irréparable, la recourante expose que l'immobilisation du montant saisi l'oblige à payer à la banque U., selon l'art. 26 let. b du contrat du 3 octobre 2003, une rémunération annuelle de 26'121'657.50 USD qu'au demeurant le séquestre l'empêcherait d'honorer. A cela s'ajouterait que l'impossibilité de mettre à disposition le montant saisi pourrait amener la banque U. et la banque Q. à réaliser les droits de gage qu'elles détiennent, selon les accords passés entre elles (cf. art. 2 du Risk Participation Agreement et 9 du Charge Over Deposit Accounts). Le Ministère public et l'Office fédéral objectent qu'il s'agit là d'une simple hypothèse, de sorte que le danger redouté ne serait pas immédiat. Cet argument n'est pas déterminant. Le préjudice au sens de l'art. 80e let. b EIMP ne doit pas nécessairement être réalisé pour être immédiat. Si de simples conjectures ou hypothèses ne démontrent pas ce caractère, une perspective sérieuse et rapprochée peut suffire. En l'occurrence, sur le vu des accords passés entre la recourante, la banque Q. et la banque U., il existe un risque concret et sérieux que la recourante ne puisse récupérer le montant saisi, si le séquestre devait perdurer. A ce propos, le Ministère public semble considérer la possibilité d'une remise ultérieure des fonds, en vue de leur confiscation ou restitution dans l'Etat requérant (cf. art. 74a EIMP). Or, une telle perspective n'est pas envisageable à bref délai. Compte tenu de cette circonstance particulière, la condition du préjudice immédiat et irréparable au sens de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP doit être tenue pour remplie.
3. Lorsqu'il entre en matière exceptionnellement sur un recours dirigé contre une décision incidente, le Tribunal fédéral se borne à examiner le bien-fondé de la mesure contestée. Il ne lui appartient pas de vérifier si la demande d'entraide doit être admise, point qui ne peut être résolu qu'avec le prononcé de la décision de clôture (arrêt 1A.195/1999 du 29 septembre 1999, consid. 2e). Lorsque la décision attaquée autorise la présence d'agents étrangers lors de l'exécution de la demande d'entraide (art. 80e let. b ch. 2 EIMP), l'intérêt à prendre en compte est lié à la protection du principe de spécialité et à la sauvegarde de la procédure d'entraide. Il s'agit d'éviter que l'autorité étrangère ne prenne connaissance d'informations ou de renseignements avant l'entrée en force de la décision de clôture, ou que ces informations ou renseignements ne parviennent à une autorité étrangère non autorisée ou conduisant une enquête pour les besoins de laquelle l'entraide ne peut être accordée. Lorsque la décision attaquée porte, comme en l'espèce, sur la saisie d'avoirs déposés sur un compte bancaire (art. 80e let. b ch. 1 EIMP), l'intérêt à prendre en compte est lié au respect du principe de la proportionnalité. Il s'agit d'éviter que le séquestre ne porte sur des fonds étrangers à l'objet de la demande ou hors de proportion avec celui-ci. En d'autres termes, l'autorité qui entre en matière sur la demande et, en exécution de celle-ci, ordonne un séquestre, doit vérifier que cette mesure de contrainte est réclamée par l'Etat requérant, qu'elle se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec les faits exposés dans la demande et qu'elle n'est pas manifestement disproportionnée par rapport à l'objet de celle-ci. Elle rend à ce propos une décision sommairement motivée (art. 80a EIMP).
4. Selon le complément du 18 novembre 2003, les autorités requérantes ont expressément demandé la remise des documents relatifs aux mouvements opérés sur le compte n° g. Elles ont communiqué au Ministère public une décision rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany de la ville de Moscou, ordonnant la saisie du compte litigieux. En rendant la décision attaquée, le Ministère public s'est conformé à la mission confiée par l'Etat requérant.
5. A l'instar de ce qui prévaut pour les mesures provisoires, le prononcé d'une décision incidente portant sur la saisie de fonds est possible même si, à ce stade de la procédure, toutes les conditions d'octroi de l'entraide ne sont pas encore remplies; une mesure de contrainte, telle qu'un séquestre, n'est refusée que si les prétentions de l'Etat requérant sont manifestement mal fondées (cf. ATF 123 II 268 consid. 4b/dd p. 276/277, et ATF 116 Ib 96 consid. 3a p. 99-101, concernant l'art. 18 EIMP).
5.1 De la demande et de ses compléments, il ne ressort pas que la recourante aurait joué un rôle quelconque dans les opérations qui sont à l'origine de la demande - soit l'acquisition frauduleuse du capital-actions de A., ainsi que la vente d'engrais et de pétrole à des sociétés suisses dominées par Menatep, à un prix trop bas. Les autorités russes demandent la remise de la documentation relative au compte litigieux et la saisie des fonds déposés sur celui-ci, parce qu'elles soupçonnent la recourante, filiale du groupe Menatep, d'avoir servi au blanchiment du produit des infractions mises à la charge de Khodorkovski et consorts (cf. notamment le complément du 18 novembre 2003 et l'ordonnance de saisie du 12 mars 2004).
A cet égard, la recourante expose que les fonds saisis avaient été réunis et transférés auprès d'elle afin de garantir le financement de l'opération de fusion de Yukos et J. Elle fait valoir, pièces à l'appui, que ces fonds proviendraient de la vente d'actions de Yukos et de dividendes. Cette affirmation mérite d'être vérifiée. Il conviendra notamment d'éclaircir le cheminement des fonds entre les différentes sociétés du groupe Menatep. En l'état, les conditions d'une remise de la documentation relative au compte n° g ne sont manifestement pas réunies. Faute d'indications à ce propos, l'autorité requise se trouve en effet dans l'impossibilité de déterminer, même de la manière la plus ténue, en quoi les fonds saisis représenteraient le produit des opérations liées à l'acquisition de A. ou à la vente d'engrais et de pétrole. Or, si la demande étrangère présentée pour les besoins de la répression de faits de blanchiment ne doit pas nécessairement contenir la preuve de la commission de ce délit ou de l'infraction principale, et souffre de se limiter à faire état de transactions suspectes (ATF 129 II 97), l'Etat requérant ne peut cependant se contenter de produire une simple liste de personnes recherchées et des montants détournés; il lui faut joindre des éléments propres à démontrer, au moins à première vue, que les comptes dont le séquestre est demandé ont effectivement servi au transfert des fonds dont on soupçonne l'origine délictueuse (arrêt 1A.32/2000 du 19 juin 2000, consid. 3a non publié à l' ATF 126 II 258; arrêt 1A.70/1999 du 25 juin 1999, consid. 6a non publié à l' ATF 125 II 356; cf. par exemple l'arrêt 1A.267/2003 du 14 janvier 2004). Le dossier ne contient aucun élément suffisant à ce propos. Il appartiendra au Ministère public d'inviter l'Etat requérant à remédier au défaut qui affecte la demande. La question de savoir si le séquestre pourrait être maintenu dans l'intervalle ne se pose pas en l'occurrence, car la mesure contestée doit de toute manière être levée au regard du principe de la proportionnalité (consid. 6 ci-dessous).
5.2 Dans ses observations du 29 avril 2004, le Ministère public semble défendre le point de vue que les fonds litigieux pourraient être confisqués ultérieurement au titre de la créance compensatrice au sens de l'art. 59 ch. 3 CP. Cette affirmation - dont il n'y a pas lieu d'examiner le bien-fondé - suscite toutefois un certain doute quant au fait que le compte de la recourante ait pu servir au b lan chiment du produit des délits pour lesquels l'entraide est demandée. Quant à l'Office fédéral, il émet l'avis que les dispositions de la Convention du 8 novembre 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (CBl; RS 0.311.53) imposeraient le maintien du séquestre. Dans ses observations du 27 avril 2004, il fait valoir que selon l'art. 11 par. 1 CBl, l'Etat requis est tenu de prendre les mesures provisoires qui s'imposent, notamment la saisie, pour prévenir toute opération, transfert ou aliénation relativement à un bien qui pourrait faire l'objet par la suite d'une confiscation. Il convient de relever toutefois que les mesures au sens de l'art. 11 CBl sont exécutées selon le droit de l'Etat requis (art. 12 par. 1 CBl) soit, en l'occurrence, les principes développés dans la jurisprudence et rappelés ci-dessus. Au demeurant, la CBl n'a pas pour effet que des décisions de saisie, ordonnées dans l'Etat requérant à l'appui d'une demande d'entraide fondée sur cette Convention, s'appliqueraient en Suisse automatiquement et sans contrôle de la conformité au droit interne de la mesure réclamée.
6. En vertu du principe de la proportionnalité qui s'applique à tous les stades de la procédure d'entraide, l'étendue du séquestre doit rester en rapport avec le produit de l'infraction poursuivie. Cette exigence résulte également de l'art. 27 par. 2 CBl, à teneur duquel lorsqu'une demande de mesures provisoires vise la saisie d'un bien qui pourrait faire l'objet d'une décision de confiscation consistant en l'obligation de payer une somme d'argent, cette demande doit aussi indiquer la somme maximale que l'on cherche à récupérer sur ce bien.
La décision de saisie rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany indique que le dommage subi à raison des manoeuvres frauduleuses entourant l'acquisition du capital de A. auraient causé un dommage de 283'142'000 USD. Dans le même contexte de fait, des plaignants auraient émis des prétentions civiles pour un montant total de 127'000'000'000 RUR, qui se rapproche du montant total des séquestres ordonnés en Suisse par le Ministère public, soit 6'200'000'000 CHF environ. La demande et ses compléments ne contiennent toutefois aucun élément permettant de déterminer, même de manière minimale, la cause, la nature et l'étendue d'un dommage aussi considérable, qui serait de nature à justifier le prononcé du séquestre contesté.
Bien fondé à cet égard, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Il n'est pas exclu, de prime abord, que le Ministère public puisse prendre ultérieurement une autre mesure de contrainte. Cela présupposerait toutefois que les incertitudes relatives à l'exposé des faits poursuivis soient dissipées.
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Internationale Rechtshilfe in Strafsachen; Beschwerde gegen die Beschlagnahmeverfügung; Art. 80e lit. b Ziff. 1 IRSG. Begriff des unmittelbaren und nicht wieder gut zu machenden Nachteils im Sinne von Art. 80e lit. b Ziff. 1 IRSG (E. 2).
Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts, wenn es auf eine Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 80e lit. b IRSG eintritt (E. 3).
Im vorliegenden Fall verlangte der ersuchende Staat die strittige Beschlagnahme (E. 4). Ihr Gegenstand steht indessen mit den verfolgten Delikten nicht in einem ausreichend engen Zusammenhang (E. 5). Sie ist im Übrigen unverhältnismässig (E. 6).
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Le 17 septembre 2003, le Parquet général de la Fédération de Russie a remis aux autorités suisses une demande d'entraide établie le 15 août 2003 par le juge d'instruction chargé des affaires de grande importance auprès du Parquet général, Salavat Kounakbaéivitch Karimov. Fondée sur la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ; RS 0.351.1), conclue à Strasbourg le 20 avril 1959 et entrée en vigueur le 20 mars 1967 pour la Suisse et le 9 mars 2000 pour la Russie, la demande était présentée pour les besoins de la procédure pénale ouverte contre le ressortissant russe G., des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et d'insoumission à une décision judiciaire, commis dans le cadre d'un groupe organisé. En tant que dirigeant de la banque Menatep (ci-après: Menatep), G. se serait, avec l'aide de Platon Leonidovitch Lebedev, approprié frauduleusement un lot d'actions du capital de la société A., au détriment de l'Etat, afin de prendre le contrôle de la société. G. aurait refusé de se soumettre à l'injonction judiciaire de restituer le lot d'actions en question. Entre 1994 et 2002, il aurait organisé avec ses comparses la vente, par A. et des intermédiaires, de grandes quantités de concentré d'apatite (phosphate de calcium utilisé comme engrais) aux sociétés suisses F. et O., à un prix inférieur à celui du marché (de l'ordre de 30 USD par tonne métrique). F. et O. auraient revendu l'apatite à l'étranger, au prix du marché (de l'ordre de 40 à 78 USD par tonne métrique). Les autorités requérantes soupçonnaient que les fonds ainsi détournés avaient été blanchis en Suisse. La demande tendait à la remise de la documentation concernant F. et O., à l'audition de leurs dirigeants, à la saisie et à la remise de la documentation bancaire relative aux opérations décrites, ainsi qu'à la détermination du sort des fonds.
Le 31 octobre 2003, l'Office fédéral de la justice (ci-après: l'Office fédéral) a délégué au Ministère public de la Confédération l'exécution de la demande, laquelle a été complétée à plusieurs reprises.
Le 14 novembre 2003, le Parquet général de la Fédération de Russie a précisé qu'était aussi impliqué dans le blanchiment des fonds Mikhail Borissovitch Khodorkovski, fondateur du groupe Menatep. Celui-ci détenait la totalité du capital-actions de plusieurs sociétés mêlées à l'affaire, dont E. Il était signalé également que Menatep était titulaire de différents comptes bancaires, à Genève et Zurich.
Selon le complément du 18 novembre 2003, Khodorkovski avait été inculpé, dans le même contexte de faits, pour escroquerie, abus de confiance, insoumission à une décision judiciaire, appropriation, soustraction d'impôt et faux dans les titres, commis dans le cadre d'un groupe organisé. Khodorkovski aurait dirigé l'opération consistant à mettre la main sur le capital de A., ainsi que les ventes à F. et O. Avec Lebedev, Khodorkovski aurait obtenu frauduleusement des subventions pour un montant total de 407'120'540.28 RUR. Pour le blanchiment des fonds provenant des opérations délictueuses mises à la charge des prévenus, ceux-ci se seraient servis de sociétés dépendant de Menatep, parmi lesquelles Yukos Universal Ltd (ci-après: Yukos), active dans la production et le commerce du pétrole. La demande tendait à la saisie de la documentation relative à plusieurs comptes détenus par les différentes sociétés contrôlées par Menatep et Yukos, dont E., ainsi que par les personnes physiques associées aux affaires de Khodorkovski.
Le 12 mars 2004, l'autorité requérante a demandé qu'un représentant du Parquet général soit autorisé à participer à l'exécution des actes d'entraide. Elle a également produit une ordonnance rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany de la ville de Moscou. Des actions civiles avaient été formées devant ce tribunal pour obtenir de Khodorkovski et consorts le paiement d'un montant total de 127'000'000'000 RUR, en relation avec l'appropriation des actions de A. A titre de garanties, le juge a ordonné la saisie des fonds déposés sur tous les comptes détenus par les prévenus et les sociétés impliquées, dont E., ainsi que par plusieurs tiers, auprès de divers établissements bancaires en Suisse.
Selon le complément du 19 mars 2004, Yukos aurait vendu à des sociétés qu'elle contrôlait du pétrole et des produits dérivés à des prix inférieurs à celui du marché. Les destinataires auraient revendu ces produits à leur véritable prix. Le butin, correspondant à la différence de prix, aurait été blanchi en Suisse. Au complément était jointe une décision rendue le 18 mars 2004 par le juge du district de Basmany, ordonnant le séquestre de comptes ouverts en Suisse, pour les besoins de la procédure pénale en cours. Ce complément mentionne que E. aurait servi au blanchiment du produit des délits mis à la charge de Khodorkovski et de ses comparses.
Le 25 mars 2004, le Ministère public a rendu une décision d'entrée en matière ordonnant le séquestre d'un montant équivalent à 2'244'179'505.14 CHF déposé sur le compte n° g ouvert au nom de E. auprès de la banque U.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par E. contre cette décision, et annulé celle-ci.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Aux termes de l'art. 80e let. b ch. 1 de la loi fédérale du 20 mars 1991 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1), peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif les décisions incidentes antérieures à la décision de clôture, en cas de préjudice immédiat et irréparable découlant de la saisie d'objets ou de valeurs. Il incombe au recourant d'indiquer, dans l'acte de recours, en quoi consiste le dommage et de démontrer que celui-ci ne serait pas réparé par un prononcé annulant, le cas échéant, la décision de clôture à rendre ultérieurement. Quant au préjudice à prendre en considération, il peut s'agir de l'impossibilité de satisfaire à des obligations contractuelles échues (paiement de salaires, intérêts, impôts, prétentions exigibles, etc.), du fait d'être exposé à des actes de poursuite ou de faillite, ou la révocation d'une autorisation administrative, ou de l'impossibilité de conclure des affaires sur le point d'aboutir. La seule nécessité de faire face à des dépenses courantes ne suffit pas, en règle générale, à rendre vraisemblable un préjudice immédiat et irréparable au sens de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP (ATF 128 II 353 consid. 3 p. 354).
La recourante est une filiale de Menatep. Elle est titulaire du compte n° g, ouvert le 29 novembre 2002, et dont notamment Khodorkovski et Lebedev sont les ayants droit. En 2003, Yukos a envisagé une fusion avec la société russe J. Pour le financement de cette opération, Yukos a emprunté à la banque Q. à Paris un montant de 1'600'000'000 USD, aux termes d'un contrat passé le 30 septembre 2003 (ch. 2.1 du contrat). Le 3 octobre 2003, la recourante a confié à la banque U. le mandat de fournir à la banque Q. un montant "collatéral" équivalent à celui du prêt accordé (art. 2 let. c du contrat). L'exécution de ce mandat a fait l'objet de trois accords entre la banque Q. et la banque U. ("Risk Participation Agreement", "Deed of Indemnity" et "Charge Over Deposit Accounts"), sur la base desquels la banque U. a remis à la banque Q. le montant convenu de 1'600'000'000 USD. Comme garantie, la recourante a versé sur le compte n° g un montant total de 1'757'350'000 USD (art. 3 let. b du contrat), qui correspond à celui faisant l'objet de la saisie contestée.
Au titre du dommage immédiat et irréparable, la recourante expose que l'immobilisation du montant saisi l'oblige à payer à la banque U., selon l'art. 26 let. b du contrat du 3 octobre 2003, une rémunération annuelle de 26'121'657.50 USD qu'au demeurant le séquestre l'empêcherait d'honorer. A cela s'ajouterait que l'impossibilité de mettre à disposition le montant saisi pourrait amener la banque U. et la banque Q. à réaliser les droits de gage qu'elles détiennent, selon les accords passés entre elles (cf. art. 2 du Risk Participation Agreement et 9 du Charge Over Deposit Accounts). Le Ministère public et l'Office fédéral objectent qu'il s'agit là d'une simple hypothèse, de sorte que le danger redouté ne serait pas immédiat. Cet argument n'est pas déterminant. Le préjudice au sens de l'art. 80e let. b EIMP ne doit pas nécessairement être réalisé pour être immédiat. Si de simples conjectures ou hypothèses ne démontrent pas ce caractère, une perspective sérieuse et rapprochée peut suffire. En l'occurrence, sur le vu des accords passés entre la recourante, la banque Q. et la banque U., il existe un risque concret et sérieux que la recourante ne puisse récupérer le montant saisi, si le séquestre devait perdurer. A ce propos, le Ministère public semble considérer la possibilité d'une remise ultérieure des fonds, en vue de leur confiscation ou restitution dans l'Etat requérant (cf. art. 74a EIMP). Or, une telle perspective n'est pas envisageable à bref délai. Compte tenu de cette circonstance particulière, la condition du préjudice immédiat et irréparable au sens de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP doit être tenue pour remplie.
3. Lorsqu'il entre en matière exceptionnellement sur un recours dirigé contre une décision incidente, le Tribunal fédéral se borne à examiner le bien-fondé de la mesure contestée. Il ne lui appartient pas de vérifier si la demande d'entraide doit être admise, point qui ne peut être résolu qu'avec le prononcé de la décision de clôture (arrêt 1A.195/1999 du 29 septembre 1999, consid. 2e). Lorsque la décision attaquée autorise la présence d'agents étrangers lors de l'exécution de la demande d'entraide (art. 80e let. b ch. 2 EIMP), l'intérêt à prendre en compte est lié à la protection du principe de spécialité et à la sauvegarde de la procédure d'entraide. Il s'agit d'éviter que l'autorité étrangère ne prenne connaissance d'informations ou de renseignements avant l'entrée en force de la décision de clôture, ou que ces informations ou renseignements ne parviennent à une autorité étrangère non autorisée ou conduisant une enquête pour les besoins de laquelle l'entraide ne peut être accordée. Lorsque la décision attaquée porte, comme en l'espèce, sur la saisie d'avoirs déposés sur un compte bancaire (art. 80e let. b ch. 1 EIMP), l'intérêt à prendre en compte est lié au respect du principe de la proportionnalité. Il s'agit d'éviter que le séquestre ne porte sur des fonds étrangers à l'objet de la demande ou hors de proportion avec celui-ci. En d'autres termes, l'autorité qui entre en matière sur la demande et, en exécution de celle-ci, ordonne un séquestre, doit vérifier que cette mesure de contrainte est réclamée par l'Etat requérant, qu'elle se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec les faits exposés dans la demande et qu'elle n'est pas manifestement disproportionnée par rapport à l'objet de celle-ci. Elle rend à ce propos une décision sommairement motivée (art. 80a EIMP).
4. Selon le complément du 18 novembre 2003, les autorités requérantes ont expressément demandé la remise des documents relatifs aux mouvements opérés sur le compte n° g. Elles ont communiqué au Ministère public une décision rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany de la ville de Moscou, ordonnant la saisie du compte litigieux. En rendant la décision attaquée, le Ministère public s'est conformé à la mission confiée par l'Etat requérant.
5. A l'instar de ce qui prévaut pour les mesures provisoires, le prononcé d'une décision incidente portant sur la saisie de fonds est possible même si, à ce stade de la procédure, toutes les conditions d'octroi de l'entraide ne sont pas encore remplies; une mesure de contrainte, telle qu'un séquestre, n'est refusée que si les prétentions de l'Etat requérant sont manifestement mal fondées (cf. ATF 123 II 268 consid. 4b/dd p. 276/277, et ATF 116 Ib 96 consid. 3a p. 99-101, concernant l'art. 18 EIMP).
5.1 De la demande et de ses compléments, il ne ressort pas que la recourante aurait joué un rôle quelconque dans les opérations qui sont à l'origine de la demande - soit l'acquisition frauduleuse du capital-actions de A., ainsi que la vente d'engrais et de pétrole à des sociétés suisses dominées par Menatep, à un prix trop bas. Les autorités russes demandent la remise de la documentation relative au compte litigieux et la saisie des fonds déposés sur celui-ci, parce qu'elles soupçonnent la recourante, filiale du groupe Menatep, d'avoir servi au blanchiment du produit des infractions mises à la charge de Khodorkovski et consorts (cf. notamment le complément du 18 novembre 2003 et l'ordonnance de saisie du 12 mars 2004).
A cet égard, la recourante expose que les fonds saisis avaient été réunis et transférés auprès d'elle afin de garantir le financement de l'opération de fusion de Yukos et J. Elle fait valoir, pièces à l'appui, que ces fonds proviendraient de la vente d'actions de Yukos et de dividendes. Cette affirmation mérite d'être vérifiée. Il conviendra notamment d'éclaircir le cheminement des fonds entre les différentes sociétés du groupe Menatep. En l'état, les conditions d'une remise de la documentation relative au compte n° g ne sont manifestement pas réunies. Faute d'indications à ce propos, l'autorité requise se trouve en effet dans l'impossibilité de déterminer, même de la manière la plus ténue, en quoi les fonds saisis représenteraient le produit des opérations liées à l'acquisition de A. ou à la vente d'engrais et de pétrole. Or, si la demande étrangère présentée pour les besoins de la répression de faits de blanchiment ne doit pas nécessairement contenir la preuve de la commission de ce délit ou de l'infraction principale, et souffre de se limiter à faire état de transactions suspectes (ATF 129 II 97), l'Etat requérant ne peut cependant se contenter de produire une simple liste de personnes recherchées et des montants détournés; il lui faut joindre des éléments propres à démontrer, au moins à première vue, que les comptes dont le séquestre est demandé ont effectivement servi au transfert des fonds dont on soupçonne l'origine délictueuse (arrêt 1A.32/2000 du 19 juin 2000, consid. 3a non publié à l' ATF 126 II 258; arrêt 1A.70/1999 du 25 juin 1999, consid. 6a non publié à l' ATF 125 II 356; cf. par exemple l'arrêt 1A.267/2003 du 14 janvier 2004). Le dossier ne contient aucun élément suffisant à ce propos. Il appartiendra au Ministère public d'inviter l'Etat requérant à remédier au défaut qui affecte la demande. La question de savoir si le séquestre pourrait être maintenu dans l'intervalle ne se pose pas en l'occurrence, car la mesure contestée doit de toute manière être levée au regard du principe de la proportionnalité (consid. 6 ci-dessous).
5.2 Dans ses observations du 29 avril 2004, le Ministère public semble défendre le point de vue que les fonds litigieux pourraient être confisqués ultérieurement au titre de la créance compensatrice au sens de l'art. 59 ch. 3 CP. Cette affirmation - dont il n'y a pas lieu d'examiner le bien-fondé - suscite toutefois un certain doute quant au fait que le compte de la recourante ait pu servir au b lan chiment du produit des délits pour lesquels l'entraide est demandée. Quant à l'Office fédéral, il émet l'avis que les dispositions de la Convention du 8 novembre 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (CBl; RS 0.311.53) imposeraient le maintien du séquestre. Dans ses observations du 27 avril 2004, il fait valoir que selon l'art. 11 par. 1 CBl, l'Etat requis est tenu de prendre les mesures provisoires qui s'imposent, notamment la saisie, pour prévenir toute opération, transfert ou aliénation relativement à un bien qui pourrait faire l'objet par la suite d'une confiscation. Il convient de relever toutefois que les mesures au sens de l'art. 11 CBl sont exécutées selon le droit de l'Etat requis (art. 12 par. 1 CBl) soit, en l'occurrence, les principes développés dans la jurisprudence et rappelés ci-dessus. Au demeurant, la CBl n'a pas pour effet que des décisions de saisie, ordonnées dans l'Etat requérant à l'appui d'une demande d'entraide fondée sur cette Convention, s'appliqueraient en Suisse automatiquement et sans contrôle de la conformité au droit interne de la mesure réclamée.
6. En vertu du principe de la proportionnalité qui s'applique à tous les stades de la procédure d'entraide, l'étendue du séquestre doit rester en rapport avec le produit de l'infraction poursuivie. Cette exigence résulte également de l'art. 27 par. 2 CBl, à teneur duquel lorsqu'une demande de mesures provisoires vise la saisie d'un bien qui pourrait faire l'objet d'une décision de confiscation consistant en l'obligation de payer une somme d'argent, cette demande doit aussi indiquer la somme maximale que l'on cherche à récupérer sur ce bien.
La décision de saisie rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany indique que le dommage subi à raison des manoeuvres frauduleuses entourant l'acquisition du capital de A. auraient causé un dommage de 283'142'000 USD. Dans le même contexte de fait, des plaignants auraient émis des prétentions civiles pour un montant total de 127'000'000'000 RUR, qui se rapproche du montant total des séquestres ordonnés en Suisse par le Ministère public, soit 6'200'000'000 CHF environ. La demande et ses compléments ne contiennent toutefois aucun élément permettant de déterminer, même de manière minimale, la cause, la nature et l'étendue d'un dommage aussi considérable, qui serait de nature à justifier le prononcé du séquestre contesté.
Bien fondé à cet égard, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Il n'est pas exclu, de prime abord, que le Ministère public puisse prendre ultérieurement une autre mesure de contrainte. Cela présupposerait toutefois que les incertitudes relatives à l'exposé des faits poursuivis soient dissipées.
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Entraide judiciaire internationale en matière pénale; recours contre la décision de séquestre; art. 80e let. b ch. 1 EIMP. Notion du préjudice immédiat et irréparable au sens de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP (consid. 2).
Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral lorsqu'il entre en matière sur un recours dirigé contre une décision incidente au sens de l'art. 80e let. b EIMP (consid. 3).
En l'occurrence, le séquestre litigieux a été demandé par l'Etat requérant (consid. 4). Son objet n'est toutefois pas dans un rapport suffisamment étroit avec les faits poursuivis (consid. 5). Il est en outre disproportionné (consid. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,809
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130 II 329
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Sachverhalt ab Seite 330
Le 17 septembre 2003, le Parquet général de la Fédération de Russie a remis aux autorités suisses une demande d'entraide établie le 15 août 2003 par le juge d'instruction chargé des affaires de grande importance auprès du Parquet général, Salavat Kounakbaéivitch Karimov. Fondée sur la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ; RS 0.351.1), conclue à Strasbourg le 20 avril 1959 et entrée en vigueur le 20 mars 1967 pour la Suisse et le 9 mars 2000 pour la Russie, la demande était présentée pour les besoins de la procédure pénale ouverte contre le ressortissant russe G., des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et d'insoumission à une décision judiciaire, commis dans le cadre d'un groupe organisé. En tant que dirigeant de la banque Menatep (ci-après: Menatep), G. se serait, avec l'aide de Platon Leonidovitch Lebedev, approprié frauduleusement un lot d'actions du capital de la société A., au détriment de l'Etat, afin de prendre le contrôle de la société. G. aurait refusé de se soumettre à l'injonction judiciaire de restituer le lot d'actions en question. Entre 1994 et 2002, il aurait organisé avec ses comparses la vente, par A. et des intermédiaires, de grandes quantités de concentré d'apatite (phosphate de calcium utilisé comme engrais) aux sociétés suisses F. et O., à un prix inférieur à celui du marché (de l'ordre de 30 USD par tonne métrique). F. et O. auraient revendu l'apatite à l'étranger, au prix du marché (de l'ordre de 40 à 78 USD par tonne métrique). Les autorités requérantes soupçonnaient que les fonds ainsi détournés avaient été blanchis en Suisse. La demande tendait à la remise de la documentation concernant F. et O., à l'audition de leurs dirigeants, à la saisie et à la remise de la documentation bancaire relative aux opérations décrites, ainsi qu'à la détermination du sort des fonds.
Le 31 octobre 2003, l'Office fédéral de la justice (ci-après: l'Office fédéral) a délégué au Ministère public de la Confédération l'exécution de la demande, laquelle a été complétée à plusieurs reprises.
Le 14 novembre 2003, le Parquet général de la Fédération de Russie a précisé qu'était aussi impliqué dans le blanchiment des fonds Mikhail Borissovitch Khodorkovski, fondateur du groupe Menatep. Celui-ci détenait la totalité du capital-actions de plusieurs sociétés mêlées à l'affaire, dont E. Il était signalé également que Menatep était titulaire de différents comptes bancaires, à Genève et Zurich.
Selon le complément du 18 novembre 2003, Khodorkovski avait été inculpé, dans le même contexte de faits, pour escroquerie, abus de confiance, insoumission à une décision judiciaire, appropriation, soustraction d'impôt et faux dans les titres, commis dans le cadre d'un groupe organisé. Khodorkovski aurait dirigé l'opération consistant à mettre la main sur le capital de A., ainsi que les ventes à F. et O. Avec Lebedev, Khodorkovski aurait obtenu frauduleusement des subventions pour un montant total de 407'120'540.28 RUR. Pour le blanchiment des fonds provenant des opérations délictueuses mises à la charge des prévenus, ceux-ci se seraient servis de sociétés dépendant de Menatep, parmi lesquelles Yukos Universal Ltd (ci-après: Yukos), active dans la production et le commerce du pétrole. La demande tendait à la saisie de la documentation relative à plusieurs comptes détenus par les différentes sociétés contrôlées par Menatep et Yukos, dont E., ainsi que par les personnes physiques associées aux affaires de Khodorkovski.
Le 12 mars 2004, l'autorité requérante a demandé qu'un représentant du Parquet général soit autorisé à participer à l'exécution des actes d'entraide. Elle a également produit une ordonnance rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany de la ville de Moscou. Des actions civiles avaient été formées devant ce tribunal pour obtenir de Khodorkovski et consorts le paiement d'un montant total de 127'000'000'000 RUR, en relation avec l'appropriation des actions de A. A titre de garanties, le juge a ordonné la saisie des fonds déposés sur tous les comptes détenus par les prévenus et les sociétés impliquées, dont E., ainsi que par plusieurs tiers, auprès de divers établissements bancaires en Suisse.
Selon le complément du 19 mars 2004, Yukos aurait vendu à des sociétés qu'elle contrôlait du pétrole et des produits dérivés à des prix inférieurs à celui du marché. Les destinataires auraient revendu ces produits à leur véritable prix. Le butin, correspondant à la différence de prix, aurait été blanchi en Suisse. Au complément était jointe une décision rendue le 18 mars 2004 par le juge du district de Basmany, ordonnant le séquestre de comptes ouverts en Suisse, pour les besoins de la procédure pénale en cours. Ce complément mentionne que E. aurait servi au blanchiment du produit des délits mis à la charge de Khodorkovski et de ses comparses.
Le 25 mars 2004, le Ministère public a rendu une décision d'entrée en matière ordonnant le séquestre d'un montant équivalent à 2'244'179'505.14 CHF déposé sur le compte n° g ouvert au nom de E. auprès de la banque U.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par E. contre cette décision, et annulé celle-ci.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Aux termes de l'art. 80e let. b ch. 1 de la loi fédérale du 20 mars 1991 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1), peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif les décisions incidentes antérieures à la décision de clôture, en cas de préjudice immédiat et irréparable découlant de la saisie d'objets ou de valeurs. Il incombe au recourant d'indiquer, dans l'acte de recours, en quoi consiste le dommage et de démontrer que celui-ci ne serait pas réparé par un prononcé annulant, le cas échéant, la décision de clôture à rendre ultérieurement. Quant au préjudice à prendre en considération, il peut s'agir de l'impossibilité de satisfaire à des obligations contractuelles échues (paiement de salaires, intérêts, impôts, prétentions exigibles, etc.), du fait d'être exposé à des actes de poursuite ou de faillite, ou la révocation d'une autorisation administrative, ou de l'impossibilité de conclure des affaires sur le point d'aboutir. La seule nécessité de faire face à des dépenses courantes ne suffit pas, en règle générale, à rendre vraisemblable un préjudice immédiat et irréparable au sens de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP (ATF 128 II 353 consid. 3 p. 354).
La recourante est une filiale de Menatep. Elle est titulaire du compte n° g, ouvert le 29 novembre 2002, et dont notamment Khodorkovski et Lebedev sont les ayants droit. En 2003, Yukos a envisagé une fusion avec la société russe J. Pour le financement de cette opération, Yukos a emprunté à la banque Q. à Paris un montant de 1'600'000'000 USD, aux termes d'un contrat passé le 30 septembre 2003 (ch. 2.1 du contrat). Le 3 octobre 2003, la recourante a confié à la banque U. le mandat de fournir à la banque Q. un montant "collatéral" équivalent à celui du prêt accordé (art. 2 let. c du contrat). L'exécution de ce mandat a fait l'objet de trois accords entre la banque Q. et la banque U. ("Risk Participation Agreement", "Deed of Indemnity" et "Charge Over Deposit Accounts"), sur la base desquels la banque U. a remis à la banque Q. le montant convenu de 1'600'000'000 USD. Comme garantie, la recourante a versé sur le compte n° g un montant total de 1'757'350'000 USD (art. 3 let. b du contrat), qui correspond à celui faisant l'objet de la saisie contestée.
Au titre du dommage immédiat et irréparable, la recourante expose que l'immobilisation du montant saisi l'oblige à payer à la banque U., selon l'art. 26 let. b du contrat du 3 octobre 2003, une rémunération annuelle de 26'121'657.50 USD qu'au demeurant le séquestre l'empêcherait d'honorer. A cela s'ajouterait que l'impossibilité de mettre à disposition le montant saisi pourrait amener la banque U. et la banque Q. à réaliser les droits de gage qu'elles détiennent, selon les accords passés entre elles (cf. art. 2 du Risk Participation Agreement et 9 du Charge Over Deposit Accounts). Le Ministère public et l'Office fédéral objectent qu'il s'agit là d'une simple hypothèse, de sorte que le danger redouté ne serait pas immédiat. Cet argument n'est pas déterminant. Le préjudice au sens de l'art. 80e let. b EIMP ne doit pas nécessairement être réalisé pour être immédiat. Si de simples conjectures ou hypothèses ne démontrent pas ce caractère, une perspective sérieuse et rapprochée peut suffire. En l'occurrence, sur le vu des accords passés entre la recourante, la banque Q. et la banque U., il existe un risque concret et sérieux que la recourante ne puisse récupérer le montant saisi, si le séquestre devait perdurer. A ce propos, le Ministère public semble considérer la possibilité d'une remise ultérieure des fonds, en vue de leur confiscation ou restitution dans l'Etat requérant (cf. art. 74a EIMP). Or, une telle perspective n'est pas envisageable à bref délai. Compte tenu de cette circonstance particulière, la condition du préjudice immédiat et irréparable au sens de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP doit être tenue pour remplie.
3. Lorsqu'il entre en matière exceptionnellement sur un recours dirigé contre une décision incidente, le Tribunal fédéral se borne à examiner le bien-fondé de la mesure contestée. Il ne lui appartient pas de vérifier si la demande d'entraide doit être admise, point qui ne peut être résolu qu'avec le prononcé de la décision de clôture (arrêt 1A.195/1999 du 29 septembre 1999, consid. 2e). Lorsque la décision attaquée autorise la présence d'agents étrangers lors de l'exécution de la demande d'entraide (art. 80e let. b ch. 2 EIMP), l'intérêt à prendre en compte est lié à la protection du principe de spécialité et à la sauvegarde de la procédure d'entraide. Il s'agit d'éviter que l'autorité étrangère ne prenne connaissance d'informations ou de renseignements avant l'entrée en force de la décision de clôture, ou que ces informations ou renseignements ne parviennent à une autorité étrangère non autorisée ou conduisant une enquête pour les besoins de laquelle l'entraide ne peut être accordée. Lorsque la décision attaquée porte, comme en l'espèce, sur la saisie d'avoirs déposés sur un compte bancaire (art. 80e let. b ch. 1 EIMP), l'intérêt à prendre en compte est lié au respect du principe de la proportionnalité. Il s'agit d'éviter que le séquestre ne porte sur des fonds étrangers à l'objet de la demande ou hors de proportion avec celui-ci. En d'autres termes, l'autorité qui entre en matière sur la demande et, en exécution de celle-ci, ordonne un séquestre, doit vérifier que cette mesure de contrainte est réclamée par l'Etat requérant, qu'elle se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec les faits exposés dans la demande et qu'elle n'est pas manifestement disproportionnée par rapport à l'objet de celle-ci. Elle rend à ce propos une décision sommairement motivée (art. 80a EIMP).
4. Selon le complément du 18 novembre 2003, les autorités requérantes ont expressément demandé la remise des documents relatifs aux mouvements opérés sur le compte n° g. Elles ont communiqué au Ministère public une décision rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany de la ville de Moscou, ordonnant la saisie du compte litigieux. En rendant la décision attaquée, le Ministère public s'est conformé à la mission confiée par l'Etat requérant.
5. A l'instar de ce qui prévaut pour les mesures provisoires, le prononcé d'une décision incidente portant sur la saisie de fonds est possible même si, à ce stade de la procédure, toutes les conditions d'octroi de l'entraide ne sont pas encore remplies; une mesure de contrainte, telle qu'un séquestre, n'est refusée que si les prétentions de l'Etat requérant sont manifestement mal fondées (cf. ATF 123 II 268 consid. 4b/dd p. 276/277, et ATF 116 Ib 96 consid. 3a p. 99-101, concernant l'art. 18 EIMP).
5.1 De la demande et de ses compléments, il ne ressort pas que la recourante aurait joué un rôle quelconque dans les opérations qui sont à l'origine de la demande - soit l'acquisition frauduleuse du capital-actions de A., ainsi que la vente d'engrais et de pétrole à des sociétés suisses dominées par Menatep, à un prix trop bas. Les autorités russes demandent la remise de la documentation relative au compte litigieux et la saisie des fonds déposés sur celui-ci, parce qu'elles soupçonnent la recourante, filiale du groupe Menatep, d'avoir servi au blanchiment du produit des infractions mises à la charge de Khodorkovski et consorts (cf. notamment le complément du 18 novembre 2003 et l'ordonnance de saisie du 12 mars 2004).
A cet égard, la recourante expose que les fonds saisis avaient été réunis et transférés auprès d'elle afin de garantir le financement de l'opération de fusion de Yukos et J. Elle fait valoir, pièces à l'appui, que ces fonds proviendraient de la vente d'actions de Yukos et de dividendes. Cette affirmation mérite d'être vérifiée. Il conviendra notamment d'éclaircir le cheminement des fonds entre les différentes sociétés du groupe Menatep. En l'état, les conditions d'une remise de la documentation relative au compte n° g ne sont manifestement pas réunies. Faute d'indications à ce propos, l'autorité requise se trouve en effet dans l'impossibilité de déterminer, même de la manière la plus ténue, en quoi les fonds saisis représenteraient le produit des opérations liées à l'acquisition de A. ou à la vente d'engrais et de pétrole. Or, si la demande étrangère présentée pour les besoins de la répression de faits de blanchiment ne doit pas nécessairement contenir la preuve de la commission de ce délit ou de l'infraction principale, et souffre de se limiter à faire état de transactions suspectes (ATF 129 II 97), l'Etat requérant ne peut cependant se contenter de produire une simple liste de personnes recherchées et des montants détournés; il lui faut joindre des éléments propres à démontrer, au moins à première vue, que les comptes dont le séquestre est demandé ont effectivement servi au transfert des fonds dont on soupçonne l'origine délictueuse (arrêt 1A.32/2000 du 19 juin 2000, consid. 3a non publié à l' ATF 126 II 258; arrêt 1A.70/1999 du 25 juin 1999, consid. 6a non publié à l' ATF 125 II 356; cf. par exemple l'arrêt 1A.267/2003 du 14 janvier 2004). Le dossier ne contient aucun élément suffisant à ce propos. Il appartiendra au Ministère public d'inviter l'Etat requérant à remédier au défaut qui affecte la demande. La question de savoir si le séquestre pourrait être maintenu dans l'intervalle ne se pose pas en l'occurrence, car la mesure contestée doit de toute manière être levée au regard du principe de la proportionnalité (consid. 6 ci-dessous).
5.2 Dans ses observations du 29 avril 2004, le Ministère public semble défendre le point de vue que les fonds litigieux pourraient être confisqués ultérieurement au titre de la créance compensatrice au sens de l'art. 59 ch. 3 CP. Cette affirmation - dont il n'y a pas lieu d'examiner le bien-fondé - suscite toutefois un certain doute quant au fait que le compte de la recourante ait pu servir au b lan chiment du produit des délits pour lesquels l'entraide est demandée. Quant à l'Office fédéral, il émet l'avis que les dispositions de la Convention du 8 novembre 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (CBl; RS 0.311.53) imposeraient le maintien du séquestre. Dans ses observations du 27 avril 2004, il fait valoir que selon l'art. 11 par. 1 CBl, l'Etat requis est tenu de prendre les mesures provisoires qui s'imposent, notamment la saisie, pour prévenir toute opération, transfert ou aliénation relativement à un bien qui pourrait faire l'objet par la suite d'une confiscation. Il convient de relever toutefois que les mesures au sens de l'art. 11 CBl sont exécutées selon le droit de l'Etat requis (art. 12 par. 1 CBl) soit, en l'occurrence, les principes développés dans la jurisprudence et rappelés ci-dessus. Au demeurant, la CBl n'a pas pour effet que des décisions de saisie, ordonnées dans l'Etat requérant à l'appui d'une demande d'entraide fondée sur cette Convention, s'appliqueraient en Suisse automatiquement et sans contrôle de la conformité au droit interne de la mesure réclamée.
6. En vertu du principe de la proportionnalité qui s'applique à tous les stades de la procédure d'entraide, l'étendue du séquestre doit rester en rapport avec le produit de l'infraction poursuivie. Cette exigence résulte également de l'art. 27 par. 2 CBl, à teneur duquel lorsqu'une demande de mesures provisoires vise la saisie d'un bien qui pourrait faire l'objet d'une décision de confiscation consistant en l'obligation de payer une somme d'argent, cette demande doit aussi indiquer la somme maximale que l'on cherche à récupérer sur ce bien.
La décision de saisie rendue le 12 mars 2004 par le juge du district de Basmany indique que le dommage subi à raison des manoeuvres frauduleuses entourant l'acquisition du capital de A. auraient causé un dommage de 283'142'000 USD. Dans le même contexte de fait, des plaignants auraient émis des prétentions civiles pour un montant total de 127'000'000'000 RUR, qui se rapproche du montant total des séquestres ordonnés en Suisse par le Ministère public, soit 6'200'000'000 CHF environ. La demande et ses compléments ne contiennent toutefois aucun élément permettant de déterminer, même de manière minimale, la cause, la nature et l'étendue d'un dommage aussi considérable, qui serait de nature à justifier le prononcé du séquestre contesté.
Bien fondé à cet égard, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Il n'est pas exclu, de prime abord, que le Ministère public puisse prendre ultérieurement une autre mesure de contrainte. Cela présupposerait toutefois que les incertitudes relatives à l'exposé des faits poursuivis soient dissipées.
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Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale; ricorso contro la decisione di sequestro; art. 80e lett. b cifra 1 AIMP. Nozione di pregiudizio immediato e irreparabile ai sensi dell'art. 80e lett. b cifra 1 AIMP (consid. 2).
Potere d'esame del Tribunale federale quando entra nel merito di un ricorso diretto contro una decisione incidentale ai sensi dell'art. 80e lett. b AIMP (consid. 3).
In concreto, il sequestro litigioso è stato domandato dallo Stato richiedente (consid. 4). Il suo oggetto non sta tuttavia in un rapporto sufficientemente stretto con i fatti perseguiti (consid. 5). Esso è, d'altra parte, sproporzionato (consid. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,810
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130 II 337
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130 II 337
Sachverhalt ab Seite 338
Die Strafjustiz von Serbien und Montenegro ermittelt gegen X. und Mitangeschuldigte wegen Zugehörigkeit zu einer terroristischen Organisation und weiteren Straftaten. Auf Verhaftsersuchen von Interpol Belgrad hin und gestützt auf eine provisorische Haftanordnung des Bundesamtes für Justiz, Abteilung Internationale Rechtshilfe, Sektion Auslieferung (BJ), wurde X. am 14. Januar 2004 an seinem Wohnort im Kanton Glarus verhaftet und in provisorische Auslieferungshaft versetzt. Anlässlich seiner gleichentags erfolgten Befragung widersetzte sich der Verfolgte einer vereinfachten Auslieferung an Serbien und Montenegro. Am 23. Januar 2004 ersuchte die Botschaft von Serbien und Montenegro in Bern um Auslieferung des Verfolgten. Das Ersuchen wurde mit Eingaben vom 9. Februar und 22. März 2004 ergänzt.
Mit Entscheid vom 7. April 2004 bewilligte das BJ die Auslieferung des Verfolgten an Serbien und Montenegro. Der Auslieferungsentscheid erging "unter dem Vorbehalt eines allfälligen bundesgerichtlichen Entscheids über die Einsprache des politischen Delikts". Gegen den Auslieferungsentscheid des BJ gelangte X. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 5. Mai 2004 an das Bundesgericht (Verfahren 1A.116/2004).
Mit separater Eingabe vom 7. April 2004 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, die Einrede des Verfolgten, wonach er politisch verfolgt werde, sei abzulehnen (Verfahren 1A.80/2004).
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, tritt auf den Antrag, es sei die Einrede des politischen Deliktes abzuweisen, nicht ein und weist die Streitsache zur Neubeurteilung bzw. neuen Antragstellung zurück an das BJ.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beurteilung von Auslieferungsersuchen des Staatenverbundes von Serbien und Montenegro richtet sich nach dem Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1) sowie den beiden Zusatzprotokollen zum EAUe vom 15. Oktober 1975 bzw. 17. März 1978 (SR 0.353.11-12), denen beide Staaten beigetreten sind. Soweit dem Verfolgten die Beteiligung an einer terroristischen Gruppierung vorgeworfen wird, ist sodann das Europäische Übereinkommen vom 27. Januar 1977 zur Bekämpfung des Terrorismus (EÜBT; SR 0.353.3) zu berücksichtigen, welches von beiden Staaten ebenfalls ratifiziert wurde (vgl. BGE 128 II 355 E. 1 S. 357; BGE 125 II 569 E. 9a S. 577). Das EÜBT ist für Serbien und Montenegro seit dem 16. August 2003 in Kraft. Soweit die genannten Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschliessend regeln, ist das schweizerische Landesrecht anwendbar, namentlich das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV; SR 351.11; vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a IRSG; BGE 128 II 355 E. 1 S. 357).
1.1 Der Verfolgte hat im Auslieferungsverfahren geltend gemacht, er werde aus politischen Gründen strafrechtlich verfolgt.
1.1.1 Über ausländische Auslieferungsersuchen entscheidet das BJ (Art. 55 Abs. 1 IRSG). Macht der Verfolgte geltend, er werde eines politischen Deliktes bezichtigt, oder ergeben sich bei der Instruktion ernsthafte Gründe für den politischen Charakter der Tat, so entscheidet das Bundesgericht darüber auf Antrag des Bundesamtes und nach Einholung einer Stellungnahme des Verfolgten (Art. 55 Abs. 2 IRSG; vgl. BGE 128 II 355 E. 1.1.1 S. 357 f.). Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 25 IRSG bzw. Art. 97 ff. OG) ist dabei sinngemäss anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.1.2 In BGE 128 II 355 hat das Bundesgericht die Zuständigkeiten für Auslieferungsfälle im Rahmen der Bundesrechtspflege präzisiert. Danach entscheidet das Bundesgericht (nur) über die Einrede des politischen Deliktes als erste und einzige Instanz. Zu den übrigen Auslieferungsvoraussetzungen hat das BJ einen erstinstanzlichen Auslieferungsentscheid zu fällen. Dieser erfolgt unter dem Vorbehalt des bundesgerichtlichen Entscheides über die Einsprache des politischen Deliktes und ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar (BGE 128 II 355 E. 1.1.3-1.1.4 S. 358 f.). Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat das BJ die notwendigen Sachabklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen (BGE 128 II 355 E. 1.1.2 S. 358).
1.1.3 Im vorliegenden Fall erliess das BJ am 7. April 2004 einen Auslieferungsentscheid. Dieser erfolgte "unter dem Vorbehalt eines allfälligen bundesgerichtlichen Entscheids über die Einsprache des politischen Delikts". Gegen den Auslieferungsentscheid des BJ hat der Verfolgte am 5. Mai 2004 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Mit separater Eingabe vom 7. April 2004 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, die Einrede des politischen Deliktes sei abzulehnen; zur Begründung verweist das BJ auf die Erwägungen des Auslieferungsentscheides. Es erfolgte in beiden Verfahren ein doppelter Schriftenwechsel.
1.1.4 Da im Beschwerdeverfahren und im Verfahren betreffend Einrede des politischen Deliktes inhaltlich konnexe auslieferungsrechtliche Fragen zu behandeln sind, rechtfertigt sich eine gemeinsame Behandlung im Rahmen des vorliegenden Urteils. Die Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind in beiden Verfahren (sinngemäss) anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.2 Der Auslieferungsentscheid des BJ kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 55 Abs. 3 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 IRSG). Die Sachurteilsvoraussetzungen von Art. 97-114 OG sind erfüllt.
1.3 Zulässige Beschwerdegründe sind sowohl die Verletzung von Bundesrecht, inklusive Staatsvertragsrecht (einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), als auch die Rüge der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts; der Vorbehalt von Art. 105 Abs. 2 OG trifft hier nicht zu (Art. 104 lit. a-b OG; vgl. BGE 117 Ib 64 E. 2b/bb S. 72). Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben (und die staatsrechtliche Beschwerde daher ausgeschlossen) ist, kann auch die Verletzung verfassungsmässiger Individualrechte (bzw. der EMRK und des UNO-Paktes II) mitgerügt werden (BGE 124 II 132 E. 2a S. 137; BGE 123 II 153 E. 2c S. 158 f.; BGE 122 II 373 E. 1b S. 375).
1.4 Das Bundesgericht ist an die Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 25 Abs. 6 IRSG). Es prüft die Auslieferungsvoraussetzungen grundsätzlich mit freier Kognition. Im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde befasst es sich jedoch nur mit Tat- und Rechtsfragen, die Streitgegenstand des Verfahrens bilden (vgl. BGE 123 II 134 E. 1d S. 136 f.; BGE 122 II 367 E. 2d S. 372, je mit Hinweisen).
2. Der Verfolgte erhebt die Einrede, er werde aus politischen Gründen verfolgt. Es handle sich um einen "propagandistischen Schuldvorwurf in einem politisch motivierten Prozess". Ziel des serbischen Ersuchens sei es, die kosovo-albanischen Bürgerkriegsgegner (namentlich die Nachfolgeorganisationen der UCK) sowie die durch die UNO und die OSZE eingesetzten "multiethnischen" Polizeikräfte im Kosovo (MEP) als "Terroristen" zu diskreditieren. Auch die Auslieferungsvoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit sei nicht erfüllt. "Abgesehen von einem diffusen, politisch motivierten und schwammig gehaltenen Terrorismusvorwurf" werde aus dem Ersuchen sowie dessen Ergänzungen und Beilagen "nicht einmal ansatzweise klar, was dem Beschwerdeführer eigentlich zur Last gelegt wird". Zwar werde diesem vorgeworfen, er sei (in den Jahren 1999-2000 sowie 2002-2003) in Südserbien an Straftaten gegen serbische Sicherheitskräfte beteiligt gewesen und anschliessend in die Schweiz geflüchtet. Diesbezüglich habe der Verfolgte jedoch Alibis nachgewiesen. Die Lage in Südserbien sei nach wie vor bürgerkriegsähnlich und sehr angespannt. Dem Beschwerdeführer als Repräsentanten der verhassten und von der serbischen Regierung bekämpften albanischen Minderheit drohe in Serbien eine menschenrechtswidrige Behandlung. Die vom BJ verfügte Auslieferung verstosse gegen verschiedene Bestimmungen der EMRK und des UNO-Paktes II.
3. Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom ersuchten Staat als eine politische oder eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird (Art. 3 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 IRSG).
3.1 Gemäss Art. 2 Ziff. 1 EÜBT kann der ersuchte Staat im Falle von Auslieferungsgesuchen entscheiden, dass eine schwere Gewalttat gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit einer Person nicht als politische oder mit einer solchen zusammen hängende Straftat angesehen wird (sofern die Tat nicht ohnehin unter Art. 1 EÜBT fällt). Analoges gilt für den Versuch, eine solche schwere Gewalttat zu begehen, oder für die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 2 Ziff. 3 EÜBT). Keine politische Straftat im Sinne des EÜBT liegt namentlich bei schweren Straftaten vor, die in einem Angriff auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit völkerrechtlich geschützter Personen einschliesslich Diplomaten bestehen (Art. 1 lit. c EÜBT). Das gleiche gilt für Entführungen, Geiselnahmen, schwere widerrechtliche Freiheitsentziehungen oder für Straftaten, bei deren Begehung eine Bombe, eine Handgranate, eine Rakete, eine automatische Schusswaffe oder ein Sprengstoffbrief oder -paket verwendet wird, wenn dadurch Personen gefährdet werden (Art. 1 lit. d-e EÜBT). Keine politische Straftat stellt schliesslich der Versuch dar, eine der genannten Straftaten zu begehen, oder die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 1 lit. f EÜBT).
3.2 In der Praxis des Bundesgerichtes wird zwischen so genannt "absolut" politischen und "relativ" politischen Delikten unterschieden. "Absolut" politische Delikte stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit politischen Vorgängen. Darunter fallen namentlich Straftaten, welche sich ausschliesslich gegen die soziale und politische Staatsorganisation richten, wie etwa Angriffe gegen die verfassungsmässige Ordnung, Landes- oder Hochverrat (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 364; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 115 Ib 68 E. 5a S. 85, je mit Hinweisen). Ein "relativ" politisches Delikt liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn einer gemeinrechtlichen Straftat im konkreten Fall ein vorwiegend politischer Charakter zukommt. Der vorwiegend politische Charakter ergibt sich aus der politischen Natur der Umstände, Beweggründe und Ziele, die den Täter zum Handeln bestimmt haben und die in den Augen des Rechtshilferichters vorherrschend erscheinen. Das Delikt muss stets im Rahmen eines Kampfes um die Macht im Staat begangen worden sein und in einem engen Zusammenhang mit dem Gegenstand dieses Kampfes stehen (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 124 II 184 E. 4b S. 186 ff.; BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 89; BGE 115 Ib 68 E. 5 S. 84 ff., je mit Hinweisen; vgl. CLAUDE ROUILLER, L'évolution du concept de délit politique en droit de l'entraide internationale en matière pénale, ZStrR 103/1986 S. 24 ff.; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 2. Aufl., Bern 2004, Rz. 385). Darüber hinaus müssen die fraglichen Rechtsgüterverletzungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen, und die auf dem Spiel stehenden politischen Interessen müssen wichtig und legitim genug sein, um die Tat zumindest einigermassen verständlich erscheinen zu lassen (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578).
3.3 Zu denken ist hier insbesondere an den Einsatz von illegalen Mitteln gegen diktatorische oder systematisch die Menschenrechte verletzende Regimes. Bei schweren Gewaltverbrechen, namentlich Tötungsdelikten, wird der politische Charakter in der Regel verneint. Ausnahmen könnten allenfalls bei eigentlichen offenen Bürgerkriegsverhältnissen gegeben sein, oder wenn das betreffende Delikt (etwa im Falle eines "Tyrannenmordes") das einzige praktikable Mittel zur Erreichung wichtiger humanitärer Ziele darstellen würde (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 109 Ib 64 E. 6a S. 71 f.; vgl. ROUILLER, a.a.O., S. 31; ZIMMERMANN, a.a.O., Rz. 385 S. 431). Diese Praxis des Bundesgerichtes gilt auch bei der Prüfung der Frage, ob es sich beim Verfolgten um einen mutmasslichen Terroristen oder einen bewaffneten politischen Widerstandskämpfer handelt (vgl. BGE 128 II 355 E. 4 S. 363 f., E. 4.2 S. 365 mit Hinweisen; MARC Forster, Die Strafbarkeit der Unterstützung [insbesondere Finanzierung] des Terrorismus, ZStrR 121/2003 S. 423 ff., 430 f., 438 f.).
Der heiklen Unterscheidung zwischen "legitimen" Widerstandskämpfern bzw. Bürgerkriegsparteien und Terroristen hat der Eidgenössische Gesetzgeber auch beim Erlass des neuen Art. 260quinquies StGB (Terrorismusfinanzierung, in Kraft seit 1. Oktober 2003) Rechnung getragen. So sehen die Absätze 3 und 4 dieser Bestimmung Strafbarkeitsausschlüsse vor bei Personen, welche namentlich (das humanitäre Kriegsvölkerrecht respektierende) Bürgerkriegsparteien finanziell unterstützen oder auch Freiheitskämpfer gegen Unterdrückung und Besatzung bzw. politische Aktivisten, die zur Durchsetzung ihrer ideellen und politischen Anliegen angemessene Mittel des gewalttätigen Widerstands einsetzen (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 2002 S. 5439; Kommissionspräsident Ständerat Epiney, AB 2002 S S. 1080; URSULA CASSANI, Le train de mesures contre le financement du terrorisme: une loi nécessaire?, SZW 2003 S. 293 ff., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 444 f.). Auch die Anwendung von Art. 260ter Ziff. 1 StGB (Unterstützung bzw. Beteiligung an einer terroristischen Organisation) verlangt eine analoge Abgrenzung zwischen Terroristen und politischen Widerstandskämpfern (vgl. Forster, a.a.O., S. 438 f., 445). Die vom Gesetzgeber - bewusst - an die Gerichte delegierte Aufgabe, zu bestimmen, was im Einzelfall eine straflose "politisch legitime" Gewaltanwendung darstelle und was nicht, muss allerdings als sehr delikat bezeichnet werden (vgl. CASSANI, a.a.O., S. 299 f., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 445; s. auch Botschaft, BBl 2002 S. 5439; Ständerat Pfisterer, AB 2002 S S. 1081).
3.4 Da weder das EAUe noch das EÜBT den Begriff des politischen Deliktes näher definieren, verfügen die Vertragsstaaten hier über ein weites Ermessen. Das Bundesgericht prüft die Frage, ob ein politisches Delikt vorliegt, welches eine Auslieferung ausschliesst, mit freier Kognition (BGE 128 II 355 E. 4.3 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 577 f.). Das schweizerische Strafrecht unterscheidet zwischen kriminellen Organisationen (Art. 260ter StGB), staatsgefährdenden rechtswidrigen Vereinigungen (Art. 275ter StGB) sowie gemeinrechtlichen Formen kollektiver Kriminalität bzw. der Teilnahme an Straftaten. Unter den Begriff der kriminellen Organisationen fallen neben den mafiaähnlichen Verbrechersyndikaten auch hochgefährliche terroristische Gruppierungen. Nicht zu den kriminellen Organisationen gezählt werden hingegen (grundsätzlich) extremistische Parteien, oppositionelle politische Gruppen sowie Organisationen, die mit angemessenen (nicht verbrecherischen) Mitteln um die politische Macht in ihrem Heimatland ringen oder einen Freiheitskampf gegen diktatorische Regimes führen (BGE 128 II 355 E. 4.3 S. 365 f.; BGE 125 II 569 E. 5c S. 574, je mit Hinweisen). (...)
6. Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, inwieweit die Sachdarstellung des Ersuchens und die eher knappen Sachabklärungen des BJ es dem Bundesgericht ermöglichen, die Einrede des politischen Deliktes und die übrigen (beschwerdeweise erhobenen) Auslieferungshindernisse ausreichend zu prüfen. Die Abgrenzung zwischen "legitimen" Freiheitskämpfern bzw. Bürgerkriegsparteien und mutmasslichen Terroristen gehört zu den schwierigsten Fragen des internationalen Strafrechts ("one man's terrorist is ano ther man's freedom fighter"; vgl. dazu CASSANI, a.a.O., S. 299 f., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 430 f., 433 f., 438 f.; LAURENT MOREILLON/ FRÉDÉRIQUE DE COURTEN, La lutte contre le terrorisme et les droits du suspect, ZStrR 121/2003 S. 117 ff., 118 f.; YVES SANDOZ, Lutte contre le terrorisme et droit international: risques et opportunités, RSDIE 2002 S. 319 ff., 353; TOBIAS SCHRADER, Terrorismus und das Problem seiner Definition, Kriminalistik 56/2002 S. 570 ff., 570-572). Dies gilt besonders im vorliegenden Fall bzw. vor dem Hintergrund des serbisch-kosovarischen Bürgerkrieges. Die Zulässigkeit einer allfälligen Auslieferung eines angeblichen "Terroristen" an Serbien-Montenegro, dem vorgeworfen wird, er habe der kosovo-albanischen Widerstandsbewegung UCK bzw. ihren Nachfolgeorganisationen nahe gestanden und sich dabei an Straftaten gegen serbische Sicherheitskräfte beteiligt, kann nur auf der Basis von eingehenden Sachabklärungen beurteilt werden.
6.1 Im vorliegenden Fall sind höhere Anforderungen an die Verlässlichkeit und Genauigkeit des Ersuchens zu stellen als in den üblichen Fällen der Auslieferung wegen gemeinrechtlichen Straftaten (wie z.B. Drogen- oder Vermögensdelikten) ohne starke politische Konnotation und an Staaten, die keine (nur wenige Jahre zurückliegende) Bürgerkriegsgeschichte zu bewältigen haben. Zwar weist das BJ darauf hin, dass das Bundesgericht bereits im Jahre 2003 eine Auslieferung an Serbien und Montenegro bewilligt habe. Beim zitierten Entscheid handelte es sich allerdings um die Auslieferung eines rechtskräftig verurteilten mehrfachen Vergewaltigers (Urteil 1A.159/2003 vom 15. September 2003). Im Rahmen der Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit muss die Sachdarstellung des Ersuchens namentlich die Prüfung ermöglichen, ob sich die Ermittlungen wegen angeblich "terroristischer" Umtriebe gegen eine terroristische Organisation im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 StGB richten (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363). Der vorliegende Fall verlangt aber auch die Ausleuchtung des politischen und völkerrechtlich-humanitären Kontextes. Weder darf die internationale Rechtshilfe in Strafsachen zu politischen Zwecken missbraucht werden, noch dürfen Hinweise auf den angeblich politischen Charakter einer Strafverfolgung dazu führen, dass Schwerkriminelle oder Terroristen von Strafverfolgung verschont bleiben.
6.2 Im angefochtenen Entscheid wird die Sachverhaltsdarstellung des Ersuchens wie folgt zusammengefasst: In den Jahren 1999-2000 bzw. ab 2002 habe der Verfolgte den "terroristischen Organisationen" OVPMB bzw. ANA ("Albanian National Army"/"Armée nationale albanaise") angehört. Mit den Mitgliedern dieser Organisationen habe er "einen ständigen Telefonkontakt aufrecht erhalten" und "vor allem eine beratende Rolle gespielt". Ausserdem habe er "seine Gesprächspartner zur Ausführung konkreter terroristischer Aktionen gegen Angehörige des Sicherheitsdienstes in Südserbien angestiftet und diese Aktionen vorbereitet bzw. koordiniert". Auch sei der Verfolgte "für die Bereitstellung von Geldmitteln zur Beschaffung von Ausrüstung sowie Waffen und Munition zuständig gewesen". Am 3. Februar 2003 habe die Organisation ANA "in Serbien einen Sicherheitsbeamten getötet". Die Täter hätten sich "danach im Haus des Verfolgten versteckt". Mitglieder der ANA hätten ausserdem am 2. März und 23. September 2003 "in Serbien Sprengkörper an verschiedenen Orten angebracht, welche in der Folge nicht explodiert" seien. Dem Verfolgten werde allerdings "keine direkte Tatbeteiligung" an konkreten terroristischen Straftaten vorgeworfen.
(...)
7. Es fragt sich, ob ausreichend abgeklärt ist, in welchem speziellen Kontext die Tatvorwürfe gegen den Verfolgten stehen.
7.1 Bei den Opfern der als "terroristisch" eingestuften "Untergrundaktionen" und Anschläge der ANA handelt es sich (nach Darstellung des Ersuchens) in erster Linie um Angehörige der serbischen Polizei- und Militärstreitkräfte in Südserbien. Angeschuldigt werden von serbischer Seite primär kosovo-albanische Sicherheitskräfte Südserbiens bzw. der "autonomen Provinz" Kosovo, nämlich Angehörige der von UNO/UNMIK, OSZE/OMIK und NATO/KFOR ab Mai 2001 eingesetzten und überwachten "multiethnischen" Polizei (MEP/"UNMIK Police"), die überwiegend aus ethnischen Albanern und teilweise auch aus Serben zusammengesetzt ist. Unbestrittenermassen sind vier der Mitbeschuldigten Angehörige der "multiethnischen" Polizeikräfte. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit die ehemaligen Bürgerkriegsparteien (kosovo-albanischer Widerstand und kosovarische Polizei sowie serbische Sicherheitskräfte) und deren Nachfolgeorganisationen sich gegenseitig gewaltsamer bzw. "terroristischer" Aktivitäten im südserbischen Krisengebiet bezichtigen.
Aber auch bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit bleiben wesentliche Fragen offen. So ist nicht ausreichend abgeklärt, ob die Organisationen, die der Verfolgte angeblich unterstützte bzw. denen er angehört haben soll (1999-2000 OVPMB bzw. UCPMB, ab 2002 ANA) aufgrund von verlässlichen Informationen überhaupt als "terroristisch" eingestuft werden können. Trotz entsprechenden Nachfragen des BJ haben die serbischen Behörden keine Informationen zum Aufbau und zur Struktur der Organisationen OVPMB und ANA vorgelegt. Nach Angaben des Bundesamtes für Polizei (Dienst für Analyse und Prävention) hat die ANA "keine einheitliche militärisch-operative Führung". Über die Strukturen der OVPMB "liegen keine gesicherten Erkenntnisse vor". Die ursprüngliche UCK kann kaum als "terroristisch" bezeichnet werden, zumal es sich dabei unbestrittenermassen um eine völkerrechtlich anerkannte Bürgerkriegspartei handelte. Namentlich war die Führung der UCK (zusammen mit anderen Repräsentanten der kosovo-albanischen Bevölkerung) als offizielle Verhandlungspartei an den (fehlgeschlagenen) Friedensgesprächen von Rambouillet im Februar 1999 beteiligt. Auch die Gleichstellung der Nachfolgegruppierungen OVPMB und ANA mit terroristischen Organisationen wie den italienischen "Brigate Rosse" oder der baskischen ETA erscheint problematisch. Zwar verweist das BJ auf einen Bericht des Bundesamtes für Polizei, wonach Politiker der US-Regierung und ein ehemaliger Leiter der UNO-Verwaltung im Kosovo die Nachfolgeorganisation ANA angeblich als "terroristisch" bezeichnet hätten. Es sind zu diesen Fragen jedoch keine Berichte der zuständigen internationalen Gremien (UNO, OSZE, ICTY) bzw. von deren Terrorismusexperten beigezogen worden, welche z.B. über die zuständigen Dienste des EDA eingeholt werden könnten. Verlässliche Informationen zur Struktur und zum Aufbau von OVPMB und ANA liegen wie erwähnt nicht vor.
7.2 Näher zu prüfen ist, ob die Vorwürfe gegen den Verfolgten politisch motiviert sein könnten und ob sie die Beurteilung der beidseitigen Strafbarkeit erlauben.
Die im Ersuchen dargelegten Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei den fraglichen albanischen Gruppierungen um terroristische Organisationen im Sinne des schweizerischen und internationalen Strafrechts handelt, müssen als vage bezeichnet werden. Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei den Hauptbetroffenen der als "terroristisch" eingestuften Untergrundaktionen und Anschläge der ANA nach Darstellung des Ersuchens um serbische Sicherheitskräfte. Angeschuldigt werden von serbischer Seite vorwiegend kosovo-albanische Sicherheitskräfte, nämlich Angehörige der ab 2001 von UNMIK und OSZE eingesetzten "multiethnischen" Polizei (MEP). Vier der Mitbeschuldigten (bzw. die Hauptangeschuldigten) sind unbestrittenermassen Angehörige dieser multiethnischen Polizeikräfte. Gemäss dem bei den Akten liegenden Kosovo-Bericht des U.S. State Department vom 25. Februar 2004 sei es vor allem der Einsetzung der "multiethnischen" Polizei zu verdanken, dass es ab 2002 zu einer starken Abnahme von Übergriffen der (ehemals serbischen) Polizei gegen ethnische Albaner in Südserbien gekommen ist. Bei der vorliegenden Strafuntersuchung stehen sich somit faktisch die ehemaligen Bürgerkriegsparteien gegenüber.
7.3 Dem Verfolgten wird sodann keine direkte Tatbeteiligung an konkreten terroristischen Straftaten vorgeworfen (vgl. auch angefochtener Entscheid, S. 7 in fine). Vielmehr habe ein Mitbeschuldigter die Polizistenattentäter am 3. Februar 2003 für einen Tag im Haus des Verfolgten "untergebracht". Unklar erscheint auch, ob das betreffende Haus sich in Bujanovac oder in Veliki Trnovac befindet. Dem Verfolgten wird zwar die logistische Unterstützung der albanischen Organisationen OVPMB und ANA vorgeworfen. Nähere Informationen dazu sind jedoch gemäss den Angaben der serbischen Behörden nicht vorhanden. Dies gilt namentlich für die Art und Weise, die Umstände oder die Zeitpunkte der mutmasslichen Beschaffung von Geldmitteln und Waffen. Die vagen und teilweise widersprüchlichen Angaben im Ersuchen und dessen Ergänzungen kontrastieren mit den Medienmitteilungen der serbischen Regierung, wonach es sich beim (mit vollem Namen genannten) Verfolgten um den "main financier" und "mastermind of terrorism in Southern Serbia" handle. Sachdienliche Angaben dazu oder zum persönlichen, beruflichen und politischen Umfeld des Verfolgten bzw. zu seinem Werdegang und Verhalten in seiner Heimat und in der Schweiz enthält auch der angefochtene Entscheid nicht. Ebenso wenig wurden Informationen (etwa bei der UNMIK/OMIK) über die Hauptangeschuldigten eingeholt, bei denen es sich unbestrittenermassen um Angehörige der MEP handle.
7.4 Art. 12 Ziff. 2 lit. b EAUe bestimmt, dass Zeit, Ort und Umstände der Begehung der fraglichen Delikte "so genau wie möglich" anzugeben seien. Im vorliegenden Fall weisen die dem Verfolgten vorgeworfenen Delikte zweifelsohne einen politischen Konnex auf. Es sind daher erhöhte Anforderungen an die Ausführlichkeit, Widerspruchsfreiheit und Verlässlichkeit des Ersuchens zu verlangen. Zum einen erscheint dies erforderlich, damit die Einrede des politischen Deliktes sachgerecht beurteilt werden kann (vgl. oben, E. 3). Zum andern sind nähere verlässliche Angaben notwendig, um - im Falle einer Auslieferung - gegenüber dem ersuchenden Staat genau festlegen zu können, für welche Straftaten die Auslieferung erfolgt (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363).
Das vorliegende Ersuchen und seine (sich teilweise widersprechenden) Ergänzungen genügen diesen Anforderungen nicht. Dieser Mangel kann nicht dadurch wettgemacht werden, dass die Auslieferung mit dem Hinweis versehen wird, die serbischen Behörden dürften den Verfolgten wegen allfälliger politischer Hintergründe nicht verfolgen oder bestrafen. Ohne ausreichende Abklärungen zum Sachverhalt ist es im vorliegenden kontroversen Fall nicht möglich, die Einrede des politischen Deliktes zu beurteilen (vgl. BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365, E. 4.3 S. 365 f.). Ebenso wenig kann geprüft werden, inwieweit hier das Rechtshilfeerfordernis der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt ist. Dies gilt namentlich für die Tatbestandsmerkmale von Art. 260ter Ziff. 1 StGB (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363) oder Art. 260quinquies StGB (vgl. dazu FORSTER, a.a.O., S. 443 ff.).
7.5 Im vorliegenden Fall bedürfte auch die Frage des Alibis weiterer Abklärungen. Im Ersuchen wird dem Verfolgten die Beteiligung an "terroristischen" Aktivitäten in Südserbien im Zeitraum von 3. Februar bis 9. März 2003 bzw. 23. September 2003 vorgeworfen. Wie im angefochtenen Entscheid eingeräumt wird, hat der Verfolgte diesbezüglich Alibis geltend gemacht und dokumentiert. Insbesondere will er sich an den fraglichen Daten nicht in Serbien, sondern nachweisbar an seinem Wohn- und Arbeitsort in der Schweiz aufgehalten haben. Das BJ verweist darauf, dass die serbischen Behörden über die Alibihinweise "informiert" worden seien; "ein Rückzug des Auslieferungsersuchens" sei jedoch nicht erfolgt. Das BJ vertritt die Auffassung, selbst wenn sie zuträfen, änderten die Alibis nichts an der Zulässigkeit der Auslieferung, da sie sich nicht auf sämtliche Anklagepunkte bezögen.
Diese Argumentation greift zu kurz. Alibis für die Tatvorwürfe im Jahre 2003 könnten zumindest zu einer Begrenzung der Rechtshilfe (auf die allfälligen verbleibenden Anklagepunkte) führen. Im Übrigen ist aufgrund der vorliegenden Akten darauf hinzuweisen, dass bei einem Wegfall der Tatvorwürfe betreffend das Jahr 2003 nur noch sehr vage und strafrechtlich kaum qualifizierbare Vorwürfe gegen den Verfolgten übrig blieben. Nähere Angaben zur angeblichen logistischen Unterstützung (Art und Weise - insbesondere Zeitpunkte und Bezugskanäle - der Beschaffung von Geld und Waffen) werden im Ersuchen und dessen Ergänzungen nicht gemacht. Die ersuchende Behörde hat demgegenüber das Protokoll der untersuchungsrichterlichen Einvernahme eines Mitangeschuldigten vom 1. Oktober 2003 eingereicht. Danach habe es sich beim Verfolgten "sicher nicht" um ein Mitglied der ANA gehandelt.
7.6 Schliesslich ist auch auf alarmierende Berichte des UNHCR, der OSZE und von diversen Menschenrechtsorganisationen aus den Jahren 2003 und 2004 hinzuweisen über verschiedene Fälle von menschenrechtswidriger erniedrigender Behandlung durch serbische Polizeikräfte, namentlich gegen inhaftierte mutmassliche kosovo-albanische Nationalisten und Extremisten. Aus dem Rechtshilfedossier ergeben sich sodann ernsthafte Anhaltspunkte für die Befürchtung, dass im vorliegenden Fall Mitbeschuldigte des Verfolgten im serbischen Polizeigewahrsam massiv misshandelt wurden. Daher ist die Menschenrechtslage in Serbien und Montenegro - im Hinblick auf die politische Relevanz der erhobenen Tatvorwürfe - näher abzuklären.
7.7 Nach dem Gesagten können aufgrund des Ersuchens und der vorliegenden Akten weder die Einrede der politischen Verfolgung noch die übrigen geltend gemachten Auslieferungshindernisse ausreichend geprüft werden. Dies gilt namentlich für die Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit. Was die Einrede des politischen Deliktes betrifft, so hat zwar das Bundesgericht erstinstanzlich darüber zu entscheiden. Es ist jedoch nicht Aufgabe des Bundesgerichtes, in Auslieferungsfällen die notwendigen Sachabklärungen selber zu treffen. Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat daher das zuständige BJ tatsächliche Abklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen (vgl. BGE 128 II 355 E. 1.1.2 S. 358). Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, drängen sich im vorliegenden Fall weitere Sachabklärungen auf.
Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Auf den Antrag des BJ, es sei die Einrede des politischen Deliktes abzuweisen, kann zurzeit nicht eingetreten werden. Das Rechtshilfedossier ist zu ergänzenden Sachverhaltsabklärungen, zur Neubeurteilung (betreffend Auslieferungsvoraussetzungen) und zur neuen Antragstellung (betreffend die Einrede des politischen Delikts) an das BJ zurückzuweisen.
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Art. 2 Ziff. 1, Art. 3 Ziff. 1 und Art. 12 Ziff. 2 lit. b EAUe, Art. 1 und 2 EÜBT, Art. 3 Abs. 1 und Art. 55 Abs. 2 IRSG; Auslieferungsersuchen von Serbien-Montenegro gegen eine Person, die Organisationen unterstützt haben soll, denen terroristische Anschläge vorgeworfen werden; Einrede des politischen Delikts. Rechtsquellen (E. 1); Zuständigkeit und Verfahren bei der Einrede des politischen Deliktes (E. 1.1); Sachurteilsvoraussetzungen, Beschwerdegründe und Kognition (E. 1.2-1.4). Begriff des "politischen Deliktes" im Auslieferungsrecht, besonders bei der Verfolgung von Terrorismusverdächtigen; heikle Abgrenzung zwischen mutmasslichen Terroristen bzw. bewaffneten politischen Widerstandskämpfern und Bürgerkriegsparteien (E. 3). Anforderungen an die Verlässlichkeit und Genauigkeit des Ersuchens im vorliegenden Fall (E. 6.1). Zusammenfassung der Tatvorwürfe gegen den Verfolgten (E. 6.2). Auf Grund des Ersuchens und der vorliegenden Akten können weder die Einrede des politischen Deliktes noch die übrigen geltend gemachten Auslieferungshindernisse ausreichend geprüft werden; Rückweisung zur Neubeurteilung (E. 7).
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administrative law and public international law
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45,811
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130 II 337
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130 II 337
Sachverhalt ab Seite 338
Die Strafjustiz von Serbien und Montenegro ermittelt gegen X. und Mitangeschuldigte wegen Zugehörigkeit zu einer terroristischen Organisation und weiteren Straftaten. Auf Verhaftsersuchen von Interpol Belgrad hin und gestützt auf eine provisorische Haftanordnung des Bundesamtes für Justiz, Abteilung Internationale Rechtshilfe, Sektion Auslieferung (BJ), wurde X. am 14. Januar 2004 an seinem Wohnort im Kanton Glarus verhaftet und in provisorische Auslieferungshaft versetzt. Anlässlich seiner gleichentags erfolgten Befragung widersetzte sich der Verfolgte einer vereinfachten Auslieferung an Serbien und Montenegro. Am 23. Januar 2004 ersuchte die Botschaft von Serbien und Montenegro in Bern um Auslieferung des Verfolgten. Das Ersuchen wurde mit Eingaben vom 9. Februar und 22. März 2004 ergänzt.
Mit Entscheid vom 7. April 2004 bewilligte das BJ die Auslieferung des Verfolgten an Serbien und Montenegro. Der Auslieferungsentscheid erging "unter dem Vorbehalt eines allfälligen bundesgerichtlichen Entscheids über die Einsprache des politischen Delikts". Gegen den Auslieferungsentscheid des BJ gelangte X. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 5. Mai 2004 an das Bundesgericht (Verfahren 1A.116/2004).
Mit separater Eingabe vom 7. April 2004 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, die Einrede des Verfolgten, wonach er politisch verfolgt werde, sei abzulehnen (Verfahren 1A.80/2004).
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, tritt auf den Antrag, es sei die Einrede des politischen Deliktes abzuweisen, nicht ein und weist die Streitsache zur Neubeurteilung bzw. neuen Antragstellung zurück an das BJ.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beurteilung von Auslieferungsersuchen des Staatenverbundes von Serbien und Montenegro richtet sich nach dem Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1) sowie den beiden Zusatzprotokollen zum EAUe vom 15. Oktober 1975 bzw. 17. März 1978 (SR 0.353.11-12), denen beide Staaten beigetreten sind. Soweit dem Verfolgten die Beteiligung an einer terroristischen Gruppierung vorgeworfen wird, ist sodann das Europäische Übereinkommen vom 27. Januar 1977 zur Bekämpfung des Terrorismus (EÜBT; SR 0.353.3) zu berücksichtigen, welches von beiden Staaten ebenfalls ratifiziert wurde (vgl. BGE 128 II 355 E. 1 S. 357; BGE 125 II 569 E. 9a S. 577). Das EÜBT ist für Serbien und Montenegro seit dem 16. August 2003 in Kraft. Soweit die genannten Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschliessend regeln, ist das schweizerische Landesrecht anwendbar, namentlich das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV; SR 351.11; vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a IRSG; BGE 128 II 355 E. 1 S. 357).
1.1 Der Verfolgte hat im Auslieferungsverfahren geltend gemacht, er werde aus politischen Gründen strafrechtlich verfolgt.
1.1.1 Über ausländische Auslieferungsersuchen entscheidet das BJ (Art. 55 Abs. 1 IRSG). Macht der Verfolgte geltend, er werde eines politischen Deliktes bezichtigt, oder ergeben sich bei der Instruktion ernsthafte Gründe für den politischen Charakter der Tat, so entscheidet das Bundesgericht darüber auf Antrag des Bundesamtes und nach Einholung einer Stellungnahme des Verfolgten (Art. 55 Abs. 2 IRSG; vgl. BGE 128 II 355 E. 1.1.1 S. 357 f.). Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 25 IRSG bzw. Art. 97 ff. OG) ist dabei sinngemäss anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.1.2 In BGE 128 II 355 hat das Bundesgericht die Zuständigkeiten für Auslieferungsfälle im Rahmen der Bundesrechtspflege präzisiert. Danach entscheidet das Bundesgericht (nur) über die Einrede des politischen Deliktes als erste und einzige Instanz. Zu den übrigen Auslieferungsvoraussetzungen hat das BJ einen erstinstanzlichen Auslieferungsentscheid zu fällen. Dieser erfolgt unter dem Vorbehalt des bundesgerichtlichen Entscheides über die Einsprache des politischen Deliktes und ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar (BGE 128 II 355 E. 1.1.3-1.1.4 S. 358 f.). Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat das BJ die notwendigen Sachabklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen (BGE 128 II 355 E. 1.1.2 S. 358).
1.1.3 Im vorliegenden Fall erliess das BJ am 7. April 2004 einen Auslieferungsentscheid. Dieser erfolgte "unter dem Vorbehalt eines allfälligen bundesgerichtlichen Entscheids über die Einsprache des politischen Delikts". Gegen den Auslieferungsentscheid des BJ hat der Verfolgte am 5. Mai 2004 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Mit separater Eingabe vom 7. April 2004 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, die Einrede des politischen Deliktes sei abzulehnen; zur Begründung verweist das BJ auf die Erwägungen des Auslieferungsentscheides. Es erfolgte in beiden Verfahren ein doppelter Schriftenwechsel.
1.1.4 Da im Beschwerdeverfahren und im Verfahren betreffend Einrede des politischen Deliktes inhaltlich konnexe auslieferungsrechtliche Fragen zu behandeln sind, rechtfertigt sich eine gemeinsame Behandlung im Rahmen des vorliegenden Urteils. Die Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind in beiden Verfahren (sinngemäss) anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.2 Der Auslieferungsentscheid des BJ kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 55 Abs. 3 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 IRSG). Die Sachurteilsvoraussetzungen von Art. 97-114 OG sind erfüllt.
1.3 Zulässige Beschwerdegründe sind sowohl die Verletzung von Bundesrecht, inklusive Staatsvertragsrecht (einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), als auch die Rüge der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts; der Vorbehalt von Art. 105 Abs. 2 OG trifft hier nicht zu (Art. 104 lit. a-b OG; vgl. BGE 117 Ib 64 E. 2b/bb S. 72). Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben (und die staatsrechtliche Beschwerde daher ausgeschlossen) ist, kann auch die Verletzung verfassungsmässiger Individualrechte (bzw. der EMRK und des UNO-Paktes II) mitgerügt werden (BGE 124 II 132 E. 2a S. 137; BGE 123 II 153 E. 2c S. 158 f.; BGE 122 II 373 E. 1b S. 375).
1.4 Das Bundesgericht ist an die Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 25 Abs. 6 IRSG). Es prüft die Auslieferungsvoraussetzungen grundsätzlich mit freier Kognition. Im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde befasst es sich jedoch nur mit Tat- und Rechtsfragen, die Streitgegenstand des Verfahrens bilden (vgl. BGE 123 II 134 E. 1d S. 136 f.; BGE 122 II 367 E. 2d S. 372, je mit Hinweisen).
2. Der Verfolgte erhebt die Einrede, er werde aus politischen Gründen verfolgt. Es handle sich um einen "propagandistischen Schuldvorwurf in einem politisch motivierten Prozess". Ziel des serbischen Ersuchens sei es, die kosovo-albanischen Bürgerkriegsgegner (namentlich die Nachfolgeorganisationen der UCK) sowie die durch die UNO und die OSZE eingesetzten "multiethnischen" Polizeikräfte im Kosovo (MEP) als "Terroristen" zu diskreditieren. Auch die Auslieferungsvoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit sei nicht erfüllt. "Abgesehen von einem diffusen, politisch motivierten und schwammig gehaltenen Terrorismusvorwurf" werde aus dem Ersuchen sowie dessen Ergänzungen und Beilagen "nicht einmal ansatzweise klar, was dem Beschwerdeführer eigentlich zur Last gelegt wird". Zwar werde diesem vorgeworfen, er sei (in den Jahren 1999-2000 sowie 2002-2003) in Südserbien an Straftaten gegen serbische Sicherheitskräfte beteiligt gewesen und anschliessend in die Schweiz geflüchtet. Diesbezüglich habe der Verfolgte jedoch Alibis nachgewiesen. Die Lage in Südserbien sei nach wie vor bürgerkriegsähnlich und sehr angespannt. Dem Beschwerdeführer als Repräsentanten der verhassten und von der serbischen Regierung bekämpften albanischen Minderheit drohe in Serbien eine menschenrechtswidrige Behandlung. Die vom BJ verfügte Auslieferung verstosse gegen verschiedene Bestimmungen der EMRK und des UNO-Paktes II.
3. Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom ersuchten Staat als eine politische oder eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird (Art. 3 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 IRSG).
3.1 Gemäss Art. 2 Ziff. 1 EÜBT kann der ersuchte Staat im Falle von Auslieferungsgesuchen entscheiden, dass eine schwere Gewalttat gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit einer Person nicht als politische oder mit einer solchen zusammen hängende Straftat angesehen wird (sofern die Tat nicht ohnehin unter Art. 1 EÜBT fällt). Analoges gilt für den Versuch, eine solche schwere Gewalttat zu begehen, oder für die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 2 Ziff. 3 EÜBT). Keine politische Straftat im Sinne des EÜBT liegt namentlich bei schweren Straftaten vor, die in einem Angriff auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit völkerrechtlich geschützter Personen einschliesslich Diplomaten bestehen (Art. 1 lit. c EÜBT). Das gleiche gilt für Entführungen, Geiselnahmen, schwere widerrechtliche Freiheitsentziehungen oder für Straftaten, bei deren Begehung eine Bombe, eine Handgranate, eine Rakete, eine automatische Schusswaffe oder ein Sprengstoffbrief oder -paket verwendet wird, wenn dadurch Personen gefährdet werden (Art. 1 lit. d-e EÜBT). Keine politische Straftat stellt schliesslich der Versuch dar, eine der genannten Straftaten zu begehen, oder die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 1 lit. f EÜBT).
3.2 In der Praxis des Bundesgerichtes wird zwischen so genannt "absolut" politischen und "relativ" politischen Delikten unterschieden. "Absolut" politische Delikte stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit politischen Vorgängen. Darunter fallen namentlich Straftaten, welche sich ausschliesslich gegen die soziale und politische Staatsorganisation richten, wie etwa Angriffe gegen die verfassungsmässige Ordnung, Landes- oder Hochverrat (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 364; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 115 Ib 68 E. 5a S. 85, je mit Hinweisen). Ein "relativ" politisches Delikt liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn einer gemeinrechtlichen Straftat im konkreten Fall ein vorwiegend politischer Charakter zukommt. Der vorwiegend politische Charakter ergibt sich aus der politischen Natur der Umstände, Beweggründe und Ziele, die den Täter zum Handeln bestimmt haben und die in den Augen des Rechtshilferichters vorherrschend erscheinen. Das Delikt muss stets im Rahmen eines Kampfes um die Macht im Staat begangen worden sein und in einem engen Zusammenhang mit dem Gegenstand dieses Kampfes stehen (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 124 II 184 E. 4b S. 186 ff.; BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 89; BGE 115 Ib 68 E. 5 S. 84 ff., je mit Hinweisen; vgl. CLAUDE ROUILLER, L'évolution du concept de délit politique en droit de l'entraide internationale en matière pénale, ZStrR 103/1986 S. 24 ff.; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 2. Aufl., Bern 2004, Rz. 385). Darüber hinaus müssen die fraglichen Rechtsgüterverletzungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen, und die auf dem Spiel stehenden politischen Interessen müssen wichtig und legitim genug sein, um die Tat zumindest einigermassen verständlich erscheinen zu lassen (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578).
3.3 Zu denken ist hier insbesondere an den Einsatz von illegalen Mitteln gegen diktatorische oder systematisch die Menschenrechte verletzende Regimes. Bei schweren Gewaltverbrechen, namentlich Tötungsdelikten, wird der politische Charakter in der Regel verneint. Ausnahmen könnten allenfalls bei eigentlichen offenen Bürgerkriegsverhältnissen gegeben sein, oder wenn das betreffende Delikt (etwa im Falle eines "Tyrannenmordes") das einzige praktikable Mittel zur Erreichung wichtiger humanitärer Ziele darstellen würde (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 109 Ib 64 E. 6a S. 71 f.; vgl. ROUILLER, a.a.O., S. 31; ZIMMERMANN, a.a.O., Rz. 385 S. 431). Diese Praxis des Bundesgerichtes gilt auch bei der Prüfung der Frage, ob es sich beim Verfolgten um einen mutmasslichen Terroristen oder einen bewaffneten politischen Widerstandskämpfer handelt (vgl. BGE 128 II 355 E. 4 S. 363 f., E. 4.2 S. 365 mit Hinweisen; MARC Forster, Die Strafbarkeit der Unterstützung [insbesondere Finanzierung] des Terrorismus, ZStrR 121/2003 S. 423 ff., 430 f., 438 f.).
Der heiklen Unterscheidung zwischen "legitimen" Widerstandskämpfern bzw. Bürgerkriegsparteien und Terroristen hat der Eidgenössische Gesetzgeber auch beim Erlass des neuen Art. 260quinquies StGB (Terrorismusfinanzierung, in Kraft seit 1. Oktober 2003) Rechnung getragen. So sehen die Absätze 3 und 4 dieser Bestimmung Strafbarkeitsausschlüsse vor bei Personen, welche namentlich (das humanitäre Kriegsvölkerrecht respektierende) Bürgerkriegsparteien finanziell unterstützen oder auch Freiheitskämpfer gegen Unterdrückung und Besatzung bzw. politische Aktivisten, die zur Durchsetzung ihrer ideellen und politischen Anliegen angemessene Mittel des gewalttätigen Widerstands einsetzen (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 2002 S. 5439; Kommissionspräsident Ständerat Epiney, AB 2002 S S. 1080; URSULA CASSANI, Le train de mesures contre le financement du terrorisme: une loi nécessaire?, SZW 2003 S. 293 ff., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 444 f.). Auch die Anwendung von Art. 260ter Ziff. 1 StGB (Unterstützung bzw. Beteiligung an einer terroristischen Organisation) verlangt eine analoge Abgrenzung zwischen Terroristen und politischen Widerstandskämpfern (vgl. Forster, a.a.O., S. 438 f., 445). Die vom Gesetzgeber - bewusst - an die Gerichte delegierte Aufgabe, zu bestimmen, was im Einzelfall eine straflose "politisch legitime" Gewaltanwendung darstelle und was nicht, muss allerdings als sehr delikat bezeichnet werden (vgl. CASSANI, a.a.O., S. 299 f., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 445; s. auch Botschaft, BBl 2002 S. 5439; Ständerat Pfisterer, AB 2002 S S. 1081).
3.4 Da weder das EAUe noch das EÜBT den Begriff des politischen Deliktes näher definieren, verfügen die Vertragsstaaten hier über ein weites Ermessen. Das Bundesgericht prüft die Frage, ob ein politisches Delikt vorliegt, welches eine Auslieferung ausschliesst, mit freier Kognition (BGE 128 II 355 E. 4.3 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 577 f.). Das schweizerische Strafrecht unterscheidet zwischen kriminellen Organisationen (Art. 260ter StGB), staatsgefährdenden rechtswidrigen Vereinigungen (Art. 275ter StGB) sowie gemeinrechtlichen Formen kollektiver Kriminalität bzw. der Teilnahme an Straftaten. Unter den Begriff der kriminellen Organisationen fallen neben den mafiaähnlichen Verbrechersyndikaten auch hochgefährliche terroristische Gruppierungen. Nicht zu den kriminellen Organisationen gezählt werden hingegen (grundsätzlich) extremistische Parteien, oppositionelle politische Gruppen sowie Organisationen, die mit angemessenen (nicht verbrecherischen) Mitteln um die politische Macht in ihrem Heimatland ringen oder einen Freiheitskampf gegen diktatorische Regimes führen (BGE 128 II 355 E. 4.3 S. 365 f.; BGE 125 II 569 E. 5c S. 574, je mit Hinweisen). (...)
6. Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, inwieweit die Sachdarstellung des Ersuchens und die eher knappen Sachabklärungen des BJ es dem Bundesgericht ermöglichen, die Einrede des politischen Deliktes und die übrigen (beschwerdeweise erhobenen) Auslieferungshindernisse ausreichend zu prüfen. Die Abgrenzung zwischen "legitimen" Freiheitskämpfern bzw. Bürgerkriegsparteien und mutmasslichen Terroristen gehört zu den schwierigsten Fragen des internationalen Strafrechts ("one man's terrorist is ano ther man's freedom fighter"; vgl. dazu CASSANI, a.a.O., S. 299 f., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 430 f., 433 f., 438 f.; LAURENT MOREILLON/ FRÉDÉRIQUE DE COURTEN, La lutte contre le terrorisme et les droits du suspect, ZStrR 121/2003 S. 117 ff., 118 f.; YVES SANDOZ, Lutte contre le terrorisme et droit international: risques et opportunités, RSDIE 2002 S. 319 ff., 353; TOBIAS SCHRADER, Terrorismus und das Problem seiner Definition, Kriminalistik 56/2002 S. 570 ff., 570-572). Dies gilt besonders im vorliegenden Fall bzw. vor dem Hintergrund des serbisch-kosovarischen Bürgerkrieges. Die Zulässigkeit einer allfälligen Auslieferung eines angeblichen "Terroristen" an Serbien-Montenegro, dem vorgeworfen wird, er habe der kosovo-albanischen Widerstandsbewegung UCK bzw. ihren Nachfolgeorganisationen nahe gestanden und sich dabei an Straftaten gegen serbische Sicherheitskräfte beteiligt, kann nur auf der Basis von eingehenden Sachabklärungen beurteilt werden.
6.1 Im vorliegenden Fall sind höhere Anforderungen an die Verlässlichkeit und Genauigkeit des Ersuchens zu stellen als in den üblichen Fällen der Auslieferung wegen gemeinrechtlichen Straftaten (wie z.B. Drogen- oder Vermögensdelikten) ohne starke politische Konnotation und an Staaten, die keine (nur wenige Jahre zurückliegende) Bürgerkriegsgeschichte zu bewältigen haben. Zwar weist das BJ darauf hin, dass das Bundesgericht bereits im Jahre 2003 eine Auslieferung an Serbien und Montenegro bewilligt habe. Beim zitierten Entscheid handelte es sich allerdings um die Auslieferung eines rechtskräftig verurteilten mehrfachen Vergewaltigers (Urteil 1A.159/2003 vom 15. September 2003). Im Rahmen der Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit muss die Sachdarstellung des Ersuchens namentlich die Prüfung ermöglichen, ob sich die Ermittlungen wegen angeblich "terroristischer" Umtriebe gegen eine terroristische Organisation im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 StGB richten (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363). Der vorliegende Fall verlangt aber auch die Ausleuchtung des politischen und völkerrechtlich-humanitären Kontextes. Weder darf die internationale Rechtshilfe in Strafsachen zu politischen Zwecken missbraucht werden, noch dürfen Hinweise auf den angeblich politischen Charakter einer Strafverfolgung dazu führen, dass Schwerkriminelle oder Terroristen von Strafverfolgung verschont bleiben.
6.2 Im angefochtenen Entscheid wird die Sachverhaltsdarstellung des Ersuchens wie folgt zusammengefasst: In den Jahren 1999-2000 bzw. ab 2002 habe der Verfolgte den "terroristischen Organisationen" OVPMB bzw. ANA ("Albanian National Army"/"Armée nationale albanaise") angehört. Mit den Mitgliedern dieser Organisationen habe er "einen ständigen Telefonkontakt aufrecht erhalten" und "vor allem eine beratende Rolle gespielt". Ausserdem habe er "seine Gesprächspartner zur Ausführung konkreter terroristischer Aktionen gegen Angehörige des Sicherheitsdienstes in Südserbien angestiftet und diese Aktionen vorbereitet bzw. koordiniert". Auch sei der Verfolgte "für die Bereitstellung von Geldmitteln zur Beschaffung von Ausrüstung sowie Waffen und Munition zuständig gewesen". Am 3. Februar 2003 habe die Organisation ANA "in Serbien einen Sicherheitsbeamten getötet". Die Täter hätten sich "danach im Haus des Verfolgten versteckt". Mitglieder der ANA hätten ausserdem am 2. März und 23. September 2003 "in Serbien Sprengkörper an verschiedenen Orten angebracht, welche in der Folge nicht explodiert" seien. Dem Verfolgten werde allerdings "keine direkte Tatbeteiligung" an konkreten terroristischen Straftaten vorgeworfen.
(...)
7. Es fragt sich, ob ausreichend abgeklärt ist, in welchem speziellen Kontext die Tatvorwürfe gegen den Verfolgten stehen.
7.1 Bei den Opfern der als "terroristisch" eingestuften "Untergrundaktionen" und Anschläge der ANA handelt es sich (nach Darstellung des Ersuchens) in erster Linie um Angehörige der serbischen Polizei- und Militärstreitkräfte in Südserbien. Angeschuldigt werden von serbischer Seite primär kosovo-albanische Sicherheitskräfte Südserbiens bzw. der "autonomen Provinz" Kosovo, nämlich Angehörige der von UNO/UNMIK, OSZE/OMIK und NATO/KFOR ab Mai 2001 eingesetzten und überwachten "multiethnischen" Polizei (MEP/"UNMIK Police"), die überwiegend aus ethnischen Albanern und teilweise auch aus Serben zusammengesetzt ist. Unbestrittenermassen sind vier der Mitbeschuldigten Angehörige der "multiethnischen" Polizeikräfte. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit die ehemaligen Bürgerkriegsparteien (kosovo-albanischer Widerstand und kosovarische Polizei sowie serbische Sicherheitskräfte) und deren Nachfolgeorganisationen sich gegenseitig gewaltsamer bzw. "terroristischer" Aktivitäten im südserbischen Krisengebiet bezichtigen.
Aber auch bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit bleiben wesentliche Fragen offen. So ist nicht ausreichend abgeklärt, ob die Organisationen, die der Verfolgte angeblich unterstützte bzw. denen er angehört haben soll (1999-2000 OVPMB bzw. UCPMB, ab 2002 ANA) aufgrund von verlässlichen Informationen überhaupt als "terroristisch" eingestuft werden können. Trotz entsprechenden Nachfragen des BJ haben die serbischen Behörden keine Informationen zum Aufbau und zur Struktur der Organisationen OVPMB und ANA vorgelegt. Nach Angaben des Bundesamtes für Polizei (Dienst für Analyse und Prävention) hat die ANA "keine einheitliche militärisch-operative Führung". Über die Strukturen der OVPMB "liegen keine gesicherten Erkenntnisse vor". Die ursprüngliche UCK kann kaum als "terroristisch" bezeichnet werden, zumal es sich dabei unbestrittenermassen um eine völkerrechtlich anerkannte Bürgerkriegspartei handelte. Namentlich war die Führung der UCK (zusammen mit anderen Repräsentanten der kosovo-albanischen Bevölkerung) als offizielle Verhandlungspartei an den (fehlgeschlagenen) Friedensgesprächen von Rambouillet im Februar 1999 beteiligt. Auch die Gleichstellung der Nachfolgegruppierungen OVPMB und ANA mit terroristischen Organisationen wie den italienischen "Brigate Rosse" oder der baskischen ETA erscheint problematisch. Zwar verweist das BJ auf einen Bericht des Bundesamtes für Polizei, wonach Politiker der US-Regierung und ein ehemaliger Leiter der UNO-Verwaltung im Kosovo die Nachfolgeorganisation ANA angeblich als "terroristisch" bezeichnet hätten. Es sind zu diesen Fragen jedoch keine Berichte der zuständigen internationalen Gremien (UNO, OSZE, ICTY) bzw. von deren Terrorismusexperten beigezogen worden, welche z.B. über die zuständigen Dienste des EDA eingeholt werden könnten. Verlässliche Informationen zur Struktur und zum Aufbau von OVPMB und ANA liegen wie erwähnt nicht vor.
7.2 Näher zu prüfen ist, ob die Vorwürfe gegen den Verfolgten politisch motiviert sein könnten und ob sie die Beurteilung der beidseitigen Strafbarkeit erlauben.
Die im Ersuchen dargelegten Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei den fraglichen albanischen Gruppierungen um terroristische Organisationen im Sinne des schweizerischen und internationalen Strafrechts handelt, müssen als vage bezeichnet werden. Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei den Hauptbetroffenen der als "terroristisch" eingestuften Untergrundaktionen und Anschläge der ANA nach Darstellung des Ersuchens um serbische Sicherheitskräfte. Angeschuldigt werden von serbischer Seite vorwiegend kosovo-albanische Sicherheitskräfte, nämlich Angehörige der ab 2001 von UNMIK und OSZE eingesetzten "multiethnischen" Polizei (MEP). Vier der Mitbeschuldigten (bzw. die Hauptangeschuldigten) sind unbestrittenermassen Angehörige dieser multiethnischen Polizeikräfte. Gemäss dem bei den Akten liegenden Kosovo-Bericht des U.S. State Department vom 25. Februar 2004 sei es vor allem der Einsetzung der "multiethnischen" Polizei zu verdanken, dass es ab 2002 zu einer starken Abnahme von Übergriffen der (ehemals serbischen) Polizei gegen ethnische Albaner in Südserbien gekommen ist. Bei der vorliegenden Strafuntersuchung stehen sich somit faktisch die ehemaligen Bürgerkriegsparteien gegenüber.
7.3 Dem Verfolgten wird sodann keine direkte Tatbeteiligung an konkreten terroristischen Straftaten vorgeworfen (vgl. auch angefochtener Entscheid, S. 7 in fine). Vielmehr habe ein Mitbeschuldigter die Polizistenattentäter am 3. Februar 2003 für einen Tag im Haus des Verfolgten "untergebracht". Unklar erscheint auch, ob das betreffende Haus sich in Bujanovac oder in Veliki Trnovac befindet. Dem Verfolgten wird zwar die logistische Unterstützung der albanischen Organisationen OVPMB und ANA vorgeworfen. Nähere Informationen dazu sind jedoch gemäss den Angaben der serbischen Behörden nicht vorhanden. Dies gilt namentlich für die Art und Weise, die Umstände oder die Zeitpunkte der mutmasslichen Beschaffung von Geldmitteln und Waffen. Die vagen und teilweise widersprüchlichen Angaben im Ersuchen und dessen Ergänzungen kontrastieren mit den Medienmitteilungen der serbischen Regierung, wonach es sich beim (mit vollem Namen genannten) Verfolgten um den "main financier" und "mastermind of terrorism in Southern Serbia" handle. Sachdienliche Angaben dazu oder zum persönlichen, beruflichen und politischen Umfeld des Verfolgten bzw. zu seinem Werdegang und Verhalten in seiner Heimat und in der Schweiz enthält auch der angefochtene Entscheid nicht. Ebenso wenig wurden Informationen (etwa bei der UNMIK/OMIK) über die Hauptangeschuldigten eingeholt, bei denen es sich unbestrittenermassen um Angehörige der MEP handle.
7.4 Art. 12 Ziff. 2 lit. b EAUe bestimmt, dass Zeit, Ort und Umstände der Begehung der fraglichen Delikte "so genau wie möglich" anzugeben seien. Im vorliegenden Fall weisen die dem Verfolgten vorgeworfenen Delikte zweifelsohne einen politischen Konnex auf. Es sind daher erhöhte Anforderungen an die Ausführlichkeit, Widerspruchsfreiheit und Verlässlichkeit des Ersuchens zu verlangen. Zum einen erscheint dies erforderlich, damit die Einrede des politischen Deliktes sachgerecht beurteilt werden kann (vgl. oben, E. 3). Zum andern sind nähere verlässliche Angaben notwendig, um - im Falle einer Auslieferung - gegenüber dem ersuchenden Staat genau festlegen zu können, für welche Straftaten die Auslieferung erfolgt (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363).
Das vorliegende Ersuchen und seine (sich teilweise widersprechenden) Ergänzungen genügen diesen Anforderungen nicht. Dieser Mangel kann nicht dadurch wettgemacht werden, dass die Auslieferung mit dem Hinweis versehen wird, die serbischen Behörden dürften den Verfolgten wegen allfälliger politischer Hintergründe nicht verfolgen oder bestrafen. Ohne ausreichende Abklärungen zum Sachverhalt ist es im vorliegenden kontroversen Fall nicht möglich, die Einrede des politischen Deliktes zu beurteilen (vgl. BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365, E. 4.3 S. 365 f.). Ebenso wenig kann geprüft werden, inwieweit hier das Rechtshilfeerfordernis der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt ist. Dies gilt namentlich für die Tatbestandsmerkmale von Art. 260ter Ziff. 1 StGB (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363) oder Art. 260quinquies StGB (vgl. dazu FORSTER, a.a.O., S. 443 ff.).
7.5 Im vorliegenden Fall bedürfte auch die Frage des Alibis weiterer Abklärungen. Im Ersuchen wird dem Verfolgten die Beteiligung an "terroristischen" Aktivitäten in Südserbien im Zeitraum von 3. Februar bis 9. März 2003 bzw. 23. September 2003 vorgeworfen. Wie im angefochtenen Entscheid eingeräumt wird, hat der Verfolgte diesbezüglich Alibis geltend gemacht und dokumentiert. Insbesondere will er sich an den fraglichen Daten nicht in Serbien, sondern nachweisbar an seinem Wohn- und Arbeitsort in der Schweiz aufgehalten haben. Das BJ verweist darauf, dass die serbischen Behörden über die Alibihinweise "informiert" worden seien; "ein Rückzug des Auslieferungsersuchens" sei jedoch nicht erfolgt. Das BJ vertritt die Auffassung, selbst wenn sie zuträfen, änderten die Alibis nichts an der Zulässigkeit der Auslieferung, da sie sich nicht auf sämtliche Anklagepunkte bezögen.
Diese Argumentation greift zu kurz. Alibis für die Tatvorwürfe im Jahre 2003 könnten zumindest zu einer Begrenzung der Rechtshilfe (auf die allfälligen verbleibenden Anklagepunkte) führen. Im Übrigen ist aufgrund der vorliegenden Akten darauf hinzuweisen, dass bei einem Wegfall der Tatvorwürfe betreffend das Jahr 2003 nur noch sehr vage und strafrechtlich kaum qualifizierbare Vorwürfe gegen den Verfolgten übrig blieben. Nähere Angaben zur angeblichen logistischen Unterstützung (Art und Weise - insbesondere Zeitpunkte und Bezugskanäle - der Beschaffung von Geld und Waffen) werden im Ersuchen und dessen Ergänzungen nicht gemacht. Die ersuchende Behörde hat demgegenüber das Protokoll der untersuchungsrichterlichen Einvernahme eines Mitangeschuldigten vom 1. Oktober 2003 eingereicht. Danach habe es sich beim Verfolgten "sicher nicht" um ein Mitglied der ANA gehandelt.
7.6 Schliesslich ist auch auf alarmierende Berichte des UNHCR, der OSZE und von diversen Menschenrechtsorganisationen aus den Jahren 2003 und 2004 hinzuweisen über verschiedene Fälle von menschenrechtswidriger erniedrigender Behandlung durch serbische Polizeikräfte, namentlich gegen inhaftierte mutmassliche kosovo-albanische Nationalisten und Extremisten. Aus dem Rechtshilfedossier ergeben sich sodann ernsthafte Anhaltspunkte für die Befürchtung, dass im vorliegenden Fall Mitbeschuldigte des Verfolgten im serbischen Polizeigewahrsam massiv misshandelt wurden. Daher ist die Menschenrechtslage in Serbien und Montenegro - im Hinblick auf die politische Relevanz der erhobenen Tatvorwürfe - näher abzuklären.
7.7 Nach dem Gesagten können aufgrund des Ersuchens und der vorliegenden Akten weder die Einrede der politischen Verfolgung noch die übrigen geltend gemachten Auslieferungshindernisse ausreichend geprüft werden. Dies gilt namentlich für die Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit. Was die Einrede des politischen Deliktes betrifft, so hat zwar das Bundesgericht erstinstanzlich darüber zu entscheiden. Es ist jedoch nicht Aufgabe des Bundesgerichtes, in Auslieferungsfällen die notwendigen Sachabklärungen selber zu treffen. Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat daher das zuständige BJ tatsächliche Abklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen (vgl. BGE 128 II 355 E. 1.1.2 S. 358). Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, drängen sich im vorliegenden Fall weitere Sachabklärungen auf.
Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Auf den Antrag des BJ, es sei die Einrede des politischen Deliktes abzuweisen, kann zurzeit nicht eingetreten werden. Das Rechtshilfedossier ist zu ergänzenden Sachverhaltsabklärungen, zur Neubeurteilung (betreffend Auslieferungsvoraussetzungen) und zur neuen Antragstellung (betreffend die Einrede des politischen Delikts) an das BJ zurückzuweisen.
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Art. 2 ch. 1, art. 3 ch. 1 et art. 12 ch. 2 let. b CEExtr, art. 1 et 2 CERT, art. 3 al. 1 et art. 55 al. 2 EIMP; demande d'extradition présentée par la Serbie-Montenegro contre un individu auquel il est reproché d'avoir soutenu des organisations à l'origine d'attaques terroristes; exception du délit politique. Sources juridiques (consid. 1); compétence et procédure lorsque l'exception du délit politique est soulevée (consid. 1.1); conditions matérielles, motifs de recours et pouvoir d'examen (consid. 1.2-1.4). Notion du "délit politique" en droit de l'extradition, en particulier dans le cas de la poursuite de personnes soupçonnées de terrorisme; distinction délicate entre des supposés terroristes, ou des combattants de la résistance politique armée, et des parties à une guerre civile (consid. 3). Exigences relatives à la fiabilité et à l'exactitude de la demande dans le cas particulier (consid. 6.1). Résumé des faits reprochés à l'individu poursuivi (consid. 6.2). Sur la base de la demande et du dossier fourni, on ne peut statuer ni sur l'exception du délit politique ni sur les autres motifs invoqués à l'encontre de l'extradition; renvoi de l'affaire pour nouvel examen de ces objections (consid. 7).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-337%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,812
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130 II 337
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130 II 337
Sachverhalt ab Seite 338
Die Strafjustiz von Serbien und Montenegro ermittelt gegen X. und Mitangeschuldigte wegen Zugehörigkeit zu einer terroristischen Organisation und weiteren Straftaten. Auf Verhaftsersuchen von Interpol Belgrad hin und gestützt auf eine provisorische Haftanordnung des Bundesamtes für Justiz, Abteilung Internationale Rechtshilfe, Sektion Auslieferung (BJ), wurde X. am 14. Januar 2004 an seinem Wohnort im Kanton Glarus verhaftet und in provisorische Auslieferungshaft versetzt. Anlässlich seiner gleichentags erfolgten Befragung widersetzte sich der Verfolgte einer vereinfachten Auslieferung an Serbien und Montenegro. Am 23. Januar 2004 ersuchte die Botschaft von Serbien und Montenegro in Bern um Auslieferung des Verfolgten. Das Ersuchen wurde mit Eingaben vom 9. Februar und 22. März 2004 ergänzt.
Mit Entscheid vom 7. April 2004 bewilligte das BJ die Auslieferung des Verfolgten an Serbien und Montenegro. Der Auslieferungsentscheid erging "unter dem Vorbehalt eines allfälligen bundesgerichtlichen Entscheids über die Einsprache des politischen Delikts". Gegen den Auslieferungsentscheid des BJ gelangte X. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 5. Mai 2004 an das Bundesgericht (Verfahren 1A.116/2004).
Mit separater Eingabe vom 7. April 2004 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, die Einrede des Verfolgten, wonach er politisch verfolgt werde, sei abzulehnen (Verfahren 1A.80/2004).
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, tritt auf den Antrag, es sei die Einrede des politischen Deliktes abzuweisen, nicht ein und weist die Streitsache zur Neubeurteilung bzw. neuen Antragstellung zurück an das BJ.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beurteilung von Auslieferungsersuchen des Staatenverbundes von Serbien und Montenegro richtet sich nach dem Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1) sowie den beiden Zusatzprotokollen zum EAUe vom 15. Oktober 1975 bzw. 17. März 1978 (SR 0.353.11-12), denen beide Staaten beigetreten sind. Soweit dem Verfolgten die Beteiligung an einer terroristischen Gruppierung vorgeworfen wird, ist sodann das Europäische Übereinkommen vom 27. Januar 1977 zur Bekämpfung des Terrorismus (EÜBT; SR 0.353.3) zu berücksichtigen, welches von beiden Staaten ebenfalls ratifiziert wurde (vgl. BGE 128 II 355 E. 1 S. 357; BGE 125 II 569 E. 9a S. 577). Das EÜBT ist für Serbien und Montenegro seit dem 16. August 2003 in Kraft. Soweit die genannten Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschliessend regeln, ist das schweizerische Landesrecht anwendbar, namentlich das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV; SR 351.11; vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a IRSG; BGE 128 II 355 E. 1 S. 357).
1.1 Der Verfolgte hat im Auslieferungsverfahren geltend gemacht, er werde aus politischen Gründen strafrechtlich verfolgt.
1.1.1 Über ausländische Auslieferungsersuchen entscheidet das BJ (Art. 55 Abs. 1 IRSG). Macht der Verfolgte geltend, er werde eines politischen Deliktes bezichtigt, oder ergeben sich bei der Instruktion ernsthafte Gründe für den politischen Charakter der Tat, so entscheidet das Bundesgericht darüber auf Antrag des Bundesamtes und nach Einholung einer Stellungnahme des Verfolgten (Art. 55 Abs. 2 IRSG; vgl. BGE 128 II 355 E. 1.1.1 S. 357 f.). Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 25 IRSG bzw. Art. 97 ff. OG) ist dabei sinngemäss anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.1.2 In BGE 128 II 355 hat das Bundesgericht die Zuständigkeiten für Auslieferungsfälle im Rahmen der Bundesrechtspflege präzisiert. Danach entscheidet das Bundesgericht (nur) über die Einrede des politischen Deliktes als erste und einzige Instanz. Zu den übrigen Auslieferungsvoraussetzungen hat das BJ einen erstinstanzlichen Auslieferungsentscheid zu fällen. Dieser erfolgt unter dem Vorbehalt des bundesgerichtlichen Entscheides über die Einsprache des politischen Deliktes und ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar (BGE 128 II 355 E. 1.1.3-1.1.4 S. 358 f.). Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat das BJ die notwendigen Sachabklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen (BGE 128 II 355 E. 1.1.2 S. 358).
1.1.3 Im vorliegenden Fall erliess das BJ am 7. April 2004 einen Auslieferungsentscheid. Dieser erfolgte "unter dem Vorbehalt eines allfälligen bundesgerichtlichen Entscheids über die Einsprache des politischen Delikts". Gegen den Auslieferungsentscheid des BJ hat der Verfolgte am 5. Mai 2004 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Mit separater Eingabe vom 7. April 2004 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, die Einrede des politischen Deliktes sei abzulehnen; zur Begründung verweist das BJ auf die Erwägungen des Auslieferungsentscheides. Es erfolgte in beiden Verfahren ein doppelter Schriftenwechsel.
1.1.4 Da im Beschwerdeverfahren und im Verfahren betreffend Einrede des politischen Deliktes inhaltlich konnexe auslieferungsrechtliche Fragen zu behandeln sind, rechtfertigt sich eine gemeinsame Behandlung im Rahmen des vorliegenden Urteils. Die Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind in beiden Verfahren (sinngemäss) anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.2 Der Auslieferungsentscheid des BJ kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 55 Abs. 3 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 IRSG). Die Sachurteilsvoraussetzungen von Art. 97-114 OG sind erfüllt.
1.3 Zulässige Beschwerdegründe sind sowohl die Verletzung von Bundesrecht, inklusive Staatsvertragsrecht (einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), als auch die Rüge der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts; der Vorbehalt von Art. 105 Abs. 2 OG trifft hier nicht zu (Art. 104 lit. a-b OG; vgl. BGE 117 Ib 64 E. 2b/bb S. 72). Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben (und die staatsrechtliche Beschwerde daher ausgeschlossen) ist, kann auch die Verletzung verfassungsmässiger Individualrechte (bzw. der EMRK und des UNO-Paktes II) mitgerügt werden (BGE 124 II 132 E. 2a S. 137; BGE 123 II 153 E. 2c S. 158 f.; BGE 122 II 373 E. 1b S. 375).
1.4 Das Bundesgericht ist an die Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 25 Abs. 6 IRSG). Es prüft die Auslieferungsvoraussetzungen grundsätzlich mit freier Kognition. Im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde befasst es sich jedoch nur mit Tat- und Rechtsfragen, die Streitgegenstand des Verfahrens bilden (vgl. BGE 123 II 134 E. 1d S. 136 f.; BGE 122 II 367 E. 2d S. 372, je mit Hinweisen).
2. Der Verfolgte erhebt die Einrede, er werde aus politischen Gründen verfolgt. Es handle sich um einen "propagandistischen Schuldvorwurf in einem politisch motivierten Prozess". Ziel des serbischen Ersuchens sei es, die kosovo-albanischen Bürgerkriegsgegner (namentlich die Nachfolgeorganisationen der UCK) sowie die durch die UNO und die OSZE eingesetzten "multiethnischen" Polizeikräfte im Kosovo (MEP) als "Terroristen" zu diskreditieren. Auch die Auslieferungsvoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit sei nicht erfüllt. "Abgesehen von einem diffusen, politisch motivierten und schwammig gehaltenen Terrorismusvorwurf" werde aus dem Ersuchen sowie dessen Ergänzungen und Beilagen "nicht einmal ansatzweise klar, was dem Beschwerdeführer eigentlich zur Last gelegt wird". Zwar werde diesem vorgeworfen, er sei (in den Jahren 1999-2000 sowie 2002-2003) in Südserbien an Straftaten gegen serbische Sicherheitskräfte beteiligt gewesen und anschliessend in die Schweiz geflüchtet. Diesbezüglich habe der Verfolgte jedoch Alibis nachgewiesen. Die Lage in Südserbien sei nach wie vor bürgerkriegsähnlich und sehr angespannt. Dem Beschwerdeführer als Repräsentanten der verhassten und von der serbischen Regierung bekämpften albanischen Minderheit drohe in Serbien eine menschenrechtswidrige Behandlung. Die vom BJ verfügte Auslieferung verstosse gegen verschiedene Bestimmungen der EMRK und des UNO-Paktes II.
3. Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom ersuchten Staat als eine politische oder eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird (Art. 3 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 IRSG).
3.1 Gemäss Art. 2 Ziff. 1 EÜBT kann der ersuchte Staat im Falle von Auslieferungsgesuchen entscheiden, dass eine schwere Gewalttat gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit einer Person nicht als politische oder mit einer solchen zusammen hängende Straftat angesehen wird (sofern die Tat nicht ohnehin unter Art. 1 EÜBT fällt). Analoges gilt für den Versuch, eine solche schwere Gewalttat zu begehen, oder für die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 2 Ziff. 3 EÜBT). Keine politische Straftat im Sinne des EÜBT liegt namentlich bei schweren Straftaten vor, die in einem Angriff auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit völkerrechtlich geschützter Personen einschliesslich Diplomaten bestehen (Art. 1 lit. c EÜBT). Das gleiche gilt für Entführungen, Geiselnahmen, schwere widerrechtliche Freiheitsentziehungen oder für Straftaten, bei deren Begehung eine Bombe, eine Handgranate, eine Rakete, eine automatische Schusswaffe oder ein Sprengstoffbrief oder -paket verwendet wird, wenn dadurch Personen gefährdet werden (Art. 1 lit. d-e EÜBT). Keine politische Straftat stellt schliesslich der Versuch dar, eine der genannten Straftaten zu begehen, oder die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 1 lit. f EÜBT).
3.2 In der Praxis des Bundesgerichtes wird zwischen so genannt "absolut" politischen und "relativ" politischen Delikten unterschieden. "Absolut" politische Delikte stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit politischen Vorgängen. Darunter fallen namentlich Straftaten, welche sich ausschliesslich gegen die soziale und politische Staatsorganisation richten, wie etwa Angriffe gegen die verfassungsmässige Ordnung, Landes- oder Hochverrat (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 364; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 115 Ib 68 E. 5a S. 85, je mit Hinweisen). Ein "relativ" politisches Delikt liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn einer gemeinrechtlichen Straftat im konkreten Fall ein vorwiegend politischer Charakter zukommt. Der vorwiegend politische Charakter ergibt sich aus der politischen Natur der Umstände, Beweggründe und Ziele, die den Täter zum Handeln bestimmt haben und die in den Augen des Rechtshilferichters vorherrschend erscheinen. Das Delikt muss stets im Rahmen eines Kampfes um die Macht im Staat begangen worden sein und in einem engen Zusammenhang mit dem Gegenstand dieses Kampfes stehen (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 124 II 184 E. 4b S. 186 ff.; BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 89; BGE 115 Ib 68 E. 5 S. 84 ff., je mit Hinweisen; vgl. CLAUDE ROUILLER, L'évolution du concept de délit politique en droit de l'entraide internationale en matière pénale, ZStrR 103/1986 S. 24 ff.; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 2. Aufl., Bern 2004, Rz. 385). Darüber hinaus müssen die fraglichen Rechtsgüterverletzungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen, und die auf dem Spiel stehenden politischen Interessen müssen wichtig und legitim genug sein, um die Tat zumindest einigermassen verständlich erscheinen zu lassen (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 578).
3.3 Zu denken ist hier insbesondere an den Einsatz von illegalen Mitteln gegen diktatorische oder systematisch die Menschenrechte verletzende Regimes. Bei schweren Gewaltverbrechen, namentlich Tötungsdelikten, wird der politische Charakter in der Regel verneint. Ausnahmen könnten allenfalls bei eigentlichen offenen Bürgerkriegsverhältnissen gegeben sein, oder wenn das betreffende Delikt (etwa im Falle eines "Tyrannenmordes") das einzige praktikable Mittel zur Erreichung wichtiger humanitärer Ziele darstellen würde (BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365; BGE 109 Ib 64 E. 6a S. 71 f.; vgl. ROUILLER, a.a.O., S. 31; ZIMMERMANN, a.a.O., Rz. 385 S. 431). Diese Praxis des Bundesgerichtes gilt auch bei der Prüfung der Frage, ob es sich beim Verfolgten um einen mutmasslichen Terroristen oder einen bewaffneten politischen Widerstandskämpfer handelt (vgl. BGE 128 II 355 E. 4 S. 363 f., E. 4.2 S. 365 mit Hinweisen; MARC Forster, Die Strafbarkeit der Unterstützung [insbesondere Finanzierung] des Terrorismus, ZStrR 121/2003 S. 423 ff., 430 f., 438 f.).
Der heiklen Unterscheidung zwischen "legitimen" Widerstandskämpfern bzw. Bürgerkriegsparteien und Terroristen hat der Eidgenössische Gesetzgeber auch beim Erlass des neuen Art. 260quinquies StGB (Terrorismusfinanzierung, in Kraft seit 1. Oktober 2003) Rechnung getragen. So sehen die Absätze 3 und 4 dieser Bestimmung Strafbarkeitsausschlüsse vor bei Personen, welche namentlich (das humanitäre Kriegsvölkerrecht respektierende) Bürgerkriegsparteien finanziell unterstützen oder auch Freiheitskämpfer gegen Unterdrückung und Besatzung bzw. politische Aktivisten, die zur Durchsetzung ihrer ideellen und politischen Anliegen angemessene Mittel des gewalttätigen Widerstands einsetzen (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 2002 S. 5439; Kommissionspräsident Ständerat Epiney, AB 2002 S S. 1080; URSULA CASSANI, Le train de mesures contre le financement du terrorisme: une loi nécessaire?, SZW 2003 S. 293 ff., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 444 f.). Auch die Anwendung von Art. 260ter Ziff. 1 StGB (Unterstützung bzw. Beteiligung an einer terroristischen Organisation) verlangt eine analoge Abgrenzung zwischen Terroristen und politischen Widerstandskämpfern (vgl. Forster, a.a.O., S. 438 f., 445). Die vom Gesetzgeber - bewusst - an die Gerichte delegierte Aufgabe, zu bestimmen, was im Einzelfall eine straflose "politisch legitime" Gewaltanwendung darstelle und was nicht, muss allerdings als sehr delikat bezeichnet werden (vgl. CASSANI, a.a.O., S. 299 f., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 445; s. auch Botschaft, BBl 2002 S. 5439; Ständerat Pfisterer, AB 2002 S S. 1081).
3.4 Da weder das EAUe noch das EÜBT den Begriff des politischen Deliktes näher definieren, verfügen die Vertragsstaaten hier über ein weites Ermessen. Das Bundesgericht prüft die Frage, ob ein politisches Delikt vorliegt, welches eine Auslieferung ausschliesst, mit freier Kognition (BGE 128 II 355 E. 4.3 S. 365; BGE 125 II 569 E. 9b S. 577 f.). Das schweizerische Strafrecht unterscheidet zwischen kriminellen Organisationen (Art. 260ter StGB), staatsgefährdenden rechtswidrigen Vereinigungen (Art. 275ter StGB) sowie gemeinrechtlichen Formen kollektiver Kriminalität bzw. der Teilnahme an Straftaten. Unter den Begriff der kriminellen Organisationen fallen neben den mafiaähnlichen Verbrechersyndikaten auch hochgefährliche terroristische Gruppierungen. Nicht zu den kriminellen Organisationen gezählt werden hingegen (grundsätzlich) extremistische Parteien, oppositionelle politische Gruppen sowie Organisationen, die mit angemessenen (nicht verbrecherischen) Mitteln um die politische Macht in ihrem Heimatland ringen oder einen Freiheitskampf gegen diktatorische Regimes führen (BGE 128 II 355 E. 4.3 S. 365 f.; BGE 125 II 569 E. 5c S. 574, je mit Hinweisen). (...)
6. Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, inwieweit die Sachdarstellung des Ersuchens und die eher knappen Sachabklärungen des BJ es dem Bundesgericht ermöglichen, die Einrede des politischen Deliktes und die übrigen (beschwerdeweise erhobenen) Auslieferungshindernisse ausreichend zu prüfen. Die Abgrenzung zwischen "legitimen" Freiheitskämpfern bzw. Bürgerkriegsparteien und mutmasslichen Terroristen gehört zu den schwierigsten Fragen des internationalen Strafrechts ("one man's terrorist is ano ther man's freedom fighter"; vgl. dazu CASSANI, a.a.O., S. 299 f., 301 f.; FORSTER, a.a.O., S. 430 f., 433 f., 438 f.; LAURENT MOREILLON/ FRÉDÉRIQUE DE COURTEN, La lutte contre le terrorisme et les droits du suspect, ZStrR 121/2003 S. 117 ff., 118 f.; YVES SANDOZ, Lutte contre le terrorisme et droit international: risques et opportunités, RSDIE 2002 S. 319 ff., 353; TOBIAS SCHRADER, Terrorismus und das Problem seiner Definition, Kriminalistik 56/2002 S. 570 ff., 570-572). Dies gilt besonders im vorliegenden Fall bzw. vor dem Hintergrund des serbisch-kosovarischen Bürgerkrieges. Die Zulässigkeit einer allfälligen Auslieferung eines angeblichen "Terroristen" an Serbien-Montenegro, dem vorgeworfen wird, er habe der kosovo-albanischen Widerstandsbewegung UCK bzw. ihren Nachfolgeorganisationen nahe gestanden und sich dabei an Straftaten gegen serbische Sicherheitskräfte beteiligt, kann nur auf der Basis von eingehenden Sachabklärungen beurteilt werden.
6.1 Im vorliegenden Fall sind höhere Anforderungen an die Verlässlichkeit und Genauigkeit des Ersuchens zu stellen als in den üblichen Fällen der Auslieferung wegen gemeinrechtlichen Straftaten (wie z.B. Drogen- oder Vermögensdelikten) ohne starke politische Konnotation und an Staaten, die keine (nur wenige Jahre zurückliegende) Bürgerkriegsgeschichte zu bewältigen haben. Zwar weist das BJ darauf hin, dass das Bundesgericht bereits im Jahre 2003 eine Auslieferung an Serbien und Montenegro bewilligt habe. Beim zitierten Entscheid handelte es sich allerdings um die Auslieferung eines rechtskräftig verurteilten mehrfachen Vergewaltigers (Urteil 1A.159/2003 vom 15. September 2003). Im Rahmen der Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit muss die Sachdarstellung des Ersuchens namentlich die Prüfung ermöglichen, ob sich die Ermittlungen wegen angeblich "terroristischer" Umtriebe gegen eine terroristische Organisation im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 StGB richten (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363). Der vorliegende Fall verlangt aber auch die Ausleuchtung des politischen und völkerrechtlich-humanitären Kontextes. Weder darf die internationale Rechtshilfe in Strafsachen zu politischen Zwecken missbraucht werden, noch dürfen Hinweise auf den angeblich politischen Charakter einer Strafverfolgung dazu führen, dass Schwerkriminelle oder Terroristen von Strafverfolgung verschont bleiben.
6.2 Im angefochtenen Entscheid wird die Sachverhaltsdarstellung des Ersuchens wie folgt zusammengefasst: In den Jahren 1999-2000 bzw. ab 2002 habe der Verfolgte den "terroristischen Organisationen" OVPMB bzw. ANA ("Albanian National Army"/"Armée nationale albanaise") angehört. Mit den Mitgliedern dieser Organisationen habe er "einen ständigen Telefonkontakt aufrecht erhalten" und "vor allem eine beratende Rolle gespielt". Ausserdem habe er "seine Gesprächspartner zur Ausführung konkreter terroristischer Aktionen gegen Angehörige des Sicherheitsdienstes in Südserbien angestiftet und diese Aktionen vorbereitet bzw. koordiniert". Auch sei der Verfolgte "für die Bereitstellung von Geldmitteln zur Beschaffung von Ausrüstung sowie Waffen und Munition zuständig gewesen". Am 3. Februar 2003 habe die Organisation ANA "in Serbien einen Sicherheitsbeamten getötet". Die Täter hätten sich "danach im Haus des Verfolgten versteckt". Mitglieder der ANA hätten ausserdem am 2. März und 23. September 2003 "in Serbien Sprengkörper an verschiedenen Orten angebracht, welche in der Folge nicht explodiert" seien. Dem Verfolgten werde allerdings "keine direkte Tatbeteiligung" an konkreten terroristischen Straftaten vorgeworfen.
(...)
7. Es fragt sich, ob ausreichend abgeklärt ist, in welchem speziellen Kontext die Tatvorwürfe gegen den Verfolgten stehen.
7.1 Bei den Opfern der als "terroristisch" eingestuften "Untergrundaktionen" und Anschläge der ANA handelt es sich (nach Darstellung des Ersuchens) in erster Linie um Angehörige der serbischen Polizei- und Militärstreitkräfte in Südserbien. Angeschuldigt werden von serbischer Seite primär kosovo-albanische Sicherheitskräfte Südserbiens bzw. der "autonomen Provinz" Kosovo, nämlich Angehörige der von UNO/UNMIK, OSZE/OMIK und NATO/KFOR ab Mai 2001 eingesetzten und überwachten "multiethnischen" Polizei (MEP/"UNMIK Police"), die überwiegend aus ethnischen Albanern und teilweise auch aus Serben zusammengesetzt ist. Unbestrittenermassen sind vier der Mitbeschuldigten Angehörige der "multiethnischen" Polizeikräfte. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit die ehemaligen Bürgerkriegsparteien (kosovo-albanischer Widerstand und kosovarische Polizei sowie serbische Sicherheitskräfte) und deren Nachfolgeorganisationen sich gegenseitig gewaltsamer bzw. "terroristischer" Aktivitäten im südserbischen Krisengebiet bezichtigen.
Aber auch bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit bleiben wesentliche Fragen offen. So ist nicht ausreichend abgeklärt, ob die Organisationen, die der Verfolgte angeblich unterstützte bzw. denen er angehört haben soll (1999-2000 OVPMB bzw. UCPMB, ab 2002 ANA) aufgrund von verlässlichen Informationen überhaupt als "terroristisch" eingestuft werden können. Trotz entsprechenden Nachfragen des BJ haben die serbischen Behörden keine Informationen zum Aufbau und zur Struktur der Organisationen OVPMB und ANA vorgelegt. Nach Angaben des Bundesamtes für Polizei (Dienst für Analyse und Prävention) hat die ANA "keine einheitliche militärisch-operative Führung". Über die Strukturen der OVPMB "liegen keine gesicherten Erkenntnisse vor". Die ursprüngliche UCK kann kaum als "terroristisch" bezeichnet werden, zumal es sich dabei unbestrittenermassen um eine völkerrechtlich anerkannte Bürgerkriegspartei handelte. Namentlich war die Führung der UCK (zusammen mit anderen Repräsentanten der kosovo-albanischen Bevölkerung) als offizielle Verhandlungspartei an den (fehlgeschlagenen) Friedensgesprächen von Rambouillet im Februar 1999 beteiligt. Auch die Gleichstellung der Nachfolgegruppierungen OVPMB und ANA mit terroristischen Organisationen wie den italienischen "Brigate Rosse" oder der baskischen ETA erscheint problematisch. Zwar verweist das BJ auf einen Bericht des Bundesamtes für Polizei, wonach Politiker der US-Regierung und ein ehemaliger Leiter der UNO-Verwaltung im Kosovo die Nachfolgeorganisation ANA angeblich als "terroristisch" bezeichnet hätten. Es sind zu diesen Fragen jedoch keine Berichte der zuständigen internationalen Gremien (UNO, OSZE, ICTY) bzw. von deren Terrorismusexperten beigezogen worden, welche z.B. über die zuständigen Dienste des EDA eingeholt werden könnten. Verlässliche Informationen zur Struktur und zum Aufbau von OVPMB und ANA liegen wie erwähnt nicht vor.
7.2 Näher zu prüfen ist, ob die Vorwürfe gegen den Verfolgten politisch motiviert sein könnten und ob sie die Beurteilung der beidseitigen Strafbarkeit erlauben.
Die im Ersuchen dargelegten Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei den fraglichen albanischen Gruppierungen um terroristische Organisationen im Sinne des schweizerischen und internationalen Strafrechts handelt, müssen als vage bezeichnet werden. Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei den Hauptbetroffenen der als "terroristisch" eingestuften Untergrundaktionen und Anschläge der ANA nach Darstellung des Ersuchens um serbische Sicherheitskräfte. Angeschuldigt werden von serbischer Seite vorwiegend kosovo-albanische Sicherheitskräfte, nämlich Angehörige der ab 2001 von UNMIK und OSZE eingesetzten "multiethnischen" Polizei (MEP). Vier der Mitbeschuldigten (bzw. die Hauptangeschuldigten) sind unbestrittenermassen Angehörige dieser multiethnischen Polizeikräfte. Gemäss dem bei den Akten liegenden Kosovo-Bericht des U.S. State Department vom 25. Februar 2004 sei es vor allem der Einsetzung der "multiethnischen" Polizei zu verdanken, dass es ab 2002 zu einer starken Abnahme von Übergriffen der (ehemals serbischen) Polizei gegen ethnische Albaner in Südserbien gekommen ist. Bei der vorliegenden Strafuntersuchung stehen sich somit faktisch die ehemaligen Bürgerkriegsparteien gegenüber.
7.3 Dem Verfolgten wird sodann keine direkte Tatbeteiligung an konkreten terroristischen Straftaten vorgeworfen (vgl. auch angefochtener Entscheid, S. 7 in fine). Vielmehr habe ein Mitbeschuldigter die Polizistenattentäter am 3. Februar 2003 für einen Tag im Haus des Verfolgten "untergebracht". Unklar erscheint auch, ob das betreffende Haus sich in Bujanovac oder in Veliki Trnovac befindet. Dem Verfolgten wird zwar die logistische Unterstützung der albanischen Organisationen OVPMB und ANA vorgeworfen. Nähere Informationen dazu sind jedoch gemäss den Angaben der serbischen Behörden nicht vorhanden. Dies gilt namentlich für die Art und Weise, die Umstände oder die Zeitpunkte der mutmasslichen Beschaffung von Geldmitteln und Waffen. Die vagen und teilweise widersprüchlichen Angaben im Ersuchen und dessen Ergänzungen kontrastieren mit den Medienmitteilungen der serbischen Regierung, wonach es sich beim (mit vollem Namen genannten) Verfolgten um den "main financier" und "mastermind of terrorism in Southern Serbia" handle. Sachdienliche Angaben dazu oder zum persönlichen, beruflichen und politischen Umfeld des Verfolgten bzw. zu seinem Werdegang und Verhalten in seiner Heimat und in der Schweiz enthält auch der angefochtene Entscheid nicht. Ebenso wenig wurden Informationen (etwa bei der UNMIK/OMIK) über die Hauptangeschuldigten eingeholt, bei denen es sich unbestrittenermassen um Angehörige der MEP handle.
7.4 Art. 12 Ziff. 2 lit. b EAUe bestimmt, dass Zeit, Ort und Umstände der Begehung der fraglichen Delikte "so genau wie möglich" anzugeben seien. Im vorliegenden Fall weisen die dem Verfolgten vorgeworfenen Delikte zweifelsohne einen politischen Konnex auf. Es sind daher erhöhte Anforderungen an die Ausführlichkeit, Widerspruchsfreiheit und Verlässlichkeit des Ersuchens zu verlangen. Zum einen erscheint dies erforderlich, damit die Einrede des politischen Deliktes sachgerecht beurteilt werden kann (vgl. oben, E. 3). Zum andern sind nähere verlässliche Angaben notwendig, um - im Falle einer Auslieferung - gegenüber dem ersuchenden Staat genau festlegen zu können, für welche Straftaten die Auslieferung erfolgt (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363).
Das vorliegende Ersuchen und seine (sich teilweise widersprechenden) Ergänzungen genügen diesen Anforderungen nicht. Dieser Mangel kann nicht dadurch wettgemacht werden, dass die Auslieferung mit dem Hinweis versehen wird, die serbischen Behörden dürften den Verfolgten wegen allfälliger politischer Hintergründe nicht verfolgen oder bestrafen. Ohne ausreichende Abklärungen zum Sachverhalt ist es im vorliegenden kontroversen Fall nicht möglich, die Einrede des politischen Deliktes zu beurteilen (vgl. BGE 128 II 355 E. 4.2 S. 365, E. 4.3 S. 365 f.). Ebenso wenig kann geprüft werden, inwieweit hier das Rechtshilfeerfordernis der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt ist. Dies gilt namentlich für die Tatbestandsmerkmale von Art. 260ter Ziff. 1 StGB (vgl. BGE 128 II 355 E. 2.2-2.6 S. 360-363) oder Art. 260quinquies StGB (vgl. dazu FORSTER, a.a.O., S. 443 ff.).
7.5 Im vorliegenden Fall bedürfte auch die Frage des Alibis weiterer Abklärungen. Im Ersuchen wird dem Verfolgten die Beteiligung an "terroristischen" Aktivitäten in Südserbien im Zeitraum von 3. Februar bis 9. März 2003 bzw. 23. September 2003 vorgeworfen. Wie im angefochtenen Entscheid eingeräumt wird, hat der Verfolgte diesbezüglich Alibis geltend gemacht und dokumentiert. Insbesondere will er sich an den fraglichen Daten nicht in Serbien, sondern nachweisbar an seinem Wohn- und Arbeitsort in der Schweiz aufgehalten haben. Das BJ verweist darauf, dass die serbischen Behörden über die Alibihinweise "informiert" worden seien; "ein Rückzug des Auslieferungsersuchens" sei jedoch nicht erfolgt. Das BJ vertritt die Auffassung, selbst wenn sie zuträfen, änderten die Alibis nichts an der Zulässigkeit der Auslieferung, da sie sich nicht auf sämtliche Anklagepunkte bezögen.
Diese Argumentation greift zu kurz. Alibis für die Tatvorwürfe im Jahre 2003 könnten zumindest zu einer Begrenzung der Rechtshilfe (auf die allfälligen verbleibenden Anklagepunkte) führen. Im Übrigen ist aufgrund der vorliegenden Akten darauf hinzuweisen, dass bei einem Wegfall der Tatvorwürfe betreffend das Jahr 2003 nur noch sehr vage und strafrechtlich kaum qualifizierbare Vorwürfe gegen den Verfolgten übrig blieben. Nähere Angaben zur angeblichen logistischen Unterstützung (Art und Weise - insbesondere Zeitpunkte und Bezugskanäle - der Beschaffung von Geld und Waffen) werden im Ersuchen und dessen Ergänzungen nicht gemacht. Die ersuchende Behörde hat demgegenüber das Protokoll der untersuchungsrichterlichen Einvernahme eines Mitangeschuldigten vom 1. Oktober 2003 eingereicht. Danach habe es sich beim Verfolgten "sicher nicht" um ein Mitglied der ANA gehandelt.
7.6 Schliesslich ist auch auf alarmierende Berichte des UNHCR, der OSZE und von diversen Menschenrechtsorganisationen aus den Jahren 2003 und 2004 hinzuweisen über verschiedene Fälle von menschenrechtswidriger erniedrigender Behandlung durch serbische Polizeikräfte, namentlich gegen inhaftierte mutmassliche kosovo-albanische Nationalisten und Extremisten. Aus dem Rechtshilfedossier ergeben sich sodann ernsthafte Anhaltspunkte für die Befürchtung, dass im vorliegenden Fall Mitbeschuldigte des Verfolgten im serbischen Polizeigewahrsam massiv misshandelt wurden. Daher ist die Menschenrechtslage in Serbien und Montenegro - im Hinblick auf die politische Relevanz der erhobenen Tatvorwürfe - näher abzuklären.
7.7 Nach dem Gesagten können aufgrund des Ersuchens und der vorliegenden Akten weder die Einrede der politischen Verfolgung noch die übrigen geltend gemachten Auslieferungshindernisse ausreichend geprüft werden. Dies gilt namentlich für die Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit. Was die Einrede des politischen Deliktes betrifft, so hat zwar das Bundesgericht erstinstanzlich darüber zu entscheiden. Es ist jedoch nicht Aufgabe des Bundesgerichtes, in Auslieferungsfällen die notwendigen Sachabklärungen selber zu treffen. Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat daher das zuständige BJ tatsächliche Abklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen (vgl. BGE 128 II 355 E. 1.1.2 S. 358). Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, drängen sich im vorliegenden Fall weitere Sachabklärungen auf.
Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Auf den Antrag des BJ, es sei die Einrede des politischen Deliktes abzuweisen, kann zurzeit nicht eingetreten werden. Das Rechtshilfedossier ist zu ergänzenden Sachverhaltsabklärungen, zur Neubeurteilung (betreffend Auslieferungsvoraussetzungen) und zur neuen Antragstellung (betreffend die Einrede des politischen Delikts) an das BJ zurückzuweisen.
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Art. 2 n. 1, art. 3 n. 1 e art. 12 n. 2 lett. b CEEstr, art. 1 e 2 CERT, art. 3 cpv. 1 e art. 55 cpv. 2 AIMP; domanda di estradizione presentata dalla Serbia-Montenegro nei confronti di una persona perseguita per avere sostenuto organizzazioni sospettate di attentati terroristici; obiezione di reato politico. Fonti di diritto (consid. 1); competenza e procedura quando è sollevata l'obiezione di reato politico (consid. 1.1); presupposti materiali, motivi di ricorso e potere d'esame (consid. 1.2-1.4). Nozione di "reato politico" nel diritto estradizionale, in particolare quando sono perseguite persone sospettate di terrorismo; distinzione delicata tra combattenti della resistenza politica armata o fazioni di una guerra civile e presunti terroristi (consid. 3). Esigenze relative all'attendibilità e alla precisione della domanda nel caso concreto (consid. 6.1). Riassunto delle accuse mosse contro il perseguito (consid. 6.2). Sulla base della domanda e degli atti disponibili, né l'obiezione di reato politico né le ulteriori contestazioni contro l'estradizione possono essere esaminate con il richiesto approfondimento; rinvio della causa per un nuovo giudizio (consid. 7).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-337%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 352
Die 1998 gegründete UIB Servizi SA mit Sitz in Lugano bezweckt die konzerninterne Wahrnehmung von Geschäftsführungs-, Verwaltungs- und Aufsichtsaufgaben sowie allgemein die Erbringung von Finanzberatungsdienstleistungen. Die ebenfalls in Lugano domizilierte, im September 2002 gegründete UIB Gestioni Patrimoniali SA erteilt Beratungen im weitesten Sinne im Zusammenhang mit der Verwaltung von durch institutionelle oder private Investoren gehaltene Portefeuilles, erstellt Finanzmarktanalysen und tritt als Vermittlerin im Effektenhandel auf. Beide Gesellschaften gehören zur im Handels-, Verkehrs- und Finanzbereich aktiven A.-Gruppe, die vom in San Marino wohnhaften A. gehalten wird. Teil der Gruppe bildet auch die seit 1995 bestehende, in Vanuatu beheimatete United Investment Bank Ltd (im Weitern auch: UIB Ltd). Diese ist zu 98 % in den Händen der portugiesischen Intersmi Gestao e Investimentos Limitada (im Weitern auch: Intersmi Lda) und zu 2 % in jenen von A. persönlich. Die UIB Servizi SA wird zu 60 % durch die Intersmi Lda und zu 40 % durch die S.M.I. San Marino Investimenti SA (im Weitern auch: S.M.I.) gehalten, die ihrerseits über 95 % der Intersmi Lda verfügt und zu 100 % von A. kontrolliert wird. Die UIB Gestioni Patrimoniali SA gehört zu 47 % der S.M.I. San Marino Investimenti SA, zu 31 % der Intersmi Lda und zu 19 % A. Die United Investment Bank Ltd verfügt für ihre Aktivitäten über eine Bewilligung des Finanzministeriums bzw. der Reserve Bank of Vanuatu; die S.M.I. San Marino Investimenti SA ist unter der Aufsicht der Zentralbank von San Marino als Finanzgesellschaft nach dem dortigen Recht zugelassen.
Wegen des Verdachts, dass die United Investment Bank Ltd über die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA in der Schweiz einer nach dem Banken- (Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen [BankG; SR 952.0]) oder Börsengesetz (Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel [BEHG; SR 954.1]) bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgehen könnte, untersagte die Eidgenössische Bankenkommission (im Weitern auch: Bankenkommission oder EBK) diesen Gesellschaften mit superprovisorischer Verfügung vom 26. September 2003 sämtliche finanzmarktrechtlich relevanten Aktivitäten; gleichzeitig setzte sie zur weiteren Abklärung des Sachverhalts die KPMG Fides Peat als Beobachterin ein. Gestützt auf deren Bericht vom 31. Oktober 2003 stellte die EBK am 28. Januar 2004 fest, dass die United Investment Bank Ltd, Vanuatu, und die Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, im Rahmen von faktischen Zweigniederlassungen in den Räumlichkeiten der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA einer unbewilligten Banken- bzw. Effektenhändlertätigkeit nachgegangen seien. Sie ordnete gestützt hierauf die Eintragung von Zweigniederlassungen (Lugano) der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda in das Handelsregister und die sofortige Liquidation der vier involvierten Gesellschaften an; diese beziehe sich jeweils auf alle vollstreckungsrechtlich der Schweiz zuzurechnenden Aktiven im In- und Ausland. Die Bankenkommission nahm an, bei der United Investment Bank Ltd handle es sich um eine so genannte "Strohbank" ("shell bank") mit rein formellem Sitz in Vanuatu, die im Rahmen einer (zumindest faktischen) Zweigniederlassung von Lugano aus betrieben werde; auch die Intersmi Gestao e Investimentos Lda sei eine Offshoregesellschaft, deren Aktivitäten in Tat und Wahrheit von Lugano ausgingen (Eröffnung der Kundenbeziehungen, Aufbewahrung der Originalakten, Buchhaltung, Vermögensverwaltung).
Das Bundesgericht heisst die von der UIB Servizi SA, der UIB Gestioni Patrimoniali SA, der United Investment Bank Ltd, Vanuatu, und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde hinsichtlich der Eintragung und Liquidation der Zweigniederlassungen Lugano der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, gut; im Übrigen weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Der Eidgenössischen Bankenkommission ist die Aufsicht über das Bankenwesen, die Anlagefonds, das Börsenwesen, die Offenlegung bedeutender Beteiligungen und die öffentlichen Kaufangebote zur selbständigen Erledigung übertragen (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BankG; Fassung vom 24. März 1995). Sie trifft die zum Vollzug des jeweiligen Gesetzes bzw. von dessen Ausführungsvorschriften notwendigen Verfügungen und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften (Art. 23bis Abs. 1 BankG, Art. 35 Abs. 1 BEHG, Art. 56 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Anlagefonds [Anlagefondsgesetz, AFG; SR 951.31]). Erhält sie von Verletzungen des Gesetzes oder von sonstigen Missständen Kenntnis, sorgt sie für deren Beseitigung und die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands. Sie ist befugt, hierzu alle "notwendigen Verfügungen" zu treffen (Art. 23ter Abs. 1 BankG, Art. 35 Abs. 3 BEHG, Art. 58 Abs. 1 AFG). Da die Bankenkommission allgemein über die Einhaltung der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen hat, ist die ihr übertragene Aufsicht nicht auf die formell unterstellten Betriebe beschränkt. Zu ihrem Aufgabenbereich gehört auch die Abklärung der banken- oder finanzmarktrechtlichen Bewilligungspflicht einer Gesellschaft (Art. 1 und 3 BankG; Art. 3 und 10 BEHG; Art. 10, 18 und 22 AFG; BGE 126 II 111 E. 3a S. 114 f.; BGE 121 II 147 E. 3a S. 148 f.; BGE 116 Ib 193 E. 3 S. 198). Sie ist in diesem Rahmen berechtigt, die im Gesetz vorgesehenen Mittel gegenüber Instituten (oder Personen) einzusetzen, deren Unterstellungs- bzw. Bewilligungspflicht umstritten ist (bezüglich des Bankengesetzes: BGE 121 II 147 E. 3a S. 149; BGE 116 Ib 193 E. 3 S. 198; bezüglich des Börsengesetzes: BGE 126 II 111 E. 3a S. 115; bezüglich des Anlagefondsgesetzes vom 1. Juli 1966: BGE 116 Ib 73 ff.; vgl. zum Geldwäschereigesetz auch BGE 129 II 438 E. 4.1 S. 446 f.).
2.2 Liegen hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass in Verletzung der Meldepflicht eine bewilligungspflichtige Geschäftstätigkeit ausgeübt werden könnte, ist die Bankenkommission befugt und verpflichtet (vgl. BGE 115 Ib 55 E. 3 S. 58; BGE 105 Ib 406 E. 2 S. 408 f.), die zur weiteren Abklärung erforderlichen Informationen einzuholen und die nötigen Anordnungen zu treffen. Diese können bis zur Auflösung und Liquidation eines Unternehmens reichen, das unerlaubt einer zum Vornherein nicht bewilligungsfähigen Tätigkeit nachgeht (BGE 126 II 111 E. 3a S. 115, BGE 126 II 71 E. 6e; DINA BALLEYGUIER, Reichweite der Finanzmarktaufsicht - Liquidation von Marktteilnehmern, in: Rolf H. Weber, Neuere Entwicklungen im Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 235 ff.). Für die Einsetzung eines Beobachters ist nicht erforderlich, dass eine bestimmte Gesetzesverletzung bereits feststünde; es genügt, dass aufgrund der konkreten Umstände hierfür objektive Anhaltspunkte bestehen, wobei sich der Sachverhalt nur durch eine Kontrolle vor Ort abschliessend klären lässt. Der zu beseitigende Missstand liegt in diesem Fall in der unklaren Ausgangslage, die es zu bereinigen gilt (BGE 126 II 111 E. 4c S. 118 mit Hinweisen; Urteil 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 2a, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 45 ff.). Bei der Wahl des geeigneten Mittels hat die Bankenkommission im Rahmen der allgemeinen Verfassungs- und Verwaltungsgrundsätze (Willkürverbot, Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebot, Treu und Glauben) in erster Linie den Hauptzwecken der finanzmarktrechtlichen Gesetzgebung, dem Schutz der Gläubiger bzw. Anleger einerseits und der Lauterkeit des Kapitalmarktes andererseits, Rechnung zu tragen (Anleger- und Funktionsschutz; BGE 126 II 111 E. 3b S. 115; BGE 121 II 147 E. 3a S. 149). Die Frage, wie sie ihre Aufsichtsfunktion im Einzelfall wahrnimmt, ist ihrem "technischen Ermessen" anheimgestellt. Das Bundesgericht greift in dieses nur bei eigentlichen Ermessensfehlern ein (vgl. BGE 126 II 111 E. 3b S. 115 mit Hinweisen; PETER NOBEL, Auskunftsrechte und "technisches Ermessen" der Eidgenössischen Bankenkommission [EBK], in: recht 3/1985 S. 53 ff., dort S. 55).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerinnen machen in verfahrensrechtlicher Hinsicht geltend, die Bankenkommission habe in Verletzung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die superprovisorische Einsetzung der Beobachterin nicht durch eine anfechtbare vorsorgliche Massnahme ersetzt. Die KPMG Fides Peat habe ihrerseits die Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) bei der Einvernahme ihrer Angestellten und Verantwortlichen missachtet (nachträgliche Erstellung der Protokolle ohne Unterschrift der Betroffenen, fehlende Möglichkeit zu Ergänzungsfragen, fehlende korrekte Vorladung usw.) und auf die Betroffenen in unzulässiger Weise Druck ausgeübt. Verschiedene Mitarbeiter der Beobachterin seien zudem des Italienischen kaum mächtig gewesen, was zu verzerrten, unvollständigen bzw. falschen Einschätzungen und Wiedergaben geführt habe. Die Bankenkommission dürfe die Feststellung des Sachverhalts nicht - wie sie dies hier getan habe - unter Umgehung der Verfahrensvorschriften an eine ungenügend qualifizierte Beobachterin delegieren und diese mit der Beantwortung der von ihr selber zu prüfenden Rechtsfragen betrauen. Trotz der entsprechenden Kritik habe die EBK ohne eigene Abklärungen ausschliesslich auf die Einschätzungen der Beobachterin abgestellt und die verschiedenen Beweisanträge in unhaltbarer antizipierter Beweiswürdigung verworfen.
3.2
3.2.1 Der Präsident der Bankenkommission ist unter gewissen Voraussetzungen befugt, ohne Anhörung der Parteien superprovisorisch einen Beobachter einzusetzen und die für dessen Abklärungen erforderlichen Massnahmen anzuordnen. Die Verfügung ist nach Gewährung des rechtlichen Gehörs gegebenenfalls als vorsorgliche Massnahme zu bestätigen, welche als Zwischenentscheid (vgl. Art. 45 Abs. 2 lit. d und g VwVG), der einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat, beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. BGE 126 II 111 ff.; Urteil 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 1; Urteil 2A.565/2002 vom 2. April 2003, E. 4.2; Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 1). Die Betroffenen müssen sich ihrerseits aber in zumutbarer Weise um den Erlass eines solchen Entscheids bemühen. Wer die Voraussetzungen für die Einsetzung eines Beobachters während des Unterstellungsverfahrens nicht in Frage stellen will, hat ein schutzwürdiges Interesse daran, dass kein unnötiger Aufwand betrieben wird, zumal die Frage nach dem Bestehen der Bewilligungspflicht als solche in diesem Verfahrensstadium gerade (noch) nicht Verfügungsgegenstand bildet (vgl. die Urteile 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 1b/bb, und 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 4b). Es darf vom Betroffenen deshalb erwartet werden, dass er seinen Willen klar zum Ausdruck bringt und seinen Mitwirkungspflichten umfassend nachkommt .
3.2.2 Dies war hier nicht der Fall: Die superprovisorische Verfügung der Bankenkommission vom 26. September 2003 war als solche beim Bundesgericht nicht direkt anfechtbar und musste deshalb nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen werden (Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 2.2.2). Den Beschwerdeführerinnen war Gelegenheit gegeben worden, bis zum 30. Oktober 2003 zu den angeordneten Massnahmen Stellung zu nehmen. Innert dieser Frist liessen sie sich indessen nicht vernehmen; am 10. Oktober 2003 unterbreiteten sie der EBK - ohne Ausführungen zur Sache - lediglich den Vorschlag, unter Aufsicht der Beobachterin ihre Aktivitäten in der Schweiz einzustellen und diese nach San Marino zu verlegen. Die Bankenkommission teilte ihnen am 14. Oktober 2003 mit, dass sie hierauf erst nach Vorliegen des Beobachterberichts eingehen werde. Dieser wurde den Beschwerdeführerinnen am 11. November 2003 mit dem Hinweis zur Stellungnahme unterbreitet, dass es der EBK unnötig erscheine, noch eine separat anfechtbare vorsorgliche Verfügung zu erlassen; die Beschwerdeführerinnen verlangten in der Folge erst mit der Vernehmlassung in der Sache selber am 4. Dezember 2003, die superprovisorischen Anordnungen zu korrigieren, da sie entgegen der Auffassung der Beobachterin in der Schweiz gar keiner bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgingen. Zu diesem Zeitpunkt waren die entsprechenden Abklärungen jedoch bereits abgeschlossen und stand der (für die Beschwerdeführerinnen schliesslich negative) Entscheid der Bankenkommission in der Sache selber unmittelbar bevor, weshalb kein schutzwürdiges Interesse mehr daran bestand, dass über ihre Einwände gegen die Einsetzung der Beobachterin und die damit verbundenen weiteren vorsorglichen Massnahmen noch separat entschieden wurde. Es wäre an den anwaltlich beratenen Beschwerdeführerinnen gewesen, zu den superprovisorisch verfügten Massnahmen rechtzeitig Stellung zu nehmen, wollten sie einen anfechtbaren Zwischenentscheid erwirken. Nachdem sie dies nicht getan haben, durfte die EBK davon ausgehen, dass hierauf implizit verzichtetet worden war, zumal die umstrittenen Anordnungen noch mit der vorliegenden Beschwerde gegen den Endentscheid selber in Frage gestellt werden können (vgl. die Urteile 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 2.2.2, und 2A.565/2002 vom 2. April 2003, E. 4.2).
3.3 Entgegen der Kritik der Beschwerdeführerinnen kann auch nicht gesagt werden, der relevante Sachverhalt sei in rechtswidriger Weise oder in Missachtung ihrer Verfahrensrechte festgestellt worden:
3.3.1 Besteht aufgrund objektiver Anhaltspunkte der Verdacht, es könnte eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausgeübt werden, ist die Bankenkommission befugt, einen Beobachter einzusetzen, falls der Sachverhalt nur über eine Kontrolle an Ort und Stelle abschliessend erstellt werden kann (vgl. auch die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 20. November 2002, BBl 2002 S. 8060 ff., dort S. 8074). Der Beobachter geniesst für seine laufende Berichterstattung ein uneingeschränktes Recht zur Einsichtnahme in die Geschäftstätigkeit, die Bücher und die Akten (BGE 126 II 111 E. 4c S. 118); er darf indessen nicht selber direkt in die Aktivitäten der beobachteten Gesellschaft eingreifen (vgl. Art. 23quater Abs. 2 Satz 2 BankG). Die betroffenen Firmen sind zur Mitwirkung im Unterstellungsverfahren verpflichtet (vgl. Art. 1 der Verordnung vom 17. Mai 1972 über die Banken und Sparkassen [BankV; SR 952.02]; Urteil 2A.9/1998 vom 19. November 1999, E. 4 nicht publ. in BGE 126 II 71 ff.; CARLO LOMBARDINI, Droit bancaire suisse, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 84, Rz. 20). Die für die Verfahrensdauer notwendigen Anordnungen hat die Bankenkommission (gegebenenfalls auf Antrag des Beobachters hin) selber zu treffen; sie kann ihre verfahrensrechtlichen Kompetenzen insofern nicht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage in den Ermessensbereich des Beobachters als "Vollzugsgehilfen" delegieren (BGE 126 II 111 E. 5b S. 120; Urteil 2A.119/2002 vom 11. Dezember 2002, E. 3.1.1; vgl. nun aber Art. 23quater Abs. 2 BankG in der ab 1. Juli 2004 gültigen Fassung vom 3. Oktober 2003 [AS 2004 S. 2767], wonach neu die EBK festlegt, in welchem Umfang der Untersuchungsbeauftragte an Stelle der Organe der Bank handeln darf).
3.3.2 Dies schliesst nun jedoch nicht aus, dass der Beobachter bzw. künftig der Untersuchungsbeauftragte zur Abklärung der Tätigkeit im Rahmen seines umfassenden Einsichtsrechts in die Geschäftstätigkeit mit den Angestellten oder den Organen der beobachteten Firmen über deren Aktivitäten spricht und seine Eindrücke bzw. die erhaltenen Auskünfte schriftlich festhält. Das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren findet im Verfahren vor der Bankenkommission Anwendung (BGE 126 II 111 E. 6b/aa; BGE 129 II 183 E. 4.2; ZOBL/KRAMER, Schweizerisches Kapitalmarktrecht, Zürich 2004, Rz. 730); es gilt indessen nicht für die informell ausgestalteten, die Geschäftstätigkeit begleitenden Abklärungen des Beobachters, der nicht gestützt auf Bundesrecht verfüg t (vgl. Art. 1 Abs. 1 VwVG; vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2; BGE 117 Ib 481 E. 4b/aa). Seine Berichte haben ähnlich den Stellungnahmen der Übernahmekommission (BGE 129 II 183 E. 4) oder den Empfehlungen der früheren Kartellkommission (BGE 117 Ib 481 ff.) keinen zwingenden Charakter; hoheitlich entscheidende und dem Verwaltungsverfahrensgesetz unterworfene Behörde ist die Bankenkommission. Dabei hat - wie das Bundesgericht bereits in ähnlichen Ausgangslagen festgestellt hat (vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 192; BGE 117 Ib 481 E. 5b S. 490) - das Verfahren als Ganzes den gesetzlichen und verfassungsmässigen Garantien zu genügen, wobei den Besonderheiten der zweistufigen, dualistisch ausgestalteten Aufsicht, welche im Rahmen der ordentlichen oder ausserordentlichen Revisionen bzw. zur Abklärung aufsichtsrechtlich relevanter Sachverhalte und zur Umsetzung aufsichtsrechtlicher Massnahmen den Beizug unabhängiger und fachkundiger Personen vorsieht (BGE 126 II 111 E. 5b/aa S. 120 mit Hinweisen; ALOIS RIMLE, Recht des schweizerischen Finanzmarktes, Zürich 2004, 1 N 56; PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, Bern 2004, § 7 Rz. 106), angemessen Rechnung zu tragen ist (vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 192; BGE 117 Ib 481 E. 5b S. 490).
3.3.3 Die Beobachterin hat ihren Schlussbericht am 31. Oktober 2003 präsentiert. Dieser war entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen durchaus verständlich. Anhaltspunkte dafür, dass sprachliche Schwierigkeiten bestanden hätten, welche dessen Grundaussagen zu beeinträchtigen geeignet gewesen wären, sind nicht ersichtlich; trotz gewisser unglücklich formulierter Passagen sind die einzelnen Aussagen in ihrem Zusammenhang nachvollziehbar. Die sich im Anhang befindlichen Gesprächsnotizen genügten zwar den Anforderungen an die Protokollierung von Zeugenbefragungen und von Auskünften Dritter nicht (vgl. BGE 130 II 169 E. 2.3), mussten dies aber auch nicht, nachdem das Verwaltungsverfahrensgesetz auf die Abklärungen der Beobachterin keine Anwendung fand. Die Beschwerdeführerinnen konnten vor der Bankenkommission und im vorliegenden Verfahren zur Beschreibung ihrer Geschäftstätigkeit und den von der Beobachterin gezogenen Schlüssen umfassend Stellung nehmen. Es war ihnen auch möglich, sich zu den Protokollen der verschiedenen Gespräche im Einzelnen und detailliert zu äussern, was sie am 4. Dezember 2003 einlässlich getan haben. Die abschliessende Bewertung des von der Beobachterin zusammengetragenen Materials oblag der Bankenkommission; dabei stützte sich diese nicht allein auf die Arbeiten der Beobachterin, sondern trug auch den in Amtshilfe eingeholten Unterlagen bzw. den von den Beschwerdeführerinnen nicht bestrittenen Punkten Rechnung. Sie durfte ihr Beweisverfahren schliessen und von eigenen Befragungen von Zeugen, soweit sie hierzu befugt gewesen wäre (vgl. Art. 14 Abs. 1 VwVG und Art. 51b BankV; Kleiner, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, Rz. 10 zu Art. 23bis BankG; CARLO LOMBARDINI, a.a.O., S. 85, Rz. 22), absehen, nachdem sie aufgrund der bereits abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet hatte und in vertretbarer Weise annehmen durfte, dass diese durch weitere Erhebungen nicht geändert würde (Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.1 nicht publ. in BGE 130 II 169; BGE 115 Ia 97 E. 5b S. 101; BGE 117 Ia 262 E. 4b S. 268 f.); dies gilt umso mehr, als - wie zu zeigen sein wird (vgl. E. 5.3.5) - selbst gestützt auf den von den Beschwerdeführerinnen behaupteten Sachverhalt von einer nach dem schweizerischen Recht bewilligungspflichtigen Aktivität in Lugano auszugehen wäre.
3.3.4 Nichts anderes ergibt sich aus dem von den Beschwerdeführerinnen angerufenen Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Sachen Mantovanelli gegen Frankreich vom 18. März 1997 (Recueil CourEDH 1997-II S. 424). Danach umfasst Art. 6 EMRK keinen generellen und abstrakten Anspruch darauf, dass die Verfahrensparteien bei allen Befragungen durch einen Experten beigezogen und ihnen alle Dokumente eröffnet werden, die dieser bei seiner Arbeit berücksichtigt hat (dort Rz. 33). Entscheidend ist, dass das (gerichtliche) Verfahren in seiner Gesamtheit den Anforderungen der Fairness genügt (Rz. 34). Dies war hier der Fall, nachdem die Beschwerdeführerinnen umfassend zum Bericht der KPMG Fides Peat Stellung nehmen konnten und sie über ihre Angestellten und Verantwortlichen an deren Sachverhaltsermittlung gerade selber wesentlich beteiligt waren. Die Frage, ob die festgestellte Tätigkeit in der Schweiz tatsächlich bewilligungspflichtig war, beschlug nicht die Sachverhaltsfeststellung, sondern bildete Gegenstand der der Bankenkommission als Fachbehörde vorbehaltenen rechtlichen Würdigung.
4. Entgegen den Einwänden der Beschwerdeführerinnen war die Einsetzung eines Beobachters bzw. eines Untersuchungsbeauftragten aufgrund der im September 2003 bekannten Umstände nicht zu beanstanden und haben sie deshalb praxisgemäss die entsprechen den Kosten unter solidarischer Haftung zu tragen (vgl. BGE 126 II 111 E. 4d S. 118 f.; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 4.2):
4.1 Am 3. Juni 2003 war die luxemburgische "Commission de Surveillance du Secteur Financier" mit einem Schreiben an die Bankenkommission gelangt, worin sie diese darauf aufmerksam machte, dass die in Vanuatu beheimatete United Investment Bank Ltd durch die UIB Servizi SA von Lugano aus betrieben werden könnte. Hierfür spreche, dass mehrere, wenn nicht alle Verwaltungsratssitzungen der United Investment Bank Ltd bisher in der Schweiz stattgefunden hätten; gemäss einem entsprechenden Beschluss vom Februar 1996 sei dabei B. zum "General Manager" der Bank ernannt worden; bei diesem handle es sich nach einem Handelsregisterauszug vom 6. Juni 2002 um den Verwaltungsratspräsidenten der UIB Servizi SA. Gestützt hierauf bestanden hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass durch die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA in Lugano für die UIB Ltd eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausgeübt werden könnte, wobei der Sachverhalt nur durch eine unmittelbare Kontrolle vor Ort abschliessend zu ermitteln war.
4.2 Die UIB Servizi SA hatte im Rahmen des ihr zugestellten Fragebogens am 31. Juli 2003 zwar erklärt, dass sie für die United Investment Bank, Vanuatu, und die Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Madeira, nur Buchhaltungs- und Backoffice-Funktionen wahrnehme; über deren Umfang konnten jedoch ernstliche Zweifel bestehen, nachdem die luxemburgische Aufsichtsbehörde der EBK am 29. August 2003 weitere Unterlagen hatte zukommen lassen, welche darauf schliessen liessen, dass - entgegen der Erklärungen der UIB Servizi SA - Anweisungen für verschiedene auf dem Konto der UIB Ltd bei der BNP Paribas vorgenommene Transaktionen auf Papier der United Investment Bank Ltd, Vanuatu, von ihren Geschäftsräumlichkeiten in Lugano aus gefaxt worden waren. Anhaltspunkte dafür, dass die UIB Ltd in Vanuatu tatsächlich über eine Geschäftsniederlassung verfügte, bestanden zu diesem Zeitpunkt nicht. Schliesslich herrschte zwischen den einzelnen Gesellschaften eine enge personelle Verflechtung und ergab sich aus dem Firmenzweck der UIB Gestioni Patrimoniali SA, über deren Existenz die EBK von der Geldwäschereistelle erfahren hatte, dass diese ebenfalls Dienstleistungen im Vermögensverwaltungs- und Wertschriftenbereich anbot, wobei die für die UIB Servizi SA in Lugano tätige bzw. für die UIB Ltd als "Deputy"-Managerin ernannte C. über eine Einzelprokura zugunsten der UIB Gestioni Patrimoniali SA verfügte, sich die Geschäftsräumlichkeiten der beiden Firmen am gleichen Ort befanden und D. als Verwaltungsratspräsident sowohl der UIB Gestioni Patrimoniali SA als auch der UIB Ltd amtete.
5.
5.1 Unternehmen, die im Ausland ihren statutarischen oder gesellschaftsvertraglichen Sitz haben, unterstehen dem Bankengesetz, wenn ihre Willensbildung organisiert und regelmässig in der Schweiz erfolgt oder für sie hier eine organisierte regelmässige Tätigkeit ausgeübt wird (KLEINER/SCHWOB, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, a.a.O., Rz. 8 zu Art. 1 BankG; NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 686, § 9 Rz. 224; ZOBL/KRAMER, a.a.O., Rz. 612). Eine ausländische Bank bedarf dementsprechend einer Bewilligung der Bankenkommission, wenn sie Personen beschäftigt, (1) die für sie dauernd und gewerbsmässig in der Schweiz oder von der Schweiz aus Geschäfte abschliessen, Kundenkonten führen oder sie rechtlich verpflichten (Zweigniederlassung; Art. 2 Abs. 1 BankG, Art. 2 Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 21. Oktober 1996 über die ausländischen Banken in der Schweiz [Auslandbankenverordnung, ABV; SR 952.111]) oder (2) die in anderer Weise für sie tätig sind, namentlich indem sie Kundenaufträge an sie weiterleiten oder sie zu Werbe- oder anderen Zwecken vertreten (Vertretung; Art. 2 Abs. 1 lit. b ABV). Dem Gesetz unterliegen auch faktische Zweigniederlassungen, d.h. Geschäftsstellen von Firmen, die nach ausländischem Recht konstituiert sind und ihre Hauptniederlassung im Ausland haben, hier jedoch einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgehen, ohne formell eine Zweigniederlassung begründet zu haben (vgl. RIMLE, a.a.O., 1 N 108 u. 111). Zweck dieser Regelung ist es, eine Umgehung der aufsichtsrechtlichen Ordnung über die Schweiz durch eine geschäftlich nicht gerechtfertigte Inkorporierung an einem ungenügend überwachten Ort zu verhindern ("shell branches"; ROTH/SCHWOB, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 2 BankG). Wird die ausländische Bank tatsächlich in der Schweiz geleitet oder wickelt sie ihre Geschäfte ausschliesslich oder überwiegend in oder von der Schweiz aus ab, so muss sie sich nach schweizerischem Recht organisieren und untersteht sie den Bestimmungen über die inländischen Banken (Art. 1 Abs. 2 ABV).
5.2
5.2.1 Die UIB Ltd geht im Rahmen der A.-Gruppe unbestrittenermassen im Ausland einer Banken- und (in der Schweiz an sich bewilligungspflichtigen) Effektenhändlertätigkeit nach, indem sie Gelder über die in San Marino beheimatete S.M.I. bzw. die Intersmi Lda von vorab italienischen Kunden entgegennimmt und Dritten gegenüber in eigenem Namen auftritt, wobei die wirtschaftlichen Risiken der von ihr getätigten oder in Auftrag gegebenen Effektengeschäfte durch ihre Kunden getragen und die entsprechenden Werte durch sie in Sammelkonten gehalten werden ("Kundenhändler"; Art. 2 lit. d BEHG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 5 BEHV [SR 954.11] und Rundschreiben der EBK [EBK-RS] 98/2: Erläuterungen zum Begriff Effektenhändler, Rz. 50; Urteile 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 2b, und 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.1).
5.2.2 Die Beschwerdeführerinnen machen jedoch geltend, diesbezüglich nicht in der Schweiz oder von der Schweiz aus tätig zu sein. Die Aktivitäten zugunsten der UIB Ltd erfolgten über die S.M.I. von San Marino aus, wo diese über die hierfür erforderlichen Bewilligungen verfüge; in Vanuatu genüge die UIB Ltd den dortigen Bewilligungsvoraussetzungen. In der Schweiz würden lediglich gestützt auf entsprechende Mandate durch die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA Backoffice- bzw. reine Beratungsfunktionen wahrgenommen. Diese seien nicht bewilligungspflichtig. Die Anweisungen an die auswärtigen Banken ergingen von San Marino aus und würden in Lugano bloss kontrolliert und verbucht. Im Übrigen würden hier allgemeine Marktanalysen erstellt, die Entscheide über die Anlagestrategien träfen indessen die Kundenberater in San Marino in Absprache mit ihren Klienten; das operative Geschäft erfolge voll und ganz ausserhalb der Schweiz, wo nur Verwaltungsdienstleistungen in Anspruch genommen würden.
5.3
5.3.1 Das Backoffice einer Bank umfasst ganz unterschiedliche Aufgaben; es wird damit allgemein der kundenferne Bereich bezeichnet, in dem alle Transaktionen aus den aktiven, passiven und indifferenten Geschäften zusammenlaufen. Es fallen sämtliche Tätigkeiten unter den Begriff, die "hinter den Kulissen" der Bank ablaufen; so werden im Backoffice etwa die Kunden-, Konten-, Depot- und Wertschriftenbestände verwaltet und allenfalls verwahrt. Zu den Hauptaufgaben des Backoffice gehört zudem die Verbuchung der Geschäftsvorfälle sowie die Datendokumentation (Reporting; vgl. FLORIAN LINNER, in: Boemle/Gsell/Jetzer/Nyffeler/Thalmann, Geld-, Bank- und Finanzmarkt-Lexikon der Schweiz, Zürich 2002, S. 102). Es handelt sich beim Backoffice somit um eine für das Bankgeschäft grundlegende Funktion, deren Auslagerung deshalb nur beschränkt möglich ist (vgl. EBK-RS 99/2: Auslagerung von Geschäftsbereichen [Outsourcing] und den entsprechenden Anhang dazu, in: Thévenoz/Zulauf, BF 2003, Zürich 2003, 31A-25 und 31A-25a).
5.3.2 Der Zusammenarbeitsvertrag zwischen der UIB Ltd und der UIB Servizi SA ist relativ offen formuliert:
"Facendo seguito agli incontri ed agli accordi con Voi intercorsi, con la presente vi affidiamo l'incarico di fornirci servizi di: - amministrazione, - archivio dati, - elaborazione dati, - tenere, a partire dall'esercizio 98, per nostro conto la contabilità [estratti conto, scritture contabili, etc.] del nostro Istituto, - ricevere parte della nostra posta e/o documentazione, - consulenza in genere e qualsiasi altro servizio dalla Vostra attività che dovessimo richiedere".
Es ist deshalb mit Blick auf den Gesetzeszweck (Verhinderung der Umgehung der aufsichtsrechtlichen Kontrolle, Schutz der Anleger und des schweizerischen Finanzplatzes) zu prüfen, ob die im Verwaltungsbereich der UIB Ltd in Lugano ausgeübte Aktivität insgesamt eine bewilligungsrelevante Bedeutung erreicht oder nicht. Dabei steht der EBK praxisgemäss gestützt auf ihre besonderen Fachkenntnisse ein gewisser Beurteilungsspielraum zu ("technisches Ermessen"; BGE 126 II 111 E. 3b; BGE 121 II 147 E. 3a).
5.3.3 Soweit sich das Bundesgericht mit der Problematik bereits beschäftigen musste, hat es bei einer ähnlich verschachtelten Firmenstruktur wie hier implizit eine bewilligungspflichtige Tätigkeit in einem Fall bejaht, in dem die schweizerische Gesellschaft Backoffice-Dienste für eine ausländische Bank angeboten hatte und in diesem Rahmen die internen Richtlinien betreffend Geldwäscherei, Konteneröffnung und Kreditgewährung sowie hinsichtlich der Liquiditätspolitik der Bank durch deren Mitarbeiter unterschrieben worden waren. Zudem betreute die schweizerische Gesellschaft die Internet-Site der Bank, auf der eine Kontoeröffnung "on line" möglich war; darüber hinaus prägte sie deren Werbepolitik und wies sie in ihren eigenen Unterlagen auf die Bankdienstleistungen hin (Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001).
5.3.4 Wenn die Bankenkommission angenommen hat, es bestehe aufgrund des weit formulierten Backoffice-Mandates und der konkret wahrgenommenen Tätigkeiten vorliegend seitens der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA eine in der Schweiz bewilligungspflichtige Aktivität für die A.-Gruppe bzw. deren in Vanuatu beheimateten UIB Ltd und die portugiesische Intersmi Lda, ist dies nicht zu beanstanden:
5.3.4.1 Sämtliche Verwaltungsratssitzungen der UIB Ltd fanden bisher in Lugano statt, was darauf hinweist, dass dem Geschäftssitz in Vanuatu keine eigenständige Bedeutung zukam. Zumindest bis zum 31. Dezember 2003 hatte die Hauptniederlassung in Vanuatu keinen reellen Hintergrund. Aus dem Umfang der der Treuhandfirma "International Finance Trust Company Limited (IFTC)" vergüteten Kosten für ein- und ausgehende Telefaxe ergibt sich, dass das operative Geschäft der UIB Ltd nicht von dort aus betrieben worden sein kann. In seiner Stellungnahme vom 19. November 2003 zum Bericht der Beobachterin gestand A. zu, dass die UIB Ltd zumindest ursprünglich eine "Shell"-Bank war. Kann beweismässig gestützt auf den Bericht der Beobachterin und die Erklärungen der Beschwerdeführerinnen auch als erstellt gelten, dass die eigentlichen Aktivitäten und insbesondere die Frontoffice-Funktionen in San Marino ausgeübt wurden, so gingen die in die Schweiz ausgelagerten Aktivitäten doch über reine, bewilligungsfrei mögliche Verwaltungsaufgaben hinaus (vgl. diesbezüglich den Anhang zum EBK-RS 99/2: Outsourcing, Ziff. 3). Entscheidend für die örtliche Anwendbarkeit des schweizerischen Rechts ist nicht, wo das Schwergewicht der Tätigkeit entfaltet wird, sondern dass in der Schweiz überhaupt eine aufsichtsrelevante Aktivität besteht (Kleiner/Schwob, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 1 BankG), was nicht aufgrund des rechtlichen Konstrukts, sondern der tatsächlich entfalteten Geschäftstätigkeit zu prüfen ist (Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.2).
5.3.4.2 In Lugano wurden die einzelnen Konten der UIB Ltd geführt und von hier aus die Kontenauszüge nach San Marino verschickt; sämtliche Kundendossiers der Intersmi Lda wurden am Geschäftsort der UIB Servizi SA bzw. der UIB Gestioni Patrimoniali SA aufgefunden, was die Bedeutung des Standorts Lugano für die Aktivitäten der Gruppe unterstreicht, auch wenn sich die Unterlagen nur dort befunden haben sollen, um die Buchführung auf ein neues System zu übertragen. Von Lugano aus wurden gemäss schriftlichen Erklärungen der Mitarbeiter der UIB Servizi SA vom 29. September 2003 die Konten der UIB bei der "Société Européenne des Banques, Luxemburg (SEB)" und bei der "Banque Monégasque de Gestion (BMG)" laufend überwacht und bewirtschaftet. Anhaltspunkte dafür, dass bei diesen Erklärungen durch die Beobachterin auf die Mitarbeiter Druck ausgeübt worden wäre, bestehen nicht; während die Verantwortlichen der Gesellschaft die Aussagen, die sie der Beobachterin gegenüber gemacht haben sollen, im weiteren Verfahren relativierten, wurden diesbezüglich von den Betroffenen keine substantiierten Vorbehalte angebracht.
5.3.4.3 In den Akten finden sich zahlreiche auf Papier der UIB Ltd von C. bzw. E. von Lugano aus an die Verbindungsbanken gefaxte Anweisungen, wobei diese die Unterschrift von B. tragen, welcher sich als "General Manager" der UIB Ltd im Rahmen einer 120-Tage-Bewilligung regelmässig in Lugano aufhielt. Ansprechpartner der Banken hinsichtlich der technischen Abwicklung war jeweils das Personal in Lugano und nicht jenes in San Marino, wie sich etwa aus der Notiz der "Banque Monégasque de Gestion" auf einer Zahlungsanweisung vom 17. Dezember 2001 ergibt, wonach C. mitgeteilt worden sei, dass die in Auftrag gegebene Anweisung von EUR 1'690'740.44 in drei Tranchen erfolgen werde. Hieran ändern die erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren beigebrachten Erklärungen der Verantwortlichen der S.M.I. nichts, bei den sichergestellten Papieren handle es sich um interne Unterlagen und die Anordnungen seien allgemein jeweils von San Marino nach Lugano gefaxt worden, wo die Kontrollen vorgenommen und von wo die Anweisungen hernach an die Banken weitergeleitet worden seien. Gegen eine entsprechende lückenlose Praxis spricht, dass die in Amtshilfe erhaltenen Anweisungen der ausländischen Banken mit den in Lugano sichergestellten identisch sind und B., der sich immerhin rund zwei Wochen pro Monat in Lugano aufhielt, selber erklärt hat, Aufträge jeweils an seinem Aufenthaltsort und nicht spezifisch und ausschliesslich in San Marino unterschrieben zu haben. A. schloss dies seinerseits zumindest in einzelnen Fällen nicht aus. Schliesslich hatte die UIB Ltd am 26. Juli 2002 unter dem Titel "unsere operativen Anordnungen" der "Banque Monégasque de Gestion" (mit Telefon- und Faxnummer von Lugano) mitgeteilt, dass die verschiedenen möglichen Transaktionen durch C., E. oder F. angeordnet und durch einen Berechtigten unterschriebene, via Fax übermittelte Anweisungen bestätigt würden:
"Con riferimento alla nostra lettera del (...) Vi preghiamo di voler prendere nota che le operazioni che andremo a porre in essere con il Vostro Istituto (depositi a termine, obbligazioni, operazioni su cambi, ecc.) saranno disposte dalle seguenti persone: - Signora C. - Signor E. - Signor[a] F. e saranno seguite, via telefax, da ordini sottoscritti da uno dei responsabili che Vi hanno depositato le firme. Pertanto vogliate ritenere revocati i precedenti nominativi".
Gestützt auf diese Erklärungen ist davon auszugehen, dass für das Bank- bzw. Börsengeschäft der Beschwerdeführerinnen im Ausland wesentliche Funktionen durch Personal in Lugano wahrgenommen wurden, selbst wenn dabei im Rahmen der Beratungstätigkeiten jeweils auch das Frontoffice in San Marino miteinbezogen gewesen sein sollte.
5.3.4.4 Soweit die Beschwerdeführerinnen einwenden, das in Lugano beschäftigte Personal habe selber gar nicht über die Zeichnungsberechtigung für die entsprechenden Konten im Ausland verfügt, übersehen sie, dass nach ihren eigenen Angaben weitgehend auch mit von B. blanko unterschriebenen Formularen gearbeitet worden ist, womit eine eigenständige Unterschriftsbefugnis der Mitarbeiter nicht erforderlich war; im Übrigen befand sich B. - wie bereits dargelegt - regelmässig selber in Lugano. C. ist am 2. Juni 1999 zur "Deputy Managerin" der UIB Ltd ernannt worden. Mit Blick auf ihren beruflichen Werdegang handelt es sich bei ihr um mehr als eine blosse Verwaltungsangestellte ("addetta alla gestione patrimoniale con specifica procura"), oblag ihr doch bereits früher die Betreuung von nicht unbedeutenden Portefeuilles. Gemäss einer Notiz der "Crédit Lyonnais Luxembourg" soll C. als Verantwortliche für alle Investitionen der S.M.I. 1997 darauf verzichtet haben, die vorgesehenen USD 250 Mio. zu dieser Bank zu transferieren, da sie mit den ihr vorgeschlagenen Konditionen nicht einverstanden gewesen sei; hierauf sei sie später zurückgekommen und habe eine Reaktivierung des Kontos mit Titeln und flüssigen Mitteln in Aussicht gestellt. Ihre zentrale Rolle im Backoffice wird schliesslich etwa auch durch die Notiz "decide C. l'acquisto di obbligazioni in EUR" auf einer mit "Gestioni" überschriebenen Fiche für den Kunden 102604 unterstrichen.
5.3.5 Selbst wenn vollumfänglich von den Sachverhaltsdarstellungen der Beschwerdeführerinnen auszugehen wäre, wonach die operativen Anweisungen ausschliesslich von San Marino ausgegangen seien, änderte dies nichts an der Bewilligungspflicht der in der Schweiz ausgeübten, weitreichenden Backoffice-Aktivitäten: So oder anders beschäftigten die UIB Ltd bzw. die Intersmi Lda in Lugano über die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA für ihre Aktivitäten dauernd und gewerbsmässig Personal, welches Konten führte und sie in anderer Weise bei ihren banken- und börsenrechtlich relevanten Aktivitäten unterstützte bzw. vertrat (vgl. den Anhang zu EBK-RS 99/2: Outsourcing, Ziff. 3: Datenaufbewahrung, Betrieb und Unterhalt von Datenbanken, Betrieb von Informationstechnologie-Systemen; Ziff. 5: Finanzreporting; Ziff. 6: Druck und Versand von Bankdokumenten). Eine derartige Backoffice-Tätigkeit in der Schweiz für eine ausländische Bank, welche an ihrem Inkorporationsort über keine nachgewiesene Aktivität und hinreichend konsolidierte Aufsicht im Sinne des schweizerischen Rechts verfügt, darf die Bankenkommission zum Schutz des Rufs des hiesigen Bankenplatzes untersagen, auch wenn nicht unmittelbar schweizerische Anlegerinteressen betroffen sind. Nach der Empfehlung Nr. 18 der "Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)" sollen keine "Shell"-Banken zugelassen und mit solchen keine Geschäftsbeziehungen gepflegt werden (publ. in: Thévenoz/Zulauf, BF Geldwäscherei, Zürich 2004, 75-1). Die Bankenkommission hat diesen Grundsatz im schweizerischen Hoheitsbereich durchzusetzen und dafür zu sorgen, dass der hiesige Bankenplatz auch nicht indirekt über eine Aufspaltung der Aktivitäten in ein hier angesiedeltes angebliches Backoffice und in ein in einem anderen Staat betriebenes Frontoffice zu solchen Aktivitäten missbraucht wird; dies gilt auch dann, wenn - wie hier - geltend gemacht wird, die Bank gehöre im Sinne der FATF-Empfehlungen zu einer reglementierten Finanzgruppe, deren konsolidierte Aufsicht aufgrund ihrer Organisationsstruktur nach schweizerischen Massstäben aber nicht zu genügen vermag (vgl. NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, a.a.O., § 9 Rz. 222 u. 226). Die Feststellung, dass in den Geschäftsräumen der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA eine nach schweizerischem Recht bewilligungspflichtige Tätigkeit für die UIB Ltd bzw. die Intersmi Lda ausgeübt worden sei, deren nachträgliche Bewilligung mangels der erforderlichen Voraussetzungen (fehlendes Mindestkapital, ungenügende Organisation, fehlende konsolidierte Aufsicht usw.) und im Hinblick auf die engen Verknüpfungen der schweizerischen Gesellschaften mit den Aktivitäten der A.-Gruppe nicht in Frage komme, weshalb die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA zu liquidieren seien, ist deshalb nicht bundesrechtswidrig.
6.
6.1 Fraglich erscheint, welche Rechtsfolgen hieran in Bezug auf die ausländischen Gesellschaften zu knüpfen sind. Der schweizerische Gesetzgeber hat sich bei der Bestimmung des Status einer Ge sellschaft grundsätzlich für die Inkorporationstheorie entschieden; die Sitztheorie gilt nur subsidiär (vgl. Art. 154 IRSG [SR 291]; WYSS/ZULAUF, Fiktiver Sitz oder faktische Zweigniederlassung?, in: Karl Spühler [Hrsg.], Internationales Zivilprozess- und Verfahrensrecht, Zürich 2001, S. 117 ff., dort S. 135 ff.; BALLEYGUIER, a.a.O., S. 242). Unter diesen Umständen verbliebe für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gegen einen ausländischen, in der Schweiz illegal tätigen Finanzintermediär an sich nur wenig Raum. Die Rechtsprechung hat diesen im Interesse eines effizienten Anleger- und Marktschutzes indessen aufsichtsrechtlich ausgedehnt. So hat es das Bundesgericht in Bestätigung der Praxis der Bankenkommission grundsätzlich für zulässig erklärt, ausländische Gesellschaften, die in der Schweiz in Missachtung finanzmarktrechtlicher Vorschriften keine Zweigniederlassung begründet, faktisch aber eine solche betrieben haben, im Handelsregister einzutragen und ihre illegale Geschäftstätigkeit im Rahmen des (vollstreckungsrechtlichen) Bezugs zur Schweiz zu liquidieren (BGE 126 II 71 E. 5b/cc u. dd sowie E. 8; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.3 u. 5.3.1). Hierin liegt keine Verletzung der ausländischen Souveränität, ist die Schweiz doch befugt, die Folgen einer Geschäftstätigkeit, die auf ihrem Territorium ausgeübt wird, von diesem ausgeht oder sich auf dieses auswirkt, zu regeln, auch wenn die entsprechende Aktivität einer ausländischen Gesellschaft zuzuschreiben ist (vgl. BGE 125 II 450 E. 2c u. d; BGE 108 Ib 513 E. 2b; Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 5b; BGE 127 III 219 E. 3; THOMAS MERKLI/THOMAS HUGI YAR, Internationales Verwaltungsrecht: Das Territorialitätsprinzip und seine Ausnahmen, in: Liechtensteinische Juristen-Zeitung 2003 S. 82 ff., insbesondere S. 87 u. 90). Die angeordnete Massnahme hat im Einzelfall indessen angemessen zu sein; sie soll nicht weiter gehen als das, was zum Schutz des schweizerischen Finanzplatzes und der lauteren Geschäftstätigkeit auf diesem oder von diesem aus tatsächlich erforderlich erscheint. Es kann nicht darum gehen, ohne spezifische schutzwürdige schweizerische Interessen (vgl. Merkli/Hugi Yar, a.a.O., S. 84 f., Ziff. 2.3 u. 3.) durch die Annahme einer faktischen Zweigniederlassung in Aushöhlung der Inkorporationstheorie (vgl. BGE 117 II 494 ff.) hiesige Standards oder finanzmarktrechtliche Regelungen im Ausland durchzusetzen; es liegt in erster Linie an den ausländischen Behörden, für die Einhaltung ihres Rechts und ihrer Verpflichtungen zu sorgen.
6.2 Vor diesem Hintergrund geht die zwangsweise Eintragung von Zweigniederlassungen Lugano der UIB Ltd bzw. der Intersmi Lda im Handelsregister und deren anschliessende Liquidation unter Rückgriff auf die im Ausland liegenden Konten der UIB Ltd vorliegend zu weit:
6.2.1 Aus der Übersicht im Bericht des Beobachters ergibt sich, dass die UIB Ltd über rund 140 Kundenbeziehungen verfügt, die Intersmi Lda über ca. 250, wobei 69 mit einem Konto bei der UIB Ltd. Die S.M.I. unterhält ihrerseits rund 2'630 Kundenbeziehungen, wobei 135 mit einem Konto bei der UIB Ltd (vgl. den Bericht der KPMG vom 31. Oktober 2003, S. 15). Das Kundenvermögen bei der UIB Ltd soll insgesamt rund EUR 142.4 Mio. betragen. Seit dem 1. Januar 2004 ist die UIB Ltd, Vanuatu, nach einer Anpassung der dortigen Gesetzgebung, welche zum Verschwinden von 25 Banken geführt hat (vgl. www.rbv.gov.vu/VanuatuBanks.htm), im Besitz einer neuen Bewilligung seitens der Reserve Bank of Vanuatu gemäss dem "International Banking Act No. 4 of 2002"; sie untersteht heute damit einer verstärkten bankenrechtlichen Aufsicht (vgl. www.rbv.gov.vu/BSD.htm). Am 5. September 2003 bestätigte die Regierung von Vanuatu dem Präsidenten der "Financial Action Task Force on Money Laundering", dass ihre neue Gesetzgebung den internationalen Aufsichtsrichtlinien über die Banken gemäss dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht Rechnung trage (vgl. www.rbv.gov.vu/FATF.htm). Die S.M.I. ist ihrerseits in San Marino im Besitz einer Bewilligung als Finanzgesellschaft nach dem dortigen Recht; dieses lässt verschiedene Aktivitäten zu, die in der Schweiz banken- oder börsenrechtlich nicht in der gleichen Form möglich wären. Sie unterliegt hierfür der Kontrolle durch die "Banca Centrale della Repubblica di San Marino", welche in einem Schreiben vom 18. Februar 2004 festgehalten hat:
"In base alla normativa di cui alla Legge n. 24 del 1986 ed all'oggetto sociale tipico di tali società, S.M.I. s.a. può svolgere le seguenti attività:
collocamento e compravendita di azioni e quote di società, di titoli di Stato, di quote di fondi comuni di investimento, di obbligazioni ed altri titoli emessi da Enti privati e pubblici, sammarinesi ed esteri;
assumere partecipazioni ed interessenze;
accendere riporti attivi e passivi;
gestire, amministrare, custodire per conto di terzi valori e beni mobiliari ed immobiliari mediante l'assunzione di mandati o incarichi, anche di natura fiduciaria e di mediazione;
promuovere insediamenti industriali nel territorio sammarinese, anche mediante assistenza e consulenza necessaria per la loro nascita e sviluppo;
effetuare finanziamenti a breve e medio termine nei confronti di persone fisiche, imprese, società ed enti la cui attività sia svolta nell'ambito immobiliare, industriale, commerciale o finanziario;
gestire, incassare e smobilizzare crediti di terzi, sia pro-soluto che pro-solvendo;
acquistare, vendere e permutare beni immobili e mobili;
effettuare operazioni di locazione finanziaria (leasing);
prestare avalli, fideiussioni ed altre garanzie anche reali a favore di terzi.
Le società finanziarie e fiduciarie sammarinesi, e quindi anche SMI s.a., non possono raccogliere direttamente il risparmio tra il pubblico e gestire propri strumenti di pagamento, a differenza delle banche.
Il divieto di raccogliere direttamente risparmio tra il pubblico deve intendersi nel senso che le società finanziarie/fiduciarie non possono iscrivere nel proprio passivo patrimoniale del bilancio i depositi a vista o a tempo conferiti dai propri fiducianti, a differenza di quanto avviene per le banche.
Le società finanziarie/fiduciarie possono pertanto ricevere somme liquide e valori mobiliari in via fiduciaria con le quali, di seguito, devono accendere conti correnti o depositi presso le banche abilitate, in nome proprio ma per conto del cliente e, attraverso questi, operare in base alle istruzioni ricevute dal cliente.
Ne consegue che le società finanziarie/fiduciarie non possono rilasciare ai propri clienti carnet di assegni o altri strumenti di pagamento.
Si attesta infine che SMI s.a. è una società finanziaria e fiduciaria assogettata alle normative e disposizioni antiriciclaggio vigenti nella Repubblica di San Marino".
Die Auslegung des entsprechenden Rechts ist weder Sache der Bankenkommission noch des Bundesgerichts, weshalb sich weitere Ausführungen hierzu erübrigen.
6.2.2 Die UIB Ltd wird, wie sich aus dem Schlussbericht der Beobachterin ergibt, abgesehen von den in Lugano wahrgenommenen, bewilligungspflichtigen Backoffice-Aktivitäten im Wesentlichen von San Marino aus betrieben, wobei verschiedene Geschäfte aus steuerrechtlichen Gründen über die Intersmi Lda mit Sitz in Madeira abgewickelt werden. Die Beobachterin führt hierzu aus:
"Dai colloqui avuti con i responsabili delle diverse società e dalla visione dei nominativi dei clienti possiamo costatare che la maggior parte dei clienti, se non tutti, sono di nazionalità italiana. L'introduzione dei clienti avviene in genere a San Marino o a Roma, in uno degli uffici del Gruppo A. dove si trovano i consulenti alla clientela.
I clienti hanno la possibilità di aprire una relazione, rispettivamente un conto, presso una o più società (SMI, INTERSMI, UIB Ltd.). Le ragioni dell'apertura di una relazione presso una società piuttosto che presso un'altra sono in prevalenza di nature fiscale."
(...)
"Secondo le affermazioni della Sig.ra C. e dai documenti inventoriati, il cliente firma un contratto di gestione fiduciaria con una delle tre società, a dipendenza dei propri bisogni. I consulenti alla clientela di San Marino o Roma comunicano telefonicamente alla Sig.ra C. (UIB GP) quali sono i desideri d'investimento dei clienti. La Sig.ra C. elabora quindi delle proposte d'investimento sulla base delle istruzioni ricevute e le sottopone ai consulenti. Questi informano i clienti, ai quali spetta decidere."
(...)
"Gli ordini di acquisto e di vendita di titoli di clienti UIB Ltd vengono in genere impartiti dai consulenti alla clientela di San Marino alle banche corrispondenti estere (SEB, BMG, MS). Tuttavia, durante un colloquio con la Sig.ra C., ci è stato confermato che a volte è lei stessa a contattare le banche e a passare gli ordini. Ciò è motivato dal fatto che lei sola ha le conoscenze tecniche dei mercati e dei titoli trattati".
6.2.3 Die mit der UIB Ltd und Intersmi Lda verbundenen schweizerischen Gesellschaften sind auf dem hiesigen Markt nie aktiv geworden; sie haben weder Kunden geworben noch von hier aus irgendwelche Anpreisungen für die Tätigkeit der UIB Ltd gemacht. Hinsichtlich der UIB Ltd konnte die Beobachterin in Lugano denn auch - anders als für die Intersmi Lda - keine Kundendossiers auffinden. Sie hält diesbezüglich fest:
"Grazie al sistema informatico della UIB Servizi, nel quale viene registrata la contabilità della UIB Ltd (Olympic), e alla lista dei clienti consegnataci, possiamo affermare che la società [UIB Ltd] annovera approssimativamente 140 clienti (persone fisiche e giuridiche) al suo attivo (vedi Allegato 5). Le generalità di tali clienti in nostro possesso si limitano al nome e cognome del titolare del conto, ma non abbiamo accesso ai dossier personali. Non siamo neppure sicuri del luogo della loro ubicazione. Nel sistema informatico i nomi dei clienti sono codificati tramite cifra (cosidetti conti cifrati), vale a dire che i nomi non sono visibili e, dalle informazioni ricevute, solo conosciuti dai consulenti di San Marino."
6.2.4 Nachdem die hinter der UIB Ltd stehenden Gesellschaften der aufsichtsrechtlichen Kontrolle in ihren Heimatstaaten unterliegen, die Hauptaktivitäten der UIB Ltd und der Intersmi Lda von San Marino aus über die S.M.I. wahrgenommen wurden und in der Schweiz zwar für diese in den Lokalen der UIB Servizi SA/UIB Gestioni Patrimoniali SA eine bewilligungspflichtige Aktivität stattfand, die den hiesigen Finanzplatz jedoch nur am Rande berührte, geht die Anordnung der Eintragung von Zweigniederlassungen der UIB Ltd und der Intersmi Lda zum Zwecke der Liquidation wegen der damit verbundenen Auswirkungen auf deren Geschäftstätigkeiten im Ausland zu weit; die vollumfängliche und sofortige Einstellung ihrer in der Schweiz ausgeübten Tätigkeiten unter Liquidation der entsprechenden Gesellschaften und allfälliger Information der zuständigen ausländischen Behörden über die Situation genügt zum Schutz der schweizerischen Aufsichtsinteressen. Die darüber hinaus gehenden Anordnungen der Bankenkommission sind nicht erforderlich und unverhältnismässig, da eine mildere Massnahme ausreicht, um den ordnungsgemässen Zustand in der Schweiz wieder herzustellen und den zum Schutz des hiesigen Finanzplatzes im internationalen Verhältnis zulässigerweise wahrgenommenen Interessen gerecht zu werden.
6.2.5 Bei der Liquidation einer (allenfalls fiktiven) Zweigniederlassung einer ausländischen Gesellschaft in der Schweiz geht es vor allem darum, die Gläubiger von Forderungen aus deren Geschäftsbetrieb zu befriedigen oder sicherzustellen (vgl. Verfügung der EBK vom 14. Juli 1994 i.S. Fidenas AG, E. 4, publ. in: EBK Bulletin 29/1995 S. 17 ff.; BALLEYGUIER, a.a.O., S. 242). Zu diesem Zweck betrifft die Liquidation alle Vermögenswerte, die mit der Schweiz in einem exekutionsrechtlichen Zusammenhang stehen. Ein solcher ist nach der Praxis der EBK für jene Aktiven anzunehmen, die durch die für die Gesellschaft in der Schweiz handelnden Personen begründet worden sind; ist keine Tätigkeit der Gesellschaft durch Personen im Ausland nachweisbar, umfasst die Liquidation alle Aktiven im Namen oder für Rechnung der Gesellschaft (vgl. EBK Bulletin 37/1999 S. 32 ff., E. 5b; 29/1995 S. 29 f.); die Vermögenswerte müssen in einem "engen Zusammenhang mit der von der Schweiz aus erfolgten Geschäftstätigkeit stehen" bzw. sie dürfen nicht nachweisbar durch Personen begründet worden sein, welche in keiner Weise mit der Tätigkeit der Zweigniederlassung verbunden waren (WYSS/ZULAUF, a.a.O., S. 138 u. 143 f.). Vorliegend besteht ein solcher Bezug nur beschränkt und kann nicht gesagt werden, dass in der Schweiz oder von der Schweiz aus durch das Personal der UIB Servizi SA/Gestioni Patrimoniali SA direkt banken- oder börsenrechtliche Aktiven erworben worden wären; die einzigen Einnahmequellen bildeten die von der UIB Ltd bzw. der Intersmi Lda für die einzelnen Dienstleistungen erbrachten Entschädigungen. Im Übrigen handelt es sich bei den Mitteln der UIB Ltd im Wesentlichen um solche der A.-Gruppe oder ausländischer Kunden von dieser, welche über die S.M.I. betreut werden. Die EBK hat bei der Wahl des geeigneten Mittels den Hauptzwecken der banken- und finanzmarktrechtlichen Gesetzgebung - dem Schutz der Anleger einerseits und der Lauterkeit des schweizerischen Finanzmarktes und der von diesem aus entfalteten Aktivitäten andererseits - Rechnung zu tragen (vgl. BGE 126 II 111 E. 3b S. 115; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 3.2). Weder das eine noch das andere erscheint vorliegend gefährdet, wenn nur die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA liquidiert und allfällige weitere Folgen für die - sowohl hinsichtlich der Kunden als auch der im Spiel stehenden Mittel und der entfalteten Aktivitäten (Kundenwerbung, Geldaufnahme, Geldauszahlungen, Infrastruktur usw.) - schwergewichtig involvierten ausländischen Gesellschaften gestützt auf die Inkorporationstheorie den betreffenden Aufsichtsbehörden überlassen werden. Bei den bisher beurteilten Fällen, in denen die Eintragung und anschliessende Liquidation der faktischen Zweigniederlassungen zugelassen wurde, ging es um Gesellschaften, die auch (oder gar praktisch nur) auf dem schweizerischen Markt relevant aktiv waren (vgl. die Urteile 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002; 2A.565/2002 vom 2. April 2003; 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001 in Verbindung mit 2A.119/2002 vom 11. Dezember 2002); zudem befand sich ein wesentlicher Teil der Kundeninformationen und der Konten jeweils auch tatsächlich in der Schweiz. Dies ist vorliegend nicht der Fall.
7.
7.1 Der angefochtene Entscheid ist demnach insoweit aufzuheben und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gutzuheissen, als er sich auf die Eintragung und Liquidation der Zweigniederlassungen Lugano der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, bezieht. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
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Art. 2 Abs. 1, Art. 23bis Abs. 1 und Art. 23quater BankG; Art. 1 BankV; Art. 2 Auslandbankenverordnung; Art. 35 Abs.1 BEHG; Art. 3 Abs. 5 BEHV; Art. 1 Abs. 1 VwVG; Bewilligungspflicht für Backoffice-Aktivitäten einer ausländischen Bank; Zulässigkeit der Eintragung und der Liquidation von faktischen Zweigniederlassungen. Zusammenfassung der finanzmarktrechtlichen Aufsichtsbefugnisse der Eidgenössischen Bankenkommission (E. 2). Auf die Abklärungen des Beobachters findet das Verwaltungsverfahrensgesetz keine Anwendung; das Unterstellungsverfahren hat jedoch als Ganzes den verfahrensrechtlichen Minimalgarantien zu genügen (E. 3). Voraussetzungen, unter denen sich die Einsetzung eines Beobachters rechtfertigt (E. 4). Bewilligungspflicht für Backoffice-Aktivitäten zugunsten einer ausländischen Bank (E. 5). Verhältnismässigkeit der Eintragung ins Handelsregister und der Liquidation von faktischen Zweigniederlassungen ausländischer Gesellschaften, deren bewilligungspflichtige Aktivität schwergewichtig im Ausland liegt und den hiesigen Finanzplatz nur am Rande berührt (E. 6 und 7).
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,814
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130 II 351
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130 II 351
Sachverhalt ab Seite 352
Die 1998 gegründete UIB Servizi SA mit Sitz in Lugano bezweckt die konzerninterne Wahrnehmung von Geschäftsführungs-, Verwaltungs- und Aufsichtsaufgaben sowie allgemein die Erbringung von Finanzberatungsdienstleistungen. Die ebenfalls in Lugano domizilierte, im September 2002 gegründete UIB Gestioni Patrimoniali SA erteilt Beratungen im weitesten Sinne im Zusammenhang mit der Verwaltung von durch institutionelle oder private Investoren gehaltene Portefeuilles, erstellt Finanzmarktanalysen und tritt als Vermittlerin im Effektenhandel auf. Beide Gesellschaften gehören zur im Handels-, Verkehrs- und Finanzbereich aktiven A.-Gruppe, die vom in San Marino wohnhaften A. gehalten wird. Teil der Gruppe bildet auch die seit 1995 bestehende, in Vanuatu beheimatete United Investment Bank Ltd (im Weitern auch: UIB Ltd). Diese ist zu 98 % in den Händen der portugiesischen Intersmi Gestao e Investimentos Limitada (im Weitern auch: Intersmi Lda) und zu 2 % in jenen von A. persönlich. Die UIB Servizi SA wird zu 60 % durch die Intersmi Lda und zu 40 % durch die S.M.I. San Marino Investimenti SA (im Weitern auch: S.M.I.) gehalten, die ihrerseits über 95 % der Intersmi Lda verfügt und zu 100 % von A. kontrolliert wird. Die UIB Gestioni Patrimoniali SA gehört zu 47 % der S.M.I. San Marino Investimenti SA, zu 31 % der Intersmi Lda und zu 19 % A. Die United Investment Bank Ltd verfügt für ihre Aktivitäten über eine Bewilligung des Finanzministeriums bzw. der Reserve Bank of Vanuatu; die S.M.I. San Marino Investimenti SA ist unter der Aufsicht der Zentralbank von San Marino als Finanzgesellschaft nach dem dortigen Recht zugelassen.
Wegen des Verdachts, dass die United Investment Bank Ltd über die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA in der Schweiz einer nach dem Banken- (Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen [BankG; SR 952.0]) oder Börsengesetz (Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel [BEHG; SR 954.1]) bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgehen könnte, untersagte die Eidgenössische Bankenkommission (im Weitern auch: Bankenkommission oder EBK) diesen Gesellschaften mit superprovisorischer Verfügung vom 26. September 2003 sämtliche finanzmarktrechtlich relevanten Aktivitäten; gleichzeitig setzte sie zur weiteren Abklärung des Sachverhalts die KPMG Fides Peat als Beobachterin ein. Gestützt auf deren Bericht vom 31. Oktober 2003 stellte die EBK am 28. Januar 2004 fest, dass die United Investment Bank Ltd, Vanuatu, und die Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, im Rahmen von faktischen Zweigniederlassungen in den Räumlichkeiten der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA einer unbewilligten Banken- bzw. Effektenhändlertätigkeit nachgegangen seien. Sie ordnete gestützt hierauf die Eintragung von Zweigniederlassungen (Lugano) der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda in das Handelsregister und die sofortige Liquidation der vier involvierten Gesellschaften an; diese beziehe sich jeweils auf alle vollstreckungsrechtlich der Schweiz zuzurechnenden Aktiven im In- und Ausland. Die Bankenkommission nahm an, bei der United Investment Bank Ltd handle es sich um eine so genannte "Strohbank" ("shell bank") mit rein formellem Sitz in Vanuatu, die im Rahmen einer (zumindest faktischen) Zweigniederlassung von Lugano aus betrieben werde; auch die Intersmi Gestao e Investimentos Lda sei eine Offshoregesellschaft, deren Aktivitäten in Tat und Wahrheit von Lugano ausgingen (Eröffnung der Kundenbeziehungen, Aufbewahrung der Originalakten, Buchhaltung, Vermögensverwaltung).
Das Bundesgericht heisst die von der UIB Servizi SA, der UIB Gestioni Patrimoniali SA, der United Investment Bank Ltd, Vanuatu, und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde hinsichtlich der Eintragung und Liquidation der Zweigniederlassungen Lugano der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, gut; im Übrigen weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Der Eidgenössischen Bankenkommission ist die Aufsicht über das Bankenwesen, die Anlagefonds, das Börsenwesen, die Offenlegung bedeutender Beteiligungen und die öffentlichen Kaufangebote zur selbständigen Erledigung übertragen (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BankG; Fassung vom 24. März 1995). Sie trifft die zum Vollzug des jeweiligen Gesetzes bzw. von dessen Ausführungsvorschriften notwendigen Verfügungen und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften (Art. 23bis Abs. 1 BankG, Art. 35 Abs. 1 BEHG, Art. 56 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Anlagefonds [Anlagefondsgesetz, AFG; SR 951.31]). Erhält sie von Verletzungen des Gesetzes oder von sonstigen Missständen Kenntnis, sorgt sie für deren Beseitigung und die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands. Sie ist befugt, hierzu alle "notwendigen Verfügungen" zu treffen (Art. 23ter Abs. 1 BankG, Art. 35 Abs. 3 BEHG, Art. 58 Abs. 1 AFG). Da die Bankenkommission allgemein über die Einhaltung der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen hat, ist die ihr übertragene Aufsicht nicht auf die formell unterstellten Betriebe beschränkt. Zu ihrem Aufgabenbereich gehört auch die Abklärung der banken- oder finanzmarktrechtlichen Bewilligungspflicht einer Gesellschaft (Art. 1 und 3 BankG; Art. 3 und 10 BEHG; Art. 10, 18 und 22 AFG; BGE 126 II 111 E. 3a S. 114 f.; BGE 121 II 147 E. 3a S. 148 f.; BGE 116 Ib 193 E. 3 S. 198). Sie ist in diesem Rahmen berechtigt, die im Gesetz vorgesehenen Mittel gegenüber Instituten (oder Personen) einzusetzen, deren Unterstellungs- bzw. Bewilligungspflicht umstritten ist (bezüglich des Bankengesetzes: BGE 121 II 147 E. 3a S. 149; BGE 116 Ib 193 E. 3 S. 198; bezüglich des Börsengesetzes: BGE 126 II 111 E. 3a S. 115; bezüglich des Anlagefondsgesetzes vom 1. Juli 1966: BGE 116 Ib 73 ff.; vgl. zum Geldwäschereigesetz auch BGE 129 II 438 E. 4.1 S. 446 f.).
2.2 Liegen hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass in Verletzung der Meldepflicht eine bewilligungspflichtige Geschäftstätigkeit ausgeübt werden könnte, ist die Bankenkommission befugt und verpflichtet (vgl. BGE 115 Ib 55 E. 3 S. 58; BGE 105 Ib 406 E. 2 S. 408 f.), die zur weiteren Abklärung erforderlichen Informationen einzuholen und die nötigen Anordnungen zu treffen. Diese können bis zur Auflösung und Liquidation eines Unternehmens reichen, das unerlaubt einer zum Vornherein nicht bewilligungsfähigen Tätigkeit nachgeht (BGE 126 II 111 E. 3a S. 115, BGE 126 II 71 E. 6e; DINA BALLEYGUIER, Reichweite der Finanzmarktaufsicht - Liquidation von Marktteilnehmern, in: Rolf H. Weber, Neuere Entwicklungen im Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 235 ff.). Für die Einsetzung eines Beobachters ist nicht erforderlich, dass eine bestimmte Gesetzesverletzung bereits feststünde; es genügt, dass aufgrund der konkreten Umstände hierfür objektive Anhaltspunkte bestehen, wobei sich der Sachverhalt nur durch eine Kontrolle vor Ort abschliessend klären lässt. Der zu beseitigende Missstand liegt in diesem Fall in der unklaren Ausgangslage, die es zu bereinigen gilt (BGE 126 II 111 E. 4c S. 118 mit Hinweisen; Urteil 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 2a, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 45 ff.). Bei der Wahl des geeigneten Mittels hat die Bankenkommission im Rahmen der allgemeinen Verfassungs- und Verwaltungsgrundsätze (Willkürverbot, Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebot, Treu und Glauben) in erster Linie den Hauptzwecken der finanzmarktrechtlichen Gesetzgebung, dem Schutz der Gläubiger bzw. Anleger einerseits und der Lauterkeit des Kapitalmarktes andererseits, Rechnung zu tragen (Anleger- und Funktionsschutz; BGE 126 II 111 E. 3b S. 115; BGE 121 II 147 E. 3a S. 149). Die Frage, wie sie ihre Aufsichtsfunktion im Einzelfall wahrnimmt, ist ihrem "technischen Ermessen" anheimgestellt. Das Bundesgericht greift in dieses nur bei eigentlichen Ermessensfehlern ein (vgl. BGE 126 II 111 E. 3b S. 115 mit Hinweisen; PETER NOBEL, Auskunftsrechte und "technisches Ermessen" der Eidgenössischen Bankenkommission [EBK], in: recht 3/1985 S. 53 ff., dort S. 55).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerinnen machen in verfahrensrechtlicher Hinsicht geltend, die Bankenkommission habe in Verletzung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die superprovisorische Einsetzung der Beobachterin nicht durch eine anfechtbare vorsorgliche Massnahme ersetzt. Die KPMG Fides Peat habe ihrerseits die Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) bei der Einvernahme ihrer Angestellten und Verantwortlichen missachtet (nachträgliche Erstellung der Protokolle ohne Unterschrift der Betroffenen, fehlende Möglichkeit zu Ergänzungsfragen, fehlende korrekte Vorladung usw.) und auf die Betroffenen in unzulässiger Weise Druck ausgeübt. Verschiedene Mitarbeiter der Beobachterin seien zudem des Italienischen kaum mächtig gewesen, was zu verzerrten, unvollständigen bzw. falschen Einschätzungen und Wiedergaben geführt habe. Die Bankenkommission dürfe die Feststellung des Sachverhalts nicht - wie sie dies hier getan habe - unter Umgehung der Verfahrensvorschriften an eine ungenügend qualifizierte Beobachterin delegieren und diese mit der Beantwortung der von ihr selber zu prüfenden Rechtsfragen betrauen. Trotz der entsprechenden Kritik habe die EBK ohne eigene Abklärungen ausschliesslich auf die Einschätzungen der Beobachterin abgestellt und die verschiedenen Beweisanträge in unhaltbarer antizipierter Beweiswürdigung verworfen.
3.2
3.2.1 Der Präsident der Bankenkommission ist unter gewissen Voraussetzungen befugt, ohne Anhörung der Parteien superprovisorisch einen Beobachter einzusetzen und die für dessen Abklärungen erforderlichen Massnahmen anzuordnen. Die Verfügung ist nach Gewährung des rechtlichen Gehörs gegebenenfalls als vorsorgliche Massnahme zu bestätigen, welche als Zwischenentscheid (vgl. Art. 45 Abs. 2 lit. d und g VwVG), der einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat, beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. BGE 126 II 111 ff.; Urteil 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 1; Urteil 2A.565/2002 vom 2. April 2003, E. 4.2; Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 1). Die Betroffenen müssen sich ihrerseits aber in zumutbarer Weise um den Erlass eines solchen Entscheids bemühen. Wer die Voraussetzungen für die Einsetzung eines Beobachters während des Unterstellungsverfahrens nicht in Frage stellen will, hat ein schutzwürdiges Interesse daran, dass kein unnötiger Aufwand betrieben wird, zumal die Frage nach dem Bestehen der Bewilligungspflicht als solche in diesem Verfahrensstadium gerade (noch) nicht Verfügungsgegenstand bildet (vgl. die Urteile 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 1b/bb, und 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 4b). Es darf vom Betroffenen deshalb erwartet werden, dass er seinen Willen klar zum Ausdruck bringt und seinen Mitwirkungspflichten umfassend nachkommt .
3.2.2 Dies war hier nicht der Fall: Die superprovisorische Verfügung der Bankenkommission vom 26. September 2003 war als solche beim Bundesgericht nicht direkt anfechtbar und musste deshalb nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen werden (Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 2.2.2). Den Beschwerdeführerinnen war Gelegenheit gegeben worden, bis zum 30. Oktober 2003 zu den angeordneten Massnahmen Stellung zu nehmen. Innert dieser Frist liessen sie sich indessen nicht vernehmen; am 10. Oktober 2003 unterbreiteten sie der EBK - ohne Ausführungen zur Sache - lediglich den Vorschlag, unter Aufsicht der Beobachterin ihre Aktivitäten in der Schweiz einzustellen und diese nach San Marino zu verlegen. Die Bankenkommission teilte ihnen am 14. Oktober 2003 mit, dass sie hierauf erst nach Vorliegen des Beobachterberichts eingehen werde. Dieser wurde den Beschwerdeführerinnen am 11. November 2003 mit dem Hinweis zur Stellungnahme unterbreitet, dass es der EBK unnötig erscheine, noch eine separat anfechtbare vorsorgliche Verfügung zu erlassen; die Beschwerdeführerinnen verlangten in der Folge erst mit der Vernehmlassung in der Sache selber am 4. Dezember 2003, die superprovisorischen Anordnungen zu korrigieren, da sie entgegen der Auffassung der Beobachterin in der Schweiz gar keiner bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgingen. Zu diesem Zeitpunkt waren die entsprechenden Abklärungen jedoch bereits abgeschlossen und stand der (für die Beschwerdeführerinnen schliesslich negative) Entscheid der Bankenkommission in der Sache selber unmittelbar bevor, weshalb kein schutzwürdiges Interesse mehr daran bestand, dass über ihre Einwände gegen die Einsetzung der Beobachterin und die damit verbundenen weiteren vorsorglichen Massnahmen noch separat entschieden wurde. Es wäre an den anwaltlich beratenen Beschwerdeführerinnen gewesen, zu den superprovisorisch verfügten Massnahmen rechtzeitig Stellung zu nehmen, wollten sie einen anfechtbaren Zwischenentscheid erwirken. Nachdem sie dies nicht getan haben, durfte die EBK davon ausgehen, dass hierauf implizit verzichtetet worden war, zumal die umstrittenen Anordnungen noch mit der vorliegenden Beschwerde gegen den Endentscheid selber in Frage gestellt werden können (vgl. die Urteile 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 2.2.2, und 2A.565/2002 vom 2. April 2003, E. 4.2).
3.3 Entgegen der Kritik der Beschwerdeführerinnen kann auch nicht gesagt werden, der relevante Sachverhalt sei in rechtswidriger Weise oder in Missachtung ihrer Verfahrensrechte festgestellt worden:
3.3.1 Besteht aufgrund objektiver Anhaltspunkte der Verdacht, es könnte eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausgeübt werden, ist die Bankenkommission befugt, einen Beobachter einzusetzen, falls der Sachverhalt nur über eine Kontrolle an Ort und Stelle abschliessend erstellt werden kann (vgl. auch die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 20. November 2002, BBl 2002 S. 8060 ff., dort S. 8074). Der Beobachter geniesst für seine laufende Berichterstattung ein uneingeschränktes Recht zur Einsichtnahme in die Geschäftstätigkeit, die Bücher und die Akten (BGE 126 II 111 E. 4c S. 118); er darf indessen nicht selber direkt in die Aktivitäten der beobachteten Gesellschaft eingreifen (vgl. Art. 23quater Abs. 2 Satz 2 BankG). Die betroffenen Firmen sind zur Mitwirkung im Unterstellungsverfahren verpflichtet (vgl. Art. 1 der Verordnung vom 17. Mai 1972 über die Banken und Sparkassen [BankV; SR 952.02]; Urteil 2A.9/1998 vom 19. November 1999, E. 4 nicht publ. in BGE 126 II 71 ff.; CARLO LOMBARDINI, Droit bancaire suisse, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 84, Rz. 20). Die für die Verfahrensdauer notwendigen Anordnungen hat die Bankenkommission (gegebenenfalls auf Antrag des Beobachters hin) selber zu treffen; sie kann ihre verfahrensrechtlichen Kompetenzen insofern nicht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage in den Ermessensbereich des Beobachters als "Vollzugsgehilfen" delegieren (BGE 126 II 111 E. 5b S. 120; Urteil 2A.119/2002 vom 11. Dezember 2002, E. 3.1.1; vgl. nun aber Art. 23quater Abs. 2 BankG in der ab 1. Juli 2004 gültigen Fassung vom 3. Oktober 2003 [AS 2004 S. 2767], wonach neu die EBK festlegt, in welchem Umfang der Untersuchungsbeauftragte an Stelle der Organe der Bank handeln darf).
3.3.2 Dies schliesst nun jedoch nicht aus, dass der Beobachter bzw. künftig der Untersuchungsbeauftragte zur Abklärung der Tätigkeit im Rahmen seines umfassenden Einsichtsrechts in die Geschäftstätigkeit mit den Angestellten oder den Organen der beobachteten Firmen über deren Aktivitäten spricht und seine Eindrücke bzw. die erhaltenen Auskünfte schriftlich festhält. Das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren findet im Verfahren vor der Bankenkommission Anwendung (BGE 126 II 111 E. 6b/aa; BGE 129 II 183 E. 4.2; ZOBL/KRAMER, Schweizerisches Kapitalmarktrecht, Zürich 2004, Rz. 730); es gilt indessen nicht für die informell ausgestalteten, die Geschäftstätigkeit begleitenden Abklärungen des Beobachters, der nicht gestützt auf Bundesrecht verfüg t (vgl. Art. 1 Abs. 1 VwVG; vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2; BGE 117 Ib 481 E. 4b/aa). Seine Berichte haben ähnlich den Stellungnahmen der Übernahmekommission (BGE 129 II 183 E. 4) oder den Empfehlungen der früheren Kartellkommission (BGE 117 Ib 481 ff.) keinen zwingenden Charakter; hoheitlich entscheidende und dem Verwaltungsverfahrensgesetz unterworfene Behörde ist die Bankenkommission. Dabei hat - wie das Bundesgericht bereits in ähnlichen Ausgangslagen festgestellt hat (vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 192; BGE 117 Ib 481 E. 5b S. 490) - das Verfahren als Ganzes den gesetzlichen und verfassungsmässigen Garantien zu genügen, wobei den Besonderheiten der zweistufigen, dualistisch ausgestalteten Aufsicht, welche im Rahmen der ordentlichen oder ausserordentlichen Revisionen bzw. zur Abklärung aufsichtsrechtlich relevanter Sachverhalte und zur Umsetzung aufsichtsrechtlicher Massnahmen den Beizug unabhängiger und fachkundiger Personen vorsieht (BGE 126 II 111 E. 5b/aa S. 120 mit Hinweisen; ALOIS RIMLE, Recht des schweizerischen Finanzmarktes, Zürich 2004, 1 N 56; PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, Bern 2004, § 7 Rz. 106), angemessen Rechnung zu tragen ist (vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 192; BGE 117 Ib 481 E. 5b S. 490).
3.3.3 Die Beobachterin hat ihren Schlussbericht am 31. Oktober 2003 präsentiert. Dieser war entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen durchaus verständlich. Anhaltspunkte dafür, dass sprachliche Schwierigkeiten bestanden hätten, welche dessen Grundaussagen zu beeinträchtigen geeignet gewesen wären, sind nicht ersichtlich; trotz gewisser unglücklich formulierter Passagen sind die einzelnen Aussagen in ihrem Zusammenhang nachvollziehbar. Die sich im Anhang befindlichen Gesprächsnotizen genügten zwar den Anforderungen an die Protokollierung von Zeugenbefragungen und von Auskünften Dritter nicht (vgl. BGE 130 II 169 E. 2.3), mussten dies aber auch nicht, nachdem das Verwaltungsverfahrensgesetz auf die Abklärungen der Beobachterin keine Anwendung fand. Die Beschwerdeführerinnen konnten vor der Bankenkommission und im vorliegenden Verfahren zur Beschreibung ihrer Geschäftstätigkeit und den von der Beobachterin gezogenen Schlüssen umfassend Stellung nehmen. Es war ihnen auch möglich, sich zu den Protokollen der verschiedenen Gespräche im Einzelnen und detailliert zu äussern, was sie am 4. Dezember 2003 einlässlich getan haben. Die abschliessende Bewertung des von der Beobachterin zusammengetragenen Materials oblag der Bankenkommission; dabei stützte sich diese nicht allein auf die Arbeiten der Beobachterin, sondern trug auch den in Amtshilfe eingeholten Unterlagen bzw. den von den Beschwerdeführerinnen nicht bestrittenen Punkten Rechnung. Sie durfte ihr Beweisverfahren schliessen und von eigenen Befragungen von Zeugen, soweit sie hierzu befugt gewesen wäre (vgl. Art. 14 Abs. 1 VwVG und Art. 51b BankV; Kleiner, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, Rz. 10 zu Art. 23bis BankG; CARLO LOMBARDINI, a.a.O., S. 85, Rz. 22), absehen, nachdem sie aufgrund der bereits abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet hatte und in vertretbarer Weise annehmen durfte, dass diese durch weitere Erhebungen nicht geändert würde (Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.1 nicht publ. in BGE 130 II 169; BGE 115 Ia 97 E. 5b S. 101; BGE 117 Ia 262 E. 4b S. 268 f.); dies gilt umso mehr, als - wie zu zeigen sein wird (vgl. E. 5.3.5) - selbst gestützt auf den von den Beschwerdeführerinnen behaupteten Sachverhalt von einer nach dem schweizerischen Recht bewilligungspflichtigen Aktivität in Lugano auszugehen wäre.
3.3.4 Nichts anderes ergibt sich aus dem von den Beschwerdeführerinnen angerufenen Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Sachen Mantovanelli gegen Frankreich vom 18. März 1997 (Recueil CourEDH 1997-II S. 424). Danach umfasst Art. 6 EMRK keinen generellen und abstrakten Anspruch darauf, dass die Verfahrensparteien bei allen Befragungen durch einen Experten beigezogen und ihnen alle Dokumente eröffnet werden, die dieser bei seiner Arbeit berücksichtigt hat (dort Rz. 33). Entscheidend ist, dass das (gerichtliche) Verfahren in seiner Gesamtheit den Anforderungen der Fairness genügt (Rz. 34). Dies war hier der Fall, nachdem die Beschwerdeführerinnen umfassend zum Bericht der KPMG Fides Peat Stellung nehmen konnten und sie über ihre Angestellten und Verantwortlichen an deren Sachverhaltsermittlung gerade selber wesentlich beteiligt waren. Die Frage, ob die festgestellte Tätigkeit in der Schweiz tatsächlich bewilligungspflichtig war, beschlug nicht die Sachverhaltsfeststellung, sondern bildete Gegenstand der der Bankenkommission als Fachbehörde vorbehaltenen rechtlichen Würdigung.
4. Entgegen den Einwänden der Beschwerdeführerinnen war die Einsetzung eines Beobachters bzw. eines Untersuchungsbeauftragten aufgrund der im September 2003 bekannten Umstände nicht zu beanstanden und haben sie deshalb praxisgemäss die entsprechen den Kosten unter solidarischer Haftung zu tragen (vgl. BGE 126 II 111 E. 4d S. 118 f.; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 4.2):
4.1 Am 3. Juni 2003 war die luxemburgische "Commission de Surveillance du Secteur Financier" mit einem Schreiben an die Bankenkommission gelangt, worin sie diese darauf aufmerksam machte, dass die in Vanuatu beheimatete United Investment Bank Ltd durch die UIB Servizi SA von Lugano aus betrieben werden könnte. Hierfür spreche, dass mehrere, wenn nicht alle Verwaltungsratssitzungen der United Investment Bank Ltd bisher in der Schweiz stattgefunden hätten; gemäss einem entsprechenden Beschluss vom Februar 1996 sei dabei B. zum "General Manager" der Bank ernannt worden; bei diesem handle es sich nach einem Handelsregisterauszug vom 6. Juni 2002 um den Verwaltungsratspräsidenten der UIB Servizi SA. Gestützt hierauf bestanden hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass durch die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA in Lugano für die UIB Ltd eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausgeübt werden könnte, wobei der Sachverhalt nur durch eine unmittelbare Kontrolle vor Ort abschliessend zu ermitteln war.
4.2 Die UIB Servizi SA hatte im Rahmen des ihr zugestellten Fragebogens am 31. Juli 2003 zwar erklärt, dass sie für die United Investment Bank, Vanuatu, und die Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Madeira, nur Buchhaltungs- und Backoffice-Funktionen wahrnehme; über deren Umfang konnten jedoch ernstliche Zweifel bestehen, nachdem die luxemburgische Aufsichtsbehörde der EBK am 29. August 2003 weitere Unterlagen hatte zukommen lassen, welche darauf schliessen liessen, dass - entgegen der Erklärungen der UIB Servizi SA - Anweisungen für verschiedene auf dem Konto der UIB Ltd bei der BNP Paribas vorgenommene Transaktionen auf Papier der United Investment Bank Ltd, Vanuatu, von ihren Geschäftsräumlichkeiten in Lugano aus gefaxt worden waren. Anhaltspunkte dafür, dass die UIB Ltd in Vanuatu tatsächlich über eine Geschäftsniederlassung verfügte, bestanden zu diesem Zeitpunkt nicht. Schliesslich herrschte zwischen den einzelnen Gesellschaften eine enge personelle Verflechtung und ergab sich aus dem Firmenzweck der UIB Gestioni Patrimoniali SA, über deren Existenz die EBK von der Geldwäschereistelle erfahren hatte, dass diese ebenfalls Dienstleistungen im Vermögensverwaltungs- und Wertschriftenbereich anbot, wobei die für die UIB Servizi SA in Lugano tätige bzw. für die UIB Ltd als "Deputy"-Managerin ernannte C. über eine Einzelprokura zugunsten der UIB Gestioni Patrimoniali SA verfügte, sich die Geschäftsräumlichkeiten der beiden Firmen am gleichen Ort befanden und D. als Verwaltungsratspräsident sowohl der UIB Gestioni Patrimoniali SA als auch der UIB Ltd amtete.
5.
5.1 Unternehmen, die im Ausland ihren statutarischen oder gesellschaftsvertraglichen Sitz haben, unterstehen dem Bankengesetz, wenn ihre Willensbildung organisiert und regelmässig in der Schweiz erfolgt oder für sie hier eine organisierte regelmässige Tätigkeit ausgeübt wird (KLEINER/SCHWOB, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, a.a.O., Rz. 8 zu Art. 1 BankG; NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 686, § 9 Rz. 224; ZOBL/KRAMER, a.a.O., Rz. 612). Eine ausländische Bank bedarf dementsprechend einer Bewilligung der Bankenkommission, wenn sie Personen beschäftigt, (1) die für sie dauernd und gewerbsmässig in der Schweiz oder von der Schweiz aus Geschäfte abschliessen, Kundenkonten führen oder sie rechtlich verpflichten (Zweigniederlassung; Art. 2 Abs. 1 BankG, Art. 2 Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 21. Oktober 1996 über die ausländischen Banken in der Schweiz [Auslandbankenverordnung, ABV; SR 952.111]) oder (2) die in anderer Weise für sie tätig sind, namentlich indem sie Kundenaufträge an sie weiterleiten oder sie zu Werbe- oder anderen Zwecken vertreten (Vertretung; Art. 2 Abs. 1 lit. b ABV). Dem Gesetz unterliegen auch faktische Zweigniederlassungen, d.h. Geschäftsstellen von Firmen, die nach ausländischem Recht konstituiert sind und ihre Hauptniederlassung im Ausland haben, hier jedoch einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgehen, ohne formell eine Zweigniederlassung begründet zu haben (vgl. RIMLE, a.a.O., 1 N 108 u. 111). Zweck dieser Regelung ist es, eine Umgehung der aufsichtsrechtlichen Ordnung über die Schweiz durch eine geschäftlich nicht gerechtfertigte Inkorporierung an einem ungenügend überwachten Ort zu verhindern ("shell branches"; ROTH/SCHWOB, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 2 BankG). Wird die ausländische Bank tatsächlich in der Schweiz geleitet oder wickelt sie ihre Geschäfte ausschliesslich oder überwiegend in oder von der Schweiz aus ab, so muss sie sich nach schweizerischem Recht organisieren und untersteht sie den Bestimmungen über die inländischen Banken (Art. 1 Abs. 2 ABV).
5.2
5.2.1 Die UIB Ltd geht im Rahmen der A.-Gruppe unbestrittenermassen im Ausland einer Banken- und (in der Schweiz an sich bewilligungspflichtigen) Effektenhändlertätigkeit nach, indem sie Gelder über die in San Marino beheimatete S.M.I. bzw. die Intersmi Lda von vorab italienischen Kunden entgegennimmt und Dritten gegenüber in eigenem Namen auftritt, wobei die wirtschaftlichen Risiken der von ihr getätigten oder in Auftrag gegebenen Effektengeschäfte durch ihre Kunden getragen und die entsprechenden Werte durch sie in Sammelkonten gehalten werden ("Kundenhändler"; Art. 2 lit. d BEHG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 5 BEHV [SR 954.11] und Rundschreiben der EBK [EBK-RS] 98/2: Erläuterungen zum Begriff Effektenhändler, Rz. 50; Urteile 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 2b, und 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.1).
5.2.2 Die Beschwerdeführerinnen machen jedoch geltend, diesbezüglich nicht in der Schweiz oder von der Schweiz aus tätig zu sein. Die Aktivitäten zugunsten der UIB Ltd erfolgten über die S.M.I. von San Marino aus, wo diese über die hierfür erforderlichen Bewilligungen verfüge; in Vanuatu genüge die UIB Ltd den dortigen Bewilligungsvoraussetzungen. In der Schweiz würden lediglich gestützt auf entsprechende Mandate durch die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA Backoffice- bzw. reine Beratungsfunktionen wahrgenommen. Diese seien nicht bewilligungspflichtig. Die Anweisungen an die auswärtigen Banken ergingen von San Marino aus und würden in Lugano bloss kontrolliert und verbucht. Im Übrigen würden hier allgemeine Marktanalysen erstellt, die Entscheide über die Anlagestrategien träfen indessen die Kundenberater in San Marino in Absprache mit ihren Klienten; das operative Geschäft erfolge voll und ganz ausserhalb der Schweiz, wo nur Verwaltungsdienstleistungen in Anspruch genommen würden.
5.3
5.3.1 Das Backoffice einer Bank umfasst ganz unterschiedliche Aufgaben; es wird damit allgemein der kundenferne Bereich bezeichnet, in dem alle Transaktionen aus den aktiven, passiven und indifferenten Geschäften zusammenlaufen. Es fallen sämtliche Tätigkeiten unter den Begriff, die "hinter den Kulissen" der Bank ablaufen; so werden im Backoffice etwa die Kunden-, Konten-, Depot- und Wertschriftenbestände verwaltet und allenfalls verwahrt. Zu den Hauptaufgaben des Backoffice gehört zudem die Verbuchung der Geschäftsvorfälle sowie die Datendokumentation (Reporting; vgl. FLORIAN LINNER, in: Boemle/Gsell/Jetzer/Nyffeler/Thalmann, Geld-, Bank- und Finanzmarkt-Lexikon der Schweiz, Zürich 2002, S. 102). Es handelt sich beim Backoffice somit um eine für das Bankgeschäft grundlegende Funktion, deren Auslagerung deshalb nur beschränkt möglich ist (vgl. EBK-RS 99/2: Auslagerung von Geschäftsbereichen [Outsourcing] und den entsprechenden Anhang dazu, in: Thévenoz/Zulauf, BF 2003, Zürich 2003, 31A-25 und 31A-25a).
5.3.2 Der Zusammenarbeitsvertrag zwischen der UIB Ltd und der UIB Servizi SA ist relativ offen formuliert:
"Facendo seguito agli incontri ed agli accordi con Voi intercorsi, con la presente vi affidiamo l'incarico di fornirci servizi di: - amministrazione, - archivio dati, - elaborazione dati, - tenere, a partire dall'esercizio 98, per nostro conto la contabilità [estratti conto, scritture contabili, etc.] del nostro Istituto, - ricevere parte della nostra posta e/o documentazione, - consulenza in genere e qualsiasi altro servizio dalla Vostra attività che dovessimo richiedere".
Es ist deshalb mit Blick auf den Gesetzeszweck (Verhinderung der Umgehung der aufsichtsrechtlichen Kontrolle, Schutz der Anleger und des schweizerischen Finanzplatzes) zu prüfen, ob die im Verwaltungsbereich der UIB Ltd in Lugano ausgeübte Aktivität insgesamt eine bewilligungsrelevante Bedeutung erreicht oder nicht. Dabei steht der EBK praxisgemäss gestützt auf ihre besonderen Fachkenntnisse ein gewisser Beurteilungsspielraum zu ("technisches Ermessen"; BGE 126 II 111 E. 3b; BGE 121 II 147 E. 3a).
5.3.3 Soweit sich das Bundesgericht mit der Problematik bereits beschäftigen musste, hat es bei einer ähnlich verschachtelten Firmenstruktur wie hier implizit eine bewilligungspflichtige Tätigkeit in einem Fall bejaht, in dem die schweizerische Gesellschaft Backoffice-Dienste für eine ausländische Bank angeboten hatte und in diesem Rahmen die internen Richtlinien betreffend Geldwäscherei, Konteneröffnung und Kreditgewährung sowie hinsichtlich der Liquiditätspolitik der Bank durch deren Mitarbeiter unterschrieben worden waren. Zudem betreute die schweizerische Gesellschaft die Internet-Site der Bank, auf der eine Kontoeröffnung "on line" möglich war; darüber hinaus prägte sie deren Werbepolitik und wies sie in ihren eigenen Unterlagen auf die Bankdienstleistungen hin (Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001).
5.3.4 Wenn die Bankenkommission angenommen hat, es bestehe aufgrund des weit formulierten Backoffice-Mandates und der konkret wahrgenommenen Tätigkeiten vorliegend seitens der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA eine in der Schweiz bewilligungspflichtige Aktivität für die A.-Gruppe bzw. deren in Vanuatu beheimateten UIB Ltd und die portugiesische Intersmi Lda, ist dies nicht zu beanstanden:
5.3.4.1 Sämtliche Verwaltungsratssitzungen der UIB Ltd fanden bisher in Lugano statt, was darauf hinweist, dass dem Geschäftssitz in Vanuatu keine eigenständige Bedeutung zukam. Zumindest bis zum 31. Dezember 2003 hatte die Hauptniederlassung in Vanuatu keinen reellen Hintergrund. Aus dem Umfang der der Treuhandfirma "International Finance Trust Company Limited (IFTC)" vergüteten Kosten für ein- und ausgehende Telefaxe ergibt sich, dass das operative Geschäft der UIB Ltd nicht von dort aus betrieben worden sein kann. In seiner Stellungnahme vom 19. November 2003 zum Bericht der Beobachterin gestand A. zu, dass die UIB Ltd zumindest ursprünglich eine "Shell"-Bank war. Kann beweismässig gestützt auf den Bericht der Beobachterin und die Erklärungen der Beschwerdeführerinnen auch als erstellt gelten, dass die eigentlichen Aktivitäten und insbesondere die Frontoffice-Funktionen in San Marino ausgeübt wurden, so gingen die in die Schweiz ausgelagerten Aktivitäten doch über reine, bewilligungsfrei mögliche Verwaltungsaufgaben hinaus (vgl. diesbezüglich den Anhang zum EBK-RS 99/2: Outsourcing, Ziff. 3). Entscheidend für die örtliche Anwendbarkeit des schweizerischen Rechts ist nicht, wo das Schwergewicht der Tätigkeit entfaltet wird, sondern dass in der Schweiz überhaupt eine aufsichtsrelevante Aktivität besteht (Kleiner/Schwob, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 1 BankG), was nicht aufgrund des rechtlichen Konstrukts, sondern der tatsächlich entfalteten Geschäftstätigkeit zu prüfen ist (Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.2).
5.3.4.2 In Lugano wurden die einzelnen Konten der UIB Ltd geführt und von hier aus die Kontenauszüge nach San Marino verschickt; sämtliche Kundendossiers der Intersmi Lda wurden am Geschäftsort der UIB Servizi SA bzw. der UIB Gestioni Patrimoniali SA aufgefunden, was die Bedeutung des Standorts Lugano für die Aktivitäten der Gruppe unterstreicht, auch wenn sich die Unterlagen nur dort befunden haben sollen, um die Buchführung auf ein neues System zu übertragen. Von Lugano aus wurden gemäss schriftlichen Erklärungen der Mitarbeiter der UIB Servizi SA vom 29. September 2003 die Konten der UIB bei der "Société Européenne des Banques, Luxemburg (SEB)" und bei der "Banque Monégasque de Gestion (BMG)" laufend überwacht und bewirtschaftet. Anhaltspunkte dafür, dass bei diesen Erklärungen durch die Beobachterin auf die Mitarbeiter Druck ausgeübt worden wäre, bestehen nicht; während die Verantwortlichen der Gesellschaft die Aussagen, die sie der Beobachterin gegenüber gemacht haben sollen, im weiteren Verfahren relativierten, wurden diesbezüglich von den Betroffenen keine substantiierten Vorbehalte angebracht.
5.3.4.3 In den Akten finden sich zahlreiche auf Papier der UIB Ltd von C. bzw. E. von Lugano aus an die Verbindungsbanken gefaxte Anweisungen, wobei diese die Unterschrift von B. tragen, welcher sich als "General Manager" der UIB Ltd im Rahmen einer 120-Tage-Bewilligung regelmässig in Lugano aufhielt. Ansprechpartner der Banken hinsichtlich der technischen Abwicklung war jeweils das Personal in Lugano und nicht jenes in San Marino, wie sich etwa aus der Notiz der "Banque Monégasque de Gestion" auf einer Zahlungsanweisung vom 17. Dezember 2001 ergibt, wonach C. mitgeteilt worden sei, dass die in Auftrag gegebene Anweisung von EUR 1'690'740.44 in drei Tranchen erfolgen werde. Hieran ändern die erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren beigebrachten Erklärungen der Verantwortlichen der S.M.I. nichts, bei den sichergestellten Papieren handle es sich um interne Unterlagen und die Anordnungen seien allgemein jeweils von San Marino nach Lugano gefaxt worden, wo die Kontrollen vorgenommen und von wo die Anweisungen hernach an die Banken weitergeleitet worden seien. Gegen eine entsprechende lückenlose Praxis spricht, dass die in Amtshilfe erhaltenen Anweisungen der ausländischen Banken mit den in Lugano sichergestellten identisch sind und B., der sich immerhin rund zwei Wochen pro Monat in Lugano aufhielt, selber erklärt hat, Aufträge jeweils an seinem Aufenthaltsort und nicht spezifisch und ausschliesslich in San Marino unterschrieben zu haben. A. schloss dies seinerseits zumindest in einzelnen Fällen nicht aus. Schliesslich hatte die UIB Ltd am 26. Juli 2002 unter dem Titel "unsere operativen Anordnungen" der "Banque Monégasque de Gestion" (mit Telefon- und Faxnummer von Lugano) mitgeteilt, dass die verschiedenen möglichen Transaktionen durch C., E. oder F. angeordnet und durch einen Berechtigten unterschriebene, via Fax übermittelte Anweisungen bestätigt würden:
"Con riferimento alla nostra lettera del (...) Vi preghiamo di voler prendere nota che le operazioni che andremo a porre in essere con il Vostro Istituto (depositi a termine, obbligazioni, operazioni su cambi, ecc.) saranno disposte dalle seguenti persone: - Signora C. - Signor E. - Signor[a] F. e saranno seguite, via telefax, da ordini sottoscritti da uno dei responsabili che Vi hanno depositato le firme. Pertanto vogliate ritenere revocati i precedenti nominativi".
Gestützt auf diese Erklärungen ist davon auszugehen, dass für das Bank- bzw. Börsengeschäft der Beschwerdeführerinnen im Ausland wesentliche Funktionen durch Personal in Lugano wahrgenommen wurden, selbst wenn dabei im Rahmen der Beratungstätigkeiten jeweils auch das Frontoffice in San Marino miteinbezogen gewesen sein sollte.
5.3.4.4 Soweit die Beschwerdeführerinnen einwenden, das in Lugano beschäftigte Personal habe selber gar nicht über die Zeichnungsberechtigung für die entsprechenden Konten im Ausland verfügt, übersehen sie, dass nach ihren eigenen Angaben weitgehend auch mit von B. blanko unterschriebenen Formularen gearbeitet worden ist, womit eine eigenständige Unterschriftsbefugnis der Mitarbeiter nicht erforderlich war; im Übrigen befand sich B. - wie bereits dargelegt - regelmässig selber in Lugano. C. ist am 2. Juni 1999 zur "Deputy Managerin" der UIB Ltd ernannt worden. Mit Blick auf ihren beruflichen Werdegang handelt es sich bei ihr um mehr als eine blosse Verwaltungsangestellte ("addetta alla gestione patrimoniale con specifica procura"), oblag ihr doch bereits früher die Betreuung von nicht unbedeutenden Portefeuilles. Gemäss einer Notiz der "Crédit Lyonnais Luxembourg" soll C. als Verantwortliche für alle Investitionen der S.M.I. 1997 darauf verzichtet haben, die vorgesehenen USD 250 Mio. zu dieser Bank zu transferieren, da sie mit den ihr vorgeschlagenen Konditionen nicht einverstanden gewesen sei; hierauf sei sie später zurückgekommen und habe eine Reaktivierung des Kontos mit Titeln und flüssigen Mitteln in Aussicht gestellt. Ihre zentrale Rolle im Backoffice wird schliesslich etwa auch durch die Notiz "decide C. l'acquisto di obbligazioni in EUR" auf einer mit "Gestioni" überschriebenen Fiche für den Kunden 102604 unterstrichen.
5.3.5 Selbst wenn vollumfänglich von den Sachverhaltsdarstellungen der Beschwerdeführerinnen auszugehen wäre, wonach die operativen Anweisungen ausschliesslich von San Marino ausgegangen seien, änderte dies nichts an der Bewilligungspflicht der in der Schweiz ausgeübten, weitreichenden Backoffice-Aktivitäten: So oder anders beschäftigten die UIB Ltd bzw. die Intersmi Lda in Lugano über die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA für ihre Aktivitäten dauernd und gewerbsmässig Personal, welches Konten führte und sie in anderer Weise bei ihren banken- und börsenrechtlich relevanten Aktivitäten unterstützte bzw. vertrat (vgl. den Anhang zu EBK-RS 99/2: Outsourcing, Ziff. 3: Datenaufbewahrung, Betrieb und Unterhalt von Datenbanken, Betrieb von Informationstechnologie-Systemen; Ziff. 5: Finanzreporting; Ziff. 6: Druck und Versand von Bankdokumenten). Eine derartige Backoffice-Tätigkeit in der Schweiz für eine ausländische Bank, welche an ihrem Inkorporationsort über keine nachgewiesene Aktivität und hinreichend konsolidierte Aufsicht im Sinne des schweizerischen Rechts verfügt, darf die Bankenkommission zum Schutz des Rufs des hiesigen Bankenplatzes untersagen, auch wenn nicht unmittelbar schweizerische Anlegerinteressen betroffen sind. Nach der Empfehlung Nr. 18 der "Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)" sollen keine "Shell"-Banken zugelassen und mit solchen keine Geschäftsbeziehungen gepflegt werden (publ. in: Thévenoz/Zulauf, BF Geldwäscherei, Zürich 2004, 75-1). Die Bankenkommission hat diesen Grundsatz im schweizerischen Hoheitsbereich durchzusetzen und dafür zu sorgen, dass der hiesige Bankenplatz auch nicht indirekt über eine Aufspaltung der Aktivitäten in ein hier angesiedeltes angebliches Backoffice und in ein in einem anderen Staat betriebenes Frontoffice zu solchen Aktivitäten missbraucht wird; dies gilt auch dann, wenn - wie hier - geltend gemacht wird, die Bank gehöre im Sinne der FATF-Empfehlungen zu einer reglementierten Finanzgruppe, deren konsolidierte Aufsicht aufgrund ihrer Organisationsstruktur nach schweizerischen Massstäben aber nicht zu genügen vermag (vgl. NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, a.a.O., § 9 Rz. 222 u. 226). Die Feststellung, dass in den Geschäftsräumen der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA eine nach schweizerischem Recht bewilligungspflichtige Tätigkeit für die UIB Ltd bzw. die Intersmi Lda ausgeübt worden sei, deren nachträgliche Bewilligung mangels der erforderlichen Voraussetzungen (fehlendes Mindestkapital, ungenügende Organisation, fehlende konsolidierte Aufsicht usw.) und im Hinblick auf die engen Verknüpfungen der schweizerischen Gesellschaften mit den Aktivitäten der A.-Gruppe nicht in Frage komme, weshalb die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA zu liquidieren seien, ist deshalb nicht bundesrechtswidrig.
6.
6.1 Fraglich erscheint, welche Rechtsfolgen hieran in Bezug auf die ausländischen Gesellschaften zu knüpfen sind. Der schweizerische Gesetzgeber hat sich bei der Bestimmung des Status einer Ge sellschaft grundsätzlich für die Inkorporationstheorie entschieden; die Sitztheorie gilt nur subsidiär (vgl. Art. 154 IRSG [SR 291]; WYSS/ZULAUF, Fiktiver Sitz oder faktische Zweigniederlassung?, in: Karl Spühler [Hrsg.], Internationales Zivilprozess- und Verfahrensrecht, Zürich 2001, S. 117 ff., dort S. 135 ff.; BALLEYGUIER, a.a.O., S. 242). Unter diesen Umständen verbliebe für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gegen einen ausländischen, in der Schweiz illegal tätigen Finanzintermediär an sich nur wenig Raum. Die Rechtsprechung hat diesen im Interesse eines effizienten Anleger- und Marktschutzes indessen aufsichtsrechtlich ausgedehnt. So hat es das Bundesgericht in Bestätigung der Praxis der Bankenkommission grundsätzlich für zulässig erklärt, ausländische Gesellschaften, die in der Schweiz in Missachtung finanzmarktrechtlicher Vorschriften keine Zweigniederlassung begründet, faktisch aber eine solche betrieben haben, im Handelsregister einzutragen und ihre illegale Geschäftstätigkeit im Rahmen des (vollstreckungsrechtlichen) Bezugs zur Schweiz zu liquidieren (BGE 126 II 71 E. 5b/cc u. dd sowie E. 8; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.3 u. 5.3.1). Hierin liegt keine Verletzung der ausländischen Souveränität, ist die Schweiz doch befugt, die Folgen einer Geschäftstätigkeit, die auf ihrem Territorium ausgeübt wird, von diesem ausgeht oder sich auf dieses auswirkt, zu regeln, auch wenn die entsprechende Aktivität einer ausländischen Gesellschaft zuzuschreiben ist (vgl. BGE 125 II 450 E. 2c u. d; BGE 108 Ib 513 E. 2b; Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 5b; BGE 127 III 219 E. 3; THOMAS MERKLI/THOMAS HUGI YAR, Internationales Verwaltungsrecht: Das Territorialitätsprinzip und seine Ausnahmen, in: Liechtensteinische Juristen-Zeitung 2003 S. 82 ff., insbesondere S. 87 u. 90). Die angeordnete Massnahme hat im Einzelfall indessen angemessen zu sein; sie soll nicht weiter gehen als das, was zum Schutz des schweizerischen Finanzplatzes und der lauteren Geschäftstätigkeit auf diesem oder von diesem aus tatsächlich erforderlich erscheint. Es kann nicht darum gehen, ohne spezifische schutzwürdige schweizerische Interessen (vgl. Merkli/Hugi Yar, a.a.O., S. 84 f., Ziff. 2.3 u. 3.) durch die Annahme einer faktischen Zweigniederlassung in Aushöhlung der Inkorporationstheorie (vgl. BGE 117 II 494 ff.) hiesige Standards oder finanzmarktrechtliche Regelungen im Ausland durchzusetzen; es liegt in erster Linie an den ausländischen Behörden, für die Einhaltung ihres Rechts und ihrer Verpflichtungen zu sorgen.
6.2 Vor diesem Hintergrund geht die zwangsweise Eintragung von Zweigniederlassungen Lugano der UIB Ltd bzw. der Intersmi Lda im Handelsregister und deren anschliessende Liquidation unter Rückgriff auf die im Ausland liegenden Konten der UIB Ltd vorliegend zu weit:
6.2.1 Aus der Übersicht im Bericht des Beobachters ergibt sich, dass die UIB Ltd über rund 140 Kundenbeziehungen verfügt, die Intersmi Lda über ca. 250, wobei 69 mit einem Konto bei der UIB Ltd. Die S.M.I. unterhält ihrerseits rund 2'630 Kundenbeziehungen, wobei 135 mit einem Konto bei der UIB Ltd (vgl. den Bericht der KPMG vom 31. Oktober 2003, S. 15). Das Kundenvermögen bei der UIB Ltd soll insgesamt rund EUR 142.4 Mio. betragen. Seit dem 1. Januar 2004 ist die UIB Ltd, Vanuatu, nach einer Anpassung der dortigen Gesetzgebung, welche zum Verschwinden von 25 Banken geführt hat (vgl. www.rbv.gov.vu/VanuatuBanks.htm), im Besitz einer neuen Bewilligung seitens der Reserve Bank of Vanuatu gemäss dem "International Banking Act No. 4 of 2002"; sie untersteht heute damit einer verstärkten bankenrechtlichen Aufsicht (vgl. www.rbv.gov.vu/BSD.htm). Am 5. September 2003 bestätigte die Regierung von Vanuatu dem Präsidenten der "Financial Action Task Force on Money Laundering", dass ihre neue Gesetzgebung den internationalen Aufsichtsrichtlinien über die Banken gemäss dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht Rechnung trage (vgl. www.rbv.gov.vu/FATF.htm). Die S.M.I. ist ihrerseits in San Marino im Besitz einer Bewilligung als Finanzgesellschaft nach dem dortigen Recht; dieses lässt verschiedene Aktivitäten zu, die in der Schweiz banken- oder börsenrechtlich nicht in der gleichen Form möglich wären. Sie unterliegt hierfür der Kontrolle durch die "Banca Centrale della Repubblica di San Marino", welche in einem Schreiben vom 18. Februar 2004 festgehalten hat:
"In base alla normativa di cui alla Legge n. 24 del 1986 ed all'oggetto sociale tipico di tali società, S.M.I. s.a. può svolgere le seguenti attività:
collocamento e compravendita di azioni e quote di società, di titoli di Stato, di quote di fondi comuni di investimento, di obbligazioni ed altri titoli emessi da Enti privati e pubblici, sammarinesi ed esteri;
assumere partecipazioni ed interessenze;
accendere riporti attivi e passivi;
gestire, amministrare, custodire per conto di terzi valori e beni mobiliari ed immobiliari mediante l'assunzione di mandati o incarichi, anche di natura fiduciaria e di mediazione;
promuovere insediamenti industriali nel territorio sammarinese, anche mediante assistenza e consulenza necessaria per la loro nascita e sviluppo;
effetuare finanziamenti a breve e medio termine nei confronti di persone fisiche, imprese, società ed enti la cui attività sia svolta nell'ambito immobiliare, industriale, commerciale o finanziario;
gestire, incassare e smobilizzare crediti di terzi, sia pro-soluto che pro-solvendo;
acquistare, vendere e permutare beni immobili e mobili;
effettuare operazioni di locazione finanziaria (leasing);
prestare avalli, fideiussioni ed altre garanzie anche reali a favore di terzi.
Le società finanziarie e fiduciarie sammarinesi, e quindi anche SMI s.a., non possono raccogliere direttamente il risparmio tra il pubblico e gestire propri strumenti di pagamento, a differenza delle banche.
Il divieto di raccogliere direttamente risparmio tra il pubblico deve intendersi nel senso che le società finanziarie/fiduciarie non possono iscrivere nel proprio passivo patrimoniale del bilancio i depositi a vista o a tempo conferiti dai propri fiducianti, a differenza di quanto avviene per le banche.
Le società finanziarie/fiduciarie possono pertanto ricevere somme liquide e valori mobiliari in via fiduciaria con le quali, di seguito, devono accendere conti correnti o depositi presso le banche abilitate, in nome proprio ma per conto del cliente e, attraverso questi, operare in base alle istruzioni ricevute dal cliente.
Ne consegue che le società finanziarie/fiduciarie non possono rilasciare ai propri clienti carnet di assegni o altri strumenti di pagamento.
Si attesta infine che SMI s.a. è una società finanziaria e fiduciaria assogettata alle normative e disposizioni antiriciclaggio vigenti nella Repubblica di San Marino".
Die Auslegung des entsprechenden Rechts ist weder Sache der Bankenkommission noch des Bundesgerichts, weshalb sich weitere Ausführungen hierzu erübrigen.
6.2.2 Die UIB Ltd wird, wie sich aus dem Schlussbericht der Beobachterin ergibt, abgesehen von den in Lugano wahrgenommenen, bewilligungspflichtigen Backoffice-Aktivitäten im Wesentlichen von San Marino aus betrieben, wobei verschiedene Geschäfte aus steuerrechtlichen Gründen über die Intersmi Lda mit Sitz in Madeira abgewickelt werden. Die Beobachterin führt hierzu aus:
"Dai colloqui avuti con i responsabili delle diverse società e dalla visione dei nominativi dei clienti possiamo costatare che la maggior parte dei clienti, se non tutti, sono di nazionalità italiana. L'introduzione dei clienti avviene in genere a San Marino o a Roma, in uno degli uffici del Gruppo A. dove si trovano i consulenti alla clientela.
I clienti hanno la possibilità di aprire una relazione, rispettivamente un conto, presso una o più società (SMI, INTERSMI, UIB Ltd.). Le ragioni dell'apertura di una relazione presso una società piuttosto che presso un'altra sono in prevalenza di nature fiscale."
(...)
"Secondo le affermazioni della Sig.ra C. e dai documenti inventoriati, il cliente firma un contratto di gestione fiduciaria con una delle tre società, a dipendenza dei propri bisogni. I consulenti alla clientela di San Marino o Roma comunicano telefonicamente alla Sig.ra C. (UIB GP) quali sono i desideri d'investimento dei clienti. La Sig.ra C. elabora quindi delle proposte d'investimento sulla base delle istruzioni ricevute e le sottopone ai consulenti. Questi informano i clienti, ai quali spetta decidere."
(...)
"Gli ordini di acquisto e di vendita di titoli di clienti UIB Ltd vengono in genere impartiti dai consulenti alla clientela di San Marino alle banche corrispondenti estere (SEB, BMG, MS). Tuttavia, durante un colloquio con la Sig.ra C., ci è stato confermato che a volte è lei stessa a contattare le banche e a passare gli ordini. Ciò è motivato dal fatto che lei sola ha le conoscenze tecniche dei mercati e dei titoli trattati".
6.2.3 Die mit der UIB Ltd und Intersmi Lda verbundenen schweizerischen Gesellschaften sind auf dem hiesigen Markt nie aktiv geworden; sie haben weder Kunden geworben noch von hier aus irgendwelche Anpreisungen für die Tätigkeit der UIB Ltd gemacht. Hinsichtlich der UIB Ltd konnte die Beobachterin in Lugano denn auch - anders als für die Intersmi Lda - keine Kundendossiers auffinden. Sie hält diesbezüglich fest:
"Grazie al sistema informatico della UIB Servizi, nel quale viene registrata la contabilità della UIB Ltd (Olympic), e alla lista dei clienti consegnataci, possiamo affermare che la società [UIB Ltd] annovera approssimativamente 140 clienti (persone fisiche e giuridiche) al suo attivo (vedi Allegato 5). Le generalità di tali clienti in nostro possesso si limitano al nome e cognome del titolare del conto, ma non abbiamo accesso ai dossier personali. Non siamo neppure sicuri del luogo della loro ubicazione. Nel sistema informatico i nomi dei clienti sono codificati tramite cifra (cosidetti conti cifrati), vale a dire che i nomi non sono visibili e, dalle informazioni ricevute, solo conosciuti dai consulenti di San Marino."
6.2.4 Nachdem die hinter der UIB Ltd stehenden Gesellschaften der aufsichtsrechtlichen Kontrolle in ihren Heimatstaaten unterliegen, die Hauptaktivitäten der UIB Ltd und der Intersmi Lda von San Marino aus über die S.M.I. wahrgenommen wurden und in der Schweiz zwar für diese in den Lokalen der UIB Servizi SA/UIB Gestioni Patrimoniali SA eine bewilligungspflichtige Aktivität stattfand, die den hiesigen Finanzplatz jedoch nur am Rande berührte, geht die Anordnung der Eintragung von Zweigniederlassungen der UIB Ltd und der Intersmi Lda zum Zwecke der Liquidation wegen der damit verbundenen Auswirkungen auf deren Geschäftstätigkeiten im Ausland zu weit; die vollumfängliche und sofortige Einstellung ihrer in der Schweiz ausgeübten Tätigkeiten unter Liquidation der entsprechenden Gesellschaften und allfälliger Information der zuständigen ausländischen Behörden über die Situation genügt zum Schutz der schweizerischen Aufsichtsinteressen. Die darüber hinaus gehenden Anordnungen der Bankenkommission sind nicht erforderlich und unverhältnismässig, da eine mildere Massnahme ausreicht, um den ordnungsgemässen Zustand in der Schweiz wieder herzustellen und den zum Schutz des hiesigen Finanzplatzes im internationalen Verhältnis zulässigerweise wahrgenommenen Interessen gerecht zu werden.
6.2.5 Bei der Liquidation einer (allenfalls fiktiven) Zweigniederlassung einer ausländischen Gesellschaft in der Schweiz geht es vor allem darum, die Gläubiger von Forderungen aus deren Geschäftsbetrieb zu befriedigen oder sicherzustellen (vgl. Verfügung der EBK vom 14. Juli 1994 i.S. Fidenas AG, E. 4, publ. in: EBK Bulletin 29/1995 S. 17 ff.; BALLEYGUIER, a.a.O., S. 242). Zu diesem Zweck betrifft die Liquidation alle Vermögenswerte, die mit der Schweiz in einem exekutionsrechtlichen Zusammenhang stehen. Ein solcher ist nach der Praxis der EBK für jene Aktiven anzunehmen, die durch die für die Gesellschaft in der Schweiz handelnden Personen begründet worden sind; ist keine Tätigkeit der Gesellschaft durch Personen im Ausland nachweisbar, umfasst die Liquidation alle Aktiven im Namen oder für Rechnung der Gesellschaft (vgl. EBK Bulletin 37/1999 S. 32 ff., E. 5b; 29/1995 S. 29 f.); die Vermögenswerte müssen in einem "engen Zusammenhang mit der von der Schweiz aus erfolgten Geschäftstätigkeit stehen" bzw. sie dürfen nicht nachweisbar durch Personen begründet worden sein, welche in keiner Weise mit der Tätigkeit der Zweigniederlassung verbunden waren (WYSS/ZULAUF, a.a.O., S. 138 u. 143 f.). Vorliegend besteht ein solcher Bezug nur beschränkt und kann nicht gesagt werden, dass in der Schweiz oder von der Schweiz aus durch das Personal der UIB Servizi SA/Gestioni Patrimoniali SA direkt banken- oder börsenrechtliche Aktiven erworben worden wären; die einzigen Einnahmequellen bildeten die von der UIB Ltd bzw. der Intersmi Lda für die einzelnen Dienstleistungen erbrachten Entschädigungen. Im Übrigen handelt es sich bei den Mitteln der UIB Ltd im Wesentlichen um solche der A.-Gruppe oder ausländischer Kunden von dieser, welche über die S.M.I. betreut werden. Die EBK hat bei der Wahl des geeigneten Mittels den Hauptzwecken der banken- und finanzmarktrechtlichen Gesetzgebung - dem Schutz der Anleger einerseits und der Lauterkeit des schweizerischen Finanzmarktes und der von diesem aus entfalteten Aktivitäten andererseits - Rechnung zu tragen (vgl. BGE 126 II 111 E. 3b S. 115; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 3.2). Weder das eine noch das andere erscheint vorliegend gefährdet, wenn nur die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA liquidiert und allfällige weitere Folgen für die - sowohl hinsichtlich der Kunden als auch der im Spiel stehenden Mittel und der entfalteten Aktivitäten (Kundenwerbung, Geldaufnahme, Geldauszahlungen, Infrastruktur usw.) - schwergewichtig involvierten ausländischen Gesellschaften gestützt auf die Inkorporationstheorie den betreffenden Aufsichtsbehörden überlassen werden. Bei den bisher beurteilten Fällen, in denen die Eintragung und anschliessende Liquidation der faktischen Zweigniederlassungen zugelassen wurde, ging es um Gesellschaften, die auch (oder gar praktisch nur) auf dem schweizerischen Markt relevant aktiv waren (vgl. die Urteile 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002; 2A.565/2002 vom 2. April 2003; 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001 in Verbindung mit 2A.119/2002 vom 11. Dezember 2002); zudem befand sich ein wesentlicher Teil der Kundeninformationen und der Konten jeweils auch tatsächlich in der Schweiz. Dies ist vorliegend nicht der Fall.
7.
7.1 Der angefochtene Entscheid ist demnach insoweit aufzuheben und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gutzuheissen, als er sich auf die Eintragung und Liquidation der Zweigniederlassungen Lugano der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, bezieht. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
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de
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Art. 2 al.1, art. 23bis al.1 et art. 23quater LB; art. 1 OB; art. 2 de l'ordonnance sur les banques étrangères; art. 35 al. 1 LBVM; art. 3 al. 5 OBVM; art. 1 al. 1 PA; obligation de demander une autorisation pour les activités "de back office" d'une banque étrangère; admissibilité de l'inscription et de la liquidation de succursales de fait. Résumé des devoirs de surveillance des marchés financiers de la Commission fédérale des banques (consid. 2). La loi sur la procédure administrative n'est pas applicable aux investigations de l'observateur; la procédure prise dans son ensemble doit néanmoins donner des garanties minimales (consid. 3). Conditions auxquelles la mise en oeuvre d'un observateur se justifie (consid. 4). Obligation de demander une autorisation pour les activités "de back office" d'une banque étrangère (consid. 5). Proportionnalité de l'inscription au registre du commerce et de la liquidation de succursales de fait de sociétés étrangères, dont l'activité soumise à autorisation se déroule principalement à l'étranger et ne touche que de façon marginale la place financière suisse (consid. 6 et 7).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,815
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130 II 351
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130 II 351
Sachverhalt ab Seite 352
Die 1998 gegründete UIB Servizi SA mit Sitz in Lugano bezweckt die konzerninterne Wahrnehmung von Geschäftsführungs-, Verwaltungs- und Aufsichtsaufgaben sowie allgemein die Erbringung von Finanzberatungsdienstleistungen. Die ebenfalls in Lugano domizilierte, im September 2002 gegründete UIB Gestioni Patrimoniali SA erteilt Beratungen im weitesten Sinne im Zusammenhang mit der Verwaltung von durch institutionelle oder private Investoren gehaltene Portefeuilles, erstellt Finanzmarktanalysen und tritt als Vermittlerin im Effektenhandel auf. Beide Gesellschaften gehören zur im Handels-, Verkehrs- und Finanzbereich aktiven A.-Gruppe, die vom in San Marino wohnhaften A. gehalten wird. Teil der Gruppe bildet auch die seit 1995 bestehende, in Vanuatu beheimatete United Investment Bank Ltd (im Weitern auch: UIB Ltd). Diese ist zu 98 % in den Händen der portugiesischen Intersmi Gestao e Investimentos Limitada (im Weitern auch: Intersmi Lda) und zu 2 % in jenen von A. persönlich. Die UIB Servizi SA wird zu 60 % durch die Intersmi Lda und zu 40 % durch die S.M.I. San Marino Investimenti SA (im Weitern auch: S.M.I.) gehalten, die ihrerseits über 95 % der Intersmi Lda verfügt und zu 100 % von A. kontrolliert wird. Die UIB Gestioni Patrimoniali SA gehört zu 47 % der S.M.I. San Marino Investimenti SA, zu 31 % der Intersmi Lda und zu 19 % A. Die United Investment Bank Ltd verfügt für ihre Aktivitäten über eine Bewilligung des Finanzministeriums bzw. der Reserve Bank of Vanuatu; die S.M.I. San Marino Investimenti SA ist unter der Aufsicht der Zentralbank von San Marino als Finanzgesellschaft nach dem dortigen Recht zugelassen.
Wegen des Verdachts, dass die United Investment Bank Ltd über die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA in der Schweiz einer nach dem Banken- (Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen [BankG; SR 952.0]) oder Börsengesetz (Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel [BEHG; SR 954.1]) bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgehen könnte, untersagte die Eidgenössische Bankenkommission (im Weitern auch: Bankenkommission oder EBK) diesen Gesellschaften mit superprovisorischer Verfügung vom 26. September 2003 sämtliche finanzmarktrechtlich relevanten Aktivitäten; gleichzeitig setzte sie zur weiteren Abklärung des Sachverhalts die KPMG Fides Peat als Beobachterin ein. Gestützt auf deren Bericht vom 31. Oktober 2003 stellte die EBK am 28. Januar 2004 fest, dass die United Investment Bank Ltd, Vanuatu, und die Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, im Rahmen von faktischen Zweigniederlassungen in den Räumlichkeiten der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA einer unbewilligten Banken- bzw. Effektenhändlertätigkeit nachgegangen seien. Sie ordnete gestützt hierauf die Eintragung von Zweigniederlassungen (Lugano) der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda in das Handelsregister und die sofortige Liquidation der vier involvierten Gesellschaften an; diese beziehe sich jeweils auf alle vollstreckungsrechtlich der Schweiz zuzurechnenden Aktiven im In- und Ausland. Die Bankenkommission nahm an, bei der United Investment Bank Ltd handle es sich um eine so genannte "Strohbank" ("shell bank") mit rein formellem Sitz in Vanuatu, die im Rahmen einer (zumindest faktischen) Zweigniederlassung von Lugano aus betrieben werde; auch die Intersmi Gestao e Investimentos Lda sei eine Offshoregesellschaft, deren Aktivitäten in Tat und Wahrheit von Lugano ausgingen (Eröffnung der Kundenbeziehungen, Aufbewahrung der Originalakten, Buchhaltung, Vermögensverwaltung).
Das Bundesgericht heisst die von der UIB Servizi SA, der UIB Gestioni Patrimoniali SA, der United Investment Bank Ltd, Vanuatu, und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde hinsichtlich der Eintragung und Liquidation der Zweigniederlassungen Lugano der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, gut; im Übrigen weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Der Eidgenössischen Bankenkommission ist die Aufsicht über das Bankenwesen, die Anlagefonds, das Börsenwesen, die Offenlegung bedeutender Beteiligungen und die öffentlichen Kaufangebote zur selbständigen Erledigung übertragen (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BankG; Fassung vom 24. März 1995). Sie trifft die zum Vollzug des jeweiligen Gesetzes bzw. von dessen Ausführungsvorschriften notwendigen Verfügungen und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften (Art. 23bis Abs. 1 BankG, Art. 35 Abs. 1 BEHG, Art. 56 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Anlagefonds [Anlagefondsgesetz, AFG; SR 951.31]). Erhält sie von Verletzungen des Gesetzes oder von sonstigen Missständen Kenntnis, sorgt sie für deren Beseitigung und die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands. Sie ist befugt, hierzu alle "notwendigen Verfügungen" zu treffen (Art. 23ter Abs. 1 BankG, Art. 35 Abs. 3 BEHG, Art. 58 Abs. 1 AFG). Da die Bankenkommission allgemein über die Einhaltung der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen hat, ist die ihr übertragene Aufsicht nicht auf die formell unterstellten Betriebe beschränkt. Zu ihrem Aufgabenbereich gehört auch die Abklärung der banken- oder finanzmarktrechtlichen Bewilligungspflicht einer Gesellschaft (Art. 1 und 3 BankG; Art. 3 und 10 BEHG; Art. 10, 18 und 22 AFG; BGE 126 II 111 E. 3a S. 114 f.; BGE 121 II 147 E. 3a S. 148 f.; BGE 116 Ib 193 E. 3 S. 198). Sie ist in diesem Rahmen berechtigt, die im Gesetz vorgesehenen Mittel gegenüber Instituten (oder Personen) einzusetzen, deren Unterstellungs- bzw. Bewilligungspflicht umstritten ist (bezüglich des Bankengesetzes: BGE 121 II 147 E. 3a S. 149; BGE 116 Ib 193 E. 3 S. 198; bezüglich des Börsengesetzes: BGE 126 II 111 E. 3a S. 115; bezüglich des Anlagefondsgesetzes vom 1. Juli 1966: BGE 116 Ib 73 ff.; vgl. zum Geldwäschereigesetz auch BGE 129 II 438 E. 4.1 S. 446 f.).
2.2 Liegen hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass in Verletzung der Meldepflicht eine bewilligungspflichtige Geschäftstätigkeit ausgeübt werden könnte, ist die Bankenkommission befugt und verpflichtet (vgl. BGE 115 Ib 55 E. 3 S. 58; BGE 105 Ib 406 E. 2 S. 408 f.), die zur weiteren Abklärung erforderlichen Informationen einzuholen und die nötigen Anordnungen zu treffen. Diese können bis zur Auflösung und Liquidation eines Unternehmens reichen, das unerlaubt einer zum Vornherein nicht bewilligungsfähigen Tätigkeit nachgeht (BGE 126 II 111 E. 3a S. 115, BGE 126 II 71 E. 6e; DINA BALLEYGUIER, Reichweite der Finanzmarktaufsicht - Liquidation von Marktteilnehmern, in: Rolf H. Weber, Neuere Entwicklungen im Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 235 ff.). Für die Einsetzung eines Beobachters ist nicht erforderlich, dass eine bestimmte Gesetzesverletzung bereits feststünde; es genügt, dass aufgrund der konkreten Umstände hierfür objektive Anhaltspunkte bestehen, wobei sich der Sachverhalt nur durch eine Kontrolle vor Ort abschliessend klären lässt. Der zu beseitigende Missstand liegt in diesem Fall in der unklaren Ausgangslage, die es zu bereinigen gilt (BGE 126 II 111 E. 4c S. 118 mit Hinweisen; Urteil 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 2a, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 45 ff.). Bei der Wahl des geeigneten Mittels hat die Bankenkommission im Rahmen der allgemeinen Verfassungs- und Verwaltungsgrundsätze (Willkürverbot, Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebot, Treu und Glauben) in erster Linie den Hauptzwecken der finanzmarktrechtlichen Gesetzgebung, dem Schutz der Gläubiger bzw. Anleger einerseits und der Lauterkeit des Kapitalmarktes andererseits, Rechnung zu tragen (Anleger- und Funktionsschutz; BGE 126 II 111 E. 3b S. 115; BGE 121 II 147 E. 3a S. 149). Die Frage, wie sie ihre Aufsichtsfunktion im Einzelfall wahrnimmt, ist ihrem "technischen Ermessen" anheimgestellt. Das Bundesgericht greift in dieses nur bei eigentlichen Ermessensfehlern ein (vgl. BGE 126 II 111 E. 3b S. 115 mit Hinweisen; PETER NOBEL, Auskunftsrechte und "technisches Ermessen" der Eidgenössischen Bankenkommission [EBK], in: recht 3/1985 S. 53 ff., dort S. 55).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerinnen machen in verfahrensrechtlicher Hinsicht geltend, die Bankenkommission habe in Verletzung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die superprovisorische Einsetzung der Beobachterin nicht durch eine anfechtbare vorsorgliche Massnahme ersetzt. Die KPMG Fides Peat habe ihrerseits die Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) bei der Einvernahme ihrer Angestellten und Verantwortlichen missachtet (nachträgliche Erstellung der Protokolle ohne Unterschrift der Betroffenen, fehlende Möglichkeit zu Ergänzungsfragen, fehlende korrekte Vorladung usw.) und auf die Betroffenen in unzulässiger Weise Druck ausgeübt. Verschiedene Mitarbeiter der Beobachterin seien zudem des Italienischen kaum mächtig gewesen, was zu verzerrten, unvollständigen bzw. falschen Einschätzungen und Wiedergaben geführt habe. Die Bankenkommission dürfe die Feststellung des Sachverhalts nicht - wie sie dies hier getan habe - unter Umgehung der Verfahrensvorschriften an eine ungenügend qualifizierte Beobachterin delegieren und diese mit der Beantwortung der von ihr selber zu prüfenden Rechtsfragen betrauen. Trotz der entsprechenden Kritik habe die EBK ohne eigene Abklärungen ausschliesslich auf die Einschätzungen der Beobachterin abgestellt und die verschiedenen Beweisanträge in unhaltbarer antizipierter Beweiswürdigung verworfen.
3.2
3.2.1 Der Präsident der Bankenkommission ist unter gewissen Voraussetzungen befugt, ohne Anhörung der Parteien superprovisorisch einen Beobachter einzusetzen und die für dessen Abklärungen erforderlichen Massnahmen anzuordnen. Die Verfügung ist nach Gewährung des rechtlichen Gehörs gegebenenfalls als vorsorgliche Massnahme zu bestätigen, welche als Zwischenentscheid (vgl. Art. 45 Abs. 2 lit. d und g VwVG), der einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat, beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. BGE 126 II 111 ff.; Urteil 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 1; Urteil 2A.565/2002 vom 2. April 2003, E. 4.2; Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 1). Die Betroffenen müssen sich ihrerseits aber in zumutbarer Weise um den Erlass eines solchen Entscheids bemühen. Wer die Voraussetzungen für die Einsetzung eines Beobachters während des Unterstellungsverfahrens nicht in Frage stellen will, hat ein schutzwürdiges Interesse daran, dass kein unnötiger Aufwand betrieben wird, zumal die Frage nach dem Bestehen der Bewilligungspflicht als solche in diesem Verfahrensstadium gerade (noch) nicht Verfügungsgegenstand bildet (vgl. die Urteile 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 1b/bb, und 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 4b). Es darf vom Betroffenen deshalb erwartet werden, dass er seinen Willen klar zum Ausdruck bringt und seinen Mitwirkungspflichten umfassend nachkommt .
3.2.2 Dies war hier nicht der Fall: Die superprovisorische Verfügung der Bankenkommission vom 26. September 2003 war als solche beim Bundesgericht nicht direkt anfechtbar und musste deshalb nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen werden (Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 2.2.2). Den Beschwerdeführerinnen war Gelegenheit gegeben worden, bis zum 30. Oktober 2003 zu den angeordneten Massnahmen Stellung zu nehmen. Innert dieser Frist liessen sie sich indessen nicht vernehmen; am 10. Oktober 2003 unterbreiteten sie der EBK - ohne Ausführungen zur Sache - lediglich den Vorschlag, unter Aufsicht der Beobachterin ihre Aktivitäten in der Schweiz einzustellen und diese nach San Marino zu verlegen. Die Bankenkommission teilte ihnen am 14. Oktober 2003 mit, dass sie hierauf erst nach Vorliegen des Beobachterberichts eingehen werde. Dieser wurde den Beschwerdeführerinnen am 11. November 2003 mit dem Hinweis zur Stellungnahme unterbreitet, dass es der EBK unnötig erscheine, noch eine separat anfechtbare vorsorgliche Verfügung zu erlassen; die Beschwerdeführerinnen verlangten in der Folge erst mit der Vernehmlassung in der Sache selber am 4. Dezember 2003, die superprovisorischen Anordnungen zu korrigieren, da sie entgegen der Auffassung der Beobachterin in der Schweiz gar keiner bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgingen. Zu diesem Zeitpunkt waren die entsprechenden Abklärungen jedoch bereits abgeschlossen und stand der (für die Beschwerdeführerinnen schliesslich negative) Entscheid der Bankenkommission in der Sache selber unmittelbar bevor, weshalb kein schutzwürdiges Interesse mehr daran bestand, dass über ihre Einwände gegen die Einsetzung der Beobachterin und die damit verbundenen weiteren vorsorglichen Massnahmen noch separat entschieden wurde. Es wäre an den anwaltlich beratenen Beschwerdeführerinnen gewesen, zu den superprovisorisch verfügten Massnahmen rechtzeitig Stellung zu nehmen, wollten sie einen anfechtbaren Zwischenentscheid erwirken. Nachdem sie dies nicht getan haben, durfte die EBK davon ausgehen, dass hierauf implizit verzichtetet worden war, zumal die umstrittenen Anordnungen noch mit der vorliegenden Beschwerde gegen den Endentscheid selber in Frage gestellt werden können (vgl. die Urteile 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 2.2.2, und 2A.565/2002 vom 2. April 2003, E. 4.2).
3.3 Entgegen der Kritik der Beschwerdeführerinnen kann auch nicht gesagt werden, der relevante Sachverhalt sei in rechtswidriger Weise oder in Missachtung ihrer Verfahrensrechte festgestellt worden:
3.3.1 Besteht aufgrund objektiver Anhaltspunkte der Verdacht, es könnte eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausgeübt werden, ist die Bankenkommission befugt, einen Beobachter einzusetzen, falls der Sachverhalt nur über eine Kontrolle an Ort und Stelle abschliessend erstellt werden kann (vgl. auch die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 20. November 2002, BBl 2002 S. 8060 ff., dort S. 8074). Der Beobachter geniesst für seine laufende Berichterstattung ein uneingeschränktes Recht zur Einsichtnahme in die Geschäftstätigkeit, die Bücher und die Akten (BGE 126 II 111 E. 4c S. 118); er darf indessen nicht selber direkt in die Aktivitäten der beobachteten Gesellschaft eingreifen (vgl. Art. 23quater Abs. 2 Satz 2 BankG). Die betroffenen Firmen sind zur Mitwirkung im Unterstellungsverfahren verpflichtet (vgl. Art. 1 der Verordnung vom 17. Mai 1972 über die Banken und Sparkassen [BankV; SR 952.02]; Urteil 2A.9/1998 vom 19. November 1999, E. 4 nicht publ. in BGE 126 II 71 ff.; CARLO LOMBARDINI, Droit bancaire suisse, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 84, Rz. 20). Die für die Verfahrensdauer notwendigen Anordnungen hat die Bankenkommission (gegebenenfalls auf Antrag des Beobachters hin) selber zu treffen; sie kann ihre verfahrensrechtlichen Kompetenzen insofern nicht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage in den Ermessensbereich des Beobachters als "Vollzugsgehilfen" delegieren (BGE 126 II 111 E. 5b S. 120; Urteil 2A.119/2002 vom 11. Dezember 2002, E. 3.1.1; vgl. nun aber Art. 23quater Abs. 2 BankG in der ab 1. Juli 2004 gültigen Fassung vom 3. Oktober 2003 [AS 2004 S. 2767], wonach neu die EBK festlegt, in welchem Umfang der Untersuchungsbeauftragte an Stelle der Organe der Bank handeln darf).
3.3.2 Dies schliesst nun jedoch nicht aus, dass der Beobachter bzw. künftig der Untersuchungsbeauftragte zur Abklärung der Tätigkeit im Rahmen seines umfassenden Einsichtsrechts in die Geschäftstätigkeit mit den Angestellten oder den Organen der beobachteten Firmen über deren Aktivitäten spricht und seine Eindrücke bzw. die erhaltenen Auskünfte schriftlich festhält. Das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren findet im Verfahren vor der Bankenkommission Anwendung (BGE 126 II 111 E. 6b/aa; BGE 129 II 183 E. 4.2; ZOBL/KRAMER, Schweizerisches Kapitalmarktrecht, Zürich 2004, Rz. 730); es gilt indessen nicht für die informell ausgestalteten, die Geschäftstätigkeit begleitenden Abklärungen des Beobachters, der nicht gestützt auf Bundesrecht verfüg t (vgl. Art. 1 Abs. 1 VwVG; vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2; BGE 117 Ib 481 E. 4b/aa). Seine Berichte haben ähnlich den Stellungnahmen der Übernahmekommission (BGE 129 II 183 E. 4) oder den Empfehlungen der früheren Kartellkommission (BGE 117 Ib 481 ff.) keinen zwingenden Charakter; hoheitlich entscheidende und dem Verwaltungsverfahrensgesetz unterworfene Behörde ist die Bankenkommission. Dabei hat - wie das Bundesgericht bereits in ähnlichen Ausgangslagen festgestellt hat (vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 192; BGE 117 Ib 481 E. 5b S. 490) - das Verfahren als Ganzes den gesetzlichen und verfassungsmässigen Garantien zu genügen, wobei den Besonderheiten der zweistufigen, dualistisch ausgestalteten Aufsicht, welche im Rahmen der ordentlichen oder ausserordentlichen Revisionen bzw. zur Abklärung aufsichtsrechtlich relevanter Sachverhalte und zur Umsetzung aufsichtsrechtlicher Massnahmen den Beizug unabhängiger und fachkundiger Personen vorsieht (BGE 126 II 111 E. 5b/aa S. 120 mit Hinweisen; ALOIS RIMLE, Recht des schweizerischen Finanzmarktes, Zürich 2004, 1 N 56; PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, Bern 2004, § 7 Rz. 106), angemessen Rechnung zu tragen ist (vgl. BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 192; BGE 117 Ib 481 E. 5b S. 490).
3.3.3 Die Beobachterin hat ihren Schlussbericht am 31. Oktober 2003 präsentiert. Dieser war entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen durchaus verständlich. Anhaltspunkte dafür, dass sprachliche Schwierigkeiten bestanden hätten, welche dessen Grundaussagen zu beeinträchtigen geeignet gewesen wären, sind nicht ersichtlich; trotz gewisser unglücklich formulierter Passagen sind die einzelnen Aussagen in ihrem Zusammenhang nachvollziehbar. Die sich im Anhang befindlichen Gesprächsnotizen genügten zwar den Anforderungen an die Protokollierung von Zeugenbefragungen und von Auskünften Dritter nicht (vgl. BGE 130 II 169 E. 2.3), mussten dies aber auch nicht, nachdem das Verwaltungsverfahrensgesetz auf die Abklärungen der Beobachterin keine Anwendung fand. Die Beschwerdeführerinnen konnten vor der Bankenkommission und im vorliegenden Verfahren zur Beschreibung ihrer Geschäftstätigkeit und den von der Beobachterin gezogenen Schlüssen umfassend Stellung nehmen. Es war ihnen auch möglich, sich zu den Protokollen der verschiedenen Gespräche im Einzelnen und detailliert zu äussern, was sie am 4. Dezember 2003 einlässlich getan haben. Die abschliessende Bewertung des von der Beobachterin zusammengetragenen Materials oblag der Bankenkommission; dabei stützte sich diese nicht allein auf die Arbeiten der Beobachterin, sondern trug auch den in Amtshilfe eingeholten Unterlagen bzw. den von den Beschwerdeführerinnen nicht bestrittenen Punkten Rechnung. Sie durfte ihr Beweisverfahren schliessen und von eigenen Befragungen von Zeugen, soweit sie hierzu befugt gewesen wäre (vgl. Art. 14 Abs. 1 VwVG und Art. 51b BankV; Kleiner, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, Rz. 10 zu Art. 23bis BankG; CARLO LOMBARDINI, a.a.O., S. 85, Rz. 22), absehen, nachdem sie aufgrund der bereits abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet hatte und in vertretbarer Weise annehmen durfte, dass diese durch weitere Erhebungen nicht geändert würde (Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.1 nicht publ. in BGE 130 II 169; BGE 115 Ia 97 E. 5b S. 101; BGE 117 Ia 262 E. 4b S. 268 f.); dies gilt umso mehr, als - wie zu zeigen sein wird (vgl. E. 5.3.5) - selbst gestützt auf den von den Beschwerdeführerinnen behaupteten Sachverhalt von einer nach dem schweizerischen Recht bewilligungspflichtigen Aktivität in Lugano auszugehen wäre.
3.3.4 Nichts anderes ergibt sich aus dem von den Beschwerdeführerinnen angerufenen Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Sachen Mantovanelli gegen Frankreich vom 18. März 1997 (Recueil CourEDH 1997-II S. 424). Danach umfasst Art. 6 EMRK keinen generellen und abstrakten Anspruch darauf, dass die Verfahrensparteien bei allen Befragungen durch einen Experten beigezogen und ihnen alle Dokumente eröffnet werden, die dieser bei seiner Arbeit berücksichtigt hat (dort Rz. 33). Entscheidend ist, dass das (gerichtliche) Verfahren in seiner Gesamtheit den Anforderungen der Fairness genügt (Rz. 34). Dies war hier der Fall, nachdem die Beschwerdeführerinnen umfassend zum Bericht der KPMG Fides Peat Stellung nehmen konnten und sie über ihre Angestellten und Verantwortlichen an deren Sachverhaltsermittlung gerade selber wesentlich beteiligt waren. Die Frage, ob die festgestellte Tätigkeit in der Schweiz tatsächlich bewilligungspflichtig war, beschlug nicht die Sachverhaltsfeststellung, sondern bildete Gegenstand der der Bankenkommission als Fachbehörde vorbehaltenen rechtlichen Würdigung.
4. Entgegen den Einwänden der Beschwerdeführerinnen war die Einsetzung eines Beobachters bzw. eines Untersuchungsbeauftragten aufgrund der im September 2003 bekannten Umstände nicht zu beanstanden und haben sie deshalb praxisgemäss die entsprechen den Kosten unter solidarischer Haftung zu tragen (vgl. BGE 126 II 111 E. 4d S. 118 f.; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 4.2):
4.1 Am 3. Juni 2003 war die luxemburgische "Commission de Surveillance du Secteur Financier" mit einem Schreiben an die Bankenkommission gelangt, worin sie diese darauf aufmerksam machte, dass die in Vanuatu beheimatete United Investment Bank Ltd durch die UIB Servizi SA von Lugano aus betrieben werden könnte. Hierfür spreche, dass mehrere, wenn nicht alle Verwaltungsratssitzungen der United Investment Bank Ltd bisher in der Schweiz stattgefunden hätten; gemäss einem entsprechenden Beschluss vom Februar 1996 sei dabei B. zum "General Manager" der Bank ernannt worden; bei diesem handle es sich nach einem Handelsregisterauszug vom 6. Juni 2002 um den Verwaltungsratspräsidenten der UIB Servizi SA. Gestützt hierauf bestanden hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass durch die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA in Lugano für die UIB Ltd eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausgeübt werden könnte, wobei der Sachverhalt nur durch eine unmittelbare Kontrolle vor Ort abschliessend zu ermitteln war.
4.2 Die UIB Servizi SA hatte im Rahmen des ihr zugestellten Fragebogens am 31. Juli 2003 zwar erklärt, dass sie für die United Investment Bank, Vanuatu, und die Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Madeira, nur Buchhaltungs- und Backoffice-Funktionen wahrnehme; über deren Umfang konnten jedoch ernstliche Zweifel bestehen, nachdem die luxemburgische Aufsichtsbehörde der EBK am 29. August 2003 weitere Unterlagen hatte zukommen lassen, welche darauf schliessen liessen, dass - entgegen der Erklärungen der UIB Servizi SA - Anweisungen für verschiedene auf dem Konto der UIB Ltd bei der BNP Paribas vorgenommene Transaktionen auf Papier der United Investment Bank Ltd, Vanuatu, von ihren Geschäftsräumlichkeiten in Lugano aus gefaxt worden waren. Anhaltspunkte dafür, dass die UIB Ltd in Vanuatu tatsächlich über eine Geschäftsniederlassung verfügte, bestanden zu diesem Zeitpunkt nicht. Schliesslich herrschte zwischen den einzelnen Gesellschaften eine enge personelle Verflechtung und ergab sich aus dem Firmenzweck der UIB Gestioni Patrimoniali SA, über deren Existenz die EBK von der Geldwäschereistelle erfahren hatte, dass diese ebenfalls Dienstleistungen im Vermögensverwaltungs- und Wertschriftenbereich anbot, wobei die für die UIB Servizi SA in Lugano tätige bzw. für die UIB Ltd als "Deputy"-Managerin ernannte C. über eine Einzelprokura zugunsten der UIB Gestioni Patrimoniali SA verfügte, sich die Geschäftsräumlichkeiten der beiden Firmen am gleichen Ort befanden und D. als Verwaltungsratspräsident sowohl der UIB Gestioni Patrimoniali SA als auch der UIB Ltd amtete.
5.
5.1 Unternehmen, die im Ausland ihren statutarischen oder gesellschaftsvertraglichen Sitz haben, unterstehen dem Bankengesetz, wenn ihre Willensbildung organisiert und regelmässig in der Schweiz erfolgt oder für sie hier eine organisierte regelmässige Tätigkeit ausgeübt wird (KLEINER/SCHWOB, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, a.a.O., Rz. 8 zu Art. 1 BankG; NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 686, § 9 Rz. 224; ZOBL/KRAMER, a.a.O., Rz. 612). Eine ausländische Bank bedarf dementsprechend einer Bewilligung der Bankenkommission, wenn sie Personen beschäftigt, (1) die für sie dauernd und gewerbsmässig in der Schweiz oder von der Schweiz aus Geschäfte abschliessen, Kundenkonten führen oder sie rechtlich verpflichten (Zweigniederlassung; Art. 2 Abs. 1 BankG, Art. 2 Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 21. Oktober 1996 über die ausländischen Banken in der Schweiz [Auslandbankenverordnung, ABV; SR 952.111]) oder (2) die in anderer Weise für sie tätig sind, namentlich indem sie Kundenaufträge an sie weiterleiten oder sie zu Werbe- oder anderen Zwecken vertreten (Vertretung; Art. 2 Abs. 1 lit. b ABV). Dem Gesetz unterliegen auch faktische Zweigniederlassungen, d.h. Geschäftsstellen von Firmen, die nach ausländischem Recht konstituiert sind und ihre Hauptniederlassung im Ausland haben, hier jedoch einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgehen, ohne formell eine Zweigniederlassung begründet zu haben (vgl. RIMLE, a.a.O., 1 N 108 u. 111). Zweck dieser Regelung ist es, eine Umgehung der aufsichtsrechtlichen Ordnung über die Schweiz durch eine geschäftlich nicht gerechtfertigte Inkorporierung an einem ungenügend überwachten Ort zu verhindern ("shell branches"; ROTH/SCHWOB, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 2 BankG). Wird die ausländische Bank tatsächlich in der Schweiz geleitet oder wickelt sie ihre Geschäfte ausschliesslich oder überwiegend in oder von der Schweiz aus ab, so muss sie sich nach schweizerischem Recht organisieren und untersteht sie den Bestimmungen über die inländischen Banken (Art. 1 Abs. 2 ABV).
5.2
5.2.1 Die UIB Ltd geht im Rahmen der A.-Gruppe unbestrittenermassen im Ausland einer Banken- und (in der Schweiz an sich bewilligungspflichtigen) Effektenhändlertätigkeit nach, indem sie Gelder über die in San Marino beheimatete S.M.I. bzw. die Intersmi Lda von vorab italienischen Kunden entgegennimmt und Dritten gegenüber in eigenem Namen auftritt, wobei die wirtschaftlichen Risiken der von ihr getätigten oder in Auftrag gegebenen Effektengeschäfte durch ihre Kunden getragen und die entsprechenden Werte durch sie in Sammelkonten gehalten werden ("Kundenhändler"; Art. 2 lit. d BEHG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 5 BEHV [SR 954.11] und Rundschreiben der EBK [EBK-RS] 98/2: Erläuterungen zum Begriff Effektenhändler, Rz. 50; Urteile 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 2b, und 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.1).
5.2.2 Die Beschwerdeführerinnen machen jedoch geltend, diesbezüglich nicht in der Schweiz oder von der Schweiz aus tätig zu sein. Die Aktivitäten zugunsten der UIB Ltd erfolgten über die S.M.I. von San Marino aus, wo diese über die hierfür erforderlichen Bewilligungen verfüge; in Vanuatu genüge die UIB Ltd den dortigen Bewilligungsvoraussetzungen. In der Schweiz würden lediglich gestützt auf entsprechende Mandate durch die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA Backoffice- bzw. reine Beratungsfunktionen wahrgenommen. Diese seien nicht bewilligungspflichtig. Die Anweisungen an die auswärtigen Banken ergingen von San Marino aus und würden in Lugano bloss kontrolliert und verbucht. Im Übrigen würden hier allgemeine Marktanalysen erstellt, die Entscheide über die Anlagestrategien träfen indessen die Kundenberater in San Marino in Absprache mit ihren Klienten; das operative Geschäft erfolge voll und ganz ausserhalb der Schweiz, wo nur Verwaltungsdienstleistungen in Anspruch genommen würden.
5.3
5.3.1 Das Backoffice einer Bank umfasst ganz unterschiedliche Aufgaben; es wird damit allgemein der kundenferne Bereich bezeichnet, in dem alle Transaktionen aus den aktiven, passiven und indifferenten Geschäften zusammenlaufen. Es fallen sämtliche Tätigkeiten unter den Begriff, die "hinter den Kulissen" der Bank ablaufen; so werden im Backoffice etwa die Kunden-, Konten-, Depot- und Wertschriftenbestände verwaltet und allenfalls verwahrt. Zu den Hauptaufgaben des Backoffice gehört zudem die Verbuchung der Geschäftsvorfälle sowie die Datendokumentation (Reporting; vgl. FLORIAN LINNER, in: Boemle/Gsell/Jetzer/Nyffeler/Thalmann, Geld-, Bank- und Finanzmarkt-Lexikon der Schweiz, Zürich 2002, S. 102). Es handelt sich beim Backoffice somit um eine für das Bankgeschäft grundlegende Funktion, deren Auslagerung deshalb nur beschränkt möglich ist (vgl. EBK-RS 99/2: Auslagerung von Geschäftsbereichen [Outsourcing] und den entsprechenden Anhang dazu, in: Thévenoz/Zulauf, BF 2003, Zürich 2003, 31A-25 und 31A-25a).
5.3.2 Der Zusammenarbeitsvertrag zwischen der UIB Ltd und der UIB Servizi SA ist relativ offen formuliert:
"Facendo seguito agli incontri ed agli accordi con Voi intercorsi, con la presente vi affidiamo l'incarico di fornirci servizi di: - amministrazione, - archivio dati, - elaborazione dati, - tenere, a partire dall'esercizio 98, per nostro conto la contabilità [estratti conto, scritture contabili, etc.] del nostro Istituto, - ricevere parte della nostra posta e/o documentazione, - consulenza in genere e qualsiasi altro servizio dalla Vostra attività che dovessimo richiedere".
Es ist deshalb mit Blick auf den Gesetzeszweck (Verhinderung der Umgehung der aufsichtsrechtlichen Kontrolle, Schutz der Anleger und des schweizerischen Finanzplatzes) zu prüfen, ob die im Verwaltungsbereich der UIB Ltd in Lugano ausgeübte Aktivität insgesamt eine bewilligungsrelevante Bedeutung erreicht oder nicht. Dabei steht der EBK praxisgemäss gestützt auf ihre besonderen Fachkenntnisse ein gewisser Beurteilungsspielraum zu ("technisches Ermessen"; BGE 126 II 111 E. 3b; BGE 121 II 147 E. 3a).
5.3.3 Soweit sich das Bundesgericht mit der Problematik bereits beschäftigen musste, hat es bei einer ähnlich verschachtelten Firmenstruktur wie hier implizit eine bewilligungspflichtige Tätigkeit in einem Fall bejaht, in dem die schweizerische Gesellschaft Backoffice-Dienste für eine ausländische Bank angeboten hatte und in diesem Rahmen die internen Richtlinien betreffend Geldwäscherei, Konteneröffnung und Kreditgewährung sowie hinsichtlich der Liquiditätspolitik der Bank durch deren Mitarbeiter unterschrieben worden waren. Zudem betreute die schweizerische Gesellschaft die Internet-Site der Bank, auf der eine Kontoeröffnung "on line" möglich war; darüber hinaus prägte sie deren Werbepolitik und wies sie in ihren eigenen Unterlagen auf die Bankdienstleistungen hin (Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001).
5.3.4 Wenn die Bankenkommission angenommen hat, es bestehe aufgrund des weit formulierten Backoffice-Mandates und der konkret wahrgenommenen Tätigkeiten vorliegend seitens der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA eine in der Schweiz bewilligungspflichtige Aktivität für die A.-Gruppe bzw. deren in Vanuatu beheimateten UIB Ltd und die portugiesische Intersmi Lda, ist dies nicht zu beanstanden:
5.3.4.1 Sämtliche Verwaltungsratssitzungen der UIB Ltd fanden bisher in Lugano statt, was darauf hinweist, dass dem Geschäftssitz in Vanuatu keine eigenständige Bedeutung zukam. Zumindest bis zum 31. Dezember 2003 hatte die Hauptniederlassung in Vanuatu keinen reellen Hintergrund. Aus dem Umfang der der Treuhandfirma "International Finance Trust Company Limited (IFTC)" vergüteten Kosten für ein- und ausgehende Telefaxe ergibt sich, dass das operative Geschäft der UIB Ltd nicht von dort aus betrieben worden sein kann. In seiner Stellungnahme vom 19. November 2003 zum Bericht der Beobachterin gestand A. zu, dass die UIB Ltd zumindest ursprünglich eine "Shell"-Bank war. Kann beweismässig gestützt auf den Bericht der Beobachterin und die Erklärungen der Beschwerdeführerinnen auch als erstellt gelten, dass die eigentlichen Aktivitäten und insbesondere die Frontoffice-Funktionen in San Marino ausgeübt wurden, so gingen die in die Schweiz ausgelagerten Aktivitäten doch über reine, bewilligungsfrei mögliche Verwaltungsaufgaben hinaus (vgl. diesbezüglich den Anhang zum EBK-RS 99/2: Outsourcing, Ziff. 3). Entscheidend für die örtliche Anwendbarkeit des schweizerischen Rechts ist nicht, wo das Schwergewicht der Tätigkeit entfaltet wird, sondern dass in der Schweiz überhaupt eine aufsichtsrelevante Aktivität besteht (Kleiner/Schwob, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 1 BankG), was nicht aufgrund des rechtlichen Konstrukts, sondern der tatsächlich entfalteten Geschäftstätigkeit zu prüfen ist (Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.2).
5.3.4.2 In Lugano wurden die einzelnen Konten der UIB Ltd geführt und von hier aus die Kontenauszüge nach San Marino verschickt; sämtliche Kundendossiers der Intersmi Lda wurden am Geschäftsort der UIB Servizi SA bzw. der UIB Gestioni Patrimoniali SA aufgefunden, was die Bedeutung des Standorts Lugano für die Aktivitäten der Gruppe unterstreicht, auch wenn sich die Unterlagen nur dort befunden haben sollen, um die Buchführung auf ein neues System zu übertragen. Von Lugano aus wurden gemäss schriftlichen Erklärungen der Mitarbeiter der UIB Servizi SA vom 29. September 2003 die Konten der UIB bei der "Société Européenne des Banques, Luxemburg (SEB)" und bei der "Banque Monégasque de Gestion (BMG)" laufend überwacht und bewirtschaftet. Anhaltspunkte dafür, dass bei diesen Erklärungen durch die Beobachterin auf die Mitarbeiter Druck ausgeübt worden wäre, bestehen nicht; während die Verantwortlichen der Gesellschaft die Aussagen, die sie der Beobachterin gegenüber gemacht haben sollen, im weiteren Verfahren relativierten, wurden diesbezüglich von den Betroffenen keine substantiierten Vorbehalte angebracht.
5.3.4.3 In den Akten finden sich zahlreiche auf Papier der UIB Ltd von C. bzw. E. von Lugano aus an die Verbindungsbanken gefaxte Anweisungen, wobei diese die Unterschrift von B. tragen, welcher sich als "General Manager" der UIB Ltd im Rahmen einer 120-Tage-Bewilligung regelmässig in Lugano aufhielt. Ansprechpartner der Banken hinsichtlich der technischen Abwicklung war jeweils das Personal in Lugano und nicht jenes in San Marino, wie sich etwa aus der Notiz der "Banque Monégasque de Gestion" auf einer Zahlungsanweisung vom 17. Dezember 2001 ergibt, wonach C. mitgeteilt worden sei, dass die in Auftrag gegebene Anweisung von EUR 1'690'740.44 in drei Tranchen erfolgen werde. Hieran ändern die erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren beigebrachten Erklärungen der Verantwortlichen der S.M.I. nichts, bei den sichergestellten Papieren handle es sich um interne Unterlagen und die Anordnungen seien allgemein jeweils von San Marino nach Lugano gefaxt worden, wo die Kontrollen vorgenommen und von wo die Anweisungen hernach an die Banken weitergeleitet worden seien. Gegen eine entsprechende lückenlose Praxis spricht, dass die in Amtshilfe erhaltenen Anweisungen der ausländischen Banken mit den in Lugano sichergestellten identisch sind und B., der sich immerhin rund zwei Wochen pro Monat in Lugano aufhielt, selber erklärt hat, Aufträge jeweils an seinem Aufenthaltsort und nicht spezifisch und ausschliesslich in San Marino unterschrieben zu haben. A. schloss dies seinerseits zumindest in einzelnen Fällen nicht aus. Schliesslich hatte die UIB Ltd am 26. Juli 2002 unter dem Titel "unsere operativen Anordnungen" der "Banque Monégasque de Gestion" (mit Telefon- und Faxnummer von Lugano) mitgeteilt, dass die verschiedenen möglichen Transaktionen durch C., E. oder F. angeordnet und durch einen Berechtigten unterschriebene, via Fax übermittelte Anweisungen bestätigt würden:
"Con riferimento alla nostra lettera del (...) Vi preghiamo di voler prendere nota che le operazioni che andremo a porre in essere con il Vostro Istituto (depositi a termine, obbligazioni, operazioni su cambi, ecc.) saranno disposte dalle seguenti persone: - Signora C. - Signor E. - Signor[a] F. e saranno seguite, via telefax, da ordini sottoscritti da uno dei responsabili che Vi hanno depositato le firme. Pertanto vogliate ritenere revocati i precedenti nominativi".
Gestützt auf diese Erklärungen ist davon auszugehen, dass für das Bank- bzw. Börsengeschäft der Beschwerdeführerinnen im Ausland wesentliche Funktionen durch Personal in Lugano wahrgenommen wurden, selbst wenn dabei im Rahmen der Beratungstätigkeiten jeweils auch das Frontoffice in San Marino miteinbezogen gewesen sein sollte.
5.3.4.4 Soweit die Beschwerdeführerinnen einwenden, das in Lugano beschäftigte Personal habe selber gar nicht über die Zeichnungsberechtigung für die entsprechenden Konten im Ausland verfügt, übersehen sie, dass nach ihren eigenen Angaben weitgehend auch mit von B. blanko unterschriebenen Formularen gearbeitet worden ist, womit eine eigenständige Unterschriftsbefugnis der Mitarbeiter nicht erforderlich war; im Übrigen befand sich B. - wie bereits dargelegt - regelmässig selber in Lugano. C. ist am 2. Juni 1999 zur "Deputy Managerin" der UIB Ltd ernannt worden. Mit Blick auf ihren beruflichen Werdegang handelt es sich bei ihr um mehr als eine blosse Verwaltungsangestellte ("addetta alla gestione patrimoniale con specifica procura"), oblag ihr doch bereits früher die Betreuung von nicht unbedeutenden Portefeuilles. Gemäss einer Notiz der "Crédit Lyonnais Luxembourg" soll C. als Verantwortliche für alle Investitionen der S.M.I. 1997 darauf verzichtet haben, die vorgesehenen USD 250 Mio. zu dieser Bank zu transferieren, da sie mit den ihr vorgeschlagenen Konditionen nicht einverstanden gewesen sei; hierauf sei sie später zurückgekommen und habe eine Reaktivierung des Kontos mit Titeln und flüssigen Mitteln in Aussicht gestellt. Ihre zentrale Rolle im Backoffice wird schliesslich etwa auch durch die Notiz "decide C. l'acquisto di obbligazioni in EUR" auf einer mit "Gestioni" überschriebenen Fiche für den Kunden 102604 unterstrichen.
5.3.5 Selbst wenn vollumfänglich von den Sachverhaltsdarstellungen der Beschwerdeführerinnen auszugehen wäre, wonach die operativen Anweisungen ausschliesslich von San Marino ausgegangen seien, änderte dies nichts an der Bewilligungspflicht der in der Schweiz ausgeübten, weitreichenden Backoffice-Aktivitäten: So oder anders beschäftigten die UIB Ltd bzw. die Intersmi Lda in Lugano über die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA für ihre Aktivitäten dauernd und gewerbsmässig Personal, welches Konten führte und sie in anderer Weise bei ihren banken- und börsenrechtlich relevanten Aktivitäten unterstützte bzw. vertrat (vgl. den Anhang zu EBK-RS 99/2: Outsourcing, Ziff. 3: Datenaufbewahrung, Betrieb und Unterhalt von Datenbanken, Betrieb von Informationstechnologie-Systemen; Ziff. 5: Finanzreporting; Ziff. 6: Druck und Versand von Bankdokumenten). Eine derartige Backoffice-Tätigkeit in der Schweiz für eine ausländische Bank, welche an ihrem Inkorporationsort über keine nachgewiesene Aktivität und hinreichend konsolidierte Aufsicht im Sinne des schweizerischen Rechts verfügt, darf die Bankenkommission zum Schutz des Rufs des hiesigen Bankenplatzes untersagen, auch wenn nicht unmittelbar schweizerische Anlegerinteressen betroffen sind. Nach der Empfehlung Nr. 18 der "Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)" sollen keine "Shell"-Banken zugelassen und mit solchen keine Geschäftsbeziehungen gepflegt werden (publ. in: Thévenoz/Zulauf, BF Geldwäscherei, Zürich 2004, 75-1). Die Bankenkommission hat diesen Grundsatz im schweizerischen Hoheitsbereich durchzusetzen und dafür zu sorgen, dass der hiesige Bankenplatz auch nicht indirekt über eine Aufspaltung der Aktivitäten in ein hier angesiedeltes angebliches Backoffice und in ein in einem anderen Staat betriebenes Frontoffice zu solchen Aktivitäten missbraucht wird; dies gilt auch dann, wenn - wie hier - geltend gemacht wird, die Bank gehöre im Sinne der FATF-Empfehlungen zu einer reglementierten Finanzgruppe, deren konsolidierte Aufsicht aufgrund ihrer Organisationsstruktur nach schweizerischen Massstäben aber nicht zu genügen vermag (vgl. NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, a.a.O., § 9 Rz. 222 u. 226). Die Feststellung, dass in den Geschäftsräumen der UIB Servizi SA und der UIB Gestioni Patrimoniali SA eine nach schweizerischem Recht bewilligungspflichtige Tätigkeit für die UIB Ltd bzw. die Intersmi Lda ausgeübt worden sei, deren nachträgliche Bewilligung mangels der erforderlichen Voraussetzungen (fehlendes Mindestkapital, ungenügende Organisation, fehlende konsolidierte Aufsicht usw.) und im Hinblick auf die engen Verknüpfungen der schweizerischen Gesellschaften mit den Aktivitäten der A.-Gruppe nicht in Frage komme, weshalb die UIB Servizi SA und die UIB Gestioni Patrimoniali SA zu liquidieren seien, ist deshalb nicht bundesrechtswidrig.
6.
6.1 Fraglich erscheint, welche Rechtsfolgen hieran in Bezug auf die ausländischen Gesellschaften zu knüpfen sind. Der schweizerische Gesetzgeber hat sich bei der Bestimmung des Status einer Ge sellschaft grundsätzlich für die Inkorporationstheorie entschieden; die Sitztheorie gilt nur subsidiär (vgl. Art. 154 IRSG [SR 291]; WYSS/ZULAUF, Fiktiver Sitz oder faktische Zweigniederlassung?, in: Karl Spühler [Hrsg.], Internationales Zivilprozess- und Verfahrensrecht, Zürich 2001, S. 117 ff., dort S. 135 ff.; BALLEYGUIER, a.a.O., S. 242). Unter diesen Umständen verbliebe für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gegen einen ausländischen, in der Schweiz illegal tätigen Finanzintermediär an sich nur wenig Raum. Die Rechtsprechung hat diesen im Interesse eines effizienten Anleger- und Marktschutzes indessen aufsichtsrechtlich ausgedehnt. So hat es das Bundesgericht in Bestätigung der Praxis der Bankenkommission grundsätzlich für zulässig erklärt, ausländische Gesellschaften, die in der Schweiz in Missachtung finanzmarktrechtlicher Vorschriften keine Zweigniederlassung begründet, faktisch aber eine solche betrieben haben, im Handelsregister einzutragen und ihre illegale Geschäftstätigkeit im Rahmen des (vollstreckungsrechtlichen) Bezugs zur Schweiz zu liquidieren (BGE 126 II 71 E. 5b/cc u. dd sowie E. 8; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 5.2.3 u. 5.3.1). Hierin liegt keine Verletzung der ausländischen Souveränität, ist die Schweiz doch befugt, die Folgen einer Geschäftstätigkeit, die auf ihrem Territorium ausgeübt wird, von diesem ausgeht oder sich auf dieses auswirkt, zu regeln, auch wenn die entsprechende Aktivität einer ausländischen Gesellschaft zuzuschreiben ist (vgl. BGE 125 II 450 E. 2c u. d; BGE 108 Ib 513 E. 2b; Urteil 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001, E. 5b; BGE 127 III 219 E. 3; THOMAS MERKLI/THOMAS HUGI YAR, Internationales Verwaltungsrecht: Das Territorialitätsprinzip und seine Ausnahmen, in: Liechtensteinische Juristen-Zeitung 2003 S. 82 ff., insbesondere S. 87 u. 90). Die angeordnete Massnahme hat im Einzelfall indessen angemessen zu sein; sie soll nicht weiter gehen als das, was zum Schutz des schweizerischen Finanzplatzes und der lauteren Geschäftstätigkeit auf diesem oder von diesem aus tatsächlich erforderlich erscheint. Es kann nicht darum gehen, ohne spezifische schutzwürdige schweizerische Interessen (vgl. Merkli/Hugi Yar, a.a.O., S. 84 f., Ziff. 2.3 u. 3.) durch die Annahme einer faktischen Zweigniederlassung in Aushöhlung der Inkorporationstheorie (vgl. BGE 117 II 494 ff.) hiesige Standards oder finanzmarktrechtliche Regelungen im Ausland durchzusetzen; es liegt in erster Linie an den ausländischen Behörden, für die Einhaltung ihres Rechts und ihrer Verpflichtungen zu sorgen.
6.2 Vor diesem Hintergrund geht die zwangsweise Eintragung von Zweigniederlassungen Lugano der UIB Ltd bzw. der Intersmi Lda im Handelsregister und deren anschliessende Liquidation unter Rückgriff auf die im Ausland liegenden Konten der UIB Ltd vorliegend zu weit:
6.2.1 Aus der Übersicht im Bericht des Beobachters ergibt sich, dass die UIB Ltd über rund 140 Kundenbeziehungen verfügt, die Intersmi Lda über ca. 250, wobei 69 mit einem Konto bei der UIB Ltd. Die S.M.I. unterhält ihrerseits rund 2'630 Kundenbeziehungen, wobei 135 mit einem Konto bei der UIB Ltd (vgl. den Bericht der KPMG vom 31. Oktober 2003, S. 15). Das Kundenvermögen bei der UIB Ltd soll insgesamt rund EUR 142.4 Mio. betragen. Seit dem 1. Januar 2004 ist die UIB Ltd, Vanuatu, nach einer Anpassung der dortigen Gesetzgebung, welche zum Verschwinden von 25 Banken geführt hat (vgl. www.rbv.gov.vu/VanuatuBanks.htm), im Besitz einer neuen Bewilligung seitens der Reserve Bank of Vanuatu gemäss dem "International Banking Act No. 4 of 2002"; sie untersteht heute damit einer verstärkten bankenrechtlichen Aufsicht (vgl. www.rbv.gov.vu/BSD.htm). Am 5. September 2003 bestätigte die Regierung von Vanuatu dem Präsidenten der "Financial Action Task Force on Money Laundering", dass ihre neue Gesetzgebung den internationalen Aufsichtsrichtlinien über die Banken gemäss dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht Rechnung trage (vgl. www.rbv.gov.vu/FATF.htm). Die S.M.I. ist ihrerseits in San Marino im Besitz einer Bewilligung als Finanzgesellschaft nach dem dortigen Recht; dieses lässt verschiedene Aktivitäten zu, die in der Schweiz banken- oder börsenrechtlich nicht in der gleichen Form möglich wären. Sie unterliegt hierfür der Kontrolle durch die "Banca Centrale della Repubblica di San Marino", welche in einem Schreiben vom 18. Februar 2004 festgehalten hat:
"In base alla normativa di cui alla Legge n. 24 del 1986 ed all'oggetto sociale tipico di tali società, S.M.I. s.a. può svolgere le seguenti attività:
collocamento e compravendita di azioni e quote di società, di titoli di Stato, di quote di fondi comuni di investimento, di obbligazioni ed altri titoli emessi da Enti privati e pubblici, sammarinesi ed esteri;
assumere partecipazioni ed interessenze;
accendere riporti attivi e passivi;
gestire, amministrare, custodire per conto di terzi valori e beni mobiliari ed immobiliari mediante l'assunzione di mandati o incarichi, anche di natura fiduciaria e di mediazione;
promuovere insediamenti industriali nel territorio sammarinese, anche mediante assistenza e consulenza necessaria per la loro nascita e sviluppo;
effetuare finanziamenti a breve e medio termine nei confronti di persone fisiche, imprese, società ed enti la cui attività sia svolta nell'ambito immobiliare, industriale, commerciale o finanziario;
gestire, incassare e smobilizzare crediti di terzi, sia pro-soluto che pro-solvendo;
acquistare, vendere e permutare beni immobili e mobili;
effettuare operazioni di locazione finanziaria (leasing);
prestare avalli, fideiussioni ed altre garanzie anche reali a favore di terzi.
Le società finanziarie e fiduciarie sammarinesi, e quindi anche SMI s.a., non possono raccogliere direttamente il risparmio tra il pubblico e gestire propri strumenti di pagamento, a differenza delle banche.
Il divieto di raccogliere direttamente risparmio tra il pubblico deve intendersi nel senso che le società finanziarie/fiduciarie non possono iscrivere nel proprio passivo patrimoniale del bilancio i depositi a vista o a tempo conferiti dai propri fiducianti, a differenza di quanto avviene per le banche.
Le società finanziarie/fiduciarie possono pertanto ricevere somme liquide e valori mobiliari in via fiduciaria con le quali, di seguito, devono accendere conti correnti o depositi presso le banche abilitate, in nome proprio ma per conto del cliente e, attraverso questi, operare in base alle istruzioni ricevute dal cliente.
Ne consegue che le società finanziarie/fiduciarie non possono rilasciare ai propri clienti carnet di assegni o altri strumenti di pagamento.
Si attesta infine che SMI s.a. è una società finanziaria e fiduciaria assogettata alle normative e disposizioni antiriciclaggio vigenti nella Repubblica di San Marino".
Die Auslegung des entsprechenden Rechts ist weder Sache der Bankenkommission noch des Bundesgerichts, weshalb sich weitere Ausführungen hierzu erübrigen.
6.2.2 Die UIB Ltd wird, wie sich aus dem Schlussbericht der Beobachterin ergibt, abgesehen von den in Lugano wahrgenommenen, bewilligungspflichtigen Backoffice-Aktivitäten im Wesentlichen von San Marino aus betrieben, wobei verschiedene Geschäfte aus steuerrechtlichen Gründen über die Intersmi Lda mit Sitz in Madeira abgewickelt werden. Die Beobachterin führt hierzu aus:
"Dai colloqui avuti con i responsabili delle diverse società e dalla visione dei nominativi dei clienti possiamo costatare che la maggior parte dei clienti, se non tutti, sono di nazionalità italiana. L'introduzione dei clienti avviene in genere a San Marino o a Roma, in uno degli uffici del Gruppo A. dove si trovano i consulenti alla clientela.
I clienti hanno la possibilità di aprire una relazione, rispettivamente un conto, presso una o più società (SMI, INTERSMI, UIB Ltd.). Le ragioni dell'apertura di una relazione presso una società piuttosto che presso un'altra sono in prevalenza di nature fiscale."
(...)
"Secondo le affermazioni della Sig.ra C. e dai documenti inventoriati, il cliente firma un contratto di gestione fiduciaria con una delle tre società, a dipendenza dei propri bisogni. I consulenti alla clientela di San Marino o Roma comunicano telefonicamente alla Sig.ra C. (UIB GP) quali sono i desideri d'investimento dei clienti. La Sig.ra C. elabora quindi delle proposte d'investimento sulla base delle istruzioni ricevute e le sottopone ai consulenti. Questi informano i clienti, ai quali spetta decidere."
(...)
"Gli ordini di acquisto e di vendita di titoli di clienti UIB Ltd vengono in genere impartiti dai consulenti alla clientela di San Marino alle banche corrispondenti estere (SEB, BMG, MS). Tuttavia, durante un colloquio con la Sig.ra C., ci è stato confermato che a volte è lei stessa a contattare le banche e a passare gli ordini. Ciò è motivato dal fatto che lei sola ha le conoscenze tecniche dei mercati e dei titoli trattati".
6.2.3 Die mit der UIB Ltd und Intersmi Lda verbundenen schweizerischen Gesellschaften sind auf dem hiesigen Markt nie aktiv geworden; sie haben weder Kunden geworben noch von hier aus irgendwelche Anpreisungen für die Tätigkeit der UIB Ltd gemacht. Hinsichtlich der UIB Ltd konnte die Beobachterin in Lugano denn auch - anders als für die Intersmi Lda - keine Kundendossiers auffinden. Sie hält diesbezüglich fest:
"Grazie al sistema informatico della UIB Servizi, nel quale viene registrata la contabilità della UIB Ltd (Olympic), e alla lista dei clienti consegnataci, possiamo affermare che la società [UIB Ltd] annovera approssimativamente 140 clienti (persone fisiche e giuridiche) al suo attivo (vedi Allegato 5). Le generalità di tali clienti in nostro possesso si limitano al nome e cognome del titolare del conto, ma non abbiamo accesso ai dossier personali. Non siamo neppure sicuri del luogo della loro ubicazione. Nel sistema informatico i nomi dei clienti sono codificati tramite cifra (cosidetti conti cifrati), vale a dire che i nomi non sono visibili e, dalle informazioni ricevute, solo conosciuti dai consulenti di San Marino."
6.2.4 Nachdem die hinter der UIB Ltd stehenden Gesellschaften der aufsichtsrechtlichen Kontrolle in ihren Heimatstaaten unterliegen, die Hauptaktivitäten der UIB Ltd und der Intersmi Lda von San Marino aus über die S.M.I. wahrgenommen wurden und in der Schweiz zwar für diese in den Lokalen der UIB Servizi SA/UIB Gestioni Patrimoniali SA eine bewilligungspflichtige Aktivität stattfand, die den hiesigen Finanzplatz jedoch nur am Rande berührte, geht die Anordnung der Eintragung von Zweigniederlassungen der UIB Ltd und der Intersmi Lda zum Zwecke der Liquidation wegen der damit verbundenen Auswirkungen auf deren Geschäftstätigkeiten im Ausland zu weit; die vollumfängliche und sofortige Einstellung ihrer in der Schweiz ausgeübten Tätigkeiten unter Liquidation der entsprechenden Gesellschaften und allfälliger Information der zuständigen ausländischen Behörden über die Situation genügt zum Schutz der schweizerischen Aufsichtsinteressen. Die darüber hinaus gehenden Anordnungen der Bankenkommission sind nicht erforderlich und unverhältnismässig, da eine mildere Massnahme ausreicht, um den ordnungsgemässen Zustand in der Schweiz wieder herzustellen und den zum Schutz des hiesigen Finanzplatzes im internationalen Verhältnis zulässigerweise wahrgenommenen Interessen gerecht zu werden.
6.2.5 Bei der Liquidation einer (allenfalls fiktiven) Zweigniederlassung einer ausländischen Gesellschaft in der Schweiz geht es vor allem darum, die Gläubiger von Forderungen aus deren Geschäftsbetrieb zu befriedigen oder sicherzustellen (vgl. Verfügung der EBK vom 14. Juli 1994 i.S. Fidenas AG, E. 4, publ. in: EBK Bulletin 29/1995 S. 17 ff.; BALLEYGUIER, a.a.O., S. 242). Zu diesem Zweck betrifft die Liquidation alle Vermögenswerte, die mit der Schweiz in einem exekutionsrechtlichen Zusammenhang stehen. Ein solcher ist nach der Praxis der EBK für jene Aktiven anzunehmen, die durch die für die Gesellschaft in der Schweiz handelnden Personen begründet worden sind; ist keine Tätigkeit der Gesellschaft durch Personen im Ausland nachweisbar, umfasst die Liquidation alle Aktiven im Namen oder für Rechnung der Gesellschaft (vgl. EBK Bulletin 37/1999 S. 32 ff., E. 5b; 29/1995 S. 29 f.); die Vermögenswerte müssen in einem "engen Zusammenhang mit der von der Schweiz aus erfolgten Geschäftstätigkeit stehen" bzw. sie dürfen nicht nachweisbar durch Personen begründet worden sein, welche in keiner Weise mit der Tätigkeit der Zweigniederlassung verbunden waren (WYSS/ZULAUF, a.a.O., S. 138 u. 143 f.). Vorliegend besteht ein solcher Bezug nur beschränkt und kann nicht gesagt werden, dass in der Schweiz oder von der Schweiz aus durch das Personal der UIB Servizi SA/Gestioni Patrimoniali SA direkt banken- oder börsenrechtliche Aktiven erworben worden wären; die einzigen Einnahmequellen bildeten die von der UIB Ltd bzw. der Intersmi Lda für die einzelnen Dienstleistungen erbrachten Entschädigungen. Im Übrigen handelt es sich bei den Mitteln der UIB Ltd im Wesentlichen um solche der A.-Gruppe oder ausländischer Kunden von dieser, welche über die S.M.I. betreut werden. Die EBK hat bei der Wahl des geeigneten Mittels den Hauptzwecken der banken- und finanzmarktrechtlichen Gesetzgebung - dem Schutz der Anleger einerseits und der Lauterkeit des schweizerischen Finanzmarktes und der von diesem aus entfalteten Aktivitäten andererseits - Rechnung zu tragen (vgl. BGE 126 II 111 E. 3b S. 115; Urteil 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002, E. 3.2). Weder das eine noch das andere erscheint vorliegend gefährdet, wenn nur die UIB Servizi SA bzw. die UIB Gestioni Patrimoniali SA liquidiert und allfällige weitere Folgen für die - sowohl hinsichtlich der Kunden als auch der im Spiel stehenden Mittel und der entfalteten Aktivitäten (Kundenwerbung, Geldaufnahme, Geldauszahlungen, Infrastruktur usw.) - schwergewichtig involvierten ausländischen Gesellschaften gestützt auf die Inkorporationstheorie den betreffenden Aufsichtsbehörden überlassen werden. Bei den bisher beurteilten Fällen, in denen die Eintragung und anschliessende Liquidation der faktischen Zweigniederlassungen zugelassen wurde, ging es um Gesellschaften, die auch (oder gar praktisch nur) auf dem schweizerischen Markt relevant aktiv waren (vgl. die Urteile 2A.65/2002 vom 22. Mai 2002; 2A.565/2002 vom 2. April 2003; 2A.320/2001 vom 5. Dezember 2001 in Verbindung mit 2A.119/2002 vom 11. Dezember 2002); zudem befand sich ein wesentlicher Teil der Kundeninformationen und der Konten jeweils auch tatsächlich in der Schweiz. Dies ist vorliegend nicht der Fall.
7.
7.1 Der angefochtene Entscheid ist demnach insoweit aufzuheben und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gutzuheissen, als er sich auf die Eintragung und Liquidation der Zweigniederlassungen Lugano der United Investment Bank Ltd und der Intersmi Gestao e Investimentos Lda, Portugal, bezieht. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
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de
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Art. 2 cpv. 1, art. 23bis cpv. 1 e art. 23quater LBCR; art. 1 OBCR; art. 2 dell'ordinanza sulle banche estere; art. 35 cpv. 1 LBVM; art. 3 cpv. 5 OBVM; art. 1 cpv. 1 PA; obbligo di autorizzazione per le attività di back-office di una banca estera; ammissibilità dell'iscrizione e della liquidazione di succursali di fatto. Riassunto dei compiti di sorveglianza dei mercati finanziari della Commissione federale delle banche (consid. 2). Agli accertamenti dell'osservatore non è applicabile la legge sulla procedura amministrativa; nel suo complesso, la procedura di assoggettamento deve comunque soddisfare le garanzie minime di procedura (consid. 3). Condizioni alle quali si giustifica l'istituzione di un osservatore (consid. 4). Obbligo di autorizzazione per le attività di back-office in favore di una banca estera (consid. 5). Proporzionalità dell'iscrizione a registro di commercio e della liquidazione di succursali di fatto di società estere, la cui attività sottoposta ad autorizzazione si svolge in misura preponderante all'estero e tocca solo marginalmente la piazza finanziaria svizzera (consid. 6 e 7).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 II 377
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130 II 377
Sachverhalt ab Seite 378
Der nach eigenen Angaben aus Guinea-Bissau stammende X. (geb. 1980) reiste am 27. April 2004 in die Schweiz ein, wo er tags darauf um Asyl nachsuchte. Das Bundesamt für Flüchtlinge trat am 11. Mai 2004 auf sein Gesuch nicht ein, wies ihn weg und hielt ihn an, spätestens am Tag nach Eintritt der Rechtskraft seines Entscheids das Land zu verlassen. Das Bundesamt ging davon aus, X. habe ohne entschuldbare Gründe nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung seines Gesuchs Reisepapiere oder andere Dokumente abgegeben, die es erlauben würden, ihn zu identifizieren; zudem lägen keine Hinweise auf eine Verfolgung vor, die sich nicht als offensichtlich haltlos erwiesen (Art. 32 Abs. 2 lit. a des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]). Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Am 27. Mai 2004 wandte sich X. mit einem Gesuch um Nothilfe (Art. 12 BV) an das Migrationsamt des Kantons Zürich; dabei erklärte er, sich den Behörden in der ihm zugewiesenen Notunterkunft zur Verfügung halten zu wollen. Er wurde gleichentags verhaftet, mit Strafbefehl vom 28. Mai 2004 wegen illegalen Verbleibs in der Schweiz zu 30 Tagen Gefängnis bedingt verurteilt und anschliessend in Ausschaffungshaft genommen. Der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich prüfte diese am 29. Mai 2004 und bestätigte sie bis zum 27. August 2004.
Das Bundesgericht weist die von X. hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen bzw. in dieser belassen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt, dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Papiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG). Zudem muss einer der in Art. 13b Abs. 1 ANAG genannten Haftgründe bestehen, der Vollzug der Wegweisung mit dem nötigen Nachdruck verfolgt werden (Art. 13b Abs. 3 ANAG; "Beschleunigungsgebot") und die Haft als Ganzes verhältnismässig sein (vgl. zu den allgemeinen Haftvoraussetzungen: BGE 130 II 56 E. 1 mit zahlreichen Hinweisen). Gegenstand des Haftprüfungsverfahrens bildet regelmässig nur die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Ausschaffungshaft, nicht auch die Bewilligungs- oder Wegweisungsfrage; über diese entscheiden in einem Fall wie dem vorliegenden die Asylbehörden abschliessend (vgl. Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 2 und 4 OG; Art. 105 Abs. 1 lit. a AsylG; BGE 130 II 56 E. 2 in fine; BGE 128 II 193 E. 2.2 S. 197; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220; BGE 121 II 59 E. 2b).
2. Der Beschwerdeführer ist durch das Bundesamt für Flüchtlinge rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen und von den Vollzugsbehörden gestützt auf den seit dem 1. April 2004 geltenden, im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 in das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer aufgenommenen Haftgrund von Art. 13b Abs. 1 lit. d inhaftiert worden (Bundesgesetz vom 19. Dezember 2003 über das Entlastungsprogramm 2003; AS 2004 S. 1633 ff.). Danach kann ein Ausländer zur Sicherung des Vollzugs seiner Wegweisung in Ausschaffungshaft genommen werden, wenn das zuständige Bundesamt gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a-c bzw. Art. 33 des Asylgesetzes einen Nichteintretensentscheid getroffen hat. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass dies bei ihm der Fall ist; er macht indessen geltend, der entsprechende Haftgrund bzw. dessen Anwendung verletze Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK und Art. 10 Abs. 2 BV (Persönliche Freiheit). Die gegen ihn angeordnete Haft diene nicht der Sicherung des Wegweisungsvollzugs, sondern Sparzwecken. Er habe kein Verhalten an den Tag gelegt, welches auf eine Untertauchensgefahr schliessen lasse; eine erhebliche Gefährdung des Wegweisungsvollzugs sei nicht erkennbar, weshalb kein überwiegendes öffentliches Interesse daran bestehe, ihn in Ausschaffungshaft zu nehmen; eine solche erweise sich für Personen, die sich - wie er - unverzüglich und freiwillig bei den für den Wegweisungsvollzug zuständigen Behörden meldeten, als unverhältnismässig und verfassungs- bzw. konventionswidrig.
3. Die Kritik ist unbegründet, weshalb sich allgemeine Ausführungen dazu erübrigen, ob und in welchem Umfang das Bundesgericht die umstrittene, in einem Bundesgesetz enthaltene Regelung auf ihre Konventions- und Verfassungsmässigkeit hin prüfen kann bzw. selbst bei deren Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht an den darin zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers gebunden wäre (Art. 191 BV; BGE 130 I 26 E. 2.2; YVO HANGARTNER, St. Galler Kommentar, Rz. 25-28 zu Art. 191 BV):
3.1 Nach Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK darf einem Menschen die Freiheit entzogen werden, wenn er rechtmässig festgenommen worden ist oder in Haft gehalten wird, um ihn daran zu hindern, unberechtigt in das Staatsgebiet einzudringen, oder weil er von einem gegen ihn schwebenden Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren betroffen ist. Die gesetzlich vorzusehende und in einem rechtlich korrekten Verfahren anzuordnende Haft darf einzig dem in Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK vorgesehenen Zweck, d.h. der Sicherstellung eines schwebenden und zielgerichtet voranzutreibenden Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahrens dienen (vgl. BGE 128 II 193 E. 2.1 S. 196; Urteile EGMR i.S. Slivenko gegen Lettland vom 9. Oktober 2003, Ziff. 146 [Nr. 48321/98]; i.S. Conka gegen Belgien vom 5. Februar 2002, Recueil CourEDH 2002-I S. 47, Ziff. 38; i.S. Dougoz gegen Griechenland vom 6. März 2001, Recueil CourEDH 2001-II S. 273, Ziff. 54 f.; i.S. Chahal gegen Grossbritannien vom 15. November 1996, Recueil CourEDH 1996-V S. 1831, Ziff. 112; WALTER KÄLIN, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Materielles Recht, in: AJP 1995 S. 835 ff., dort S. 839; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 53 ff., dort S. 59; HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel/ Genf/München 2002, Rz. 7.5 ff.). Der Freiheitsentzug muss dabei nicht zur Verhinderung von Straftaten oder eines Untertauchens des Betroffenen als "vernünftigerweise erforderlich" ("raisonnablement nécessaire") erscheinen (Urteile Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 38 bzw. 112). Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK sieht selber keine Haftgründe im engeren Sinn vor; die Festhaltung hat jedoch in einem sachlichen Zusammenhang zum Verfahrenszweck zu stehen. Bei der Umschreibung der Haftvoraussetzungen geniesst der nationale Gesetzgeber einen weiten Ermessensspielraum (vgl. STEFAN TRECHSEL, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1994 S. 43 ff., dort S. 53). Der Freiheitsentzug darf sich in seiner Gesamtheit nicht als willkürlich und mit Blick auf den zulässigen Verfahrenszweck missbräuchlich erweisen; hiervor schützt Art. 5 EMRK (Urteile Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 39 bzw. 118; Urteil des EGMR i.S. Bozano gegen Frankreich vom 18. Dezember 1986, Serie A, Bd. 111, Ziff. 54). Der mit einem Freiheitsentzug verbundene Eingriff in das durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützte Recht auf persönliche Freiheit ist seinerseits zulässig, soweit er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, daran ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, er verhältnismässig erscheint und überdies der Kerngehalt des Grundrechts dadurch nicht berührt wird (vgl. Art. 36 BV).
3.2
3.2.1 Der Bundesgesetzgeber hat im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 am 19. Dezember 2003 beschlossen, Asylsuchende, auf deren Gesuch in Anwendung von Art. 32-34 AsylG rechtskräftig nicht eingetreten wurde, nicht mehr der Asyl-, sondern der ordentlichen Ausländergesetzgebung zu unterstellen; sie haben demnach keinen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen mehr und müssen als Personen mit unbefugtem Aufenthalt das Land umgehend verlassen ("Primat des Wegweisungsvollzugs"; vgl. Art. 44a AsylG in der Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5755-5757; AB 2003 S 791 f. [Kommissionssprecher Inderkum], S. 796 u. 800 [Bundesrätin Metzler], S. 1050 [Kommissionssprecher Inderkum]; AB 2003 N 1595 [Kommissionssprecher Zuppiger], S. 1597 ff. [Bundesrätin Metzler], S. 1839 [Walker]; vgl. zu den einzelnen Neuerungen auch: JÜRG SCHERTENLEIB, Das Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2003 im Asyl- und Ausländerbereich, in: Asyl 2/2004 S. 3 ff., sowie URS EBNÖTHER, Entlastungsprogramm 2003: Fragen bei der praktischen Umsetzung, in: Asyl 2/2004 S. 12 ff.). Ist dies nicht möglich, erhalten sie auf Gesuch hin im Rahmen von Art. 12 BV lediglich noch eine Nothilfe durch die Kantone (vgl. Art. 14f ANAG in der Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5754). Gestützt auf Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG können solche Personen zur Sicherung des Vollzugs des Wegweisungsentscheids neu in Ausschaffungshaft genommen werden, falls auf ihr Asylgesuch nicht eingetreten wurde, weil (1) sie ohne entschuldbare Gründe nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung des Gesuchs Papiere abgegeben haben, die ihre Identifikation ermöglichen, und keine Hinweise auf eine Verfolgung bestehen, die sich nicht als offensichtlich haltlos erweisen (Art. 32 Abs. 2 lit. a AsylG); (2) sie die Behörde über ihre Identität getäuscht haben, wobei diese Täuschung aufgrund der Ergebnisse der erkennungsdienstlichen Behandlung oder anderer Beweismittel feststeht (Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG); oder (3) sie anderweitig schuldhaft ihre Mitwirkungspflicht grob verletzt haben (Art. 32 Abs. 2 lit. c AsylG); die Ausschaffungshaft ist zudem möglich, (4) wenn auf ein missbräuchlich nachgereichtes Asylgesuch nicht eingetreten wurde (Art. 33 AsylG).
3.2.2 Nicht jeder asylrechtliche Nichteintretensentscheid vermag somit einen Haftgrund zu setzen (vgl. Art. 32 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d-f, Art. 34 AsylG), sondern nur die in Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG ausdrücklich genannten. Nach dem gesetzgeberischen Willen liegt in diesen Fällen eine "objektivierte" Untertauchensgefahr vor (BBl 2003 S. 5753), d.h. es besteht gestützt auf das im Asylverfahren festgestellte missbräuchliche Verhalten die Vermutung, dass sich der Betroffene (auch) dem Vollzug der Ausschaffung widersetzen bzw. einen solchen zu vereiteln oder zumindest zu erschweren versuchen wird (vgl. zur ähnlichen Ausgangslage bei der Vorbereitungshaft: HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.40 u. 7.42). Es liegt in der Kompetenz des Gesetzgebers, die Verhaltensweisen zu bestimmen, welche geeignet sind, dies nahe zu legen; hierbei kommt ihm ein weiter Spielraum zu (vgl. E. 3.1). Die neue Regelung will vorab die selbstverantwortliche Ausreise der Betroffenen fördern (BBl 2003 S. 5753; AB 2003 S 800 und AB 2003 N 1599 [Bundesrätin Metzler]); die Administrativhaft soll gegen jene Personen Platz greifen können, die sich im Asylverfahren missbräuchlich verhalten haben und ihrer gesetzlichen Ausreisepflicht nach der Wegweisung nicht freiwillig nachgekommen sind (BBl 2003 S. 5753). Dies ist nicht unzulässig: Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK setzt - wie dargelegt - nicht voraus, dass für einen rechtmässigen Freiheitsentzug über das im Bewilligungsverfahren festgestellte missbräuchliche Verhalten hinaus eine konkrete Untertauchensgefahr bestehen müsste (vgl. die bereits zitierten Urteile i.S. Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 38 bzw. 112). Zwar hat das Bundesgericht seinerseits rein passives Verhalten bei der Papierbeschaffung zur Annahme einer Untertauchensgefahr im Sinne von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG bisher nicht genügen lassen (BGE 129 I 139 E. 4.2.1 S. 146 f.; BGE 122 II 49 E. 2a; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 267 ff., dort S. 332 f.; ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 72 ff., dort S. 83 ff.; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.66 ff.), doch hat der Gesetzgeber die entsprechenden Voraussetzungen nun gerade in Reaktion hierauf verschärft und ausdrücklich eine verstärkte Mitwirkungspflicht vorgesehen, welche das passive Verhalten einer aktiven Vereitelung des Wegweisungsvollzugs gleichsetzt (Art. 13b Abs. 1 lit. c und Art. 13f ANAG in ihrer Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5753: "Mit der neuen Formulierung soll nun auch die Passivität bei der Beschaffung von Reisepapieren zur Anordnung der Ausschaffungshaft führen können"; AB 2003 S 799 [Schmid], AB 2003 N 1594 [Heberlein]; vgl. auch die Botschaft vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 S. 3709 ff., dort S. 3767 und 3816).
3.2.3 An einem umgehenden Vollzug der Wegweisung von Personen, die das Asylverfahren zu institutionsfremden Zwecken missbraucht haben, besteht ein gewichtiges - auch finanzielles - öffentliches Interesse; sie sollen das Land möglichst rasch verlassen. Wer die Behörden im Asylverfahren über seine Identität täuscht, ohne entschuldbaren Grund seine Identifikation verhindert oder sein Asylgesuch nur stellt, um den Vollzug einer drohenden Weg- oder Ausweisung zu verunmöglichen, bzw. seine Mitwirkungspflicht anderweitig schuldhaft grob verletzt, zeigt durch dieses Verhalten, dass er nicht bereit ist, mit den Behörden zu kooperieren und sich für einen möglichst umgehenden Wegweisungsvollzug zur Verfügung zu halten. Seine Inhaftierung erscheint im Rahmen des schwebenden Ausschaffungsverfahrens verhältnismässig und vollzugsorientiert (vgl. BBl 1994 I 322). Im Wegweisungsverfahren sollen möglichst keine Anreize mehr bestehen, den illegalen Aufenthalt durch renitentes - nunmehr auch passives - Verhalten bei der Identitätsabklärung und Papierbeschaffung weiter zu verlängern und sich hierdurch der umgehenden Ausschaffung zu entziehen (AB 2003 N 1596 [Kommissionssprecher Favre]). Zweck der Ausschaffungshaft ist zwar vorab, den zwangsweisen Vollzug der Wegweisung sicherzustellen, und nicht den Ausländer durch eine Beugehaft dazu anzuhalten, freiwillig auszureisen; will dieser indessen - entgegen der ihm obliegenden Pflicht - das Land nicht aus freien Stücken verlassen und ist er bereits im Asylverfahren grundlegenden Mitwirkungspflichten nicht nachgekommen, liegt ein erwünschter Nebeneffekt seiner Festhaltung auch darin, ihn zur Mitwirkung beim Vollzug der Wegweisung und insbesondere bei der Papierbeschaffung zu veranlassen (vgl. Art. 13f ANAG in der Fassung vom 19. Dezember 2003). Nach Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK ist eine Haft auch zulässig "zur Erzwingung der Erfüllung einer durch das Gesetz vorgeschriebenen Verpflichtung", soweit diese - wie hier - spezifisch und konkret definiert ist und der hierzu angeordnete Freiheitsentzug verhältnismässig erscheint (vgl. BGE 130 II 56 E. 4.2.3 S. 63; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/ Arlington 1996, Rz. 68-70 zu Art. 5 EMRK).
3.2.4 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, der neue Haftgrund ermögliche eine vom konkreten Verhalten des Betroffenen unabhängige Ausschaffungshaft (so auch JÜRG SCHERTENLEIB, Zum Entlastungsprogramm, in: Asyl 1/2004 S. 22), übersieht er, dass dem asylrechtlichen Nichteintretensentscheid seinerseits ein missbräuchliches Verhalten zu Grunde liegt. Die entsprechenden Verhaltensweisen werden durch die Schweizerische Asylrekurskommission näher umschrieben, wobei deren Rechtsprechung tendenziell eher einschränkend erscheint. So soll die "schwere prozessuale Sanktion eines Nichteintretensentscheids" bloss mit "grösster Zurückhaltung" angewendet werden; sie rechtfertigt sich nur bei einer Kumulation von Irreführungen, welche die Abklärungen effektiv behindern (Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission EMARK 1995 Nr. 18). Als haltlos im Sinne von Art. 32 Abs. 2 lit. a AsylG dürfen nur Verfolgungshinweise gelten, welche bereits auf den ersten Blick als unglaubhaft erkennbar sind (EMARK 2003 Nr. 19 und Nr. 20). Der Umstand, dass ein Asylbewerber vor Einreichen seines Asylgesuchs andernorts unter einer abweichenden Identität aufgetreten ist, genügt - trotz erheblicher Zweifel an der Richtigkeit seiner Angaben im schweizerischen Verfahren - nicht zum Nachweis, dass die schweizerischen Asylbehörden tatsächlich über die wahre Identität getäuscht worden sind (EMARK 2003 Nr. 27, 2004 Nr. 4). Damit führen aber nur grobe Fälle von Verletzungen der Mitwirkungspflicht oder offensichtlich unbegründete bzw. missbräuchliche Gesuche zu Nichteintretensentscheiden, welche die Ausschaffungshaft gestützt auf Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG zu rechtfertigen vermögen. In den meisten Fällen bestünden dabei bereits nach der bisherigen Rechtsprechung hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sich der Betroffene der Ausschaffung entziehen will ("Untertauchensgefahr"; vgl. BGE 130 II 56 E. 3.1 sowie nachstehende E. 3.3.3). Der Umstand, dass Wegweisungsentscheide (auch) aus finanziellen Gründen konsequenter und rascher durchgesetzt und keine längeren illegalen Aufenthalte mehr gestützt auf missbräuchliche Asylgesuche geduldet werden sollen, ändert nichts daran, dass es sich bei diesen erweiterten Haftgründen um eine vollzugsorientierte Festhaltung im Rahmen eines schwebenden Ausweisungsverfahrens handelt, welche der Missbrauchsbekämpfung dient und sich hierfür aufgrund der in der Praxis gemachten Erfahrungen als notwendig erweist (vgl. BBl 2002 S. 3766 ff.).
3.3
3.3.1 Nicht zu überzeugen vermag in diesem Zusammenhang der Hinweis des Beschwerdeführers auf die Ausführungen von WALTER KÄLIN, wonach fraglich und höchst problematisch sei, ob wirklich bei jedem Nichteintretensentscheid der Asylbehörden automatisch auf die Gefahr des Untertauchens geschlossen werden könne, d.h. insbesondere auch bei Asylsuchenden ohne Papiere, welche mit ihrem Verhalten lediglich den Aufenthalt in der Schweiz verlängern wollten. Diese seien an einem Untertauchen nicht interessiert, sondern an der Verlängerung des Verfahrens bzw. des Aufenthalts. Hier diene eine Ausschaffungshaft, welche nicht erst kurz vor dem tatsächlichen Vollzug einsetze, sondern für die ganze Dauer der Papierbeschaffung angeordnet werde, kaum der Sicherstellung des Vollzugs, und sie bekomme deutlich den Charakter einer Sanktion für Fehlverhalten, was nach Art. 5 EMRK kein Haftgrund sein dürfe (WALTER KÄLIN, Rechtsfragen im Zusammenhang mit der geplanten Revision des Asylgesetzes, in: Asyl 4/2001 S. 3 ff., dort S. 15).
3.3.2 Die Europäische Menschenrechtskonvention verschafft weder ein Recht auf Asyl (vgl. BGE 126 II 335 E. 3a) noch ein solches auf Einreise oder Aufenthalt in einem bestimmten Staat (BGE 2A.472/2003 vom 1. Juni 2004, E. 3.1). Wer im Asylverfahren seine Identitätsfeststellung missbräuchlich vereitelt oder erschwert, belegt, dass es ihm in erster Linie nicht um ein faires Verfahren, sondern um die Erschleichung eines zumindest vorübergehenden Aufenthalts (vgl. Art. 42 Abs. 1 AsylG) geht, was das hängige Bewilligungsverfahren aushöhlt und das damit verbundene Wegweisungsverfahren ernstlich in Frage stellt (vgl. HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.42). Es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse daran, Personen, die über ein Asylverfahren in missbräuchlicher Weise (unentschuldigte Nichtabgabe von Identitätspapieren bei haltlosem Gesuch; Täuschung der Behörden über die Identität; schuldhafte und grobe Verletzung der Mitwirkungspflicht; missbräuchliches Nachreichen eines Asylgesuchs) einen vorübergehenden Aufenthalt er wirken konnten und nach dem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid nicht freiwillig ausreisen, sondern illegal im Land verbleiben, zwangsweise zum Verlassen des Staatsgebiets zu bewegen und renitentem Verhalten nötigenfalls mit einer Inhaftierung zu begegnen. Hierin liegt keine Zweckentfremdung der administrativen Festhaltung. Eine solche ist auch nicht unverhältnismässig, wenn der Betroffene einerseits die Schweiz nicht termingerecht freiwillig verlassen hat und er andererseits durch wahrheitsgemässe Angaben bzw. durch Mitwirkung bei der Papierbeschaffung in den meisten Fällen eine relativ kurzfristige Ausreise ermöglichen kann. Von 1995 bis 2000 wurde die Ausschaffungshaft in zwischen 5'500 und 7'000 Fällen pro Jahr angeordnet; dabei betrug die durchschnittliche Haftdauer weniger als 23 Tage (vgl. BBl 2002 S. 3766). Ist die Ausreise im Rahmen eines den gesamten Umständen des konkreten Falles angemessenen Zeitraums selbst bei Kooperation des Betroffenen zum Vornherein nicht absehbar, erweist sich die Haft bereits gestützt auf Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG als unverhältnismässig (BGE 130 II 56 E. 4.1.3 S. 61); zudem gilt auch nach der Gesetzesrevision im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 das Beschleunigungsgebot, welches die Behörden anhält, die für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung notwendigen Vorkehren während der Haft "umgehend" zu treffen (Art. 13b Abs. 3 ANAG; BGE 124 II 49 ff.; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.70 ff.).
3.3.3 Das Verhalten des Beschwerdeführers lässt vorliegend - entgegen seinen Einwendungen - im Übrigen auch konkret befürchten, dass er sich der Ausschaffung entziehen will; dies ist nach der Praxis zu Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG regelmässig der Fall, wenn der Betroffene durch erkennbar unglaubwürdige oder widersprüchliche Angaben die Vollziehungsbemühungen zu erschweren versucht oder sonst klar zu erkennen gibt, dass er nicht in seinen Heimatstaat zurückzukehren bereit ist (BGE 130 II 56 E. 3.1):
3.3.3.1 Trotz abgeschlossenem Asylverfahren und rechtskräftiger Wegweisung hat sich der Beschwerdeführer am 27. und 29. Mai 2004 geweigert, in seine angebliche Heimat zurückzureisen. Gemäss seinen Angaben im Asylverfahren will er aus Guinea-Bissau stammen, doch kennt er kein Wort der dortigen Amtssprache (Portugiesisch); zudem konnte er keine substantiierten Angaben zu diesem Land machen; so wusste er weder, wie dessen Flagge aussieht, noch vermochte er den Nationalfeiertag zu nennen oder die Landesgeographie in groben Zügen zu beschreiben. Er dürfte nach Ansicht des Bundesamts für Flüchtlinge deshalb aus einem anderen afrikanischen Land stammen. Seine angebliche Heimat will er 1998 verlassen und sich seither gemäss seinen Aussagen vom 30. April 2004 illegal unter anderem in Spanien ("qualche mesi") und Frankreich ("3 anni") aufgehalten haben; gemäss seinen Erklärungen vom 6. Mai 2004 hat er indessen in Spanien das Schiff nie verlassen und ist er angeblich in Frankreich in "Paris 2" an Land gegangen. Damit hat er auch über seinen Reiseweg und bisherigen Aufenthalt unterschiedliche und widersprüchliche Aussagen gemacht. Gestützt hierauf bietet er keine Gewähr dafür, dass er sich nunmehr den Behörden freiwillig zur Verfügung halten und im Rahmen des zwangsweise zu organisierenden Vollzugs der Wegweisung mit ihnen kooperieren wird, zumal er sich inzwischen schon seit Jahren illegal in Europa aufhält (vgl. auch BGE 128 II 241 E. 2.1 S. 243; BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375; BGE 122 II 49 E. 2a S. 51).
3.3.3.2 Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass er sich für eine Unterkunft und die Nothilfeleistungen freiwillig bei den Behörden meldete; aufgrund seines bisherigen, die Identitätsabklärung und einen allfälligen Wegweisungsvollzug erschwerenden Verhaltens rechnete er nicht damit, dass er ausgeschafft werden könnte, weshalb für ihn wegen des erhofften weiteren Aufenthalts und der damit verbundenen staatlichen Leistungen (noch) keine Veranlassung bestand, sich den Behörden nicht zur Verfügung zu halten (vgl. zur Untertauchensgefahr nach bisherigem Recht bei einem missbräuchlichen Asylgesuch und vordergründiger Kooperationsbereitschaft: Urteil 2A.112/1999 vom 17. März 1999, E. 2b). Sein Einwand, durch die Haft werde sein verfassungsmässiger Anspruch auf Nothilfe vereitelt (Art. 12 BV), verkennt, dass während seiner administrativen Festhaltung für Hilfe und Betreuung sowie für die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mittel gesorgt ist (vgl. zu den Haftbedingungen: BGE 122 I 222 ff.; BGE 122 II 299 ff.; BGE 123 I 221 ff.).
3.4 Da auch alle übrigen Haftvoraussetzungen erfüllt sind - insbesondere nicht gesagt werden kann, dass sich die Ausschaffung nicht in absehbarer Zeit organisieren liesse (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220) oder die Behörden sich nicht mit dem nötigen Nachdruck hierum bemühen würden (vgl. Art. 13b Abs. 3 ANAG; BGE 124 II 49 ff.) -, verletzt der angefochtene Entscheid somit kein Bundesrecht und ist die Beschwerde deshalb abzuweisen.
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Art. 5 Ziff. 1 lit. b und f EMRK; Art. 10 Abs. 2 BV; Art. 13b Abs. 1 lit. d und Art. 13f ANAG in der Fassung vom 19. Dezember 2003; Art. 32 Abs. 2 lit. a-c bzw. Art. 33 AsylG; Ausschaffungshaft nach asylrechtlichem Nichteintretensentscheid. Allgemeine Voraussetzungen für eine Ausschaffungshaft (E. 1). Verletzt ein Asylsuchender seine grundlegenden verfahrensrechtlichen Mitwirkungspflichten oder verhält er sich anderweitig missbräuchlich im Sinne von Art. 32 Abs. 2 lit. a-c bzw. Art. 33 AsylG, besteht eine "objektivierte" Untertauchensgefahr, welche den Schluss zulässt, dass er sich (auch) dem Vollzug der Ausschaffung widersetzen bzw. einen solchen zu vereiteln versuchen wird. Die Ausschaffungshaft ist in einem solchen Fall weder konventions- noch verfassungswidrig (E. 2 und 3).
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administrative law and public international law
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130 II 377
Sachverhalt ab Seite 378
Der nach eigenen Angaben aus Guinea-Bissau stammende X. (geb. 1980) reiste am 27. April 2004 in die Schweiz ein, wo er tags darauf um Asyl nachsuchte. Das Bundesamt für Flüchtlinge trat am 11. Mai 2004 auf sein Gesuch nicht ein, wies ihn weg und hielt ihn an, spätestens am Tag nach Eintritt der Rechtskraft seines Entscheids das Land zu verlassen. Das Bundesamt ging davon aus, X. habe ohne entschuldbare Gründe nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung seines Gesuchs Reisepapiere oder andere Dokumente abgegeben, die es erlauben würden, ihn zu identifizieren; zudem lägen keine Hinweise auf eine Verfolgung vor, die sich nicht als offensichtlich haltlos erwiesen (Art. 32 Abs. 2 lit. a des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]). Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Am 27. Mai 2004 wandte sich X. mit einem Gesuch um Nothilfe (Art. 12 BV) an das Migrationsamt des Kantons Zürich; dabei erklärte er, sich den Behörden in der ihm zugewiesenen Notunterkunft zur Verfügung halten zu wollen. Er wurde gleichentags verhaftet, mit Strafbefehl vom 28. Mai 2004 wegen illegalen Verbleibs in der Schweiz zu 30 Tagen Gefängnis bedingt verurteilt und anschliessend in Ausschaffungshaft genommen. Der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich prüfte diese am 29. Mai 2004 und bestätigte sie bis zum 27. August 2004.
Das Bundesgericht weist die von X. hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen bzw. in dieser belassen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt, dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Papiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG). Zudem muss einer der in Art. 13b Abs. 1 ANAG genannten Haftgründe bestehen, der Vollzug der Wegweisung mit dem nötigen Nachdruck verfolgt werden (Art. 13b Abs. 3 ANAG; "Beschleunigungsgebot") und die Haft als Ganzes verhältnismässig sein (vgl. zu den allgemeinen Haftvoraussetzungen: BGE 130 II 56 E. 1 mit zahlreichen Hinweisen). Gegenstand des Haftprüfungsverfahrens bildet regelmässig nur die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Ausschaffungshaft, nicht auch die Bewilligungs- oder Wegweisungsfrage; über diese entscheiden in einem Fall wie dem vorliegenden die Asylbehörden abschliessend (vgl. Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 2 und 4 OG; Art. 105 Abs. 1 lit. a AsylG; BGE 130 II 56 E. 2 in fine; BGE 128 II 193 E. 2.2 S. 197; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220; BGE 121 II 59 E. 2b).
2. Der Beschwerdeführer ist durch das Bundesamt für Flüchtlinge rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen und von den Vollzugsbehörden gestützt auf den seit dem 1. April 2004 geltenden, im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 in das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer aufgenommenen Haftgrund von Art. 13b Abs. 1 lit. d inhaftiert worden (Bundesgesetz vom 19. Dezember 2003 über das Entlastungsprogramm 2003; AS 2004 S. 1633 ff.). Danach kann ein Ausländer zur Sicherung des Vollzugs seiner Wegweisung in Ausschaffungshaft genommen werden, wenn das zuständige Bundesamt gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a-c bzw. Art. 33 des Asylgesetzes einen Nichteintretensentscheid getroffen hat. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass dies bei ihm der Fall ist; er macht indessen geltend, der entsprechende Haftgrund bzw. dessen Anwendung verletze Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK und Art. 10 Abs. 2 BV (Persönliche Freiheit). Die gegen ihn angeordnete Haft diene nicht der Sicherung des Wegweisungsvollzugs, sondern Sparzwecken. Er habe kein Verhalten an den Tag gelegt, welches auf eine Untertauchensgefahr schliessen lasse; eine erhebliche Gefährdung des Wegweisungsvollzugs sei nicht erkennbar, weshalb kein überwiegendes öffentliches Interesse daran bestehe, ihn in Ausschaffungshaft zu nehmen; eine solche erweise sich für Personen, die sich - wie er - unverzüglich und freiwillig bei den für den Wegweisungsvollzug zuständigen Behörden meldeten, als unverhältnismässig und verfassungs- bzw. konventionswidrig.
3. Die Kritik ist unbegründet, weshalb sich allgemeine Ausführungen dazu erübrigen, ob und in welchem Umfang das Bundesgericht die umstrittene, in einem Bundesgesetz enthaltene Regelung auf ihre Konventions- und Verfassungsmässigkeit hin prüfen kann bzw. selbst bei deren Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht an den darin zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers gebunden wäre (Art. 191 BV; BGE 130 I 26 E. 2.2; YVO HANGARTNER, St. Galler Kommentar, Rz. 25-28 zu Art. 191 BV):
3.1 Nach Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK darf einem Menschen die Freiheit entzogen werden, wenn er rechtmässig festgenommen worden ist oder in Haft gehalten wird, um ihn daran zu hindern, unberechtigt in das Staatsgebiet einzudringen, oder weil er von einem gegen ihn schwebenden Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren betroffen ist. Die gesetzlich vorzusehende und in einem rechtlich korrekten Verfahren anzuordnende Haft darf einzig dem in Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK vorgesehenen Zweck, d.h. der Sicherstellung eines schwebenden und zielgerichtet voranzutreibenden Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahrens dienen (vgl. BGE 128 II 193 E. 2.1 S. 196; Urteile EGMR i.S. Slivenko gegen Lettland vom 9. Oktober 2003, Ziff. 146 [Nr. 48321/98]; i.S. Conka gegen Belgien vom 5. Februar 2002, Recueil CourEDH 2002-I S. 47, Ziff. 38; i.S. Dougoz gegen Griechenland vom 6. März 2001, Recueil CourEDH 2001-II S. 273, Ziff. 54 f.; i.S. Chahal gegen Grossbritannien vom 15. November 1996, Recueil CourEDH 1996-V S. 1831, Ziff. 112; WALTER KÄLIN, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Materielles Recht, in: AJP 1995 S. 835 ff., dort S. 839; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 53 ff., dort S. 59; HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel/ Genf/München 2002, Rz. 7.5 ff.). Der Freiheitsentzug muss dabei nicht zur Verhinderung von Straftaten oder eines Untertauchens des Betroffenen als "vernünftigerweise erforderlich" ("raisonnablement nécessaire") erscheinen (Urteile Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 38 bzw. 112). Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK sieht selber keine Haftgründe im engeren Sinn vor; die Festhaltung hat jedoch in einem sachlichen Zusammenhang zum Verfahrenszweck zu stehen. Bei der Umschreibung der Haftvoraussetzungen geniesst der nationale Gesetzgeber einen weiten Ermessensspielraum (vgl. STEFAN TRECHSEL, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1994 S. 43 ff., dort S. 53). Der Freiheitsentzug darf sich in seiner Gesamtheit nicht als willkürlich und mit Blick auf den zulässigen Verfahrenszweck missbräuchlich erweisen; hiervor schützt Art. 5 EMRK (Urteile Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 39 bzw. 118; Urteil des EGMR i.S. Bozano gegen Frankreich vom 18. Dezember 1986, Serie A, Bd. 111, Ziff. 54). Der mit einem Freiheitsentzug verbundene Eingriff in das durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützte Recht auf persönliche Freiheit ist seinerseits zulässig, soweit er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, daran ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, er verhältnismässig erscheint und überdies der Kerngehalt des Grundrechts dadurch nicht berührt wird (vgl. Art. 36 BV).
3.2
3.2.1 Der Bundesgesetzgeber hat im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 am 19. Dezember 2003 beschlossen, Asylsuchende, auf deren Gesuch in Anwendung von Art. 32-34 AsylG rechtskräftig nicht eingetreten wurde, nicht mehr der Asyl-, sondern der ordentlichen Ausländergesetzgebung zu unterstellen; sie haben demnach keinen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen mehr und müssen als Personen mit unbefugtem Aufenthalt das Land umgehend verlassen ("Primat des Wegweisungsvollzugs"; vgl. Art. 44a AsylG in der Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5755-5757; AB 2003 S 791 f. [Kommissionssprecher Inderkum], S. 796 u. 800 [Bundesrätin Metzler], S. 1050 [Kommissionssprecher Inderkum]; AB 2003 N 1595 [Kommissionssprecher Zuppiger], S. 1597 ff. [Bundesrätin Metzler], S. 1839 [Walker]; vgl. zu den einzelnen Neuerungen auch: JÜRG SCHERTENLEIB, Das Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2003 im Asyl- und Ausländerbereich, in: Asyl 2/2004 S. 3 ff., sowie URS EBNÖTHER, Entlastungsprogramm 2003: Fragen bei der praktischen Umsetzung, in: Asyl 2/2004 S. 12 ff.). Ist dies nicht möglich, erhalten sie auf Gesuch hin im Rahmen von Art. 12 BV lediglich noch eine Nothilfe durch die Kantone (vgl. Art. 14f ANAG in der Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5754). Gestützt auf Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG können solche Personen zur Sicherung des Vollzugs des Wegweisungsentscheids neu in Ausschaffungshaft genommen werden, falls auf ihr Asylgesuch nicht eingetreten wurde, weil (1) sie ohne entschuldbare Gründe nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung des Gesuchs Papiere abgegeben haben, die ihre Identifikation ermöglichen, und keine Hinweise auf eine Verfolgung bestehen, die sich nicht als offensichtlich haltlos erweisen (Art. 32 Abs. 2 lit. a AsylG); (2) sie die Behörde über ihre Identität getäuscht haben, wobei diese Täuschung aufgrund der Ergebnisse der erkennungsdienstlichen Behandlung oder anderer Beweismittel feststeht (Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG); oder (3) sie anderweitig schuldhaft ihre Mitwirkungspflicht grob verletzt haben (Art. 32 Abs. 2 lit. c AsylG); die Ausschaffungshaft ist zudem möglich, (4) wenn auf ein missbräuchlich nachgereichtes Asylgesuch nicht eingetreten wurde (Art. 33 AsylG).
3.2.2 Nicht jeder asylrechtliche Nichteintretensentscheid vermag somit einen Haftgrund zu setzen (vgl. Art. 32 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d-f, Art. 34 AsylG), sondern nur die in Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG ausdrücklich genannten. Nach dem gesetzgeberischen Willen liegt in diesen Fällen eine "objektivierte" Untertauchensgefahr vor (BBl 2003 S. 5753), d.h. es besteht gestützt auf das im Asylverfahren festgestellte missbräuchliche Verhalten die Vermutung, dass sich der Betroffene (auch) dem Vollzug der Ausschaffung widersetzen bzw. einen solchen zu vereiteln oder zumindest zu erschweren versuchen wird (vgl. zur ähnlichen Ausgangslage bei der Vorbereitungshaft: HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.40 u. 7.42). Es liegt in der Kompetenz des Gesetzgebers, die Verhaltensweisen zu bestimmen, welche geeignet sind, dies nahe zu legen; hierbei kommt ihm ein weiter Spielraum zu (vgl. E. 3.1). Die neue Regelung will vorab die selbstverantwortliche Ausreise der Betroffenen fördern (BBl 2003 S. 5753; AB 2003 S 800 und AB 2003 N 1599 [Bundesrätin Metzler]); die Administrativhaft soll gegen jene Personen Platz greifen können, die sich im Asylverfahren missbräuchlich verhalten haben und ihrer gesetzlichen Ausreisepflicht nach der Wegweisung nicht freiwillig nachgekommen sind (BBl 2003 S. 5753). Dies ist nicht unzulässig: Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK setzt - wie dargelegt - nicht voraus, dass für einen rechtmässigen Freiheitsentzug über das im Bewilligungsverfahren festgestellte missbräuchliche Verhalten hinaus eine konkrete Untertauchensgefahr bestehen müsste (vgl. die bereits zitierten Urteile i.S. Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 38 bzw. 112). Zwar hat das Bundesgericht seinerseits rein passives Verhalten bei der Papierbeschaffung zur Annahme einer Untertauchensgefahr im Sinne von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG bisher nicht genügen lassen (BGE 129 I 139 E. 4.2.1 S. 146 f.; BGE 122 II 49 E. 2a; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 267 ff., dort S. 332 f.; ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 72 ff., dort S. 83 ff.; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.66 ff.), doch hat der Gesetzgeber die entsprechenden Voraussetzungen nun gerade in Reaktion hierauf verschärft und ausdrücklich eine verstärkte Mitwirkungspflicht vorgesehen, welche das passive Verhalten einer aktiven Vereitelung des Wegweisungsvollzugs gleichsetzt (Art. 13b Abs. 1 lit. c und Art. 13f ANAG in ihrer Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5753: "Mit der neuen Formulierung soll nun auch die Passivität bei der Beschaffung von Reisepapieren zur Anordnung der Ausschaffungshaft führen können"; AB 2003 S 799 [Schmid], AB 2003 N 1594 [Heberlein]; vgl. auch die Botschaft vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 S. 3709 ff., dort S. 3767 und 3816).
3.2.3 An einem umgehenden Vollzug der Wegweisung von Personen, die das Asylverfahren zu institutionsfremden Zwecken missbraucht haben, besteht ein gewichtiges - auch finanzielles - öffentliches Interesse; sie sollen das Land möglichst rasch verlassen. Wer die Behörden im Asylverfahren über seine Identität täuscht, ohne entschuldbaren Grund seine Identifikation verhindert oder sein Asylgesuch nur stellt, um den Vollzug einer drohenden Weg- oder Ausweisung zu verunmöglichen, bzw. seine Mitwirkungspflicht anderweitig schuldhaft grob verletzt, zeigt durch dieses Verhalten, dass er nicht bereit ist, mit den Behörden zu kooperieren und sich für einen möglichst umgehenden Wegweisungsvollzug zur Verfügung zu halten. Seine Inhaftierung erscheint im Rahmen des schwebenden Ausschaffungsverfahrens verhältnismässig und vollzugsorientiert (vgl. BBl 1994 I 322). Im Wegweisungsverfahren sollen möglichst keine Anreize mehr bestehen, den illegalen Aufenthalt durch renitentes - nunmehr auch passives - Verhalten bei der Identitätsabklärung und Papierbeschaffung weiter zu verlängern und sich hierdurch der umgehenden Ausschaffung zu entziehen (AB 2003 N 1596 [Kommissionssprecher Favre]). Zweck der Ausschaffungshaft ist zwar vorab, den zwangsweisen Vollzug der Wegweisung sicherzustellen, und nicht den Ausländer durch eine Beugehaft dazu anzuhalten, freiwillig auszureisen; will dieser indessen - entgegen der ihm obliegenden Pflicht - das Land nicht aus freien Stücken verlassen und ist er bereits im Asylverfahren grundlegenden Mitwirkungspflichten nicht nachgekommen, liegt ein erwünschter Nebeneffekt seiner Festhaltung auch darin, ihn zur Mitwirkung beim Vollzug der Wegweisung und insbesondere bei der Papierbeschaffung zu veranlassen (vgl. Art. 13f ANAG in der Fassung vom 19. Dezember 2003). Nach Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK ist eine Haft auch zulässig "zur Erzwingung der Erfüllung einer durch das Gesetz vorgeschriebenen Verpflichtung", soweit diese - wie hier - spezifisch und konkret definiert ist und der hierzu angeordnete Freiheitsentzug verhältnismässig erscheint (vgl. BGE 130 II 56 E. 4.2.3 S. 63; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/ Arlington 1996, Rz. 68-70 zu Art. 5 EMRK).
3.2.4 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, der neue Haftgrund ermögliche eine vom konkreten Verhalten des Betroffenen unabhängige Ausschaffungshaft (so auch JÜRG SCHERTENLEIB, Zum Entlastungsprogramm, in: Asyl 1/2004 S. 22), übersieht er, dass dem asylrechtlichen Nichteintretensentscheid seinerseits ein missbräuchliches Verhalten zu Grunde liegt. Die entsprechenden Verhaltensweisen werden durch die Schweizerische Asylrekurskommission näher umschrieben, wobei deren Rechtsprechung tendenziell eher einschränkend erscheint. So soll die "schwere prozessuale Sanktion eines Nichteintretensentscheids" bloss mit "grösster Zurückhaltung" angewendet werden; sie rechtfertigt sich nur bei einer Kumulation von Irreführungen, welche die Abklärungen effektiv behindern (Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission EMARK 1995 Nr. 18). Als haltlos im Sinne von Art. 32 Abs. 2 lit. a AsylG dürfen nur Verfolgungshinweise gelten, welche bereits auf den ersten Blick als unglaubhaft erkennbar sind (EMARK 2003 Nr. 19 und Nr. 20). Der Umstand, dass ein Asylbewerber vor Einreichen seines Asylgesuchs andernorts unter einer abweichenden Identität aufgetreten ist, genügt - trotz erheblicher Zweifel an der Richtigkeit seiner Angaben im schweizerischen Verfahren - nicht zum Nachweis, dass die schweizerischen Asylbehörden tatsächlich über die wahre Identität getäuscht worden sind (EMARK 2003 Nr. 27, 2004 Nr. 4). Damit führen aber nur grobe Fälle von Verletzungen der Mitwirkungspflicht oder offensichtlich unbegründete bzw. missbräuchliche Gesuche zu Nichteintretensentscheiden, welche die Ausschaffungshaft gestützt auf Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG zu rechtfertigen vermögen. In den meisten Fällen bestünden dabei bereits nach der bisherigen Rechtsprechung hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sich der Betroffene der Ausschaffung entziehen will ("Untertauchensgefahr"; vgl. BGE 130 II 56 E. 3.1 sowie nachstehende E. 3.3.3). Der Umstand, dass Wegweisungsentscheide (auch) aus finanziellen Gründen konsequenter und rascher durchgesetzt und keine längeren illegalen Aufenthalte mehr gestützt auf missbräuchliche Asylgesuche geduldet werden sollen, ändert nichts daran, dass es sich bei diesen erweiterten Haftgründen um eine vollzugsorientierte Festhaltung im Rahmen eines schwebenden Ausweisungsverfahrens handelt, welche der Missbrauchsbekämpfung dient und sich hierfür aufgrund der in der Praxis gemachten Erfahrungen als notwendig erweist (vgl. BBl 2002 S. 3766 ff.).
3.3
3.3.1 Nicht zu überzeugen vermag in diesem Zusammenhang der Hinweis des Beschwerdeführers auf die Ausführungen von WALTER KÄLIN, wonach fraglich und höchst problematisch sei, ob wirklich bei jedem Nichteintretensentscheid der Asylbehörden automatisch auf die Gefahr des Untertauchens geschlossen werden könne, d.h. insbesondere auch bei Asylsuchenden ohne Papiere, welche mit ihrem Verhalten lediglich den Aufenthalt in der Schweiz verlängern wollten. Diese seien an einem Untertauchen nicht interessiert, sondern an der Verlängerung des Verfahrens bzw. des Aufenthalts. Hier diene eine Ausschaffungshaft, welche nicht erst kurz vor dem tatsächlichen Vollzug einsetze, sondern für die ganze Dauer der Papierbeschaffung angeordnet werde, kaum der Sicherstellung des Vollzugs, und sie bekomme deutlich den Charakter einer Sanktion für Fehlverhalten, was nach Art. 5 EMRK kein Haftgrund sein dürfe (WALTER KÄLIN, Rechtsfragen im Zusammenhang mit der geplanten Revision des Asylgesetzes, in: Asyl 4/2001 S. 3 ff., dort S. 15).
3.3.2 Die Europäische Menschenrechtskonvention verschafft weder ein Recht auf Asyl (vgl. BGE 126 II 335 E. 3a) noch ein solches auf Einreise oder Aufenthalt in einem bestimmten Staat (BGE 2A.472/2003 vom 1. Juni 2004, E. 3.1). Wer im Asylverfahren seine Identitätsfeststellung missbräuchlich vereitelt oder erschwert, belegt, dass es ihm in erster Linie nicht um ein faires Verfahren, sondern um die Erschleichung eines zumindest vorübergehenden Aufenthalts (vgl. Art. 42 Abs. 1 AsylG) geht, was das hängige Bewilligungsverfahren aushöhlt und das damit verbundene Wegweisungsverfahren ernstlich in Frage stellt (vgl. HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.42). Es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse daran, Personen, die über ein Asylverfahren in missbräuchlicher Weise (unentschuldigte Nichtabgabe von Identitätspapieren bei haltlosem Gesuch; Täuschung der Behörden über die Identität; schuldhafte und grobe Verletzung der Mitwirkungspflicht; missbräuchliches Nachreichen eines Asylgesuchs) einen vorübergehenden Aufenthalt er wirken konnten und nach dem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid nicht freiwillig ausreisen, sondern illegal im Land verbleiben, zwangsweise zum Verlassen des Staatsgebiets zu bewegen und renitentem Verhalten nötigenfalls mit einer Inhaftierung zu begegnen. Hierin liegt keine Zweckentfremdung der administrativen Festhaltung. Eine solche ist auch nicht unverhältnismässig, wenn der Betroffene einerseits die Schweiz nicht termingerecht freiwillig verlassen hat und er andererseits durch wahrheitsgemässe Angaben bzw. durch Mitwirkung bei der Papierbeschaffung in den meisten Fällen eine relativ kurzfristige Ausreise ermöglichen kann. Von 1995 bis 2000 wurde die Ausschaffungshaft in zwischen 5'500 und 7'000 Fällen pro Jahr angeordnet; dabei betrug die durchschnittliche Haftdauer weniger als 23 Tage (vgl. BBl 2002 S. 3766). Ist die Ausreise im Rahmen eines den gesamten Umständen des konkreten Falles angemessenen Zeitraums selbst bei Kooperation des Betroffenen zum Vornherein nicht absehbar, erweist sich die Haft bereits gestützt auf Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG als unverhältnismässig (BGE 130 II 56 E. 4.1.3 S. 61); zudem gilt auch nach der Gesetzesrevision im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 das Beschleunigungsgebot, welches die Behörden anhält, die für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung notwendigen Vorkehren während der Haft "umgehend" zu treffen (Art. 13b Abs. 3 ANAG; BGE 124 II 49 ff.; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.70 ff.).
3.3.3 Das Verhalten des Beschwerdeführers lässt vorliegend - entgegen seinen Einwendungen - im Übrigen auch konkret befürchten, dass er sich der Ausschaffung entziehen will; dies ist nach der Praxis zu Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG regelmässig der Fall, wenn der Betroffene durch erkennbar unglaubwürdige oder widersprüchliche Angaben die Vollziehungsbemühungen zu erschweren versucht oder sonst klar zu erkennen gibt, dass er nicht in seinen Heimatstaat zurückzukehren bereit ist (BGE 130 II 56 E. 3.1):
3.3.3.1 Trotz abgeschlossenem Asylverfahren und rechtskräftiger Wegweisung hat sich der Beschwerdeführer am 27. und 29. Mai 2004 geweigert, in seine angebliche Heimat zurückzureisen. Gemäss seinen Angaben im Asylverfahren will er aus Guinea-Bissau stammen, doch kennt er kein Wort der dortigen Amtssprache (Portugiesisch); zudem konnte er keine substantiierten Angaben zu diesem Land machen; so wusste er weder, wie dessen Flagge aussieht, noch vermochte er den Nationalfeiertag zu nennen oder die Landesgeographie in groben Zügen zu beschreiben. Er dürfte nach Ansicht des Bundesamts für Flüchtlinge deshalb aus einem anderen afrikanischen Land stammen. Seine angebliche Heimat will er 1998 verlassen und sich seither gemäss seinen Aussagen vom 30. April 2004 illegal unter anderem in Spanien ("qualche mesi") und Frankreich ("3 anni") aufgehalten haben; gemäss seinen Erklärungen vom 6. Mai 2004 hat er indessen in Spanien das Schiff nie verlassen und ist er angeblich in Frankreich in "Paris 2" an Land gegangen. Damit hat er auch über seinen Reiseweg und bisherigen Aufenthalt unterschiedliche und widersprüchliche Aussagen gemacht. Gestützt hierauf bietet er keine Gewähr dafür, dass er sich nunmehr den Behörden freiwillig zur Verfügung halten und im Rahmen des zwangsweise zu organisierenden Vollzugs der Wegweisung mit ihnen kooperieren wird, zumal er sich inzwischen schon seit Jahren illegal in Europa aufhält (vgl. auch BGE 128 II 241 E. 2.1 S. 243; BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375; BGE 122 II 49 E. 2a S. 51).
3.3.3.2 Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass er sich für eine Unterkunft und die Nothilfeleistungen freiwillig bei den Behörden meldete; aufgrund seines bisherigen, die Identitätsabklärung und einen allfälligen Wegweisungsvollzug erschwerenden Verhaltens rechnete er nicht damit, dass er ausgeschafft werden könnte, weshalb für ihn wegen des erhofften weiteren Aufenthalts und der damit verbundenen staatlichen Leistungen (noch) keine Veranlassung bestand, sich den Behörden nicht zur Verfügung zu halten (vgl. zur Untertauchensgefahr nach bisherigem Recht bei einem missbräuchlichen Asylgesuch und vordergründiger Kooperationsbereitschaft: Urteil 2A.112/1999 vom 17. März 1999, E. 2b). Sein Einwand, durch die Haft werde sein verfassungsmässiger Anspruch auf Nothilfe vereitelt (Art. 12 BV), verkennt, dass während seiner administrativen Festhaltung für Hilfe und Betreuung sowie für die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mittel gesorgt ist (vgl. zu den Haftbedingungen: BGE 122 I 222 ff.; BGE 122 II 299 ff.; BGE 123 I 221 ff.).
3.4 Da auch alle übrigen Haftvoraussetzungen erfüllt sind - insbesondere nicht gesagt werden kann, dass sich die Ausschaffung nicht in absehbarer Zeit organisieren liesse (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220) oder die Behörden sich nicht mit dem nötigen Nachdruck hierum bemühen würden (vgl. Art. 13b Abs. 3 ANAG; BGE 124 II 49 ff.) -, verletzt der angefochtene Entscheid somit kein Bundesrecht und ist die Beschwerde deshalb abzuweisen.
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Art. 5 par. 1 let. b et f CEDH; art. 10 al. 2 Cst.; art. 13b al. 1 let. d et art. 13f LSEE dans leur teneur du 19 décembre 2003; art. 32 al. 2 let. a-c et art. 33 LAsi; détention en vue de refoulement après une décision de non-entrée en matière sur une demande d'asile. Conditions générales de la détention en vue de refoulement (consid. 1). Si un requérant d'asile viole ses obligations de base de collaborer à la procédure ou s'il se comporte de toute autre manière de façon abusive au sens de l'art. 32 al. 2 let. a-c et 33 LAsi, il existe un risque "objectif" de passage à la clandestinité conduisant à admettre qu'il s'opposera (aussi) à l'exécution de son renvoi ou qu'il essaiera de l'entraver. Dans un tel cas, sa détention en vue de refoulement n'est contraire ni à la Convention ni à la Constitution (consid. 2 et 3).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 II 377
Sachverhalt ab Seite 378
Der nach eigenen Angaben aus Guinea-Bissau stammende X. (geb. 1980) reiste am 27. April 2004 in die Schweiz ein, wo er tags darauf um Asyl nachsuchte. Das Bundesamt für Flüchtlinge trat am 11. Mai 2004 auf sein Gesuch nicht ein, wies ihn weg und hielt ihn an, spätestens am Tag nach Eintritt der Rechtskraft seines Entscheids das Land zu verlassen. Das Bundesamt ging davon aus, X. habe ohne entschuldbare Gründe nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung seines Gesuchs Reisepapiere oder andere Dokumente abgegeben, die es erlauben würden, ihn zu identifizieren; zudem lägen keine Hinweise auf eine Verfolgung vor, die sich nicht als offensichtlich haltlos erwiesen (Art. 32 Abs. 2 lit. a des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]). Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Am 27. Mai 2004 wandte sich X. mit einem Gesuch um Nothilfe (Art. 12 BV) an das Migrationsamt des Kantons Zürich; dabei erklärte er, sich den Behörden in der ihm zugewiesenen Notunterkunft zur Verfügung halten zu wollen. Er wurde gleichentags verhaftet, mit Strafbefehl vom 28. Mai 2004 wegen illegalen Verbleibs in der Schweiz zu 30 Tagen Gefängnis bedingt verurteilt und anschliessend in Ausschaffungshaft genommen. Der Haftrichter am Bezirksgericht Zürich prüfte diese am 29. Mai 2004 und bestätigte sie bis zum 27. August 2004.
Das Bundesgericht weist die von X. hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen bzw. in dieser belassen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt, dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Papiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG). Zudem muss einer der in Art. 13b Abs. 1 ANAG genannten Haftgründe bestehen, der Vollzug der Wegweisung mit dem nötigen Nachdruck verfolgt werden (Art. 13b Abs. 3 ANAG; "Beschleunigungsgebot") und die Haft als Ganzes verhältnismässig sein (vgl. zu den allgemeinen Haftvoraussetzungen: BGE 130 II 56 E. 1 mit zahlreichen Hinweisen). Gegenstand des Haftprüfungsverfahrens bildet regelmässig nur die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Ausschaffungshaft, nicht auch die Bewilligungs- oder Wegweisungsfrage; über diese entscheiden in einem Fall wie dem vorliegenden die Asylbehörden abschliessend (vgl. Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 2 und 4 OG; Art. 105 Abs. 1 lit. a AsylG; BGE 130 II 56 E. 2 in fine; BGE 128 II 193 E. 2.2 S. 197; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220; BGE 121 II 59 E. 2b).
2. Der Beschwerdeführer ist durch das Bundesamt für Flüchtlinge rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen und von den Vollzugsbehörden gestützt auf den seit dem 1. April 2004 geltenden, im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 in das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer aufgenommenen Haftgrund von Art. 13b Abs. 1 lit. d inhaftiert worden (Bundesgesetz vom 19. Dezember 2003 über das Entlastungsprogramm 2003; AS 2004 S. 1633 ff.). Danach kann ein Ausländer zur Sicherung des Vollzugs seiner Wegweisung in Ausschaffungshaft genommen werden, wenn das zuständige Bundesamt gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a-c bzw. Art. 33 des Asylgesetzes einen Nichteintretensentscheid getroffen hat. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass dies bei ihm der Fall ist; er macht indessen geltend, der entsprechende Haftgrund bzw. dessen Anwendung verletze Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK und Art. 10 Abs. 2 BV (Persönliche Freiheit). Die gegen ihn angeordnete Haft diene nicht der Sicherung des Wegweisungsvollzugs, sondern Sparzwecken. Er habe kein Verhalten an den Tag gelegt, welches auf eine Untertauchensgefahr schliessen lasse; eine erhebliche Gefährdung des Wegweisungsvollzugs sei nicht erkennbar, weshalb kein überwiegendes öffentliches Interesse daran bestehe, ihn in Ausschaffungshaft zu nehmen; eine solche erweise sich für Personen, die sich - wie er - unverzüglich und freiwillig bei den für den Wegweisungsvollzug zuständigen Behörden meldeten, als unverhältnismässig und verfassungs- bzw. konventionswidrig.
3. Die Kritik ist unbegründet, weshalb sich allgemeine Ausführungen dazu erübrigen, ob und in welchem Umfang das Bundesgericht die umstrittene, in einem Bundesgesetz enthaltene Regelung auf ihre Konventions- und Verfassungsmässigkeit hin prüfen kann bzw. selbst bei deren Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht an den darin zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers gebunden wäre (Art. 191 BV; BGE 130 I 26 E. 2.2; YVO HANGARTNER, St. Galler Kommentar, Rz. 25-28 zu Art. 191 BV):
3.1 Nach Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK darf einem Menschen die Freiheit entzogen werden, wenn er rechtmässig festgenommen worden ist oder in Haft gehalten wird, um ihn daran zu hindern, unberechtigt in das Staatsgebiet einzudringen, oder weil er von einem gegen ihn schwebenden Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren betroffen ist. Die gesetzlich vorzusehende und in einem rechtlich korrekten Verfahren anzuordnende Haft darf einzig dem in Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK vorgesehenen Zweck, d.h. der Sicherstellung eines schwebenden und zielgerichtet voranzutreibenden Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahrens dienen (vgl. BGE 128 II 193 E. 2.1 S. 196; Urteile EGMR i.S. Slivenko gegen Lettland vom 9. Oktober 2003, Ziff. 146 [Nr. 48321/98]; i.S. Conka gegen Belgien vom 5. Februar 2002, Recueil CourEDH 2002-I S. 47, Ziff. 38; i.S. Dougoz gegen Griechenland vom 6. März 2001, Recueil CourEDH 2001-II S. 273, Ziff. 54 f.; i.S. Chahal gegen Grossbritannien vom 15. November 1996, Recueil CourEDH 1996-V S. 1831, Ziff. 112; WALTER KÄLIN, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Materielles Recht, in: AJP 1995 S. 835 ff., dort S. 839; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 53 ff., dort S. 59; HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel/ Genf/München 2002, Rz. 7.5 ff.). Der Freiheitsentzug muss dabei nicht zur Verhinderung von Straftaten oder eines Untertauchens des Betroffenen als "vernünftigerweise erforderlich" ("raisonnablement nécessaire") erscheinen (Urteile Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 38 bzw. 112). Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK sieht selber keine Haftgründe im engeren Sinn vor; die Festhaltung hat jedoch in einem sachlichen Zusammenhang zum Verfahrenszweck zu stehen. Bei der Umschreibung der Haftvoraussetzungen geniesst der nationale Gesetzgeber einen weiten Ermessensspielraum (vgl. STEFAN TRECHSEL, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1994 S. 43 ff., dort S. 53). Der Freiheitsentzug darf sich in seiner Gesamtheit nicht als willkürlich und mit Blick auf den zulässigen Verfahrenszweck missbräuchlich erweisen; hiervor schützt Art. 5 EMRK (Urteile Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 39 bzw. 118; Urteil des EGMR i.S. Bozano gegen Frankreich vom 18. Dezember 1986, Serie A, Bd. 111, Ziff. 54). Der mit einem Freiheitsentzug verbundene Eingriff in das durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützte Recht auf persönliche Freiheit ist seinerseits zulässig, soweit er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, daran ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, er verhältnismässig erscheint und überdies der Kerngehalt des Grundrechts dadurch nicht berührt wird (vgl. Art. 36 BV).
3.2
3.2.1 Der Bundesgesetzgeber hat im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 am 19. Dezember 2003 beschlossen, Asylsuchende, auf deren Gesuch in Anwendung von Art. 32-34 AsylG rechtskräftig nicht eingetreten wurde, nicht mehr der Asyl-, sondern der ordentlichen Ausländergesetzgebung zu unterstellen; sie haben demnach keinen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen mehr und müssen als Personen mit unbefugtem Aufenthalt das Land umgehend verlassen ("Primat des Wegweisungsvollzugs"; vgl. Art. 44a AsylG in der Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5755-5757; AB 2003 S 791 f. [Kommissionssprecher Inderkum], S. 796 u. 800 [Bundesrätin Metzler], S. 1050 [Kommissionssprecher Inderkum]; AB 2003 N 1595 [Kommissionssprecher Zuppiger], S. 1597 ff. [Bundesrätin Metzler], S. 1839 [Walker]; vgl. zu den einzelnen Neuerungen auch: JÜRG SCHERTENLEIB, Das Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2003 im Asyl- und Ausländerbereich, in: Asyl 2/2004 S. 3 ff., sowie URS EBNÖTHER, Entlastungsprogramm 2003: Fragen bei der praktischen Umsetzung, in: Asyl 2/2004 S. 12 ff.). Ist dies nicht möglich, erhalten sie auf Gesuch hin im Rahmen von Art. 12 BV lediglich noch eine Nothilfe durch die Kantone (vgl. Art. 14f ANAG in der Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5754). Gestützt auf Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG können solche Personen zur Sicherung des Vollzugs des Wegweisungsentscheids neu in Ausschaffungshaft genommen werden, falls auf ihr Asylgesuch nicht eingetreten wurde, weil (1) sie ohne entschuldbare Gründe nicht innerhalb von 48 Stunden nach Einreichung des Gesuchs Papiere abgegeben haben, die ihre Identifikation ermöglichen, und keine Hinweise auf eine Verfolgung bestehen, die sich nicht als offensichtlich haltlos erweisen (Art. 32 Abs. 2 lit. a AsylG); (2) sie die Behörde über ihre Identität getäuscht haben, wobei diese Täuschung aufgrund der Ergebnisse der erkennungsdienstlichen Behandlung oder anderer Beweismittel feststeht (Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG); oder (3) sie anderweitig schuldhaft ihre Mitwirkungspflicht grob verletzt haben (Art. 32 Abs. 2 lit. c AsylG); die Ausschaffungshaft ist zudem möglich, (4) wenn auf ein missbräuchlich nachgereichtes Asylgesuch nicht eingetreten wurde (Art. 33 AsylG).
3.2.2 Nicht jeder asylrechtliche Nichteintretensentscheid vermag somit einen Haftgrund zu setzen (vgl. Art. 32 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d-f, Art. 34 AsylG), sondern nur die in Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG ausdrücklich genannten. Nach dem gesetzgeberischen Willen liegt in diesen Fällen eine "objektivierte" Untertauchensgefahr vor (BBl 2003 S. 5753), d.h. es besteht gestützt auf das im Asylverfahren festgestellte missbräuchliche Verhalten die Vermutung, dass sich der Betroffene (auch) dem Vollzug der Ausschaffung widersetzen bzw. einen solchen zu vereiteln oder zumindest zu erschweren versuchen wird (vgl. zur ähnlichen Ausgangslage bei der Vorbereitungshaft: HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.40 u. 7.42). Es liegt in der Kompetenz des Gesetzgebers, die Verhaltensweisen zu bestimmen, welche geeignet sind, dies nahe zu legen; hierbei kommt ihm ein weiter Spielraum zu (vgl. E. 3.1). Die neue Regelung will vorab die selbstverantwortliche Ausreise der Betroffenen fördern (BBl 2003 S. 5753; AB 2003 S 800 und AB 2003 N 1599 [Bundesrätin Metzler]); die Administrativhaft soll gegen jene Personen Platz greifen können, die sich im Asylverfahren missbräuchlich verhalten haben und ihrer gesetzlichen Ausreisepflicht nach der Wegweisung nicht freiwillig nachgekommen sind (BBl 2003 S. 5753). Dies ist nicht unzulässig: Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK setzt - wie dargelegt - nicht voraus, dass für einen rechtmässigen Freiheitsentzug über das im Bewilligungsverfahren festgestellte missbräuchliche Verhalten hinaus eine konkrete Untertauchensgefahr bestehen müsste (vgl. die bereits zitierten Urteile i.S. Conka und Chahal, a.a.O., Ziff. 38 bzw. 112). Zwar hat das Bundesgericht seinerseits rein passives Verhalten bei der Papierbeschaffung zur Annahme einer Untertauchensgefahr im Sinne von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG bisher nicht genügen lassen (BGE 129 I 139 E. 4.2.1 S. 146 f.; BGE 122 II 49 E. 2a; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 267 ff., dort S. 332 f.; ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 72 ff., dort S. 83 ff.; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.66 ff.), doch hat der Gesetzgeber die entsprechenden Voraussetzungen nun gerade in Reaktion hierauf verschärft und ausdrücklich eine verstärkte Mitwirkungspflicht vorgesehen, welche das passive Verhalten einer aktiven Vereitelung des Wegweisungsvollzugs gleichsetzt (Art. 13b Abs. 1 lit. c und Art. 13f ANAG in ihrer Fassung vom 19. Dezember 2003; BBl 2003 S. 5753: "Mit der neuen Formulierung soll nun auch die Passivität bei der Beschaffung von Reisepapieren zur Anordnung der Ausschaffungshaft führen können"; AB 2003 S 799 [Schmid], AB 2003 N 1594 [Heberlein]; vgl. auch die Botschaft vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 S. 3709 ff., dort S. 3767 und 3816).
3.2.3 An einem umgehenden Vollzug der Wegweisung von Personen, die das Asylverfahren zu institutionsfremden Zwecken missbraucht haben, besteht ein gewichtiges - auch finanzielles - öffentliches Interesse; sie sollen das Land möglichst rasch verlassen. Wer die Behörden im Asylverfahren über seine Identität täuscht, ohne entschuldbaren Grund seine Identifikation verhindert oder sein Asylgesuch nur stellt, um den Vollzug einer drohenden Weg- oder Ausweisung zu verunmöglichen, bzw. seine Mitwirkungspflicht anderweitig schuldhaft grob verletzt, zeigt durch dieses Verhalten, dass er nicht bereit ist, mit den Behörden zu kooperieren und sich für einen möglichst umgehenden Wegweisungsvollzug zur Verfügung zu halten. Seine Inhaftierung erscheint im Rahmen des schwebenden Ausschaffungsverfahrens verhältnismässig und vollzugsorientiert (vgl. BBl 1994 I 322). Im Wegweisungsverfahren sollen möglichst keine Anreize mehr bestehen, den illegalen Aufenthalt durch renitentes - nunmehr auch passives - Verhalten bei der Identitätsabklärung und Papierbeschaffung weiter zu verlängern und sich hierdurch der umgehenden Ausschaffung zu entziehen (AB 2003 N 1596 [Kommissionssprecher Favre]). Zweck der Ausschaffungshaft ist zwar vorab, den zwangsweisen Vollzug der Wegweisung sicherzustellen, und nicht den Ausländer durch eine Beugehaft dazu anzuhalten, freiwillig auszureisen; will dieser indessen - entgegen der ihm obliegenden Pflicht - das Land nicht aus freien Stücken verlassen und ist er bereits im Asylverfahren grundlegenden Mitwirkungspflichten nicht nachgekommen, liegt ein erwünschter Nebeneffekt seiner Festhaltung auch darin, ihn zur Mitwirkung beim Vollzug der Wegweisung und insbesondere bei der Papierbeschaffung zu veranlassen (vgl. Art. 13f ANAG in der Fassung vom 19. Dezember 2003). Nach Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK ist eine Haft auch zulässig "zur Erzwingung der Erfüllung einer durch das Gesetz vorgeschriebenen Verpflichtung", soweit diese - wie hier - spezifisch und konkret definiert ist und der hierzu angeordnete Freiheitsentzug verhältnismässig erscheint (vgl. BGE 130 II 56 E. 4.2.3 S. 63; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/ Arlington 1996, Rz. 68-70 zu Art. 5 EMRK).
3.2.4 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, der neue Haftgrund ermögliche eine vom konkreten Verhalten des Betroffenen unabhängige Ausschaffungshaft (so auch JÜRG SCHERTENLEIB, Zum Entlastungsprogramm, in: Asyl 1/2004 S. 22), übersieht er, dass dem asylrechtlichen Nichteintretensentscheid seinerseits ein missbräuchliches Verhalten zu Grunde liegt. Die entsprechenden Verhaltensweisen werden durch die Schweizerische Asylrekurskommission näher umschrieben, wobei deren Rechtsprechung tendenziell eher einschränkend erscheint. So soll die "schwere prozessuale Sanktion eines Nichteintretensentscheids" bloss mit "grösster Zurückhaltung" angewendet werden; sie rechtfertigt sich nur bei einer Kumulation von Irreführungen, welche die Abklärungen effektiv behindern (Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission EMARK 1995 Nr. 18). Als haltlos im Sinne von Art. 32 Abs. 2 lit. a AsylG dürfen nur Verfolgungshinweise gelten, welche bereits auf den ersten Blick als unglaubhaft erkennbar sind (EMARK 2003 Nr. 19 und Nr. 20). Der Umstand, dass ein Asylbewerber vor Einreichen seines Asylgesuchs andernorts unter einer abweichenden Identität aufgetreten ist, genügt - trotz erheblicher Zweifel an der Richtigkeit seiner Angaben im schweizerischen Verfahren - nicht zum Nachweis, dass die schweizerischen Asylbehörden tatsächlich über die wahre Identität getäuscht worden sind (EMARK 2003 Nr. 27, 2004 Nr. 4). Damit führen aber nur grobe Fälle von Verletzungen der Mitwirkungspflicht oder offensichtlich unbegründete bzw. missbräuchliche Gesuche zu Nichteintretensentscheiden, welche die Ausschaffungshaft gestützt auf Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG zu rechtfertigen vermögen. In den meisten Fällen bestünden dabei bereits nach der bisherigen Rechtsprechung hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sich der Betroffene der Ausschaffung entziehen will ("Untertauchensgefahr"; vgl. BGE 130 II 56 E. 3.1 sowie nachstehende E. 3.3.3). Der Umstand, dass Wegweisungsentscheide (auch) aus finanziellen Gründen konsequenter und rascher durchgesetzt und keine längeren illegalen Aufenthalte mehr gestützt auf missbräuchliche Asylgesuche geduldet werden sollen, ändert nichts daran, dass es sich bei diesen erweiterten Haftgründen um eine vollzugsorientierte Festhaltung im Rahmen eines schwebenden Ausweisungsverfahrens handelt, welche der Missbrauchsbekämpfung dient und sich hierfür aufgrund der in der Praxis gemachten Erfahrungen als notwendig erweist (vgl. BBl 2002 S. 3766 ff.).
3.3
3.3.1 Nicht zu überzeugen vermag in diesem Zusammenhang der Hinweis des Beschwerdeführers auf die Ausführungen von WALTER KÄLIN, wonach fraglich und höchst problematisch sei, ob wirklich bei jedem Nichteintretensentscheid der Asylbehörden automatisch auf die Gefahr des Untertauchens geschlossen werden könne, d.h. insbesondere auch bei Asylsuchenden ohne Papiere, welche mit ihrem Verhalten lediglich den Aufenthalt in der Schweiz verlängern wollten. Diese seien an einem Untertauchen nicht interessiert, sondern an der Verlängerung des Verfahrens bzw. des Aufenthalts. Hier diene eine Ausschaffungshaft, welche nicht erst kurz vor dem tatsächlichen Vollzug einsetze, sondern für die ganze Dauer der Papierbeschaffung angeordnet werde, kaum der Sicherstellung des Vollzugs, und sie bekomme deutlich den Charakter einer Sanktion für Fehlverhalten, was nach Art. 5 EMRK kein Haftgrund sein dürfe (WALTER KÄLIN, Rechtsfragen im Zusammenhang mit der geplanten Revision des Asylgesetzes, in: Asyl 4/2001 S. 3 ff., dort S. 15).
3.3.2 Die Europäische Menschenrechtskonvention verschafft weder ein Recht auf Asyl (vgl. BGE 126 II 335 E. 3a) noch ein solches auf Einreise oder Aufenthalt in einem bestimmten Staat (BGE 2A.472/2003 vom 1. Juni 2004, E. 3.1). Wer im Asylverfahren seine Identitätsfeststellung missbräuchlich vereitelt oder erschwert, belegt, dass es ihm in erster Linie nicht um ein faires Verfahren, sondern um die Erschleichung eines zumindest vorübergehenden Aufenthalts (vgl. Art. 42 Abs. 1 AsylG) geht, was das hängige Bewilligungsverfahren aushöhlt und das damit verbundene Wegweisungsverfahren ernstlich in Frage stellt (vgl. HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.42). Es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse daran, Personen, die über ein Asylverfahren in missbräuchlicher Weise (unentschuldigte Nichtabgabe von Identitätspapieren bei haltlosem Gesuch; Täuschung der Behörden über die Identität; schuldhafte und grobe Verletzung der Mitwirkungspflicht; missbräuchliches Nachreichen eines Asylgesuchs) einen vorübergehenden Aufenthalt er wirken konnten und nach dem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid nicht freiwillig ausreisen, sondern illegal im Land verbleiben, zwangsweise zum Verlassen des Staatsgebiets zu bewegen und renitentem Verhalten nötigenfalls mit einer Inhaftierung zu begegnen. Hierin liegt keine Zweckentfremdung der administrativen Festhaltung. Eine solche ist auch nicht unverhältnismässig, wenn der Betroffene einerseits die Schweiz nicht termingerecht freiwillig verlassen hat und er andererseits durch wahrheitsgemässe Angaben bzw. durch Mitwirkung bei der Papierbeschaffung in den meisten Fällen eine relativ kurzfristige Ausreise ermöglichen kann. Von 1995 bis 2000 wurde die Ausschaffungshaft in zwischen 5'500 und 7'000 Fällen pro Jahr angeordnet; dabei betrug die durchschnittliche Haftdauer weniger als 23 Tage (vgl. BBl 2002 S. 3766). Ist die Ausreise im Rahmen eines den gesamten Umständen des konkreten Falles angemessenen Zeitraums selbst bei Kooperation des Betroffenen zum Vornherein nicht absehbar, erweist sich die Haft bereits gestützt auf Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG als unverhältnismässig (BGE 130 II 56 E. 4.1.3 S. 61); zudem gilt auch nach der Gesetzesrevision im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 das Beschleunigungsgebot, welches die Behörden anhält, die für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung notwendigen Vorkehren während der Haft "umgehend" zu treffen (Art. 13b Abs. 3 ANAG; BGE 124 II 49 ff.; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.70 ff.).
3.3.3 Das Verhalten des Beschwerdeführers lässt vorliegend - entgegen seinen Einwendungen - im Übrigen auch konkret befürchten, dass er sich der Ausschaffung entziehen will; dies ist nach der Praxis zu Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG regelmässig der Fall, wenn der Betroffene durch erkennbar unglaubwürdige oder widersprüchliche Angaben die Vollziehungsbemühungen zu erschweren versucht oder sonst klar zu erkennen gibt, dass er nicht in seinen Heimatstaat zurückzukehren bereit ist (BGE 130 II 56 E. 3.1):
3.3.3.1 Trotz abgeschlossenem Asylverfahren und rechtskräftiger Wegweisung hat sich der Beschwerdeführer am 27. und 29. Mai 2004 geweigert, in seine angebliche Heimat zurückzureisen. Gemäss seinen Angaben im Asylverfahren will er aus Guinea-Bissau stammen, doch kennt er kein Wort der dortigen Amtssprache (Portugiesisch); zudem konnte er keine substantiierten Angaben zu diesem Land machen; so wusste er weder, wie dessen Flagge aussieht, noch vermochte er den Nationalfeiertag zu nennen oder die Landesgeographie in groben Zügen zu beschreiben. Er dürfte nach Ansicht des Bundesamts für Flüchtlinge deshalb aus einem anderen afrikanischen Land stammen. Seine angebliche Heimat will er 1998 verlassen und sich seither gemäss seinen Aussagen vom 30. April 2004 illegal unter anderem in Spanien ("qualche mesi") und Frankreich ("3 anni") aufgehalten haben; gemäss seinen Erklärungen vom 6. Mai 2004 hat er indessen in Spanien das Schiff nie verlassen und ist er angeblich in Frankreich in "Paris 2" an Land gegangen. Damit hat er auch über seinen Reiseweg und bisherigen Aufenthalt unterschiedliche und widersprüchliche Aussagen gemacht. Gestützt hierauf bietet er keine Gewähr dafür, dass er sich nunmehr den Behörden freiwillig zur Verfügung halten und im Rahmen des zwangsweise zu organisierenden Vollzugs der Wegweisung mit ihnen kooperieren wird, zumal er sich inzwischen schon seit Jahren illegal in Europa aufhält (vgl. auch BGE 128 II 241 E. 2.1 S. 243; BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375; BGE 122 II 49 E. 2a S. 51).
3.3.3.2 Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass er sich für eine Unterkunft und die Nothilfeleistungen freiwillig bei den Behörden meldete; aufgrund seines bisherigen, die Identitätsabklärung und einen allfälligen Wegweisungsvollzug erschwerenden Verhaltens rechnete er nicht damit, dass er ausgeschafft werden könnte, weshalb für ihn wegen des erhofften weiteren Aufenthalts und der damit verbundenen staatlichen Leistungen (noch) keine Veranlassung bestand, sich den Behörden nicht zur Verfügung zu halten (vgl. zur Untertauchensgefahr nach bisherigem Recht bei einem missbräuchlichen Asylgesuch und vordergründiger Kooperationsbereitschaft: Urteil 2A.112/1999 vom 17. März 1999, E. 2b). Sein Einwand, durch die Haft werde sein verfassungsmässiger Anspruch auf Nothilfe vereitelt (Art. 12 BV), verkennt, dass während seiner administrativen Festhaltung für Hilfe und Betreuung sowie für die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mittel gesorgt ist (vgl. zu den Haftbedingungen: BGE 122 I 222 ff.; BGE 122 II 299 ff.; BGE 123 I 221 ff.).
3.4 Da auch alle übrigen Haftvoraussetzungen erfüllt sind - insbesondere nicht gesagt werden kann, dass sich die Ausschaffung nicht in absehbarer Zeit organisieren liesse (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220) oder die Behörden sich nicht mit dem nötigen Nachdruck hierum bemühen würden (vgl. Art. 13b Abs. 3 ANAG; BGE 124 II 49 ff.) -, verletzt der angefochtene Entscheid somit kein Bundesrecht und ist die Beschwerde deshalb abzuweisen.
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Art. 5 n. 1 lett. b e f CEDU; art. 10 cpv. 2 Cost.; art. 13b cpv. 1 lett. d e art. 13f LDDS nella versione del 19 dicembre 2003; art. 32 cpv. 2 lett. a-c, rispettivamente art. 33 LAsi; carcerazione in vista di sfratto in seguito ad una decisione di non entrata nel merito su una domanda d'asilo. Presupposti generali cui soggiace una carcerazione in vista di sfratto (consid. 1). Se un richiedente l'asilo disattende i suoi obblighi fondamentali di collaborare alla procedura o se assume un qualsiasi altro comportamento abusivo ai sensi dell'art. 32 cpv. 2 lett. a-c, rispettivamente dell'art. 33 LAsi, sussiste un rischio "oggettivo" di pericolo di fuga da cui è possibile dedurre che egli si opporrà (anche) all'esecuzione dell'allontanamento, rispettivamente che tenterà di eluderlo. In tal caso la carcerazione in vista di sfratto non viola né la Convenzione né la Costituzione (consid. 2 e 3).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,819
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130 II 388
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130 II 388
Regeste b
Art. 4 FZA; Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 1 und 2 sowie Art. 24 Abs. 1 des Anhangs I zum FZA; Art. 18 VEP; Aufenthalt zur Stellensuche. Ein sich hier auf Stellensuche befindender Angehöriger eines EU-Staates hat grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung gemäss Freizügigkeitsabkommen, wenn er nicht über die zu seinem Unterhalt erforderlichen finanziellen Mittel verfügt (E. 2 und 3).
Sachverhalt ab Seite 388
Le 3 octobre 2001, X., ressortissant portugais né en 1975, a déposé une demande d'autorisation de séjour qui a été rejetée, au motif, notamment, qu'il avait été condamné à dix jours d'emprisonnement avec sursis pour contravention à la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (Loi sur les stupéfiants, LStup; RS 812.121) et infraction à la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20).
A la suite de l'entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681; ci-après cité: Accord sur la libre circulation des personnes ou Accord), X. a demandé, le 13 juin 2002, que son cas soit reconsidéré à la lumière de cet accord.
Par décision du 18 juin 2003, le Service de la population a rejeté la demande de reconsidération. Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal administratif l'a également rejeté. En bref, cette autorité a considéré que X., sans travail et au bénéfice de l'aide sociale, ne disposait pas des moyens financiers suffisants pour assurer sa subsistance, ce qui le privait du droit d'obtenir une autorisation de séjour pour ressortissant communautaire "n'exerçant pas d'activité économique" ou "à la recherche d'un emploi" (arrêt du Tribunal administratif du 24 octobre 2003).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité du Tribunal administratif, en concluant à ce que le Service de la population soit invité à lui délivrer "une autorisation de séjour, cas échéant une autorisation de courte durée pour recherches d'emploi".
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227 et les références).
1.1 Selon l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable en matière de police des étrangers contre l'octroi ou le refus d'autorisations auxquelles le droit fédéral ne confère pas un droit. Selon l'art. 4 LSEE, les autorités compétentes statuent librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi ou le refus d'autorisations de séjour ou d'établissement. En principe, l'étranger n'a pas droit à l'autorisation de séjour. Ainsi, le recours de droit administratif est irrecevable, à moins que ne puisse être invoquée une disposition particulière du droit fédéral ou d'un traité, accordant le droit à la délivrance d'une telle autorisation (ATF 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148 et les arrêts cités).
1.2 Sous réserve des dispositions transitoires - non pertinentes en l'espèce - de l'art. 10 ALCP, le droit de séjour et d'accès à une activité économique est garanti aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne conformément aux dispositions de l'annexe I ALCP (art. 4 ALCP). Ainsi, les travailleurs salariés, les indépendants et les prestataires de services ont le droit de séjourner et d'exercer une activité économique selon les modalités prévues aux chapitres II à IV de l'annexe I ALCP (art. 2 par. 1 al. 1 annexe I ALCP). Mais les ressortissants communautaires ont aussi le droit, en principe, de se rendre en Suisse "pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai raisonnable" (art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP). Enfin, ceux qui n'exercent pas d'activité économique et qui ne bénéficient pas d'un droit de séjour en vertu d'autres dispositions de l'Accord (rentiers, étudiants...) ont un droit de séjour pour autant qu'ils remplissent les conditions préalables requises dans le chap. V de l'annexe I ALCP (art. 2 par. 2 annexe I ALCP).
Quels que soient leur statut ou les motifs de leur demande d'autorisation de séjour, les ressortissants communautaires peuvent donc, en principe, du seul fait de leur appartenance nationale, invoquer une disposition de l'Accord sur la libre circulation des personnes (et son annexe I) pour faire valoir un droit de séjour en Suisse. Dans cette mesure, le motif d'irrecevabilité prévu à l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ ne leur est pas opposable s'ils recourent contre une décision leur refusant le droit de séjourner en Suisse, sans toutefois que cela ne préjuge en rien de l'issue du litige. C'est, en effet, un problème de fond que la question de savoir, dans un cas particulier, si la disposition invoquée leur confère effectivement le droit à une autorisation de séjour ou si, au contraire, une telle autorisation doit leur être refusée, en raison de l'inobservation d'une modalité ou d'une condition requise pour exercer le droit en cause (comme l'exigence, prévue à l'art. 24 par. 1 let. a et b annexe I ALCP, de disposer de moyens financiers suffisants; cf. infra consid. 2.1) ou pour une autre raison, telle l'existence d'un motif d'ordre public (cf. art. 5 annexe I ALCP) ou la constatation d'un abus de droit (cf. ATF 130 II 113).
Par conséquent, en sa seule qualité de ressortissant portugais, le recourant est recevable à recourir, au sens de l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ, indépendamment des motifs de sa demande d'autorisation de séjour et de son statut actuel en Suisse.
1.3 Pour le surplus, formé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est recevable.
2.
2.1 Les premiers juges ont considéré que X. ne pouvait pas obtenir un titre de séjour pour "personne n'exerçant pas une activité économique" (cf. chap. V annexe I ALCP), car il ne disposait pas des moyens financiers suffisants pour assurer sa subsistance, au sens de l'art. 24 par. 1 al. 1 let. a et b annexe I ALCP. A raison, l'intéressé ne remet pas en cause ce point de l'arrêt attaqué: au bénéfice de l'aide sociale et à la recherche d'un emploi, il ne réalise manifestement pas cette condition.
2.2 Par ailleurs, le recourant ne saurait, comme il le demande, être assimilé à un travailleur salarié, à défaut "d'occuper un emploi", au sens de l'art. 6 par. 1 et 2 annexe I ALCP ou, du moins, de produire une offre d'embauche de la part d'un employeur (sur la notion autonome de "travailleur" en droit communautaire, cf. WINFRIED BRECHMANN, in: Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Calliess/Ruffert [éd.], 2e éd., 2002, ch. 9 ss ad Art. 39 EG-Vertrag; SCHNEIDER/WUNDERLICH, in: Jürgen Schwarze, EU-Kommentar, Baden-Baden 2000, ch. 10 ss ad Art. 39 EGV; MARCEL DIETRICH, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union, unter Berücksichtigung des schweizerischen Ausländerrechts, Zurich 1995, p. 271 ss et les références citées).
3.
3.1 Il reste à examiner si, en vertu de l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP, le recourant peut obtenir une autorisation de séjour en sa qualité de ressortissant communautaire à la recherche d'un emploi.
Les premiers juges lui ont dénié ce droit. En se fondant sur le ch. 6.2.5.3 des "Directives et commentaires concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes" édictées par l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après: "Directives OLCP"), ils ont estimé que les ressortissants communautaires dépourvus, à l'image du recourant, des moyens financiers suffisants pour subvenir à leurs besoins, pouvaient être renvoyés. Bien qu'elle ne soit prévue de manière explicite que pour les "personnes n'exerçant pas une activité économique" (cf. supra consid. 2.1), cette conséquence découle de l'art. 2 par. 1 al. 2 in fine annexe I ALCP: en prévoyant que "les chercheurs d'emploi (...) peuvent être exclus de l'aide sociale pendant la durée (de leur) séjour", cette disposition implique en effet que ceux qui sont sans ressources ne sont pas autorisés à séjourner en Suisse, à moins que l'aide sociale leur soit accordée. Cette interprétation correspond à la jurisprudence rendue en la matière par la Cour de justice des Communautés européennes (cf. arrêt du 26 février 1991, Antonissen, C-292/1989, Rec. 1991, I-745, ch. 1 du résumé et point 17) ainsi qu'aux avis exprimés par la doctrine (cf. MARCEL DIETRICH, op. cit., p. 291 s.; WÖLKER/GRILL, in: Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, vol. 1, 6e éd., 2003, ch. 51 ad Art. 39 EG; SPESCHA/STRÄULI, Ausländerrecht, Zurich 2001, p. 330 ad art. 24 par. 3 annexe I ALCP). Pour les ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi, le droit à l'égalité de traitement avec les citoyens suisses se limite donc au "droit de recevoir la même assistance que celle que les bureaux d'emploi de cet Etat (soit la Suisse) accordent à ses propres ressortissants" (cf. art. 2 par. 1 al. 2, deuxième phrase, annexe I ALCP), à l'exclusion du droit, prévu à l'art. 9 par. 2 annexe I ALCP, de bénéficier "des mêmes avantages fiscaux et sociaux que les travailleurs nationaux" (cf. arrêt de la CJCE du 18 juin 1987, Lebon, 316/1985, Rec. 1987, p. 2811, points 26 et 27; WINFRIED BRECHMANN, op. cit., ch. 57 ad Art. 39 EG-Vertrag). Les cantons demeurent cependant libres d'accorder le bénéfice de l'aide sociale aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et, le cas échéant, de leur délivrer l'autorisation de séjour prévue à cet effet (cf. SPESCHA/ STRÄULI, loc. cit.).
La situation du cas d'espèce est particulière, puisque le recourant a été mis au bénéfice de l'aide sociale et qu'il a pu rester en Suisse jusqu'à aujourd'hui, alors même qu'une autorisation de séjour lui avait pourtant été refusée. Cette - apparente - contradiction s'explique toutefois par le fait que ces questions relèvent de la compétence de différentes autorités qui ne sont pas tenues de coordonner leur action. En tout état de cause, le recourant ne saurait déduire un droit à une autorisation de séjour de l'aide sociale qui lui a été accordée à titre gracieux.
3.2 Le recourant impute l'échec de ses efforts pour trouver un emploi au fait qu'il se serait "heurté à une fin de non-recevoir à cha que fois qu'il sollicitait la possibilité de prendre un emploi". Son objection est fallacieuse, car elle laisse entendre que les autorités lui auraient mis les bâtons dans les roues pour l'empêcher de trouver un emploi. Or, elles ne lui ont signifié une interdiction de travailler qu'à une seule reprise, pour un motif d'ordre public et à une époque où, l'Accord sur la libre circulation des personnes n'étant pas encore entré en vigueur, elles n'avaient aucune obligation de répondre favorablement à sa demande (cf. arrêt du Tribunal administratif, du 15 mai 2002, rendu dans le cadre de la précédente demande d'autorisation de séjour mentionnée supra dans l'état de fait). Par la suite, si ses démarches sont restées infructueuses, c'est uniquement en raison des refus qu'il a essuyés de la part des employeurs auprès desquels il a postulé.
3.3 Quant au grief selon lequel les refus en question procéderaient du fait que l'intéressé n'était - et n'est toujours - pas en possession d'un permis de séjour, il est infondé. En effet, on peine à imaginer que, comme le suggère le recourant, les employeurs suisses ignoreraient les droits que confère aux ressortissants communautaires l'Accord sur la libre circulation des personnes. Au demeurant, à supposer que cet obstacle soit réel, l'Accord permet précisément de le pallier, en accordant à ceux qui recherchent un emploi un droit de "séjourner pendant un délai raisonnable qui peut être de six mois (et) qui leur permette de prendre connaissance des offres d'emplois correspondant à leurs qualifications professionnelles et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires aux fins d'être engagés" (art. 2 par. 2, première phrase, annexe I ALCP). A l'art. 18 de l'ordonnance du 22 mai 2002 sur l'introduction de la libre circulation des personnes (OLCP; RS 142.203), le Conseil fédéral a concrétisé cette clause de la manière suivante:
"1 Les ressortissants de la CE et de l'AELE n'ont pas besoin d'autorisation s'ils séjournent en Suisse moins de trois mois pour y chercher un emploi.
2 Si la recherche d'un emploi prend plus de trois mois, ils obtiennent une autorisation de séjour de courte durée CE/AELE d'une durée de validité de trois mois par année civile.
3 Cette autorisation peut être prolongée jusqu'à une année au plus pour autant qu'ils soient en mesure de prouver les efforts déployés à cet effet et qu'il existe une réelle perspective d'engagement."
Cette réglementation, en particulier la possibilité de prolonger le séjour au-delà de la période de six mois, qui constitue en principe un "délai raisonnable" pour trouver un emploi, n'est qu'une formalisation de la jurisprudence communautaire (cf. arrêt précité de la CJCE Antonissen du 26 février 1991, point 21).
En l'espèce, lorsque l'arrêt attaqué a été rendu, le 24 octobre 2003, le recourant séjournait en Suisse depuis plus de deux ans. Au moment déterminant pour apprécier sa situation juridique, il avait dès lors largement dépassé le "délai raisonnable" qui lui revenait. Au surplus, il n'a apporté aucun élément tangible permettant de se convaincre qu'il a fourni des réels efforts pour trouver un emploi ou qu'il était sur le point d'être engagé.
3.4 Pour toutes ces raisons, le recourant ne saurait prétendre l'octroi d'une autorisation de séjour (de courte durée) pour chercheur d'emploi.
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fr
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Regeste a
Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG; Art. 4 FZA; Art. 2 Abs. 1 und 2 des Anhangs I zum FZA; Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; Angehöriger von EU-Staaten. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde steht Angehörigen von EU-Staaten gegen die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung grundsätzlich unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus oder Aufenthaltszweck in der Schweiz offen (E. 1).
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de
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administrative law and public international law
| 2,004
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-388%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,820
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130 II 388
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130 II 388
Regeste b
Art. 4 FZA; Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 1 und 2 sowie Art. 24 Abs. 1 des Anhangs I zum FZA; Art. 18 VEP; Aufenthalt zur Stellensuche. Ein sich hier auf Stellensuche befindender Angehöriger eines EU-Staates hat grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung gemäss Freizügigkeitsabkommen, wenn er nicht über die zu seinem Unterhalt erforderlichen finanziellen Mittel verfügt (E. 2 und 3).
Sachverhalt ab Seite 388
Le 3 octobre 2001, X., ressortissant portugais né en 1975, a déposé une demande d'autorisation de séjour qui a été rejetée, au motif, notamment, qu'il avait été condamné à dix jours d'emprisonnement avec sursis pour contravention à la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (Loi sur les stupéfiants, LStup; RS 812.121) et infraction à la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20).
A la suite de l'entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681; ci-après cité: Accord sur la libre circulation des personnes ou Accord), X. a demandé, le 13 juin 2002, que son cas soit reconsidéré à la lumière de cet accord.
Par décision du 18 juin 2003, le Service de la population a rejeté la demande de reconsidération. Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal administratif l'a également rejeté. En bref, cette autorité a considéré que X., sans travail et au bénéfice de l'aide sociale, ne disposait pas des moyens financiers suffisants pour assurer sa subsistance, ce qui le privait du droit d'obtenir une autorisation de séjour pour ressortissant communautaire "n'exerçant pas d'activité économique" ou "à la recherche d'un emploi" (arrêt du Tribunal administratif du 24 octobre 2003).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité du Tribunal administratif, en concluant à ce que le Service de la population soit invité à lui délivrer "une autorisation de séjour, cas échéant une autorisation de courte durée pour recherches d'emploi".
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227 et les références).
1.1 Selon l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable en matière de police des étrangers contre l'octroi ou le refus d'autorisations auxquelles le droit fédéral ne confère pas un droit. Selon l'art. 4 LSEE, les autorités compétentes statuent librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi ou le refus d'autorisations de séjour ou d'établissement. En principe, l'étranger n'a pas droit à l'autorisation de séjour. Ainsi, le recours de droit administratif est irrecevable, à moins que ne puisse être invoquée une disposition particulière du droit fédéral ou d'un traité, accordant le droit à la délivrance d'une telle autorisation (ATF 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148 et les arrêts cités).
1.2 Sous réserve des dispositions transitoires - non pertinentes en l'espèce - de l'art. 10 ALCP, le droit de séjour et d'accès à une activité économique est garanti aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne conformément aux dispositions de l'annexe I ALCP (art. 4 ALCP). Ainsi, les travailleurs salariés, les indépendants et les prestataires de services ont le droit de séjourner et d'exercer une activité économique selon les modalités prévues aux chapitres II à IV de l'annexe I ALCP (art. 2 par. 1 al. 1 annexe I ALCP). Mais les ressortissants communautaires ont aussi le droit, en principe, de se rendre en Suisse "pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai raisonnable" (art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP). Enfin, ceux qui n'exercent pas d'activité économique et qui ne bénéficient pas d'un droit de séjour en vertu d'autres dispositions de l'Accord (rentiers, étudiants...) ont un droit de séjour pour autant qu'ils remplissent les conditions préalables requises dans le chap. V de l'annexe I ALCP (art. 2 par. 2 annexe I ALCP).
Quels que soient leur statut ou les motifs de leur demande d'autorisation de séjour, les ressortissants communautaires peuvent donc, en principe, du seul fait de leur appartenance nationale, invoquer une disposition de l'Accord sur la libre circulation des personnes (et son annexe I) pour faire valoir un droit de séjour en Suisse. Dans cette mesure, le motif d'irrecevabilité prévu à l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ ne leur est pas opposable s'ils recourent contre une décision leur refusant le droit de séjourner en Suisse, sans toutefois que cela ne préjuge en rien de l'issue du litige. C'est, en effet, un problème de fond que la question de savoir, dans un cas particulier, si la disposition invoquée leur confère effectivement le droit à une autorisation de séjour ou si, au contraire, une telle autorisation doit leur être refusée, en raison de l'inobservation d'une modalité ou d'une condition requise pour exercer le droit en cause (comme l'exigence, prévue à l'art. 24 par. 1 let. a et b annexe I ALCP, de disposer de moyens financiers suffisants; cf. infra consid. 2.1) ou pour une autre raison, telle l'existence d'un motif d'ordre public (cf. art. 5 annexe I ALCP) ou la constatation d'un abus de droit (cf. ATF 130 II 113).
Par conséquent, en sa seule qualité de ressortissant portugais, le recourant est recevable à recourir, au sens de l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ, indépendamment des motifs de sa demande d'autorisation de séjour et de son statut actuel en Suisse.
1.3 Pour le surplus, formé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est recevable.
2.
2.1 Les premiers juges ont considéré que X. ne pouvait pas obtenir un titre de séjour pour "personne n'exerçant pas une activité économique" (cf. chap. V annexe I ALCP), car il ne disposait pas des moyens financiers suffisants pour assurer sa subsistance, au sens de l'art. 24 par. 1 al. 1 let. a et b annexe I ALCP. A raison, l'intéressé ne remet pas en cause ce point de l'arrêt attaqué: au bénéfice de l'aide sociale et à la recherche d'un emploi, il ne réalise manifestement pas cette condition.
2.2 Par ailleurs, le recourant ne saurait, comme il le demande, être assimilé à un travailleur salarié, à défaut "d'occuper un emploi", au sens de l'art. 6 par. 1 et 2 annexe I ALCP ou, du moins, de produire une offre d'embauche de la part d'un employeur (sur la notion autonome de "travailleur" en droit communautaire, cf. WINFRIED BRECHMANN, in: Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Calliess/Ruffert [éd.], 2e éd., 2002, ch. 9 ss ad Art. 39 EG-Vertrag; SCHNEIDER/WUNDERLICH, in: Jürgen Schwarze, EU-Kommentar, Baden-Baden 2000, ch. 10 ss ad Art. 39 EGV; MARCEL DIETRICH, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union, unter Berücksichtigung des schweizerischen Ausländerrechts, Zurich 1995, p. 271 ss et les références citées).
3.
3.1 Il reste à examiner si, en vertu de l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP, le recourant peut obtenir une autorisation de séjour en sa qualité de ressortissant communautaire à la recherche d'un emploi.
Les premiers juges lui ont dénié ce droit. En se fondant sur le ch. 6.2.5.3 des "Directives et commentaires concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes" édictées par l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après: "Directives OLCP"), ils ont estimé que les ressortissants communautaires dépourvus, à l'image du recourant, des moyens financiers suffisants pour subvenir à leurs besoins, pouvaient être renvoyés. Bien qu'elle ne soit prévue de manière explicite que pour les "personnes n'exerçant pas une activité économique" (cf. supra consid. 2.1), cette conséquence découle de l'art. 2 par. 1 al. 2 in fine annexe I ALCP: en prévoyant que "les chercheurs d'emploi (...) peuvent être exclus de l'aide sociale pendant la durée (de leur) séjour", cette disposition implique en effet que ceux qui sont sans ressources ne sont pas autorisés à séjourner en Suisse, à moins que l'aide sociale leur soit accordée. Cette interprétation correspond à la jurisprudence rendue en la matière par la Cour de justice des Communautés européennes (cf. arrêt du 26 février 1991, Antonissen, C-292/1989, Rec. 1991, I-745, ch. 1 du résumé et point 17) ainsi qu'aux avis exprimés par la doctrine (cf. MARCEL DIETRICH, op. cit., p. 291 s.; WÖLKER/GRILL, in: Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, vol. 1, 6e éd., 2003, ch. 51 ad Art. 39 EG; SPESCHA/STRÄULI, Ausländerrecht, Zurich 2001, p. 330 ad art. 24 par. 3 annexe I ALCP). Pour les ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi, le droit à l'égalité de traitement avec les citoyens suisses se limite donc au "droit de recevoir la même assistance que celle que les bureaux d'emploi de cet Etat (soit la Suisse) accordent à ses propres ressortissants" (cf. art. 2 par. 1 al. 2, deuxième phrase, annexe I ALCP), à l'exclusion du droit, prévu à l'art. 9 par. 2 annexe I ALCP, de bénéficier "des mêmes avantages fiscaux et sociaux que les travailleurs nationaux" (cf. arrêt de la CJCE du 18 juin 1987, Lebon, 316/1985, Rec. 1987, p. 2811, points 26 et 27; WINFRIED BRECHMANN, op. cit., ch. 57 ad Art. 39 EG-Vertrag). Les cantons demeurent cependant libres d'accorder le bénéfice de l'aide sociale aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et, le cas échéant, de leur délivrer l'autorisation de séjour prévue à cet effet (cf. SPESCHA/ STRÄULI, loc. cit.).
La situation du cas d'espèce est particulière, puisque le recourant a été mis au bénéfice de l'aide sociale et qu'il a pu rester en Suisse jusqu'à aujourd'hui, alors même qu'une autorisation de séjour lui avait pourtant été refusée. Cette - apparente - contradiction s'explique toutefois par le fait que ces questions relèvent de la compétence de différentes autorités qui ne sont pas tenues de coordonner leur action. En tout état de cause, le recourant ne saurait déduire un droit à une autorisation de séjour de l'aide sociale qui lui a été accordée à titre gracieux.
3.2 Le recourant impute l'échec de ses efforts pour trouver un emploi au fait qu'il se serait "heurté à une fin de non-recevoir à cha que fois qu'il sollicitait la possibilité de prendre un emploi". Son objection est fallacieuse, car elle laisse entendre que les autorités lui auraient mis les bâtons dans les roues pour l'empêcher de trouver un emploi. Or, elles ne lui ont signifié une interdiction de travailler qu'à une seule reprise, pour un motif d'ordre public et à une époque où, l'Accord sur la libre circulation des personnes n'étant pas encore entré en vigueur, elles n'avaient aucune obligation de répondre favorablement à sa demande (cf. arrêt du Tribunal administratif, du 15 mai 2002, rendu dans le cadre de la précédente demande d'autorisation de séjour mentionnée supra dans l'état de fait). Par la suite, si ses démarches sont restées infructueuses, c'est uniquement en raison des refus qu'il a essuyés de la part des employeurs auprès desquels il a postulé.
3.3 Quant au grief selon lequel les refus en question procéderaient du fait que l'intéressé n'était - et n'est toujours - pas en possession d'un permis de séjour, il est infondé. En effet, on peine à imaginer que, comme le suggère le recourant, les employeurs suisses ignoreraient les droits que confère aux ressortissants communautaires l'Accord sur la libre circulation des personnes. Au demeurant, à supposer que cet obstacle soit réel, l'Accord permet précisément de le pallier, en accordant à ceux qui recherchent un emploi un droit de "séjourner pendant un délai raisonnable qui peut être de six mois (et) qui leur permette de prendre connaissance des offres d'emplois correspondant à leurs qualifications professionnelles et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires aux fins d'être engagés" (art. 2 par. 2, première phrase, annexe I ALCP). A l'art. 18 de l'ordonnance du 22 mai 2002 sur l'introduction de la libre circulation des personnes (OLCP; RS 142.203), le Conseil fédéral a concrétisé cette clause de la manière suivante:
"1 Les ressortissants de la CE et de l'AELE n'ont pas besoin d'autorisation s'ils séjournent en Suisse moins de trois mois pour y chercher un emploi.
2 Si la recherche d'un emploi prend plus de trois mois, ils obtiennent une autorisation de séjour de courte durée CE/AELE d'une durée de validité de trois mois par année civile.
3 Cette autorisation peut être prolongée jusqu'à une année au plus pour autant qu'ils soient en mesure de prouver les efforts déployés à cet effet et qu'il existe une réelle perspective d'engagement."
Cette réglementation, en particulier la possibilité de prolonger le séjour au-delà de la période de six mois, qui constitue en principe un "délai raisonnable" pour trouver un emploi, n'est qu'une formalisation de la jurisprudence communautaire (cf. arrêt précité de la CJCE Antonissen du 26 février 1991, point 21).
En l'espèce, lorsque l'arrêt attaqué a été rendu, le 24 octobre 2003, le recourant séjournait en Suisse depuis plus de deux ans. Au moment déterminant pour apprécier sa situation juridique, il avait dès lors largement dépassé le "délai raisonnable" qui lui revenait. Au surplus, il n'a apporté aucun élément tangible permettant de se convaincre qu'il a fourni des réels efforts pour trouver un emploi ou qu'il était sur le point d'être engagé.
3.4 Pour toutes ces raisons, le recourant ne saurait prétendre l'octroi d'une autorisation de séjour (de courte durée) pour chercheur d'emploi.
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Art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ; art. 4 ALCP; art. 2 par. 1 et 2 annexe I ALCP; recevabilité du recours de droit administratif; ressortissant communautaire. En principe, le recours de droit administratif contre un refus d'autorisation de séjour est ouvert aux ressortissants communautaires quels que soient leur statut ou les motifs de leur venue en Suisse (consid. 1).
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Regeste b
Art. 4 FZA; Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 1 und 2 sowie Art. 24 Abs. 1 des Anhangs I zum FZA; Art. 18 VEP; Aufenthalt zur Stellensuche. Ein sich hier auf Stellensuche befindender Angehöriger eines EU-Staates hat grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung gemäss Freizügigkeitsabkommen, wenn er nicht über die zu seinem Unterhalt erforderlichen finanziellen Mittel verfügt (E. 2 und 3).
Sachverhalt ab Seite 388
Le 3 octobre 2001, X., ressortissant portugais né en 1975, a déposé une demande d'autorisation de séjour qui a été rejetée, au motif, notamment, qu'il avait été condamné à dix jours d'emprisonnement avec sursis pour contravention à la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (Loi sur les stupéfiants, LStup; RS 812.121) et infraction à la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20).
A la suite de l'entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681; ci-après cité: Accord sur la libre circulation des personnes ou Accord), X. a demandé, le 13 juin 2002, que son cas soit reconsidéré à la lumière de cet accord.
Par décision du 18 juin 2003, le Service de la population a rejeté la demande de reconsidération. Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal administratif l'a également rejeté. En bref, cette autorité a considéré que X., sans travail et au bénéfice de l'aide sociale, ne disposait pas des moyens financiers suffisants pour assurer sa subsistance, ce qui le privait du droit d'obtenir une autorisation de séjour pour ressortissant communautaire "n'exerçant pas d'activité économique" ou "à la recherche d'un emploi" (arrêt du Tribunal administratif du 24 octobre 2003).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité du Tribunal administratif, en concluant à ce que le Service de la population soit invité à lui délivrer "une autorisation de séjour, cas échéant une autorisation de courte durée pour recherches d'emploi".
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227 et les références).
1.1 Selon l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable en matière de police des étrangers contre l'octroi ou le refus d'autorisations auxquelles le droit fédéral ne confère pas un droit. Selon l'art. 4 LSEE, les autorités compétentes statuent librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi ou le refus d'autorisations de séjour ou d'établissement. En principe, l'étranger n'a pas droit à l'autorisation de séjour. Ainsi, le recours de droit administratif est irrecevable, à moins que ne puisse être invoquée une disposition particulière du droit fédéral ou d'un traité, accordant le droit à la délivrance d'une telle autorisation (ATF 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148 et les arrêts cités).
1.2 Sous réserve des dispositions transitoires - non pertinentes en l'espèce - de l'art. 10 ALCP, le droit de séjour et d'accès à une activité économique est garanti aux ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne conformément aux dispositions de l'annexe I ALCP (art. 4 ALCP). Ainsi, les travailleurs salariés, les indépendants et les prestataires de services ont le droit de séjourner et d'exercer une activité économique selon les modalités prévues aux chapitres II à IV de l'annexe I ALCP (art. 2 par. 1 al. 1 annexe I ALCP). Mais les ressortissants communautaires ont aussi le droit, en principe, de se rendre en Suisse "pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai raisonnable" (art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP). Enfin, ceux qui n'exercent pas d'activité économique et qui ne bénéficient pas d'un droit de séjour en vertu d'autres dispositions de l'Accord (rentiers, étudiants...) ont un droit de séjour pour autant qu'ils remplissent les conditions préalables requises dans le chap. V de l'annexe I ALCP (art. 2 par. 2 annexe I ALCP).
Quels que soient leur statut ou les motifs de leur demande d'autorisation de séjour, les ressortissants communautaires peuvent donc, en principe, du seul fait de leur appartenance nationale, invoquer une disposition de l'Accord sur la libre circulation des personnes (et son annexe I) pour faire valoir un droit de séjour en Suisse. Dans cette mesure, le motif d'irrecevabilité prévu à l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ ne leur est pas opposable s'ils recourent contre une décision leur refusant le droit de séjourner en Suisse, sans toutefois que cela ne préjuge en rien de l'issue du litige. C'est, en effet, un problème de fond que la question de savoir, dans un cas particulier, si la disposition invoquée leur confère effectivement le droit à une autorisation de séjour ou si, au contraire, une telle autorisation doit leur être refusée, en raison de l'inobservation d'une modalité ou d'une condition requise pour exercer le droit en cause (comme l'exigence, prévue à l'art. 24 par. 1 let. a et b annexe I ALCP, de disposer de moyens financiers suffisants; cf. infra consid. 2.1) ou pour une autre raison, telle l'existence d'un motif d'ordre public (cf. art. 5 annexe I ALCP) ou la constatation d'un abus de droit (cf. ATF 130 II 113).
Par conséquent, en sa seule qualité de ressortissant portugais, le recourant est recevable à recourir, au sens de l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ, indépendamment des motifs de sa demande d'autorisation de séjour et de son statut actuel en Suisse.
1.3 Pour le surplus, formé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est recevable.
2.
2.1 Les premiers juges ont considéré que X. ne pouvait pas obtenir un titre de séjour pour "personne n'exerçant pas une activité économique" (cf. chap. V annexe I ALCP), car il ne disposait pas des moyens financiers suffisants pour assurer sa subsistance, au sens de l'art. 24 par. 1 al. 1 let. a et b annexe I ALCP. A raison, l'intéressé ne remet pas en cause ce point de l'arrêt attaqué: au bénéfice de l'aide sociale et à la recherche d'un emploi, il ne réalise manifestement pas cette condition.
2.2 Par ailleurs, le recourant ne saurait, comme il le demande, être assimilé à un travailleur salarié, à défaut "d'occuper un emploi", au sens de l'art. 6 par. 1 et 2 annexe I ALCP ou, du moins, de produire une offre d'embauche de la part d'un employeur (sur la notion autonome de "travailleur" en droit communautaire, cf. WINFRIED BRECHMANN, in: Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Calliess/Ruffert [éd.], 2e éd., 2002, ch. 9 ss ad Art. 39 EG-Vertrag; SCHNEIDER/WUNDERLICH, in: Jürgen Schwarze, EU-Kommentar, Baden-Baden 2000, ch. 10 ss ad Art. 39 EGV; MARCEL DIETRICH, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union, unter Berücksichtigung des schweizerischen Ausländerrechts, Zurich 1995, p. 271 ss et les références citées).
3.
3.1 Il reste à examiner si, en vertu de l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP, le recourant peut obtenir une autorisation de séjour en sa qualité de ressortissant communautaire à la recherche d'un emploi.
Les premiers juges lui ont dénié ce droit. En se fondant sur le ch. 6.2.5.3 des "Directives et commentaires concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes" édictées par l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après: "Directives OLCP"), ils ont estimé que les ressortissants communautaires dépourvus, à l'image du recourant, des moyens financiers suffisants pour subvenir à leurs besoins, pouvaient être renvoyés. Bien qu'elle ne soit prévue de manière explicite que pour les "personnes n'exerçant pas une activité économique" (cf. supra consid. 2.1), cette conséquence découle de l'art. 2 par. 1 al. 2 in fine annexe I ALCP: en prévoyant que "les chercheurs d'emploi (...) peuvent être exclus de l'aide sociale pendant la durée (de leur) séjour", cette disposition implique en effet que ceux qui sont sans ressources ne sont pas autorisés à séjourner en Suisse, à moins que l'aide sociale leur soit accordée. Cette interprétation correspond à la jurisprudence rendue en la matière par la Cour de justice des Communautés européennes (cf. arrêt du 26 février 1991, Antonissen, C-292/1989, Rec. 1991, I-745, ch. 1 du résumé et point 17) ainsi qu'aux avis exprimés par la doctrine (cf. MARCEL DIETRICH, op. cit., p. 291 s.; WÖLKER/GRILL, in: Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, vol. 1, 6e éd., 2003, ch. 51 ad Art. 39 EG; SPESCHA/STRÄULI, Ausländerrecht, Zurich 2001, p. 330 ad art. 24 par. 3 annexe I ALCP). Pour les ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi, le droit à l'égalité de traitement avec les citoyens suisses se limite donc au "droit de recevoir la même assistance que celle que les bureaux d'emploi de cet Etat (soit la Suisse) accordent à ses propres ressortissants" (cf. art. 2 par. 1 al. 2, deuxième phrase, annexe I ALCP), à l'exclusion du droit, prévu à l'art. 9 par. 2 annexe I ALCP, de bénéficier "des mêmes avantages fiscaux et sociaux que les travailleurs nationaux" (cf. arrêt de la CJCE du 18 juin 1987, Lebon, 316/1985, Rec. 1987, p. 2811, points 26 et 27; WINFRIED BRECHMANN, op. cit., ch. 57 ad Art. 39 EG-Vertrag). Les cantons demeurent cependant libres d'accorder le bénéfice de l'aide sociale aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et, le cas échéant, de leur délivrer l'autorisation de séjour prévue à cet effet (cf. SPESCHA/ STRÄULI, loc. cit.).
La situation du cas d'espèce est particulière, puisque le recourant a été mis au bénéfice de l'aide sociale et qu'il a pu rester en Suisse jusqu'à aujourd'hui, alors même qu'une autorisation de séjour lui avait pourtant été refusée. Cette - apparente - contradiction s'explique toutefois par le fait que ces questions relèvent de la compétence de différentes autorités qui ne sont pas tenues de coordonner leur action. En tout état de cause, le recourant ne saurait déduire un droit à une autorisation de séjour de l'aide sociale qui lui a été accordée à titre gracieux.
3.2 Le recourant impute l'échec de ses efforts pour trouver un emploi au fait qu'il se serait "heurté à une fin de non-recevoir à cha que fois qu'il sollicitait la possibilité de prendre un emploi". Son objection est fallacieuse, car elle laisse entendre que les autorités lui auraient mis les bâtons dans les roues pour l'empêcher de trouver un emploi. Or, elles ne lui ont signifié une interdiction de travailler qu'à une seule reprise, pour un motif d'ordre public et à une époque où, l'Accord sur la libre circulation des personnes n'étant pas encore entré en vigueur, elles n'avaient aucune obligation de répondre favorablement à sa demande (cf. arrêt du Tribunal administratif, du 15 mai 2002, rendu dans le cadre de la précédente demande d'autorisation de séjour mentionnée supra dans l'état de fait). Par la suite, si ses démarches sont restées infructueuses, c'est uniquement en raison des refus qu'il a essuyés de la part des employeurs auprès desquels il a postulé.
3.3 Quant au grief selon lequel les refus en question procéderaient du fait que l'intéressé n'était - et n'est toujours - pas en possession d'un permis de séjour, il est infondé. En effet, on peine à imaginer que, comme le suggère le recourant, les employeurs suisses ignoreraient les droits que confère aux ressortissants communautaires l'Accord sur la libre circulation des personnes. Au demeurant, à supposer que cet obstacle soit réel, l'Accord permet précisément de le pallier, en accordant à ceux qui recherchent un emploi un droit de "séjourner pendant un délai raisonnable qui peut être de six mois (et) qui leur permette de prendre connaissance des offres d'emplois correspondant à leurs qualifications professionnelles et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires aux fins d'être engagés" (art. 2 par. 2, première phrase, annexe I ALCP). A l'art. 18 de l'ordonnance du 22 mai 2002 sur l'introduction de la libre circulation des personnes (OLCP; RS 142.203), le Conseil fédéral a concrétisé cette clause de la manière suivante:
"1 Les ressortissants de la CE et de l'AELE n'ont pas besoin d'autorisation s'ils séjournent en Suisse moins de trois mois pour y chercher un emploi.
2 Si la recherche d'un emploi prend plus de trois mois, ils obtiennent une autorisation de séjour de courte durée CE/AELE d'une durée de validité de trois mois par année civile.
3 Cette autorisation peut être prolongée jusqu'à une année au plus pour autant qu'ils soient en mesure de prouver les efforts déployés à cet effet et qu'il existe une réelle perspective d'engagement."
Cette réglementation, en particulier la possibilité de prolonger le séjour au-delà de la période de six mois, qui constitue en principe un "délai raisonnable" pour trouver un emploi, n'est qu'une formalisation de la jurisprudence communautaire (cf. arrêt précité de la CJCE Antonissen du 26 février 1991, point 21).
En l'espèce, lorsque l'arrêt attaqué a été rendu, le 24 octobre 2003, le recourant séjournait en Suisse depuis plus de deux ans. Au moment déterminant pour apprécier sa situation juridique, il avait dès lors largement dépassé le "délai raisonnable" qui lui revenait. Au surplus, il n'a apporté aucun élément tangible permettant de se convaincre qu'il a fourni des réels efforts pour trouver un emploi ou qu'il était sur le point d'être engagé.
3.4 Pour toutes ces raisons, le recourant ne saurait prétendre l'octroi d'une autorisation de séjour (de courte durée) pour chercheur d'emploi.
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fr
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Art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; art. 4 ALC; art. 2 n. 1 e 2 Allegato I ALC; ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo; cittadino comunitario. In linea di principio i cittadini comunitari possono impugnare con ricorso di diritto amministrativo il rifiuto di un'autorizzazione di soggiorno, indipendentemente dal loro statuto o dai motivi per i quali sono venuti in Svizzera (consid. 1).
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administrative law and public international law
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130 II 39
Sachverhalt ab Seite 40
X. est un ressortissant turc né le 20 février 1953. Divorcé, il est père de cinq enfants nés entre 1973 et 1992 et vivant en Turquie. En juillet 2001, à la suite d'un contrôle de police, il a été établi que X. avait contrevenu aux art. 3 et 23 LSEE (RS 142.20) et un délai de vingt-quatre heures lui a été imparti pour quitter le territoire suisse. X. a rejoint le Collectif des sans-papiers du canton de Neuchâtel et a été entendu le 20 septembre 2001 par le Service des étrangers du canton de Neuchâtel. Il ressort des déclarations que X. a alors faites qu'à partir de 1975, il aurait effectué plusieurs séjours en Suisse et y aurait travaillé sans autorisation de séjour ni de travail.
Le 3 mars 1987, le Procureur du canton du Tessin a condamné X. à neuf jours d'emprisonnement avec sursis pour infraction à l'art. 23 LSEE. Le 26 mars 1987, l'Office fédéral des étrangers, actuellement l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, (ci-après: l'Office fédéral) a prononcé à l'encontre de X. une interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 25 mars 1990, en raison de son activité de passeur. Le 23 novembre 1995, l'Office fédéral a pris à l'encontre de X. une nouvelle décision d'interdiction d'entrée en Suisse valable du 25 novembre 1995 au 24 novembre 1998 essentiellement pour violations graves des prescriptions de police des étrangers. Le 24 novembre 1995, le "Bezirksamt Oberrheintal" à Altstätten (SG) a condamné X. à quatre semaines d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour infraction à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (entrée, séjour et travail sans autorisation; emploi d'une fausse pièce d'identité).
Le 27 novembre 2002, l'Office fédéral a refusé d'excepter X. des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21). Il a notamment relevé que, par ses infractions aux prescriptions de police des étrangers, l'intéressé avait démontré qu'il ne voulait ou ne pouvait pas s'adapter à l'ordre établi en Suisse.
Le 17 juillet 2003, le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département fédéral) a rejeté le recours de X. contre la décision de l'Office fédéral du 27 novembre 2002 et confirmé l'assujettissement de l'intéressé aux mesures de limitation. Comme X. alléguait avoir séjourné quelque vingt et un ans en Suisse, le Département fédéral a rappelé en particulier que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Département fédéral du 17 juillet 2003 et de l'exempter des mesures de limitation du nombre des étrangers.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). L'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique.
II découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise doivent être appréciées restrictivement. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 128 II 200 consid. 4 p. 207/208 et la jurisprudence citée).
Le Tribunal fédéral a précisé que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur (arrêt 2A.166/2001 du 21 juin 2001, consid. 2b/bb). La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'excepter des mesures de limitation du nombre des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. Il convient aussi de prendre en compte le retard des autorités à décider du sort de la demande d'asile du requérant (ATF 124 II 110 consid. 3 p. 113) ou leur laxisme lorsqu'elles ont négligé d'exécuter une décision prononçant le renvoi de Suisse de l'intéressé.
4. Le recourant est arrivé en Suisse pour la première fois en 1975 et n'a pas tardé à exercer une activité lucrative, sans toutefois disposer d'autorisations de séjour ni de travail. Dès lors, selon ses dires, il aurait vécu vingt-cinq ans en Suisse et au Liechtenstein. En avril 1979, il aurait demandé une autorisation de travail qui lui aurait été refusée. En 1986, il aurait déposé une demande d'asile qui aurait été rejetée la même année. Ainsi, il n'aurait séjourné légalement en Suisse que durant les quelques mois compris entre le dépôt et le rejet de sa demande d'asile, en 1986. Ce n'est qu'en 2001, après un contrôle de police, que l'intéressé a entrepris à nouveau des démarches afin de régulariser sa situation. Depuis lors, il jouit d'une simple tolérance, ce qu'on ne saurait assimiler à un séjour régulier. Compte tenu de la jurisprudence rappelée ci-dessus (consid. 3), la durée du séjour en Suisse du recourant ne peut être considérée comme déterminante, dans l'application de l'art. 13 let. f OLE. En outre, l'intéressé n'a pas seulement violé la législation concernant le statut des étrangers, comme tous les travailleurs clandestins, en entrant, séjournant et travaillant en Suisse sans autorisation. Il a aussi facilité l'entrée illégale d'un compatriote en Suisse; il serait lui-même entré en Suisse alors qu'il tombait sous le coup d'une interdiction d'entrée dans ce pays; il a enfin utilisé une fausse pièce d'identité. En raison des infractions susmentionnées, il a du reste été condamné à deux reprises à des peines d'emprisonnement. Par ailleurs, l'intéressé ne peut pas se prévaloir d'une intégration socio-professionnelle remarquable. En particulier, il semble avoir eu un parcours professionnel un peu chaotique et il bénéficie même d'une aide sociale régulière depuis le 20 février 2002. De plus, le fait que le recourant maîtrise deux langues nationales après avoir passé plus de vingt ans en Suisse n'est pas exceptionnel et ne saurait être considéré comme la preuve d'une intégration hors du commun. Il en va de même du fait qu'il pratiquerait un sport helvétique comme la lutte. En outre, même s'il a noué des liens avec la population locale - ce qui paraît normal en une vingtaine d'années -, sa relation avec la Suisse, où il n'a aucune parenté, n'apparaît pas spécialement étroite. En revanche, l'intéressé a gardé des attaches importantes avec sa patrie où vivent notamment ses cinq enfants et où il est du reste retourné à plusieurs reprises. Dans la décision attaquée, le Département fédéral a d'ailleurs relevé que, depuis que le recourant avait été renvoyé de Suisse en 1995, il avait passé environ la moitié de son temps en Turquie. Force est de considérer qu'il pourrait s'y réintégrer sans trop de difficultés, et cela bien qu'il aborde la cinquantaine, d'autant plus qu'il y a vécu jusqu'à son départ pour la Suisse, en 1975. On ne saurait conclure de ce qui précède que la situation de l'intéressé constitue un cas personnel d'extrême gravité.
5.
5.1 Le recourant fait valoir que la condition de clandestin dans laquelle il a passé la majeure partie de sa vie depuis 1975 est un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité. Il demande, en conséquence, que le Tribunal fédéral utilise désormais deux nouveaux critères lorsqu'il examine si les conditions d'exemption des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE sont remplies: "la réalité et les enjeux du marché parallèle du travail en Suisse" et "les conséquences de ce marché sur la vie des travailleurs clandestins".
Le Tribunal fédéral sait qu'il existe en Suisse un marché illégal du travail et que cette illégalité peut être la cause de nombreux abus. Selon la législation en vigueur en Suisse, l'étranger qui veut exercer une activité lucrative dans ce pays doit en principe obtenir une autorisation de séjour et de travail. La réglementation édictée à ce sujet ne doit pas être perçue comme un ensemble de tracasseries administratives. Elle a pour but en particulier d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents étrangers ainsi que d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er OLE; cf. le consid. 3, ci-dessus). Elle tend à protéger les travailleurs en leur donnant des garanties notamment en matière de salaire et de protection sociale (art. 9 OLE). L'étranger qui élude les prescriptions de police des étrangers et travaille clandestinement ne bénéficie évidemment pas de ces garanties. Délibérément ou non, il s'est lui-même mis dans une situation dépourvue de protection sociale, même s'il n'a pas d'emblée réalisé les conséquences de son comportement illicite. Au demeurant, il n'est pas rare que l'employeur remplisse ses obligations sociales et fiscales à l'égard du travailleur même s'il l'embauche illégalement. Dès lors, l'autorité de céans ne saurait suivre le recourant quand il propose de tenir compte des critères susmentionnés pour reconnaître un cas de rigueur. Le marché illégal du travail, que l'intéressé compare à une "forme d'esclavage moderne", existe et subsiste uniquement parce qu'il permet la rencontre d'une certaine offre et d'une certaine demande, souvent du reste au détriment de la rationalisation souhaitée de certains secteurs économiques. Or, l'attitude que le recourant a adoptée pour pouvoir travailler en Suisse contribue à ce marché condamnable. D'ailleurs, l'employeur qui engage un travailleur clandestin est en principe lui-même sanctionné, pour autant que les autorités compétentes en aient connaissance. Ainsi, l'étranger qui, comme le recourant, vient travailler illicitement en Suisse ne saurait se prévaloir de ses conditions de vie pour demander d'être exempté des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE. Au surplus, admettre pour cette raison un cas personnel d'extrême gravité irait à l'encontre du but poursuivi par le législateur. En effet, cela inciterait les étrangers à éluder la législation en vigueur dans l'intention d'obtenir ultérieurement la régularisation de leur situation.
5.2 Le recourant part apparemment du principe que l'art. 13 let. f OLE doit permettre de donner un statut légal à un étranger vivant illégalement en Suisse. Il est dès lors paradoxal, à son avis, de reprocher à un étranger qui demande que son cas soit examiné au regard de cette disposition d'être entré illégalement en Suisse et d'y avoir séjourné illégalement. L'intéressé se plaint en particulier de l'importance que le Département fédéral a attachée à ses condamnations de 1987 et de 1995.
Contrairement à ce que croit le recourant, l'art. 13 let. f OLE n'est pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité (cf. l' ATF 128 II 200). Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir entrée, séjour et travail en Suisse sans autorisation. Toutefois, le recourant a adopté un comportement plus grave dans la mesure où il a facilité l'entrée illégale d'un compatriote en Suisse, où il serait lui-même entré dans ce pays alors qu'il faisait l'objet d'une interdiction d'y entrer et où il a utilisé une fausse pièce d'identité. Le Département fédéral a simplement relevé que l'intéressé n'avait pas eu un comportement irréprochable en Suisse. On ne saurait dès lors faire grief à l'autorité intimée d'avoir attaché une importance disproportionnée aux infractions que le recourant a commises.
5.3 L'intéressé reproche au Département fédéral d'être tombé dans l'arbitraire en relativisant la durée de son séjour en Suisse par rapport au temps qu'il a passé en Turquie.
Comme on l'a rappelé ci-dessus (consid. 3), la durée d'un séjour en Suisse n'est pas déterminante dans l'examen d'un cas de rigueur au sens de l'art. 13 let. f OLE, lorsque ledit séjour est illégal. En revanche, l'autorité compétente doit vérifier dans quelle situation se trouverait l'intéressé s'il devait retourner dans son pays d'origine. Or, les facultés de réintégration d'un étranger dans sa patrie dépendent en particulier de ce qu'il y a vécu antérieurement ainsi que des contacts qu'il y a gardés. En considérant que l'intéressé avait conservé des liens étroits avec la Turquie en raison notamment des années qu'il y avait passées, le Département fédéral n'a pas violé le droit fédéral; en particulier, il n'a pas excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation.
5.4 Le recourant demande que le critère de l'intégration sociale soit nuancé pour tenir compte de sa condition de clandestin.
Comme déjà dit (consid. 5.2), l'art. 13 let. f OLE n'est pas d'abord destiné à régulariser la situation des travailleurs clandestins. Il convient d'appliquer à cette catégorie d'étrangers les mêmes critères qu'aux autres étrangers. Le fait que certains étrangers aient opté pour l'illégalité peut les desservir au regard des conditions d'une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers. Ainsi, la durée du séjour illégal qu'ils ont effectué en Suisse n'est pas prise en compte (cf. le consid 3, ci-dessus). De même, il n'y a pas lieu de définir à leur intention un critère particulier d'intégration sociale, pour tenir compte de leur clandestinité, et de leur accorder sous cet angle un traitement de faveur dans l'application de l'art. 13 let. f OLE, par rapport aux étrangers qui ont toujours séjourné légalement en Suisse.
5.5 Le recourant se plaint que le Département fédéral ait procédé à une appréciation arbitraire des preuves et ait agi de façon déloyale. L'autorité intimée lui aurait demandé de fournir des preuves de ses séjours en Suisse dont elle n'aurait tenu compte que pour établir la persistance de ses liens avec son pays d'origine.
Dans une lettre du 24 janvier 2003 adressée au conseil de l'intéressé, le Département fédéral a notamment écrit:
"Nous vous invitons par ailleurs à produire jusqu'au 25 février 2003 toutes pièces utiles (attestations de travail, fiches de salaires, décomptes AVS etc...) susceptibles de confirmer les déclarations de votre mandant relatives aux périodes durant lesquelles il prétend avoir séjourné et travaillé en Suisse sans autorisation."
Il incombait au Département fédéral d'établir les faits de la cause. Or, par définition, un travailleur clandestin, comme le recourant, est ignoré des services administratifs. Dès lors, l'intéressé était le seul à pouvoir produire les preuves attestant de la véracité de ses allégations. La demande de preuves faite par le Département fédéral n'est donc pas critiquable en soi. En outre, cette requête était très générale et laissait la liberté à l'intéressé de produire "toutes pièces utiles". L'autorité qui doit se prononcer sur l'exemption d'un étranger des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE doit examiner globalement la situation de l'intéressé. Ainsi, les pièces demandées par le Département fédéral pouvaient par exemple servir à déterminer si le recourant était revenu ou non en Suisse à une époque où il tombait sous le coup d'une interdiction d'entrée dans ce pays. Le recourant qui produit des pièces ne peut pas exiger qu'elles soient utilisées seulement dans la mesure où elles sont favorables à son argumentation et qu'elles soient ignorées pour le surplus. En choisissant de produire des documents prouvant qu'il avait transféré de l'argent de Suisse en Turquie durant certaines périodes, l'intéressé a établi, d'une part, qu'il était alors en Suisse et, d'autre part, qu'il avait gardé des liens avec sa patrie. On ne saurait reprocher au Département fédéral d'avoir violé le droit fédéral, en particulier d'avoir excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation, en tenant compte des pièces produites par le recourant dans leur ensemble. Au demeurant, l'autorité intimée ne s'est pas fondée uniquement sur les versements que le recourant a effectués à destination de la Turquie pour considérer que l'intéressé avait conservé des liens avec ce pays.
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Art. 13 lit. f BVO: Ausnahmen von der zahlenmässigen Begrenzung der Ausländer; Situation der so genannten "Sans-papiers". Zweck von Art. 13 lit. f BVO und Voraussetzungen für seine Anwendung, insbesondere bei illegalem Aufenthalt (E. 3).
Prüfung des Einzelfalls anhand der allgemeinen Voraussetzungen von Art. 13 lit. f BVO; es sind keine besonderen Kriterien im Zusammenhang mit Schwarzmarkt und beschränkter sozialer Integration anwendbar, um der Situation der illegalen Anwesenheit Rechnung zu tragen (E. 4 und 5).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 40
X. est un ressortissant turc né le 20 février 1953. Divorcé, il est père de cinq enfants nés entre 1973 et 1992 et vivant en Turquie. En juillet 2001, à la suite d'un contrôle de police, il a été établi que X. avait contrevenu aux art. 3 et 23 LSEE (RS 142.20) et un délai de vingt-quatre heures lui a été imparti pour quitter le territoire suisse. X. a rejoint le Collectif des sans-papiers du canton de Neuchâtel et a été entendu le 20 septembre 2001 par le Service des étrangers du canton de Neuchâtel. Il ressort des déclarations que X. a alors faites qu'à partir de 1975, il aurait effectué plusieurs séjours en Suisse et y aurait travaillé sans autorisation de séjour ni de travail.
Le 3 mars 1987, le Procureur du canton du Tessin a condamné X. à neuf jours d'emprisonnement avec sursis pour infraction à l'art. 23 LSEE. Le 26 mars 1987, l'Office fédéral des étrangers, actuellement l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, (ci-après: l'Office fédéral) a prononcé à l'encontre de X. une interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 25 mars 1990, en raison de son activité de passeur. Le 23 novembre 1995, l'Office fédéral a pris à l'encontre de X. une nouvelle décision d'interdiction d'entrée en Suisse valable du 25 novembre 1995 au 24 novembre 1998 essentiellement pour violations graves des prescriptions de police des étrangers. Le 24 novembre 1995, le "Bezirksamt Oberrheintal" à Altstätten (SG) a condamné X. à quatre semaines d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour infraction à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (entrée, séjour et travail sans autorisation; emploi d'une fausse pièce d'identité).
Le 27 novembre 2002, l'Office fédéral a refusé d'excepter X. des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21). Il a notamment relevé que, par ses infractions aux prescriptions de police des étrangers, l'intéressé avait démontré qu'il ne voulait ou ne pouvait pas s'adapter à l'ordre établi en Suisse.
Le 17 juillet 2003, le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département fédéral) a rejeté le recours de X. contre la décision de l'Office fédéral du 27 novembre 2002 et confirmé l'assujettissement de l'intéressé aux mesures de limitation. Comme X. alléguait avoir séjourné quelque vingt et un ans en Suisse, le Département fédéral a rappelé en particulier que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Département fédéral du 17 juillet 2003 et de l'exempter des mesures de limitation du nombre des étrangers.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). L'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique.
II découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise doivent être appréciées restrictivement. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 128 II 200 consid. 4 p. 207/208 et la jurisprudence citée).
Le Tribunal fédéral a précisé que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur (arrêt 2A.166/2001 du 21 juin 2001, consid. 2b/bb). La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'excepter des mesures de limitation du nombre des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. Il convient aussi de prendre en compte le retard des autorités à décider du sort de la demande d'asile du requérant (ATF 124 II 110 consid. 3 p. 113) ou leur laxisme lorsqu'elles ont négligé d'exécuter une décision prononçant le renvoi de Suisse de l'intéressé.
4. Le recourant est arrivé en Suisse pour la première fois en 1975 et n'a pas tardé à exercer une activité lucrative, sans toutefois disposer d'autorisations de séjour ni de travail. Dès lors, selon ses dires, il aurait vécu vingt-cinq ans en Suisse et au Liechtenstein. En avril 1979, il aurait demandé une autorisation de travail qui lui aurait été refusée. En 1986, il aurait déposé une demande d'asile qui aurait été rejetée la même année. Ainsi, il n'aurait séjourné légalement en Suisse que durant les quelques mois compris entre le dépôt et le rejet de sa demande d'asile, en 1986. Ce n'est qu'en 2001, après un contrôle de police, que l'intéressé a entrepris à nouveau des démarches afin de régulariser sa situation. Depuis lors, il jouit d'une simple tolérance, ce qu'on ne saurait assimiler à un séjour régulier. Compte tenu de la jurisprudence rappelée ci-dessus (consid. 3), la durée du séjour en Suisse du recourant ne peut être considérée comme déterminante, dans l'application de l'art. 13 let. f OLE. En outre, l'intéressé n'a pas seulement violé la législation concernant le statut des étrangers, comme tous les travailleurs clandestins, en entrant, séjournant et travaillant en Suisse sans autorisation. Il a aussi facilité l'entrée illégale d'un compatriote en Suisse; il serait lui-même entré en Suisse alors qu'il tombait sous le coup d'une interdiction d'entrée dans ce pays; il a enfin utilisé une fausse pièce d'identité. En raison des infractions susmentionnées, il a du reste été condamné à deux reprises à des peines d'emprisonnement. Par ailleurs, l'intéressé ne peut pas se prévaloir d'une intégration socio-professionnelle remarquable. En particulier, il semble avoir eu un parcours professionnel un peu chaotique et il bénéficie même d'une aide sociale régulière depuis le 20 février 2002. De plus, le fait que le recourant maîtrise deux langues nationales après avoir passé plus de vingt ans en Suisse n'est pas exceptionnel et ne saurait être considéré comme la preuve d'une intégration hors du commun. Il en va de même du fait qu'il pratiquerait un sport helvétique comme la lutte. En outre, même s'il a noué des liens avec la population locale - ce qui paraît normal en une vingtaine d'années -, sa relation avec la Suisse, où il n'a aucune parenté, n'apparaît pas spécialement étroite. En revanche, l'intéressé a gardé des attaches importantes avec sa patrie où vivent notamment ses cinq enfants et où il est du reste retourné à plusieurs reprises. Dans la décision attaquée, le Département fédéral a d'ailleurs relevé que, depuis que le recourant avait été renvoyé de Suisse en 1995, il avait passé environ la moitié de son temps en Turquie. Force est de considérer qu'il pourrait s'y réintégrer sans trop de difficultés, et cela bien qu'il aborde la cinquantaine, d'autant plus qu'il y a vécu jusqu'à son départ pour la Suisse, en 1975. On ne saurait conclure de ce qui précède que la situation de l'intéressé constitue un cas personnel d'extrême gravité.
5.
5.1 Le recourant fait valoir que la condition de clandestin dans laquelle il a passé la majeure partie de sa vie depuis 1975 est un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité. Il demande, en conséquence, que le Tribunal fédéral utilise désormais deux nouveaux critères lorsqu'il examine si les conditions d'exemption des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE sont remplies: "la réalité et les enjeux du marché parallèle du travail en Suisse" et "les conséquences de ce marché sur la vie des travailleurs clandestins".
Le Tribunal fédéral sait qu'il existe en Suisse un marché illégal du travail et que cette illégalité peut être la cause de nombreux abus. Selon la législation en vigueur en Suisse, l'étranger qui veut exercer une activité lucrative dans ce pays doit en principe obtenir une autorisation de séjour et de travail. La réglementation édictée à ce sujet ne doit pas être perçue comme un ensemble de tracasseries administratives. Elle a pour but en particulier d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents étrangers ainsi que d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er OLE; cf. le consid. 3, ci-dessus). Elle tend à protéger les travailleurs en leur donnant des garanties notamment en matière de salaire et de protection sociale (art. 9 OLE). L'étranger qui élude les prescriptions de police des étrangers et travaille clandestinement ne bénéficie évidemment pas de ces garanties. Délibérément ou non, il s'est lui-même mis dans une situation dépourvue de protection sociale, même s'il n'a pas d'emblée réalisé les conséquences de son comportement illicite. Au demeurant, il n'est pas rare que l'employeur remplisse ses obligations sociales et fiscales à l'égard du travailleur même s'il l'embauche illégalement. Dès lors, l'autorité de céans ne saurait suivre le recourant quand il propose de tenir compte des critères susmentionnés pour reconnaître un cas de rigueur. Le marché illégal du travail, que l'intéressé compare à une "forme d'esclavage moderne", existe et subsiste uniquement parce qu'il permet la rencontre d'une certaine offre et d'une certaine demande, souvent du reste au détriment de la rationalisation souhaitée de certains secteurs économiques. Or, l'attitude que le recourant a adoptée pour pouvoir travailler en Suisse contribue à ce marché condamnable. D'ailleurs, l'employeur qui engage un travailleur clandestin est en principe lui-même sanctionné, pour autant que les autorités compétentes en aient connaissance. Ainsi, l'étranger qui, comme le recourant, vient travailler illicitement en Suisse ne saurait se prévaloir de ses conditions de vie pour demander d'être exempté des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE. Au surplus, admettre pour cette raison un cas personnel d'extrême gravité irait à l'encontre du but poursuivi par le législateur. En effet, cela inciterait les étrangers à éluder la législation en vigueur dans l'intention d'obtenir ultérieurement la régularisation de leur situation.
5.2 Le recourant part apparemment du principe que l'art. 13 let. f OLE doit permettre de donner un statut légal à un étranger vivant illégalement en Suisse. Il est dès lors paradoxal, à son avis, de reprocher à un étranger qui demande que son cas soit examiné au regard de cette disposition d'être entré illégalement en Suisse et d'y avoir séjourné illégalement. L'intéressé se plaint en particulier de l'importance que le Département fédéral a attachée à ses condamnations de 1987 et de 1995.
Contrairement à ce que croit le recourant, l'art. 13 let. f OLE n'est pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité (cf. l' ATF 128 II 200). Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir entrée, séjour et travail en Suisse sans autorisation. Toutefois, le recourant a adopté un comportement plus grave dans la mesure où il a facilité l'entrée illégale d'un compatriote en Suisse, où il serait lui-même entré dans ce pays alors qu'il faisait l'objet d'une interdiction d'y entrer et où il a utilisé une fausse pièce d'identité. Le Département fédéral a simplement relevé que l'intéressé n'avait pas eu un comportement irréprochable en Suisse. On ne saurait dès lors faire grief à l'autorité intimée d'avoir attaché une importance disproportionnée aux infractions que le recourant a commises.
5.3 L'intéressé reproche au Département fédéral d'être tombé dans l'arbitraire en relativisant la durée de son séjour en Suisse par rapport au temps qu'il a passé en Turquie.
Comme on l'a rappelé ci-dessus (consid. 3), la durée d'un séjour en Suisse n'est pas déterminante dans l'examen d'un cas de rigueur au sens de l'art. 13 let. f OLE, lorsque ledit séjour est illégal. En revanche, l'autorité compétente doit vérifier dans quelle situation se trouverait l'intéressé s'il devait retourner dans son pays d'origine. Or, les facultés de réintégration d'un étranger dans sa patrie dépendent en particulier de ce qu'il y a vécu antérieurement ainsi que des contacts qu'il y a gardés. En considérant que l'intéressé avait conservé des liens étroits avec la Turquie en raison notamment des années qu'il y avait passées, le Département fédéral n'a pas violé le droit fédéral; en particulier, il n'a pas excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation.
5.4 Le recourant demande que le critère de l'intégration sociale soit nuancé pour tenir compte de sa condition de clandestin.
Comme déjà dit (consid. 5.2), l'art. 13 let. f OLE n'est pas d'abord destiné à régulariser la situation des travailleurs clandestins. Il convient d'appliquer à cette catégorie d'étrangers les mêmes critères qu'aux autres étrangers. Le fait que certains étrangers aient opté pour l'illégalité peut les desservir au regard des conditions d'une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers. Ainsi, la durée du séjour illégal qu'ils ont effectué en Suisse n'est pas prise en compte (cf. le consid 3, ci-dessus). De même, il n'y a pas lieu de définir à leur intention un critère particulier d'intégration sociale, pour tenir compte de leur clandestinité, et de leur accorder sous cet angle un traitement de faveur dans l'application de l'art. 13 let. f OLE, par rapport aux étrangers qui ont toujours séjourné légalement en Suisse.
5.5 Le recourant se plaint que le Département fédéral ait procédé à une appréciation arbitraire des preuves et ait agi de façon déloyale. L'autorité intimée lui aurait demandé de fournir des preuves de ses séjours en Suisse dont elle n'aurait tenu compte que pour établir la persistance de ses liens avec son pays d'origine.
Dans une lettre du 24 janvier 2003 adressée au conseil de l'intéressé, le Département fédéral a notamment écrit:
"Nous vous invitons par ailleurs à produire jusqu'au 25 février 2003 toutes pièces utiles (attestations de travail, fiches de salaires, décomptes AVS etc...) susceptibles de confirmer les déclarations de votre mandant relatives aux périodes durant lesquelles il prétend avoir séjourné et travaillé en Suisse sans autorisation."
Il incombait au Département fédéral d'établir les faits de la cause. Or, par définition, un travailleur clandestin, comme le recourant, est ignoré des services administratifs. Dès lors, l'intéressé était le seul à pouvoir produire les preuves attestant de la véracité de ses allégations. La demande de preuves faite par le Département fédéral n'est donc pas critiquable en soi. En outre, cette requête était très générale et laissait la liberté à l'intéressé de produire "toutes pièces utiles". L'autorité qui doit se prononcer sur l'exemption d'un étranger des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE doit examiner globalement la situation de l'intéressé. Ainsi, les pièces demandées par le Département fédéral pouvaient par exemple servir à déterminer si le recourant était revenu ou non en Suisse à une époque où il tombait sous le coup d'une interdiction d'entrée dans ce pays. Le recourant qui produit des pièces ne peut pas exiger qu'elles soient utilisées seulement dans la mesure où elles sont favorables à son argumentation et qu'elles soient ignorées pour le surplus. En choisissant de produire des documents prouvant qu'il avait transféré de l'argent de Suisse en Turquie durant certaines périodes, l'intéressé a établi, d'une part, qu'il était alors en Suisse et, d'autre part, qu'il avait gardé des liens avec sa patrie. On ne saurait reprocher au Département fédéral d'avoir violé le droit fédéral, en particulier d'avoir excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation, en tenant compte des pièces produites par le recourant dans leur ensemble. Au demeurant, l'autorité intimée ne s'est pas fondée uniquement sur les versements que le recourant a effectués à destination de la Turquie pour considérer que l'intéressé avait conservé des liens avec ce pays.
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Art. 13 let. f OLE: exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers; situation des dits "sans-papiers". Rappel du but et des conditions d'application de l'art. 13 let. f OLE, notamment en cas de séjour illégal (consid. 3).
Examen du cas d'espèce au regard des conditions générales de l'art. 13 let. f OLE; des critères particuliers en relation avec le marché illégal du travail et une intégration sociale réduite pour tenir compte de la clandestinité ne sont pas applicables (consid. 4 et 5).
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Sachverhalt ab Seite 40
X. est un ressortissant turc né le 20 février 1953. Divorcé, il est père de cinq enfants nés entre 1973 et 1992 et vivant en Turquie. En juillet 2001, à la suite d'un contrôle de police, il a été établi que X. avait contrevenu aux art. 3 et 23 LSEE (RS 142.20) et un délai de vingt-quatre heures lui a été imparti pour quitter le territoire suisse. X. a rejoint le Collectif des sans-papiers du canton de Neuchâtel et a été entendu le 20 septembre 2001 par le Service des étrangers du canton de Neuchâtel. Il ressort des déclarations que X. a alors faites qu'à partir de 1975, il aurait effectué plusieurs séjours en Suisse et y aurait travaillé sans autorisation de séjour ni de travail.
Le 3 mars 1987, le Procureur du canton du Tessin a condamné X. à neuf jours d'emprisonnement avec sursis pour infraction à l'art. 23 LSEE. Le 26 mars 1987, l'Office fédéral des étrangers, actuellement l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, (ci-après: l'Office fédéral) a prononcé à l'encontre de X. une interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 25 mars 1990, en raison de son activité de passeur. Le 23 novembre 1995, l'Office fédéral a pris à l'encontre de X. une nouvelle décision d'interdiction d'entrée en Suisse valable du 25 novembre 1995 au 24 novembre 1998 essentiellement pour violations graves des prescriptions de police des étrangers. Le 24 novembre 1995, le "Bezirksamt Oberrheintal" à Altstätten (SG) a condamné X. à quatre semaines d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour infraction à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (entrée, séjour et travail sans autorisation; emploi d'une fausse pièce d'identité).
Le 27 novembre 2002, l'Office fédéral a refusé d'excepter X. des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21). Il a notamment relevé que, par ses infractions aux prescriptions de police des étrangers, l'intéressé avait démontré qu'il ne voulait ou ne pouvait pas s'adapter à l'ordre établi en Suisse.
Le 17 juillet 2003, le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département fédéral) a rejeté le recours de X. contre la décision de l'Office fédéral du 27 novembre 2002 et confirmé l'assujettissement de l'intéressé aux mesures de limitation. Comme X. alléguait avoir séjourné quelque vingt et un ans en Suisse, le Département fédéral a rappelé en particulier que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Département fédéral du 17 juillet 2003 et de l'exempter des mesures de limitation du nombre des étrangers.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). L'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique.
II découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise doivent être appréciées restrictivement. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 128 II 200 consid. 4 p. 207/208 et la jurisprudence citée).
Le Tribunal fédéral a précisé que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur (arrêt 2A.166/2001 du 21 juin 2001, consid. 2b/bb). La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'excepter des mesures de limitation du nombre des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. Il convient aussi de prendre en compte le retard des autorités à décider du sort de la demande d'asile du requérant (ATF 124 II 110 consid. 3 p. 113) ou leur laxisme lorsqu'elles ont négligé d'exécuter une décision prononçant le renvoi de Suisse de l'intéressé.
4. Le recourant est arrivé en Suisse pour la première fois en 1975 et n'a pas tardé à exercer une activité lucrative, sans toutefois disposer d'autorisations de séjour ni de travail. Dès lors, selon ses dires, il aurait vécu vingt-cinq ans en Suisse et au Liechtenstein. En avril 1979, il aurait demandé une autorisation de travail qui lui aurait été refusée. En 1986, il aurait déposé une demande d'asile qui aurait été rejetée la même année. Ainsi, il n'aurait séjourné légalement en Suisse que durant les quelques mois compris entre le dépôt et le rejet de sa demande d'asile, en 1986. Ce n'est qu'en 2001, après un contrôle de police, que l'intéressé a entrepris à nouveau des démarches afin de régulariser sa situation. Depuis lors, il jouit d'une simple tolérance, ce qu'on ne saurait assimiler à un séjour régulier. Compte tenu de la jurisprudence rappelée ci-dessus (consid. 3), la durée du séjour en Suisse du recourant ne peut être considérée comme déterminante, dans l'application de l'art. 13 let. f OLE. En outre, l'intéressé n'a pas seulement violé la législation concernant le statut des étrangers, comme tous les travailleurs clandestins, en entrant, séjournant et travaillant en Suisse sans autorisation. Il a aussi facilité l'entrée illégale d'un compatriote en Suisse; il serait lui-même entré en Suisse alors qu'il tombait sous le coup d'une interdiction d'entrée dans ce pays; il a enfin utilisé une fausse pièce d'identité. En raison des infractions susmentionnées, il a du reste été condamné à deux reprises à des peines d'emprisonnement. Par ailleurs, l'intéressé ne peut pas se prévaloir d'une intégration socio-professionnelle remarquable. En particulier, il semble avoir eu un parcours professionnel un peu chaotique et il bénéficie même d'une aide sociale régulière depuis le 20 février 2002. De plus, le fait que le recourant maîtrise deux langues nationales après avoir passé plus de vingt ans en Suisse n'est pas exceptionnel et ne saurait être considéré comme la preuve d'une intégration hors du commun. Il en va de même du fait qu'il pratiquerait un sport helvétique comme la lutte. En outre, même s'il a noué des liens avec la population locale - ce qui paraît normal en une vingtaine d'années -, sa relation avec la Suisse, où il n'a aucune parenté, n'apparaît pas spécialement étroite. En revanche, l'intéressé a gardé des attaches importantes avec sa patrie où vivent notamment ses cinq enfants et où il est du reste retourné à plusieurs reprises. Dans la décision attaquée, le Département fédéral a d'ailleurs relevé que, depuis que le recourant avait été renvoyé de Suisse en 1995, il avait passé environ la moitié de son temps en Turquie. Force est de considérer qu'il pourrait s'y réintégrer sans trop de difficultés, et cela bien qu'il aborde la cinquantaine, d'autant plus qu'il y a vécu jusqu'à son départ pour la Suisse, en 1975. On ne saurait conclure de ce qui précède que la situation de l'intéressé constitue un cas personnel d'extrême gravité.
5.
5.1 Le recourant fait valoir que la condition de clandestin dans laquelle il a passé la majeure partie de sa vie depuis 1975 est un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité. Il demande, en conséquence, que le Tribunal fédéral utilise désormais deux nouveaux critères lorsqu'il examine si les conditions d'exemption des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE sont remplies: "la réalité et les enjeux du marché parallèle du travail en Suisse" et "les conséquences de ce marché sur la vie des travailleurs clandestins".
Le Tribunal fédéral sait qu'il existe en Suisse un marché illégal du travail et que cette illégalité peut être la cause de nombreux abus. Selon la législation en vigueur en Suisse, l'étranger qui veut exercer une activité lucrative dans ce pays doit en principe obtenir une autorisation de séjour et de travail. La réglementation édictée à ce sujet ne doit pas être perçue comme un ensemble de tracasseries administratives. Elle a pour but en particulier d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents étrangers ainsi que d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er OLE; cf. le consid. 3, ci-dessus). Elle tend à protéger les travailleurs en leur donnant des garanties notamment en matière de salaire et de protection sociale (art. 9 OLE). L'étranger qui élude les prescriptions de police des étrangers et travaille clandestinement ne bénéficie évidemment pas de ces garanties. Délibérément ou non, il s'est lui-même mis dans une situation dépourvue de protection sociale, même s'il n'a pas d'emblée réalisé les conséquences de son comportement illicite. Au demeurant, il n'est pas rare que l'employeur remplisse ses obligations sociales et fiscales à l'égard du travailleur même s'il l'embauche illégalement. Dès lors, l'autorité de céans ne saurait suivre le recourant quand il propose de tenir compte des critères susmentionnés pour reconnaître un cas de rigueur. Le marché illégal du travail, que l'intéressé compare à une "forme d'esclavage moderne", existe et subsiste uniquement parce qu'il permet la rencontre d'une certaine offre et d'une certaine demande, souvent du reste au détriment de la rationalisation souhaitée de certains secteurs économiques. Or, l'attitude que le recourant a adoptée pour pouvoir travailler en Suisse contribue à ce marché condamnable. D'ailleurs, l'employeur qui engage un travailleur clandestin est en principe lui-même sanctionné, pour autant que les autorités compétentes en aient connaissance. Ainsi, l'étranger qui, comme le recourant, vient travailler illicitement en Suisse ne saurait se prévaloir de ses conditions de vie pour demander d'être exempté des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE. Au surplus, admettre pour cette raison un cas personnel d'extrême gravité irait à l'encontre du but poursuivi par le législateur. En effet, cela inciterait les étrangers à éluder la législation en vigueur dans l'intention d'obtenir ultérieurement la régularisation de leur situation.
5.2 Le recourant part apparemment du principe que l'art. 13 let. f OLE doit permettre de donner un statut légal à un étranger vivant illégalement en Suisse. Il est dès lors paradoxal, à son avis, de reprocher à un étranger qui demande que son cas soit examiné au regard de cette disposition d'être entré illégalement en Suisse et d'y avoir séjourné illégalement. L'intéressé se plaint en particulier de l'importance que le Département fédéral a attachée à ses condamnations de 1987 et de 1995.
Contrairement à ce que croit le recourant, l'art. 13 let. f OLE n'est pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité (cf. l' ATF 128 II 200). Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir entrée, séjour et travail en Suisse sans autorisation. Toutefois, le recourant a adopté un comportement plus grave dans la mesure où il a facilité l'entrée illégale d'un compatriote en Suisse, où il serait lui-même entré dans ce pays alors qu'il faisait l'objet d'une interdiction d'y entrer et où il a utilisé une fausse pièce d'identité. Le Département fédéral a simplement relevé que l'intéressé n'avait pas eu un comportement irréprochable en Suisse. On ne saurait dès lors faire grief à l'autorité intimée d'avoir attaché une importance disproportionnée aux infractions que le recourant a commises.
5.3 L'intéressé reproche au Département fédéral d'être tombé dans l'arbitraire en relativisant la durée de son séjour en Suisse par rapport au temps qu'il a passé en Turquie.
Comme on l'a rappelé ci-dessus (consid. 3), la durée d'un séjour en Suisse n'est pas déterminante dans l'examen d'un cas de rigueur au sens de l'art. 13 let. f OLE, lorsque ledit séjour est illégal. En revanche, l'autorité compétente doit vérifier dans quelle situation se trouverait l'intéressé s'il devait retourner dans son pays d'origine. Or, les facultés de réintégration d'un étranger dans sa patrie dépendent en particulier de ce qu'il y a vécu antérieurement ainsi que des contacts qu'il y a gardés. En considérant que l'intéressé avait conservé des liens étroits avec la Turquie en raison notamment des années qu'il y avait passées, le Département fédéral n'a pas violé le droit fédéral; en particulier, il n'a pas excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation.
5.4 Le recourant demande que le critère de l'intégration sociale soit nuancé pour tenir compte de sa condition de clandestin.
Comme déjà dit (consid. 5.2), l'art. 13 let. f OLE n'est pas d'abord destiné à régulariser la situation des travailleurs clandestins. Il convient d'appliquer à cette catégorie d'étrangers les mêmes critères qu'aux autres étrangers. Le fait que certains étrangers aient opté pour l'illégalité peut les desservir au regard des conditions d'une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers. Ainsi, la durée du séjour illégal qu'ils ont effectué en Suisse n'est pas prise en compte (cf. le consid 3, ci-dessus). De même, il n'y a pas lieu de définir à leur intention un critère particulier d'intégration sociale, pour tenir compte de leur clandestinité, et de leur accorder sous cet angle un traitement de faveur dans l'application de l'art. 13 let. f OLE, par rapport aux étrangers qui ont toujours séjourné légalement en Suisse.
5.5 Le recourant se plaint que le Département fédéral ait procédé à une appréciation arbitraire des preuves et ait agi de façon déloyale. L'autorité intimée lui aurait demandé de fournir des preuves de ses séjours en Suisse dont elle n'aurait tenu compte que pour établir la persistance de ses liens avec son pays d'origine.
Dans une lettre du 24 janvier 2003 adressée au conseil de l'intéressé, le Département fédéral a notamment écrit:
"Nous vous invitons par ailleurs à produire jusqu'au 25 février 2003 toutes pièces utiles (attestations de travail, fiches de salaires, décomptes AVS etc...) susceptibles de confirmer les déclarations de votre mandant relatives aux périodes durant lesquelles il prétend avoir séjourné et travaillé en Suisse sans autorisation."
Il incombait au Département fédéral d'établir les faits de la cause. Or, par définition, un travailleur clandestin, comme le recourant, est ignoré des services administratifs. Dès lors, l'intéressé était le seul à pouvoir produire les preuves attestant de la véracité de ses allégations. La demande de preuves faite par le Département fédéral n'est donc pas critiquable en soi. En outre, cette requête était très générale et laissait la liberté à l'intéressé de produire "toutes pièces utiles". L'autorité qui doit se prononcer sur l'exemption d'un étranger des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE doit examiner globalement la situation de l'intéressé. Ainsi, les pièces demandées par le Département fédéral pouvaient par exemple servir à déterminer si le recourant était revenu ou non en Suisse à une époque où il tombait sous le coup d'une interdiction d'entrée dans ce pays. Le recourant qui produit des pièces ne peut pas exiger qu'elles soient utilisées seulement dans la mesure où elles sont favorables à son argumentation et qu'elles soient ignorées pour le surplus. En choisissant de produire des documents prouvant qu'il avait transféré de l'argent de Suisse en Turquie durant certaines périodes, l'intéressé a établi, d'une part, qu'il était alors en Suisse et, d'autre part, qu'il avait gardé des liens avec sa patrie. On ne saurait reprocher au Département fédéral d'avoir violé le droit fédéral, en particulier d'avoir excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation, en tenant compte des pièces produites par le recourant dans leur ensemble. Au demeurant, l'autorité intimée ne s'est pas fondée uniquement sur les versements que le recourant a effectués à destination de la Turquie pour considérer que l'intéressé avait conservé des liens avec ce pays.
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Art. 13 lett. f OLS: deroga alle misure limitative del numero degli stranieri; situazione dei cosiddetti "sans-papiers". Richiamo dello scopo e delle condizioni d'applicazione dell'art. 13 lett. f OLS, segnatamente in caso di soggiorno illegale (consid. 3).
Esame del caso concreto in base alle condizioni generali dell'art. 13 lett. f OLS; non sono applicabili criteri particolari in relazione al mercato del lavoro illegale e ad un'integrazione sociale ridotta, per tener conto della clandestinità (consid. 4 e 5).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 II 394
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130 II 394
Sachverhalt ab Seite 398
Auf Begehren verschiedener Anwohner des Flughafens Zürich ersuchte der Kanton Zürich als damaliger Flughafenhalter im Juni 1999 die Eidgenössische Schätzungskommission, Kreis 10, um Eröffnung formeller Enteignungsverfahren zur Abgeltung übermässiger Fluglärm-Immissionen. In der Folge wurden der Schätzungskommission zahlreiche Entschädigungsforderungen überwiesen. Davon stammten 126 von Grundeigentümern in Opfikon-Glattbrugg und betreffen 162 Liegenschaften im Bereich der Abflugschneise der Piste 16. Diese Begehren waren beim Kanton vom 1. Juli 1998 bis 5. Mai 1999 eingegangen.
Am 25. Mai 2001 wurde die Flughafen Zürich AG als neue Flughafenhalterin auf ihr Gesuch hin unter Zuerkennung der Parteistellung zum Verfahren beigeladen. Mit Eingabe vom 23. Juli 2001 erhoben der Kanton Zürich und die Flughafen Zürich AG in den genannten Verfahren die Einrede der Verjährung und beantragten, dass über diese vorweg in einem Teilentscheid befunden werde. Im nachfolgenden Schriftenwechsel befassten sich die Parteien ausschliesslich mit der Verjährungsfrage. Mit Verfügung vom 6. November 2002 stellte der Präsident der Schätzungskommission formell fest, dass der Entscheid über die Verjährungseinrede mit ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis der Parteien im Sinne von Art. 60 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Enteignung ohne Beizug der übrigen Mitglieder gefällt werde.
Mit Entscheid vom 11. Juni 2003 wies der Schätzungskommissions-Präsident die Verjährungseinrede ab. Gegen diesen Entscheid haben der Kanton Zürich und die Flughafen Zürich AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. Umstritten ist ein Teilentscheid über die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche, die von verschiedenen Grundeigentümern in Opfikon-Glattbrugg für die übermässige Lärmbelastung durch die auf der Piste 16 startenden Flugzeuge erhoben worden sind. Nicht entschieden wurde in der angefochtenen Verfügung über allfällige enteignungsrechtliche Folgen der im Herbst 2003 neu eingeführten Anflüge von Süden auf die Piste 34. Ebenfalls nicht beurteilt wurde die Rechtzeitigkeit der angemeldeten weiteren Entschädigungsforderungen, die für den Start- oder Landelärm im An- oder Abflugbereich der übrigen Pisten des Flughafens Zürich eingereicht worden sind. Auch das Bundesgericht hat daher grundsätzlich - von den generellen Erwägungen zur Verjährbarkeit und zur Verjährungsfrist abgesehen (E. 5-11) - nur darüber zu befinden, ob die gegen die Entschädigungsbegehren der Gesuchsteller und Beschwerdegegner erhobene Verjährungseinrede unter den in Opfikon-Glattbrugg, im Abflugbereich der Piste 16, gegebenen Verhältnissen zu Recht abgewiesen worden ist.
5. Im angefochtenen Entscheid ist die Frage, ob enteignungsrechtliche Entschädigungsansprüche für andauernde übermässige Immissionen überhaupt der Verjährung unterstünden, letztlich offen gelassen worden. Die Beschwerdeführer bejahen die Verjährbarkeit unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 124 II 543). Gemäss dieser trete, wenn die übermässigen Einwirkungen vom bestimmungsgemässen und im öffentlichen Interesse liegenden Betrieb eines öffentlichen Werks ausgingen, für welches das Enteignungsrecht ausgeübt werden könne, der enteignungsrechtliche Entschädigungsanspruch an die Stelle der Abwehrrechte und Schadenersatzansprüche gemäss Art. 679 und 684 ZGB; dieser öffentlichrechtliche Ersatzanspruch verjähre auch dann, wenn die Einwirkungen andauerten. Die Beschwerdegegner ziehen die Verjährbarkeit der Entschädigungsforderungen für anhaltende Immissionen in Zweifel, da der Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch als Teilgehalt des nachbarrechtlichen Immissionsschutzes unverjährbar sei und nach BGE 109 II 418 auch der (privatrechtliche) Anspruch auf Ersatz des Schadens nicht verjähren könne, solange das schädigende Ereignis andaure. Zwar erlösche der nachbarrechtliche Beseitigungsanspruch, wenn die übermässigen Immissionen aus dem Betrieb öffentlicher Werke stammten, jedoch nur insoweit, als die Einwirkungen unvermeidbar seien. Daraus folge, dass auch für die Schadenersatzforderung aus formeller Enteignung keine Verjährungsfrist laufen könne, solange die Schädigung andaure und deren Unvermeidbarkeit nicht festgestellt sei. Da die Feststellung der Unvermeidbarkeit der Immissionen in Fällen wie den vorliegenden im umweltschutzrechtlichen Sanierungsverfahren erfolge, bestehe der Beseitigungsanspruch bis zum Ablauf der Sanierungsfrist fort und hindere den Lauf der Verjährung.
Mit dieser Argumentation werfen die Beschwerdegegner die Fragen auf, in welchem Verfahren die - enteignungsrechtliche - Unvermeidbarkeit übermässiger Immissionen festzustellen sei und inwiefern sich die aus der Umweltschutzgesetzgebung fliessenden Rechte und Pflichten auf die enteignungsrechtlichen Ansprüche infolge übermässiger Fluglärm-Immissionen auswirkten. Diesen Zusammenhängen ist im Folgenden nachzugehen.
6. Im formellen Enteignungsverfahren gemäss dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711) können nicht nur Entschädigungsforderungen angemeldet, sondern auch Einsprachen gegen die Enteignung im engeren Sinn erhoben sowie Planänderungsgesuche und Begehren nach den Artikeln 7-10 EntG gestellt werden (vgl. Art. 30 Abs. 1 und Art. 35 EntG). Das gilt auch dann, wenn das Enteignungsrecht im Zusammenhang mit dem Bau und der Inbetriebnahme des Werkes nicht beansprucht worden ist und das Enteignungsverfahren erst auf Begehren von Nachbarn wegen übermässiger Einwirkungen eröffnet werden muss. In solchen erstmaligen Enteignungsverfahren wegen Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte kann der Gesuchsteller mit genereller Einsprache unter anderem geltend machen, die Voraussetzungen zur Ausübung des Enteignungsrechts seien nicht gegeben, weil etwa die übermässigen Einwirkungen nicht unvermeidbar seien. Der Enteignete hat aber auch Gelegenheit, gestützt auf Art. 7 Abs. 3 EntG Lärmschutzvorkehren zu verlangen, wobei neben baulichen Massnahmen unter Umständen auch betriebliche Beschränkungen in Betracht fallen können (vgl. zum Ganzen BGE 108 Ib 376; BGE 109 Ib 130
E. 2a; BGE 112 Ib 176 E. 3; BGE 114 Ib 34 E. 1; BGE 119 Ib 348 E. 6c/bb S. 364; BGE 124 II 215 E. 3; s. auch BGE 111 Ib 280).
An diesen Befugnissen der Lärmbetroffenen haben weder die Bestimmungen des eidgenössischen Umweltschutzrechts noch die prozessualen Neuerungen, die durch das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und die Vereinfachung der Entscheidverfahren für die meisten öffentlichen Werke eingeführt worden sind, etwas geändert. Zwar sind nun die enteignungsrechtlichen Einsprachen grundsätzlich im (kombinierten) spezialgesetzlichen Plangenehmigungsverfahren zu erheben und werden diese von der Plangenehmigungsbehörde beurteilt (vgl. z.B. Art. 37f Abs. 2 und Art. 37h des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt [LFG; SR 748.0]). Dies mindert die Funktion der enteignungsrechtlichen Einsprache jedoch nicht. Zudem treten übermässige Immissionen oft unabhängig von der Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens ein. Auch in diesem Fall stehen den von übermässigen Einwirkungen Betroffenen weiterhin alle sich aus dem Enteignungsgesetz ergebenden Ansprüche zu und können diese im nachträglich eröffneten Enteignungsverfahren mit Einsprache bewirken, dass die Zulässigkeit und der Umfang der Enteignung von der Einsprachebehörde verbindlich festgelegt wird (vgl. Urteile 1A.244/2003/1A.259/2003, E. 6.2, 1A.245/2003/1A.260/2003, E. 4.2, 1A.250/2003 E. 7.2, alle vom 31. März 2004; vgl. für früher eingeführte kombinierte Verfahren BGE 108 Ib 505 E. 1-3). Das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren ist somit das massgebliche Verfahren für den Entscheid darüber geblieben, ob die Enteignung rechtmässig sei bzw. allfällige übermässige Einwirkungen nicht oder nur mit einem unverhältnismässigen Kostenaufwand vermieden werden könnten.
7. Aus dem Gesagten ist jedoch nicht zu schliessen, dass das eidgenössische Umweltschutzrecht und insbesondere das (Lärm-)Sanierungsverfahren für die Entschädigungsverfahren wegen übermässiger Lärmeinwirkungen - sei es im formellen Enteignungsverfahren oder infolge materieller Enteignung - bedeutungslos geblieben wären. Allerdings ist bei der Rechtsetzung dem Zusammenspiel der verschiedenen Verfahren nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt worden. Dies gilt insbesondere für die Verfahren wegen übermässigen Einwirkungen aus dem Betrieb der öffentlichen Flugplätze, welche im eidgenössischen Gesetzes- und Verordnungsrecht auch heute noch keine abschliessende Regelung gefunden haben:
7.1 Seit der Einführung des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1948 steht für den Bau und den Betrieb der öffentlichen Flugplätze (Flughäfen) das Enteignungsrecht gemäss dem Bundesgesetz über die Enteignung zur Verfügung. Nach Art. 50 Abs. 1 LFG in der ursprünglichen Fassung vom 21. Dezember 1948 konnte der Bundesrat dieses Recht selbst ausüben oder es an Dritte übertragen. Gemäss den heute geltenden, durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren geänderten Bestimmungen steht dem Inhaber der Betriebskonzession die Enteignungsbefugnis von Gesetzes wegen zu (Art. 36a Abs. 4 LFG). Da auch die aus dem Grundeigentum hervorgehenden nachbarlichen Abwehrrechte Gegenstand der Enteignung bilden können, haben die Flugplatzhalter seit jeher die Möglichkeit bzw. die Pflicht, die unvermeidlich mit ihrem Betrieb verbundenen übermässigen Einwirkungen auf die Umwelt auf dem formellen Enteignungswege abzugelten. Diese Abgeltung übermässiger Lärmimmissionen kann gemäss jüngerer Rechtsprechung, auf die noch einzugehen sein wird (E. 8.2), sowohl in Geld als auch als Realleistung in Form von baulichen Lärmschutzmassnahmen an den lärmbetroffenen Wohnbauten erfolgen (BGE 119 Ib 348 E. 6 S. 362). Der Anspruch der Enteigneten auf Ersatzleistung für übermässige Lärmimmissionen hängt nicht nur von den im Enteignungsgesetz umschriebenen, sondern auch von den in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (seit BGE 94 I 286) aufgestellten Voraussetzungen ab, insbesondere von den Bedingungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere des durch diese bewirkten Schadens (für den Flugbetrieb vgl. etwa BGE 121 II 317 E. 4 und 5; BGE 123 II 481 E. 7).
7.2 Die immer akuter werdenden Probleme um die schweizerischen Flughäfen bewogen den Bundesgesetzgeber noch vor Einführung des allgemeinen Umweltschutzrechts, ein spezielles luftfahrtrechtliches Instrument zur "Sanierung der Lärmverhältnisse in den Flughafenrandzonen", nämlich die Lärmzonen, zu schaffen (vgl. Botschaft über die Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 10. Februar 1971, BBl 1971 I 266, S. 274). Mit der am 17. Dezember 1971 in das Luftfahrtgesetz aufgenommenen Bestimmung von Art. 42 Abs. 1 lit. b (in Kraft seit 1. Januar 1974) wurde der Bundesrat ermächtigt, durch Verordnung vorzuschreiben, dass Gebäude in einem bestimmten Umkreis von öffentlichen Flugplätzen nur noch benützt oder neu erstellt werden dürften, soweit sich ihre Ausführung und Bestimmung mit der Fluglärmbelastung vereinbaren lassen. Nach dem entsprechenden Verordnungsrecht, das für die drei Lärmzonen A, B und C unterschiedliche Nutzungseinschränkungen vorschrieb, durften allerdings die bestehenden Gebäude in allen Zonen in bisheriger Weise weiter benützt werden (vgl. Art. 61 ff., insbes. Art. 62 Abs. 4 der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt [AS 1973 S. 1856], mit Änderung vom 6. Dezember 1982 [AS 1982 S. 2277]; Art. 40 ff. der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1; AS 1994 S. 3050]; Art. 7 der Verordnung vom 23. November 1973 über die Lärmzonen der konzessionierten Flugplätze [AS 1973 S. 1966], ab 1. April 1984 "Verordnung über die Lärmzonen der Flughäfen Basel-Mülhausen, Genf-Cointrin und Zürich" benannt [vgl. Art. 6 der Verordnung über die Lärmzonen der konzessionierten Regionalflugplätze vom 9. März 1984; AS 1984 S. 321]). Den Anwohnern stand für die Beschränkung ihres Grundeigentums durch den Lärmzonenplan ein Anspruch auf Entschädigung zu, sofern diese in ihrer Wirkung einer Enteignung gleichkam (Art. 44 Abs. 1 LFG). Entsprechende Begehren waren innert fünf Jahren seit Veröffentlichung des Zonenplans beim Halter des Flugplatzes anzumelden und wurden im Bestreitungsfall der Eidgenössischen Schätzungskommission zur Beurteilung im enteignungsrechtlichen Schätzungsverfahren zugestellt (Art. 44 Abs. 3 und 4 LFG). In welcher Beziehung dieses Entschädigungsverfahren wegen materieller Enteignung zum formellen Enteignungsverfahren stand, war - abgesehen von dem in beiden Fällen vor der Eidgenössischen Schätzungskommission durchzuführenden Schätzungsverfahren - der Gesetzgebung nicht zu entnehmen.
Die spezialrechtliche Regelung über die Lärmzonen ist, obschon die gesetzliche Bestimmung von Art. 42 Abs. 1 LFG unverändert geblieben ist, spätestens im Jahr 2000 mit der Aufhebung des entsprechenden Verordnungsrechts dahingefallen (vgl. den Anhang der Änderung vom 12. April 2000 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41; AS 2000 S. 1388, 1396]). Art. 42 LFG ist allerdings bei der Revision des Luftfahrtgesetzes vom 18. Juni 1993 (in Kraft seit 1. Januar 1995) durch einen fünften Absatz ergänzt worden, wonach "die Lärmvorschriften der Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz vorbehalten bleiben". Damit sollte nach Meinung des Bundesrates klargestellt werden, dass auch schon vor dem Zeitpunkt, in dem die Verordnungen über die Lärmzonen formell aufgehoben würden, die Lärmvorschriften der Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz den Vorschriften der Luftfahrtgesetzgebung vorgingen (vgl. Botschaft über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 20. November 1991, BBl 1992 I 607, S. 630). Diese Auffassung ist jedoch mit den Bestimmungen von Art. 3 Abs. 1 und Art. 64 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01), die ergänzendes strengeres Umweltschutzrecht ausdrücklich zulassen und für das USG-widrige Verordnungsrecht eine förmliche Anpassung verlangen, nur schwer vereinbar (nach Meinung von HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzrecht, N. 43 zu Art. 3 USG, besteht allerdings zwischen Art. 42 Abs. 1 lit. b LFG und Art. 22, Art. 24 sowie Art. 25 USG keine Normenkollision). Übrigens hat der Zürcher Kantonsrat noch in seinem Bericht zum überarbeiteten kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 (S. 107) erwähnt, dass die Lärmzonenpläne nach der Festlegung der für die Landesflughäfen geltenden Belastungsgrenzwerte in der Lärmschutz-Verordnung angepasst werden müssten, wobei sich diese Anpassung aus kantonaler Sicht möglichst im Rahmen der bestehenden Pläne halten solle.
7.3 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass sich der Kanton Zürich noch vor der Schaffung der eidgenössischen gesetzlichen Grundlagen für die Lärmzonen bemühte, die Immissionen mit den im kantonalen Gesetz vom 27. September 1970 (Fluglärmgesetz) vorgesehenen "Massnahmen gegen die Auswirkungen von Fluglärm und Abgasen in den Randgebieten des Flughafens Zürich" in Schach zu halten. Das Gesetz schrieb vor, dass einerseits die Erstellung von Neubauten und die Benützung bestehender Gebäude um den Flughafen zu beschränken und andererseits Massnahmen zur Lärmbekämpfung, insbesondere in der Nacht, zu ergreifen seien (§ 1 Fluglärmgesetz). Der Regierungsrat wurde angewiesen, Lärmschutzzonen festzulegen (§ 2 Abs. 3 Fluglärmgesetz), und die Gemeinden wurden verpflichtet, ihre Bauordnungen und Zonenpläne den Lärmschutzzonen anzupassen (§ 4 Fluglärmgesetz). Für die Belastungen des Grundeigentums durch Bauverbote, Baubeschränkungen und Verpflichtungen zu Schallschutzmassnahmen wurde den Eigentümern ein Anspruch auf Entschädigung gemäss den §§ 183bis ff. des zürcherischen Einführungsgesetzes zum ZGB (EG ZGB) zuerkannt, falls die Nutzungsbeschränkungen in ihrer Wirkung einer Enteignung ähnlich seien (§ 4 Abs. 1 Fluglärmgesetz). Die Finanzierung der durch das Gesetz vorgesehenen Massnahmen und die zu entrichtenden Entschädigungen sicherte der Kanton durch einen Fonds (§§ 6 bis 10 Fluglärmgesetz).
Infolge der Lärmzonenrechtsetzung durch den Bund verzichtete der Kanton Zürich darauf, eine eigene Verordnung zur Umschreibung der in den Lärmzonen geltenden Beschränkungen zu erlassen. Aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts erlangten bei Verbindlichwerden der Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich am 28. August 1987 auch die Entschädigungsbestimmungen des eidgenössischen Luftfahrtgesetzes Geltung. Ob und inwieweit die Regelungen des Zürcher Lärmschutzgesetzes als - grundsätzlich genehmigungspflichtige - kantonale Ausführungs- oder Ergänzungsbestimmungen im Sinne von Art. 44bis LFG in der Fassung vom 17. Dezember 1971 weiterhin Gültigkeit für sich beanspruchen konnten, ist in der Literatur umstritten (vgl. MAX NEUENSCHWANDER, Die gesetzlichen Bestimmungen über die Lärmzonen, in: Schweizerische Vereinigung für Luft- und Raumrecht 1977 Nr. 2 S. 4, 19 f.; PETER ETTLER, Die Polizeirechtsetzung gegen Luftfahrtimmissionen in der Schweiz, Diss. Zürich 1979, S. 311; ROBERT HENRI CHANSON, Schutz vor Lärm der Grossflughäfen Genf und Zürich nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1980, S. 122 ff.; HERMANN RODUNER, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, Diss. Zürich 1984, S. 84 ff.). Formell aufgehoben wurde das Gesetz erst mit dem Flughafenfondsgesetz vom 20. August 2001 (Zürcher Gesetzessammlung 748.3). Dieses sieht nunmehr noch vor, dass Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung, die ihren Grund im Betrieb des Flughafens haben und vom Kanton direkt oder gestützt auf Rückgriffsansprüche der Gemeinden beglichen werden müssen, aus einem speziellen, bei der Verselbständigung des Flughafens zu schaffenden Fonds abzugelten sind.
7.4 Nach heutigem Recht gilt für bestehende Flugplätze, von denen übermässige Lärmimmissionen ausgehen, gleich wie für andere Verkehrsanlagen, grundsätzlich die Sanierungspflicht im Sinne von Art. 16 bis 18 USG. Können wegen gewährter Erleichterungen die Alarmwerte nicht eingehalten werden, so sind nach Art. 20 Abs. 1 USG und Art. 15 LSV an den lärmbelasteten bestehenden Gebäuden bauliche Schallschutzmassnahmen, sog. passive Schallschutzmassnahmen, zu treffen. Solche Schutzmassnahmen sind bei neuen oder wesentlich geänderten Flugplatzanlagen bereits bei Lärm über den Immissionsgrenzwerten zu ergreifen (Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 10 i.V.m. Art. 7 und 8 LSV). Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, so dürfen grundsätzlich keine Baubewilligungen mehr für neue Wohngebäude erteilt und keine neuen Wohnzonen mehr ausgeschieden werden (Art. 22 und 24 USG, Art. 29 und 31 LSV). Die Lärmimmissionen, die aufgrund von Entscheiden über die Erstellung, Änderung oder Sanierung von Flugplätzen zulässig sind, sind im sog. Lärmbelastungskataster festzuhalten (Art. 37 LSV). Nach Art. 37 Abs. 3 LSV in der Fassung vom 12. April 2000 wäre der Kataster für die Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen, für die Erteilung von Baubewilligungen und für Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden massgebend, das heisst für die Grundeigentümer verbindlich. Gemäss BGE 126 II 522 E. 49 S. 596 f. ist jedoch die rechtliche Natur des Katasters auch nach der Änderung der Verordnung unbestimmt geblieben, da weder eine gesetzliche Grundlage für direkt aus dem Lärmbelastungskataster fliessende Beschränkungen bestehe noch ein Rechtsschutz- und Entschädigungsverfahren (für materielle Enteignung) vorgesehen sei; der Lärmbelastungskataster könne daher bestenfalls ein für die Behörden massgebliches Inventar sein, das keine grundeigentümerverbindlichen Wirkungen entfalte. Der Wechsel vom System der luftfahrtrechtlichen Lärmzonen zum umweltschutzrechtlichen Institut des Lärmbelastungskatasters wird nach Auffassung des Bundesgerichts erst dann vollzogen sein, wenn auch das massgebliche Gesetzesrecht, insbesondere die Bestimmungen von Art. 42 ff. LFG, die nötigen Anpassungen erfahren haben und die Probleme des Rechtsschutz- und Entschädigungsverfahrens gelöst sind.
8. Angesichts der Mängel des gesetzten Rechts hat das Bundesgericht versucht, die Beziehungen zwischen den einzelnen Verfahren zur Abgeltung übermässiger Lärmeinwirkungen in seiner Rechtsprechung zu klären.
8.1 Zum Verhältnis der formellen Enteignung zur allfälligen materiellen Enteignung durch Lärmzonenpläne hielt das Bundesgericht im Genfer Fall BGE 110 Ib 368 erstmals fest, die Tatsache, dass Grundeigentümer nach Zuweisung ihrer Grundstücke zu einer Lärmzone die Durchführung eines Verfahrens wegen materieller Enteignung veranlassen könnten, schliesse nicht aus, dass unter Umständen auch die Einleitung eines Verfahrens wegen formeller Enteignung von Nachbarrechten verlangt werden könne. Da die bestehenden Gebäude in den Lärmzonen in bisheriger Weise weiter benützt werden dürften und daher kein Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung entstehen könne, müsse den Grundeigentümern ein anderer Weg zur Geltendmachung ihrer Entschädigungsbegehren für die lärmbedingte Entwertung ihrer Liegenschaften eröffnet werden. Sei sowohl für die Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte als auch für die lärmzonenplanerische Nutzungsbeschränkung ein Entschädigungsverfahren einzuleiten, obliege es der zuständigen Eidgenössischen Schätzungskommission, die beiden Verfahren zu koordinieren und dafür zu sorgen, dass der gleiche Schaden nicht zweimal abgegolten werde (BGE 110 Ib 368 E. 2e S. 378). Aufgrund dieser Rechtsprechung sind um den Flughafen Genf auf Begehren von Grundeigentümern zahlreiche Verfahren wegen formeller und/oder materieller Enteignung eröffnet worden (vgl. BGE 121 II 317; BGE 122 II 337, 349; BGE 124 II 543; BGE 128 II 231, 329; BGE 129 II 72; s. auch BGE 116 Ib 11 E. 2a S. 15). Dieser Praxis entsprechend hat das Bundesgericht in einem den Flughafen Zürich betreffenden Fall die Entschädigungsforderung des Grundeigentümers für den Einbezug seiner Liegenschaften in die Lärmzone B zusätzlich unter dem Gesichtswinkel einer möglichen formellen Enteignung geprüft (BGE 123 II 481 E. 7 S. 490 ff.).
8.2 Zur Beziehung zwischen den Ansprüchen von Lärmbetroffenen, die auf dem Bundesgesetz über die Enteignung beruhen, und jenen, die sich aus dem Umweltschutzrecht ergeben, hat das Bundesgericht zunächst betont, Enteignungsgesetzgebung und Umweltschutzgesetzgebung verfolgten, obschon sie verschiedene Berührungspunkte aufwiesen, grundsätzlich unterschiedliche Zwecke: Während das Umweltschutzgesetz die Menschen, Tiere und Pflanzen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen wolle, diene das Enteignungsgesetz dazu, dem Gemeinwesen zu ermöglichen, sich die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben notwendigen Güter - unter Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgebotes und unter voller Entschädigung der Enteigneten - zwangsweise zu beschaffen und allfällige Hindernisse zu beseitigen (Urteil E.31/1987 vom 12. Juni 1989, E. 3; BGE 116 Ib 11 E. 3b S. 23). An dieser unterschiedlichen Zwecksetzung ist in BGE 119 Ib 348 E. 6c S. 364 ff. festgehalten, aber auch darauf hingewiesen worden, dass gewisse Grundsätze des Enteignungsgesetzes gleich wie das Umweltschutzrecht auf den Schutz von Drittpersonen bzw. der Öffentlichkeit hinzielten, nämlich die den Enteigner zu Schutzvorkehren anhaltende Bestimmung von Art. 7 Abs. 3 EntG, die Vorschriften über den Realersatz und die Entschädigung von Mietern und Pächtern sowie die Verpflichtung des Enteigneten, schadensmindernde Massnahmen zu dulden. Im Lichte dieser Grundsätze dürfe und müsse der Enteignungsrichter dann, wenn durch Realersatzleistungen in Form von baulichen Schallschutzmassnahmen sowohl der Schaden vermindert als auch die Wohnbevölkerung geschützt werden könne, solche Massnahmen im Entschädigungsverfahren anordnen, selbst wenn sie vom Enteigneten nicht verlangt worden seien. Im gleichen Urteil, in dem es um den Lärm einer Nationalstrasse ging, ist in Änderung der bisherigen Rechtsprechung festgehalten worden, dass sich die enteignungsrechtlich relevante Übermässigkeit der Immissionen bzw. das Kriterium der Spezialität der Einwirkungen danach richte, ob der in der Umweltschutzgesetzgebung festgelegte Immissionsgrenzwert überschritten sei (E. 5b S. 356 ff.).
Im ebenfalls den Nationalstrassenlärm betreffenden BGE 123 II 560 hat das Bundesgericht erkannt, dass mit fortschreitender Änderung der Verfassungs- und Gesetzgebung auf den Gebieten der Raumordnung und Umwelt der Inhalt des (privatrechtlichen) Eigentums neu umschrieben werde. So würden heute die sich aus dem Grundeigentum ergebenden Ansprüche der Nachbarn, die Gegenstand der Enteignung bilden könnten, durch die Umweltschutzgesetzgebung mitbestimmt. Diese sehe unter anderem für Altanlagen die Pflicht zur Anpassung an die lärmschutzrechtlichen Anforderungen vor, was auch für den Nachbarn, der von übermässigen Immissionen aus solchen Anlagen betroffen werde, seine Bedeutung habe. Zwar stehe die Sanierungspflicht dem enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch an sich nicht entgegen. Im vorliegenden Fall sei jedoch für das fragliche Nationalstrassenstück im Kanton Luzern ein Sanierungsverfahren im Gange und könnten die Sanierungsarbeiten, dank welcher übermässige Immissionen künftig vermieden würden, aller Voraussicht nach vor Ablauf der Sanierungsfrist vorgenommen werden. Unter diesen Umständen könne den enteignungsrechtlichen Ansprüchen keine prioritäre Bedeutung, sondern allenfalls ergänzende Funktion zukommen. Die Enteignungspraxis müsse diesen umweltschutzrechtlichen Neuerungen Rechnung tragen. Wenn das Umweltschutzrecht des Bundes bestimme, dass ein Nachbar einer öffentlichen Anlage Immissionen über dem Immissionsgrenzwert jedenfalls während der vom Bundesrat festgelegten Sanierungsfrist zu dulden habe, so könne der Betreiber der Anlage vor Ablauf dieser Frist grundsätzlich nicht zu einer Enteignungsentschädigung verpflichtet werden. Insofern bemesse sich die Dauer von entschädigungslos zu duldenden Störungen an den Sanierungsvorschriften im Umweltschutzgesetz und in der Lärmschutz-Verordnung. Solange die Sanierungsfrist noch laufe, könne im Allgemeinen nicht gesagt werden, die Einwirkungen seien im enteignungsrechtlich relevanten Sinn ihrer Dauer nach aussergewöhnlich. Nicht zu entscheiden sei dagegen, wie sich die Rechtslage ausnehme, wenn die Sanierungsfrist überschritten werde oder eine Sanierung nur mit Erleichterungen möglich sei.
8.3 Die im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr erarbeiteten Grundsätze haben sich auch auf dem Gebiete der Luftfahrt niedergeschlagen:
Im Rahmenkonzessionsverfahren für den Ausbau (5. Etappe) des Flughafens Zürich (BGE 124 II 293 E. 21a S. 337) ist auf enteignungsrechtliche Entschädigungsbegehren hin auf das bundesgerichtliche Urteil verwiesen worden, nach dem der Betreiber einer übermässig lärmigen Anlage in der Regel nicht vor Ablauf der Sanierungsfrist zur Zahlung einer Enteignungsentschädigung verpflichtet werden könne. Dies müsse grundsätzlich auch beim Ausbau einer Anlage gelten, die bereits sanierungspflichtig sei oder durch die Erweiterung sanierungspflichtig werde. Die Anmeldung eines Entschädigungsbegehrens aus formeller Enteignung für die mit dem Ausbau des Flughafens Zürich verbundenen Lärmimmissionen erscheine daher - vor der Festlegung der massgeblichen Belastungsgrenzwerte und dem Beginn des Laufs der Sanierungsfrist - zur Zeit jedenfalls als verfrüht. Es könnte sich einzig fragen, ob ein solcher Anspruch nicht insoweit sofort entstehe, als beim Ausbau Erleichterungen gemäss Art. 18 in Verbindung mit Art. 17 USG gewährt würden. Diese Frage wurde jedoch offen gelassen.
Noch im gleichen Jahr hat das Bundesgericht in einem enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahren für übermässige Lärmimmissionen aus dem Betrieb des Flughafens Genf entschieden, dass dem Beschwerdeführer trotz der noch nicht laufenden (und damit noch nicht abgelaufenen) Sanierungsfrist ein Ersatzanspruch aus Enteignungsrecht zusteht. Da für den Flughafen Genf noch kein Sanierungsverfahren eingeleitet worden sei, könne dieser Sachverhalt nicht mit Fällen verglichen werden, wo bereits ein konkretes Sanierungsprojekt vorliege. Zu unterscheiden sei auch zwischen Situationen, in denen es nur um bereits vorhandene Lärmimmissionen gehe, und jenen, in denen infolge Ausbaus der Flughafenanlagen mit Mehrlärm zu rechnen sei; in solchen Fällen könne allenfalls die Anmeldung enteignungsrechtlicher Entschädigungsansprüche, die vor der definitiven Bewilligung für den Ausbau und der damit verbundenen Sanierungsanordnung erfolge, als verfrüht betrachtet werden (BGE 124 II 543 E. 6 S. 557).
Im Baukonzessionsverfahren für das Dock Midfield des Flughafens Zürich hat das Bundesgericht schliesslich erklärt, im Rahmen des vorliegenden (nicht mit einer Enteignung verbundenen) Verfahrens bzw. des nachlaufenden Bewilligungsverfahrens sei allein über die umweltschutzrechtliche Verpflichtung zur Ergreifung von Schallschutzmassnahmen und die Übernahme entsprechender Kosten zu befinden. Das schliesse nicht aus, dass in einem getrennt vom umweltschutzrechtlichen Verfahren geführten Enteignungsverfahren Entschädigungsansprüche bejaht werden könnten, die unter Umständen auch in Form von ergänzenden baulichen Massnahmen als Realleistungen im Sinne von Art. 18 EntG abzugelten seien. Ob die Voraussetzungen für die Zusprechung enteignungsrechtlicher Entschädigungsleistungen gegeben seien, sei aber nicht im Baukonzessionsverfahren zu entscheiden (BGE 126 II 522 E. 50 S. 597).
9. Zusammenfassend kann die Rechtsstellung der von übermässigen Einwirkungen eines Flughafens betroffenen Eigentümer von Wohnliegenschaften aufgrund der Rechtsordnung und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie folgt umschrieben werden:
9.1 Während der Geltung des luftfahrtrechtlichen Lärmzonen-Regimes hatten die Eigentümer - neben den im jeweiligen Einspracheverfahren anzubringenden Einwendungsmöglichkeiten - Gelegenheit, für ihre in die Lärmzone einbezogenen Grundstücke bei der Eidgenössischen Schätzungskommission sowohl gestützt auf Art. 44 LFG Entschädigung (in Geld) für die auf eine materielle Enteignung hinauslaufenden Nutzungsbeschränkungen zu fordern als auch im formellen Enteignungsverfahren Entschädigung in Geld für die Entwertung ihrer Liegenschaften und/oder bauliche Schallschutzmassnahmen für die bestehenden Wohnbauten zu verlangen. Standen dem Eigentümer Entschädigungen aus materieller sowie aus formeller Enteignung zu, durften diese den entstandenen Schaden nicht übersteigen.
9.2 Die - noch nicht vollständig abgeschlossene - Ablösung des Lärmzonenplans durch die Instrumente des Umweltschutzrechts hat, zumindest auf den ersten Blick, zu gewissen Doppelspurigkeiten bei den Einsprache- und Entschädigungsrechten der lärmbelasteten Grundeigentümer geführt. So können diese nicht mehr nur im enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren geltend machen, die übermässigen Einwirkungen seien nicht unvermeidbar (vgl. E. 6), sondern auch im umweltschutzrechtlichen Sanierungsverfahren um Emissionsbeschränkungen und Erlass entsprechender Verkehrs- oder Betriebsvorschriften ersuchen. Werden im Sanierungsverfahren Erleichterungen gewährt, so sind die übermässig lärmbetroffenen Gebäude in der Umgebung des Flughafens mit Schallschutzfenstern zu versehen oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu schützen (Art. 20 und 25 Abs. 3 USG). Solche Schallschutzvorkehren dürfen aber, wie oben dargelegt (E. 8.2), auch im enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahren verlangt oder von Amtes wegen angeordnet werden.
Die gestützt auf das Enteignungsgesetz anzuordnenden Schallschutzvorkehren hängen jedoch von anderen Voraussetzungen ab als die umweltschutzrechtlichen baulichen Massnahmen. Enteignungsrechtliche Entschädigungsleistungen in jeder Form können für übermässige Lärmeinwirkungen nur zuerkannt werden, wenn die drei Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere des Schadens gegeben sind (vgl. E. 7.1 in fine). Da das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung die Schwelle der Vorhersehbarkeit des mit dem Betrieb der Landesflughäfen verbundenen Lärms auf den 1. Januar 1961 festgesetzt hat (BGE 121 II 317 E. 6b/aa S. 334 ff.; BGE 123 II 481 E. 7b S. 491), dürfte nur ein kleiner Teil der lärmbetroffenen Grundeigentümer zu den enteignungsrechtlich Anspruchsberechtigten zählen. Umweltschutzrechtliche Schutzvorkehren sind demgegenüber - dem Gesetzeszweck entsprechend - bei Überschreiten des massgebenden Lärmgrenzwertes unabhängig von weiteren Voraussetzungen zu ergreifen. Allerdings sind umweltschutzrechtliche Schallschutzvorkehren in der Umgebung bestehender, nicht wesentlich geänderter Flughafenanlagen erst ab Überschreiten des Alarmwerts zu treffen (Art. 20 Abs. 1 USG), während enteignungsrechtliche Entschädigungsansprüche gemäss der Praxis grundsätzlich bei Lärmbelastungen über dem Immissionsgrenzwert entstehen (BGE 119 Ib 348 E. 5b S. 356). Die Abgeltung übermässiger Lärmbelastung erfolgt daher bei bestehenden, nicht wesentlich geänderten Flughäfen - wie beim Flughafen Genf - in erster Linie auf der Grundlage des Enteignungsrechts. Werden dagegen - wie im Falle des Flughafens Zürich - Anlagen und Betrieb wesentlich geändert und damit vorzeitig sanierungspflichtig, treten die ebenfalls ab Überschreitung des Immissionsgrenzwertes zu treffenden umweltschutzrechtlichen Massnahmen (Art. 25 Abs. 3 USG) in den Vordergrund. Die Zusprechung einer enteignungsrechtlichen Entschädigung fällt in diesen Fällen insoweit in Betracht, als die lärmbetroffenen Liegenschaften auch nach der (umweltschutzrechtlichen) Lärmisolierung der Bauten lärmbedingt entwertet bleiben. Die beiden Verfahren schliessen einander somit nicht aus und können parallel geführt werden.
10. Die in der Spezialgesetzgebung wie im Umweltschutzrecht getroffenen Regelungen über den Schutz vor übermässigem Lärm haben sich somit nach bisheriger Rechtsprechung auf die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche für andauernde übermässige Immissionen wie folgt ausgewirkt:
Wie sich BGE 124 II 543 E. 5b und c sinngemäss entnehmen lässt, ist der Einführung der luftfahrtrechtlichen Lärmzone keine Bedeutung für die Verjährung von Forderungen aus formeller Enteignung beigelegt worden. Der Beginn der Verjährung der Entschädigungsansprüche von Genfer Grundeigentümern ist lediglich deshalb auf den Zeitpunkt des Verbindlichwerdens der Lärmzonenpläne festgelegt worden, weil die Komplexität der Rechtslage und das Verhalten der Flugplatzbehörde zu Unsicherheiten über den einzuschlagenden Rechtsweg führte und erst mit der Veröffentlichung der Lärmzonenpläne Klarheit darüber geschaffen wurde, dass die Grundeigentümer ihre Entschädigungsbegehren, sei es infolge materieller oder formeller Enteignung, nunmehr anzumelden hätten.
In BGE 123 II 560 ist dagegen aus den umweltschutzrechtlichen Bestimmungen über die Sanierung öffentlicher Anlagen abgeleitet worden, eine solche müsse, falls sie unmittelbar bevorstehe bzw. noch vor Ablauf der Sanierungsfrist möglich sei, den enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch verdrängen. Hieraus könnte - wie dies die Beschwerdegegner tun - der Schluss gezogen werden, die enteignungsrechtlichen Ansprüche seien vor Ablauf der Sanierungsfrist gar nicht verjährbar. Die im fraglichen Entscheid getroffene Lösung bedarf jedoch der Präzisierung:
Die bevorstehende Sanierung einer Verkehrsanlage vermag das Entstehen des enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch nur dann zu hemmen, wenn feststeht oder höchst wahrscheinlich ist, dass durch Massnahmen an der Quelle übermässige Immissionen vollständig beseitigt werden können und damit eine dauernde Unterdrückung der nachbarlichen Abwehrrechte vermieden werden kann. Ist dagegen klar, dass im laufenden oder noch durchzuführenden Sanierungsverfahren Erleichterungen gewährt und passive Schallschutzmassnahmen angeordnet werden müssen, wird der enteignungsrechtliche Anspruch als solcher wie dargelegt (E. 9.2 in fine) nicht verdrängt. Kann mit anderen Worten die umweltschutzrechtliche Sanierung zwar den Umfang des im Enteignungsverfahrens zu ersetzenden Schadens verringern, nicht aber die Enteignung selbst verhindern, so hat der Umstand, dass noch ein Sanierungsverfahren durchgeführt werden muss, auf die Entstehung und die Verjährung des enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruchs keinen Einfluss. Soweit sich aus BGE 123 II 560 E. 4 S. 569 ff. und BGE 124 II 293 E. 21a S. 337 f. etwas anderes herleiten lässt, kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden.
Für das vorliegende Verfahren ergibt sich hieraus, dass das Entstehen und die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche der Nachbarn des Flughafens Zürich weder durch die Ausscheidung von Lärmzonen in den achtziger Jahren noch durch die - infolge der 5. Bauetappe vorzeitig ausgelöste - Sanierungspflicht beeinflusst worden sind, steht doch hinsichtlich dieser Sanierung von vornherein fest, dass auch durch zusätzliche Massnahmen an der Quelle übermässige Lärmimmissionen in der Flughafen-Umgebung, so auch in Opfikon, nicht völlig vermieden werden können (vgl. BGE 126 II 522 E. 40 S. 571, E. 47 und 48 S. 590 ff.). Im Übrigen ist mit Blick auf die im Baukonzessionsverfahren grundsätzlich gewährten Erleichterungen das in diesem Rahmen erstellte Schallschutzkonzept bereits teilweise umgesetzt worden.
11. Der Präsident der Schätzungskommission hat die Frage, ob von einer fünfjährigen Verjährungsfrist auszugehen sei oder ob nicht richtigerweise eine zehnjährige Frist gelten müsse, im angefochtenen Entscheid ebenfalls offen gelassen. Zu dieser Frage kann auf die gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung verwiesen werden, die mit dem Entscheid BGE 105 Ib 6 (Brandenberger) eingeleitet und verschiedentlich, so ausdrücklich auch für Entschädigungsansprüche infolge Fluglärms (vgl. BGE 124 II 543 E. 4 S. 549), bestätigt worden ist. Danach gilt bei formeller Enteignung der Abwehrrechte, welche die Nachbarn eines öffentlichen Werkes vor übermässigen Lärmimmissionen schützen, grundsätzlich eine Verjährungsfrist von fünf Jahren ab Entstehung des Entschädigungsanspruchs. Entsteht der geltend gemachte Schaden nicht unmittelbar durch den Bau oder die Inbetriebnahme des öffentlichen Werkes, so beginnt die fünfjährige Frist zu laufen, wenn Einwirkung und Schaden objektiv erkennbar sind (vgl. BGE 108 Ib 485 E. 3a).
Die von den Beschwerdegegnern vorgetragene Kritik vermag nicht zu überzeugen. Soweit die fünfjährige Frist für die Anmeldung von Schadenersatzansprüchen wegen übermässiger Lärmeinwirkungen generell als zu kurz bezeichnet wird, ist darauf hinzuweisen, dass nachträgliche Entschädigungsbegehren, falls für den Bau oder Betrieb des Werkes bereits ein Enteignungsverfahren mit öffentlicher Planauflage stattgefunden hat, binnen nur sechs Monaten anzumelden sind und nach Ablauf dieser Frist verwirken (Art. 41 Abs. 2 lit. b EntG). Dies gilt auch für die nachträgliche Inanspruchnahme nachbarlicher Abwehrrechte, obschon die von übermässigen Einwirkungen Betroffenen nicht durch persönliche Anzeige auf die Verwirkungsfrist aufmerksam gemacht werden müssen (vgl. Art. 31 EntG; BGE 105 Ib 6 E. 2; BGE 111 Ib 15 E. 8 S. 24, BGE 111 Ib 280 E. 3b S. 285; BGE 113 Ib 34 E. 3 S. 38; BGE 116 Ib 386 E. 3d in fine S. 394). Im Lichte dieser Gesetzesbestimmungen erscheint die Verjährungsfrist von fünf Jahren als ausreichend.
Soweit die Beschwerdegegner weiter zu bedenken geben, die zehnjährige Verjährungsfrist für Entschädigungsansprüche infolge kommunaler Zonenplanung (BGE 108 Ib 334 E. 5b S. 340) sei aus Gründen der Rechtssicherheit für die formelle Enteignung zu übernehmen, ist zu bemerken, dass für Forderungen, die im Zusammenhang mit öffentlichen Werken und Unternehmungen des Bundes entstehen, regelmässig eine Verjährungsfrist von fünf Jahren angenommen wird (vgl. BGE 126 II 54 E. 7 S. 61 mit Hinweisen). So sieht namentlich Art. 44 LFG für materielle Enteignungen infolge Einbezugs in Sicherheitszonenpläne (bzw. in Lärmzonenpläne) eine fünfjährige Frist zur Anmeldung von Entschädigungsansprüchen vor. Da im Weiteren das zürcherische Fluglärmgesetz wie geschildert nie zum Tragen kam (E. 7.3), hilft den Beschwerdegegnern der Hinweis auf § 183ter EG ZGB, der die Anmeldung von Entschädigungsbegehren während zehn Jahren zulässt, nichts. Es ist daher auch im vorliegenden Verfahren davon auszugehen, dass für die angemeldeten enteignungsrechtlichen Entschädigungsforderungen eine fünfjährige Verjährungsfrist gilt.
12. Grundsätzlich ist unbestritten, dass die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche für die Flughafen-Immissionen mit Entstehung dieser Ansprüche zu laufen beginnt und die Entstehung von den bereits erwähnten Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Einwirkungen sowie der Schwere des Schadens abhängt (s. E. 9.2), die alle drei kumulativ erfüllt sein müssen. Solange es an einem dieser Kriterien fehlt, kann der Anspruch nicht entstehen und demnach nicht verjähren. Die Verjährung beginnt zudem erst vom Zeitpunkt an zu laufen, in dem die Spezialität der Einwirkungen und die Schwere des Schadens objektiv erkennbar sind. Der Enteignete kann mit seiner Entschädigungsforderung nur säumig werden, wenn er von der Intensität der Einwirkungen und der Schwere des Schadens bei gebotener Sorgfalt Kenntnis haben kann (vgl. E. 11; BGE 108 Ib 485 E. 3; BGE 111 Ib 280 E. 3b S. 285).
12.1 Zur Unvorhersehbarkeit der übermässigen Lärmeinwirkungen wird im angefochtenen Entscheid ausgeführt, diese sei gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung jenen Grundeigentümern zugute zu halten, welche ihre Liegenschaften schon vor dem 1. Januar 1961 erworben haben (BGE 121 II 317 E. 6 S. 334 ff.; BGE 123 II 481 E. 7b S. 491; BGE 128 II 231 E. 2.2 S. 234, BGE 128 II 329 E. 2.1). Diese Bedingung sei in den vorliegenden Fällen durchwegs erfüllt, da alle Gesuchsteller ihre Liegenschaften schon vor dem massgeblichen Datum erworben hätten. Die Beschwerdeführer stellen diese Tatsache - Nachprüfung vorbehalten - an sich nicht in Abrede, wollen aber allenfalls geltend machen, dass der für den Flughafen Genf festgelegte Stichtag für den Flughafen Zürich vorzuverlegen sei. Hierzu ist lediglich zu bemerken, dass sich die fraglichen Erwägungen in BGE 121 II 317 E. 6 allgemein auf die Luftfahrt und die Landesflughäfen bezogen haben und keineswegs nur die Genfer Verhältnisse, sondern auch jene in Zürich berücksichtigt worden sind. Dass die Einwirkungen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich ebenfalls ab 1961 als voraussehbar gelten, ist in BGE 123 II 481 E. 7b ausdrücklich bestätigt worden.
12.2 Die Voraussetzung der Spezialität ist nach ständiger Praxis insbesondere dann gegeben, wenn die Lärmimmissionen eine Intensität erreichen, die das Mass des Üblichen und Zumutbaren übersteigt. Dies ist nach neuerer Rechtsprechung regelmässig anzunehmen, wenn die in der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten sind (BGE 119 Ib 348 E. 5b S. 356 ff.; s. auch BGE 122 II 337 E. 3 S. 342; BGE 123 II 481 E. 7c S. 492). In den früheren Entscheiden sind - solange die Belastungsgrenzwerte noch nicht festgelegt waren - in der Regel die Vorschläge der eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten beigezogen worden (vgl. BGE 121 II 317 E. 8c S. 339; BGE 124 II 543 E. 5a S. 552; BGE 126 II 522 E. 43 S. 575 ff.; s. auch BGE 110 Ib 340 E. 3, BGE 110 Ib 4 und 7).
Tritt die Übermässigkeit der Lärmbelastung nicht schon bei der Inbetriebnahme eines Werkes, sondern erst infolge Verkehrszunahme oder einer Betriebsänderung ein, ist aufgrund der konkreten Verhältnisse zu entscheiden, ab wann die Einwirkungen als unüblich und unzumutbar einzustufen sind. Dabei darf, wie in den Genfer Fällen erwogen worden ist, unter Umständen auch einer von der Verkehrsentwicklung unabhängigen speziellen Situation, in der sich die Lärmbetroffenen befunden haben, Rechnung getragen werden (BGE 122 II 543 E. 5a-c S. 551 ff.; vgl. oben E. 8.1).
12.2.1 Im angefochtenen Entscheid wird dargelegt, in den der Anmeldung der Entschädigungsbegehren vorangehenden Jahren habe die Lärmbelastung in Opfikon-Glattbrugg während des Tages offenkundig weit über den nachträglich festgesetzten Grenzwerten gelegen. Gemäss den vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) beigezogenen Flugbewegungsstatistiken sei die in den Jahren 1993 bis 1995 übliche Zahl von Abflügen auf Piste 16 (Tagesmittel 40 bis 50 Starts) im Herbst 1996 verdoppelt worden, was zu einer ununterbrochenen und offenbar unerträglichen Lärmbelastung geführt habe. Nach neuerem Stand der Wissenschaft, der nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung in Fluglärmfragen zu berücksichtigen sei (BGE 126 II 522 E. 45), dürfe bei der Ermittlung der Störwirkung von Fluglärm nicht allein auf den gemessenen, gemittelten Dauerlärmpegel Leq abgestellt werden, sondern bilde auch die Anzahl der Flugbewegungen eine wichtige Determinante für das Ausmass der Belästigung. Es erscheine als logisch und nachvollziehbar, dass die Anzahl der Flugbewegungen zumindest ein gewichtiges Indiz für das Störungspotential darstelle. Habe mithin das neue Abflugregime auf Piste 16 ab Herbst 1996 die störenden Einwirkungen verstärkt und namentlich die früheren Ruhepausen durch einen "Dauerlärmteppich" ersetzt, so könne dies mit dem Zeitpunkt der objektiven Erkennbarkeit der Übermässigkeit gleichgesetzt werden. Die in den Jahren 1998 und 1999 angemeldeten Entschädigungsansprüche könnten daher auch bei Annahme einer fünfjährigen Verjährungsfrist nicht verjährt sein.
Die Beschwerdeführer bringen zur Voraussetzung der Spezialität der Immissionen vor, gemäss den Angaben der Grundeigentümer selbst habe sich der Dauerschallpegel Leq seit Beginn der statistischen Messungen im Jahre 1972 in einer Höhe bewegt, die über den heutigen Immissionsgrenzwerten liege. Allein diese Tatsache - und nicht etwa die Anzahl Flugbewegungen - sei für die Frage der Spezialität der Einwirkungen bzw. den Lauf der Verjährungsfrist massgebend. Die Übermässigkeit der Einwirkungen sei der Bevölkerung um den Flughafen Zürich denn auch bekannt gewesen. Diese könne sich nicht darauf berufen, dass sie sich mit der Lärmbelastung zunächst noch abgefunden habe, bis diese bei weiterem Ansteigen des Lärmpegels unerträglich geworden sei. Für die Feststellung der Spezialität der Einwirkungen sei auf die objektive Erkennbarkeit und nicht auf das subjektive Empfinden der einzelnen Betroffenen abzustellen. Im Übrigen seien die Verhältnisse in Zürich mit jenen in Genf, die das Bundesgericht bewogen hätten, den Beginn der Verjährungsfrist auf den Zeitpunkt der Publikation der Lärmzonenpläne zu legen, durchaus vergleichbar. Der Beginn der Verjährungsfrist sei daher auf Ende August 1987, den Zeitpunkt der amtlichen Veröffentlichung der Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich zu legen, falls nicht davon auszugehen sei, dass die Voraussetzung der Spezialität nicht schon bei Überschreiten der Immissionsgrenzwerte anfangs der siebziger Jahre erfüllt gewesen sei.
In der Beschwerdeantwort legen die gesuchstellenden Anwohner zum Zeitpunkt des Spezialitäts-Eintritts dar, dieser sei nicht allein anhand der seinerzeit noch gar nicht bestehenden Immissionsgrenzwerte zu bestimmen. Das Bundesgericht habe in den Verfahren um den Flughafen Genf eine von diesen Werten unabhängige, praktische und opportune Lösung gewählt, die sinngemäss auf die Verhältnisse in Zürich übertragen werden müsse. Dabei sei zu berücksichtigen, dass in Zürich - im Gegensatz zu Genf - nie ein offizielles Enteignungsverfahren mit Aufforderung zur Anmeldung der Entschädigungsbegehren durchgeführt worden sei. Ausserdem lägen die Grundstücke der Gesuchsteller in Opfikon bloss in der Lärmzone C oder sogar ausserhalb des Perimeters; die Eigentümer seien daher in ihren Nutzungsrechten nicht eingeschränkt worden und hätten keinen Anlass gehabt, irgendwelche Entschädigungsforderungen anzumelden. Zu beachten sei weiter, dass die Piste 16 ursprünglich nur den Langstreckenflugzeugen gedient habe und wohl ab 1993 etwas vermehrt benutzt worden sei. Erst mit der Einführung der 4. Welle und der plötzlichen Verdoppelung der täglichen Flugbewegungen im Herbst 1996 sei aber der Fluglärm in Opfikon erkennbar unerträglich geworden.
12.2.2 Nach den Darlegungen beider Seiten herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass in den fraglichen Siedlungsgebieten von Opfikon-Glattbrugg die mit den Abflügen auf Piste 16 verbundene Lärmbelastung schon geraume Zeit vor Anmeldung der Entschädigungsforderungen die Immissionsgrenzwerte überstieg, falls diese damals bereits festgesetzt gewesen wären. Für die Beschwerdeführer genügt dies zur Bejahung der Spezialität der Immissionen, für die Beschwerdegegner kann dieser Umstand mit Blick auf die vom Bundesgericht für den Flughafen Genf gewählte Sonderlösung nicht allein ausschlaggebend sein. Tatsächlich sind die seinerzeit vom Bundesgericht geprüften Verhältnisse um den Flughafen Genf in gewisser Hinsicht den Zürcher Gegebenheiten sogar ähnlicher, als es die Beschwerdegegner wahr haben wollen. Insbesondere ist auch im Kanton Genf für die Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte nie ein Enteignungsverfahren mit öffentlicher Planauflage durchgeführt worden, in welchem alle Lärmbetroffenen zur Anmeldung ihrer Entschädigungsansprüche aufgefordert worden wären. Vielmehr ist auf die Begehren von Anwohnern und auf bundesgerichtliches Urteil hin jeweils in den Einzelfällen ein Verfahren eröffnet worden (vgl. BGE 124 II 543 E. 4a S. 549, E. 5c/bb S. 554, E. 5c/cc S. 557). Der Kanton Zürich hat sich der Einleitung solcher Verfahren in den wenigen Fällen, in denen ausdrücklich darum ersucht wurde, nie widersetzt (vgl. BGE 106 Ib 241 Sachverhalt; BGE 123 II 481 Sachverhalt S. 485). Insofern mag in Zürich weniger Unsicherheit über den einzuschlagenden Rechtsweg bestanden haben als in Genf. Ob die Tatsache, dass die Liegenschaften der heutigen Gesuchsteller seinerzeit in die Lärmzone C mit den geringsten Nutzungsbeschränkungen einbezogen worden sind, gegen die Erkennbarkeit der Spezialität der Lärmeinwirkungen in den nachfolgenden Jahren spricht, wie dies die Beschwerdegegner meinen, ist ebenfalls zweifelhaft.
Die Frage des Eintritts der Spezialität der Lärmimmissionen und deren Erkennbarkeit kann aber letztlich offen bleiben, weil - wie im Folgenden darzulegen sein wird - angesichts der besonderen Verhältnisse in Opfikon-Glattbrugg davon ausgegangen werden darf, dass bis zur starken Zunahme des Abflugverkehrs auf Piste 16 Ende 1996 an den lärmbetroffenen Liegenschaften kein schwerer Schaden eingetreten bzw. ein solcher jedenfalls objektiv nicht erkennbar war.
12.3 Die Voraussetzung der Schwere des lärmbedingten Schadens findet ihre Rechtfertigung im Grundsatz, dass eine Entschädigung nicht für jeden beliebigen staatlichen Eingriff und damit auch nicht für jede beliebige Beeinträchtigung durch den öffentlichen Verkehr geschuldet wird. Der Schaden muss somit eine gewisse Höhe oder einen gewissen Prozentsatz des Gesamtwertes einer Liegenschaft erreichen, um Anlass zu Entschädigung zu geben (vgl. BGE 110 Ib 340 E. 2 und 11; BGE 123 II 481 E. 7d S. 493). Ausserdem wird verlangt, dass die Beeinträchtigung eine dauernde oder doch von gewisser Dauer und nicht bloss vorübergehend sei (BGE 123 II 560 E. 4b/bb S. 571 mit weiteren Hinweisen). Dabei kann offen bleiben, in welchen Fällen sich die Dauer der entschädigungslos zu duldenden Einwirkungen - wie im soeben zitierten Entscheid erwähnt - nach den umweltschutzrechtlichen Sanierungsvorschriften richte.
Im angefochtenen Entscheid wird mit Hinweis auf BGE 124 II 543 E. 5a S. 552 erwähnt, das Kriterium der Schwere sei für den Beginn der Verjährungsfrist im Zusammenhang mit Fluglärmimmissionen nicht signifikant. Das Bundesgericht hat an der angegebenen Stelle tatsächlich bemerkt, dass die Voraussetzung des schweren Schadens für die Verjährung nicht bedeutsam sei, da sie bloss die Geltendmachung von nur geringfügigen Schäden ausschliessen wolle. Nun spielte der Eintritt eines schweren Schadens im damaligen Fall für den Lauf der Verjährung deshalb keine Rolle, weil Eintritt und Erkennbarkeit des Schadens wie häufig mit Eintritt und Erkennbarkeit der Spezialität der Einwirkungen zeitlich zusammenfielen. Dies ändert aber nichts daran, dass sich ein Schaden auch erst nachträglich ergeben oder erkennbar sein kann und erst im Zeitpunkt, in dem der Schaden die enteignungsrechtlich erhebliche Grösse erreicht, dem Betroffenen ein - verjährbarer - Entschädigungsanspruch erwächst. Wie bereits mehrfach dargelegt, kann dem Enteigneten ein Entschädigungsanspruch nur erwachsen, wenn ein erheblicher Schaden eingetreten ist, und die fünfjährige Frist nur zu laufen beginnen, wenn der Schaden in seiner Schwere objektiv erkennbar ist. Im Zusammenhang mit der Verjährungsfrage ist daher grundsätzlich ebenfalls zu prüfen, ob und ab wann der Eintritt eines schweren Schadens bejaht werden kann.
Ist im Einzelfall die Höhe des Schadens zur Festsetzung der Entschädigung zu ermitteln, so sind neben der Lärmbelastung auch die Lage, die Art und die Umgebung der Grundstücke zu berücksichtigen (BGE 116 Ib 11 E. 3a S. 21 f.; BGE 117 Ib 15 E. 2b S. 18). Steht, wie hier auf allgemeine Verjährungseinrede hin, Eintritt und objektive Erkennbarkeit der Wertverminderung ganzer Quartiere in Frage, dürfen auch weitere Gegebenheiten in Betracht gezogen werden, die - wie wirtschaftliche und räumliche Entwicklungen sowie sämtliche Auswirkungen der lärmigen öffentlichen Anlage selbst - die Immobilienwerte zu beeinflussen vermögen. Aufgrund der in Opfikon eingetretenen Entwicklungen kann wie schon erwähnt geschlossen werden, dass die fluglärmbedingte Entwertung der fraglichen Wohnliegenschaften vor Ende 1996 enteignungsrechtlich nicht ins Gewicht fiel bzw. objektiv nicht als schwerer Schaden erkennbar war:
12.3.1 Wie die Beschwerdegegner zu Recht unterstreichen, wurde die im Jahre 1958 auf 3'700 m verlängerte "Blindlandepiste" 16/34 zunächst vorwiegend als Landepiste benutzt, während die Piste 28 in Richtung West als Haupt-Abflugpiste diente. Nach dem Regierungsratsbeschluss über Lärmbekämpfungvorschriften und -verfahren auf dem Flughafen Zürich vom 3. März 1976 (Zürcher Gesetzessammlung 748.31; OS 46 S. 53) waren zwischen 07.01 Uhr und 21.00 Uhr normalerweise alle Abflüge auf Piste 28/10 durchzuführen und stand die Piste 34/16 nur zur Verfügung, wenn ein Abflug auf Piste 28/10 aus operationellen Gründen nicht möglich war (Ziff. 6.3.1). Zwischen 21.01 und 07.00 Uhr waren normalerweise alle Abflüge von Strahlflugzeugen auf verkürzter Piste 34 - also in Richtung Norden - durchzuführen (Ziff. 6.3.3), wobei Luftfahrtzeuge, die beim Wegflug von Piste 34 an der Messstelle Oberglatt in der Regel mehr als 95 dB(A) Lärm erzeugten, zwischen 22.01 und 06.00 Uhr nicht zugelassen waren (Ziff. 6.3.6). Diese Regelung galt bis zur Änderung des Betriebsreglementes am 19. August 1992.
Dass die Piste 16 nicht zu einer Haupt-Abflugpiste werden solle, liess sich auch aus der mehrmals überarbeiteten, im Jahre 1987 verbindlich werdenden Lärmzonenplanung schliessen. Die Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich wiesen die hier fraglichen Quartiere der damals bestehenden und erwarteten künftigen Lärmbelastung entsprechend lediglich der Zone C zu, in der Wohnnutzungen grundsätzlich zulässig sind. In die Zone B, in welcher Wohnbauten grundsätzlich ausgeschlossen sein sollten, wurde südlich der Piste 16 lediglich ein rund 800 m langer Streifen einbezogen. Demgegenüber sind in der Verlängerung der Westpiste 28 und nördlich der Piste 32 und 34 ausgedehntere Gebiete als Lärmzone B ausgeschieden worden. Da § 2 Abs. 4 des Zürcher Fluglärmgesetzes die festgelegten Lärmschutzzonen auch für einen künftigen Ausbau des Flughafens sowie für die An- und Abflugwege als verbindlich erklärte, schien die relativ lärmgeschützte Lage von Opfikon als gesichert.
Nach der Änderung des Betriebsreglementes für den Flughafen Zürich vom 19. August 1992 (Zürcher Gesetzessammlung 748.22; OS 52 S. 378 ff.) blieb zwar die Piste 16 in der Pistenrangordnung für Abflüge während des Tages an letzter Stelle, doch sah § 11 des Anhangs 2 zum Betriebsreglement vor, dass von dieser Rangfolge aus Gründen der Sicherheit und des Betriebes - namentlich wegen ungenügender Pistenlänge - abgewichen werden könne. Gestützt auf diese Regelung wurde die Piste 16 nun vermehrt für Starts in Richtung Süden freigegeben, wobei sich diese Mehrbenutzung zunächst vorwiegend auf den Morgen beschränkte und erst mit Einführung der 4. Welle auf den ganzen Tag erstreckte.
Nach den im angefochtenen Entscheid genannten, von den Beschwerdeführern nicht bestrittenen Zahlen sind die Abflugbewegungen auf der Piste 16 in den Jahren 1993 bis 1995 zunächst kontinuierlich von rund 14'600 auf rund 18'600 angestiegen. Die Einführung der 4. Welle im Herbst 1996 bewirkte im Jahre 1997 praktisch die Verdoppelung der Starts über Opfikon (35'920). In den Jahren 1998 (36'400 Abflüge) und 1999 (37'400 Abflüge) hat sich die Zahl dieser Flugbewegungen nochmals leicht und im Jahr 2000 (58'294 Abflüge) erneut wesentlich erhöht. In neuester Zeit sind die Flugbewegungszahlen aus den bekannten Gründen eingebrochen, doch liegen die Zahlen der Starts auf Piste 16 auch nach den offiziellen Angaben der Flughafenhalterin in den letzten Jahren noch deutlich über dem Niveau von 1995 (2001: 32'700 Abflüge; 2002: 27'700 Abflüge; 2003: 28'977 Abflüge).
Die mit der Verdoppelung der Flugbewegungen verbundene Mehrbelastung der Bevölkerung im Süden der Piste 16 löste, wie sich aus den Akten ergibt, vermehrte Anfragen und Proteste von Behörden und Privaten (vgl. auch die Geschäftsberichte des Zürcher Regierungsrates von 1997 S. 290 und 1998 S. 279) sowie schliesslich die Anmeldung der vorliegenden Entschädigungsforderungen aus.
12.3.2 In sozioökonomischer und siedlungspolitischer Hinsicht ist festzustellen, dass die Nähe des Flughafens eine grosse Anziehungskraft nicht nur auf das Gewerbe sondern auch auf die Wohn- und Arbeitsbevölkerung ausgeübt hat. Nach Angaben der Stadt Opfikon haben sich infolge der Nachbarschaft des Flughafens und der Stadt Zürich in dieser Gemeinde über tausend Betriebe mit zusammen rund 16'000 Arbeitsplätzen angesiedelt (www.opfikon.ch/home). Das Gebiet verfügt nicht zuletzt flughafenbedingt über gut ausgebaute Infrastrukturanlagen. Diese Standortvorteile haben südlich des Flughafens Zürich in allen Bauzonen zu hohen Landpreisen geführt (vgl. ULRICH STIEGER, Räumliche und sozioökonomische Auswirkungen des Flughafens Zürich, in: Informationsheft Raumplanung 2/98 S. 12 ff.; s. auch Bodenpreisstatistik für Wohnbauland des Statistischen Amtes des Kantons Zürich, www.statistik.zh.ch). Die Flughafennähe hat sich mithin auch auf die Wohnliegenschaften jedenfalls solange wertvermehrend ausgewirkt, als die Lärmbelastung einigermassen erträglich blieb. Weiter ist bekannt, dass sich die Nachbargemeinden des Flughafens Zürich, so auch die Stadt Opfikon, durch die Lärmbelastung und die Lärmzonenplanung nur wenig in ihrer baulichen Entwicklung haben beeinflussen lassen (vgl. etwa BGE 124 II 293 E. 31b S. 353). Auch der Kanton Zürich selbst hat kaum etwas unternommen, um der Siedlungsentwicklung in Zürich-Nord und Opfikon Einhalt zu gebieten. Vielmehr sind im kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 auch Quartiere südlich der Piste 16 in eines der Zentrumsgebiete von kantonaler Bedeutung einbezogen worden, deren Entfaltung als wirtschaftliche und kulturelle Zentren aber auch als Wohngebiete mit hoher Ausnützung gefördert werden soll (vgl. Kantonsratsbeschluss S. 27-31). Es bestanden daher auch in dieser Hinsicht für die Grundeigentümer keine Anzeichen dafür, dass ihre - noch nicht von Dauerlärm betroffenen - Liegenschaften erheblich an Wert verlieren könnten oder schon verloren hätten.
12.3.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Opfikoner Wohnquartiere südlich der Piste 16 hinsichtlich der Beeinträchtigung durch den (Ab-)Flugverkehr eine spezielle Entwicklung durchlaufen haben, die sich von jener anderer flughafennaher Siedlungsgebiete unterscheidet. Zwar zählte die Stadt Opfikon seit jeher zu den fluglärmbelasteten Gemeinden, doch befand sie sich im Vergleich etwa mit Rümlang oder Höri bis Mitte der neunziger Jahre in einer einigermassen privilegierten Situation. Da diese Vorzugslage durch den Lärmzonenplan gewährleistet schien und die Gemeinde wie auch die Einwohner vom günstigen Einfluss des Flughafens auf die Wirtschaft und den Immobilienmarkt profitierten, kann davon ausgegangen werden, dass sich die flughafenbedingten Vor- und Nachteile lange Zeit die Waage hielten. Es steht daher mit genügend hoher Sicherheit fest, dass für die Grundeigentümer, die sich werkbedingte Vorteile ohnehin an eine Enteignungsentschädigung anrechnen lassen müssen (vgl. Art. 20 Abs. 3 EntG), erst beim sprunghaften Ansteigen der Flugbewegungen erkennbar wurde, dass die mit dem Flugverkehr verbundenen Belästigungen die Standortvorteile nunmehr überwögen und erhebliche Entwertungen ihrer Liegenschaften zur Folge haben könnten. Ist aber das erhebliche Ausmass der fluglärmbedingten Schäden - deren Höhe im Einzelfall von der Schätzungskommission zu überprüfen und zu bestimmen sein wird - erst nach der Umstellung des Abflugbetriebes im Herbst 1996 erkennbar geworden, so können die von den Beschwerdegegnern in den Jahren 1997 und 1998 angemeldeten Entschädigungsansprüche nicht verjährt sein.
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Verjährung enteignungsrechtlicher Entschädigungsansprüche für übermässige Lärmbelastung durch Flugverkehr. ENTEIGNUNGSRECHTLICHE UND UMWELTSCHUTZRECHTLICHE ERSATZANSPRÜCHE DER VON ÜBERMÄSSIGEN FLUGLÄRM-IMMISSIONEN BETROFFENEN GRUNDEIGENTÜMER, BEZIEHUNGEN ZWISCHEN DEN EINZELNEN VERFAHREN.
Das massgebliche Verfahren zur Feststellung der (enteignungsrechtlichen) Unvermeidbarkeit der übermässigen Immissionen ist das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren (E. 6).
Die gesetzlichen Regelungen über die Geltendmachung von Ansprüchen infolge übermässiger Einwirkungen aus dem Betrieb öffentlicher Flugplätze gemäss dem Bundesgesetz über die Enteignung (E. 7.1), gemäss den luftfahrtrechtlichen Bestimmungen über die Lärmzonen (E. 7.2), gemäss dem zürcherischen Fluglärmgesetz (E. 7.3) und gemäss dem eidgenössischen Umweltschutzrecht (E. 7.4). Die Beziehungen zwischen den einzelnen Verfahren gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung (E. 8).
Zusammenfassende Umschreibung der Rechtsstellung der von übermässigen Lärmeinwirkungen eines Flughafens betroffenen Eigentümer von Wohnliegenschaften während der Geltung der Lärmzonen-Pläne (E. 9.1) und nach heutigem Recht (E. 9.2).
Die Auswirkungen der luftfahrtrechtlichen und der umweltschutzrechtlichen Lärmschutz-Regelungen auf die Verjährung von Ansprüchen aus dem Bundesgesetz über die Enteignung. Können durch umweltschutzrechtliche Sanierungsmassnahmen die übermässigen Lärmeinwirkungen zwar vermindert, aber nicht beseitigt werden, so kann der Umstand, dass noch ein Sanierungsverfahren durchzuführen ist, die Entstehung und Verjährung des enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruches nicht beeinflussen (E. 10).
DAUER DER VERJÄHRUNGSFRIST.
Für die Geltendmachung enteignungsrechtlicher Entschädigungsansprüche infolge Unterdrückung der nachbarlichen Abwehrrechte gilt eine Verjährungsfrist von fünf Jahren ab Entstehung des Anspruches bzw. ab der objektiven Erkennbarkeit des Schadens (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 11).
BEGINN DER VERJÄHRUNG DER ENTEIGNUNGSRECHTLICHEN ENTSCHÄDIGUNGSANSPRÜCHE INFOLGE ÜBERMÄSSIGER EINWIRKUNGEN.
Die Verjährungsfrist beginnt zu laufen, wenn die für die Entstehung des Entschädigungsanspruchs verlangten drei Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit der Einwirkungen, der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere des Schadens gegeben und die Spezialität der Immissionen und die Schadensschwere objektiv erkennbar sind (E. 12).
Die Einwirkungen aus dem Betrieb der Landesflughäfen gelten gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich ab 1961 als voraussehbar (E. 12.1).
Die Voraussetzung der Spezialität der Lärmimmissionen ist insbesondere dann erfüllt, wenn die in der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten sind. Anzahl der Flugbewegungen als weiteres Kriterium? Frage offen gelassen (E. 12.2).
Die Voraussetzung der Schwere des Schadens gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung. Steht der Zeitpunkt der Wertverminderung ganzer Quartiere und deren Erkennbarkeit in Frage, so sind alle die Immobilienwerte beeinflussenden Entwicklungen und Gegebenheiten, so auch die mit der Flughafennähe verbundenen Vorteile, mit in Betracht zu ziehen (E. 12.3).
Aufgrund der speziellen Entwicklung im fraglichen Siedlungsgebiet ist davon auszugehen, dass erst bei der plötzlichen Verdoppelung der Abflugszahl für die Grundeigentümer klar erkennbar wurde, dass die nachteiligen Auswirkungen des Flughafens die werkbedingten Vorteile überwiegen (E. 12.3.1-12.3.3).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-394%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 II 394
Sachverhalt ab Seite 398
Auf Begehren verschiedener Anwohner des Flughafens Zürich ersuchte der Kanton Zürich als damaliger Flughafenhalter im Juni 1999 die Eidgenössische Schätzungskommission, Kreis 10, um Eröffnung formeller Enteignungsverfahren zur Abgeltung übermässiger Fluglärm-Immissionen. In der Folge wurden der Schätzungskommission zahlreiche Entschädigungsforderungen überwiesen. Davon stammten 126 von Grundeigentümern in Opfikon-Glattbrugg und betreffen 162 Liegenschaften im Bereich der Abflugschneise der Piste 16. Diese Begehren waren beim Kanton vom 1. Juli 1998 bis 5. Mai 1999 eingegangen.
Am 25. Mai 2001 wurde die Flughafen Zürich AG als neue Flughafenhalterin auf ihr Gesuch hin unter Zuerkennung der Parteistellung zum Verfahren beigeladen. Mit Eingabe vom 23. Juli 2001 erhoben der Kanton Zürich und die Flughafen Zürich AG in den genannten Verfahren die Einrede der Verjährung und beantragten, dass über diese vorweg in einem Teilentscheid befunden werde. Im nachfolgenden Schriftenwechsel befassten sich die Parteien ausschliesslich mit der Verjährungsfrage. Mit Verfügung vom 6. November 2002 stellte der Präsident der Schätzungskommission formell fest, dass der Entscheid über die Verjährungseinrede mit ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis der Parteien im Sinne von Art. 60 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Enteignung ohne Beizug der übrigen Mitglieder gefällt werde.
Mit Entscheid vom 11. Juni 2003 wies der Schätzungskommissions-Präsident die Verjährungseinrede ab. Gegen diesen Entscheid haben der Kanton Zürich und die Flughafen Zürich AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. Umstritten ist ein Teilentscheid über die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche, die von verschiedenen Grundeigentümern in Opfikon-Glattbrugg für die übermässige Lärmbelastung durch die auf der Piste 16 startenden Flugzeuge erhoben worden sind. Nicht entschieden wurde in der angefochtenen Verfügung über allfällige enteignungsrechtliche Folgen der im Herbst 2003 neu eingeführten Anflüge von Süden auf die Piste 34. Ebenfalls nicht beurteilt wurde die Rechtzeitigkeit der angemeldeten weiteren Entschädigungsforderungen, die für den Start- oder Landelärm im An- oder Abflugbereich der übrigen Pisten des Flughafens Zürich eingereicht worden sind. Auch das Bundesgericht hat daher grundsätzlich - von den generellen Erwägungen zur Verjährbarkeit und zur Verjährungsfrist abgesehen (E. 5-11) - nur darüber zu befinden, ob die gegen die Entschädigungsbegehren der Gesuchsteller und Beschwerdegegner erhobene Verjährungseinrede unter den in Opfikon-Glattbrugg, im Abflugbereich der Piste 16, gegebenen Verhältnissen zu Recht abgewiesen worden ist.
5. Im angefochtenen Entscheid ist die Frage, ob enteignungsrechtliche Entschädigungsansprüche für andauernde übermässige Immissionen überhaupt der Verjährung unterstünden, letztlich offen gelassen worden. Die Beschwerdeführer bejahen die Verjährbarkeit unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 124 II 543). Gemäss dieser trete, wenn die übermässigen Einwirkungen vom bestimmungsgemässen und im öffentlichen Interesse liegenden Betrieb eines öffentlichen Werks ausgingen, für welches das Enteignungsrecht ausgeübt werden könne, der enteignungsrechtliche Entschädigungsanspruch an die Stelle der Abwehrrechte und Schadenersatzansprüche gemäss Art. 679 und 684 ZGB; dieser öffentlichrechtliche Ersatzanspruch verjähre auch dann, wenn die Einwirkungen andauerten. Die Beschwerdegegner ziehen die Verjährbarkeit der Entschädigungsforderungen für anhaltende Immissionen in Zweifel, da der Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch als Teilgehalt des nachbarrechtlichen Immissionsschutzes unverjährbar sei und nach BGE 109 II 418 auch der (privatrechtliche) Anspruch auf Ersatz des Schadens nicht verjähren könne, solange das schädigende Ereignis andaure. Zwar erlösche der nachbarrechtliche Beseitigungsanspruch, wenn die übermässigen Immissionen aus dem Betrieb öffentlicher Werke stammten, jedoch nur insoweit, als die Einwirkungen unvermeidbar seien. Daraus folge, dass auch für die Schadenersatzforderung aus formeller Enteignung keine Verjährungsfrist laufen könne, solange die Schädigung andaure und deren Unvermeidbarkeit nicht festgestellt sei. Da die Feststellung der Unvermeidbarkeit der Immissionen in Fällen wie den vorliegenden im umweltschutzrechtlichen Sanierungsverfahren erfolge, bestehe der Beseitigungsanspruch bis zum Ablauf der Sanierungsfrist fort und hindere den Lauf der Verjährung.
Mit dieser Argumentation werfen die Beschwerdegegner die Fragen auf, in welchem Verfahren die - enteignungsrechtliche - Unvermeidbarkeit übermässiger Immissionen festzustellen sei und inwiefern sich die aus der Umweltschutzgesetzgebung fliessenden Rechte und Pflichten auf die enteignungsrechtlichen Ansprüche infolge übermässiger Fluglärm-Immissionen auswirkten. Diesen Zusammenhängen ist im Folgenden nachzugehen.
6. Im formellen Enteignungsverfahren gemäss dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711) können nicht nur Entschädigungsforderungen angemeldet, sondern auch Einsprachen gegen die Enteignung im engeren Sinn erhoben sowie Planänderungsgesuche und Begehren nach den Artikeln 7-10 EntG gestellt werden (vgl. Art. 30 Abs. 1 und Art. 35 EntG). Das gilt auch dann, wenn das Enteignungsrecht im Zusammenhang mit dem Bau und der Inbetriebnahme des Werkes nicht beansprucht worden ist und das Enteignungsverfahren erst auf Begehren von Nachbarn wegen übermässiger Einwirkungen eröffnet werden muss. In solchen erstmaligen Enteignungsverfahren wegen Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte kann der Gesuchsteller mit genereller Einsprache unter anderem geltend machen, die Voraussetzungen zur Ausübung des Enteignungsrechts seien nicht gegeben, weil etwa die übermässigen Einwirkungen nicht unvermeidbar seien. Der Enteignete hat aber auch Gelegenheit, gestützt auf Art. 7 Abs. 3 EntG Lärmschutzvorkehren zu verlangen, wobei neben baulichen Massnahmen unter Umständen auch betriebliche Beschränkungen in Betracht fallen können (vgl. zum Ganzen BGE 108 Ib 376; BGE 109 Ib 130
E. 2a; BGE 112 Ib 176 E. 3; BGE 114 Ib 34 E. 1; BGE 119 Ib 348 E. 6c/bb S. 364; BGE 124 II 215 E. 3; s. auch BGE 111 Ib 280).
An diesen Befugnissen der Lärmbetroffenen haben weder die Bestimmungen des eidgenössischen Umweltschutzrechts noch die prozessualen Neuerungen, die durch das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und die Vereinfachung der Entscheidverfahren für die meisten öffentlichen Werke eingeführt worden sind, etwas geändert. Zwar sind nun die enteignungsrechtlichen Einsprachen grundsätzlich im (kombinierten) spezialgesetzlichen Plangenehmigungsverfahren zu erheben und werden diese von der Plangenehmigungsbehörde beurteilt (vgl. z.B. Art. 37f Abs. 2 und Art. 37h des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt [LFG; SR 748.0]). Dies mindert die Funktion der enteignungsrechtlichen Einsprache jedoch nicht. Zudem treten übermässige Immissionen oft unabhängig von der Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens ein. Auch in diesem Fall stehen den von übermässigen Einwirkungen Betroffenen weiterhin alle sich aus dem Enteignungsgesetz ergebenden Ansprüche zu und können diese im nachträglich eröffneten Enteignungsverfahren mit Einsprache bewirken, dass die Zulässigkeit und der Umfang der Enteignung von der Einsprachebehörde verbindlich festgelegt wird (vgl. Urteile 1A.244/2003/1A.259/2003, E. 6.2, 1A.245/2003/1A.260/2003, E. 4.2, 1A.250/2003 E. 7.2, alle vom 31. März 2004; vgl. für früher eingeführte kombinierte Verfahren BGE 108 Ib 505 E. 1-3). Das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren ist somit das massgebliche Verfahren für den Entscheid darüber geblieben, ob die Enteignung rechtmässig sei bzw. allfällige übermässige Einwirkungen nicht oder nur mit einem unverhältnismässigen Kostenaufwand vermieden werden könnten.
7. Aus dem Gesagten ist jedoch nicht zu schliessen, dass das eidgenössische Umweltschutzrecht und insbesondere das (Lärm-)Sanierungsverfahren für die Entschädigungsverfahren wegen übermässiger Lärmeinwirkungen - sei es im formellen Enteignungsverfahren oder infolge materieller Enteignung - bedeutungslos geblieben wären. Allerdings ist bei der Rechtsetzung dem Zusammenspiel der verschiedenen Verfahren nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt worden. Dies gilt insbesondere für die Verfahren wegen übermässigen Einwirkungen aus dem Betrieb der öffentlichen Flugplätze, welche im eidgenössischen Gesetzes- und Verordnungsrecht auch heute noch keine abschliessende Regelung gefunden haben:
7.1 Seit der Einführung des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1948 steht für den Bau und den Betrieb der öffentlichen Flugplätze (Flughäfen) das Enteignungsrecht gemäss dem Bundesgesetz über die Enteignung zur Verfügung. Nach Art. 50 Abs. 1 LFG in der ursprünglichen Fassung vom 21. Dezember 1948 konnte der Bundesrat dieses Recht selbst ausüben oder es an Dritte übertragen. Gemäss den heute geltenden, durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren geänderten Bestimmungen steht dem Inhaber der Betriebskonzession die Enteignungsbefugnis von Gesetzes wegen zu (Art. 36a Abs. 4 LFG). Da auch die aus dem Grundeigentum hervorgehenden nachbarlichen Abwehrrechte Gegenstand der Enteignung bilden können, haben die Flugplatzhalter seit jeher die Möglichkeit bzw. die Pflicht, die unvermeidlich mit ihrem Betrieb verbundenen übermässigen Einwirkungen auf die Umwelt auf dem formellen Enteignungswege abzugelten. Diese Abgeltung übermässiger Lärmimmissionen kann gemäss jüngerer Rechtsprechung, auf die noch einzugehen sein wird (E. 8.2), sowohl in Geld als auch als Realleistung in Form von baulichen Lärmschutzmassnahmen an den lärmbetroffenen Wohnbauten erfolgen (BGE 119 Ib 348 E. 6 S. 362). Der Anspruch der Enteigneten auf Ersatzleistung für übermässige Lärmimmissionen hängt nicht nur von den im Enteignungsgesetz umschriebenen, sondern auch von den in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (seit BGE 94 I 286) aufgestellten Voraussetzungen ab, insbesondere von den Bedingungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere des durch diese bewirkten Schadens (für den Flugbetrieb vgl. etwa BGE 121 II 317 E. 4 und 5; BGE 123 II 481 E. 7).
7.2 Die immer akuter werdenden Probleme um die schweizerischen Flughäfen bewogen den Bundesgesetzgeber noch vor Einführung des allgemeinen Umweltschutzrechts, ein spezielles luftfahrtrechtliches Instrument zur "Sanierung der Lärmverhältnisse in den Flughafenrandzonen", nämlich die Lärmzonen, zu schaffen (vgl. Botschaft über die Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 10. Februar 1971, BBl 1971 I 266, S. 274). Mit der am 17. Dezember 1971 in das Luftfahrtgesetz aufgenommenen Bestimmung von Art. 42 Abs. 1 lit. b (in Kraft seit 1. Januar 1974) wurde der Bundesrat ermächtigt, durch Verordnung vorzuschreiben, dass Gebäude in einem bestimmten Umkreis von öffentlichen Flugplätzen nur noch benützt oder neu erstellt werden dürften, soweit sich ihre Ausführung und Bestimmung mit der Fluglärmbelastung vereinbaren lassen. Nach dem entsprechenden Verordnungsrecht, das für die drei Lärmzonen A, B und C unterschiedliche Nutzungseinschränkungen vorschrieb, durften allerdings die bestehenden Gebäude in allen Zonen in bisheriger Weise weiter benützt werden (vgl. Art. 61 ff., insbes. Art. 62 Abs. 4 der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt [AS 1973 S. 1856], mit Änderung vom 6. Dezember 1982 [AS 1982 S. 2277]; Art. 40 ff. der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1; AS 1994 S. 3050]; Art. 7 der Verordnung vom 23. November 1973 über die Lärmzonen der konzessionierten Flugplätze [AS 1973 S. 1966], ab 1. April 1984 "Verordnung über die Lärmzonen der Flughäfen Basel-Mülhausen, Genf-Cointrin und Zürich" benannt [vgl. Art. 6 der Verordnung über die Lärmzonen der konzessionierten Regionalflugplätze vom 9. März 1984; AS 1984 S. 321]). Den Anwohnern stand für die Beschränkung ihres Grundeigentums durch den Lärmzonenplan ein Anspruch auf Entschädigung zu, sofern diese in ihrer Wirkung einer Enteignung gleichkam (Art. 44 Abs. 1 LFG). Entsprechende Begehren waren innert fünf Jahren seit Veröffentlichung des Zonenplans beim Halter des Flugplatzes anzumelden und wurden im Bestreitungsfall der Eidgenössischen Schätzungskommission zur Beurteilung im enteignungsrechtlichen Schätzungsverfahren zugestellt (Art. 44 Abs. 3 und 4 LFG). In welcher Beziehung dieses Entschädigungsverfahren wegen materieller Enteignung zum formellen Enteignungsverfahren stand, war - abgesehen von dem in beiden Fällen vor der Eidgenössischen Schätzungskommission durchzuführenden Schätzungsverfahren - der Gesetzgebung nicht zu entnehmen.
Die spezialrechtliche Regelung über die Lärmzonen ist, obschon die gesetzliche Bestimmung von Art. 42 Abs. 1 LFG unverändert geblieben ist, spätestens im Jahr 2000 mit der Aufhebung des entsprechenden Verordnungsrechts dahingefallen (vgl. den Anhang der Änderung vom 12. April 2000 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41; AS 2000 S. 1388, 1396]). Art. 42 LFG ist allerdings bei der Revision des Luftfahrtgesetzes vom 18. Juni 1993 (in Kraft seit 1. Januar 1995) durch einen fünften Absatz ergänzt worden, wonach "die Lärmvorschriften der Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz vorbehalten bleiben". Damit sollte nach Meinung des Bundesrates klargestellt werden, dass auch schon vor dem Zeitpunkt, in dem die Verordnungen über die Lärmzonen formell aufgehoben würden, die Lärmvorschriften der Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz den Vorschriften der Luftfahrtgesetzgebung vorgingen (vgl. Botschaft über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 20. November 1991, BBl 1992 I 607, S. 630). Diese Auffassung ist jedoch mit den Bestimmungen von Art. 3 Abs. 1 und Art. 64 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01), die ergänzendes strengeres Umweltschutzrecht ausdrücklich zulassen und für das USG-widrige Verordnungsrecht eine förmliche Anpassung verlangen, nur schwer vereinbar (nach Meinung von HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzrecht, N. 43 zu Art. 3 USG, besteht allerdings zwischen Art. 42 Abs. 1 lit. b LFG und Art. 22, Art. 24 sowie Art. 25 USG keine Normenkollision). Übrigens hat der Zürcher Kantonsrat noch in seinem Bericht zum überarbeiteten kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 (S. 107) erwähnt, dass die Lärmzonenpläne nach der Festlegung der für die Landesflughäfen geltenden Belastungsgrenzwerte in der Lärmschutz-Verordnung angepasst werden müssten, wobei sich diese Anpassung aus kantonaler Sicht möglichst im Rahmen der bestehenden Pläne halten solle.
7.3 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass sich der Kanton Zürich noch vor der Schaffung der eidgenössischen gesetzlichen Grundlagen für die Lärmzonen bemühte, die Immissionen mit den im kantonalen Gesetz vom 27. September 1970 (Fluglärmgesetz) vorgesehenen "Massnahmen gegen die Auswirkungen von Fluglärm und Abgasen in den Randgebieten des Flughafens Zürich" in Schach zu halten. Das Gesetz schrieb vor, dass einerseits die Erstellung von Neubauten und die Benützung bestehender Gebäude um den Flughafen zu beschränken und andererseits Massnahmen zur Lärmbekämpfung, insbesondere in der Nacht, zu ergreifen seien (§ 1 Fluglärmgesetz). Der Regierungsrat wurde angewiesen, Lärmschutzzonen festzulegen (§ 2 Abs. 3 Fluglärmgesetz), und die Gemeinden wurden verpflichtet, ihre Bauordnungen und Zonenpläne den Lärmschutzzonen anzupassen (§ 4 Fluglärmgesetz). Für die Belastungen des Grundeigentums durch Bauverbote, Baubeschränkungen und Verpflichtungen zu Schallschutzmassnahmen wurde den Eigentümern ein Anspruch auf Entschädigung gemäss den §§ 183bis ff. des zürcherischen Einführungsgesetzes zum ZGB (EG ZGB) zuerkannt, falls die Nutzungsbeschränkungen in ihrer Wirkung einer Enteignung ähnlich seien (§ 4 Abs. 1 Fluglärmgesetz). Die Finanzierung der durch das Gesetz vorgesehenen Massnahmen und die zu entrichtenden Entschädigungen sicherte der Kanton durch einen Fonds (§§ 6 bis 10 Fluglärmgesetz).
Infolge der Lärmzonenrechtsetzung durch den Bund verzichtete der Kanton Zürich darauf, eine eigene Verordnung zur Umschreibung der in den Lärmzonen geltenden Beschränkungen zu erlassen. Aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts erlangten bei Verbindlichwerden der Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich am 28. August 1987 auch die Entschädigungsbestimmungen des eidgenössischen Luftfahrtgesetzes Geltung. Ob und inwieweit die Regelungen des Zürcher Lärmschutzgesetzes als - grundsätzlich genehmigungspflichtige - kantonale Ausführungs- oder Ergänzungsbestimmungen im Sinne von Art. 44bis LFG in der Fassung vom 17. Dezember 1971 weiterhin Gültigkeit für sich beanspruchen konnten, ist in der Literatur umstritten (vgl. MAX NEUENSCHWANDER, Die gesetzlichen Bestimmungen über die Lärmzonen, in: Schweizerische Vereinigung für Luft- und Raumrecht 1977 Nr. 2 S. 4, 19 f.; PETER ETTLER, Die Polizeirechtsetzung gegen Luftfahrtimmissionen in der Schweiz, Diss. Zürich 1979, S. 311; ROBERT HENRI CHANSON, Schutz vor Lärm der Grossflughäfen Genf und Zürich nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1980, S. 122 ff.; HERMANN RODUNER, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, Diss. Zürich 1984, S. 84 ff.). Formell aufgehoben wurde das Gesetz erst mit dem Flughafenfondsgesetz vom 20. August 2001 (Zürcher Gesetzessammlung 748.3). Dieses sieht nunmehr noch vor, dass Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung, die ihren Grund im Betrieb des Flughafens haben und vom Kanton direkt oder gestützt auf Rückgriffsansprüche der Gemeinden beglichen werden müssen, aus einem speziellen, bei der Verselbständigung des Flughafens zu schaffenden Fonds abzugelten sind.
7.4 Nach heutigem Recht gilt für bestehende Flugplätze, von denen übermässige Lärmimmissionen ausgehen, gleich wie für andere Verkehrsanlagen, grundsätzlich die Sanierungspflicht im Sinne von Art. 16 bis 18 USG. Können wegen gewährter Erleichterungen die Alarmwerte nicht eingehalten werden, so sind nach Art. 20 Abs. 1 USG und Art. 15 LSV an den lärmbelasteten bestehenden Gebäuden bauliche Schallschutzmassnahmen, sog. passive Schallschutzmassnahmen, zu treffen. Solche Schutzmassnahmen sind bei neuen oder wesentlich geänderten Flugplatzanlagen bereits bei Lärm über den Immissionsgrenzwerten zu ergreifen (Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 10 i.V.m. Art. 7 und 8 LSV). Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, so dürfen grundsätzlich keine Baubewilligungen mehr für neue Wohngebäude erteilt und keine neuen Wohnzonen mehr ausgeschieden werden (Art. 22 und 24 USG, Art. 29 und 31 LSV). Die Lärmimmissionen, die aufgrund von Entscheiden über die Erstellung, Änderung oder Sanierung von Flugplätzen zulässig sind, sind im sog. Lärmbelastungskataster festzuhalten (Art. 37 LSV). Nach Art. 37 Abs. 3 LSV in der Fassung vom 12. April 2000 wäre der Kataster für die Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen, für die Erteilung von Baubewilligungen und für Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden massgebend, das heisst für die Grundeigentümer verbindlich. Gemäss BGE 126 II 522 E. 49 S. 596 f. ist jedoch die rechtliche Natur des Katasters auch nach der Änderung der Verordnung unbestimmt geblieben, da weder eine gesetzliche Grundlage für direkt aus dem Lärmbelastungskataster fliessende Beschränkungen bestehe noch ein Rechtsschutz- und Entschädigungsverfahren (für materielle Enteignung) vorgesehen sei; der Lärmbelastungskataster könne daher bestenfalls ein für die Behörden massgebliches Inventar sein, das keine grundeigentümerverbindlichen Wirkungen entfalte. Der Wechsel vom System der luftfahrtrechtlichen Lärmzonen zum umweltschutzrechtlichen Institut des Lärmbelastungskatasters wird nach Auffassung des Bundesgerichts erst dann vollzogen sein, wenn auch das massgebliche Gesetzesrecht, insbesondere die Bestimmungen von Art. 42 ff. LFG, die nötigen Anpassungen erfahren haben und die Probleme des Rechtsschutz- und Entschädigungsverfahrens gelöst sind.
8. Angesichts der Mängel des gesetzten Rechts hat das Bundesgericht versucht, die Beziehungen zwischen den einzelnen Verfahren zur Abgeltung übermässiger Lärmeinwirkungen in seiner Rechtsprechung zu klären.
8.1 Zum Verhältnis der formellen Enteignung zur allfälligen materiellen Enteignung durch Lärmzonenpläne hielt das Bundesgericht im Genfer Fall BGE 110 Ib 368 erstmals fest, die Tatsache, dass Grundeigentümer nach Zuweisung ihrer Grundstücke zu einer Lärmzone die Durchführung eines Verfahrens wegen materieller Enteignung veranlassen könnten, schliesse nicht aus, dass unter Umständen auch die Einleitung eines Verfahrens wegen formeller Enteignung von Nachbarrechten verlangt werden könne. Da die bestehenden Gebäude in den Lärmzonen in bisheriger Weise weiter benützt werden dürften und daher kein Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung entstehen könne, müsse den Grundeigentümern ein anderer Weg zur Geltendmachung ihrer Entschädigungsbegehren für die lärmbedingte Entwertung ihrer Liegenschaften eröffnet werden. Sei sowohl für die Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte als auch für die lärmzonenplanerische Nutzungsbeschränkung ein Entschädigungsverfahren einzuleiten, obliege es der zuständigen Eidgenössischen Schätzungskommission, die beiden Verfahren zu koordinieren und dafür zu sorgen, dass der gleiche Schaden nicht zweimal abgegolten werde (BGE 110 Ib 368 E. 2e S. 378). Aufgrund dieser Rechtsprechung sind um den Flughafen Genf auf Begehren von Grundeigentümern zahlreiche Verfahren wegen formeller und/oder materieller Enteignung eröffnet worden (vgl. BGE 121 II 317; BGE 122 II 337, 349; BGE 124 II 543; BGE 128 II 231, 329; BGE 129 II 72; s. auch BGE 116 Ib 11 E. 2a S. 15). Dieser Praxis entsprechend hat das Bundesgericht in einem den Flughafen Zürich betreffenden Fall die Entschädigungsforderung des Grundeigentümers für den Einbezug seiner Liegenschaften in die Lärmzone B zusätzlich unter dem Gesichtswinkel einer möglichen formellen Enteignung geprüft (BGE 123 II 481 E. 7 S. 490 ff.).
8.2 Zur Beziehung zwischen den Ansprüchen von Lärmbetroffenen, die auf dem Bundesgesetz über die Enteignung beruhen, und jenen, die sich aus dem Umweltschutzrecht ergeben, hat das Bundesgericht zunächst betont, Enteignungsgesetzgebung und Umweltschutzgesetzgebung verfolgten, obschon sie verschiedene Berührungspunkte aufwiesen, grundsätzlich unterschiedliche Zwecke: Während das Umweltschutzgesetz die Menschen, Tiere und Pflanzen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen wolle, diene das Enteignungsgesetz dazu, dem Gemeinwesen zu ermöglichen, sich die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben notwendigen Güter - unter Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgebotes und unter voller Entschädigung der Enteigneten - zwangsweise zu beschaffen und allfällige Hindernisse zu beseitigen (Urteil E.31/1987 vom 12. Juni 1989, E. 3; BGE 116 Ib 11 E. 3b S. 23). An dieser unterschiedlichen Zwecksetzung ist in BGE 119 Ib 348 E. 6c S. 364 ff. festgehalten, aber auch darauf hingewiesen worden, dass gewisse Grundsätze des Enteignungsgesetzes gleich wie das Umweltschutzrecht auf den Schutz von Drittpersonen bzw. der Öffentlichkeit hinzielten, nämlich die den Enteigner zu Schutzvorkehren anhaltende Bestimmung von Art. 7 Abs. 3 EntG, die Vorschriften über den Realersatz und die Entschädigung von Mietern und Pächtern sowie die Verpflichtung des Enteigneten, schadensmindernde Massnahmen zu dulden. Im Lichte dieser Grundsätze dürfe und müsse der Enteignungsrichter dann, wenn durch Realersatzleistungen in Form von baulichen Schallschutzmassnahmen sowohl der Schaden vermindert als auch die Wohnbevölkerung geschützt werden könne, solche Massnahmen im Entschädigungsverfahren anordnen, selbst wenn sie vom Enteigneten nicht verlangt worden seien. Im gleichen Urteil, in dem es um den Lärm einer Nationalstrasse ging, ist in Änderung der bisherigen Rechtsprechung festgehalten worden, dass sich die enteignungsrechtlich relevante Übermässigkeit der Immissionen bzw. das Kriterium der Spezialität der Einwirkungen danach richte, ob der in der Umweltschutzgesetzgebung festgelegte Immissionsgrenzwert überschritten sei (E. 5b S. 356 ff.).
Im ebenfalls den Nationalstrassenlärm betreffenden BGE 123 II 560 hat das Bundesgericht erkannt, dass mit fortschreitender Änderung der Verfassungs- und Gesetzgebung auf den Gebieten der Raumordnung und Umwelt der Inhalt des (privatrechtlichen) Eigentums neu umschrieben werde. So würden heute die sich aus dem Grundeigentum ergebenden Ansprüche der Nachbarn, die Gegenstand der Enteignung bilden könnten, durch die Umweltschutzgesetzgebung mitbestimmt. Diese sehe unter anderem für Altanlagen die Pflicht zur Anpassung an die lärmschutzrechtlichen Anforderungen vor, was auch für den Nachbarn, der von übermässigen Immissionen aus solchen Anlagen betroffen werde, seine Bedeutung habe. Zwar stehe die Sanierungspflicht dem enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch an sich nicht entgegen. Im vorliegenden Fall sei jedoch für das fragliche Nationalstrassenstück im Kanton Luzern ein Sanierungsverfahren im Gange und könnten die Sanierungsarbeiten, dank welcher übermässige Immissionen künftig vermieden würden, aller Voraussicht nach vor Ablauf der Sanierungsfrist vorgenommen werden. Unter diesen Umständen könne den enteignungsrechtlichen Ansprüchen keine prioritäre Bedeutung, sondern allenfalls ergänzende Funktion zukommen. Die Enteignungspraxis müsse diesen umweltschutzrechtlichen Neuerungen Rechnung tragen. Wenn das Umweltschutzrecht des Bundes bestimme, dass ein Nachbar einer öffentlichen Anlage Immissionen über dem Immissionsgrenzwert jedenfalls während der vom Bundesrat festgelegten Sanierungsfrist zu dulden habe, so könne der Betreiber der Anlage vor Ablauf dieser Frist grundsätzlich nicht zu einer Enteignungsentschädigung verpflichtet werden. Insofern bemesse sich die Dauer von entschädigungslos zu duldenden Störungen an den Sanierungsvorschriften im Umweltschutzgesetz und in der Lärmschutz-Verordnung. Solange die Sanierungsfrist noch laufe, könne im Allgemeinen nicht gesagt werden, die Einwirkungen seien im enteignungsrechtlich relevanten Sinn ihrer Dauer nach aussergewöhnlich. Nicht zu entscheiden sei dagegen, wie sich die Rechtslage ausnehme, wenn die Sanierungsfrist überschritten werde oder eine Sanierung nur mit Erleichterungen möglich sei.
8.3 Die im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr erarbeiteten Grundsätze haben sich auch auf dem Gebiete der Luftfahrt niedergeschlagen:
Im Rahmenkonzessionsverfahren für den Ausbau (5. Etappe) des Flughafens Zürich (BGE 124 II 293 E. 21a S. 337) ist auf enteignungsrechtliche Entschädigungsbegehren hin auf das bundesgerichtliche Urteil verwiesen worden, nach dem der Betreiber einer übermässig lärmigen Anlage in der Regel nicht vor Ablauf der Sanierungsfrist zur Zahlung einer Enteignungsentschädigung verpflichtet werden könne. Dies müsse grundsätzlich auch beim Ausbau einer Anlage gelten, die bereits sanierungspflichtig sei oder durch die Erweiterung sanierungspflichtig werde. Die Anmeldung eines Entschädigungsbegehrens aus formeller Enteignung für die mit dem Ausbau des Flughafens Zürich verbundenen Lärmimmissionen erscheine daher - vor der Festlegung der massgeblichen Belastungsgrenzwerte und dem Beginn des Laufs der Sanierungsfrist - zur Zeit jedenfalls als verfrüht. Es könnte sich einzig fragen, ob ein solcher Anspruch nicht insoweit sofort entstehe, als beim Ausbau Erleichterungen gemäss Art. 18 in Verbindung mit Art. 17 USG gewährt würden. Diese Frage wurde jedoch offen gelassen.
Noch im gleichen Jahr hat das Bundesgericht in einem enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahren für übermässige Lärmimmissionen aus dem Betrieb des Flughafens Genf entschieden, dass dem Beschwerdeführer trotz der noch nicht laufenden (und damit noch nicht abgelaufenen) Sanierungsfrist ein Ersatzanspruch aus Enteignungsrecht zusteht. Da für den Flughafen Genf noch kein Sanierungsverfahren eingeleitet worden sei, könne dieser Sachverhalt nicht mit Fällen verglichen werden, wo bereits ein konkretes Sanierungsprojekt vorliege. Zu unterscheiden sei auch zwischen Situationen, in denen es nur um bereits vorhandene Lärmimmissionen gehe, und jenen, in denen infolge Ausbaus der Flughafenanlagen mit Mehrlärm zu rechnen sei; in solchen Fällen könne allenfalls die Anmeldung enteignungsrechtlicher Entschädigungsansprüche, die vor der definitiven Bewilligung für den Ausbau und der damit verbundenen Sanierungsanordnung erfolge, als verfrüht betrachtet werden (BGE 124 II 543 E. 6 S. 557).
Im Baukonzessionsverfahren für das Dock Midfield des Flughafens Zürich hat das Bundesgericht schliesslich erklärt, im Rahmen des vorliegenden (nicht mit einer Enteignung verbundenen) Verfahrens bzw. des nachlaufenden Bewilligungsverfahrens sei allein über die umweltschutzrechtliche Verpflichtung zur Ergreifung von Schallschutzmassnahmen und die Übernahme entsprechender Kosten zu befinden. Das schliesse nicht aus, dass in einem getrennt vom umweltschutzrechtlichen Verfahren geführten Enteignungsverfahren Entschädigungsansprüche bejaht werden könnten, die unter Umständen auch in Form von ergänzenden baulichen Massnahmen als Realleistungen im Sinne von Art. 18 EntG abzugelten seien. Ob die Voraussetzungen für die Zusprechung enteignungsrechtlicher Entschädigungsleistungen gegeben seien, sei aber nicht im Baukonzessionsverfahren zu entscheiden (BGE 126 II 522 E. 50 S. 597).
9. Zusammenfassend kann die Rechtsstellung der von übermässigen Einwirkungen eines Flughafens betroffenen Eigentümer von Wohnliegenschaften aufgrund der Rechtsordnung und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie folgt umschrieben werden:
9.1 Während der Geltung des luftfahrtrechtlichen Lärmzonen-Regimes hatten die Eigentümer - neben den im jeweiligen Einspracheverfahren anzubringenden Einwendungsmöglichkeiten - Gelegenheit, für ihre in die Lärmzone einbezogenen Grundstücke bei der Eidgenössischen Schätzungskommission sowohl gestützt auf Art. 44 LFG Entschädigung (in Geld) für die auf eine materielle Enteignung hinauslaufenden Nutzungsbeschränkungen zu fordern als auch im formellen Enteignungsverfahren Entschädigung in Geld für die Entwertung ihrer Liegenschaften und/oder bauliche Schallschutzmassnahmen für die bestehenden Wohnbauten zu verlangen. Standen dem Eigentümer Entschädigungen aus materieller sowie aus formeller Enteignung zu, durften diese den entstandenen Schaden nicht übersteigen.
9.2 Die - noch nicht vollständig abgeschlossene - Ablösung des Lärmzonenplans durch die Instrumente des Umweltschutzrechts hat, zumindest auf den ersten Blick, zu gewissen Doppelspurigkeiten bei den Einsprache- und Entschädigungsrechten der lärmbelasteten Grundeigentümer geführt. So können diese nicht mehr nur im enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren geltend machen, die übermässigen Einwirkungen seien nicht unvermeidbar (vgl. E. 6), sondern auch im umweltschutzrechtlichen Sanierungsverfahren um Emissionsbeschränkungen und Erlass entsprechender Verkehrs- oder Betriebsvorschriften ersuchen. Werden im Sanierungsverfahren Erleichterungen gewährt, so sind die übermässig lärmbetroffenen Gebäude in der Umgebung des Flughafens mit Schallschutzfenstern zu versehen oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu schützen (Art. 20 und 25 Abs. 3 USG). Solche Schallschutzvorkehren dürfen aber, wie oben dargelegt (E. 8.2), auch im enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahren verlangt oder von Amtes wegen angeordnet werden.
Die gestützt auf das Enteignungsgesetz anzuordnenden Schallschutzvorkehren hängen jedoch von anderen Voraussetzungen ab als die umweltschutzrechtlichen baulichen Massnahmen. Enteignungsrechtliche Entschädigungsleistungen in jeder Form können für übermässige Lärmeinwirkungen nur zuerkannt werden, wenn die drei Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere des Schadens gegeben sind (vgl. E. 7.1 in fine). Da das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung die Schwelle der Vorhersehbarkeit des mit dem Betrieb der Landesflughäfen verbundenen Lärms auf den 1. Januar 1961 festgesetzt hat (BGE 121 II 317 E. 6b/aa S. 334 ff.; BGE 123 II 481 E. 7b S. 491), dürfte nur ein kleiner Teil der lärmbetroffenen Grundeigentümer zu den enteignungsrechtlich Anspruchsberechtigten zählen. Umweltschutzrechtliche Schutzvorkehren sind demgegenüber - dem Gesetzeszweck entsprechend - bei Überschreiten des massgebenden Lärmgrenzwertes unabhängig von weiteren Voraussetzungen zu ergreifen. Allerdings sind umweltschutzrechtliche Schallschutzvorkehren in der Umgebung bestehender, nicht wesentlich geänderter Flughafenanlagen erst ab Überschreiten des Alarmwerts zu treffen (Art. 20 Abs. 1 USG), während enteignungsrechtliche Entschädigungsansprüche gemäss der Praxis grundsätzlich bei Lärmbelastungen über dem Immissionsgrenzwert entstehen (BGE 119 Ib 348 E. 5b S. 356). Die Abgeltung übermässiger Lärmbelastung erfolgt daher bei bestehenden, nicht wesentlich geänderten Flughäfen - wie beim Flughafen Genf - in erster Linie auf der Grundlage des Enteignungsrechts. Werden dagegen - wie im Falle des Flughafens Zürich - Anlagen und Betrieb wesentlich geändert und damit vorzeitig sanierungspflichtig, treten die ebenfalls ab Überschreitung des Immissionsgrenzwertes zu treffenden umweltschutzrechtlichen Massnahmen (Art. 25 Abs. 3 USG) in den Vordergrund. Die Zusprechung einer enteignungsrechtlichen Entschädigung fällt in diesen Fällen insoweit in Betracht, als die lärmbetroffenen Liegenschaften auch nach der (umweltschutzrechtlichen) Lärmisolierung der Bauten lärmbedingt entwertet bleiben. Die beiden Verfahren schliessen einander somit nicht aus und können parallel geführt werden.
10. Die in der Spezialgesetzgebung wie im Umweltschutzrecht getroffenen Regelungen über den Schutz vor übermässigem Lärm haben sich somit nach bisheriger Rechtsprechung auf die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche für andauernde übermässige Immissionen wie folgt ausgewirkt:
Wie sich BGE 124 II 543 E. 5b und c sinngemäss entnehmen lässt, ist der Einführung der luftfahrtrechtlichen Lärmzone keine Bedeutung für die Verjährung von Forderungen aus formeller Enteignung beigelegt worden. Der Beginn der Verjährung der Entschädigungsansprüche von Genfer Grundeigentümern ist lediglich deshalb auf den Zeitpunkt des Verbindlichwerdens der Lärmzonenpläne festgelegt worden, weil die Komplexität der Rechtslage und das Verhalten der Flugplatzbehörde zu Unsicherheiten über den einzuschlagenden Rechtsweg führte und erst mit der Veröffentlichung der Lärmzonenpläne Klarheit darüber geschaffen wurde, dass die Grundeigentümer ihre Entschädigungsbegehren, sei es infolge materieller oder formeller Enteignung, nunmehr anzumelden hätten.
In BGE 123 II 560 ist dagegen aus den umweltschutzrechtlichen Bestimmungen über die Sanierung öffentlicher Anlagen abgeleitet worden, eine solche müsse, falls sie unmittelbar bevorstehe bzw. noch vor Ablauf der Sanierungsfrist möglich sei, den enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch verdrängen. Hieraus könnte - wie dies die Beschwerdegegner tun - der Schluss gezogen werden, die enteignungsrechtlichen Ansprüche seien vor Ablauf der Sanierungsfrist gar nicht verjährbar. Die im fraglichen Entscheid getroffene Lösung bedarf jedoch der Präzisierung:
Die bevorstehende Sanierung einer Verkehrsanlage vermag das Entstehen des enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch nur dann zu hemmen, wenn feststeht oder höchst wahrscheinlich ist, dass durch Massnahmen an der Quelle übermässige Immissionen vollständig beseitigt werden können und damit eine dauernde Unterdrückung der nachbarlichen Abwehrrechte vermieden werden kann. Ist dagegen klar, dass im laufenden oder noch durchzuführenden Sanierungsverfahren Erleichterungen gewährt und passive Schallschutzmassnahmen angeordnet werden müssen, wird der enteignungsrechtliche Anspruch als solcher wie dargelegt (E. 9.2 in fine) nicht verdrängt. Kann mit anderen Worten die umweltschutzrechtliche Sanierung zwar den Umfang des im Enteignungsverfahrens zu ersetzenden Schadens verringern, nicht aber die Enteignung selbst verhindern, so hat der Umstand, dass noch ein Sanierungsverfahren durchgeführt werden muss, auf die Entstehung und die Verjährung des enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruchs keinen Einfluss. Soweit sich aus BGE 123 II 560 E. 4 S. 569 ff. und BGE 124 II 293 E. 21a S. 337 f. etwas anderes herleiten lässt, kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden.
Für das vorliegende Verfahren ergibt sich hieraus, dass das Entstehen und die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche der Nachbarn des Flughafens Zürich weder durch die Ausscheidung von Lärmzonen in den achtziger Jahren noch durch die - infolge der 5. Bauetappe vorzeitig ausgelöste - Sanierungspflicht beeinflusst worden sind, steht doch hinsichtlich dieser Sanierung von vornherein fest, dass auch durch zusätzliche Massnahmen an der Quelle übermässige Lärmimmissionen in der Flughafen-Umgebung, so auch in Opfikon, nicht völlig vermieden werden können (vgl. BGE 126 II 522 E. 40 S. 571, E. 47 und 48 S. 590 ff.). Im Übrigen ist mit Blick auf die im Baukonzessionsverfahren grundsätzlich gewährten Erleichterungen das in diesem Rahmen erstellte Schallschutzkonzept bereits teilweise umgesetzt worden.
11. Der Präsident der Schätzungskommission hat die Frage, ob von einer fünfjährigen Verjährungsfrist auszugehen sei oder ob nicht richtigerweise eine zehnjährige Frist gelten müsse, im angefochtenen Entscheid ebenfalls offen gelassen. Zu dieser Frage kann auf die gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung verwiesen werden, die mit dem Entscheid BGE 105 Ib 6 (Brandenberger) eingeleitet und verschiedentlich, so ausdrücklich auch für Entschädigungsansprüche infolge Fluglärms (vgl. BGE 124 II 543 E. 4 S. 549), bestätigt worden ist. Danach gilt bei formeller Enteignung der Abwehrrechte, welche die Nachbarn eines öffentlichen Werkes vor übermässigen Lärmimmissionen schützen, grundsätzlich eine Verjährungsfrist von fünf Jahren ab Entstehung des Entschädigungsanspruchs. Entsteht der geltend gemachte Schaden nicht unmittelbar durch den Bau oder die Inbetriebnahme des öffentlichen Werkes, so beginnt die fünfjährige Frist zu laufen, wenn Einwirkung und Schaden objektiv erkennbar sind (vgl. BGE 108 Ib 485 E. 3a).
Die von den Beschwerdegegnern vorgetragene Kritik vermag nicht zu überzeugen. Soweit die fünfjährige Frist für die Anmeldung von Schadenersatzansprüchen wegen übermässiger Lärmeinwirkungen generell als zu kurz bezeichnet wird, ist darauf hinzuweisen, dass nachträgliche Entschädigungsbegehren, falls für den Bau oder Betrieb des Werkes bereits ein Enteignungsverfahren mit öffentlicher Planauflage stattgefunden hat, binnen nur sechs Monaten anzumelden sind und nach Ablauf dieser Frist verwirken (Art. 41 Abs. 2 lit. b EntG). Dies gilt auch für die nachträgliche Inanspruchnahme nachbarlicher Abwehrrechte, obschon die von übermässigen Einwirkungen Betroffenen nicht durch persönliche Anzeige auf die Verwirkungsfrist aufmerksam gemacht werden müssen (vgl. Art. 31 EntG; BGE 105 Ib 6 E. 2; BGE 111 Ib 15 E. 8 S. 24, BGE 111 Ib 280 E. 3b S. 285; BGE 113 Ib 34 E. 3 S. 38; BGE 116 Ib 386 E. 3d in fine S. 394). Im Lichte dieser Gesetzesbestimmungen erscheint die Verjährungsfrist von fünf Jahren als ausreichend.
Soweit die Beschwerdegegner weiter zu bedenken geben, die zehnjährige Verjährungsfrist für Entschädigungsansprüche infolge kommunaler Zonenplanung (BGE 108 Ib 334 E. 5b S. 340) sei aus Gründen der Rechtssicherheit für die formelle Enteignung zu übernehmen, ist zu bemerken, dass für Forderungen, die im Zusammenhang mit öffentlichen Werken und Unternehmungen des Bundes entstehen, regelmässig eine Verjährungsfrist von fünf Jahren angenommen wird (vgl. BGE 126 II 54 E. 7 S. 61 mit Hinweisen). So sieht namentlich Art. 44 LFG für materielle Enteignungen infolge Einbezugs in Sicherheitszonenpläne (bzw. in Lärmzonenpläne) eine fünfjährige Frist zur Anmeldung von Entschädigungsansprüchen vor. Da im Weiteren das zürcherische Fluglärmgesetz wie geschildert nie zum Tragen kam (E. 7.3), hilft den Beschwerdegegnern der Hinweis auf § 183ter EG ZGB, der die Anmeldung von Entschädigungsbegehren während zehn Jahren zulässt, nichts. Es ist daher auch im vorliegenden Verfahren davon auszugehen, dass für die angemeldeten enteignungsrechtlichen Entschädigungsforderungen eine fünfjährige Verjährungsfrist gilt.
12. Grundsätzlich ist unbestritten, dass die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche für die Flughafen-Immissionen mit Entstehung dieser Ansprüche zu laufen beginnt und die Entstehung von den bereits erwähnten Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Einwirkungen sowie der Schwere des Schadens abhängt (s. E. 9.2), die alle drei kumulativ erfüllt sein müssen. Solange es an einem dieser Kriterien fehlt, kann der Anspruch nicht entstehen und demnach nicht verjähren. Die Verjährung beginnt zudem erst vom Zeitpunkt an zu laufen, in dem die Spezialität der Einwirkungen und die Schwere des Schadens objektiv erkennbar sind. Der Enteignete kann mit seiner Entschädigungsforderung nur säumig werden, wenn er von der Intensität der Einwirkungen und der Schwere des Schadens bei gebotener Sorgfalt Kenntnis haben kann (vgl. E. 11; BGE 108 Ib 485 E. 3; BGE 111 Ib 280 E. 3b S. 285).
12.1 Zur Unvorhersehbarkeit der übermässigen Lärmeinwirkungen wird im angefochtenen Entscheid ausgeführt, diese sei gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung jenen Grundeigentümern zugute zu halten, welche ihre Liegenschaften schon vor dem 1. Januar 1961 erworben haben (BGE 121 II 317 E. 6 S. 334 ff.; BGE 123 II 481 E. 7b S. 491; BGE 128 II 231 E. 2.2 S. 234, BGE 128 II 329 E. 2.1). Diese Bedingung sei in den vorliegenden Fällen durchwegs erfüllt, da alle Gesuchsteller ihre Liegenschaften schon vor dem massgeblichen Datum erworben hätten. Die Beschwerdeführer stellen diese Tatsache - Nachprüfung vorbehalten - an sich nicht in Abrede, wollen aber allenfalls geltend machen, dass der für den Flughafen Genf festgelegte Stichtag für den Flughafen Zürich vorzuverlegen sei. Hierzu ist lediglich zu bemerken, dass sich die fraglichen Erwägungen in BGE 121 II 317 E. 6 allgemein auf die Luftfahrt und die Landesflughäfen bezogen haben und keineswegs nur die Genfer Verhältnisse, sondern auch jene in Zürich berücksichtigt worden sind. Dass die Einwirkungen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich ebenfalls ab 1961 als voraussehbar gelten, ist in BGE 123 II 481 E. 7b ausdrücklich bestätigt worden.
12.2 Die Voraussetzung der Spezialität ist nach ständiger Praxis insbesondere dann gegeben, wenn die Lärmimmissionen eine Intensität erreichen, die das Mass des Üblichen und Zumutbaren übersteigt. Dies ist nach neuerer Rechtsprechung regelmässig anzunehmen, wenn die in der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten sind (BGE 119 Ib 348 E. 5b S. 356 ff.; s. auch BGE 122 II 337 E. 3 S. 342; BGE 123 II 481 E. 7c S. 492). In den früheren Entscheiden sind - solange die Belastungsgrenzwerte noch nicht festgelegt waren - in der Regel die Vorschläge der eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten beigezogen worden (vgl. BGE 121 II 317 E. 8c S. 339; BGE 124 II 543 E. 5a S. 552; BGE 126 II 522 E. 43 S. 575 ff.; s. auch BGE 110 Ib 340 E. 3, BGE 110 Ib 4 und 7).
Tritt die Übermässigkeit der Lärmbelastung nicht schon bei der Inbetriebnahme eines Werkes, sondern erst infolge Verkehrszunahme oder einer Betriebsänderung ein, ist aufgrund der konkreten Verhältnisse zu entscheiden, ab wann die Einwirkungen als unüblich und unzumutbar einzustufen sind. Dabei darf, wie in den Genfer Fällen erwogen worden ist, unter Umständen auch einer von der Verkehrsentwicklung unabhängigen speziellen Situation, in der sich die Lärmbetroffenen befunden haben, Rechnung getragen werden (BGE 122 II 543 E. 5a-c S. 551 ff.; vgl. oben E. 8.1).
12.2.1 Im angefochtenen Entscheid wird dargelegt, in den der Anmeldung der Entschädigungsbegehren vorangehenden Jahren habe die Lärmbelastung in Opfikon-Glattbrugg während des Tages offenkundig weit über den nachträglich festgesetzten Grenzwerten gelegen. Gemäss den vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) beigezogenen Flugbewegungsstatistiken sei die in den Jahren 1993 bis 1995 übliche Zahl von Abflügen auf Piste 16 (Tagesmittel 40 bis 50 Starts) im Herbst 1996 verdoppelt worden, was zu einer ununterbrochenen und offenbar unerträglichen Lärmbelastung geführt habe. Nach neuerem Stand der Wissenschaft, der nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung in Fluglärmfragen zu berücksichtigen sei (BGE 126 II 522 E. 45), dürfe bei der Ermittlung der Störwirkung von Fluglärm nicht allein auf den gemessenen, gemittelten Dauerlärmpegel Leq abgestellt werden, sondern bilde auch die Anzahl der Flugbewegungen eine wichtige Determinante für das Ausmass der Belästigung. Es erscheine als logisch und nachvollziehbar, dass die Anzahl der Flugbewegungen zumindest ein gewichtiges Indiz für das Störungspotential darstelle. Habe mithin das neue Abflugregime auf Piste 16 ab Herbst 1996 die störenden Einwirkungen verstärkt und namentlich die früheren Ruhepausen durch einen "Dauerlärmteppich" ersetzt, so könne dies mit dem Zeitpunkt der objektiven Erkennbarkeit der Übermässigkeit gleichgesetzt werden. Die in den Jahren 1998 und 1999 angemeldeten Entschädigungsansprüche könnten daher auch bei Annahme einer fünfjährigen Verjährungsfrist nicht verjährt sein.
Die Beschwerdeführer bringen zur Voraussetzung der Spezialität der Immissionen vor, gemäss den Angaben der Grundeigentümer selbst habe sich der Dauerschallpegel Leq seit Beginn der statistischen Messungen im Jahre 1972 in einer Höhe bewegt, die über den heutigen Immissionsgrenzwerten liege. Allein diese Tatsache - und nicht etwa die Anzahl Flugbewegungen - sei für die Frage der Spezialität der Einwirkungen bzw. den Lauf der Verjährungsfrist massgebend. Die Übermässigkeit der Einwirkungen sei der Bevölkerung um den Flughafen Zürich denn auch bekannt gewesen. Diese könne sich nicht darauf berufen, dass sie sich mit der Lärmbelastung zunächst noch abgefunden habe, bis diese bei weiterem Ansteigen des Lärmpegels unerträglich geworden sei. Für die Feststellung der Spezialität der Einwirkungen sei auf die objektive Erkennbarkeit und nicht auf das subjektive Empfinden der einzelnen Betroffenen abzustellen. Im Übrigen seien die Verhältnisse in Zürich mit jenen in Genf, die das Bundesgericht bewogen hätten, den Beginn der Verjährungsfrist auf den Zeitpunkt der Publikation der Lärmzonenpläne zu legen, durchaus vergleichbar. Der Beginn der Verjährungsfrist sei daher auf Ende August 1987, den Zeitpunkt der amtlichen Veröffentlichung der Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich zu legen, falls nicht davon auszugehen sei, dass die Voraussetzung der Spezialität nicht schon bei Überschreiten der Immissionsgrenzwerte anfangs der siebziger Jahre erfüllt gewesen sei.
In der Beschwerdeantwort legen die gesuchstellenden Anwohner zum Zeitpunkt des Spezialitäts-Eintritts dar, dieser sei nicht allein anhand der seinerzeit noch gar nicht bestehenden Immissionsgrenzwerte zu bestimmen. Das Bundesgericht habe in den Verfahren um den Flughafen Genf eine von diesen Werten unabhängige, praktische und opportune Lösung gewählt, die sinngemäss auf die Verhältnisse in Zürich übertragen werden müsse. Dabei sei zu berücksichtigen, dass in Zürich - im Gegensatz zu Genf - nie ein offizielles Enteignungsverfahren mit Aufforderung zur Anmeldung der Entschädigungsbegehren durchgeführt worden sei. Ausserdem lägen die Grundstücke der Gesuchsteller in Opfikon bloss in der Lärmzone C oder sogar ausserhalb des Perimeters; die Eigentümer seien daher in ihren Nutzungsrechten nicht eingeschränkt worden und hätten keinen Anlass gehabt, irgendwelche Entschädigungsforderungen anzumelden. Zu beachten sei weiter, dass die Piste 16 ursprünglich nur den Langstreckenflugzeugen gedient habe und wohl ab 1993 etwas vermehrt benutzt worden sei. Erst mit der Einführung der 4. Welle und der plötzlichen Verdoppelung der täglichen Flugbewegungen im Herbst 1996 sei aber der Fluglärm in Opfikon erkennbar unerträglich geworden.
12.2.2 Nach den Darlegungen beider Seiten herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass in den fraglichen Siedlungsgebieten von Opfikon-Glattbrugg die mit den Abflügen auf Piste 16 verbundene Lärmbelastung schon geraume Zeit vor Anmeldung der Entschädigungsforderungen die Immissionsgrenzwerte überstieg, falls diese damals bereits festgesetzt gewesen wären. Für die Beschwerdeführer genügt dies zur Bejahung der Spezialität der Immissionen, für die Beschwerdegegner kann dieser Umstand mit Blick auf die vom Bundesgericht für den Flughafen Genf gewählte Sonderlösung nicht allein ausschlaggebend sein. Tatsächlich sind die seinerzeit vom Bundesgericht geprüften Verhältnisse um den Flughafen Genf in gewisser Hinsicht den Zürcher Gegebenheiten sogar ähnlicher, als es die Beschwerdegegner wahr haben wollen. Insbesondere ist auch im Kanton Genf für die Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte nie ein Enteignungsverfahren mit öffentlicher Planauflage durchgeführt worden, in welchem alle Lärmbetroffenen zur Anmeldung ihrer Entschädigungsansprüche aufgefordert worden wären. Vielmehr ist auf die Begehren von Anwohnern und auf bundesgerichtliches Urteil hin jeweils in den Einzelfällen ein Verfahren eröffnet worden (vgl. BGE 124 II 543 E. 4a S. 549, E. 5c/bb S. 554, E. 5c/cc S. 557). Der Kanton Zürich hat sich der Einleitung solcher Verfahren in den wenigen Fällen, in denen ausdrücklich darum ersucht wurde, nie widersetzt (vgl. BGE 106 Ib 241 Sachverhalt; BGE 123 II 481 Sachverhalt S. 485). Insofern mag in Zürich weniger Unsicherheit über den einzuschlagenden Rechtsweg bestanden haben als in Genf. Ob die Tatsache, dass die Liegenschaften der heutigen Gesuchsteller seinerzeit in die Lärmzone C mit den geringsten Nutzungsbeschränkungen einbezogen worden sind, gegen die Erkennbarkeit der Spezialität der Lärmeinwirkungen in den nachfolgenden Jahren spricht, wie dies die Beschwerdegegner meinen, ist ebenfalls zweifelhaft.
Die Frage des Eintritts der Spezialität der Lärmimmissionen und deren Erkennbarkeit kann aber letztlich offen bleiben, weil - wie im Folgenden darzulegen sein wird - angesichts der besonderen Verhältnisse in Opfikon-Glattbrugg davon ausgegangen werden darf, dass bis zur starken Zunahme des Abflugverkehrs auf Piste 16 Ende 1996 an den lärmbetroffenen Liegenschaften kein schwerer Schaden eingetreten bzw. ein solcher jedenfalls objektiv nicht erkennbar war.
12.3 Die Voraussetzung der Schwere des lärmbedingten Schadens findet ihre Rechtfertigung im Grundsatz, dass eine Entschädigung nicht für jeden beliebigen staatlichen Eingriff und damit auch nicht für jede beliebige Beeinträchtigung durch den öffentlichen Verkehr geschuldet wird. Der Schaden muss somit eine gewisse Höhe oder einen gewissen Prozentsatz des Gesamtwertes einer Liegenschaft erreichen, um Anlass zu Entschädigung zu geben (vgl. BGE 110 Ib 340 E. 2 und 11; BGE 123 II 481 E. 7d S. 493). Ausserdem wird verlangt, dass die Beeinträchtigung eine dauernde oder doch von gewisser Dauer und nicht bloss vorübergehend sei (BGE 123 II 560 E. 4b/bb S. 571 mit weiteren Hinweisen). Dabei kann offen bleiben, in welchen Fällen sich die Dauer der entschädigungslos zu duldenden Einwirkungen - wie im soeben zitierten Entscheid erwähnt - nach den umweltschutzrechtlichen Sanierungsvorschriften richte.
Im angefochtenen Entscheid wird mit Hinweis auf BGE 124 II 543 E. 5a S. 552 erwähnt, das Kriterium der Schwere sei für den Beginn der Verjährungsfrist im Zusammenhang mit Fluglärmimmissionen nicht signifikant. Das Bundesgericht hat an der angegebenen Stelle tatsächlich bemerkt, dass die Voraussetzung des schweren Schadens für die Verjährung nicht bedeutsam sei, da sie bloss die Geltendmachung von nur geringfügigen Schäden ausschliessen wolle. Nun spielte der Eintritt eines schweren Schadens im damaligen Fall für den Lauf der Verjährung deshalb keine Rolle, weil Eintritt und Erkennbarkeit des Schadens wie häufig mit Eintritt und Erkennbarkeit der Spezialität der Einwirkungen zeitlich zusammenfielen. Dies ändert aber nichts daran, dass sich ein Schaden auch erst nachträglich ergeben oder erkennbar sein kann und erst im Zeitpunkt, in dem der Schaden die enteignungsrechtlich erhebliche Grösse erreicht, dem Betroffenen ein - verjährbarer - Entschädigungsanspruch erwächst. Wie bereits mehrfach dargelegt, kann dem Enteigneten ein Entschädigungsanspruch nur erwachsen, wenn ein erheblicher Schaden eingetreten ist, und die fünfjährige Frist nur zu laufen beginnen, wenn der Schaden in seiner Schwere objektiv erkennbar ist. Im Zusammenhang mit der Verjährungsfrage ist daher grundsätzlich ebenfalls zu prüfen, ob und ab wann der Eintritt eines schweren Schadens bejaht werden kann.
Ist im Einzelfall die Höhe des Schadens zur Festsetzung der Entschädigung zu ermitteln, so sind neben der Lärmbelastung auch die Lage, die Art und die Umgebung der Grundstücke zu berücksichtigen (BGE 116 Ib 11 E. 3a S. 21 f.; BGE 117 Ib 15 E. 2b S. 18). Steht, wie hier auf allgemeine Verjährungseinrede hin, Eintritt und objektive Erkennbarkeit der Wertverminderung ganzer Quartiere in Frage, dürfen auch weitere Gegebenheiten in Betracht gezogen werden, die - wie wirtschaftliche und räumliche Entwicklungen sowie sämtliche Auswirkungen der lärmigen öffentlichen Anlage selbst - die Immobilienwerte zu beeinflussen vermögen. Aufgrund der in Opfikon eingetretenen Entwicklungen kann wie schon erwähnt geschlossen werden, dass die fluglärmbedingte Entwertung der fraglichen Wohnliegenschaften vor Ende 1996 enteignungsrechtlich nicht ins Gewicht fiel bzw. objektiv nicht als schwerer Schaden erkennbar war:
12.3.1 Wie die Beschwerdegegner zu Recht unterstreichen, wurde die im Jahre 1958 auf 3'700 m verlängerte "Blindlandepiste" 16/34 zunächst vorwiegend als Landepiste benutzt, während die Piste 28 in Richtung West als Haupt-Abflugpiste diente. Nach dem Regierungsratsbeschluss über Lärmbekämpfungvorschriften und -verfahren auf dem Flughafen Zürich vom 3. März 1976 (Zürcher Gesetzessammlung 748.31; OS 46 S. 53) waren zwischen 07.01 Uhr und 21.00 Uhr normalerweise alle Abflüge auf Piste 28/10 durchzuführen und stand die Piste 34/16 nur zur Verfügung, wenn ein Abflug auf Piste 28/10 aus operationellen Gründen nicht möglich war (Ziff. 6.3.1). Zwischen 21.01 und 07.00 Uhr waren normalerweise alle Abflüge von Strahlflugzeugen auf verkürzter Piste 34 - also in Richtung Norden - durchzuführen (Ziff. 6.3.3), wobei Luftfahrtzeuge, die beim Wegflug von Piste 34 an der Messstelle Oberglatt in der Regel mehr als 95 dB(A) Lärm erzeugten, zwischen 22.01 und 06.00 Uhr nicht zugelassen waren (Ziff. 6.3.6). Diese Regelung galt bis zur Änderung des Betriebsreglementes am 19. August 1992.
Dass die Piste 16 nicht zu einer Haupt-Abflugpiste werden solle, liess sich auch aus der mehrmals überarbeiteten, im Jahre 1987 verbindlich werdenden Lärmzonenplanung schliessen. Die Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich wiesen die hier fraglichen Quartiere der damals bestehenden und erwarteten künftigen Lärmbelastung entsprechend lediglich der Zone C zu, in der Wohnnutzungen grundsätzlich zulässig sind. In die Zone B, in welcher Wohnbauten grundsätzlich ausgeschlossen sein sollten, wurde südlich der Piste 16 lediglich ein rund 800 m langer Streifen einbezogen. Demgegenüber sind in der Verlängerung der Westpiste 28 und nördlich der Piste 32 und 34 ausgedehntere Gebiete als Lärmzone B ausgeschieden worden. Da § 2 Abs. 4 des Zürcher Fluglärmgesetzes die festgelegten Lärmschutzzonen auch für einen künftigen Ausbau des Flughafens sowie für die An- und Abflugwege als verbindlich erklärte, schien die relativ lärmgeschützte Lage von Opfikon als gesichert.
Nach der Änderung des Betriebsreglementes für den Flughafen Zürich vom 19. August 1992 (Zürcher Gesetzessammlung 748.22; OS 52 S. 378 ff.) blieb zwar die Piste 16 in der Pistenrangordnung für Abflüge während des Tages an letzter Stelle, doch sah § 11 des Anhangs 2 zum Betriebsreglement vor, dass von dieser Rangfolge aus Gründen der Sicherheit und des Betriebes - namentlich wegen ungenügender Pistenlänge - abgewichen werden könne. Gestützt auf diese Regelung wurde die Piste 16 nun vermehrt für Starts in Richtung Süden freigegeben, wobei sich diese Mehrbenutzung zunächst vorwiegend auf den Morgen beschränkte und erst mit Einführung der 4. Welle auf den ganzen Tag erstreckte.
Nach den im angefochtenen Entscheid genannten, von den Beschwerdeführern nicht bestrittenen Zahlen sind die Abflugbewegungen auf der Piste 16 in den Jahren 1993 bis 1995 zunächst kontinuierlich von rund 14'600 auf rund 18'600 angestiegen. Die Einführung der 4. Welle im Herbst 1996 bewirkte im Jahre 1997 praktisch die Verdoppelung der Starts über Opfikon (35'920). In den Jahren 1998 (36'400 Abflüge) und 1999 (37'400 Abflüge) hat sich die Zahl dieser Flugbewegungen nochmals leicht und im Jahr 2000 (58'294 Abflüge) erneut wesentlich erhöht. In neuester Zeit sind die Flugbewegungszahlen aus den bekannten Gründen eingebrochen, doch liegen die Zahlen der Starts auf Piste 16 auch nach den offiziellen Angaben der Flughafenhalterin in den letzten Jahren noch deutlich über dem Niveau von 1995 (2001: 32'700 Abflüge; 2002: 27'700 Abflüge; 2003: 28'977 Abflüge).
Die mit der Verdoppelung der Flugbewegungen verbundene Mehrbelastung der Bevölkerung im Süden der Piste 16 löste, wie sich aus den Akten ergibt, vermehrte Anfragen und Proteste von Behörden und Privaten (vgl. auch die Geschäftsberichte des Zürcher Regierungsrates von 1997 S. 290 und 1998 S. 279) sowie schliesslich die Anmeldung der vorliegenden Entschädigungsforderungen aus.
12.3.2 In sozioökonomischer und siedlungspolitischer Hinsicht ist festzustellen, dass die Nähe des Flughafens eine grosse Anziehungskraft nicht nur auf das Gewerbe sondern auch auf die Wohn- und Arbeitsbevölkerung ausgeübt hat. Nach Angaben der Stadt Opfikon haben sich infolge der Nachbarschaft des Flughafens und der Stadt Zürich in dieser Gemeinde über tausend Betriebe mit zusammen rund 16'000 Arbeitsplätzen angesiedelt (www.opfikon.ch/home). Das Gebiet verfügt nicht zuletzt flughafenbedingt über gut ausgebaute Infrastrukturanlagen. Diese Standortvorteile haben südlich des Flughafens Zürich in allen Bauzonen zu hohen Landpreisen geführt (vgl. ULRICH STIEGER, Räumliche und sozioökonomische Auswirkungen des Flughafens Zürich, in: Informationsheft Raumplanung 2/98 S. 12 ff.; s. auch Bodenpreisstatistik für Wohnbauland des Statistischen Amtes des Kantons Zürich, www.statistik.zh.ch). Die Flughafennähe hat sich mithin auch auf die Wohnliegenschaften jedenfalls solange wertvermehrend ausgewirkt, als die Lärmbelastung einigermassen erträglich blieb. Weiter ist bekannt, dass sich die Nachbargemeinden des Flughafens Zürich, so auch die Stadt Opfikon, durch die Lärmbelastung und die Lärmzonenplanung nur wenig in ihrer baulichen Entwicklung haben beeinflussen lassen (vgl. etwa BGE 124 II 293 E. 31b S. 353). Auch der Kanton Zürich selbst hat kaum etwas unternommen, um der Siedlungsentwicklung in Zürich-Nord und Opfikon Einhalt zu gebieten. Vielmehr sind im kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 auch Quartiere südlich der Piste 16 in eines der Zentrumsgebiete von kantonaler Bedeutung einbezogen worden, deren Entfaltung als wirtschaftliche und kulturelle Zentren aber auch als Wohngebiete mit hoher Ausnützung gefördert werden soll (vgl. Kantonsratsbeschluss S. 27-31). Es bestanden daher auch in dieser Hinsicht für die Grundeigentümer keine Anzeichen dafür, dass ihre - noch nicht von Dauerlärm betroffenen - Liegenschaften erheblich an Wert verlieren könnten oder schon verloren hätten.
12.3.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Opfikoner Wohnquartiere südlich der Piste 16 hinsichtlich der Beeinträchtigung durch den (Ab-)Flugverkehr eine spezielle Entwicklung durchlaufen haben, die sich von jener anderer flughafennaher Siedlungsgebiete unterscheidet. Zwar zählte die Stadt Opfikon seit jeher zu den fluglärmbelasteten Gemeinden, doch befand sie sich im Vergleich etwa mit Rümlang oder Höri bis Mitte der neunziger Jahre in einer einigermassen privilegierten Situation. Da diese Vorzugslage durch den Lärmzonenplan gewährleistet schien und die Gemeinde wie auch die Einwohner vom günstigen Einfluss des Flughafens auf die Wirtschaft und den Immobilienmarkt profitierten, kann davon ausgegangen werden, dass sich die flughafenbedingten Vor- und Nachteile lange Zeit die Waage hielten. Es steht daher mit genügend hoher Sicherheit fest, dass für die Grundeigentümer, die sich werkbedingte Vorteile ohnehin an eine Enteignungsentschädigung anrechnen lassen müssen (vgl. Art. 20 Abs. 3 EntG), erst beim sprunghaften Ansteigen der Flugbewegungen erkennbar wurde, dass die mit dem Flugverkehr verbundenen Belästigungen die Standortvorteile nunmehr überwögen und erhebliche Entwertungen ihrer Liegenschaften zur Folge haben könnten. Ist aber das erhebliche Ausmass der fluglärmbedingten Schäden - deren Höhe im Einzelfall von der Schätzungskommission zu überprüfen und zu bestimmen sein wird - erst nach der Umstellung des Abflugbetriebes im Herbst 1996 erkennbar geworden, so können die von den Beschwerdegegnern in den Jahren 1997 und 1998 angemeldeten Entschädigungsansprüche nicht verjährt sein.
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Prescription des prétentions au versement d'une indemnité d'expropriation en cas d'exposition excessive au bruit du trafic aérien. PRÉTENTIONS DES PROPRIÉTAIRES TOUCHÉS PAR DES IMMISSIONS EXCESSIVES DE BRUIT DU TRAFIC AÉRIEN À UNE INDEMNITÉ FONDÉE SUR LE DROIT DE L'EXPROPRIATION ET LE DROIT DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT, RELATIONS ENTRE LES DIVERSES PROCÉDURES.
La procédure déterminante pour faire constater l'imprévisibilité des immissions excessives est la procédure d'opposition du droit de l'expropriation (consid. 6).
Réglementation de l'exercice des prétentions à indemnité en raison d'immissions excessives de bruit provoquées par l'exploitation des aéroports nationaux selon la loi fédérale sur l'expropriation (consid. 7.1), selon les dispositions de la législation sur l'aviation relatives aux zones de bruit (consid. 7.2), selon la loi zurichoise sur le bruit du trafic aérien (consid. 7.3) et selon le droit fédéral de la protection de l'environnement (consid. 7.4). Relations entre les diverses procédures selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (consid. 8).
Description succincte de la position juridique des propriétaires d'immeubles d'habitation touchés par des immissions excessives de bruit provenant d'un aéroport sous le régime des plans des zones de bruit (consid. 9.1) et selon le droit actuel (consid. 9.2).
Conséquences des réglementations de protection contre le bruit relevant de la législation sur la protection de l'environnement et de la législation sur l'aviation sur la prescription des prétentions découlant de la loi fédérale sur l'expropriation. Lorsque les immissions excessives de bruit peuvent être réduites, mais non pas supprimées par des mesures d'assainissement du droit de la protection de l'environnement, le fait qu'une procédure d'assainissement doive encore être entreprise n'a pas d'influence sur la naissance et la prescription de la prétention à indemnité découlant du droit de l'expropriation (consid. 10).
DURÉE DU DÉLAI DE PRESCRIPTION.
Les prétentions à l'octroi d'une indemnité d'expropriation en raison d'une restriction des droits de défense des voisins se prescrivent par cinq ans à partir de la naissance de la prétention, respectivement du caractère objectivement reconnaissable du dommage (confirmation de la jurisprudence; consid. 11).
DÉBUT DE LA PRESCRIPTION DES PRÉTENTIONS AU VERSEMENT D'UNE INDEMNITÉ D'EXPROPRIATION EN RAISON D'IMMISSIONS EXCESSIVES.
Le délai de prescription commence à courir dès que les trois conditions de l'imprévisibilité, de la spécialité et de la gravité subordonnées à la naissance de la prétention à indemnité sont réalisées, et que la spécialité des immissions et la gravité du dommage sont objectivement reconnaissables (consid. 12).
Les nuisances causées par l'exploitation des aéroports nationaux sont censées en principe être reconnaissables depuis 1961 selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (consid. 12.1).
La condition de la spécialité des immissions de bruit est notamment remplie lorsque les valeurs limites d'immission fixées dans la législation fédérale sur la protection de l'environnement sont dépassées. Nombre de mouvements des avions comme critère supplémentaire? Question laissée indécise (consid. 12.2).
Condition de la gravité du dommage selon la jurisprudence du Tribunal fédéral. Tous les développements et circonstances influençant la valeur des immeubles et, en particulier, les avantages liés à la proximité de l'aéroport, doivent être pris en considération pour déterminer le moment de la dépréciation de quartiers entiers et son caractère reconnaissable (consid. 12.3).
Compte tenu du développement particulier de la zone à bâtir considérée, il n'était clairement reconnaissable pour les propriétaires que les effets négatifs de l'aéroport l'emportaient sur les avantages liés à l'ouvrage qu'avec le doublement subit du nombre de décollages (consid. 12.3.1-12.3.3).
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administrative law and public international law
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II
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Sachverhalt ab Seite 398
Auf Begehren verschiedener Anwohner des Flughafens Zürich ersuchte der Kanton Zürich als damaliger Flughafenhalter im Juni 1999 die Eidgenössische Schätzungskommission, Kreis 10, um Eröffnung formeller Enteignungsverfahren zur Abgeltung übermässiger Fluglärm-Immissionen. In der Folge wurden der Schätzungskommission zahlreiche Entschädigungsforderungen überwiesen. Davon stammten 126 von Grundeigentümern in Opfikon-Glattbrugg und betreffen 162 Liegenschaften im Bereich der Abflugschneise der Piste 16. Diese Begehren waren beim Kanton vom 1. Juli 1998 bis 5. Mai 1999 eingegangen.
Am 25. Mai 2001 wurde die Flughafen Zürich AG als neue Flughafenhalterin auf ihr Gesuch hin unter Zuerkennung der Parteistellung zum Verfahren beigeladen. Mit Eingabe vom 23. Juli 2001 erhoben der Kanton Zürich und die Flughafen Zürich AG in den genannten Verfahren die Einrede der Verjährung und beantragten, dass über diese vorweg in einem Teilentscheid befunden werde. Im nachfolgenden Schriftenwechsel befassten sich die Parteien ausschliesslich mit der Verjährungsfrage. Mit Verfügung vom 6. November 2002 stellte der Präsident der Schätzungskommission formell fest, dass der Entscheid über die Verjährungseinrede mit ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis der Parteien im Sinne von Art. 60 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Enteignung ohne Beizug der übrigen Mitglieder gefällt werde.
Mit Entscheid vom 11. Juni 2003 wies der Schätzungskommissions-Präsident die Verjährungseinrede ab. Gegen diesen Entscheid haben der Kanton Zürich und die Flughafen Zürich AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. Umstritten ist ein Teilentscheid über die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche, die von verschiedenen Grundeigentümern in Opfikon-Glattbrugg für die übermässige Lärmbelastung durch die auf der Piste 16 startenden Flugzeuge erhoben worden sind. Nicht entschieden wurde in der angefochtenen Verfügung über allfällige enteignungsrechtliche Folgen der im Herbst 2003 neu eingeführten Anflüge von Süden auf die Piste 34. Ebenfalls nicht beurteilt wurde die Rechtzeitigkeit der angemeldeten weiteren Entschädigungsforderungen, die für den Start- oder Landelärm im An- oder Abflugbereich der übrigen Pisten des Flughafens Zürich eingereicht worden sind. Auch das Bundesgericht hat daher grundsätzlich - von den generellen Erwägungen zur Verjährbarkeit und zur Verjährungsfrist abgesehen (E. 5-11) - nur darüber zu befinden, ob die gegen die Entschädigungsbegehren der Gesuchsteller und Beschwerdegegner erhobene Verjährungseinrede unter den in Opfikon-Glattbrugg, im Abflugbereich der Piste 16, gegebenen Verhältnissen zu Recht abgewiesen worden ist.
5. Im angefochtenen Entscheid ist die Frage, ob enteignungsrechtliche Entschädigungsansprüche für andauernde übermässige Immissionen überhaupt der Verjährung unterstünden, letztlich offen gelassen worden. Die Beschwerdeführer bejahen die Verjährbarkeit unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 124 II 543). Gemäss dieser trete, wenn die übermässigen Einwirkungen vom bestimmungsgemässen und im öffentlichen Interesse liegenden Betrieb eines öffentlichen Werks ausgingen, für welches das Enteignungsrecht ausgeübt werden könne, der enteignungsrechtliche Entschädigungsanspruch an die Stelle der Abwehrrechte und Schadenersatzansprüche gemäss Art. 679 und 684 ZGB; dieser öffentlichrechtliche Ersatzanspruch verjähre auch dann, wenn die Einwirkungen andauerten. Die Beschwerdegegner ziehen die Verjährbarkeit der Entschädigungsforderungen für anhaltende Immissionen in Zweifel, da der Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch als Teilgehalt des nachbarrechtlichen Immissionsschutzes unverjährbar sei und nach BGE 109 II 418 auch der (privatrechtliche) Anspruch auf Ersatz des Schadens nicht verjähren könne, solange das schädigende Ereignis andaure. Zwar erlösche der nachbarrechtliche Beseitigungsanspruch, wenn die übermässigen Immissionen aus dem Betrieb öffentlicher Werke stammten, jedoch nur insoweit, als die Einwirkungen unvermeidbar seien. Daraus folge, dass auch für die Schadenersatzforderung aus formeller Enteignung keine Verjährungsfrist laufen könne, solange die Schädigung andaure und deren Unvermeidbarkeit nicht festgestellt sei. Da die Feststellung der Unvermeidbarkeit der Immissionen in Fällen wie den vorliegenden im umweltschutzrechtlichen Sanierungsverfahren erfolge, bestehe der Beseitigungsanspruch bis zum Ablauf der Sanierungsfrist fort und hindere den Lauf der Verjährung.
Mit dieser Argumentation werfen die Beschwerdegegner die Fragen auf, in welchem Verfahren die - enteignungsrechtliche - Unvermeidbarkeit übermässiger Immissionen festzustellen sei und inwiefern sich die aus der Umweltschutzgesetzgebung fliessenden Rechte und Pflichten auf die enteignungsrechtlichen Ansprüche infolge übermässiger Fluglärm-Immissionen auswirkten. Diesen Zusammenhängen ist im Folgenden nachzugehen.
6. Im formellen Enteignungsverfahren gemäss dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711) können nicht nur Entschädigungsforderungen angemeldet, sondern auch Einsprachen gegen die Enteignung im engeren Sinn erhoben sowie Planänderungsgesuche und Begehren nach den Artikeln 7-10 EntG gestellt werden (vgl. Art. 30 Abs. 1 und Art. 35 EntG). Das gilt auch dann, wenn das Enteignungsrecht im Zusammenhang mit dem Bau und der Inbetriebnahme des Werkes nicht beansprucht worden ist und das Enteignungsverfahren erst auf Begehren von Nachbarn wegen übermässiger Einwirkungen eröffnet werden muss. In solchen erstmaligen Enteignungsverfahren wegen Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte kann der Gesuchsteller mit genereller Einsprache unter anderem geltend machen, die Voraussetzungen zur Ausübung des Enteignungsrechts seien nicht gegeben, weil etwa die übermässigen Einwirkungen nicht unvermeidbar seien. Der Enteignete hat aber auch Gelegenheit, gestützt auf Art. 7 Abs. 3 EntG Lärmschutzvorkehren zu verlangen, wobei neben baulichen Massnahmen unter Umständen auch betriebliche Beschränkungen in Betracht fallen können (vgl. zum Ganzen BGE 108 Ib 376; BGE 109 Ib 130
E. 2a; BGE 112 Ib 176 E. 3; BGE 114 Ib 34 E. 1; BGE 119 Ib 348 E. 6c/bb S. 364; BGE 124 II 215 E. 3; s. auch BGE 111 Ib 280).
An diesen Befugnissen der Lärmbetroffenen haben weder die Bestimmungen des eidgenössischen Umweltschutzrechts noch die prozessualen Neuerungen, die durch das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und die Vereinfachung der Entscheidverfahren für die meisten öffentlichen Werke eingeführt worden sind, etwas geändert. Zwar sind nun die enteignungsrechtlichen Einsprachen grundsätzlich im (kombinierten) spezialgesetzlichen Plangenehmigungsverfahren zu erheben und werden diese von der Plangenehmigungsbehörde beurteilt (vgl. z.B. Art. 37f Abs. 2 und Art. 37h des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt [LFG; SR 748.0]). Dies mindert die Funktion der enteignungsrechtlichen Einsprache jedoch nicht. Zudem treten übermässige Immissionen oft unabhängig von der Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens ein. Auch in diesem Fall stehen den von übermässigen Einwirkungen Betroffenen weiterhin alle sich aus dem Enteignungsgesetz ergebenden Ansprüche zu und können diese im nachträglich eröffneten Enteignungsverfahren mit Einsprache bewirken, dass die Zulässigkeit und der Umfang der Enteignung von der Einsprachebehörde verbindlich festgelegt wird (vgl. Urteile 1A.244/2003/1A.259/2003, E. 6.2, 1A.245/2003/1A.260/2003, E. 4.2, 1A.250/2003 E. 7.2, alle vom 31. März 2004; vgl. für früher eingeführte kombinierte Verfahren BGE 108 Ib 505 E. 1-3). Das enteignungsrechtliche Einspracheverfahren ist somit das massgebliche Verfahren für den Entscheid darüber geblieben, ob die Enteignung rechtmässig sei bzw. allfällige übermässige Einwirkungen nicht oder nur mit einem unverhältnismässigen Kostenaufwand vermieden werden könnten.
7. Aus dem Gesagten ist jedoch nicht zu schliessen, dass das eidgenössische Umweltschutzrecht und insbesondere das (Lärm-)Sanierungsverfahren für die Entschädigungsverfahren wegen übermässiger Lärmeinwirkungen - sei es im formellen Enteignungsverfahren oder infolge materieller Enteignung - bedeutungslos geblieben wären. Allerdings ist bei der Rechtsetzung dem Zusammenspiel der verschiedenen Verfahren nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt worden. Dies gilt insbesondere für die Verfahren wegen übermässigen Einwirkungen aus dem Betrieb der öffentlichen Flugplätze, welche im eidgenössischen Gesetzes- und Verordnungsrecht auch heute noch keine abschliessende Regelung gefunden haben:
7.1 Seit der Einführung des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1948 steht für den Bau und den Betrieb der öffentlichen Flugplätze (Flughäfen) das Enteignungsrecht gemäss dem Bundesgesetz über die Enteignung zur Verfügung. Nach Art. 50 Abs. 1 LFG in der ursprünglichen Fassung vom 21. Dezember 1948 konnte der Bundesrat dieses Recht selbst ausüben oder es an Dritte übertragen. Gemäss den heute geltenden, durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren geänderten Bestimmungen steht dem Inhaber der Betriebskonzession die Enteignungsbefugnis von Gesetzes wegen zu (Art. 36a Abs. 4 LFG). Da auch die aus dem Grundeigentum hervorgehenden nachbarlichen Abwehrrechte Gegenstand der Enteignung bilden können, haben die Flugplatzhalter seit jeher die Möglichkeit bzw. die Pflicht, die unvermeidlich mit ihrem Betrieb verbundenen übermässigen Einwirkungen auf die Umwelt auf dem formellen Enteignungswege abzugelten. Diese Abgeltung übermässiger Lärmimmissionen kann gemäss jüngerer Rechtsprechung, auf die noch einzugehen sein wird (E. 8.2), sowohl in Geld als auch als Realleistung in Form von baulichen Lärmschutzmassnahmen an den lärmbetroffenen Wohnbauten erfolgen (BGE 119 Ib 348 E. 6 S. 362). Der Anspruch der Enteigneten auf Ersatzleistung für übermässige Lärmimmissionen hängt nicht nur von den im Enteignungsgesetz umschriebenen, sondern auch von den in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (seit BGE 94 I 286) aufgestellten Voraussetzungen ab, insbesondere von den Bedingungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere des durch diese bewirkten Schadens (für den Flugbetrieb vgl. etwa BGE 121 II 317 E. 4 und 5; BGE 123 II 481 E. 7).
7.2 Die immer akuter werdenden Probleme um die schweizerischen Flughäfen bewogen den Bundesgesetzgeber noch vor Einführung des allgemeinen Umweltschutzrechts, ein spezielles luftfahrtrechtliches Instrument zur "Sanierung der Lärmverhältnisse in den Flughafenrandzonen", nämlich die Lärmzonen, zu schaffen (vgl. Botschaft über die Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 10. Februar 1971, BBl 1971 I 266, S. 274). Mit der am 17. Dezember 1971 in das Luftfahrtgesetz aufgenommenen Bestimmung von Art. 42 Abs. 1 lit. b (in Kraft seit 1. Januar 1974) wurde der Bundesrat ermächtigt, durch Verordnung vorzuschreiben, dass Gebäude in einem bestimmten Umkreis von öffentlichen Flugplätzen nur noch benützt oder neu erstellt werden dürften, soweit sich ihre Ausführung und Bestimmung mit der Fluglärmbelastung vereinbaren lassen. Nach dem entsprechenden Verordnungsrecht, das für die drei Lärmzonen A, B und C unterschiedliche Nutzungseinschränkungen vorschrieb, durften allerdings die bestehenden Gebäude in allen Zonen in bisheriger Weise weiter benützt werden (vgl. Art. 61 ff., insbes. Art. 62 Abs. 4 der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt [AS 1973 S. 1856], mit Änderung vom 6. Dezember 1982 [AS 1982 S. 2277]; Art. 40 ff. der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1; AS 1994 S. 3050]; Art. 7 der Verordnung vom 23. November 1973 über die Lärmzonen der konzessionierten Flugplätze [AS 1973 S. 1966], ab 1. April 1984 "Verordnung über die Lärmzonen der Flughäfen Basel-Mülhausen, Genf-Cointrin und Zürich" benannt [vgl. Art. 6 der Verordnung über die Lärmzonen der konzessionierten Regionalflugplätze vom 9. März 1984; AS 1984 S. 321]). Den Anwohnern stand für die Beschränkung ihres Grundeigentums durch den Lärmzonenplan ein Anspruch auf Entschädigung zu, sofern diese in ihrer Wirkung einer Enteignung gleichkam (Art. 44 Abs. 1 LFG). Entsprechende Begehren waren innert fünf Jahren seit Veröffentlichung des Zonenplans beim Halter des Flugplatzes anzumelden und wurden im Bestreitungsfall der Eidgenössischen Schätzungskommission zur Beurteilung im enteignungsrechtlichen Schätzungsverfahren zugestellt (Art. 44 Abs. 3 und 4 LFG). In welcher Beziehung dieses Entschädigungsverfahren wegen materieller Enteignung zum formellen Enteignungsverfahren stand, war - abgesehen von dem in beiden Fällen vor der Eidgenössischen Schätzungskommission durchzuführenden Schätzungsverfahren - der Gesetzgebung nicht zu entnehmen.
Die spezialrechtliche Regelung über die Lärmzonen ist, obschon die gesetzliche Bestimmung von Art. 42 Abs. 1 LFG unverändert geblieben ist, spätestens im Jahr 2000 mit der Aufhebung des entsprechenden Verordnungsrechts dahingefallen (vgl. den Anhang der Änderung vom 12. April 2000 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41; AS 2000 S. 1388, 1396]). Art. 42 LFG ist allerdings bei der Revision des Luftfahrtgesetzes vom 18. Juni 1993 (in Kraft seit 1. Januar 1995) durch einen fünften Absatz ergänzt worden, wonach "die Lärmvorschriften der Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz vorbehalten bleiben". Damit sollte nach Meinung des Bundesrates klargestellt werden, dass auch schon vor dem Zeitpunkt, in dem die Verordnungen über die Lärmzonen formell aufgehoben würden, die Lärmvorschriften der Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz den Vorschriften der Luftfahrtgesetzgebung vorgingen (vgl. Botschaft über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 20. November 1991, BBl 1992 I 607, S. 630). Diese Auffassung ist jedoch mit den Bestimmungen von Art. 3 Abs. 1 und Art. 64 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01), die ergänzendes strengeres Umweltschutzrecht ausdrücklich zulassen und für das USG-widrige Verordnungsrecht eine förmliche Anpassung verlangen, nur schwer vereinbar (nach Meinung von HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzrecht, N. 43 zu Art. 3 USG, besteht allerdings zwischen Art. 42 Abs. 1 lit. b LFG und Art. 22, Art. 24 sowie Art. 25 USG keine Normenkollision). Übrigens hat der Zürcher Kantonsrat noch in seinem Bericht zum überarbeiteten kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 (S. 107) erwähnt, dass die Lärmzonenpläne nach der Festlegung der für die Landesflughäfen geltenden Belastungsgrenzwerte in der Lärmschutz-Verordnung angepasst werden müssten, wobei sich diese Anpassung aus kantonaler Sicht möglichst im Rahmen der bestehenden Pläne halten solle.
7.3 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass sich der Kanton Zürich noch vor der Schaffung der eidgenössischen gesetzlichen Grundlagen für die Lärmzonen bemühte, die Immissionen mit den im kantonalen Gesetz vom 27. September 1970 (Fluglärmgesetz) vorgesehenen "Massnahmen gegen die Auswirkungen von Fluglärm und Abgasen in den Randgebieten des Flughafens Zürich" in Schach zu halten. Das Gesetz schrieb vor, dass einerseits die Erstellung von Neubauten und die Benützung bestehender Gebäude um den Flughafen zu beschränken und andererseits Massnahmen zur Lärmbekämpfung, insbesondere in der Nacht, zu ergreifen seien (§ 1 Fluglärmgesetz). Der Regierungsrat wurde angewiesen, Lärmschutzzonen festzulegen (§ 2 Abs. 3 Fluglärmgesetz), und die Gemeinden wurden verpflichtet, ihre Bauordnungen und Zonenpläne den Lärmschutzzonen anzupassen (§ 4 Fluglärmgesetz). Für die Belastungen des Grundeigentums durch Bauverbote, Baubeschränkungen und Verpflichtungen zu Schallschutzmassnahmen wurde den Eigentümern ein Anspruch auf Entschädigung gemäss den §§ 183bis ff. des zürcherischen Einführungsgesetzes zum ZGB (EG ZGB) zuerkannt, falls die Nutzungsbeschränkungen in ihrer Wirkung einer Enteignung ähnlich seien (§ 4 Abs. 1 Fluglärmgesetz). Die Finanzierung der durch das Gesetz vorgesehenen Massnahmen und die zu entrichtenden Entschädigungen sicherte der Kanton durch einen Fonds (§§ 6 bis 10 Fluglärmgesetz).
Infolge der Lärmzonenrechtsetzung durch den Bund verzichtete der Kanton Zürich darauf, eine eigene Verordnung zur Umschreibung der in den Lärmzonen geltenden Beschränkungen zu erlassen. Aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts erlangten bei Verbindlichwerden der Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich am 28. August 1987 auch die Entschädigungsbestimmungen des eidgenössischen Luftfahrtgesetzes Geltung. Ob und inwieweit die Regelungen des Zürcher Lärmschutzgesetzes als - grundsätzlich genehmigungspflichtige - kantonale Ausführungs- oder Ergänzungsbestimmungen im Sinne von Art. 44bis LFG in der Fassung vom 17. Dezember 1971 weiterhin Gültigkeit für sich beanspruchen konnten, ist in der Literatur umstritten (vgl. MAX NEUENSCHWANDER, Die gesetzlichen Bestimmungen über die Lärmzonen, in: Schweizerische Vereinigung für Luft- und Raumrecht 1977 Nr. 2 S. 4, 19 f.; PETER ETTLER, Die Polizeirechtsetzung gegen Luftfahrtimmissionen in der Schweiz, Diss. Zürich 1979, S. 311; ROBERT HENRI CHANSON, Schutz vor Lärm der Grossflughäfen Genf und Zürich nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1980, S. 122 ff.; HERMANN RODUNER, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, Diss. Zürich 1984, S. 84 ff.). Formell aufgehoben wurde das Gesetz erst mit dem Flughafenfondsgesetz vom 20. August 2001 (Zürcher Gesetzessammlung 748.3). Dieses sieht nunmehr noch vor, dass Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung, die ihren Grund im Betrieb des Flughafens haben und vom Kanton direkt oder gestützt auf Rückgriffsansprüche der Gemeinden beglichen werden müssen, aus einem speziellen, bei der Verselbständigung des Flughafens zu schaffenden Fonds abzugelten sind.
7.4 Nach heutigem Recht gilt für bestehende Flugplätze, von denen übermässige Lärmimmissionen ausgehen, gleich wie für andere Verkehrsanlagen, grundsätzlich die Sanierungspflicht im Sinne von Art. 16 bis 18 USG. Können wegen gewährter Erleichterungen die Alarmwerte nicht eingehalten werden, so sind nach Art. 20 Abs. 1 USG und Art. 15 LSV an den lärmbelasteten bestehenden Gebäuden bauliche Schallschutzmassnahmen, sog. passive Schallschutzmassnahmen, zu treffen. Solche Schutzmassnahmen sind bei neuen oder wesentlich geänderten Flugplatzanlagen bereits bei Lärm über den Immissionsgrenzwerten zu ergreifen (Art. 25 Abs. 3 USG, Art. 10 i.V.m. Art. 7 und 8 LSV). Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, so dürfen grundsätzlich keine Baubewilligungen mehr für neue Wohngebäude erteilt und keine neuen Wohnzonen mehr ausgeschieden werden (Art. 22 und 24 USG, Art. 29 und 31 LSV). Die Lärmimmissionen, die aufgrund von Entscheiden über die Erstellung, Änderung oder Sanierung von Flugplätzen zulässig sind, sind im sog. Lärmbelastungskataster festzuhalten (Art. 37 LSV). Nach Art. 37 Abs. 3 LSV in der Fassung vom 12. April 2000 wäre der Kataster für die Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen, für die Erteilung von Baubewilligungen und für Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden massgebend, das heisst für die Grundeigentümer verbindlich. Gemäss BGE 126 II 522 E. 49 S. 596 f. ist jedoch die rechtliche Natur des Katasters auch nach der Änderung der Verordnung unbestimmt geblieben, da weder eine gesetzliche Grundlage für direkt aus dem Lärmbelastungskataster fliessende Beschränkungen bestehe noch ein Rechtsschutz- und Entschädigungsverfahren (für materielle Enteignung) vorgesehen sei; der Lärmbelastungskataster könne daher bestenfalls ein für die Behörden massgebliches Inventar sein, das keine grundeigentümerverbindlichen Wirkungen entfalte. Der Wechsel vom System der luftfahrtrechtlichen Lärmzonen zum umweltschutzrechtlichen Institut des Lärmbelastungskatasters wird nach Auffassung des Bundesgerichts erst dann vollzogen sein, wenn auch das massgebliche Gesetzesrecht, insbesondere die Bestimmungen von Art. 42 ff. LFG, die nötigen Anpassungen erfahren haben und die Probleme des Rechtsschutz- und Entschädigungsverfahrens gelöst sind.
8. Angesichts der Mängel des gesetzten Rechts hat das Bundesgericht versucht, die Beziehungen zwischen den einzelnen Verfahren zur Abgeltung übermässiger Lärmeinwirkungen in seiner Rechtsprechung zu klären.
8.1 Zum Verhältnis der formellen Enteignung zur allfälligen materiellen Enteignung durch Lärmzonenpläne hielt das Bundesgericht im Genfer Fall BGE 110 Ib 368 erstmals fest, die Tatsache, dass Grundeigentümer nach Zuweisung ihrer Grundstücke zu einer Lärmzone die Durchführung eines Verfahrens wegen materieller Enteignung veranlassen könnten, schliesse nicht aus, dass unter Umständen auch die Einleitung eines Verfahrens wegen formeller Enteignung von Nachbarrechten verlangt werden könne. Da die bestehenden Gebäude in den Lärmzonen in bisheriger Weise weiter benützt werden dürften und daher kein Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung entstehen könne, müsse den Grundeigentümern ein anderer Weg zur Geltendmachung ihrer Entschädigungsbegehren für die lärmbedingte Entwertung ihrer Liegenschaften eröffnet werden. Sei sowohl für die Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte als auch für die lärmzonenplanerische Nutzungsbeschränkung ein Entschädigungsverfahren einzuleiten, obliege es der zuständigen Eidgenössischen Schätzungskommission, die beiden Verfahren zu koordinieren und dafür zu sorgen, dass der gleiche Schaden nicht zweimal abgegolten werde (BGE 110 Ib 368 E. 2e S. 378). Aufgrund dieser Rechtsprechung sind um den Flughafen Genf auf Begehren von Grundeigentümern zahlreiche Verfahren wegen formeller und/oder materieller Enteignung eröffnet worden (vgl. BGE 121 II 317; BGE 122 II 337, 349; BGE 124 II 543; BGE 128 II 231, 329; BGE 129 II 72; s. auch BGE 116 Ib 11 E. 2a S. 15). Dieser Praxis entsprechend hat das Bundesgericht in einem den Flughafen Zürich betreffenden Fall die Entschädigungsforderung des Grundeigentümers für den Einbezug seiner Liegenschaften in die Lärmzone B zusätzlich unter dem Gesichtswinkel einer möglichen formellen Enteignung geprüft (BGE 123 II 481 E. 7 S. 490 ff.).
8.2 Zur Beziehung zwischen den Ansprüchen von Lärmbetroffenen, die auf dem Bundesgesetz über die Enteignung beruhen, und jenen, die sich aus dem Umweltschutzrecht ergeben, hat das Bundesgericht zunächst betont, Enteignungsgesetzgebung und Umweltschutzgesetzgebung verfolgten, obschon sie verschiedene Berührungspunkte aufwiesen, grundsätzlich unterschiedliche Zwecke: Während das Umweltschutzgesetz die Menschen, Tiere und Pflanzen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen wolle, diene das Enteignungsgesetz dazu, dem Gemeinwesen zu ermöglichen, sich die zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben notwendigen Güter - unter Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgebotes und unter voller Entschädigung der Enteigneten - zwangsweise zu beschaffen und allfällige Hindernisse zu beseitigen (Urteil E.31/1987 vom 12. Juni 1989, E. 3; BGE 116 Ib 11 E. 3b S. 23). An dieser unterschiedlichen Zwecksetzung ist in BGE 119 Ib 348 E. 6c S. 364 ff. festgehalten, aber auch darauf hingewiesen worden, dass gewisse Grundsätze des Enteignungsgesetzes gleich wie das Umweltschutzrecht auf den Schutz von Drittpersonen bzw. der Öffentlichkeit hinzielten, nämlich die den Enteigner zu Schutzvorkehren anhaltende Bestimmung von Art. 7 Abs. 3 EntG, die Vorschriften über den Realersatz und die Entschädigung von Mietern und Pächtern sowie die Verpflichtung des Enteigneten, schadensmindernde Massnahmen zu dulden. Im Lichte dieser Grundsätze dürfe und müsse der Enteignungsrichter dann, wenn durch Realersatzleistungen in Form von baulichen Schallschutzmassnahmen sowohl der Schaden vermindert als auch die Wohnbevölkerung geschützt werden könne, solche Massnahmen im Entschädigungsverfahren anordnen, selbst wenn sie vom Enteigneten nicht verlangt worden seien. Im gleichen Urteil, in dem es um den Lärm einer Nationalstrasse ging, ist in Änderung der bisherigen Rechtsprechung festgehalten worden, dass sich die enteignungsrechtlich relevante Übermässigkeit der Immissionen bzw. das Kriterium der Spezialität der Einwirkungen danach richte, ob der in der Umweltschutzgesetzgebung festgelegte Immissionsgrenzwert überschritten sei (E. 5b S. 356 ff.).
Im ebenfalls den Nationalstrassenlärm betreffenden BGE 123 II 560 hat das Bundesgericht erkannt, dass mit fortschreitender Änderung der Verfassungs- und Gesetzgebung auf den Gebieten der Raumordnung und Umwelt der Inhalt des (privatrechtlichen) Eigentums neu umschrieben werde. So würden heute die sich aus dem Grundeigentum ergebenden Ansprüche der Nachbarn, die Gegenstand der Enteignung bilden könnten, durch die Umweltschutzgesetzgebung mitbestimmt. Diese sehe unter anderem für Altanlagen die Pflicht zur Anpassung an die lärmschutzrechtlichen Anforderungen vor, was auch für den Nachbarn, der von übermässigen Immissionen aus solchen Anlagen betroffen werde, seine Bedeutung habe. Zwar stehe die Sanierungspflicht dem enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch an sich nicht entgegen. Im vorliegenden Fall sei jedoch für das fragliche Nationalstrassenstück im Kanton Luzern ein Sanierungsverfahren im Gange und könnten die Sanierungsarbeiten, dank welcher übermässige Immissionen künftig vermieden würden, aller Voraussicht nach vor Ablauf der Sanierungsfrist vorgenommen werden. Unter diesen Umständen könne den enteignungsrechtlichen Ansprüchen keine prioritäre Bedeutung, sondern allenfalls ergänzende Funktion zukommen. Die Enteignungspraxis müsse diesen umweltschutzrechtlichen Neuerungen Rechnung tragen. Wenn das Umweltschutzrecht des Bundes bestimme, dass ein Nachbar einer öffentlichen Anlage Immissionen über dem Immissionsgrenzwert jedenfalls während der vom Bundesrat festgelegten Sanierungsfrist zu dulden habe, so könne der Betreiber der Anlage vor Ablauf dieser Frist grundsätzlich nicht zu einer Enteignungsentschädigung verpflichtet werden. Insofern bemesse sich die Dauer von entschädigungslos zu duldenden Störungen an den Sanierungsvorschriften im Umweltschutzgesetz und in der Lärmschutz-Verordnung. Solange die Sanierungsfrist noch laufe, könne im Allgemeinen nicht gesagt werden, die Einwirkungen seien im enteignungsrechtlich relevanten Sinn ihrer Dauer nach aussergewöhnlich. Nicht zu entscheiden sei dagegen, wie sich die Rechtslage ausnehme, wenn die Sanierungsfrist überschritten werde oder eine Sanierung nur mit Erleichterungen möglich sei.
8.3 Die im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr erarbeiteten Grundsätze haben sich auch auf dem Gebiete der Luftfahrt niedergeschlagen:
Im Rahmenkonzessionsverfahren für den Ausbau (5. Etappe) des Flughafens Zürich (BGE 124 II 293 E. 21a S. 337) ist auf enteignungsrechtliche Entschädigungsbegehren hin auf das bundesgerichtliche Urteil verwiesen worden, nach dem der Betreiber einer übermässig lärmigen Anlage in der Regel nicht vor Ablauf der Sanierungsfrist zur Zahlung einer Enteignungsentschädigung verpflichtet werden könne. Dies müsse grundsätzlich auch beim Ausbau einer Anlage gelten, die bereits sanierungspflichtig sei oder durch die Erweiterung sanierungspflichtig werde. Die Anmeldung eines Entschädigungsbegehrens aus formeller Enteignung für die mit dem Ausbau des Flughafens Zürich verbundenen Lärmimmissionen erscheine daher - vor der Festlegung der massgeblichen Belastungsgrenzwerte und dem Beginn des Laufs der Sanierungsfrist - zur Zeit jedenfalls als verfrüht. Es könnte sich einzig fragen, ob ein solcher Anspruch nicht insoweit sofort entstehe, als beim Ausbau Erleichterungen gemäss Art. 18 in Verbindung mit Art. 17 USG gewährt würden. Diese Frage wurde jedoch offen gelassen.
Noch im gleichen Jahr hat das Bundesgericht in einem enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahren für übermässige Lärmimmissionen aus dem Betrieb des Flughafens Genf entschieden, dass dem Beschwerdeführer trotz der noch nicht laufenden (und damit noch nicht abgelaufenen) Sanierungsfrist ein Ersatzanspruch aus Enteignungsrecht zusteht. Da für den Flughafen Genf noch kein Sanierungsverfahren eingeleitet worden sei, könne dieser Sachverhalt nicht mit Fällen verglichen werden, wo bereits ein konkretes Sanierungsprojekt vorliege. Zu unterscheiden sei auch zwischen Situationen, in denen es nur um bereits vorhandene Lärmimmissionen gehe, und jenen, in denen infolge Ausbaus der Flughafenanlagen mit Mehrlärm zu rechnen sei; in solchen Fällen könne allenfalls die Anmeldung enteignungsrechtlicher Entschädigungsansprüche, die vor der definitiven Bewilligung für den Ausbau und der damit verbundenen Sanierungsanordnung erfolge, als verfrüht betrachtet werden (BGE 124 II 543 E. 6 S. 557).
Im Baukonzessionsverfahren für das Dock Midfield des Flughafens Zürich hat das Bundesgericht schliesslich erklärt, im Rahmen des vorliegenden (nicht mit einer Enteignung verbundenen) Verfahrens bzw. des nachlaufenden Bewilligungsverfahrens sei allein über die umweltschutzrechtliche Verpflichtung zur Ergreifung von Schallschutzmassnahmen und die Übernahme entsprechender Kosten zu befinden. Das schliesse nicht aus, dass in einem getrennt vom umweltschutzrechtlichen Verfahren geführten Enteignungsverfahren Entschädigungsansprüche bejaht werden könnten, die unter Umständen auch in Form von ergänzenden baulichen Massnahmen als Realleistungen im Sinne von Art. 18 EntG abzugelten seien. Ob die Voraussetzungen für die Zusprechung enteignungsrechtlicher Entschädigungsleistungen gegeben seien, sei aber nicht im Baukonzessionsverfahren zu entscheiden (BGE 126 II 522 E. 50 S. 597).
9. Zusammenfassend kann die Rechtsstellung der von übermässigen Einwirkungen eines Flughafens betroffenen Eigentümer von Wohnliegenschaften aufgrund der Rechtsordnung und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie folgt umschrieben werden:
9.1 Während der Geltung des luftfahrtrechtlichen Lärmzonen-Regimes hatten die Eigentümer - neben den im jeweiligen Einspracheverfahren anzubringenden Einwendungsmöglichkeiten - Gelegenheit, für ihre in die Lärmzone einbezogenen Grundstücke bei der Eidgenössischen Schätzungskommission sowohl gestützt auf Art. 44 LFG Entschädigung (in Geld) für die auf eine materielle Enteignung hinauslaufenden Nutzungsbeschränkungen zu fordern als auch im formellen Enteignungsverfahren Entschädigung in Geld für die Entwertung ihrer Liegenschaften und/oder bauliche Schallschutzmassnahmen für die bestehenden Wohnbauten zu verlangen. Standen dem Eigentümer Entschädigungen aus materieller sowie aus formeller Enteignung zu, durften diese den entstandenen Schaden nicht übersteigen.
9.2 Die - noch nicht vollständig abgeschlossene - Ablösung des Lärmzonenplans durch die Instrumente des Umweltschutzrechts hat, zumindest auf den ersten Blick, zu gewissen Doppelspurigkeiten bei den Einsprache- und Entschädigungsrechten der lärmbelasteten Grundeigentümer geführt. So können diese nicht mehr nur im enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren geltend machen, die übermässigen Einwirkungen seien nicht unvermeidbar (vgl. E. 6), sondern auch im umweltschutzrechtlichen Sanierungsverfahren um Emissionsbeschränkungen und Erlass entsprechender Verkehrs- oder Betriebsvorschriften ersuchen. Werden im Sanierungsverfahren Erleichterungen gewährt, so sind die übermässig lärmbetroffenen Gebäude in der Umgebung des Flughafens mit Schallschutzfenstern zu versehen oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu schützen (Art. 20 und 25 Abs. 3 USG). Solche Schallschutzvorkehren dürfen aber, wie oben dargelegt (E. 8.2), auch im enteignungsrechtlichen Entschädigungsverfahren verlangt oder von Amtes wegen angeordnet werden.
Die gestützt auf das Enteignungsgesetz anzuordnenden Schallschutzvorkehren hängen jedoch von anderen Voraussetzungen ab als die umweltschutzrechtlichen baulichen Massnahmen. Enteignungsrechtliche Entschädigungsleistungen in jeder Form können für übermässige Lärmeinwirkungen nur zuerkannt werden, wenn die drei Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere des Schadens gegeben sind (vgl. E. 7.1 in fine). Da das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung die Schwelle der Vorhersehbarkeit des mit dem Betrieb der Landesflughäfen verbundenen Lärms auf den 1. Januar 1961 festgesetzt hat (BGE 121 II 317 E. 6b/aa S. 334 ff.; BGE 123 II 481 E. 7b S. 491), dürfte nur ein kleiner Teil der lärmbetroffenen Grundeigentümer zu den enteignungsrechtlich Anspruchsberechtigten zählen. Umweltschutzrechtliche Schutzvorkehren sind demgegenüber - dem Gesetzeszweck entsprechend - bei Überschreiten des massgebenden Lärmgrenzwertes unabhängig von weiteren Voraussetzungen zu ergreifen. Allerdings sind umweltschutzrechtliche Schallschutzvorkehren in der Umgebung bestehender, nicht wesentlich geänderter Flughafenanlagen erst ab Überschreiten des Alarmwerts zu treffen (Art. 20 Abs. 1 USG), während enteignungsrechtliche Entschädigungsansprüche gemäss der Praxis grundsätzlich bei Lärmbelastungen über dem Immissionsgrenzwert entstehen (BGE 119 Ib 348 E. 5b S. 356). Die Abgeltung übermässiger Lärmbelastung erfolgt daher bei bestehenden, nicht wesentlich geänderten Flughäfen - wie beim Flughafen Genf - in erster Linie auf der Grundlage des Enteignungsrechts. Werden dagegen - wie im Falle des Flughafens Zürich - Anlagen und Betrieb wesentlich geändert und damit vorzeitig sanierungspflichtig, treten die ebenfalls ab Überschreitung des Immissionsgrenzwertes zu treffenden umweltschutzrechtlichen Massnahmen (Art. 25 Abs. 3 USG) in den Vordergrund. Die Zusprechung einer enteignungsrechtlichen Entschädigung fällt in diesen Fällen insoweit in Betracht, als die lärmbetroffenen Liegenschaften auch nach der (umweltschutzrechtlichen) Lärmisolierung der Bauten lärmbedingt entwertet bleiben. Die beiden Verfahren schliessen einander somit nicht aus und können parallel geführt werden.
10. Die in der Spezialgesetzgebung wie im Umweltschutzrecht getroffenen Regelungen über den Schutz vor übermässigem Lärm haben sich somit nach bisheriger Rechtsprechung auf die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche für andauernde übermässige Immissionen wie folgt ausgewirkt:
Wie sich BGE 124 II 543 E. 5b und c sinngemäss entnehmen lässt, ist der Einführung der luftfahrtrechtlichen Lärmzone keine Bedeutung für die Verjährung von Forderungen aus formeller Enteignung beigelegt worden. Der Beginn der Verjährung der Entschädigungsansprüche von Genfer Grundeigentümern ist lediglich deshalb auf den Zeitpunkt des Verbindlichwerdens der Lärmzonenpläne festgelegt worden, weil die Komplexität der Rechtslage und das Verhalten der Flugplatzbehörde zu Unsicherheiten über den einzuschlagenden Rechtsweg führte und erst mit der Veröffentlichung der Lärmzonenpläne Klarheit darüber geschaffen wurde, dass die Grundeigentümer ihre Entschädigungsbegehren, sei es infolge materieller oder formeller Enteignung, nunmehr anzumelden hätten.
In BGE 123 II 560 ist dagegen aus den umweltschutzrechtlichen Bestimmungen über die Sanierung öffentlicher Anlagen abgeleitet worden, eine solche müsse, falls sie unmittelbar bevorstehe bzw. noch vor Ablauf der Sanierungsfrist möglich sei, den enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch verdrängen. Hieraus könnte - wie dies die Beschwerdegegner tun - der Schluss gezogen werden, die enteignungsrechtlichen Ansprüche seien vor Ablauf der Sanierungsfrist gar nicht verjährbar. Die im fraglichen Entscheid getroffene Lösung bedarf jedoch der Präzisierung:
Die bevorstehende Sanierung einer Verkehrsanlage vermag das Entstehen des enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch nur dann zu hemmen, wenn feststeht oder höchst wahrscheinlich ist, dass durch Massnahmen an der Quelle übermässige Immissionen vollständig beseitigt werden können und damit eine dauernde Unterdrückung der nachbarlichen Abwehrrechte vermieden werden kann. Ist dagegen klar, dass im laufenden oder noch durchzuführenden Sanierungsverfahren Erleichterungen gewährt und passive Schallschutzmassnahmen angeordnet werden müssen, wird der enteignungsrechtliche Anspruch als solcher wie dargelegt (E. 9.2 in fine) nicht verdrängt. Kann mit anderen Worten die umweltschutzrechtliche Sanierung zwar den Umfang des im Enteignungsverfahrens zu ersetzenden Schadens verringern, nicht aber die Enteignung selbst verhindern, so hat der Umstand, dass noch ein Sanierungsverfahren durchgeführt werden muss, auf die Entstehung und die Verjährung des enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruchs keinen Einfluss. Soweit sich aus BGE 123 II 560 E. 4 S. 569 ff. und BGE 124 II 293 E. 21a S. 337 f. etwas anderes herleiten lässt, kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden.
Für das vorliegende Verfahren ergibt sich hieraus, dass das Entstehen und die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche der Nachbarn des Flughafens Zürich weder durch die Ausscheidung von Lärmzonen in den achtziger Jahren noch durch die - infolge der 5. Bauetappe vorzeitig ausgelöste - Sanierungspflicht beeinflusst worden sind, steht doch hinsichtlich dieser Sanierung von vornherein fest, dass auch durch zusätzliche Massnahmen an der Quelle übermässige Lärmimmissionen in der Flughafen-Umgebung, so auch in Opfikon, nicht völlig vermieden werden können (vgl. BGE 126 II 522 E. 40 S. 571, E. 47 und 48 S. 590 ff.). Im Übrigen ist mit Blick auf die im Baukonzessionsverfahren grundsätzlich gewährten Erleichterungen das in diesem Rahmen erstellte Schallschutzkonzept bereits teilweise umgesetzt worden.
11. Der Präsident der Schätzungskommission hat die Frage, ob von einer fünfjährigen Verjährungsfrist auszugehen sei oder ob nicht richtigerweise eine zehnjährige Frist gelten müsse, im angefochtenen Entscheid ebenfalls offen gelassen. Zu dieser Frage kann auf die gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung verwiesen werden, die mit dem Entscheid BGE 105 Ib 6 (Brandenberger) eingeleitet und verschiedentlich, so ausdrücklich auch für Entschädigungsansprüche infolge Fluglärms (vgl. BGE 124 II 543 E. 4 S. 549), bestätigt worden ist. Danach gilt bei formeller Enteignung der Abwehrrechte, welche die Nachbarn eines öffentlichen Werkes vor übermässigen Lärmimmissionen schützen, grundsätzlich eine Verjährungsfrist von fünf Jahren ab Entstehung des Entschädigungsanspruchs. Entsteht der geltend gemachte Schaden nicht unmittelbar durch den Bau oder die Inbetriebnahme des öffentlichen Werkes, so beginnt die fünfjährige Frist zu laufen, wenn Einwirkung und Schaden objektiv erkennbar sind (vgl. BGE 108 Ib 485 E. 3a).
Die von den Beschwerdegegnern vorgetragene Kritik vermag nicht zu überzeugen. Soweit die fünfjährige Frist für die Anmeldung von Schadenersatzansprüchen wegen übermässiger Lärmeinwirkungen generell als zu kurz bezeichnet wird, ist darauf hinzuweisen, dass nachträgliche Entschädigungsbegehren, falls für den Bau oder Betrieb des Werkes bereits ein Enteignungsverfahren mit öffentlicher Planauflage stattgefunden hat, binnen nur sechs Monaten anzumelden sind und nach Ablauf dieser Frist verwirken (Art. 41 Abs. 2 lit. b EntG). Dies gilt auch für die nachträgliche Inanspruchnahme nachbarlicher Abwehrrechte, obschon die von übermässigen Einwirkungen Betroffenen nicht durch persönliche Anzeige auf die Verwirkungsfrist aufmerksam gemacht werden müssen (vgl. Art. 31 EntG; BGE 105 Ib 6 E. 2; BGE 111 Ib 15 E. 8 S. 24, BGE 111 Ib 280 E. 3b S. 285; BGE 113 Ib 34 E. 3 S. 38; BGE 116 Ib 386 E. 3d in fine S. 394). Im Lichte dieser Gesetzesbestimmungen erscheint die Verjährungsfrist von fünf Jahren als ausreichend.
Soweit die Beschwerdegegner weiter zu bedenken geben, die zehnjährige Verjährungsfrist für Entschädigungsansprüche infolge kommunaler Zonenplanung (BGE 108 Ib 334 E. 5b S. 340) sei aus Gründen der Rechtssicherheit für die formelle Enteignung zu übernehmen, ist zu bemerken, dass für Forderungen, die im Zusammenhang mit öffentlichen Werken und Unternehmungen des Bundes entstehen, regelmässig eine Verjährungsfrist von fünf Jahren angenommen wird (vgl. BGE 126 II 54 E. 7 S. 61 mit Hinweisen). So sieht namentlich Art. 44 LFG für materielle Enteignungen infolge Einbezugs in Sicherheitszonenpläne (bzw. in Lärmzonenpläne) eine fünfjährige Frist zur Anmeldung von Entschädigungsansprüchen vor. Da im Weiteren das zürcherische Fluglärmgesetz wie geschildert nie zum Tragen kam (E. 7.3), hilft den Beschwerdegegnern der Hinweis auf § 183ter EG ZGB, der die Anmeldung von Entschädigungsbegehren während zehn Jahren zulässt, nichts. Es ist daher auch im vorliegenden Verfahren davon auszugehen, dass für die angemeldeten enteignungsrechtlichen Entschädigungsforderungen eine fünfjährige Verjährungsfrist gilt.
12. Grundsätzlich ist unbestritten, dass die Verjährung der enteignungsrechtlichen Entschädigungsansprüche für die Flughafen-Immissionen mit Entstehung dieser Ansprüche zu laufen beginnt und die Entstehung von den bereits erwähnten Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Einwirkungen sowie der Schwere des Schadens abhängt (s. E. 9.2), die alle drei kumulativ erfüllt sein müssen. Solange es an einem dieser Kriterien fehlt, kann der Anspruch nicht entstehen und demnach nicht verjähren. Die Verjährung beginnt zudem erst vom Zeitpunkt an zu laufen, in dem die Spezialität der Einwirkungen und die Schwere des Schadens objektiv erkennbar sind. Der Enteignete kann mit seiner Entschädigungsforderung nur säumig werden, wenn er von der Intensität der Einwirkungen und der Schwere des Schadens bei gebotener Sorgfalt Kenntnis haben kann (vgl. E. 11; BGE 108 Ib 485 E. 3; BGE 111 Ib 280 E. 3b S. 285).
12.1 Zur Unvorhersehbarkeit der übermässigen Lärmeinwirkungen wird im angefochtenen Entscheid ausgeführt, diese sei gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung jenen Grundeigentümern zugute zu halten, welche ihre Liegenschaften schon vor dem 1. Januar 1961 erworben haben (BGE 121 II 317 E. 6 S. 334 ff.; BGE 123 II 481 E. 7b S. 491; BGE 128 II 231 E. 2.2 S. 234, BGE 128 II 329 E. 2.1). Diese Bedingung sei in den vorliegenden Fällen durchwegs erfüllt, da alle Gesuchsteller ihre Liegenschaften schon vor dem massgeblichen Datum erworben hätten. Die Beschwerdeführer stellen diese Tatsache - Nachprüfung vorbehalten - an sich nicht in Abrede, wollen aber allenfalls geltend machen, dass der für den Flughafen Genf festgelegte Stichtag für den Flughafen Zürich vorzuverlegen sei. Hierzu ist lediglich zu bemerken, dass sich die fraglichen Erwägungen in BGE 121 II 317 E. 6 allgemein auf die Luftfahrt und die Landesflughäfen bezogen haben und keineswegs nur die Genfer Verhältnisse, sondern auch jene in Zürich berücksichtigt worden sind. Dass die Einwirkungen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich ebenfalls ab 1961 als voraussehbar gelten, ist in BGE 123 II 481 E. 7b ausdrücklich bestätigt worden.
12.2 Die Voraussetzung der Spezialität ist nach ständiger Praxis insbesondere dann gegeben, wenn die Lärmimmissionen eine Intensität erreichen, die das Mass des Üblichen und Zumutbaren übersteigt. Dies ist nach neuerer Rechtsprechung regelmässig anzunehmen, wenn die in der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten sind (BGE 119 Ib 348 E. 5b S. 356 ff.; s. auch BGE 122 II 337 E. 3 S. 342; BGE 123 II 481 E. 7c S. 492). In den früheren Entscheiden sind - solange die Belastungsgrenzwerte noch nicht festgelegt waren - in der Regel die Vorschläge der eidgenössischen Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten beigezogen worden (vgl. BGE 121 II 317 E. 8c S. 339; BGE 124 II 543 E. 5a S. 552; BGE 126 II 522 E. 43 S. 575 ff.; s. auch BGE 110 Ib 340 E. 3, BGE 110 Ib 4 und 7).
Tritt die Übermässigkeit der Lärmbelastung nicht schon bei der Inbetriebnahme eines Werkes, sondern erst infolge Verkehrszunahme oder einer Betriebsänderung ein, ist aufgrund der konkreten Verhältnisse zu entscheiden, ab wann die Einwirkungen als unüblich und unzumutbar einzustufen sind. Dabei darf, wie in den Genfer Fällen erwogen worden ist, unter Umständen auch einer von der Verkehrsentwicklung unabhängigen speziellen Situation, in der sich die Lärmbetroffenen befunden haben, Rechnung getragen werden (BGE 122 II 543 E. 5a-c S. 551 ff.; vgl. oben E. 8.1).
12.2.1 Im angefochtenen Entscheid wird dargelegt, in den der Anmeldung der Entschädigungsbegehren vorangehenden Jahren habe die Lärmbelastung in Opfikon-Glattbrugg während des Tages offenkundig weit über den nachträglich festgesetzten Grenzwerten gelegen. Gemäss den vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) beigezogenen Flugbewegungsstatistiken sei die in den Jahren 1993 bis 1995 übliche Zahl von Abflügen auf Piste 16 (Tagesmittel 40 bis 50 Starts) im Herbst 1996 verdoppelt worden, was zu einer ununterbrochenen und offenbar unerträglichen Lärmbelastung geführt habe. Nach neuerem Stand der Wissenschaft, der nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung in Fluglärmfragen zu berücksichtigen sei (BGE 126 II 522 E. 45), dürfe bei der Ermittlung der Störwirkung von Fluglärm nicht allein auf den gemessenen, gemittelten Dauerlärmpegel Leq abgestellt werden, sondern bilde auch die Anzahl der Flugbewegungen eine wichtige Determinante für das Ausmass der Belästigung. Es erscheine als logisch und nachvollziehbar, dass die Anzahl der Flugbewegungen zumindest ein gewichtiges Indiz für das Störungspotential darstelle. Habe mithin das neue Abflugregime auf Piste 16 ab Herbst 1996 die störenden Einwirkungen verstärkt und namentlich die früheren Ruhepausen durch einen "Dauerlärmteppich" ersetzt, so könne dies mit dem Zeitpunkt der objektiven Erkennbarkeit der Übermässigkeit gleichgesetzt werden. Die in den Jahren 1998 und 1999 angemeldeten Entschädigungsansprüche könnten daher auch bei Annahme einer fünfjährigen Verjährungsfrist nicht verjährt sein.
Die Beschwerdeführer bringen zur Voraussetzung der Spezialität der Immissionen vor, gemäss den Angaben der Grundeigentümer selbst habe sich der Dauerschallpegel Leq seit Beginn der statistischen Messungen im Jahre 1972 in einer Höhe bewegt, die über den heutigen Immissionsgrenzwerten liege. Allein diese Tatsache - und nicht etwa die Anzahl Flugbewegungen - sei für die Frage der Spezialität der Einwirkungen bzw. den Lauf der Verjährungsfrist massgebend. Die Übermässigkeit der Einwirkungen sei der Bevölkerung um den Flughafen Zürich denn auch bekannt gewesen. Diese könne sich nicht darauf berufen, dass sie sich mit der Lärmbelastung zunächst noch abgefunden habe, bis diese bei weiterem Ansteigen des Lärmpegels unerträglich geworden sei. Für die Feststellung der Spezialität der Einwirkungen sei auf die objektive Erkennbarkeit und nicht auf das subjektive Empfinden der einzelnen Betroffenen abzustellen. Im Übrigen seien die Verhältnisse in Zürich mit jenen in Genf, die das Bundesgericht bewogen hätten, den Beginn der Verjährungsfrist auf den Zeitpunkt der Publikation der Lärmzonenpläne zu legen, durchaus vergleichbar. Der Beginn der Verjährungsfrist sei daher auf Ende August 1987, den Zeitpunkt der amtlichen Veröffentlichung der Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich zu legen, falls nicht davon auszugehen sei, dass die Voraussetzung der Spezialität nicht schon bei Überschreiten der Immissionsgrenzwerte anfangs der siebziger Jahre erfüllt gewesen sei.
In der Beschwerdeantwort legen die gesuchstellenden Anwohner zum Zeitpunkt des Spezialitäts-Eintritts dar, dieser sei nicht allein anhand der seinerzeit noch gar nicht bestehenden Immissionsgrenzwerte zu bestimmen. Das Bundesgericht habe in den Verfahren um den Flughafen Genf eine von diesen Werten unabhängige, praktische und opportune Lösung gewählt, die sinngemäss auf die Verhältnisse in Zürich übertragen werden müsse. Dabei sei zu berücksichtigen, dass in Zürich - im Gegensatz zu Genf - nie ein offizielles Enteignungsverfahren mit Aufforderung zur Anmeldung der Entschädigungsbegehren durchgeführt worden sei. Ausserdem lägen die Grundstücke der Gesuchsteller in Opfikon bloss in der Lärmzone C oder sogar ausserhalb des Perimeters; die Eigentümer seien daher in ihren Nutzungsrechten nicht eingeschränkt worden und hätten keinen Anlass gehabt, irgendwelche Entschädigungsforderungen anzumelden. Zu beachten sei weiter, dass die Piste 16 ursprünglich nur den Langstreckenflugzeugen gedient habe und wohl ab 1993 etwas vermehrt benutzt worden sei. Erst mit der Einführung der 4. Welle und der plötzlichen Verdoppelung der täglichen Flugbewegungen im Herbst 1996 sei aber der Fluglärm in Opfikon erkennbar unerträglich geworden.
12.2.2 Nach den Darlegungen beider Seiten herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass in den fraglichen Siedlungsgebieten von Opfikon-Glattbrugg die mit den Abflügen auf Piste 16 verbundene Lärmbelastung schon geraume Zeit vor Anmeldung der Entschädigungsforderungen die Immissionsgrenzwerte überstieg, falls diese damals bereits festgesetzt gewesen wären. Für die Beschwerdeführer genügt dies zur Bejahung der Spezialität der Immissionen, für die Beschwerdegegner kann dieser Umstand mit Blick auf die vom Bundesgericht für den Flughafen Genf gewählte Sonderlösung nicht allein ausschlaggebend sein. Tatsächlich sind die seinerzeit vom Bundesgericht geprüften Verhältnisse um den Flughafen Genf in gewisser Hinsicht den Zürcher Gegebenheiten sogar ähnlicher, als es die Beschwerdegegner wahr haben wollen. Insbesondere ist auch im Kanton Genf für die Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte nie ein Enteignungsverfahren mit öffentlicher Planauflage durchgeführt worden, in welchem alle Lärmbetroffenen zur Anmeldung ihrer Entschädigungsansprüche aufgefordert worden wären. Vielmehr ist auf die Begehren von Anwohnern und auf bundesgerichtliches Urteil hin jeweils in den Einzelfällen ein Verfahren eröffnet worden (vgl. BGE 124 II 543 E. 4a S. 549, E. 5c/bb S. 554, E. 5c/cc S. 557). Der Kanton Zürich hat sich der Einleitung solcher Verfahren in den wenigen Fällen, in denen ausdrücklich darum ersucht wurde, nie widersetzt (vgl. BGE 106 Ib 241 Sachverhalt; BGE 123 II 481 Sachverhalt S. 485). Insofern mag in Zürich weniger Unsicherheit über den einzuschlagenden Rechtsweg bestanden haben als in Genf. Ob die Tatsache, dass die Liegenschaften der heutigen Gesuchsteller seinerzeit in die Lärmzone C mit den geringsten Nutzungsbeschränkungen einbezogen worden sind, gegen die Erkennbarkeit der Spezialität der Lärmeinwirkungen in den nachfolgenden Jahren spricht, wie dies die Beschwerdegegner meinen, ist ebenfalls zweifelhaft.
Die Frage des Eintritts der Spezialität der Lärmimmissionen und deren Erkennbarkeit kann aber letztlich offen bleiben, weil - wie im Folgenden darzulegen sein wird - angesichts der besonderen Verhältnisse in Opfikon-Glattbrugg davon ausgegangen werden darf, dass bis zur starken Zunahme des Abflugverkehrs auf Piste 16 Ende 1996 an den lärmbetroffenen Liegenschaften kein schwerer Schaden eingetreten bzw. ein solcher jedenfalls objektiv nicht erkennbar war.
12.3 Die Voraussetzung der Schwere des lärmbedingten Schadens findet ihre Rechtfertigung im Grundsatz, dass eine Entschädigung nicht für jeden beliebigen staatlichen Eingriff und damit auch nicht für jede beliebige Beeinträchtigung durch den öffentlichen Verkehr geschuldet wird. Der Schaden muss somit eine gewisse Höhe oder einen gewissen Prozentsatz des Gesamtwertes einer Liegenschaft erreichen, um Anlass zu Entschädigung zu geben (vgl. BGE 110 Ib 340 E. 2 und 11; BGE 123 II 481 E. 7d S. 493). Ausserdem wird verlangt, dass die Beeinträchtigung eine dauernde oder doch von gewisser Dauer und nicht bloss vorübergehend sei (BGE 123 II 560 E. 4b/bb S. 571 mit weiteren Hinweisen). Dabei kann offen bleiben, in welchen Fällen sich die Dauer der entschädigungslos zu duldenden Einwirkungen - wie im soeben zitierten Entscheid erwähnt - nach den umweltschutzrechtlichen Sanierungsvorschriften richte.
Im angefochtenen Entscheid wird mit Hinweis auf BGE 124 II 543 E. 5a S. 552 erwähnt, das Kriterium der Schwere sei für den Beginn der Verjährungsfrist im Zusammenhang mit Fluglärmimmissionen nicht signifikant. Das Bundesgericht hat an der angegebenen Stelle tatsächlich bemerkt, dass die Voraussetzung des schweren Schadens für die Verjährung nicht bedeutsam sei, da sie bloss die Geltendmachung von nur geringfügigen Schäden ausschliessen wolle. Nun spielte der Eintritt eines schweren Schadens im damaligen Fall für den Lauf der Verjährung deshalb keine Rolle, weil Eintritt und Erkennbarkeit des Schadens wie häufig mit Eintritt und Erkennbarkeit der Spezialität der Einwirkungen zeitlich zusammenfielen. Dies ändert aber nichts daran, dass sich ein Schaden auch erst nachträglich ergeben oder erkennbar sein kann und erst im Zeitpunkt, in dem der Schaden die enteignungsrechtlich erhebliche Grösse erreicht, dem Betroffenen ein - verjährbarer - Entschädigungsanspruch erwächst. Wie bereits mehrfach dargelegt, kann dem Enteigneten ein Entschädigungsanspruch nur erwachsen, wenn ein erheblicher Schaden eingetreten ist, und die fünfjährige Frist nur zu laufen beginnen, wenn der Schaden in seiner Schwere objektiv erkennbar ist. Im Zusammenhang mit der Verjährungsfrage ist daher grundsätzlich ebenfalls zu prüfen, ob und ab wann der Eintritt eines schweren Schadens bejaht werden kann.
Ist im Einzelfall die Höhe des Schadens zur Festsetzung der Entschädigung zu ermitteln, so sind neben der Lärmbelastung auch die Lage, die Art und die Umgebung der Grundstücke zu berücksichtigen (BGE 116 Ib 11 E. 3a S. 21 f.; BGE 117 Ib 15 E. 2b S. 18). Steht, wie hier auf allgemeine Verjährungseinrede hin, Eintritt und objektive Erkennbarkeit der Wertverminderung ganzer Quartiere in Frage, dürfen auch weitere Gegebenheiten in Betracht gezogen werden, die - wie wirtschaftliche und räumliche Entwicklungen sowie sämtliche Auswirkungen der lärmigen öffentlichen Anlage selbst - die Immobilienwerte zu beeinflussen vermögen. Aufgrund der in Opfikon eingetretenen Entwicklungen kann wie schon erwähnt geschlossen werden, dass die fluglärmbedingte Entwertung der fraglichen Wohnliegenschaften vor Ende 1996 enteignungsrechtlich nicht ins Gewicht fiel bzw. objektiv nicht als schwerer Schaden erkennbar war:
12.3.1 Wie die Beschwerdegegner zu Recht unterstreichen, wurde die im Jahre 1958 auf 3'700 m verlängerte "Blindlandepiste" 16/34 zunächst vorwiegend als Landepiste benutzt, während die Piste 28 in Richtung West als Haupt-Abflugpiste diente. Nach dem Regierungsratsbeschluss über Lärmbekämpfungvorschriften und -verfahren auf dem Flughafen Zürich vom 3. März 1976 (Zürcher Gesetzessammlung 748.31; OS 46 S. 53) waren zwischen 07.01 Uhr und 21.00 Uhr normalerweise alle Abflüge auf Piste 28/10 durchzuführen und stand die Piste 34/16 nur zur Verfügung, wenn ein Abflug auf Piste 28/10 aus operationellen Gründen nicht möglich war (Ziff. 6.3.1). Zwischen 21.01 und 07.00 Uhr waren normalerweise alle Abflüge von Strahlflugzeugen auf verkürzter Piste 34 - also in Richtung Norden - durchzuführen (Ziff. 6.3.3), wobei Luftfahrtzeuge, die beim Wegflug von Piste 34 an der Messstelle Oberglatt in der Regel mehr als 95 dB(A) Lärm erzeugten, zwischen 22.01 und 06.00 Uhr nicht zugelassen waren (Ziff. 6.3.6). Diese Regelung galt bis zur Änderung des Betriebsreglementes am 19. August 1992.
Dass die Piste 16 nicht zu einer Haupt-Abflugpiste werden solle, liess sich auch aus der mehrmals überarbeiteten, im Jahre 1987 verbindlich werdenden Lärmzonenplanung schliessen. Die Lärmzonenpläne für den Flughafen Zürich wiesen die hier fraglichen Quartiere der damals bestehenden und erwarteten künftigen Lärmbelastung entsprechend lediglich der Zone C zu, in der Wohnnutzungen grundsätzlich zulässig sind. In die Zone B, in welcher Wohnbauten grundsätzlich ausgeschlossen sein sollten, wurde südlich der Piste 16 lediglich ein rund 800 m langer Streifen einbezogen. Demgegenüber sind in der Verlängerung der Westpiste 28 und nördlich der Piste 32 und 34 ausgedehntere Gebiete als Lärmzone B ausgeschieden worden. Da § 2 Abs. 4 des Zürcher Fluglärmgesetzes die festgelegten Lärmschutzzonen auch für einen künftigen Ausbau des Flughafens sowie für die An- und Abflugwege als verbindlich erklärte, schien die relativ lärmgeschützte Lage von Opfikon als gesichert.
Nach der Änderung des Betriebsreglementes für den Flughafen Zürich vom 19. August 1992 (Zürcher Gesetzessammlung 748.22; OS 52 S. 378 ff.) blieb zwar die Piste 16 in der Pistenrangordnung für Abflüge während des Tages an letzter Stelle, doch sah § 11 des Anhangs 2 zum Betriebsreglement vor, dass von dieser Rangfolge aus Gründen der Sicherheit und des Betriebes - namentlich wegen ungenügender Pistenlänge - abgewichen werden könne. Gestützt auf diese Regelung wurde die Piste 16 nun vermehrt für Starts in Richtung Süden freigegeben, wobei sich diese Mehrbenutzung zunächst vorwiegend auf den Morgen beschränkte und erst mit Einführung der 4. Welle auf den ganzen Tag erstreckte.
Nach den im angefochtenen Entscheid genannten, von den Beschwerdeführern nicht bestrittenen Zahlen sind die Abflugbewegungen auf der Piste 16 in den Jahren 1993 bis 1995 zunächst kontinuierlich von rund 14'600 auf rund 18'600 angestiegen. Die Einführung der 4. Welle im Herbst 1996 bewirkte im Jahre 1997 praktisch die Verdoppelung der Starts über Opfikon (35'920). In den Jahren 1998 (36'400 Abflüge) und 1999 (37'400 Abflüge) hat sich die Zahl dieser Flugbewegungen nochmals leicht und im Jahr 2000 (58'294 Abflüge) erneut wesentlich erhöht. In neuester Zeit sind die Flugbewegungszahlen aus den bekannten Gründen eingebrochen, doch liegen die Zahlen der Starts auf Piste 16 auch nach den offiziellen Angaben der Flughafenhalterin in den letzten Jahren noch deutlich über dem Niveau von 1995 (2001: 32'700 Abflüge; 2002: 27'700 Abflüge; 2003: 28'977 Abflüge).
Die mit der Verdoppelung der Flugbewegungen verbundene Mehrbelastung der Bevölkerung im Süden der Piste 16 löste, wie sich aus den Akten ergibt, vermehrte Anfragen und Proteste von Behörden und Privaten (vgl. auch die Geschäftsberichte des Zürcher Regierungsrates von 1997 S. 290 und 1998 S. 279) sowie schliesslich die Anmeldung der vorliegenden Entschädigungsforderungen aus.
12.3.2 In sozioökonomischer und siedlungspolitischer Hinsicht ist festzustellen, dass die Nähe des Flughafens eine grosse Anziehungskraft nicht nur auf das Gewerbe sondern auch auf die Wohn- und Arbeitsbevölkerung ausgeübt hat. Nach Angaben der Stadt Opfikon haben sich infolge der Nachbarschaft des Flughafens und der Stadt Zürich in dieser Gemeinde über tausend Betriebe mit zusammen rund 16'000 Arbeitsplätzen angesiedelt (www.opfikon.ch/home). Das Gebiet verfügt nicht zuletzt flughafenbedingt über gut ausgebaute Infrastrukturanlagen. Diese Standortvorteile haben südlich des Flughafens Zürich in allen Bauzonen zu hohen Landpreisen geführt (vgl. ULRICH STIEGER, Räumliche und sozioökonomische Auswirkungen des Flughafens Zürich, in: Informationsheft Raumplanung 2/98 S. 12 ff.; s. auch Bodenpreisstatistik für Wohnbauland des Statistischen Amtes des Kantons Zürich, www.statistik.zh.ch). Die Flughafennähe hat sich mithin auch auf die Wohnliegenschaften jedenfalls solange wertvermehrend ausgewirkt, als die Lärmbelastung einigermassen erträglich blieb. Weiter ist bekannt, dass sich die Nachbargemeinden des Flughafens Zürich, so auch die Stadt Opfikon, durch die Lärmbelastung und die Lärmzonenplanung nur wenig in ihrer baulichen Entwicklung haben beeinflussen lassen (vgl. etwa BGE 124 II 293 E. 31b S. 353). Auch der Kanton Zürich selbst hat kaum etwas unternommen, um der Siedlungsentwicklung in Zürich-Nord und Opfikon Einhalt zu gebieten. Vielmehr sind im kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 auch Quartiere südlich der Piste 16 in eines der Zentrumsgebiete von kantonaler Bedeutung einbezogen worden, deren Entfaltung als wirtschaftliche und kulturelle Zentren aber auch als Wohngebiete mit hoher Ausnützung gefördert werden soll (vgl. Kantonsratsbeschluss S. 27-31). Es bestanden daher auch in dieser Hinsicht für die Grundeigentümer keine Anzeichen dafür, dass ihre - noch nicht von Dauerlärm betroffenen - Liegenschaften erheblich an Wert verlieren könnten oder schon verloren hätten.
12.3.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Opfikoner Wohnquartiere südlich der Piste 16 hinsichtlich der Beeinträchtigung durch den (Ab-)Flugverkehr eine spezielle Entwicklung durchlaufen haben, die sich von jener anderer flughafennaher Siedlungsgebiete unterscheidet. Zwar zählte die Stadt Opfikon seit jeher zu den fluglärmbelasteten Gemeinden, doch befand sie sich im Vergleich etwa mit Rümlang oder Höri bis Mitte der neunziger Jahre in einer einigermassen privilegierten Situation. Da diese Vorzugslage durch den Lärmzonenplan gewährleistet schien und die Gemeinde wie auch die Einwohner vom günstigen Einfluss des Flughafens auf die Wirtschaft und den Immobilienmarkt profitierten, kann davon ausgegangen werden, dass sich die flughafenbedingten Vor- und Nachteile lange Zeit die Waage hielten. Es steht daher mit genügend hoher Sicherheit fest, dass für die Grundeigentümer, die sich werkbedingte Vorteile ohnehin an eine Enteignungsentschädigung anrechnen lassen müssen (vgl. Art. 20 Abs. 3 EntG), erst beim sprunghaften Ansteigen der Flugbewegungen erkennbar wurde, dass die mit dem Flugverkehr verbundenen Belästigungen die Standortvorteile nunmehr überwögen und erhebliche Entwertungen ihrer Liegenschaften zur Folge haben könnten. Ist aber das erhebliche Ausmass der fluglärmbedingten Schäden - deren Höhe im Einzelfall von der Schätzungskommission zu überprüfen und zu bestimmen sein wird - erst nach der Umstellung des Abflugbetriebes im Herbst 1996 erkennbar geworden, so können die von den Beschwerdegegnern in den Jahren 1997 und 1998 angemeldeten Entschädigungsansprüche nicht verjährt sein.
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Prescrizione delle pretese d'indennità di espropriazione per immissioni foniche eccessive del traffico aereo. PRETESE RISARCITORIE SECONDO IL DIRITTO ESPROPRIATIVO E SULLA PROTEZIONE DELL'AMBIENTE DEL PROPRIETARIO FONDIARIO COLPITO DA IMMISSIONI ECCESSIVE DEL TRAFFICO AEREO, RAPPORTI TRA LE SINGOLE PROCEDURE.
La procedura determinante per la constatazione dell'inevitabilità delle immissioni eccessive è quella di opposizione relativa al diritto di espropriazione (consid. 6).
Regolamentazione della formulazione delle pretese d'indennità a seguito di immissioni eccessive provocate da un aerodromo pubblico secondo la legge federale sull'espropriazione (consid. 7.1), secondo le disposizioni concernenti le zone di rumore della legge sulla navigazione aerea (consid. 7.2), secondo la legge zurighese sul rumore del traffico aereo (consid. 7.3) e secondo la legge federale sulla protezione dell'ambiente (consid. 7.4). Rapporti tra le singole procedure secondo la giurisprudenza del Tribunale federale (consid. 8).
Riassunto della posizione giuridica dei proprietari d'immobili d'abitazione colpiti da immissioni foniche eccessive di un aeroporto sotto il regime dei piani delle zone di rumore (consid. 9.1) e secondo il diritto vigente (consid. 9.2).
Effetti delle regolamentazioni di protezione contro il rumore secondo il diritto sulla protezione ambientale e sulla navigazione aerea sulla prescrizione di pretese risultanti dalla legge federale sull'espropriazione. Quando le immissioni foniche eccessive possono essere ridotte, ma non eliminate, mediante provvedimenti di risanamento del diritto sulla protezione ambientale, la circostanza che una procedura di risanamento debba ancora essere eseguita non può influenzare l'origine e la prescrizione della pretesa d'indennità espropriativa (consid. 10).
DURATA DEL TERMINE DI PRESCRIZIONE.
Le pretese d'indennità per l'espropriazione di diritti di vicinato si prescrivono col decorso di cinque anni dall'origine della pretesa, rispettivamente dalla riconoscibilità oggettiva del danno (conferma della giurisprudenza; consid. 11).
INIZIO DELLA PRESCRIZIONE DELLE PRETESE D'INDENNITÀ ESPROPRIATIVE PER IMMISSIONI ECCESSIVE.
La prescrizione inizia a decorrere dal momento in cui le tre condizioni dell'imprevedibilità, della specialità e della gravità del danno, presupposte
per la pretesa d'indennizzo, sono adempiute e la specialità delle immissioni nonché la gravità del danno siano oggettivamente riconoscibili (consid. 12).
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale le molestie causate dall'esercizio degli aeroporti nazionali sono di principio ritenute prevedibili dal 1961 (consid. 12.1).
La condizione della specialità delle immissioni foniche è in particolare adempiuta quando i valori limite d'immissione stabiliti nella legislazione federale sulla protezione dell'ambiente sono superati. Numero dei movimenti degli aerei quale criterio supplementare? Questione lasciata indecisa (consid. 12.2).
Condizione della gravità del danno secondo la giurisprudenza del Tribunale federale. Tutti gli sviluppi e le circostanze che influiscono sul valore degli immobili, e quindi pure i vantaggi derivanti dalla vicinanza dell'aeroporto, devono essere presi in considerazione per determinare il momento del deprezzamento di interi quartieri e la sua riconoscibilità (consid. 12.3).
In considerazione del particolare sviluppo degli insediamenti interessati, solo l'improvviso raddoppio del numero di decolli ha reso chiaramente riconoscibile ai proprietari fondiari che gli effetti negativi dell'aeroporto prevalevano sui vantaggi connessi all'opera (consid. 12.3.1-12.3.3).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-394%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,828
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130 II 425
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130 II 425
Regeste b
Art. 6 ArG; Art. 26 ArGV 3; Art. 328 und 328b OR; Satelliten-Lokalisierungssystem GPS in den Fahrzeugen eines Unternehmens. Gesetzmässigkeit (E. 3) und Tragweite von Art. 26 ArGV 3 (E. 4). Verhältnismässigkeit der Überwachungsmassnahme: Angemessenheit des streitigen Lokalisierungssystems im Verhältnis zum angestrebten Zweck (Zeitkontrolle der Arbeitnehmer und Verhinderung von Missbräuchen) sowie Erforderlichkeit des Systems für den Arbeitgeber (E. 5); Abwägung der verschiedenen gegenüberstehenden Interessen (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn; E. 6).
Sachverhalt ab Seite 426
Active dans toute la Suisse, la société X. SA (ci-après: la Société) emploie une quinzaine de "techniciens-vérificateurs" (ci-après également cités: les employés ou les collaborateurs) qui sont chargés de vendre des extincteurs incendie et d'en assurer le service après-vente et la maintenance (instructions et conseils d'utilisation; révision, entretien et recharge des appareils ...). Cette activité implique de fréquentes et régulières visites des clients, lesquels sont attribués et répartis entre les différents collaborateurs selon un critère géographique, en ce sens que chacun d'eux est en charge d'une région déterminée; à titre d'exemple, deux collaborateurs se partagent la clientèle des cantons de Vaud et de Genève. Pour accomplir leur tâche, les collaborateurs ont à leur disposition des véhicules d'entreprise qu'ils utilisent à raison de trois à quatre heures par jour
pour leurs déplacements; bien qu'ils conservent en permanence ces véhicules à leur domicile, ils ne doivent pas, sauf accord préalable de l'employeur, les utiliser à des fins privées. Tenus à un horaire de travail de quarante heures par semaine, les techniciens-vérificateurs ne se rendent que de manière occasionnelle au siège de la Société, afin d'y suivre des séances de formation ou pour régler des problèmes d'ordre administratif. Ils remettent à l'employeur des rapports de travail journaliers qui servent aussi bien à facturer les prestations aux clients qu'à contrôler leur activité et à calculer la part de leur salaire variable, composée de commissions sur les ventes et les contrôles effectués.
Le 8 janvier 2002, la Société a installé sur ses véhicules un système de localisation satellite GPS (ci-après désigné: le système de localisation) d'un coût de 40'000 fr.; les collaborateurs avaient préalablement été informés de cette mesure. Le 31 janvier suivant, un technicien-vérificateur a saisi l'Office cantonal genevois de l'inspection et des relations de travail (ci-après: l'Office cantonal) d'une plainte, au motif qu'il se sentait constamment surveillé par l'employeur depuis l'installation du système de localisation, si bien qu'il estimait que ce dernier était attentatoire à sa personnalité.
Après avoir entendu son directeur ainsi que plusieurs techniciens-vérificateurs, l'Office cantonal a ordonné à la Société, par décision du 5 avril 2002, de retirer de ses véhicules le système de localisation. En bref, il a considéré que ce dispositif était contraire à l'art. 26 de l'ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3; RS 822.113; ci-après: ordonnance 3), car il mettait en danger la santé psychique des travailleurs en permettant "une surveillance systématique, durable, ciblée et préventive de (leurs) comportements."
La Société a recouru contre la décision précitée de l'Office cantonal, en faisant valoir que le système de localisation ne tombait pas sous le coup de l'interdiction prévue à l'art. 26 OLT 3, car il n'était pas destiné à surveiller le comportement des travailleurs, mais poursuivait les objectifs suivants:
"- équiper les véhicules d'entreprise d'un système antivol efficace;
- rationaliser la gestion du travail et optimaliser les temps de déplacement des collaborateurs;
- contrôler l'activité des collaborateurs (en particulier leurs horaires de travail et, dans une certaine mesure, la qualité de leur travail)."
La Société relevait que l'introduction du système de localisation avait permis de mettre à jour et de faire cesser certaines irrégularités ou abus de la part de ses employés (non-respect des horaires de travail, fiches de travail fantaisistes ...) ainsi que d'optimaliser leurs temps de déplacement et d'intervention, ce qui avait conduit à une augmentation de la productivité de 38 %. Elle insistait également sur le fait que la localisation en temps réel des véhicules n'était possible que "sur requête" à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, mais non "en permanence", de sorte qu'il était faux de prétendre, comme le faisait l'Office cantonal, que son système permettait une surveillance ciblée et permanente des employés.
L'Office cantonal a maintenu que le système de localisation visait en priorité à surveiller le comportement des travailleurs sur leur lieu de travail, en ajoutant que, dans la mesure où il était destiné à contrôler leur rendement, il ne respectait pas le principe de la proportionnalité, car ce but pouvait être atteint par d'autres procédés moins intrusifs, comme par exemple la remise de fiches ou de rapports d'activité journaliers contresignés par les clients visités.
Par arrêt du 11 février 2003, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours, en admettant les arguments de l'Office cantonal.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité et de "valider en tant que de besoin le système GPS mis en place au sein de l'entreprise X. SA". Le recours a été admis et l'affaire renvoyée au Tribunal administratif pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Dans un premier moyen, la recourante fait grief à la juridiction cantonale d'avoir violé l'art. 6 par. 1 CEDH en rejetant sa requête tendant à la tenue d'une audience publique. Elle soutient également qu'en ne donnant pas suite à sa demande d'auditionner l'auteur du rapport mettant en cause son système de localisation, les premiers juges auraient méconnu son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.), en particulier son droit à participer à l'administration des preuves.
2.1
Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend pas le droit d'être entendu oralement (cf.
ATF 125 I 209
consid. 9b p. 219;
ATF 122 II 464
consid. 4c p. 469), ni celui d'obtenir
l'audition de témoins. En effet, l'autorité peut mettre un terme à linstruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant dune manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient lamener à modifier son opinion (cf.
ATF 125 I 127
consid. 6c/cc in fine p. 135,
ATF 124 I 417
consid. 7b p. 430;
ATF 124 I 208
consid. 4a p. 211/212,
ATF 124 I 274
consid. 5b p. 285;
ATF 115 Ia 8
consid. 3a p. 11/12;
ATF 106 Ia 161
consid. 2b p. 162).
En l'espèce, le point de savoir si les premiers juges auraient dû, avant de statuer, entendre le directeur de la Société ou procéder à l'audition de témoins en vue d'éclaircir certains faits, est une question qui n'a pas de portée propre par rapport au grief tiré d'une constatation inexacte des faits et d'une mauvaise appréciation des preuves. Il se justifie donc de l'examiner avec le fond du litige (cf. infra consid. 6.4-6.6).
2.2
Au titre des exigences minimales de procédure, lart. 6 par. 1 CEDH garantit notamment le droit à la tenue d'une audience publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caractère civil" (cf.
ATF 127 II 306
consid. 5 p. 309 et les arrêts cités).
La notion de "droits et obligations de caractère civil" est autonome: lart. 6 CEDH ne donne par lui-même aucun contenu matériel déterminé dans lordre juridique des Etats contractants. Cette disposition implique lexistence d'une "contestation" réelle et sérieuse; elle peut concerner aussi bien lexistence même dun droit que son étendue ou ses modalités dexercice. Lissue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question. Un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisent pas à faire entrer en jeu lart. 6 par. 1 CEDH (cf.
ATF 127 I 115
consid. 5b p. 120/121 et les arrêts cités). En définitive, le droit à un tribunal ne vaut que pour les "contestations" relatives à des "droits et obligations de caractère civil" que lon peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne, quils soient ou non protégés de surcroît par la Convention; bien que de caractère autonome, cette notion implique donc lexamen de la prétention selon le droit interne (
ATF 127 I 115
consid. 5b p. 121).
Par contestation, au sens de lart. 6 par. 1 CEDH, il faut entendre tout litige surgissant entre deux particuliers ou entre un particulier et une autorité étatique, par exemple lorsque cette dernière
supprime ou restreint lexercice dun droit. Il en va notamment ainsi lorsque sont invoqués des droits de nature privée, telles la garantie de la propriété et la liberté économique (voir les références citées in FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2
e
éd., n. 19 et 21 ad art. 6 CEDH). L'art. 6 par. 1 CEDH ne vise donc pas seulement les contestations de droit privé au sens étroit - à savoir les litiges entre les particuliers ou entre les particuliers et l'Etat agissant au même titre quune personne privée -, mais aussi les actes administratifs adoptés par une autorité dans lexercice de la puissance publique, pour autant quils produisent un effet déterminant sur des droits de caractère civil; de ce point de vue également, sont décisifs le contenu du droit matériel et les effets que lui confère la législation nationale (
ATF 125 I 209
consid. 7a p. 215/216 et les références citées).
2.3
La décision attaquée a été prise sur la base de l'art. 26 OLT 3 en vue de protéger la santé physique et psychique des travailleurs (cf. infra consid. 3.3); elle a pour effet d'interdire à la Société d'équiper ses véhicules du système de localisation dont elle a fait l'acquisition pour un montant de 40'000 fr.
Bien qu'elle vise la poursuite d'un objectif d'ordre social (protection de la personnalité des travailleurs) ou de santé publique et qu'elle tire sa force du droit public, la décision d'interdiction litigieuse influence directement le contenu même du contrat de travail liant la Société et les techniciens-vérificateurs, en ce sens qu'elle trace certaines obligations de l'employeur en matière de protection de la personnalité des travailleurs. Dans cette mesure, elle porte donc, indépendamment de son rattachement au droit public, sur des droits et des obligations de caractère civil au sens étroit (ou classique) du terme. D'ailleurs, les employés eux-mêmes auraient pu saisir un juge civil pour faire respecter leurs droits en vertu des art. 328 à 328b CO (cf. infra consid. 3.3, 2
e
paragraphe).
Au demeurant, à ce que prétend la recourante, le système de localisation qu'elle a acquis pour un prix de 40'000 fr. lui permet d'augmenter de manière substantielle son rendement, en améliorant l'organisation du travail et la surveillance de ses employés. La mesure d'interdiction qui la frappe constitue donc une restriction importante, sinon à l'exercice de son droit de propriété tel qu'il est garanti à l'art. 26 al. 1 Cst. (et aux art. 641 ss CC), du moins à sa liberté économique: ancrée à l'art. 27 Cst., celle-ci comprend en effet le libre exercice d'une activité économique lucrative privée soit, notamment,
le droit de choisir librement les moyens de production et les conditions de travail (cf. JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3
e
éd., Berne 1999, p. 647/648; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, p. 338).
2.4
L'obligation d'organiser des débats publics présuppose toutefois une demande formulée de manière claire et indiscutable par lune des parties au procès; de simples requêtes de preuves, comme des demandes tendant à une comparution ou à une interrogation personnelle, à un interrogatoire des parties, à une audition des témoins ou à une inspection locale, ne suffisent pas pour fonder une semblable obligation (cf.
ATF 125 V 37
consid. 2 p. 38;
ATF 122 V 47
consid. 3a p. 55;
ATF 121 I 30
consid. 5f p. 37/38).
En l'espèce, la recourante a sollicité devant le Tribunal administratif "la fixation d'une audience de comparution personnelle", en ajoutant qu'elle souhaiterait également "entendre et poser des questions à l'inspecteur de (l'Office) ayant procédé à l'instruction de la cause, ce qui pourra également se faire lors d'une éventuelle comparution personnelle, l'intimée n'étant elle-même pas opposée à un tel procédé" (lettre du 23 octobre 2002). Il est douteux qu'une telle demande puisse être interprétée autrement que comme une simple requête de preuves n'obligeant pas les premiers juges à organiser des débats publics. La question peut toutefois rester indécise, car le recours doit de toute façon être admis pour un autre motif.
3.
3.1
L'art. 6 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le travail, LTr; RS 822.11) a la teneur suivante:
"
1
L'employeur est tenu, pour protéger la santé des travailleurs, de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.
2
L'employeur doit notamment aménager ses installations et régler la marche du travail de manière à préserver autant que possible les travailleurs des dangers menaçant leur santé et du surmenage.
(...)
4
Les mesures de protection de la santé qui doivent être prises dans les entreprises sont déterminées par voie d'ordonnance."
En vertu de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 4 LTr (en relation avec l'art. 40 al. 1 let. a LTr), le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance 3. Dans ses dispositions générales (chapitre premier), cette réglementation précise que l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer et d'améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et psychique des travailleurs; il doit en particulier faire en sorte qu'en matière d'ergonomie et d'hygiène, les conditions de travail soient bonnes (art. 2 al. 1 let. a OLT 3). Au titre des exigences particulières en matière d'hygiène (chapitre 2), l'art. 26 OLT 3 dispose ceci:
"
1
Il est interdit d'utiliser des systèmes de surveillance ou de contrôle destinés à surveiller le comportement des travailleurs à leur poste de travail.
2
Lorsque des systèmes de surveillance ou de contrôle sont nécessaires pour d'autres raisons, ils doivent normalement être conçus et disposés de façon à ne pas porter atteinte à la santé et à la liberté de mouvement des travailleurs."
3.2
Cette dernière disposition trouve son origine dans une motion parlementaire du 12 décembre 1984 (BO 1985 CN p. 724) qui demandait au Conseil fédéral d'examiner la possibilité d'introduire dans le droit du travail des dispositions visant à protéger concrètement les travailleurs contre toute atteinte à leur personnalité. Les auteurs de la motion n'ignoraient pas l'existence de semblables dispositions en droit privé (cf. art. 328 CO); ils estimaient toutefois nécessaire de légiférer en la matière en droit public, afin de garantir une certaine protection aux travailleurs sans qu'ils aient à saisir eux-mêmes les tribunaux (civils), vu les difficultés inhérentes à une telle démarche, surtout dans les périodes de crise économique (op. cit., p. 724/725). Les motionnaires, qui avaient en vue "avant tout d'interdire les installations de surveillance qui contrôlent en permanence les activités des travailleurs", invitaient le Conseil fédéral à "établir des critères qui permettent de réglementer sans équivoque la mise en place de dispositifs de surveillance devant servir à autre chose qu'au contrôle du personnel".
Dans sa réponse à la motion (BO 1985 CN p. 725), le Conseil fédéral a rappelé que de nombreuses entreprises avaient déjà recours à des systèmes de surveillance en vue de satisfaire des buts clairs tels que prévenir les risques d'accidents (par exemple dans l'industrie) ou assurer la sécurité des personnes et des biens (par exemple dans les banques ou les centres commerciaux). Implicitement, il a
admis que la poursuite de tels buts n'était pas critiquable. Le Conseil fédéral s'est en revanche montré favorable à l'interdiction de dispositifs de surveillance servant uniquement ou essentiellement ("ganz oder in erster Linie") à surveiller les travailleurs eux-mêmes. A cet égard, il a souligné que la loi sur le travail ne visait pas seulement à protéger la santé physique des travailleurs, mais aussi leur santé psychique; or, cette dernière pouvait être compromise par l'utilisation de certains systèmes de surveillance, comme par exemple des caméras de surveillance en permanence braquées sur les travailleurs. Il a proposé de transformer la motion en postulat et d'examiner à l'occasion de la révision de l'ordonnance 3 - alors en chantier - la possibilité de réglementer cette question (op. cit., p. 725), ce qu'il a ensuite fait en introduisant l'art. 26 OLT 3.
3.3
Par son but, à savoir protéger la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs (cf. art. 26 al. 2 OLT 3; GABRIEL AUBERT, La protection des données dans les rapports de travail, in Journée 1995 de droit du travail et de la sécurité sociale, Zurich 1999, p. 145 ss, 168 in initio; HANS UELI SCHÜRER, Datenschutz im Arbeitsverhältnis, Zurich 1996, p. 61), et les moyens qu'il met en oeuvre, soit interdire les systèmes de surveillance ou de contrôle destinés à surveiller le comportement des travailleurs, l'art. 26 OLT 3 s'insère parfaitement dans le cadre de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 4 LTr (en relation avec l'art. 40 al. 1 let. a LTr). En effet, l'art. 6 LTr vise non seulement à protéger la santé physique et psychique des travailleurs, mais aussi leur "intégrité personnelle" (cf. art. 6 al. 1 in fine), soit leur personnalité au sens des art. 328 ss CO. D'autre part, même si leurs effets exacts sur la santé ne sont pas définitivement connus (cf. Workers' privacy, Part II: Monitoring and surveillance in the workplace, in Conditions of work digest, éd. par le Bureau international du Travail, Genève 1993, p. 22), il est généralement admis que les systèmes de surveillance induisent le plus souvent chez les personnes observées des sentiments négatifs et détériorent le climat général de l'entreprise et que, par conséquent, ils nuisent au bien-être, à la santé psychique et, finalement, à la capacité de rendement des travailleurs (op. cit., p. 19 ss; voir aussi Santé au travail: Commentaire des ordonnances 3 et 4 relatives à la loi sur le travail, éd. par le secrétariat d'Etat à l'économie, 2
e
mise à jour, Berne 1999 [ci-après cité: directives du seco], p. 1 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 166/167); au reste, c'est spécifiquement en vue de protéger la santé psychique des
travailleurs que le Conseil fédéral a, semble-t-il, donné suite à la motion parlementaire à l'origine de l'art. 26 OLT 3 (cf. supra consid. 3.2).
Par ailleurs, en dépit des doutes émis par RIESSELMANN-SAXER (in Datenschutz im privatlichen Arbeitsvertrag, Berne 2002, p. 112), l'art. 26 OLT 3 se laisse concilier avec l'art. 328b CO qui, complétant et précisant la protection de la personnalité des travailleurs prévue à l'art. 328 CO, désigne le type de données personnelles concernant le travailleur que l'employeur peut "traiter", en renvoyant pour le surplus aux dispositions de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1; cf. BRUNNER/BÜHLER/ Waeber, Commentaire du contrat de travail, Lausanne 1996, p. 107; SCHÜRER, op. cit., p. 64/65). En vertu de l'art. 3 let. e LPD, le traitement des données au sens de l'art. 328b CO comprend notamment leur récolte, leur conservation et leur exploitation (cf.
ATF 123 III 129
consid. 3b/cc p. 134; MANFRED REHBINDER, Schweizerisches Arbeitsrecht, 15
e
éd., Berne 2002, n. 236). Contrairement à l'opinion de RIESSELMANN-SAXER (loc. cit.), l'employeur ne peut cependant pas surveiller de façon générale ou systématique le comportement des travailleurs sous prétexte de récolter des données dont le traitement serait permis par l'art. 328b CO. Certes, les données personnelles qui, selon les termes de cette disposition, "portent sur les aptitudes du travailleur à remplir son emploi ou sont nécessaires à l'exécution du contrat de travail", bénéficient de la présomption légale qu'elles ne portent pas atteinte à la personnalité du travailleur (cf. art. 13 al. 1 LPD; AUBERT, op. cit., p. 150). Il n'en demeure pas moins que le procédé utilisé pour les récolter doit, lui aussi, respecter la personnalité des travailleurs, conformément à l'art. 328 CO, et observer les principes généraux du droit, en particulier ceux de la bonne foi et de la proportionnalité (cf. SCHÜRER, op. cit., p. 64/65; REHBINDER, op. cit., n. 236; AUBERT, op. cit., p. 150/151; BRUNNER/BÜHLER/ WAEBER, op. cit., p. 108; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 25 ss, 111/ 112). Or, l'art. 328 CO protège notamment la santé des travailleurs et leur intégrité physique et psychique, ainsi que leur sphère privée, leur image, leur dignité, ou encore certaines libertés personnelles (cf. BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, op. cit., p. 97; REHBINDER, op. cit., n. 221; JÜRG BRÜHWILER, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2
e
éd., 1996, n. 4a ad art. 328 CO; ADRIAN VON KAENEL, Arbeitsrecht, Saint-Gall/ Zurich 1999, p. 55). C'est dire que seules sont admissibles, en vertu de la disposition précitée, les mesures de surveillance objectivement justifiées qui satisfont un intérêt prépondérant de l'employeur (cf.
BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, op. cit., p. 98; REHBINDER, op. cit., n. 222; VON KAENEL, op. cit., p. 55); entre plusieurs mesures possibles, ce dernier choisira la moins intrusive (cf. RÉMY WYLER, Droit du travail, Berne 2002, p. 224).
En d'autres termes, les choses ne sont pas fondamentalement différentes selon qu'on les envisage sous l'angle des art. 328 et 328b CO ou de l'art. 26 OLT 3, l'application de cette dernière disposition impliquant aussi de respecter le principe de la proportionnalité (cf. infra consid. 5.2 ss). Cette relative similitude se comprend d'ailleurs aisément si l'on garde à l'esprit que l'adoption de l'art. 26 OLT 3 a notamment visé à étendre au droit public la protection de la personnalité du travailleur qui existait déjà depuis longtemps en droit privé à l'art. 328 CO (cf. BO 1985 CN p. 724; directives du seco, op. cit., p. 1 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 167). En tout état de cause, l'art. 26 OLT 3 est donc conforme au principe de la légalité.
4.
4.1
Comme l'indique sa lettre, en accord avec la volonté exprimée du Conseil fédéral, l'art. 26 OLT 3 n'a pas pour objectif d'interdire de manière générale l'utilisation de systèmes de surveillance ou de contrôle dans les entreprises: seuls sont interdits ceux qui sont "destinés" à surveiller le comportement des travailleurs à leur poste de travail (al. 1), mais non, en principe, ceux qui sont nécessaires pour "d'autres raisons" (al. 2 ). Autrement dit, c'est moins le type de surveillance ou ses effets comme tels qui vont déterminer si un système de surveillance est admissible ou non, que les motifs qui ont prévalu à sa mise en place ou les buts que poursuit son utilisation (cf. AUBERT, op. cit., p. 169/170; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 109).
4.2
Au titre des "autres raisons" susceptibles de justifier le recours à un système de surveillance ou de contrôle, l'on songe, en premier lieu, dans le droit fil de la réponse du Conseil fédéral à la motion parlementaire, à des impératifs liés à la prévention des accidents ou à la protection ou la sécurité des personnes et des biens (ci-après: les impératifs de sécurité). Ainsi, pour autant qu'ils soient dans un rapport de proportionnalité avec le but recherché, des systèmes de surveillance peuvent, en principe, être disposés à des endroits stratégiques ou sensibles de l'entreprise, tels les extérieurs des bâtiments, les parkings, les accès, les entrées, les guichets, les caisses, les étals, les salles contenant des valeurs ou des documents sensibles ou
confidentiels (salles des coffres, archives ...) ou encore, dans l'industrie, les lieux abritant des machines, des installations ou des produits dangereux (cf. directives du seco, op. cit., p. 1 et 2 ad art. 26 OLT 3).
Selon les circonstances et le type d'activité considérée, il n'est pas exclu que des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail puissent justifier la mise en place de certains systèmes de surveillance. On peut, par exemple, penser à des sociétés qui offrent des services financiers en ligne (telle la possibilité de passer des ordres de bourse) et qui, pour des motifs de preuve, doivent pouvoir enregistrer les conversations téléphoniques entre leurs collaborateurs et les clients (avec l'accord de ces derniers). On peut également avoir à l'esprit certaines activités (agences de sécurité, entreprises de taxi ou de transport routier ...) qui requièrent, afin de rationaliser le travail et d'améliorer la qualité des prestations offertes aux clients, que l'employeur ait la possibilité de localiser en tout temps et aussi vite que possible la position de chacun des véhicules en service. Là encore, une telle surveillance n'est cependant admissible que si le moyen utilisé apparaît, au vu des circonstances, proportionné au but recherché.
Par ailleurs, il est dans la nature même des relations de travail que l'employeur puisse exercer un certain contrôle sur l'activité et les prestations de son personnel. D'une part, la faculté qui lui est reconnue - voire même, dans certains cas, l'obligation qui lui incombe, notamment pour des motifs de sécurité (cf.
ATF 102 II 18
;
ATF 100 II 352
) - d'établir des directives générales et de donner des instructions particulières sur la manière d'exécuter le travail ou de se conduire dans l'entreprise (cf. art. 321d CO; cf. REHBINDER, op. cit., n. 227; STREIFF/VON KAENEL, Leitfaden zum Arbeitsvertragsrecht, 5
e
éd., Zurich 1992, n. 14 s. ad art. 328 CO; WYLER, op. cit., p. 223/ 224) a pour corollaire qu'il doit pouvoir s'assurer - quand il n'y est pas tenu - que ses consignes sont correctement suivies par les travailleurs (cf. REHBINDER, op. cit., n. 233). D'autre part, le contrat de travail se caractérise par un rapport d'échange en vertu duquel le travailleur fournit une prestation de travail à l'employeur contre une rémunération: ce dernier doit par conséquent être en mesure de vérifier que les termes de cet échange répondent à ses attentes ou, du moins, sont conformes à ce qui avait été convenu avec le travailleur. C'est pourquoi, en accord aussi bien avec la doctrine que la pratique administrative, il faut admettre que, outre des impératifs de sécurité ou des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail,
l'employeur est également habilité, sous réserve d'en avoir préalablement informé les travailleurs, à prendre des mesures appropriées destinées à contrôler leur travail, en particulier la qualité de leurs prestations et leur rendement (cf. directives du seco, op. cit., p. 1 ad art. 26 OLT 3; Guide relatif à la surveillance de l'utilisation d'internet et du courrier électronique au lieu de travail, éd. par le préposé fédéral à la protection des données, Berne, état avril 2001, p. 18/19 [ci-après cité: Guide du préposé fédéral à la protection des données]; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 109 et 111; REHBINDER, op. cit., n. 233; SCHÜRER, op. cit., p. 61; AUBERT, op. cit., p. 167).
4.3
Il est souvent difficile, comme le souligne le seco dans ses directives, de faire la distinction entre des mesures de surveillance licites, qui tirent leur justification du droit de l'employeur de contrôler la qualité du travail ou le rendement des travailleurs, et des mesures de surveillance illicites, qui portent uniquement ou essentiellement sur le comportement de ceux-ci. En effet, il n'est pas rare que ces questions soient intimement liées, comme l'illustrent les exemples donnés par le seco (directives du seco, op. cit., p. 1 et 2 ad art. 26 OLT 3):
"Tombent sous la surveillance du rendement, par exemple, le comptage automatique des pièces produites ou du nombre de frappes journalières sur une installation de traitement de textes. Une saisie détaillée, permettant la répartition temporelle des tâches et, par ce biais, l'appréciation du comportement, n'est (en revanche) pas admise. Si, en plus d'une surveillance de rendement, un contrôle visuel des travailleurs pendant leur activité est mis en place, ce dernier constitue également une surveillance du comportement. L'enregistrement du rendement doit aussi être utilisé raisonnablement (principe de proportionnalité)."
4.4
En résumé, un système de surveillance est interdit par l'art. 26 OLT 3 s'il vise uniquement ou essentiellement à surveiller le comportement comme tel des travailleurs. En revanche, son utilisation n'est pas prohibée si, bien qu'emportant objectivement un tel effet de surveillance, il est justifié par des raisons légitimes, tels des impératifs de sécurité ou des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail ou encore à la nature même des relations de travail. Encore faut-il, cependant, que le système de surveillance choisi apparaisse, au vu de l'ensemble des circonstances, comme un moyen proportionné au but poursuivi, et que les travailleurs concernés aient préalablement été informés de son utilisation (cf. les références citées supra consid. 4.2 in fine).
5.
5.1
Dans un premier moyen, la recourante soutient que, dans la mesure où la surveillance se fait en dehors de l'enceinte de l'entreprise et où elle ne porte pas directement sur les travailleurs eux-mêmes, mais sur les véhicules qu'ils utilisent, l'art. 26 OLT 3 ne s'applique pas.
Les possibilités techniques exactes offertes par le système de localisation litigieux sont contestées par la recourante (sur cette question, cf. infra consid. 6.4) qui admet néanmoins qu'elle est en mesure, grâce à ce système, de savoir a posteriori, au moyen d'un "listing", l'heure à laquelle ses collaborateurs commencent et terminent leur activité, quels clients ils visitent durant la journée et à quelle heure, ainsi que le temps qu'ils consacrent à chaque client. L'accès à ces informations lui permet ainsi de connaître de manière relativement précise l'emploi du temps de ses collaborateurs durant une journée de travail. Bien qu'il soit, à proprement parler, utilisé en dehors de l'enceinte de l'entreprise, et qu'il ne porte pas directement sur la personne même des techniciens-vérificateurs, le système de localisation en cause a donc bien pour effet de saisir un aspect particulier de leur comportement à leur poste de travail, soit, selon les termes du seco, "la répartition temporelle des tâches" (cf. supra consid. 4.3); il n'échappe ainsi pas aux exigences découlant de l'art. 26 OLT 3. En revanche, le fait que la surveillance ne soit qu'indirecte (ou médiate) n'est pas sans importance pour apprécier la proportionnalité de la mesure (cf. infra consid. 6.5).
Il convient dès lors d'examiner si le système de localisation - dont il est constant que les travailleurs ont été préalablement avertis de l'installation et de l'utilisation - poursuit des objectifs légitimes qui le font apparaître, au vu des circonstances, comme un moyen proportionné pour atteindre le but recherché.
5.2
Selon la jurisprudence, le principe de la proportionnalité se compose traditionnellement de trois volets: la règle d'aptitude ou d'adéquation, qui exige que le moyen choisi - ici: le système de localisation - soit propre à atteindre le but visé - ici: les objectifs invoqués par l'employeur à titre de motifs justificatifs; la règle de nécessité, qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts en cause - ici: la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs; et la règle de proportionnalité au sens étroit, qui requiert de mettre
en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat escompté du point de vue du but visé (cf.
ATF 125 I 474
consid. 3).
5.3
La recourante soutient tout d'abord que le système de localisation lui offre une protection antivol sans égal: en effet, au moyen d'une simple requête adressée à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, elle peut immédiatement, en cas de nécessité, faire repérer et immobiliser n'importe lequel de ses véhicules. Il ressort cependant du dossier (cf. les encarts publicitaires du fournisseur) qu'un tel dispositif antivol peut être installé sans qu'il soit nécessaire, comme cela a été fait en l'espèce, de le coupler avec un système de localisation qui enregistre en tout temps les lieux de stationnement des véhicules ainsi que les heures correspondantes. Le résultat recherché pourrait donc être atteint par un moyen moins incisif, si bien que la mesure litigieuse ne se justifie pas au regard de la règle de nécessité.
5.4
La recourante fait ensuite valoir que le système de localisation a pour but d'améliorer l'organisation du travail et le rendement grâce à une meilleure planification du travail et un meilleur contrôle des collaborateurs, ainsi que d'optimaliser la qualité du service offert à ses clients. A l'appui de son propos, elle donne pêle-mêle toute une série d'exemples.
5.4.1
Ainsi, elle allègue qu'il lui est important, en cas d'appel en urgence de l'un de ses clients, de pouvoir immédiatement localiser et contacter le collaborateur se trouvant le plus proche du lieu d'intervention, afin d'être en mesure de le dépêcher le plus rapidement possible sur place.
Si, comme le soutient la recourante, le système de localisation lui permet seulement de connaître d'une manière rétrospective ("a posteriori"), le soir, quand et où les véhicules ont stationné pendant la journée, on comprend mal cet argument qui jette, à vrai dire, un doute sur l'étendue réelle des possibilités de surveillance offertes par le système en question.
Quoi qu'il en soit, il apparaît que le rayon d'action des techniciens-vérificateurs, qui sont au nombre d'une quinzaine pour toute la Suisse, est pré-défini en fonction des codes postaux des clients dont ils ont la charge, si bien que chacun d'eux s'occupe, en définitive, d'une région déterminée. Ainsi, la clientèle des cantons de Vaud et de Genève est du ressort de deux collaborateurs. On ne voit par
conséquent pas l'intérêt que peut avoir l'employeur de savoir en tout temps où se trouvent ses techniciens-vérificateurs, puisqu'il suffit, en cas d'appel en urgence, de contacter sur son téléphone portable celui d'entre eux qui est en charge de la région concernée et de l'envoyer sur le lieu d'intervention. A cet égard, la situation de la recourante ne se laisse nullement comparer, comme elle le voudrait, aux besoins d'une entreprise de taxis ou d'une agence de sécurité employant à son service de nombreux collaborateurs, répartis sur une même aire géographique, qui doivent pouvoir être atteints aussi rapidement que possible en fonction de leur position. Quant aux allégations de la recourante relatives aux difficultés qu'il y aurait à joindre les techniciens-vérificateurs sur leurs téléphones portables, elles sont dénuées de pertinence, car elles ne permettent pas de comprendre en quoi l'installation du système de localisation litigieux la dispenserait de recourir à la téléphonie mobile classique pour contacter le collaborateur désiré, la position de celui-ci eût-elle été repérée.
Le système de localisation est donc un moyen qui n'apparaît ni adéquat ni même nécessaire pour effectuer des interventions en urgence.
5.4.2
Comme mesure de rationalisation du travail, la recourante soutient également que le système de localisation est un outil performant et indispensable pour "analyser toute faille dans son système de division des rayons d'action et (...) établir des procédures permettant de réduire les temps de déplacements de chacun de ses techniciens".
La recourante ne donne cependant pas d'exemples tangibles des "procédures" que le système de localisation lui aurait permis - ou lui permettrait - de prendre pour optimaliser les temps de déplacement. Quoi qu'il en soit, on ne voit pas quelles peuvent concrètement être les améliorations auxquelles elle fait vaguement allusion, surtout si l'on considère que les collaborateurs semblent jouir d'une grande autonomie dans l'organisation de leur travail, puisqu'ils ne se rendent, selon les propres déclarations de la recourante, que de manière très occasionnelle au siège de la Société et que leur contrat de travail ne contient aucune disposition laissant penser que leur indépendance serait limitée. Une relative grande autonomie est d'ailleurs un trait caractéristique des activités qui, à l'instar de celle ici en cause, relèvent de la vente à domicile ou de la représentation, et
impliquent le plus souvent que l'employé prenne lui-même ses rendez-vous avec les clients et gère seul son emploi du temps.
Certes, la recourante met également en avant le fait que la productivité aurait augmenté de 15 % depuis qu'elle a mis en place le système de localisation. Outre que la réalité de ce chiffre n'est pas démontrée - en instance cantonale, la recourante parlait même d'une augmentation de 38 % -, sa corrélation avec les prétendus avantages apportés par le système de localisation en matière d'organisation du travail prête à discussion en l'absence d'indications concrètes quant à la nature et la forme des améliorations qui ont prétendument été réalisées. Supposé que l'augmentation de la productivité de 15 % soit avérée, il semble en tout état de cause que celle-ci doive davantage aux abus auxquels l'employeur a pu mettre fin grâce à la mise en place du système de localisation (heures de travail non effectuées, rapports d'activité fantaisistes ...) qu'à de véritables améliorations en matière de rationalisation du travail.
L'adéquation entre le système de localisation et le but prétendument poursuivi de réduire les temps de déplacement et d'intervention n'est donc pas établie.
5.4.3
La recourante allègue encore que le système de localisation lui "facilite la facturation directe à la clientèle".
En l'absence de toute autre précision, il est malaisé de comprendre ce que veut exprimer l'intéressée au travers de cet argument. Il semble toutefois qu'elle cherche par là à soutenir que le système de localisation lui épargnerait d'avoir à demander à ses collaborateurs des rapports d'activité lorsqu'elle facture ses prestations aux clients.
Si l'on en croit la recourante, les motifs d'intervention sont nombreux et variés (vente d'un extincteur; contrôle ou recharge d'un appareil; dépannage; conseils divers ...). Du moment que le système de localisation ne renseigne pas sur la nature des prestations effectuées, il ne dispense nullement l'employeur de recourir, pour la facturation, à des rapports ou des fiches de travail établis par ses collaborateurs. En revanche, on peut admettre que la possibilité de confronter le contenu de tels rapports ou fiches de travail avec les informations que fournit le système de localisation constitue un moyen adéquat - et nécessaire, dans la mesure où l'on ne voit pas par quel autre biais ce but pourrait être atteint - de rendre plus sûr et plus précis le détail des factures adressées aux clients. Quant à la proportionnalité - au sens étroit - de ce moyen pour parvenir au but
visé, elle nécessite une pesée des intérêts qui ne peut se faire qu'après avoir examiné les éventuels autres avantages que présente la mesure litigieuse pour l'employeur (cf. infra consid. 6).
5.5
Comme ultime argument à l'appui de sa démonstration de l'utilité du système de localisation, la recourante fait valoir que ce dernier lui permet de s'assurer que les techniciens-vérificateurs accomplissent correctement leur travail. Compte tenu des graves conséquences qui peuvent résulter de l'utilisation d'un extincteur défectueux (mise en danger de la santé ou de la vie des utilisateurs ou de tiers), elle relève, en particulier, qu'un contrôle de la qualité du travail est indispensable. Elle doit notamment pouvoir s'assurer que ses collaborateurs ont procédé à la révision annuelle des extincteurs conformément aux règles de l'art. Or, fait-elle valoir, seule la mesure litigieuse serait à même de lui apporter une telle assurance. Tout autre dispositif de surveillance, outre qu'il serait moins sûr, lui engendrerait de surcroît, à l'en croire, des coûts hors de proportion. Elle ajoute que le système de localisation est également un moyen de surveiller l'emploi du temps de ses collaborateurs et de prévenir les abus. A cet égard, elle fait observer qu'il est "tout à fait impossible de se limiter au 21
e
siècle à travailler avec des seules fiches de travail manuelles adressées par courriers ou par télécopies à l'employeur et/ou de prendre contact avec le client pour vérifier que le technicien-vérificateur s'est bien rendu sur son lieu d'intervention".
5.5.1
On discerne mal l'utilité du système de localisation pour contrôler la qualité du travail effectué par les techniciens-vérificateurs: qu'un véhicule d'entreprise ait stationné pendant une certaine durée à proximité de l'adresse d'un client est en effet une indication qui ne dit rien à ce sujet, ni même, d'ailleurs, qui garantit que le travail ait seulement été réalisé. Elle ne renseigne pas davantage sur la nature exacte de la prestation en cause (vente d'un extincteur; contrôle ou recharge d'un appareil; dépannage; conseils divers ...). Par lui même, le système de localisation n'autorise donc pas l'employeur à faire l'économie d'autres mesures pour contrôler la qualité - au sens étroit - du travail accompli par ses collaborateurs (contrôles ponctuels par sondages; enquêtes de satisfaction auprès des clients ...).
5.5.2
Il n'en demeure pas moins que, dans la mesure où il fournit des informations relativement précises sur l'emploi du temps de chacun des techniciens-vérificateurs lorsqu'ils utilisent leur
véhicule pour visiter les clients - ce qui constitue l'essentiel de leur activité -, le système de localisation permet à l'employeur de s'assurer que ses employés respectent les horaires de travail auxquels ils sont tenus. En outre, grâce au fait qu'il peut savoir qu'un véhicule a stationné durant un certain temps à l'adresse d'un client, il obtient ainsi, sinon la confirmation qu'une visite a effectivement été effectuée, du moins une indication l'autorisant à présumer que tel a bien été le cas. C'est donc, pour l'employeur, un moyen utile et efficace pour vérifier que ses employés se rendent chez les clients dont ils ont la charge et qu'ils y demeurent le temps nécessaire pour remplir correctement leur tâche. C'est dans cette mesure limitée qu'on peut admettre, avec la recourante, que le système de localisation lui permet d'exercer un certain contrôle sur la qualité - comprise au sens large - des prestations de ses techniciens-vérificateurs. Cet objectif sert également, jusqu'à un certain point, un intérêt de sécurité publique, en ce sens qu'une visite non effectuée ou bâclée peut, en présence d'un extincteur défectueux qui n'est pas remis en état, entraîner de graves conséquences pour les personnes et les biens en cas d'incendie. A cet égard, la recourante peut être appelée à répondre, en sa qualité d'employeur, des manquements de ses employés si elle a elle-même négligé de prendre les mesures appropriées pour les surveiller (culpa in custodiendo; cf.
ATF 110 II 456
).
5.5.3
En estimant que le même objectif pourrait être atteint par "des solutions à la fois plus efficaces et moins onéreuses, et surtout moins attentatoires à la personnalité et à la santé des travailleurs", les premiers juges considèrent - implicitement - que le système de localisation, pour adéquat qu'il soit, n'est pas conforme au principe de la proportionnalité envisagé sous l'angle de la nécessité.
Il est certain que des fiches de travail ou des rapports d'activité détaillés contenant la date, l'heure et la description des prestations effectuées offrent davantage de renseignements utiles à l'employeur que les seules informations que lui fournit le système de localisation. Il apparaît toutefois qu'avant son introduction, certains employés n'hésitaient pas à établir des rapports d'activité fantaisistes contenant des indications erronées tant sur les heures et les jours travaillés que sur les prestations réellement effectuées. Une telle façon de procéder n'est donc pas suffisante pour contrôler efficacement l'activité et les prestations des techniciens-vérificateurs, notamment pour s'assurer que ceux-ci effectuent leur travail, et si possible
correctement. En particulier, l'employeur doit pouvoir prendre les mesures utiles destinées à lutter contre les abus, surtout lorsque, comme en l'espèce, ils sont avérés ou que le risque qu'ils se produisent (ou se reproduisent) est important (cf. Guide du préposé fédéral à la protection des données, p. 18 s.; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 111; REHBINDER, op. cit., n. 233). Or, quand bien même les rapports d'activité ou les fiches de travail seraient contresignés par les clients visités, le risque d'abus n'en serait pas écarté: d'une part, il n'est pas certain qu'il soit toujours possible d'obtenir une telle signature, le client pouvant être absent lors de la visite; d'autre part, à supposer qu'elle puisse être recueillie, lorsque la signature est le fait - ce qui n'est pas rare dans la pratique - d'un employé ou d'un auxiliaire du client visité (par exemple, le concierge de l'immeuble concerné), elle n'apparaît pas aussi fiable que si elle émanait du client visité lui-même ou d'une personne habilitée à le représenter.
5.5.4
On ne saurait donc suivre les premiers juges et l'intimée lorsqu'ils prétendent que le système de localisation n'est pas nécessaire et adéquat pour contrôler l'emploi du temps des techniciens-vérificateurs et prévenir les abus, particulièrement en ce qui concerne le respect de certaines obligations légales et contractuelles de base leur incombant (visite régulière et effective des clients, horaires de travail ...). A la lumière de cet objectif, il reste à examiner la proportionnalité, au sens étroit, de la mesure litigieuse.
6.
6.1
Pour en juger, il y a lieu de mettre en balance, d'une part, l'intérêt public à protéger la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs avec, d'autre part, l'intérêt privé de la Société à pouvoir équiper ses véhicules du système de localisation litigieux. Les motifs invoqués par l'employeur pour justifier le recours au dispositif contesté doivent être d'autant plus importants que son utilisation est de nature à porter gravement atteinte aux biens juridiques protégés par l'art. 26 OLT 3.
6.2
La gravité de l'atteinte dépend principalement de la nature et de l'ampleur de la surveillance exercée ainsi que du type de moyen utilisé pour la mettre en oeuvre. En particulier, selon qu'elle s'exerce directement sur la personne même du travailleur ou qu'elle porte sur un autre aspect, par exemple le résultat de ses prestations (surveillance directe/immédiate ou indirecte/médiate), selon qu'elle englobe toute la personne du travailleur (comme peut le faire une
surveillance audiovisuelle) ou qu'elle se limite à certaines facettes de sa personne ou de sa personnalité (comme son image, sa voix, sa vitesse d'exécution ...), selon qu'elle vise spécifiquement un travailleur ou qu'elle est envisagée plus largement par le nombre de personnes qu'elle touche ou le point de vue qu'elle adopte (surveillance particulière ou générale), selon qu'elle est permanente ou seulement passagère, son intensité et, par conséquent, l'atteinte qu'elle est susceptible de causer à la personnalité et la santé des travailleurs, sera d'une gravité variable.
Dans tous les cas, c'est en fonction de l'ensemble des circonstances concrètes du cas que devra s'apprécier cette gravité. Ainsi, tandis qu'une caméra braquée en permanence sur un employé au guichet d'une banque est, abstraitement, de nature à provoquer une atteinte importante à la personnalité du travailleur concerné, il n'en est rien si cette même caméra n'est pas reliée à une salle de contrôle, mais qu'elle ne fait qu'enregistrer sur une bande, pour des motifs de sécurité, ce qui se passe, et que l'enregistrement est ensuite détruit, sans être utilisé, sous réserve d'exceptions bien définies à l'avance (par exemple au cas où un délit est commis). Autrement dit, selon que la surveillance est strictement réglementée ou qu'elle n'est soumise à aucune réglementation précise ou selon que ses résultats sont détruits (instantanément ou à brève échéance) ou qu'ils sont durablement enregistrés sur un support pour être réutilisés (bande son ou vidéo, fichier informatique ...), l'intensité de l'atteinte ne sera pas la même.
Quant aux motifs justificatifs avancés par l'employeur, leur importance dans la pesée des intérêts dépend principalement de leur nature, notamment du caractère privé ou public des intérêts qu'ils mettent en jeu, ainsi que des conséquences prévisibles d'une interdiction du système de surveillance incriminé. Lorsque le but poursuivi par l'employeur sert son seul intérêt personnel, il pèsera ainsi, d'une manière générale, d'un poids moindre que si d'autres intérêts, de nature privée (intérêts des travailleurs eux-mêmes ou de clients, par exemple) ou publique, viennent s'y ajouter.
6.3
En l'espèce, il s'impose, avant toute chose, de souligner que les techniciens-vérificateurs n'ont pas le droit, sauf accord préalable de la Société, d'utiliser à des fins privées les véhicules d'entreprise mis à leur disposition. Ce point est important. En effet, s'ils y étaient autorisés, l'employeur ne pourrait pas, en principe, équiper ses véhicules
d'un système de localisation, sauf à porter une atteinte grave et disproportionnée à la vie privée de ses employés. Du moins des aménagements devraient-ils être prévus pour protéger autant que possible cet aspect de leur personnalité (par analogie, au sujet de l'utilisation du téléphone dans l'entreprise et de la possibilité de contrôler les numéros composés, cf. directives du seco, p. 3 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 171 ss; SCHÜRER, op. cit., p. 62). Du moment, toutefois, que seule une utilisation professionnelle des véhicules est autorisée, l'employeur dispose d'un intérêt légitime à contrôler que les travailleurs respectent cette prescription et l'on ne saurait affirmer, sans autre examen, qu'un tel contrôle constitue une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs qu'il vise. Seule une soigneuse pesée des intérêts en présence est à même de trancher cette question.
6.4
Les premiers juges ont retenu que le système de localisation permettait à l'employeur de localiser de façon "permanente et en temps réel" les véhicules utilisés par ses employés. Pour aboutir à cette conclusion, ils se sont fondés, selon leurs propres termes, sur "les écritures contenues au dossier".
Il apparaît toutefois que, comme devant l'instance cantonale déjà, la recourante nie avec la dernière énergie les propriétés et les qualités prêtées au système de localisation par l'Office cantonal. Elle affirme n'être en mesure de connaître la position de ses véhicule que "a posteriori", à la fin de la journée de travail, au moyen d'un "listing" ne faisant qu'indiquer les lieux et les heures de départ et d'arrivée des véhicules au cours de la journée. A titre de moyen de preuve, elle renvoie au "listing" qu'elle avait produit en instance cantonale. Elle précise que la localisation en temps réel des véhicules n'est possible, en réalité, que "sur requête" de sa part à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, en ajoutant que c'est là un service payant équivalent à une intervention sur alarme qu'elle n'aurait encore jamais utilisé à ce jour. Enfin, elle réfute, comme elle l'avait déjà fait en instance cantonale, les allégations de l'Office cantonal selon lesquelles le directeur de la Société appelait "très régulièrement sur leurs portables (les techniciens-vérificateurs) afin d'obtenir des justifications quant à leur positionnement".
Au vu de ces éléments, les premiers juges ne pouvaient pas se fonder sur les seules affirmations de l'Office cantonal pour déterminer les possibilités de surveillance offertes par le système de localisation; ils devaient, au contraire, mettre en oeuvre un complément
d'instruction sur cette question. Dans cette mesure, les faits qu'ils ont constatés à ce sujet ne lient pas la Cour de céans (cf. art. 104 let. b et art. 105 al. 2 OJ).
6.5
Cela étant, l'on sait que la surveillance induite par le système de localisation est seulement médiate, car elle ne porte pas sur les collaborateurs eux-mêmes, mais sur les véhicules qu'ils utilisent pour visiter les clients dont ils ont la charge. Par ailleurs, il est également établi qu'elle n'appréhende qu'un aspect particulier de leur comportement, à savoir les déplacements, en temps et en lieu, qu'ils effectuent durant leur journée de travail. Enfin, comme les collaborateurs ne sont à bord de leurs véhicules que durant trois à quatre heures par jour, elle ne présente pas un caractère permanent. Si les caractéristiques techniques offertes par le système de localisation sont telles que les a décrites la recourante, sa licéité doit par conséquent être admise: la surveillance n'étant qu'indirecte, partielle et intermittente, l'atteinte qu'elle cause apparaît proportionnée au but légitime visé par l'employeur, qui est de connaître l'emploi du temps journalier de ses collaborateurs afin de prévenir les abus et de s'assurer qu'ils accomplissent correctement leurs tâches, en particulier qu'ils respectent les horaires de travail et qu'ils effectuent bien les visites qu'ils sont tenus de faire. A cet égard, il n'est pas inutile de rappeler qu'un tel contrôle ne sert pas seulement l'intérêt de l'employeur, mais est également destiné, dans une certaine mesure, à préserver la sécurité des personnes et des biens que seuls des extincteurs en bon état de fonctionnement peuvent garantir en cas d'incendie (cf. supra consid. 5.5.2 in fine). Quoi qu'il en soit, à supposer que la situation soit techniquement telle que la dépeint la recourante, elle ne serait pas très différente de celle que l'on peut trouver dans une entreprise équipée d'une machine à timbrer, où les employés doivent pointer à chaque fois qu'ils entrent dans l'entreprise ou qu'ils la quittent, y compris lorsqu'ils s'absentent un court instant durant la journée, en indiquant, le cas échéant, le motif (professionnel ou privé) de leur absence.
En revanche, si le système de localisation permet à l'employeur, comme l'ont retenu les premiers juges, de suivre de manière continue et en temps réel le trajet emprunté par les véhicules utilisés par les techniciens-vérificateurs, il pourrait constituer un moyen de surveillance disproportionné par rapport au but poursuivi. En effet, l'intensité de l'atteinte à la santé, à la personnalité et à la liberté de mouvement des travailleurs concernés n'est pas la même selon que
ceux-ci sont soumis de manière continue et en temps réel à la surveillance de leur employeur ou selon que seul un contrôle "a posteriori" est effectué qui consiste, après la fin d'une journée, à confronter le contenu de leurs rapports d'activité avec les informations fournies par le système de localisation. D'une part, dans le premier cas, un stress occasionné par le sentiment d'être en permanence observé par son employeur existe, qui n'est pas présent dans le second cas. D'autre part, la possibilité de suivre en temps réel le trajet des véhicules durant la journée comporte le risque que l'employeur demande de manière répétée et inopinément à ses collaborateurs de justifier leur position ou le choix de leur itinéraire, perturbation qui viendrait alors s'ajouter au stress provoqué par le sentiment d'être constamment surveillé. Selon les résultats de l'enquête menée par l'Office cantonal, cet élément aurait d'ailleurs été mentionné par les techniciens-vérificateurs qui ont été entendus. Le point mérite par conséquent d'être éclairci. A cet égard, le Tribunal administratif ne saurait se retrancher derrière l'art. 44 LTr pour refuser l'édition du rapport d'enquête de l'Office cantonal ou pour renoncer à entendre des témoins: certes, cette disposition prévoit que les personnes qui sont chargées de tâches prévues par la loi sur le travail ou qui y participent sont tenues de garder le secret à l'égard des tiers sur les faits qu'ils apprennent dans l'exercice de leur fonction; à leur demande, certaines données peuvent toutefois être communiquées aux tribunaux lorsque l'établissement de faits ayant une portée juridique l'exige (cf. art. 44a al. 1 let. b LTr).
6.6
Des mesures d'instructions complémentaires s'avèrent donc nécessaires en vue d'élucider ces questions, en particulier pour déterminer - le cas échéant au moyen d'une expertise - les véritables caractéristiques techniques et l'étendue exacte des possibilités de surveillance offertes par le système de localisation. Dans le cadre de la procédure cantonale, l'employeur s'est montré peu enclin à fournir les renseignements qui lui étaient demandés, nonobstant son obligation de collaborer à l'instruction de la cause (cf. art. 45 LTr); s'il devait persister dans cette attitude, il est rendu attentif au fait qu'il devra en supporter les conséquences sur le plan du fardeau de la preuve (cf.
ATF 125 V 195
consid. 2 p. 196). Dans l'hypothèse où l'instruction révélerait que le système incriminé recèle, en réalité, des possibilités de surveillance plus étendues que ne le soutient la recourante, les premiers juges se prononceront sur son admissibilité après avoir procédé à une nouvelle pesée de tous les intérêts en présence.
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fr
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Regeste a
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 26 ArGV 3; Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung in einem verwaltungsrechtlichen Streit im Bereich des Arbeitnehmerschutzes. Unabhängig von der Zugehörigkeit zum öffentlichen Recht fällt das gegenüber einem Arbeitgeber ausgesprochene Verbot, in der Unternehmung ein Überwachungssystem zu verwenden, unter die "zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK (E. 2.2 und 2.3).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-425%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,829
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130 II 425
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130 II 425
Regeste b
Art. 6 ArG; Art. 26 ArGV 3; Art. 328 und 328b OR; Satelliten-Lokalisierungssystem GPS in den Fahrzeugen eines Unternehmens. Gesetzmässigkeit (E. 3) und Tragweite von Art. 26 ArGV 3 (E. 4). Verhältnismässigkeit der Überwachungsmassnahme: Angemessenheit des streitigen Lokalisierungssystems im Verhältnis zum angestrebten Zweck (Zeitkontrolle der Arbeitnehmer und Verhinderung von Missbräuchen) sowie Erforderlichkeit des Systems für den Arbeitgeber (E. 5); Abwägung der verschiedenen gegenüberstehenden Interessen (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn; E. 6).
Sachverhalt ab Seite 426
Active dans toute la Suisse, la société X. SA (ci-après: la Société) emploie une quinzaine de "techniciens-vérificateurs" (ci-après également cités: les employés ou les collaborateurs) qui sont chargés de vendre des extincteurs incendie et d'en assurer le service après-vente et la maintenance (instructions et conseils d'utilisation; révision, entretien et recharge des appareils ...). Cette activité implique de fréquentes et régulières visites des clients, lesquels sont attribués et répartis entre les différents collaborateurs selon un critère géographique, en ce sens que chacun d'eux est en charge d'une région déterminée; à titre d'exemple, deux collaborateurs se partagent la clientèle des cantons de Vaud et de Genève. Pour accomplir leur tâche, les collaborateurs ont à leur disposition des véhicules d'entreprise qu'ils utilisent à raison de trois à quatre heures par jour
pour leurs déplacements; bien qu'ils conservent en permanence ces véhicules à leur domicile, ils ne doivent pas, sauf accord préalable de l'employeur, les utiliser à des fins privées. Tenus à un horaire de travail de quarante heures par semaine, les techniciens-vérificateurs ne se rendent que de manière occasionnelle au siège de la Société, afin d'y suivre des séances de formation ou pour régler des problèmes d'ordre administratif. Ils remettent à l'employeur des rapports de travail journaliers qui servent aussi bien à facturer les prestations aux clients qu'à contrôler leur activité et à calculer la part de leur salaire variable, composée de commissions sur les ventes et les contrôles effectués.
Le 8 janvier 2002, la Société a installé sur ses véhicules un système de localisation satellite GPS (ci-après désigné: le système de localisation) d'un coût de 40'000 fr.; les collaborateurs avaient préalablement été informés de cette mesure. Le 31 janvier suivant, un technicien-vérificateur a saisi l'Office cantonal genevois de l'inspection et des relations de travail (ci-après: l'Office cantonal) d'une plainte, au motif qu'il se sentait constamment surveillé par l'employeur depuis l'installation du système de localisation, si bien qu'il estimait que ce dernier était attentatoire à sa personnalité.
Après avoir entendu son directeur ainsi que plusieurs techniciens-vérificateurs, l'Office cantonal a ordonné à la Société, par décision du 5 avril 2002, de retirer de ses véhicules le système de localisation. En bref, il a considéré que ce dispositif était contraire à l'art. 26 de l'ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3; RS 822.113; ci-après: ordonnance 3), car il mettait en danger la santé psychique des travailleurs en permettant "une surveillance systématique, durable, ciblée et préventive de (leurs) comportements."
La Société a recouru contre la décision précitée de l'Office cantonal, en faisant valoir que le système de localisation ne tombait pas sous le coup de l'interdiction prévue à l'art. 26 OLT 3, car il n'était pas destiné à surveiller le comportement des travailleurs, mais poursuivait les objectifs suivants:
"- équiper les véhicules d'entreprise d'un système antivol efficace;
- rationaliser la gestion du travail et optimaliser les temps de déplacement des collaborateurs;
- contrôler l'activité des collaborateurs (en particulier leurs horaires de travail et, dans une certaine mesure, la qualité de leur travail)."
La Société relevait que l'introduction du système de localisation avait permis de mettre à jour et de faire cesser certaines irrégularités ou abus de la part de ses employés (non-respect des horaires de travail, fiches de travail fantaisistes ...) ainsi que d'optimaliser leurs temps de déplacement et d'intervention, ce qui avait conduit à une augmentation de la productivité de 38 %. Elle insistait également sur le fait que la localisation en temps réel des véhicules n'était possible que "sur requête" à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, mais non "en permanence", de sorte qu'il était faux de prétendre, comme le faisait l'Office cantonal, que son système permettait une surveillance ciblée et permanente des employés.
L'Office cantonal a maintenu que le système de localisation visait en priorité à surveiller le comportement des travailleurs sur leur lieu de travail, en ajoutant que, dans la mesure où il était destiné à contrôler leur rendement, il ne respectait pas le principe de la proportionnalité, car ce but pouvait être atteint par d'autres procédés moins intrusifs, comme par exemple la remise de fiches ou de rapports d'activité journaliers contresignés par les clients visités.
Par arrêt du 11 février 2003, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours, en admettant les arguments de l'Office cantonal.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité et de "valider en tant que de besoin le système GPS mis en place au sein de l'entreprise X. SA". Le recours a été admis et l'affaire renvoyée au Tribunal administratif pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Dans un premier moyen, la recourante fait grief à la juridiction cantonale d'avoir violé l'art. 6 par. 1 CEDH en rejetant sa requête tendant à la tenue d'une audience publique. Elle soutient également qu'en ne donnant pas suite à sa demande d'auditionner l'auteur du rapport mettant en cause son système de localisation, les premiers juges auraient méconnu son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.), en particulier son droit à participer à l'administration des preuves.
2.1
Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend pas le droit d'être entendu oralement (cf.
ATF 125 I 209
consid. 9b p. 219;
ATF 122 II 464
consid. 4c p. 469), ni celui d'obtenir
l'audition de témoins. En effet, l'autorité peut mettre un terme à linstruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant dune manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient lamener à modifier son opinion (cf.
ATF 125 I 127
consid. 6c/cc in fine p. 135,
ATF 124 I 417
consid. 7b p. 430;
ATF 124 I 208
consid. 4a p. 211/212,
ATF 124 I 274
consid. 5b p. 285;
ATF 115 Ia 8
consid. 3a p. 11/12;
ATF 106 Ia 161
consid. 2b p. 162).
En l'espèce, le point de savoir si les premiers juges auraient dû, avant de statuer, entendre le directeur de la Société ou procéder à l'audition de témoins en vue d'éclaircir certains faits, est une question qui n'a pas de portée propre par rapport au grief tiré d'une constatation inexacte des faits et d'une mauvaise appréciation des preuves. Il se justifie donc de l'examiner avec le fond du litige (cf. infra consid. 6.4-6.6).
2.2
Au titre des exigences minimales de procédure, lart. 6 par. 1 CEDH garantit notamment le droit à la tenue d'une audience publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caractère civil" (cf.
ATF 127 II 306
consid. 5 p. 309 et les arrêts cités).
La notion de "droits et obligations de caractère civil" est autonome: lart. 6 CEDH ne donne par lui-même aucun contenu matériel déterminé dans lordre juridique des Etats contractants. Cette disposition implique lexistence d'une "contestation" réelle et sérieuse; elle peut concerner aussi bien lexistence même dun droit que son étendue ou ses modalités dexercice. Lissue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question. Un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisent pas à faire entrer en jeu lart. 6 par. 1 CEDH (cf.
ATF 127 I 115
consid. 5b p. 120/121 et les arrêts cités). En définitive, le droit à un tribunal ne vaut que pour les "contestations" relatives à des "droits et obligations de caractère civil" que lon peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne, quils soient ou non protégés de surcroît par la Convention; bien que de caractère autonome, cette notion implique donc lexamen de la prétention selon le droit interne (
ATF 127 I 115
consid. 5b p. 121).
Par contestation, au sens de lart. 6 par. 1 CEDH, il faut entendre tout litige surgissant entre deux particuliers ou entre un particulier et une autorité étatique, par exemple lorsque cette dernière
supprime ou restreint lexercice dun droit. Il en va notamment ainsi lorsque sont invoqués des droits de nature privée, telles la garantie de la propriété et la liberté économique (voir les références citées in FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2
e
éd., n. 19 et 21 ad art. 6 CEDH). L'art. 6 par. 1 CEDH ne vise donc pas seulement les contestations de droit privé au sens étroit - à savoir les litiges entre les particuliers ou entre les particuliers et l'Etat agissant au même titre quune personne privée -, mais aussi les actes administratifs adoptés par une autorité dans lexercice de la puissance publique, pour autant quils produisent un effet déterminant sur des droits de caractère civil; de ce point de vue également, sont décisifs le contenu du droit matériel et les effets que lui confère la législation nationale (
ATF 125 I 209
consid. 7a p. 215/216 et les références citées).
2.3
La décision attaquée a été prise sur la base de l'art. 26 OLT 3 en vue de protéger la santé physique et psychique des travailleurs (cf. infra consid. 3.3); elle a pour effet d'interdire à la Société d'équiper ses véhicules du système de localisation dont elle a fait l'acquisition pour un montant de 40'000 fr.
Bien qu'elle vise la poursuite d'un objectif d'ordre social (protection de la personnalité des travailleurs) ou de santé publique et qu'elle tire sa force du droit public, la décision d'interdiction litigieuse influence directement le contenu même du contrat de travail liant la Société et les techniciens-vérificateurs, en ce sens qu'elle trace certaines obligations de l'employeur en matière de protection de la personnalité des travailleurs. Dans cette mesure, elle porte donc, indépendamment de son rattachement au droit public, sur des droits et des obligations de caractère civil au sens étroit (ou classique) du terme. D'ailleurs, les employés eux-mêmes auraient pu saisir un juge civil pour faire respecter leurs droits en vertu des art. 328 à 328b CO (cf. infra consid. 3.3, 2
e
paragraphe).
Au demeurant, à ce que prétend la recourante, le système de localisation qu'elle a acquis pour un prix de 40'000 fr. lui permet d'augmenter de manière substantielle son rendement, en améliorant l'organisation du travail et la surveillance de ses employés. La mesure d'interdiction qui la frappe constitue donc une restriction importante, sinon à l'exercice de son droit de propriété tel qu'il est garanti à l'art. 26 al. 1 Cst. (et aux art. 641 ss CC), du moins à sa liberté économique: ancrée à l'art. 27 Cst., celle-ci comprend en effet le libre exercice d'une activité économique lucrative privée soit, notamment,
le droit de choisir librement les moyens de production et les conditions de travail (cf. JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3
e
éd., Berne 1999, p. 647/648; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, p. 338).
2.4
L'obligation d'organiser des débats publics présuppose toutefois une demande formulée de manière claire et indiscutable par lune des parties au procès; de simples requêtes de preuves, comme des demandes tendant à une comparution ou à une interrogation personnelle, à un interrogatoire des parties, à une audition des témoins ou à une inspection locale, ne suffisent pas pour fonder une semblable obligation (cf.
ATF 125 V 37
consid. 2 p. 38;
ATF 122 V 47
consid. 3a p. 55;
ATF 121 I 30
consid. 5f p. 37/38).
En l'espèce, la recourante a sollicité devant le Tribunal administratif "la fixation d'une audience de comparution personnelle", en ajoutant qu'elle souhaiterait également "entendre et poser des questions à l'inspecteur de (l'Office) ayant procédé à l'instruction de la cause, ce qui pourra également se faire lors d'une éventuelle comparution personnelle, l'intimée n'étant elle-même pas opposée à un tel procédé" (lettre du 23 octobre 2002). Il est douteux qu'une telle demande puisse être interprétée autrement que comme une simple requête de preuves n'obligeant pas les premiers juges à organiser des débats publics. La question peut toutefois rester indécise, car le recours doit de toute façon être admis pour un autre motif.
3.
3.1
L'art. 6 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le travail, LTr; RS 822.11) a la teneur suivante:
"
1
L'employeur est tenu, pour protéger la santé des travailleurs, de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.
2
L'employeur doit notamment aménager ses installations et régler la marche du travail de manière à préserver autant que possible les travailleurs des dangers menaçant leur santé et du surmenage.
(...)
4
Les mesures de protection de la santé qui doivent être prises dans les entreprises sont déterminées par voie d'ordonnance."
En vertu de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 4 LTr (en relation avec l'art. 40 al. 1 let. a LTr), le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance 3. Dans ses dispositions générales (chapitre premier), cette réglementation précise que l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer et d'améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et psychique des travailleurs; il doit en particulier faire en sorte qu'en matière d'ergonomie et d'hygiène, les conditions de travail soient bonnes (art. 2 al. 1 let. a OLT 3). Au titre des exigences particulières en matière d'hygiène (chapitre 2), l'art. 26 OLT 3 dispose ceci:
"
1
Il est interdit d'utiliser des systèmes de surveillance ou de contrôle destinés à surveiller le comportement des travailleurs à leur poste de travail.
2
Lorsque des systèmes de surveillance ou de contrôle sont nécessaires pour d'autres raisons, ils doivent normalement être conçus et disposés de façon à ne pas porter atteinte à la santé et à la liberté de mouvement des travailleurs."
3.2
Cette dernière disposition trouve son origine dans une motion parlementaire du 12 décembre 1984 (BO 1985 CN p. 724) qui demandait au Conseil fédéral d'examiner la possibilité d'introduire dans le droit du travail des dispositions visant à protéger concrètement les travailleurs contre toute atteinte à leur personnalité. Les auteurs de la motion n'ignoraient pas l'existence de semblables dispositions en droit privé (cf. art. 328 CO); ils estimaient toutefois nécessaire de légiférer en la matière en droit public, afin de garantir une certaine protection aux travailleurs sans qu'ils aient à saisir eux-mêmes les tribunaux (civils), vu les difficultés inhérentes à une telle démarche, surtout dans les périodes de crise économique (op. cit., p. 724/725). Les motionnaires, qui avaient en vue "avant tout d'interdire les installations de surveillance qui contrôlent en permanence les activités des travailleurs", invitaient le Conseil fédéral à "établir des critères qui permettent de réglementer sans équivoque la mise en place de dispositifs de surveillance devant servir à autre chose qu'au contrôle du personnel".
Dans sa réponse à la motion (BO 1985 CN p. 725), le Conseil fédéral a rappelé que de nombreuses entreprises avaient déjà recours à des systèmes de surveillance en vue de satisfaire des buts clairs tels que prévenir les risques d'accidents (par exemple dans l'industrie) ou assurer la sécurité des personnes et des biens (par exemple dans les banques ou les centres commerciaux). Implicitement, il a
admis que la poursuite de tels buts n'était pas critiquable. Le Conseil fédéral s'est en revanche montré favorable à l'interdiction de dispositifs de surveillance servant uniquement ou essentiellement ("ganz oder in erster Linie") à surveiller les travailleurs eux-mêmes. A cet égard, il a souligné que la loi sur le travail ne visait pas seulement à protéger la santé physique des travailleurs, mais aussi leur santé psychique; or, cette dernière pouvait être compromise par l'utilisation de certains systèmes de surveillance, comme par exemple des caméras de surveillance en permanence braquées sur les travailleurs. Il a proposé de transformer la motion en postulat et d'examiner à l'occasion de la révision de l'ordonnance 3 - alors en chantier - la possibilité de réglementer cette question (op. cit., p. 725), ce qu'il a ensuite fait en introduisant l'art. 26 OLT 3.
3.3
Par son but, à savoir protéger la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs (cf. art. 26 al. 2 OLT 3; GABRIEL AUBERT, La protection des données dans les rapports de travail, in Journée 1995 de droit du travail et de la sécurité sociale, Zurich 1999, p. 145 ss, 168 in initio; HANS UELI SCHÜRER, Datenschutz im Arbeitsverhältnis, Zurich 1996, p. 61), et les moyens qu'il met en oeuvre, soit interdire les systèmes de surveillance ou de contrôle destinés à surveiller le comportement des travailleurs, l'art. 26 OLT 3 s'insère parfaitement dans le cadre de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 4 LTr (en relation avec l'art. 40 al. 1 let. a LTr). En effet, l'art. 6 LTr vise non seulement à protéger la santé physique et psychique des travailleurs, mais aussi leur "intégrité personnelle" (cf. art. 6 al. 1 in fine), soit leur personnalité au sens des art. 328 ss CO. D'autre part, même si leurs effets exacts sur la santé ne sont pas définitivement connus (cf. Workers' privacy, Part II: Monitoring and surveillance in the workplace, in Conditions of work digest, éd. par le Bureau international du Travail, Genève 1993, p. 22), il est généralement admis que les systèmes de surveillance induisent le plus souvent chez les personnes observées des sentiments négatifs et détériorent le climat général de l'entreprise et que, par conséquent, ils nuisent au bien-être, à la santé psychique et, finalement, à la capacité de rendement des travailleurs (op. cit., p. 19 ss; voir aussi Santé au travail: Commentaire des ordonnances 3 et 4 relatives à la loi sur le travail, éd. par le secrétariat d'Etat à l'économie, 2
e
mise à jour, Berne 1999 [ci-après cité: directives du seco], p. 1 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 166/167); au reste, c'est spécifiquement en vue de protéger la santé psychique des
travailleurs que le Conseil fédéral a, semble-t-il, donné suite à la motion parlementaire à l'origine de l'art. 26 OLT 3 (cf. supra consid. 3.2).
Par ailleurs, en dépit des doutes émis par RIESSELMANN-SAXER (in Datenschutz im privatlichen Arbeitsvertrag, Berne 2002, p. 112), l'art. 26 OLT 3 se laisse concilier avec l'art. 328b CO qui, complétant et précisant la protection de la personnalité des travailleurs prévue à l'art. 328 CO, désigne le type de données personnelles concernant le travailleur que l'employeur peut "traiter", en renvoyant pour le surplus aux dispositions de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1; cf. BRUNNER/BÜHLER/ Waeber, Commentaire du contrat de travail, Lausanne 1996, p. 107; SCHÜRER, op. cit., p. 64/65). En vertu de l'art. 3 let. e LPD, le traitement des données au sens de l'art. 328b CO comprend notamment leur récolte, leur conservation et leur exploitation (cf.
ATF 123 III 129
consid. 3b/cc p. 134; MANFRED REHBINDER, Schweizerisches Arbeitsrecht, 15
e
éd., Berne 2002, n. 236). Contrairement à l'opinion de RIESSELMANN-SAXER (loc. cit.), l'employeur ne peut cependant pas surveiller de façon générale ou systématique le comportement des travailleurs sous prétexte de récolter des données dont le traitement serait permis par l'art. 328b CO. Certes, les données personnelles qui, selon les termes de cette disposition, "portent sur les aptitudes du travailleur à remplir son emploi ou sont nécessaires à l'exécution du contrat de travail", bénéficient de la présomption légale qu'elles ne portent pas atteinte à la personnalité du travailleur (cf. art. 13 al. 1 LPD; AUBERT, op. cit., p. 150). Il n'en demeure pas moins que le procédé utilisé pour les récolter doit, lui aussi, respecter la personnalité des travailleurs, conformément à l'art. 328 CO, et observer les principes généraux du droit, en particulier ceux de la bonne foi et de la proportionnalité (cf. SCHÜRER, op. cit., p. 64/65; REHBINDER, op. cit., n. 236; AUBERT, op. cit., p. 150/151; BRUNNER/BÜHLER/ WAEBER, op. cit., p. 108; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 25 ss, 111/ 112). Or, l'art. 328 CO protège notamment la santé des travailleurs et leur intégrité physique et psychique, ainsi que leur sphère privée, leur image, leur dignité, ou encore certaines libertés personnelles (cf. BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, op. cit., p. 97; REHBINDER, op. cit., n. 221; JÜRG BRÜHWILER, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2
e
éd., 1996, n. 4a ad art. 328 CO; ADRIAN VON KAENEL, Arbeitsrecht, Saint-Gall/ Zurich 1999, p. 55). C'est dire que seules sont admissibles, en vertu de la disposition précitée, les mesures de surveillance objectivement justifiées qui satisfont un intérêt prépondérant de l'employeur (cf.
BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, op. cit., p. 98; REHBINDER, op. cit., n. 222; VON KAENEL, op. cit., p. 55); entre plusieurs mesures possibles, ce dernier choisira la moins intrusive (cf. RÉMY WYLER, Droit du travail, Berne 2002, p. 224).
En d'autres termes, les choses ne sont pas fondamentalement différentes selon qu'on les envisage sous l'angle des art. 328 et 328b CO ou de l'art. 26 OLT 3, l'application de cette dernière disposition impliquant aussi de respecter le principe de la proportionnalité (cf. infra consid. 5.2 ss). Cette relative similitude se comprend d'ailleurs aisément si l'on garde à l'esprit que l'adoption de l'art. 26 OLT 3 a notamment visé à étendre au droit public la protection de la personnalité du travailleur qui existait déjà depuis longtemps en droit privé à l'art. 328 CO (cf. BO 1985 CN p. 724; directives du seco, op. cit., p. 1 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 167). En tout état de cause, l'art. 26 OLT 3 est donc conforme au principe de la légalité.
4.
4.1
Comme l'indique sa lettre, en accord avec la volonté exprimée du Conseil fédéral, l'art. 26 OLT 3 n'a pas pour objectif d'interdire de manière générale l'utilisation de systèmes de surveillance ou de contrôle dans les entreprises: seuls sont interdits ceux qui sont "destinés" à surveiller le comportement des travailleurs à leur poste de travail (al. 1), mais non, en principe, ceux qui sont nécessaires pour "d'autres raisons" (al. 2 ). Autrement dit, c'est moins le type de surveillance ou ses effets comme tels qui vont déterminer si un système de surveillance est admissible ou non, que les motifs qui ont prévalu à sa mise en place ou les buts que poursuit son utilisation (cf. AUBERT, op. cit., p. 169/170; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 109).
4.2
Au titre des "autres raisons" susceptibles de justifier le recours à un système de surveillance ou de contrôle, l'on songe, en premier lieu, dans le droit fil de la réponse du Conseil fédéral à la motion parlementaire, à des impératifs liés à la prévention des accidents ou à la protection ou la sécurité des personnes et des biens (ci-après: les impératifs de sécurité). Ainsi, pour autant qu'ils soient dans un rapport de proportionnalité avec le but recherché, des systèmes de surveillance peuvent, en principe, être disposés à des endroits stratégiques ou sensibles de l'entreprise, tels les extérieurs des bâtiments, les parkings, les accès, les entrées, les guichets, les caisses, les étals, les salles contenant des valeurs ou des documents sensibles ou
confidentiels (salles des coffres, archives ...) ou encore, dans l'industrie, les lieux abritant des machines, des installations ou des produits dangereux (cf. directives du seco, op. cit., p. 1 et 2 ad art. 26 OLT 3).
Selon les circonstances et le type d'activité considérée, il n'est pas exclu que des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail puissent justifier la mise en place de certains systèmes de surveillance. On peut, par exemple, penser à des sociétés qui offrent des services financiers en ligne (telle la possibilité de passer des ordres de bourse) et qui, pour des motifs de preuve, doivent pouvoir enregistrer les conversations téléphoniques entre leurs collaborateurs et les clients (avec l'accord de ces derniers). On peut également avoir à l'esprit certaines activités (agences de sécurité, entreprises de taxi ou de transport routier ...) qui requièrent, afin de rationaliser le travail et d'améliorer la qualité des prestations offertes aux clients, que l'employeur ait la possibilité de localiser en tout temps et aussi vite que possible la position de chacun des véhicules en service. Là encore, une telle surveillance n'est cependant admissible que si le moyen utilisé apparaît, au vu des circonstances, proportionné au but recherché.
Par ailleurs, il est dans la nature même des relations de travail que l'employeur puisse exercer un certain contrôle sur l'activité et les prestations de son personnel. D'une part, la faculté qui lui est reconnue - voire même, dans certains cas, l'obligation qui lui incombe, notamment pour des motifs de sécurité (cf.
ATF 102 II 18
;
ATF 100 II 352
) - d'établir des directives générales et de donner des instructions particulières sur la manière d'exécuter le travail ou de se conduire dans l'entreprise (cf. art. 321d CO; cf. REHBINDER, op. cit., n. 227; STREIFF/VON KAENEL, Leitfaden zum Arbeitsvertragsrecht, 5
e
éd., Zurich 1992, n. 14 s. ad art. 328 CO; WYLER, op. cit., p. 223/ 224) a pour corollaire qu'il doit pouvoir s'assurer - quand il n'y est pas tenu - que ses consignes sont correctement suivies par les travailleurs (cf. REHBINDER, op. cit., n. 233). D'autre part, le contrat de travail se caractérise par un rapport d'échange en vertu duquel le travailleur fournit une prestation de travail à l'employeur contre une rémunération: ce dernier doit par conséquent être en mesure de vérifier que les termes de cet échange répondent à ses attentes ou, du moins, sont conformes à ce qui avait été convenu avec le travailleur. C'est pourquoi, en accord aussi bien avec la doctrine que la pratique administrative, il faut admettre que, outre des impératifs de sécurité ou des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail,
l'employeur est également habilité, sous réserve d'en avoir préalablement informé les travailleurs, à prendre des mesures appropriées destinées à contrôler leur travail, en particulier la qualité de leurs prestations et leur rendement (cf. directives du seco, op. cit., p. 1 ad art. 26 OLT 3; Guide relatif à la surveillance de l'utilisation d'internet et du courrier électronique au lieu de travail, éd. par le préposé fédéral à la protection des données, Berne, état avril 2001, p. 18/19 [ci-après cité: Guide du préposé fédéral à la protection des données]; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 109 et 111; REHBINDER, op. cit., n. 233; SCHÜRER, op. cit., p. 61; AUBERT, op. cit., p. 167).
4.3
Il est souvent difficile, comme le souligne le seco dans ses directives, de faire la distinction entre des mesures de surveillance licites, qui tirent leur justification du droit de l'employeur de contrôler la qualité du travail ou le rendement des travailleurs, et des mesures de surveillance illicites, qui portent uniquement ou essentiellement sur le comportement de ceux-ci. En effet, il n'est pas rare que ces questions soient intimement liées, comme l'illustrent les exemples donnés par le seco (directives du seco, op. cit., p. 1 et 2 ad art. 26 OLT 3):
"Tombent sous la surveillance du rendement, par exemple, le comptage automatique des pièces produites ou du nombre de frappes journalières sur une installation de traitement de textes. Une saisie détaillée, permettant la répartition temporelle des tâches et, par ce biais, l'appréciation du comportement, n'est (en revanche) pas admise. Si, en plus d'une surveillance de rendement, un contrôle visuel des travailleurs pendant leur activité est mis en place, ce dernier constitue également une surveillance du comportement. L'enregistrement du rendement doit aussi être utilisé raisonnablement (principe de proportionnalité)."
4.4
En résumé, un système de surveillance est interdit par l'art. 26 OLT 3 s'il vise uniquement ou essentiellement à surveiller le comportement comme tel des travailleurs. En revanche, son utilisation n'est pas prohibée si, bien qu'emportant objectivement un tel effet de surveillance, il est justifié par des raisons légitimes, tels des impératifs de sécurité ou des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail ou encore à la nature même des relations de travail. Encore faut-il, cependant, que le système de surveillance choisi apparaisse, au vu de l'ensemble des circonstances, comme un moyen proportionné au but poursuivi, et que les travailleurs concernés aient préalablement été informés de son utilisation (cf. les références citées supra consid. 4.2 in fine).
5.
5.1
Dans un premier moyen, la recourante soutient que, dans la mesure où la surveillance se fait en dehors de l'enceinte de l'entreprise et où elle ne porte pas directement sur les travailleurs eux-mêmes, mais sur les véhicules qu'ils utilisent, l'art. 26 OLT 3 ne s'applique pas.
Les possibilités techniques exactes offertes par le système de localisation litigieux sont contestées par la recourante (sur cette question, cf. infra consid. 6.4) qui admet néanmoins qu'elle est en mesure, grâce à ce système, de savoir a posteriori, au moyen d'un "listing", l'heure à laquelle ses collaborateurs commencent et terminent leur activité, quels clients ils visitent durant la journée et à quelle heure, ainsi que le temps qu'ils consacrent à chaque client. L'accès à ces informations lui permet ainsi de connaître de manière relativement précise l'emploi du temps de ses collaborateurs durant une journée de travail. Bien qu'il soit, à proprement parler, utilisé en dehors de l'enceinte de l'entreprise, et qu'il ne porte pas directement sur la personne même des techniciens-vérificateurs, le système de localisation en cause a donc bien pour effet de saisir un aspect particulier de leur comportement à leur poste de travail, soit, selon les termes du seco, "la répartition temporelle des tâches" (cf. supra consid. 4.3); il n'échappe ainsi pas aux exigences découlant de l'art. 26 OLT 3. En revanche, le fait que la surveillance ne soit qu'indirecte (ou médiate) n'est pas sans importance pour apprécier la proportionnalité de la mesure (cf. infra consid. 6.5).
Il convient dès lors d'examiner si le système de localisation - dont il est constant que les travailleurs ont été préalablement avertis de l'installation et de l'utilisation - poursuit des objectifs légitimes qui le font apparaître, au vu des circonstances, comme un moyen proportionné pour atteindre le but recherché.
5.2
Selon la jurisprudence, le principe de la proportionnalité se compose traditionnellement de trois volets: la règle d'aptitude ou d'adéquation, qui exige que le moyen choisi - ici: le système de localisation - soit propre à atteindre le but visé - ici: les objectifs invoqués par l'employeur à titre de motifs justificatifs; la règle de nécessité, qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts en cause - ici: la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs; et la règle de proportionnalité au sens étroit, qui requiert de mettre
en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat escompté du point de vue du but visé (cf.
ATF 125 I 474
consid. 3).
5.3
La recourante soutient tout d'abord que le système de localisation lui offre une protection antivol sans égal: en effet, au moyen d'une simple requête adressée à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, elle peut immédiatement, en cas de nécessité, faire repérer et immobiliser n'importe lequel de ses véhicules. Il ressort cependant du dossier (cf. les encarts publicitaires du fournisseur) qu'un tel dispositif antivol peut être installé sans qu'il soit nécessaire, comme cela a été fait en l'espèce, de le coupler avec un système de localisation qui enregistre en tout temps les lieux de stationnement des véhicules ainsi que les heures correspondantes. Le résultat recherché pourrait donc être atteint par un moyen moins incisif, si bien que la mesure litigieuse ne se justifie pas au regard de la règle de nécessité.
5.4
La recourante fait ensuite valoir que le système de localisation a pour but d'améliorer l'organisation du travail et le rendement grâce à une meilleure planification du travail et un meilleur contrôle des collaborateurs, ainsi que d'optimaliser la qualité du service offert à ses clients. A l'appui de son propos, elle donne pêle-mêle toute une série d'exemples.
5.4.1
Ainsi, elle allègue qu'il lui est important, en cas d'appel en urgence de l'un de ses clients, de pouvoir immédiatement localiser et contacter le collaborateur se trouvant le plus proche du lieu d'intervention, afin d'être en mesure de le dépêcher le plus rapidement possible sur place.
Si, comme le soutient la recourante, le système de localisation lui permet seulement de connaître d'une manière rétrospective ("a posteriori"), le soir, quand et où les véhicules ont stationné pendant la journée, on comprend mal cet argument qui jette, à vrai dire, un doute sur l'étendue réelle des possibilités de surveillance offertes par le système en question.
Quoi qu'il en soit, il apparaît que le rayon d'action des techniciens-vérificateurs, qui sont au nombre d'une quinzaine pour toute la Suisse, est pré-défini en fonction des codes postaux des clients dont ils ont la charge, si bien que chacun d'eux s'occupe, en définitive, d'une région déterminée. Ainsi, la clientèle des cantons de Vaud et de Genève est du ressort de deux collaborateurs. On ne voit par
conséquent pas l'intérêt que peut avoir l'employeur de savoir en tout temps où se trouvent ses techniciens-vérificateurs, puisqu'il suffit, en cas d'appel en urgence, de contacter sur son téléphone portable celui d'entre eux qui est en charge de la région concernée et de l'envoyer sur le lieu d'intervention. A cet égard, la situation de la recourante ne se laisse nullement comparer, comme elle le voudrait, aux besoins d'une entreprise de taxis ou d'une agence de sécurité employant à son service de nombreux collaborateurs, répartis sur une même aire géographique, qui doivent pouvoir être atteints aussi rapidement que possible en fonction de leur position. Quant aux allégations de la recourante relatives aux difficultés qu'il y aurait à joindre les techniciens-vérificateurs sur leurs téléphones portables, elles sont dénuées de pertinence, car elles ne permettent pas de comprendre en quoi l'installation du système de localisation litigieux la dispenserait de recourir à la téléphonie mobile classique pour contacter le collaborateur désiré, la position de celui-ci eût-elle été repérée.
Le système de localisation est donc un moyen qui n'apparaît ni adéquat ni même nécessaire pour effectuer des interventions en urgence.
5.4.2
Comme mesure de rationalisation du travail, la recourante soutient également que le système de localisation est un outil performant et indispensable pour "analyser toute faille dans son système de division des rayons d'action et (...) établir des procédures permettant de réduire les temps de déplacements de chacun de ses techniciens".
La recourante ne donne cependant pas d'exemples tangibles des "procédures" que le système de localisation lui aurait permis - ou lui permettrait - de prendre pour optimaliser les temps de déplacement. Quoi qu'il en soit, on ne voit pas quelles peuvent concrètement être les améliorations auxquelles elle fait vaguement allusion, surtout si l'on considère que les collaborateurs semblent jouir d'une grande autonomie dans l'organisation de leur travail, puisqu'ils ne se rendent, selon les propres déclarations de la recourante, que de manière très occasionnelle au siège de la Société et que leur contrat de travail ne contient aucune disposition laissant penser que leur indépendance serait limitée. Une relative grande autonomie est d'ailleurs un trait caractéristique des activités qui, à l'instar de celle ici en cause, relèvent de la vente à domicile ou de la représentation, et
impliquent le plus souvent que l'employé prenne lui-même ses rendez-vous avec les clients et gère seul son emploi du temps.
Certes, la recourante met également en avant le fait que la productivité aurait augmenté de 15 % depuis qu'elle a mis en place le système de localisation. Outre que la réalité de ce chiffre n'est pas démontrée - en instance cantonale, la recourante parlait même d'une augmentation de 38 % -, sa corrélation avec les prétendus avantages apportés par le système de localisation en matière d'organisation du travail prête à discussion en l'absence d'indications concrètes quant à la nature et la forme des améliorations qui ont prétendument été réalisées. Supposé que l'augmentation de la productivité de 15 % soit avérée, il semble en tout état de cause que celle-ci doive davantage aux abus auxquels l'employeur a pu mettre fin grâce à la mise en place du système de localisation (heures de travail non effectuées, rapports d'activité fantaisistes ...) qu'à de véritables améliorations en matière de rationalisation du travail.
L'adéquation entre le système de localisation et le but prétendument poursuivi de réduire les temps de déplacement et d'intervention n'est donc pas établie.
5.4.3
La recourante allègue encore que le système de localisation lui "facilite la facturation directe à la clientèle".
En l'absence de toute autre précision, il est malaisé de comprendre ce que veut exprimer l'intéressée au travers de cet argument. Il semble toutefois qu'elle cherche par là à soutenir que le système de localisation lui épargnerait d'avoir à demander à ses collaborateurs des rapports d'activité lorsqu'elle facture ses prestations aux clients.
Si l'on en croit la recourante, les motifs d'intervention sont nombreux et variés (vente d'un extincteur; contrôle ou recharge d'un appareil; dépannage; conseils divers ...). Du moment que le système de localisation ne renseigne pas sur la nature des prestations effectuées, il ne dispense nullement l'employeur de recourir, pour la facturation, à des rapports ou des fiches de travail établis par ses collaborateurs. En revanche, on peut admettre que la possibilité de confronter le contenu de tels rapports ou fiches de travail avec les informations que fournit le système de localisation constitue un moyen adéquat - et nécessaire, dans la mesure où l'on ne voit pas par quel autre biais ce but pourrait être atteint - de rendre plus sûr et plus précis le détail des factures adressées aux clients. Quant à la proportionnalité - au sens étroit - de ce moyen pour parvenir au but
visé, elle nécessite une pesée des intérêts qui ne peut se faire qu'après avoir examiné les éventuels autres avantages que présente la mesure litigieuse pour l'employeur (cf. infra consid. 6).
5.5
Comme ultime argument à l'appui de sa démonstration de l'utilité du système de localisation, la recourante fait valoir que ce dernier lui permet de s'assurer que les techniciens-vérificateurs accomplissent correctement leur travail. Compte tenu des graves conséquences qui peuvent résulter de l'utilisation d'un extincteur défectueux (mise en danger de la santé ou de la vie des utilisateurs ou de tiers), elle relève, en particulier, qu'un contrôle de la qualité du travail est indispensable. Elle doit notamment pouvoir s'assurer que ses collaborateurs ont procédé à la révision annuelle des extincteurs conformément aux règles de l'art. Or, fait-elle valoir, seule la mesure litigieuse serait à même de lui apporter une telle assurance. Tout autre dispositif de surveillance, outre qu'il serait moins sûr, lui engendrerait de surcroît, à l'en croire, des coûts hors de proportion. Elle ajoute que le système de localisation est également un moyen de surveiller l'emploi du temps de ses collaborateurs et de prévenir les abus. A cet égard, elle fait observer qu'il est "tout à fait impossible de se limiter au 21
e
siècle à travailler avec des seules fiches de travail manuelles adressées par courriers ou par télécopies à l'employeur et/ou de prendre contact avec le client pour vérifier que le technicien-vérificateur s'est bien rendu sur son lieu d'intervention".
5.5.1
On discerne mal l'utilité du système de localisation pour contrôler la qualité du travail effectué par les techniciens-vérificateurs: qu'un véhicule d'entreprise ait stationné pendant une certaine durée à proximité de l'adresse d'un client est en effet une indication qui ne dit rien à ce sujet, ni même, d'ailleurs, qui garantit que le travail ait seulement été réalisé. Elle ne renseigne pas davantage sur la nature exacte de la prestation en cause (vente d'un extincteur; contrôle ou recharge d'un appareil; dépannage; conseils divers ...). Par lui même, le système de localisation n'autorise donc pas l'employeur à faire l'économie d'autres mesures pour contrôler la qualité - au sens étroit - du travail accompli par ses collaborateurs (contrôles ponctuels par sondages; enquêtes de satisfaction auprès des clients ...).
5.5.2
Il n'en demeure pas moins que, dans la mesure où il fournit des informations relativement précises sur l'emploi du temps de chacun des techniciens-vérificateurs lorsqu'ils utilisent leur
véhicule pour visiter les clients - ce qui constitue l'essentiel de leur activité -, le système de localisation permet à l'employeur de s'assurer que ses employés respectent les horaires de travail auxquels ils sont tenus. En outre, grâce au fait qu'il peut savoir qu'un véhicule a stationné durant un certain temps à l'adresse d'un client, il obtient ainsi, sinon la confirmation qu'une visite a effectivement été effectuée, du moins une indication l'autorisant à présumer que tel a bien été le cas. C'est donc, pour l'employeur, un moyen utile et efficace pour vérifier que ses employés se rendent chez les clients dont ils ont la charge et qu'ils y demeurent le temps nécessaire pour remplir correctement leur tâche. C'est dans cette mesure limitée qu'on peut admettre, avec la recourante, que le système de localisation lui permet d'exercer un certain contrôle sur la qualité - comprise au sens large - des prestations de ses techniciens-vérificateurs. Cet objectif sert également, jusqu'à un certain point, un intérêt de sécurité publique, en ce sens qu'une visite non effectuée ou bâclée peut, en présence d'un extincteur défectueux qui n'est pas remis en état, entraîner de graves conséquences pour les personnes et les biens en cas d'incendie. A cet égard, la recourante peut être appelée à répondre, en sa qualité d'employeur, des manquements de ses employés si elle a elle-même négligé de prendre les mesures appropriées pour les surveiller (culpa in custodiendo; cf.
ATF 110 II 456
).
5.5.3
En estimant que le même objectif pourrait être atteint par "des solutions à la fois plus efficaces et moins onéreuses, et surtout moins attentatoires à la personnalité et à la santé des travailleurs", les premiers juges considèrent - implicitement - que le système de localisation, pour adéquat qu'il soit, n'est pas conforme au principe de la proportionnalité envisagé sous l'angle de la nécessité.
Il est certain que des fiches de travail ou des rapports d'activité détaillés contenant la date, l'heure et la description des prestations effectuées offrent davantage de renseignements utiles à l'employeur que les seules informations que lui fournit le système de localisation. Il apparaît toutefois qu'avant son introduction, certains employés n'hésitaient pas à établir des rapports d'activité fantaisistes contenant des indications erronées tant sur les heures et les jours travaillés que sur les prestations réellement effectuées. Une telle façon de procéder n'est donc pas suffisante pour contrôler efficacement l'activité et les prestations des techniciens-vérificateurs, notamment pour s'assurer que ceux-ci effectuent leur travail, et si possible
correctement. En particulier, l'employeur doit pouvoir prendre les mesures utiles destinées à lutter contre les abus, surtout lorsque, comme en l'espèce, ils sont avérés ou que le risque qu'ils se produisent (ou se reproduisent) est important (cf. Guide du préposé fédéral à la protection des données, p. 18 s.; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 111; REHBINDER, op. cit., n. 233). Or, quand bien même les rapports d'activité ou les fiches de travail seraient contresignés par les clients visités, le risque d'abus n'en serait pas écarté: d'une part, il n'est pas certain qu'il soit toujours possible d'obtenir une telle signature, le client pouvant être absent lors de la visite; d'autre part, à supposer qu'elle puisse être recueillie, lorsque la signature est le fait - ce qui n'est pas rare dans la pratique - d'un employé ou d'un auxiliaire du client visité (par exemple, le concierge de l'immeuble concerné), elle n'apparaît pas aussi fiable que si elle émanait du client visité lui-même ou d'une personne habilitée à le représenter.
5.5.4
On ne saurait donc suivre les premiers juges et l'intimée lorsqu'ils prétendent que le système de localisation n'est pas nécessaire et adéquat pour contrôler l'emploi du temps des techniciens-vérificateurs et prévenir les abus, particulièrement en ce qui concerne le respect de certaines obligations légales et contractuelles de base leur incombant (visite régulière et effective des clients, horaires de travail ...). A la lumière de cet objectif, il reste à examiner la proportionnalité, au sens étroit, de la mesure litigieuse.
6.
6.1
Pour en juger, il y a lieu de mettre en balance, d'une part, l'intérêt public à protéger la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs avec, d'autre part, l'intérêt privé de la Société à pouvoir équiper ses véhicules du système de localisation litigieux. Les motifs invoqués par l'employeur pour justifier le recours au dispositif contesté doivent être d'autant plus importants que son utilisation est de nature à porter gravement atteinte aux biens juridiques protégés par l'art. 26 OLT 3.
6.2
La gravité de l'atteinte dépend principalement de la nature et de l'ampleur de la surveillance exercée ainsi que du type de moyen utilisé pour la mettre en oeuvre. En particulier, selon qu'elle s'exerce directement sur la personne même du travailleur ou qu'elle porte sur un autre aspect, par exemple le résultat de ses prestations (surveillance directe/immédiate ou indirecte/médiate), selon qu'elle englobe toute la personne du travailleur (comme peut le faire une
surveillance audiovisuelle) ou qu'elle se limite à certaines facettes de sa personne ou de sa personnalité (comme son image, sa voix, sa vitesse d'exécution ...), selon qu'elle vise spécifiquement un travailleur ou qu'elle est envisagée plus largement par le nombre de personnes qu'elle touche ou le point de vue qu'elle adopte (surveillance particulière ou générale), selon qu'elle est permanente ou seulement passagère, son intensité et, par conséquent, l'atteinte qu'elle est susceptible de causer à la personnalité et la santé des travailleurs, sera d'une gravité variable.
Dans tous les cas, c'est en fonction de l'ensemble des circonstances concrètes du cas que devra s'apprécier cette gravité. Ainsi, tandis qu'une caméra braquée en permanence sur un employé au guichet d'une banque est, abstraitement, de nature à provoquer une atteinte importante à la personnalité du travailleur concerné, il n'en est rien si cette même caméra n'est pas reliée à une salle de contrôle, mais qu'elle ne fait qu'enregistrer sur une bande, pour des motifs de sécurité, ce qui se passe, et que l'enregistrement est ensuite détruit, sans être utilisé, sous réserve d'exceptions bien définies à l'avance (par exemple au cas où un délit est commis). Autrement dit, selon que la surveillance est strictement réglementée ou qu'elle n'est soumise à aucune réglementation précise ou selon que ses résultats sont détruits (instantanément ou à brève échéance) ou qu'ils sont durablement enregistrés sur un support pour être réutilisés (bande son ou vidéo, fichier informatique ...), l'intensité de l'atteinte ne sera pas la même.
Quant aux motifs justificatifs avancés par l'employeur, leur importance dans la pesée des intérêts dépend principalement de leur nature, notamment du caractère privé ou public des intérêts qu'ils mettent en jeu, ainsi que des conséquences prévisibles d'une interdiction du système de surveillance incriminé. Lorsque le but poursuivi par l'employeur sert son seul intérêt personnel, il pèsera ainsi, d'une manière générale, d'un poids moindre que si d'autres intérêts, de nature privée (intérêts des travailleurs eux-mêmes ou de clients, par exemple) ou publique, viennent s'y ajouter.
6.3
En l'espèce, il s'impose, avant toute chose, de souligner que les techniciens-vérificateurs n'ont pas le droit, sauf accord préalable de la Société, d'utiliser à des fins privées les véhicules d'entreprise mis à leur disposition. Ce point est important. En effet, s'ils y étaient autorisés, l'employeur ne pourrait pas, en principe, équiper ses véhicules
d'un système de localisation, sauf à porter une atteinte grave et disproportionnée à la vie privée de ses employés. Du moins des aménagements devraient-ils être prévus pour protéger autant que possible cet aspect de leur personnalité (par analogie, au sujet de l'utilisation du téléphone dans l'entreprise et de la possibilité de contrôler les numéros composés, cf. directives du seco, p. 3 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 171 ss; SCHÜRER, op. cit., p. 62). Du moment, toutefois, que seule une utilisation professionnelle des véhicules est autorisée, l'employeur dispose d'un intérêt légitime à contrôler que les travailleurs respectent cette prescription et l'on ne saurait affirmer, sans autre examen, qu'un tel contrôle constitue une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs qu'il vise. Seule une soigneuse pesée des intérêts en présence est à même de trancher cette question.
6.4
Les premiers juges ont retenu que le système de localisation permettait à l'employeur de localiser de façon "permanente et en temps réel" les véhicules utilisés par ses employés. Pour aboutir à cette conclusion, ils se sont fondés, selon leurs propres termes, sur "les écritures contenues au dossier".
Il apparaît toutefois que, comme devant l'instance cantonale déjà, la recourante nie avec la dernière énergie les propriétés et les qualités prêtées au système de localisation par l'Office cantonal. Elle affirme n'être en mesure de connaître la position de ses véhicule que "a posteriori", à la fin de la journée de travail, au moyen d'un "listing" ne faisant qu'indiquer les lieux et les heures de départ et d'arrivée des véhicules au cours de la journée. A titre de moyen de preuve, elle renvoie au "listing" qu'elle avait produit en instance cantonale. Elle précise que la localisation en temps réel des véhicules n'est possible, en réalité, que "sur requête" de sa part à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, en ajoutant que c'est là un service payant équivalent à une intervention sur alarme qu'elle n'aurait encore jamais utilisé à ce jour. Enfin, elle réfute, comme elle l'avait déjà fait en instance cantonale, les allégations de l'Office cantonal selon lesquelles le directeur de la Société appelait "très régulièrement sur leurs portables (les techniciens-vérificateurs) afin d'obtenir des justifications quant à leur positionnement".
Au vu de ces éléments, les premiers juges ne pouvaient pas se fonder sur les seules affirmations de l'Office cantonal pour déterminer les possibilités de surveillance offertes par le système de localisation; ils devaient, au contraire, mettre en oeuvre un complément
d'instruction sur cette question. Dans cette mesure, les faits qu'ils ont constatés à ce sujet ne lient pas la Cour de céans (cf. art. 104 let. b et art. 105 al. 2 OJ).
6.5
Cela étant, l'on sait que la surveillance induite par le système de localisation est seulement médiate, car elle ne porte pas sur les collaborateurs eux-mêmes, mais sur les véhicules qu'ils utilisent pour visiter les clients dont ils ont la charge. Par ailleurs, il est également établi qu'elle n'appréhende qu'un aspect particulier de leur comportement, à savoir les déplacements, en temps et en lieu, qu'ils effectuent durant leur journée de travail. Enfin, comme les collaborateurs ne sont à bord de leurs véhicules que durant trois à quatre heures par jour, elle ne présente pas un caractère permanent. Si les caractéristiques techniques offertes par le système de localisation sont telles que les a décrites la recourante, sa licéité doit par conséquent être admise: la surveillance n'étant qu'indirecte, partielle et intermittente, l'atteinte qu'elle cause apparaît proportionnée au but légitime visé par l'employeur, qui est de connaître l'emploi du temps journalier de ses collaborateurs afin de prévenir les abus et de s'assurer qu'ils accomplissent correctement leurs tâches, en particulier qu'ils respectent les horaires de travail et qu'ils effectuent bien les visites qu'ils sont tenus de faire. A cet égard, il n'est pas inutile de rappeler qu'un tel contrôle ne sert pas seulement l'intérêt de l'employeur, mais est également destiné, dans une certaine mesure, à préserver la sécurité des personnes et des biens que seuls des extincteurs en bon état de fonctionnement peuvent garantir en cas d'incendie (cf. supra consid. 5.5.2 in fine). Quoi qu'il en soit, à supposer que la situation soit techniquement telle que la dépeint la recourante, elle ne serait pas très différente de celle que l'on peut trouver dans une entreprise équipée d'une machine à timbrer, où les employés doivent pointer à chaque fois qu'ils entrent dans l'entreprise ou qu'ils la quittent, y compris lorsqu'ils s'absentent un court instant durant la journée, en indiquant, le cas échéant, le motif (professionnel ou privé) de leur absence.
En revanche, si le système de localisation permet à l'employeur, comme l'ont retenu les premiers juges, de suivre de manière continue et en temps réel le trajet emprunté par les véhicules utilisés par les techniciens-vérificateurs, il pourrait constituer un moyen de surveillance disproportionné par rapport au but poursuivi. En effet, l'intensité de l'atteinte à la santé, à la personnalité et à la liberté de mouvement des travailleurs concernés n'est pas la même selon que
ceux-ci sont soumis de manière continue et en temps réel à la surveillance de leur employeur ou selon que seul un contrôle "a posteriori" est effectué qui consiste, après la fin d'une journée, à confronter le contenu de leurs rapports d'activité avec les informations fournies par le système de localisation. D'une part, dans le premier cas, un stress occasionné par le sentiment d'être en permanence observé par son employeur existe, qui n'est pas présent dans le second cas. D'autre part, la possibilité de suivre en temps réel le trajet des véhicules durant la journée comporte le risque que l'employeur demande de manière répétée et inopinément à ses collaborateurs de justifier leur position ou le choix de leur itinéraire, perturbation qui viendrait alors s'ajouter au stress provoqué par le sentiment d'être constamment surveillé. Selon les résultats de l'enquête menée par l'Office cantonal, cet élément aurait d'ailleurs été mentionné par les techniciens-vérificateurs qui ont été entendus. Le point mérite par conséquent d'être éclairci. A cet égard, le Tribunal administratif ne saurait se retrancher derrière l'art. 44 LTr pour refuser l'édition du rapport d'enquête de l'Office cantonal ou pour renoncer à entendre des témoins: certes, cette disposition prévoit que les personnes qui sont chargées de tâches prévues par la loi sur le travail ou qui y participent sont tenues de garder le secret à l'égard des tiers sur les faits qu'ils apprennent dans l'exercice de leur fonction; à leur demande, certaines données peuvent toutefois être communiquées aux tribunaux lorsque l'établissement de faits ayant une portée juridique l'exige (cf. art. 44a al. 1 let. b LTr).
6.6
Des mesures d'instructions complémentaires s'avèrent donc nécessaires en vue d'élucider ces questions, en particulier pour déterminer - le cas échéant au moyen d'une expertise - les véritables caractéristiques techniques et l'étendue exacte des possibilités de surveillance offertes par le système de localisation. Dans le cadre de la procédure cantonale, l'employeur s'est montré peu enclin à fournir les renseignements qui lui étaient demandés, nonobstant son obligation de collaborer à l'instruction de la cause (cf. art. 45 LTr); s'il devait persister dans cette attitude, il est rendu attentif au fait qu'il devra en supporter les conséquences sur le plan du fardeau de la preuve (cf.
ATF 125 V 195
consid. 2 p. 196). Dans l'hypothèse où l'instruction révélerait que le système incriminé recèle, en réalité, des possibilités de surveillance plus étendues que ne le soutient la recourante, les premiers juges se prononceront sur son admissibilité après avoir procédé à une nouvelle pesée de tous les intérêts en présence.
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Art. 6 par. 1 CEDH; art. 26 OLT 3; droit à une audience publique dans un litige de droit administratif en matière de protection des travailleurs. Indépendamment de son rattachement au droit public, l'interdiction faite à un employeur d'utiliser un système de surveillance dans l'entreprise porte sur des "droits et obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 2.2 et 2.3).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-425%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,830
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130 II 425
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130 II 425
Regeste b
Art. 6 ArG; Art. 26 ArGV 3; Art. 328 und 328b OR; Satelliten-Lokalisierungssystem GPS in den Fahrzeugen eines Unternehmens. Gesetzmässigkeit (E. 3) und Tragweite von Art. 26 ArGV 3 (E. 4). Verhältnismässigkeit der Überwachungsmassnahme: Angemessenheit des streitigen Lokalisierungssystems im Verhältnis zum angestrebten Zweck (Zeitkontrolle der Arbeitnehmer und Verhinderung von Missbräuchen) sowie Erforderlichkeit des Systems für den Arbeitgeber (E. 5); Abwägung der verschiedenen gegenüberstehenden Interessen (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn; E. 6).
Sachverhalt ab Seite 426
Active dans toute la Suisse, la société X. SA (ci-après: la Société) emploie une quinzaine de "techniciens-vérificateurs" (ci-après également cités: les employés ou les collaborateurs) qui sont chargés de vendre des extincteurs incendie et d'en assurer le service après-vente et la maintenance (instructions et conseils d'utilisation; révision, entretien et recharge des appareils ...). Cette activité implique de fréquentes et régulières visites des clients, lesquels sont attribués et répartis entre les différents collaborateurs selon un critère géographique, en ce sens que chacun d'eux est en charge d'une région déterminée; à titre d'exemple, deux collaborateurs se partagent la clientèle des cantons de Vaud et de Genève. Pour accomplir leur tâche, les collaborateurs ont à leur disposition des véhicules d'entreprise qu'ils utilisent à raison de trois à quatre heures par jour
pour leurs déplacements; bien qu'ils conservent en permanence ces véhicules à leur domicile, ils ne doivent pas, sauf accord préalable de l'employeur, les utiliser à des fins privées. Tenus à un horaire de travail de quarante heures par semaine, les techniciens-vérificateurs ne se rendent que de manière occasionnelle au siège de la Société, afin d'y suivre des séances de formation ou pour régler des problèmes d'ordre administratif. Ils remettent à l'employeur des rapports de travail journaliers qui servent aussi bien à facturer les prestations aux clients qu'à contrôler leur activité et à calculer la part de leur salaire variable, composée de commissions sur les ventes et les contrôles effectués.
Le 8 janvier 2002, la Société a installé sur ses véhicules un système de localisation satellite GPS (ci-après désigné: le système de localisation) d'un coût de 40'000 fr.; les collaborateurs avaient préalablement été informés de cette mesure. Le 31 janvier suivant, un technicien-vérificateur a saisi l'Office cantonal genevois de l'inspection et des relations de travail (ci-après: l'Office cantonal) d'une plainte, au motif qu'il se sentait constamment surveillé par l'employeur depuis l'installation du système de localisation, si bien qu'il estimait que ce dernier était attentatoire à sa personnalité.
Après avoir entendu son directeur ainsi que plusieurs techniciens-vérificateurs, l'Office cantonal a ordonné à la Société, par décision du 5 avril 2002, de retirer de ses véhicules le système de localisation. En bref, il a considéré que ce dispositif était contraire à l'art. 26 de l'ordonnance 3 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT 3; RS 822.113; ci-après: ordonnance 3), car il mettait en danger la santé psychique des travailleurs en permettant "une surveillance systématique, durable, ciblée et préventive de (leurs) comportements."
La Société a recouru contre la décision précitée de l'Office cantonal, en faisant valoir que le système de localisation ne tombait pas sous le coup de l'interdiction prévue à l'art. 26 OLT 3, car il n'était pas destiné à surveiller le comportement des travailleurs, mais poursuivait les objectifs suivants:
"- équiper les véhicules d'entreprise d'un système antivol efficace;
- rationaliser la gestion du travail et optimaliser les temps de déplacement des collaborateurs;
- contrôler l'activité des collaborateurs (en particulier leurs horaires de travail et, dans une certaine mesure, la qualité de leur travail)."
La Société relevait que l'introduction du système de localisation avait permis de mettre à jour et de faire cesser certaines irrégularités ou abus de la part de ses employés (non-respect des horaires de travail, fiches de travail fantaisistes ...) ainsi que d'optimaliser leurs temps de déplacement et d'intervention, ce qui avait conduit à une augmentation de la productivité de 38 %. Elle insistait également sur le fait que la localisation en temps réel des véhicules n'était possible que "sur requête" à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, mais non "en permanence", de sorte qu'il était faux de prétendre, comme le faisait l'Office cantonal, que son système permettait une surveillance ciblée et permanente des employés.
L'Office cantonal a maintenu que le système de localisation visait en priorité à surveiller le comportement des travailleurs sur leur lieu de travail, en ajoutant que, dans la mesure où il était destiné à contrôler leur rendement, il ne respectait pas le principe de la proportionnalité, car ce but pouvait être atteint par d'autres procédés moins intrusifs, comme par exemple la remise de fiches ou de rapports d'activité journaliers contresignés par les clients visités.
Par arrêt du 11 février 2003, le Tribunal administratif du canton de Genève a rejeté le recours, en admettant les arguments de l'Office cantonal.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité et de "valider en tant que de besoin le système GPS mis en place au sein de l'entreprise X. SA". Le recours a été admis et l'affaire renvoyée au Tribunal administratif pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Dans un premier moyen, la recourante fait grief à la juridiction cantonale d'avoir violé l'art. 6 par. 1 CEDH en rejetant sa requête tendant à la tenue d'une audience publique. Elle soutient également qu'en ne donnant pas suite à sa demande d'auditionner l'auteur du rapport mettant en cause son système de localisation, les premiers juges auraient méconnu son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.), en particulier son droit à participer à l'administration des preuves.
2.1
Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend pas le droit d'être entendu oralement (cf.
ATF 125 I 209
consid. 9b p. 219;
ATF 122 II 464
consid. 4c p. 469), ni celui d'obtenir
l'audition de témoins. En effet, l'autorité peut mettre un terme à linstruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant dune manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient lamener à modifier son opinion (cf.
ATF 125 I 127
consid. 6c/cc in fine p. 135,
ATF 124 I 417
consid. 7b p. 430;
ATF 124 I 208
consid. 4a p. 211/212,
ATF 124 I 274
consid. 5b p. 285;
ATF 115 Ia 8
consid. 3a p. 11/12;
ATF 106 Ia 161
consid. 2b p. 162).
En l'espèce, le point de savoir si les premiers juges auraient dû, avant de statuer, entendre le directeur de la Société ou procéder à l'audition de témoins en vue d'éclaircir certains faits, est une question qui n'a pas de portée propre par rapport au grief tiré d'une constatation inexacte des faits et d'une mauvaise appréciation des preuves. Il se justifie donc de l'examiner avec le fond du litige (cf. infra consid. 6.4-6.6).
2.2
Au titre des exigences minimales de procédure, lart. 6 par. 1 CEDH garantit notamment le droit à la tenue d'une audience publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caractère civil" (cf.
ATF 127 II 306
consid. 5 p. 309 et les arrêts cités).
La notion de "droits et obligations de caractère civil" est autonome: lart. 6 CEDH ne donne par lui-même aucun contenu matériel déterminé dans lordre juridique des Etats contractants. Cette disposition implique lexistence d'une "contestation" réelle et sérieuse; elle peut concerner aussi bien lexistence même dun droit que son étendue ou ses modalités dexercice. Lissue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question. Un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisent pas à faire entrer en jeu lart. 6 par. 1 CEDH (cf.
ATF 127 I 115
consid. 5b p. 120/121 et les arrêts cités). En définitive, le droit à un tribunal ne vaut que pour les "contestations" relatives à des "droits et obligations de caractère civil" que lon peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne, quils soient ou non protégés de surcroît par la Convention; bien que de caractère autonome, cette notion implique donc lexamen de la prétention selon le droit interne (
ATF 127 I 115
consid. 5b p. 121).
Par contestation, au sens de lart. 6 par. 1 CEDH, il faut entendre tout litige surgissant entre deux particuliers ou entre un particulier et une autorité étatique, par exemple lorsque cette dernière
supprime ou restreint lexercice dun droit. Il en va notamment ainsi lorsque sont invoqués des droits de nature privée, telles la garantie de la propriété et la liberté économique (voir les références citées in FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2
e
éd., n. 19 et 21 ad art. 6 CEDH). L'art. 6 par. 1 CEDH ne vise donc pas seulement les contestations de droit privé au sens étroit - à savoir les litiges entre les particuliers ou entre les particuliers et l'Etat agissant au même titre quune personne privée -, mais aussi les actes administratifs adoptés par une autorité dans lexercice de la puissance publique, pour autant quils produisent un effet déterminant sur des droits de caractère civil; de ce point de vue également, sont décisifs le contenu du droit matériel et les effets que lui confère la législation nationale (
ATF 125 I 209
consid. 7a p. 215/216 et les références citées).
2.3
La décision attaquée a été prise sur la base de l'art. 26 OLT 3 en vue de protéger la santé physique et psychique des travailleurs (cf. infra consid. 3.3); elle a pour effet d'interdire à la Société d'équiper ses véhicules du système de localisation dont elle a fait l'acquisition pour un montant de 40'000 fr.
Bien qu'elle vise la poursuite d'un objectif d'ordre social (protection de la personnalité des travailleurs) ou de santé publique et qu'elle tire sa force du droit public, la décision d'interdiction litigieuse influence directement le contenu même du contrat de travail liant la Société et les techniciens-vérificateurs, en ce sens qu'elle trace certaines obligations de l'employeur en matière de protection de la personnalité des travailleurs. Dans cette mesure, elle porte donc, indépendamment de son rattachement au droit public, sur des droits et des obligations de caractère civil au sens étroit (ou classique) du terme. D'ailleurs, les employés eux-mêmes auraient pu saisir un juge civil pour faire respecter leurs droits en vertu des art. 328 à 328b CO (cf. infra consid. 3.3, 2
e
paragraphe).
Au demeurant, à ce que prétend la recourante, le système de localisation qu'elle a acquis pour un prix de 40'000 fr. lui permet d'augmenter de manière substantielle son rendement, en améliorant l'organisation du travail et la surveillance de ses employés. La mesure d'interdiction qui la frappe constitue donc une restriction importante, sinon à l'exercice de son droit de propriété tel qu'il est garanti à l'art. 26 al. 1 Cst. (et aux art. 641 ss CC), du moins à sa liberté économique: ancrée à l'art. 27 Cst., celle-ci comprend en effet le libre exercice d'une activité économique lucrative privée soit, notamment,
le droit de choisir librement les moyens de production et les conditions de travail (cf. JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3
e
éd., Berne 1999, p. 647/648; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, p. 338).
2.4
L'obligation d'organiser des débats publics présuppose toutefois une demande formulée de manière claire et indiscutable par lune des parties au procès; de simples requêtes de preuves, comme des demandes tendant à une comparution ou à une interrogation personnelle, à un interrogatoire des parties, à une audition des témoins ou à une inspection locale, ne suffisent pas pour fonder une semblable obligation (cf.
ATF 125 V 37
consid. 2 p. 38;
ATF 122 V 47
consid. 3a p. 55;
ATF 121 I 30
consid. 5f p. 37/38).
En l'espèce, la recourante a sollicité devant le Tribunal administratif "la fixation d'une audience de comparution personnelle", en ajoutant qu'elle souhaiterait également "entendre et poser des questions à l'inspecteur de (l'Office) ayant procédé à l'instruction de la cause, ce qui pourra également se faire lors d'une éventuelle comparution personnelle, l'intimée n'étant elle-même pas opposée à un tel procédé" (lettre du 23 octobre 2002). Il est douteux qu'une telle demande puisse être interprétée autrement que comme une simple requête de preuves n'obligeant pas les premiers juges à organiser des débats publics. La question peut toutefois rester indécise, car le recours doit de toute façon être admis pour un autre motif.
3.
3.1
L'art. 6 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le travail, LTr; RS 822.11) a la teneur suivante:
"
1
L'employeur est tenu, pour protéger la santé des travailleurs, de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.
2
L'employeur doit notamment aménager ses installations et régler la marche du travail de manière à préserver autant que possible les travailleurs des dangers menaçant leur santé et du surmenage.
(...)
4
Les mesures de protection de la santé qui doivent être prises dans les entreprises sont déterminées par voie d'ordonnance."
En vertu de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 4 LTr (en relation avec l'art. 40 al. 1 let. a LTr), le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance 3. Dans ses dispositions générales (chapitre premier), cette réglementation précise que l'employeur est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer et d'améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et psychique des travailleurs; il doit en particulier faire en sorte qu'en matière d'ergonomie et d'hygiène, les conditions de travail soient bonnes (art. 2 al. 1 let. a OLT 3). Au titre des exigences particulières en matière d'hygiène (chapitre 2), l'art. 26 OLT 3 dispose ceci:
"
1
Il est interdit d'utiliser des systèmes de surveillance ou de contrôle destinés à surveiller le comportement des travailleurs à leur poste de travail.
2
Lorsque des systèmes de surveillance ou de contrôle sont nécessaires pour d'autres raisons, ils doivent normalement être conçus et disposés de façon à ne pas porter atteinte à la santé et à la liberté de mouvement des travailleurs."
3.2
Cette dernière disposition trouve son origine dans une motion parlementaire du 12 décembre 1984 (BO 1985 CN p. 724) qui demandait au Conseil fédéral d'examiner la possibilité d'introduire dans le droit du travail des dispositions visant à protéger concrètement les travailleurs contre toute atteinte à leur personnalité. Les auteurs de la motion n'ignoraient pas l'existence de semblables dispositions en droit privé (cf. art. 328 CO); ils estimaient toutefois nécessaire de légiférer en la matière en droit public, afin de garantir une certaine protection aux travailleurs sans qu'ils aient à saisir eux-mêmes les tribunaux (civils), vu les difficultés inhérentes à une telle démarche, surtout dans les périodes de crise économique (op. cit., p. 724/725). Les motionnaires, qui avaient en vue "avant tout d'interdire les installations de surveillance qui contrôlent en permanence les activités des travailleurs", invitaient le Conseil fédéral à "établir des critères qui permettent de réglementer sans équivoque la mise en place de dispositifs de surveillance devant servir à autre chose qu'au contrôle du personnel".
Dans sa réponse à la motion (BO 1985 CN p. 725), le Conseil fédéral a rappelé que de nombreuses entreprises avaient déjà recours à des systèmes de surveillance en vue de satisfaire des buts clairs tels que prévenir les risques d'accidents (par exemple dans l'industrie) ou assurer la sécurité des personnes et des biens (par exemple dans les banques ou les centres commerciaux). Implicitement, il a
admis que la poursuite de tels buts n'était pas critiquable. Le Conseil fédéral s'est en revanche montré favorable à l'interdiction de dispositifs de surveillance servant uniquement ou essentiellement ("ganz oder in erster Linie") à surveiller les travailleurs eux-mêmes. A cet égard, il a souligné que la loi sur le travail ne visait pas seulement à protéger la santé physique des travailleurs, mais aussi leur santé psychique; or, cette dernière pouvait être compromise par l'utilisation de certains systèmes de surveillance, comme par exemple des caméras de surveillance en permanence braquées sur les travailleurs. Il a proposé de transformer la motion en postulat et d'examiner à l'occasion de la révision de l'ordonnance 3 - alors en chantier - la possibilité de réglementer cette question (op. cit., p. 725), ce qu'il a ensuite fait en introduisant l'art. 26 OLT 3.
3.3
Par son but, à savoir protéger la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs (cf. art. 26 al. 2 OLT 3; GABRIEL AUBERT, La protection des données dans les rapports de travail, in Journée 1995 de droit du travail et de la sécurité sociale, Zurich 1999, p. 145 ss, 168 in initio; HANS UELI SCHÜRER, Datenschutz im Arbeitsverhältnis, Zurich 1996, p. 61), et les moyens qu'il met en oeuvre, soit interdire les systèmes de surveillance ou de contrôle destinés à surveiller le comportement des travailleurs, l'art. 26 OLT 3 s'insère parfaitement dans le cadre de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 4 LTr (en relation avec l'art. 40 al. 1 let. a LTr). En effet, l'art. 6 LTr vise non seulement à protéger la santé physique et psychique des travailleurs, mais aussi leur "intégrité personnelle" (cf. art. 6 al. 1 in fine), soit leur personnalité au sens des art. 328 ss CO. D'autre part, même si leurs effets exacts sur la santé ne sont pas définitivement connus (cf. Workers' privacy, Part II: Monitoring and surveillance in the workplace, in Conditions of work digest, éd. par le Bureau international du Travail, Genève 1993, p. 22), il est généralement admis que les systèmes de surveillance induisent le plus souvent chez les personnes observées des sentiments négatifs et détériorent le climat général de l'entreprise et que, par conséquent, ils nuisent au bien-être, à la santé psychique et, finalement, à la capacité de rendement des travailleurs (op. cit., p. 19 ss; voir aussi Santé au travail: Commentaire des ordonnances 3 et 4 relatives à la loi sur le travail, éd. par le secrétariat d'Etat à l'économie, 2
e
mise à jour, Berne 1999 [ci-après cité: directives du seco], p. 1 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 166/167); au reste, c'est spécifiquement en vue de protéger la santé psychique des
travailleurs que le Conseil fédéral a, semble-t-il, donné suite à la motion parlementaire à l'origine de l'art. 26 OLT 3 (cf. supra consid. 3.2).
Par ailleurs, en dépit des doutes émis par RIESSELMANN-SAXER (in Datenschutz im privatlichen Arbeitsvertrag, Berne 2002, p. 112), l'art. 26 OLT 3 se laisse concilier avec l'art. 328b CO qui, complétant et précisant la protection de la personnalité des travailleurs prévue à l'art. 328 CO, désigne le type de données personnelles concernant le travailleur que l'employeur peut "traiter", en renvoyant pour le surplus aux dispositions de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1; cf. BRUNNER/BÜHLER/ Waeber, Commentaire du contrat de travail, Lausanne 1996, p. 107; SCHÜRER, op. cit., p. 64/65). En vertu de l'art. 3 let. e LPD, le traitement des données au sens de l'art. 328b CO comprend notamment leur récolte, leur conservation et leur exploitation (cf.
ATF 123 III 129
consid. 3b/cc p. 134; MANFRED REHBINDER, Schweizerisches Arbeitsrecht, 15
e
éd., Berne 2002, n. 236). Contrairement à l'opinion de RIESSELMANN-SAXER (loc. cit.), l'employeur ne peut cependant pas surveiller de façon générale ou systématique le comportement des travailleurs sous prétexte de récolter des données dont le traitement serait permis par l'art. 328b CO. Certes, les données personnelles qui, selon les termes de cette disposition, "portent sur les aptitudes du travailleur à remplir son emploi ou sont nécessaires à l'exécution du contrat de travail", bénéficient de la présomption légale qu'elles ne portent pas atteinte à la personnalité du travailleur (cf. art. 13 al. 1 LPD; AUBERT, op. cit., p. 150). Il n'en demeure pas moins que le procédé utilisé pour les récolter doit, lui aussi, respecter la personnalité des travailleurs, conformément à l'art. 328 CO, et observer les principes généraux du droit, en particulier ceux de la bonne foi et de la proportionnalité (cf. SCHÜRER, op. cit., p. 64/65; REHBINDER, op. cit., n. 236; AUBERT, op. cit., p. 150/151; BRUNNER/BÜHLER/ WAEBER, op. cit., p. 108; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 25 ss, 111/ 112). Or, l'art. 328 CO protège notamment la santé des travailleurs et leur intégrité physique et psychique, ainsi que leur sphère privée, leur image, leur dignité, ou encore certaines libertés personnelles (cf. BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, op. cit., p. 97; REHBINDER, op. cit., n. 221; JÜRG BRÜHWILER, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2
e
éd., 1996, n. 4a ad art. 328 CO; ADRIAN VON KAENEL, Arbeitsrecht, Saint-Gall/ Zurich 1999, p. 55). C'est dire que seules sont admissibles, en vertu de la disposition précitée, les mesures de surveillance objectivement justifiées qui satisfont un intérêt prépondérant de l'employeur (cf.
BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, op. cit., p. 98; REHBINDER, op. cit., n. 222; VON KAENEL, op. cit., p. 55); entre plusieurs mesures possibles, ce dernier choisira la moins intrusive (cf. RÉMY WYLER, Droit du travail, Berne 2002, p. 224).
En d'autres termes, les choses ne sont pas fondamentalement différentes selon qu'on les envisage sous l'angle des art. 328 et 328b CO ou de l'art. 26 OLT 3, l'application de cette dernière disposition impliquant aussi de respecter le principe de la proportionnalité (cf. infra consid. 5.2 ss). Cette relative similitude se comprend d'ailleurs aisément si l'on garde à l'esprit que l'adoption de l'art. 26 OLT 3 a notamment visé à étendre au droit public la protection de la personnalité du travailleur qui existait déjà depuis longtemps en droit privé à l'art. 328 CO (cf. BO 1985 CN p. 724; directives du seco, op. cit., p. 1 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 167). En tout état de cause, l'art. 26 OLT 3 est donc conforme au principe de la légalité.
4.
4.1
Comme l'indique sa lettre, en accord avec la volonté exprimée du Conseil fédéral, l'art. 26 OLT 3 n'a pas pour objectif d'interdire de manière générale l'utilisation de systèmes de surveillance ou de contrôle dans les entreprises: seuls sont interdits ceux qui sont "destinés" à surveiller le comportement des travailleurs à leur poste de travail (al. 1), mais non, en principe, ceux qui sont nécessaires pour "d'autres raisons" (al. 2 ). Autrement dit, c'est moins le type de surveillance ou ses effets comme tels qui vont déterminer si un système de surveillance est admissible ou non, que les motifs qui ont prévalu à sa mise en place ou les buts que poursuit son utilisation (cf. AUBERT, op. cit., p. 169/170; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 109).
4.2
Au titre des "autres raisons" susceptibles de justifier le recours à un système de surveillance ou de contrôle, l'on songe, en premier lieu, dans le droit fil de la réponse du Conseil fédéral à la motion parlementaire, à des impératifs liés à la prévention des accidents ou à la protection ou la sécurité des personnes et des biens (ci-après: les impératifs de sécurité). Ainsi, pour autant qu'ils soient dans un rapport de proportionnalité avec le but recherché, des systèmes de surveillance peuvent, en principe, être disposés à des endroits stratégiques ou sensibles de l'entreprise, tels les extérieurs des bâtiments, les parkings, les accès, les entrées, les guichets, les caisses, les étals, les salles contenant des valeurs ou des documents sensibles ou
confidentiels (salles des coffres, archives ...) ou encore, dans l'industrie, les lieux abritant des machines, des installations ou des produits dangereux (cf. directives du seco, op. cit., p. 1 et 2 ad art. 26 OLT 3).
Selon les circonstances et le type d'activité considérée, il n'est pas exclu que des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail puissent justifier la mise en place de certains systèmes de surveillance. On peut, par exemple, penser à des sociétés qui offrent des services financiers en ligne (telle la possibilité de passer des ordres de bourse) et qui, pour des motifs de preuve, doivent pouvoir enregistrer les conversations téléphoniques entre leurs collaborateurs et les clients (avec l'accord de ces derniers). On peut également avoir à l'esprit certaines activités (agences de sécurité, entreprises de taxi ou de transport routier ...) qui requièrent, afin de rationaliser le travail et d'améliorer la qualité des prestations offertes aux clients, que l'employeur ait la possibilité de localiser en tout temps et aussi vite que possible la position de chacun des véhicules en service. Là encore, une telle surveillance n'est cependant admissible que si le moyen utilisé apparaît, au vu des circonstances, proportionné au but recherché.
Par ailleurs, il est dans la nature même des relations de travail que l'employeur puisse exercer un certain contrôle sur l'activité et les prestations de son personnel. D'une part, la faculté qui lui est reconnue - voire même, dans certains cas, l'obligation qui lui incombe, notamment pour des motifs de sécurité (cf.
ATF 102 II 18
;
ATF 100 II 352
) - d'établir des directives générales et de donner des instructions particulières sur la manière d'exécuter le travail ou de se conduire dans l'entreprise (cf. art. 321d CO; cf. REHBINDER, op. cit., n. 227; STREIFF/VON KAENEL, Leitfaden zum Arbeitsvertragsrecht, 5
e
éd., Zurich 1992, n. 14 s. ad art. 328 CO; WYLER, op. cit., p. 223/ 224) a pour corollaire qu'il doit pouvoir s'assurer - quand il n'y est pas tenu - que ses consignes sont correctement suivies par les travailleurs (cf. REHBINDER, op. cit., n. 233). D'autre part, le contrat de travail se caractérise par un rapport d'échange en vertu duquel le travailleur fournit une prestation de travail à l'employeur contre une rémunération: ce dernier doit par conséquent être en mesure de vérifier que les termes de cet échange répondent à ses attentes ou, du moins, sont conformes à ce qui avait été convenu avec le travailleur. C'est pourquoi, en accord aussi bien avec la doctrine que la pratique administrative, il faut admettre que, outre des impératifs de sécurité ou des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail,
l'employeur est également habilité, sous réserve d'en avoir préalablement informé les travailleurs, à prendre des mesures appropriées destinées à contrôler leur travail, en particulier la qualité de leurs prestations et leur rendement (cf. directives du seco, op. cit., p. 1 ad art. 26 OLT 3; Guide relatif à la surveillance de l'utilisation d'internet et du courrier électronique au lieu de travail, éd. par le préposé fédéral à la protection des données, Berne, état avril 2001, p. 18/19 [ci-après cité: Guide du préposé fédéral à la protection des données]; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 109 et 111; REHBINDER, op. cit., n. 233; SCHÜRER, op. cit., p. 61; AUBERT, op. cit., p. 167).
4.3
Il est souvent difficile, comme le souligne le seco dans ses directives, de faire la distinction entre des mesures de surveillance licites, qui tirent leur justification du droit de l'employeur de contrôler la qualité du travail ou le rendement des travailleurs, et des mesures de surveillance illicites, qui portent uniquement ou essentiellement sur le comportement de ceux-ci. En effet, il n'est pas rare que ces questions soient intimement liées, comme l'illustrent les exemples donnés par le seco (directives du seco, op. cit., p. 1 et 2 ad art. 26 OLT 3):
"Tombent sous la surveillance du rendement, par exemple, le comptage automatique des pièces produites ou du nombre de frappes journalières sur une installation de traitement de textes. Une saisie détaillée, permettant la répartition temporelle des tâches et, par ce biais, l'appréciation du comportement, n'est (en revanche) pas admise. Si, en plus d'une surveillance de rendement, un contrôle visuel des travailleurs pendant leur activité est mis en place, ce dernier constitue également une surveillance du comportement. L'enregistrement du rendement doit aussi être utilisé raisonnablement (principe de proportionnalité)."
4.4
En résumé, un système de surveillance est interdit par l'art. 26 OLT 3 s'il vise uniquement ou essentiellement à surveiller le comportement comme tel des travailleurs. En revanche, son utilisation n'est pas prohibée si, bien qu'emportant objectivement un tel effet de surveillance, il est justifié par des raisons légitimes, tels des impératifs de sécurité ou des motifs tenant à l'organisation ou à la planification du travail ou encore à la nature même des relations de travail. Encore faut-il, cependant, que le système de surveillance choisi apparaisse, au vu de l'ensemble des circonstances, comme un moyen proportionné au but poursuivi, et que les travailleurs concernés aient préalablement été informés de son utilisation (cf. les références citées supra consid. 4.2 in fine).
5.
5.1
Dans un premier moyen, la recourante soutient que, dans la mesure où la surveillance se fait en dehors de l'enceinte de l'entreprise et où elle ne porte pas directement sur les travailleurs eux-mêmes, mais sur les véhicules qu'ils utilisent, l'art. 26 OLT 3 ne s'applique pas.
Les possibilités techniques exactes offertes par le système de localisation litigieux sont contestées par la recourante (sur cette question, cf. infra consid. 6.4) qui admet néanmoins qu'elle est en mesure, grâce à ce système, de savoir a posteriori, au moyen d'un "listing", l'heure à laquelle ses collaborateurs commencent et terminent leur activité, quels clients ils visitent durant la journée et à quelle heure, ainsi que le temps qu'ils consacrent à chaque client. L'accès à ces informations lui permet ainsi de connaître de manière relativement précise l'emploi du temps de ses collaborateurs durant une journée de travail. Bien qu'il soit, à proprement parler, utilisé en dehors de l'enceinte de l'entreprise, et qu'il ne porte pas directement sur la personne même des techniciens-vérificateurs, le système de localisation en cause a donc bien pour effet de saisir un aspect particulier de leur comportement à leur poste de travail, soit, selon les termes du seco, "la répartition temporelle des tâches" (cf. supra consid. 4.3); il n'échappe ainsi pas aux exigences découlant de l'art. 26 OLT 3. En revanche, le fait que la surveillance ne soit qu'indirecte (ou médiate) n'est pas sans importance pour apprécier la proportionnalité de la mesure (cf. infra consid. 6.5).
Il convient dès lors d'examiner si le système de localisation - dont il est constant que les travailleurs ont été préalablement avertis de l'installation et de l'utilisation - poursuit des objectifs légitimes qui le font apparaître, au vu des circonstances, comme un moyen proportionné pour atteindre le but recherché.
5.2
Selon la jurisprudence, le principe de la proportionnalité se compose traditionnellement de trois volets: la règle d'aptitude ou d'adéquation, qui exige que le moyen choisi - ici: le système de localisation - soit propre à atteindre le but visé - ici: les objectifs invoqués par l'employeur à titre de motifs justificatifs; la règle de nécessité, qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts en cause - ici: la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs; et la règle de proportionnalité au sens étroit, qui requiert de mettre
en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat escompté du point de vue du but visé (cf.
ATF 125 I 474
consid. 3).
5.3
La recourante soutient tout d'abord que le système de localisation lui offre une protection antivol sans égal: en effet, au moyen d'une simple requête adressée à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, elle peut immédiatement, en cas de nécessité, faire repérer et immobiliser n'importe lequel de ses véhicules. Il ressort cependant du dossier (cf. les encarts publicitaires du fournisseur) qu'un tel dispositif antivol peut être installé sans qu'il soit nécessaire, comme cela a été fait en l'espèce, de le coupler avec un système de localisation qui enregistre en tout temps les lieux de stationnement des véhicules ainsi que les heures correspondantes. Le résultat recherché pourrait donc être atteint par un moyen moins incisif, si bien que la mesure litigieuse ne se justifie pas au regard de la règle de nécessité.
5.4
La recourante fait ensuite valoir que le système de localisation a pour but d'améliorer l'organisation du travail et le rendement grâce à une meilleure planification du travail et un meilleur contrôle des collaborateurs, ainsi que d'optimaliser la qualité du service offert à ses clients. A l'appui de son propos, elle donne pêle-mêle toute une série d'exemples.
5.4.1
Ainsi, elle allègue qu'il lui est important, en cas d'appel en urgence de l'un de ses clients, de pouvoir immédiatement localiser et contacter le collaborateur se trouvant le plus proche du lieu d'intervention, afin d'être en mesure de le dépêcher le plus rapidement possible sur place.
Si, comme le soutient la recourante, le système de localisation lui permet seulement de connaître d'une manière rétrospective ("a posteriori"), le soir, quand et où les véhicules ont stationné pendant la journée, on comprend mal cet argument qui jette, à vrai dire, un doute sur l'étendue réelle des possibilités de surveillance offertes par le système en question.
Quoi qu'il en soit, il apparaît que le rayon d'action des techniciens-vérificateurs, qui sont au nombre d'une quinzaine pour toute la Suisse, est pré-défini en fonction des codes postaux des clients dont ils ont la charge, si bien que chacun d'eux s'occupe, en définitive, d'une région déterminée. Ainsi, la clientèle des cantons de Vaud et de Genève est du ressort de deux collaborateurs. On ne voit par
conséquent pas l'intérêt que peut avoir l'employeur de savoir en tout temps où se trouvent ses techniciens-vérificateurs, puisqu'il suffit, en cas d'appel en urgence, de contacter sur son téléphone portable celui d'entre eux qui est en charge de la région concernée et de l'envoyer sur le lieu d'intervention. A cet égard, la situation de la recourante ne se laisse nullement comparer, comme elle le voudrait, aux besoins d'une entreprise de taxis ou d'une agence de sécurité employant à son service de nombreux collaborateurs, répartis sur une même aire géographique, qui doivent pouvoir être atteints aussi rapidement que possible en fonction de leur position. Quant aux allégations de la recourante relatives aux difficultés qu'il y aurait à joindre les techniciens-vérificateurs sur leurs téléphones portables, elles sont dénuées de pertinence, car elles ne permettent pas de comprendre en quoi l'installation du système de localisation litigieux la dispenserait de recourir à la téléphonie mobile classique pour contacter le collaborateur désiré, la position de celui-ci eût-elle été repérée.
Le système de localisation est donc un moyen qui n'apparaît ni adéquat ni même nécessaire pour effectuer des interventions en urgence.
5.4.2
Comme mesure de rationalisation du travail, la recourante soutient également que le système de localisation est un outil performant et indispensable pour "analyser toute faille dans son système de division des rayons d'action et (...) établir des procédures permettant de réduire les temps de déplacements de chacun de ses techniciens".
La recourante ne donne cependant pas d'exemples tangibles des "procédures" que le système de localisation lui aurait permis - ou lui permettrait - de prendre pour optimaliser les temps de déplacement. Quoi qu'il en soit, on ne voit pas quelles peuvent concrètement être les améliorations auxquelles elle fait vaguement allusion, surtout si l'on considère que les collaborateurs semblent jouir d'une grande autonomie dans l'organisation de leur travail, puisqu'ils ne se rendent, selon les propres déclarations de la recourante, que de manière très occasionnelle au siège de la Société et que leur contrat de travail ne contient aucune disposition laissant penser que leur indépendance serait limitée. Une relative grande autonomie est d'ailleurs un trait caractéristique des activités qui, à l'instar de celle ici en cause, relèvent de la vente à domicile ou de la représentation, et
impliquent le plus souvent que l'employé prenne lui-même ses rendez-vous avec les clients et gère seul son emploi du temps.
Certes, la recourante met également en avant le fait que la productivité aurait augmenté de 15 % depuis qu'elle a mis en place le système de localisation. Outre que la réalité de ce chiffre n'est pas démontrée - en instance cantonale, la recourante parlait même d'une augmentation de 38 % -, sa corrélation avec les prétendus avantages apportés par le système de localisation en matière d'organisation du travail prête à discussion en l'absence d'indications concrètes quant à la nature et la forme des améliorations qui ont prétendument été réalisées. Supposé que l'augmentation de la productivité de 15 % soit avérée, il semble en tout état de cause que celle-ci doive davantage aux abus auxquels l'employeur a pu mettre fin grâce à la mise en place du système de localisation (heures de travail non effectuées, rapports d'activité fantaisistes ...) qu'à de véritables améliorations en matière de rationalisation du travail.
L'adéquation entre le système de localisation et le but prétendument poursuivi de réduire les temps de déplacement et d'intervention n'est donc pas établie.
5.4.3
La recourante allègue encore que le système de localisation lui "facilite la facturation directe à la clientèle".
En l'absence de toute autre précision, il est malaisé de comprendre ce que veut exprimer l'intéressée au travers de cet argument. Il semble toutefois qu'elle cherche par là à soutenir que le système de localisation lui épargnerait d'avoir à demander à ses collaborateurs des rapports d'activité lorsqu'elle facture ses prestations aux clients.
Si l'on en croit la recourante, les motifs d'intervention sont nombreux et variés (vente d'un extincteur; contrôle ou recharge d'un appareil; dépannage; conseils divers ...). Du moment que le système de localisation ne renseigne pas sur la nature des prestations effectuées, il ne dispense nullement l'employeur de recourir, pour la facturation, à des rapports ou des fiches de travail établis par ses collaborateurs. En revanche, on peut admettre que la possibilité de confronter le contenu de tels rapports ou fiches de travail avec les informations que fournit le système de localisation constitue un moyen adéquat - et nécessaire, dans la mesure où l'on ne voit pas par quel autre biais ce but pourrait être atteint - de rendre plus sûr et plus précis le détail des factures adressées aux clients. Quant à la proportionnalité - au sens étroit - de ce moyen pour parvenir au but
visé, elle nécessite une pesée des intérêts qui ne peut se faire qu'après avoir examiné les éventuels autres avantages que présente la mesure litigieuse pour l'employeur (cf. infra consid. 6).
5.5
Comme ultime argument à l'appui de sa démonstration de l'utilité du système de localisation, la recourante fait valoir que ce dernier lui permet de s'assurer que les techniciens-vérificateurs accomplissent correctement leur travail. Compte tenu des graves conséquences qui peuvent résulter de l'utilisation d'un extincteur défectueux (mise en danger de la santé ou de la vie des utilisateurs ou de tiers), elle relève, en particulier, qu'un contrôle de la qualité du travail est indispensable. Elle doit notamment pouvoir s'assurer que ses collaborateurs ont procédé à la révision annuelle des extincteurs conformément aux règles de l'art. Or, fait-elle valoir, seule la mesure litigieuse serait à même de lui apporter une telle assurance. Tout autre dispositif de surveillance, outre qu'il serait moins sûr, lui engendrerait de surcroît, à l'en croire, des coûts hors de proportion. Elle ajoute que le système de localisation est également un moyen de surveiller l'emploi du temps de ses collaborateurs et de prévenir les abus. A cet égard, elle fait observer qu'il est "tout à fait impossible de se limiter au 21
e
siècle à travailler avec des seules fiches de travail manuelles adressées par courriers ou par télécopies à l'employeur et/ou de prendre contact avec le client pour vérifier que le technicien-vérificateur s'est bien rendu sur son lieu d'intervention".
5.5.1
On discerne mal l'utilité du système de localisation pour contrôler la qualité du travail effectué par les techniciens-vérificateurs: qu'un véhicule d'entreprise ait stationné pendant une certaine durée à proximité de l'adresse d'un client est en effet une indication qui ne dit rien à ce sujet, ni même, d'ailleurs, qui garantit que le travail ait seulement été réalisé. Elle ne renseigne pas davantage sur la nature exacte de la prestation en cause (vente d'un extincteur; contrôle ou recharge d'un appareil; dépannage; conseils divers ...). Par lui même, le système de localisation n'autorise donc pas l'employeur à faire l'économie d'autres mesures pour contrôler la qualité - au sens étroit - du travail accompli par ses collaborateurs (contrôles ponctuels par sondages; enquêtes de satisfaction auprès des clients ...).
5.5.2
Il n'en demeure pas moins que, dans la mesure où il fournit des informations relativement précises sur l'emploi du temps de chacun des techniciens-vérificateurs lorsqu'ils utilisent leur
véhicule pour visiter les clients - ce qui constitue l'essentiel de leur activité -, le système de localisation permet à l'employeur de s'assurer que ses employés respectent les horaires de travail auxquels ils sont tenus. En outre, grâce au fait qu'il peut savoir qu'un véhicule a stationné durant un certain temps à l'adresse d'un client, il obtient ainsi, sinon la confirmation qu'une visite a effectivement été effectuée, du moins une indication l'autorisant à présumer que tel a bien été le cas. C'est donc, pour l'employeur, un moyen utile et efficace pour vérifier que ses employés se rendent chez les clients dont ils ont la charge et qu'ils y demeurent le temps nécessaire pour remplir correctement leur tâche. C'est dans cette mesure limitée qu'on peut admettre, avec la recourante, que le système de localisation lui permet d'exercer un certain contrôle sur la qualité - comprise au sens large - des prestations de ses techniciens-vérificateurs. Cet objectif sert également, jusqu'à un certain point, un intérêt de sécurité publique, en ce sens qu'une visite non effectuée ou bâclée peut, en présence d'un extincteur défectueux qui n'est pas remis en état, entraîner de graves conséquences pour les personnes et les biens en cas d'incendie. A cet égard, la recourante peut être appelée à répondre, en sa qualité d'employeur, des manquements de ses employés si elle a elle-même négligé de prendre les mesures appropriées pour les surveiller (culpa in custodiendo; cf.
ATF 110 II 456
).
5.5.3
En estimant que le même objectif pourrait être atteint par "des solutions à la fois plus efficaces et moins onéreuses, et surtout moins attentatoires à la personnalité et à la santé des travailleurs", les premiers juges considèrent - implicitement - que le système de localisation, pour adéquat qu'il soit, n'est pas conforme au principe de la proportionnalité envisagé sous l'angle de la nécessité.
Il est certain que des fiches de travail ou des rapports d'activité détaillés contenant la date, l'heure et la description des prestations effectuées offrent davantage de renseignements utiles à l'employeur que les seules informations que lui fournit le système de localisation. Il apparaît toutefois qu'avant son introduction, certains employés n'hésitaient pas à établir des rapports d'activité fantaisistes contenant des indications erronées tant sur les heures et les jours travaillés que sur les prestations réellement effectuées. Une telle façon de procéder n'est donc pas suffisante pour contrôler efficacement l'activité et les prestations des techniciens-vérificateurs, notamment pour s'assurer que ceux-ci effectuent leur travail, et si possible
correctement. En particulier, l'employeur doit pouvoir prendre les mesures utiles destinées à lutter contre les abus, surtout lorsque, comme en l'espèce, ils sont avérés ou que le risque qu'ils se produisent (ou se reproduisent) est important (cf. Guide du préposé fédéral à la protection des données, p. 18 s.; RIESSELMANN-SAXER, op. cit., p. 111; REHBINDER, op. cit., n. 233). Or, quand bien même les rapports d'activité ou les fiches de travail seraient contresignés par les clients visités, le risque d'abus n'en serait pas écarté: d'une part, il n'est pas certain qu'il soit toujours possible d'obtenir une telle signature, le client pouvant être absent lors de la visite; d'autre part, à supposer qu'elle puisse être recueillie, lorsque la signature est le fait - ce qui n'est pas rare dans la pratique - d'un employé ou d'un auxiliaire du client visité (par exemple, le concierge de l'immeuble concerné), elle n'apparaît pas aussi fiable que si elle émanait du client visité lui-même ou d'une personne habilitée à le représenter.
5.5.4
On ne saurait donc suivre les premiers juges et l'intimée lorsqu'ils prétendent que le système de localisation n'est pas nécessaire et adéquat pour contrôler l'emploi du temps des techniciens-vérificateurs et prévenir les abus, particulièrement en ce qui concerne le respect de certaines obligations légales et contractuelles de base leur incombant (visite régulière et effective des clients, horaires de travail ...). A la lumière de cet objectif, il reste à examiner la proportionnalité, au sens étroit, de la mesure litigieuse.
6.
6.1
Pour en juger, il y a lieu de mettre en balance, d'une part, l'intérêt public à protéger la santé, la liberté de mouvement et la personnalité des travailleurs avec, d'autre part, l'intérêt privé de la Société à pouvoir équiper ses véhicules du système de localisation litigieux. Les motifs invoqués par l'employeur pour justifier le recours au dispositif contesté doivent être d'autant plus importants que son utilisation est de nature à porter gravement atteinte aux biens juridiques protégés par l'art. 26 OLT 3.
6.2
La gravité de l'atteinte dépend principalement de la nature et de l'ampleur de la surveillance exercée ainsi que du type de moyen utilisé pour la mettre en oeuvre. En particulier, selon qu'elle s'exerce directement sur la personne même du travailleur ou qu'elle porte sur un autre aspect, par exemple le résultat de ses prestations (surveillance directe/immédiate ou indirecte/médiate), selon qu'elle englobe toute la personne du travailleur (comme peut le faire une
surveillance audiovisuelle) ou qu'elle se limite à certaines facettes de sa personne ou de sa personnalité (comme son image, sa voix, sa vitesse d'exécution ...), selon qu'elle vise spécifiquement un travailleur ou qu'elle est envisagée plus largement par le nombre de personnes qu'elle touche ou le point de vue qu'elle adopte (surveillance particulière ou générale), selon qu'elle est permanente ou seulement passagère, son intensité et, par conséquent, l'atteinte qu'elle est susceptible de causer à la personnalité et la santé des travailleurs, sera d'une gravité variable.
Dans tous les cas, c'est en fonction de l'ensemble des circonstances concrètes du cas que devra s'apprécier cette gravité. Ainsi, tandis qu'une caméra braquée en permanence sur un employé au guichet d'une banque est, abstraitement, de nature à provoquer une atteinte importante à la personnalité du travailleur concerné, il n'en est rien si cette même caméra n'est pas reliée à une salle de contrôle, mais qu'elle ne fait qu'enregistrer sur une bande, pour des motifs de sécurité, ce qui se passe, et que l'enregistrement est ensuite détruit, sans être utilisé, sous réserve d'exceptions bien définies à l'avance (par exemple au cas où un délit est commis). Autrement dit, selon que la surveillance est strictement réglementée ou qu'elle n'est soumise à aucune réglementation précise ou selon que ses résultats sont détruits (instantanément ou à brève échéance) ou qu'ils sont durablement enregistrés sur un support pour être réutilisés (bande son ou vidéo, fichier informatique ...), l'intensité de l'atteinte ne sera pas la même.
Quant aux motifs justificatifs avancés par l'employeur, leur importance dans la pesée des intérêts dépend principalement de leur nature, notamment du caractère privé ou public des intérêts qu'ils mettent en jeu, ainsi que des conséquences prévisibles d'une interdiction du système de surveillance incriminé. Lorsque le but poursuivi par l'employeur sert son seul intérêt personnel, il pèsera ainsi, d'une manière générale, d'un poids moindre que si d'autres intérêts, de nature privée (intérêts des travailleurs eux-mêmes ou de clients, par exemple) ou publique, viennent s'y ajouter.
6.3
En l'espèce, il s'impose, avant toute chose, de souligner que les techniciens-vérificateurs n'ont pas le droit, sauf accord préalable de la Société, d'utiliser à des fins privées les véhicules d'entreprise mis à leur disposition. Ce point est important. En effet, s'ils y étaient autorisés, l'employeur ne pourrait pas, en principe, équiper ses véhicules
d'un système de localisation, sauf à porter une atteinte grave et disproportionnée à la vie privée de ses employés. Du moins des aménagements devraient-ils être prévus pour protéger autant que possible cet aspect de leur personnalité (par analogie, au sujet de l'utilisation du téléphone dans l'entreprise et de la possibilité de contrôler les numéros composés, cf. directives du seco, p. 3 ad art. 26 OLT 3; AUBERT, op. cit., p. 171 ss; SCHÜRER, op. cit., p. 62). Du moment, toutefois, que seule une utilisation professionnelle des véhicules est autorisée, l'employeur dispose d'un intérêt légitime à contrôler que les travailleurs respectent cette prescription et l'on ne saurait affirmer, sans autre examen, qu'un tel contrôle constitue une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs qu'il vise. Seule une soigneuse pesée des intérêts en présence est à même de trancher cette question.
6.4
Les premiers juges ont retenu que le système de localisation permettait à l'employeur de localiser de façon "permanente et en temps réel" les véhicules utilisés par ses employés. Pour aboutir à cette conclusion, ils se sont fondés, selon leurs propres termes, sur "les écritures contenues au dossier".
Il apparaît toutefois que, comme devant l'instance cantonale déjà, la recourante nie avec la dernière énergie les propriétés et les qualités prêtées au système de localisation par l'Office cantonal. Elle affirme n'être en mesure de connaître la position de ses véhicule que "a posteriori", à la fin de la journée de travail, au moyen d'un "listing" ne faisant qu'indiquer les lieux et les heures de départ et d'arrivée des véhicules au cours de la journée. A titre de moyen de preuve, elle renvoie au "listing" qu'elle avait produit en instance cantonale. Elle précise que la localisation en temps réel des véhicules n'est possible, en réalité, que "sur requête" de sa part à une centrale de télésurveillance basée en Belgique, en ajoutant que c'est là un service payant équivalent à une intervention sur alarme qu'elle n'aurait encore jamais utilisé à ce jour. Enfin, elle réfute, comme elle l'avait déjà fait en instance cantonale, les allégations de l'Office cantonal selon lesquelles le directeur de la Société appelait "très régulièrement sur leurs portables (les techniciens-vérificateurs) afin d'obtenir des justifications quant à leur positionnement".
Au vu de ces éléments, les premiers juges ne pouvaient pas se fonder sur les seules affirmations de l'Office cantonal pour déterminer les possibilités de surveillance offertes par le système de localisation; ils devaient, au contraire, mettre en oeuvre un complément
d'instruction sur cette question. Dans cette mesure, les faits qu'ils ont constatés à ce sujet ne lient pas la Cour de céans (cf. art. 104 let. b et art. 105 al. 2 OJ).
6.5
Cela étant, l'on sait que la surveillance induite par le système de localisation est seulement médiate, car elle ne porte pas sur les collaborateurs eux-mêmes, mais sur les véhicules qu'ils utilisent pour visiter les clients dont ils ont la charge. Par ailleurs, il est également établi qu'elle n'appréhende qu'un aspect particulier de leur comportement, à savoir les déplacements, en temps et en lieu, qu'ils effectuent durant leur journée de travail. Enfin, comme les collaborateurs ne sont à bord de leurs véhicules que durant trois à quatre heures par jour, elle ne présente pas un caractère permanent. Si les caractéristiques techniques offertes par le système de localisation sont telles que les a décrites la recourante, sa licéité doit par conséquent être admise: la surveillance n'étant qu'indirecte, partielle et intermittente, l'atteinte qu'elle cause apparaît proportionnée au but légitime visé par l'employeur, qui est de connaître l'emploi du temps journalier de ses collaborateurs afin de prévenir les abus et de s'assurer qu'ils accomplissent correctement leurs tâches, en particulier qu'ils respectent les horaires de travail et qu'ils effectuent bien les visites qu'ils sont tenus de faire. A cet égard, il n'est pas inutile de rappeler qu'un tel contrôle ne sert pas seulement l'intérêt de l'employeur, mais est également destiné, dans une certaine mesure, à préserver la sécurité des personnes et des biens que seuls des extincteurs en bon état de fonctionnement peuvent garantir en cas d'incendie (cf. supra consid. 5.5.2 in fine). Quoi qu'il en soit, à supposer que la situation soit techniquement telle que la dépeint la recourante, elle ne serait pas très différente de celle que l'on peut trouver dans une entreprise équipée d'une machine à timbrer, où les employés doivent pointer à chaque fois qu'ils entrent dans l'entreprise ou qu'ils la quittent, y compris lorsqu'ils s'absentent un court instant durant la journée, en indiquant, le cas échéant, le motif (professionnel ou privé) de leur absence.
En revanche, si le système de localisation permet à l'employeur, comme l'ont retenu les premiers juges, de suivre de manière continue et en temps réel le trajet emprunté par les véhicules utilisés par les techniciens-vérificateurs, il pourrait constituer un moyen de surveillance disproportionné par rapport au but poursuivi. En effet, l'intensité de l'atteinte à la santé, à la personnalité et à la liberté de mouvement des travailleurs concernés n'est pas la même selon que
ceux-ci sont soumis de manière continue et en temps réel à la surveillance de leur employeur ou selon que seul un contrôle "a posteriori" est effectué qui consiste, après la fin d'une journée, à confronter le contenu de leurs rapports d'activité avec les informations fournies par le système de localisation. D'une part, dans le premier cas, un stress occasionné par le sentiment d'être en permanence observé par son employeur existe, qui n'est pas présent dans le second cas. D'autre part, la possibilité de suivre en temps réel le trajet des véhicules durant la journée comporte le risque que l'employeur demande de manière répétée et inopinément à ses collaborateurs de justifier leur position ou le choix de leur itinéraire, perturbation qui viendrait alors s'ajouter au stress provoqué par le sentiment d'être constamment surveillé. Selon les résultats de l'enquête menée par l'Office cantonal, cet élément aurait d'ailleurs été mentionné par les techniciens-vérificateurs qui ont été entendus. Le point mérite par conséquent d'être éclairci. A cet égard, le Tribunal administratif ne saurait se retrancher derrière l'art. 44 LTr pour refuser l'édition du rapport d'enquête de l'Office cantonal ou pour renoncer à entendre des témoins: certes, cette disposition prévoit que les personnes qui sont chargées de tâches prévues par la loi sur le travail ou qui y participent sont tenues de garder le secret à l'égard des tiers sur les faits qu'ils apprennent dans l'exercice de leur fonction; à leur demande, certaines données peuvent toutefois être communiquées aux tribunaux lorsque l'établissement de faits ayant une portée juridique l'exige (cf. art. 44a al. 1 let. b LTr).
6.6
Des mesures d'instructions complémentaires s'avèrent donc nécessaires en vue d'élucider ces questions, en particulier pour déterminer - le cas échéant au moyen d'une expertise - les véritables caractéristiques techniques et l'étendue exacte des possibilités de surveillance offertes par le système de localisation. Dans le cadre de la procédure cantonale, l'employeur s'est montré peu enclin à fournir les renseignements qui lui étaient demandés, nonobstant son obligation de collaborer à l'instruction de la cause (cf. art. 45 LTr); s'il devait persister dans cette attitude, il est rendu attentif au fait qu'il devra en supporter les conséquences sur le plan du fardeau de la preuve (cf.
ATF 125 V 195
consid. 2 p. 196). Dans l'hypothèse où l'instruction révélerait que le système incriminé recèle, en réalité, des possibilités de surveillance plus étendues que ne le soutient la recourante, les premiers juges se prononceront sur son admissibilité après avoir procédé à une nouvelle pesée de tous les intérêts en présence.
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fr
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Art. 6 n. 1 CEDU; art. 26 OLL 3; diritto a un'udienza pubblica in una controversia amministrativa in materia di protezione dei lavoratori. Sebbene faccia parte del diritto pubblico, il divieto imposto a un datore di lavoro di utilizzare un sistema di sorveglianza nella propria impresa concerne "diritti e doveri di carattere civile" ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 2.2 e 2.3).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-425%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,831
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130 II 449
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130 II 449
Sachverhalt ab Seite 451
Die W. SA (nachfolgend: W.) betreibt Kabelnetze, welche 15 Gemeinden in den Regionen X. und Y. versorgen. Sie hat ca. 12'500 Abonnenten, denen sie 24 Fernseh- und 16 Radioprogramme anbietet.
Am 28. September 1999 eröffnete der Preisüberwacher eine Untersuchung gegen die W. Mit Verfügung vom 4. September 2001 stellte er fest, dass die von der W. verlangten Abonnementspreise (von bisher Fr. 23.70 pro Monat, exkl. Taxen und Mehrwertsteuer) missbräuchlich seien; er legte den monatlichen Abonnementspreis für die Dauer vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2004 auf Fr. 17.- fest.
Gegen diese Verfügung erhob die W. Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen. Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 21. Mai 2003 ab.
Am 23. Juni 2003 erhob die W. Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Vorinstanz hat im Wesentlichen festgehalten, die Beschwerdeführerin habe auf dem relevanten Markt (Verbreitung von Fernsehprogrammen über Kabel) eine marktbeherrschende Stellung; ihre Preise seien nicht Wettbewerbspreise und aufgrund der Kostenrechnung missbräuchlich. Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 29 BV und Art. 6 EMRK; sie macht geltend, die Rekurskommission habe ihre Kognition in unzulässiger Weise nicht ausgeschöpft und sich sowohl in Bezug auf die Abgrenzung des relevanten Marktes als auch bei der Beurteilung des vom Preisüberwacher festgesetzten Preises auf eine Willkürprüfung beschränkt. In materieller Hinsicht sind einerseits die Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes, andererseits die Erzielung angemessener Gewinne (Art. 13 Abs. 1 lit. b des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 [PüG; SR 942.20]) und die Ermittlung der im Hinblick darauf massgeblichen Kostenentwicklung (Art. 13 Abs. 1 lit. c PüG) umstritten.
4.
4.1 Die Rekurskommission hat Entscheide des Preisüberwachers voll zu überprüfen mit Einschluss der Angemessenheit (Art. 49 und 71a
Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 22 PüG). Beschränkt sie ihre Überprüfung auf eine reine Rechtskontrolle oder gar eine blosse Willkürprüfung, so begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung. Freilich darf auch eine Rechtsmittelbehörde, welcher eine volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/aa S. 242; BGE 123 II 210 E. 2c S. 212 f.). Wenn es um die Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt, kann den Rekursinstanzen zugebilligt werden, nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz abzuweichen (BGE 116 Ib 270 E. 3b S. 273; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Bern 2000, S. 397 f.; ALFRED Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 229 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern 1994, S. 384). Dies gilt freilich dort nicht, wo von der Rekursinstanz verlangt werden kann, über vergleichbare Fachkenntnisse wie die Vorinstanz zu verfügen (BGE 116 Ib 270 E. 3c S. 273 f.). Eine Fach-Beschwerdeinstanz darf den Entscheid der Vorinstanz nur dann schützen, wenn sie geprüft hat, ob sich keine zweckmässigere, angemessenere Lösung anbietet.
Die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen ist eine Spezialrekurskommission, welche gebildet worden ist, um eine unabhängige richterliche, trotzdem aber fachkundige Rechtsmittelinstanz sicherzustellen. Sie ist nur für wenige Spezialgebiete zuständig und hat über das Fachwissen in diesen Gebieten zu verfügen. Es besteht also kein Grund für eine besondere Einschränkung der Kognition.
4.2 Der Preisüberwacher betrachtete als sachlich relevanten Markt den Kabelempfang von Fernsehprogrammen, da der Satellitenempfang nicht als Ausweichmöglichkeit betrachtet werden könne. Die Beschwerdeführerin bezeichnete in ihrer Beschwerde an die Rekurskommission den Satellitenempfang als gleichwertige Ausweichmöglichkeit. Die Rekurskommission erwog dazu, die Definition des relevanten Marktes sei eine Ermessensfrage, die auf technische Kenntnisse und in gewisser Hinsicht auch auf politische Überlegungen Bezug nehme; das Gericht müsse in dieser Frage seine Überprüfungsbefugnis einschränken und der Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum belassen; die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach der Satellitenempfang ein Substitut für den Kabelempfang sei, erscheine nicht als überzeugender als diejenige des Preisüberwachers; da die von diesem vorgenommene Definition des sachlich relevanten Marktes nicht offensichtlich unhaltbar sei, bestehe kein Grund, davon abzuweichen.
Bei der Beurteilung sodann, ob ein Preismissbrauch vorliege, hat die Rekurskommission erwogen, der missbräuchliche Preis sei in Art. 13 PüG nicht definiert, sondern nur durch nicht abschliessende Beurteilungselemente umschrieben; daraus folge ein sehr grosser Ermessensspielraum des Preisüberwachers; der Begriff des missbräuchlichen Preises sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der auf technische Kenntnisse und bis zu einem bestimmten Grad auch auf politische Überlegungen Bezug nehme; der Richter müsse daher in der Überprüfung Zurückhaltung üben und der Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum belassen; die Rekursinstanz dürfe sich nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz entfernen in Bezug auf Fragen, die ihrer Natur nach kaum oder sehr schwer überprüfbar seien; die angefochtene Verfügung sei daher nur dann aufzuheben, wenn sie offensichtlich unhaltbar erscheine.
4.3 Die Formulierungen, der angefochtene Entscheid werde nur aufgehoben, wenn er offensichtlich unhaltbar sei, können bei isolierter Betrachtung in der Tat den Eindruck entstehen lassen, die Rekurskommission habe ihre Überprüfung in gesetzwidriger Weise auf eine Willkürprüfung beschränkt. Sie sind jedoch im Zusammenhang mit den vorangehenden (zutreffenden) Aussagen zu lesen, wonach das Gesetz dem Preisüberwacher einen erheblichen Beurteilungsspielraum eingeräumt habe. In Wirklichkeit hat sich die Rekurskommission in E. 5.1 ihres Entscheids auf rund 9 Seiten ausführlich mit der Abgrenzung des sachlichen Marktes auseinandergesetzt und ist zum Ergebnis gekommen, es gebe keine absoluten Kriterien, sondern nur Indizien, um den relevanten Markt zu definieren. Der Preisüberwacher stütze sich auf ein Bündel von Elementen, um die Substituierbarkeit zu verneinen. Desgleichen hat sich die Rekurskommission in E. 8.2 ihres Entscheides auf rund 71 /2 Seiten mit der Festsetzung des Preises befasst und die einzelnen von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Kritikpunkte überprüft und als unbegründet beurteilt. Sie hat unter anderem auch ausgeführt, der Preisüberwacher habe den Gewinn auf eine angemessene Weise berücksichtigt .
Die allenfalls missverständlichen Ausführungen, der angefochtene Entscheid sei nicht offensichtlich unhaltbar, bedeuten in diesem Zusammenhang bloss, dass die Rekurskommission nicht beansprucht, unter mehreren rechtmässigen, angemessenen und gleichwertigen Lösungen die richtige festzulegen. Soweit das Gesetz tatsächlich dem Preisüberwacher einen erheblichen Beurteilungsspielraum einräumt, ist diese Auffassung nach dem vorne Ausgeführten mit Art. 49 VwVG vereinbar. Eine unzulässige Einschränkung der Kognition in Bezug auf die Angemessenheitsprüfung liegt nicht vor. Unbegründet ist angesichts der durch die Vorinstanz getroffenen Abklärungen auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der rechtserhebliche Sachverhalt sei unvollständig oder sonstwie im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG qualifiziert unrichtig ermittelt worden. Die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz sind damit für das Bundesgericht verbindlich, und Raum für entsprechende Ergänzungen im bundesgerichtlichen Verfahren besteht nicht.
5.
5.1 Das Preisüberwachungsgesetz gilt in sachlicher Hinsicht nach seinem Art. 1 für Preise von Waren und Dienstleistungen einschliesslich der Kredite mit Ausnahme der Löhne und anderer Leistungen aus einem Arbeitsverhältnis sowie der Kredittätigkeit der Schweizerischen Nationalbank, in persönlicher Hinsicht nach seinem Art. 2 für Wettbewerbsabreden im Sinne des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) und für marktmächtige Unternehmen des privaten und des öffentlichen Rechts. Stellt der Preisüberwacher aufgrund einer Abklärung einen Preismissbrauch fest, strebt er mit den Betroffenen eine einvernehmliche Regelung an (Art. 9 PüG). Kommt eine solche nicht zustande, untersagt er eine Preiserhöhung oder verfügt eine Preissenkung (Art. 10 PüG). Preismissbrauch im Sinne des Preisüberwachungsgesetzes kann nur vorliegen, wenn die Preise auf dem betreffenden Markt nicht das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs sind (Art. 12 Abs. 1 PüG). Wirksamer Wettbewerb besteht insbesondere, wenn die Abnehmer die Möglichkeit haben, ohne erheblichen Aufwand auf vergleichbare Angebote auszuweichen (Art. 12 Abs. 2 PüG).
Sowohl für die Beurteilung einer Marktmacht im Sinne von Art. 2 PüG als auch für die Abgrenzung des "betreffenden" Marktes im Sinne von Art. 12 Abs. 1 PüG muss analog zum Kartellrecht ein räumlich und sachlich relevanter Markt definiert werden (vgl. dazu BGE 129 II 18 E. 7.2 S. 33). Die Definition des sachlich relevanten Marktes erfolgt im Lichte der Zielsetzung der Preisüberwachung aus der Sicht der Abnehmer; massgebend ist, ob aus deren Optik Waren oder Dienstleistungen miteinander im Wettbewerb stehen. Dies hängt davon ab, ob sie vom Nachfrager hinsichtlich ihrer Eigenschaften und des vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar erachtet werden (LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, KG+PüG, Gesetzestexte und Kommentar, Zürich 1988, N. III.3 zu Art. 12 PüG; BGE 129 II 18 E. 7.3.1 S. 33 mit Hinweisen).
5.2 Unbestritten ist die Beschwerdeführerin in ihrem Versorgungsgebiet die einzige Anbieterin von Kabelanschlüssen. Wird der Kabelanschluss auch sachlich als eigener Markt betrachtet, so ist die Beschwerdeführerin ohne weiteres im Sinne von Art. 2 PüG marktmächtig, und es besteht im Sinne von Art. 12 PüG kein Wettbewerb. Umstritten ist jedoch, ob der Kabelempfang wirklich einen eigenen Markt darstellt oder ob es dazu vergleichbare Alternativen gibt, namentlich ob der Satellitenempfang ein Substitut ist.
5.3 Die Vorinstanzen haben dies verneint.
5.3.1 Der Preisüberwacher hat in seiner Verfügung vom 4. September 2001 die Substituierbarkeit von Kabel- und Satellitenempfang mit folgender Argumentation verneint: Die Verwendung von Aussenantennen sei bisweilen durch Mietverträge beschränkt; Art. 53 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) gebe den Kantonen die Möglichkeit, das Errichten von Aussenantennen in bestimmten Gebieten zu verbieten, wenn der Schutz des Landschafts- und Ortsbildes oder von geschichtlichen Stätten oder von Natur- und Kunstdenkmälern dies verlange; die Beschwerdeführerin signalisiere in ihrer Stellungnahme vom 11. November 2000, dass in der Altstadt von X. ein solches Verbot bestehe; zudem erlaube die geographische Lage gewisser Wohnungen die Erreichung der betreffenden Satelliten nicht; schliesslich empfingen im Versorgungsgebiet der Beschwerdeführerin 77 % der Haushalte das Fernsehen mit Kabelnetz; die grosse Mehrheit der Konsumenten betrachte offenbar den Satellitenempfang nicht als Substitut zum Kabelempfang.
5.3.2 Die Rekurskommission hat zunächst ausgeführt, das digitale terrestrische Fernsehen sei nach dem aktuellen Stand der Technik noch keine valable Alternative zu den bisherigen Empfangsmethoden. Zur Substituierbarkeit von Satelliten- und Kabelempfang hat sie erwogen, der Satellitenempfang könne auf die Dauer billiger sein als der Kabelempfang, wenn nur der Anschaffungspreis der Antenne berücksichtigt werde, doch seien auch Betriebs- und Entsorgungskosten sowie die Wertverminderung zu berücksichtigen. Das technische Argument hat die Kommission relativiert; so sei heute kein nach Süden gerichteter Balkon mehr notwendig, um eine Antenne anzubringen; Empfangsstörungen könnten heute ebenfalls rasch und kostengünstig behoben werden; der Preisüberwacher gebe keine Hinweise, dass in der betroffenen Region der Satellitenempfang behindert sei; die technischen Schranken, welche den Satellitenempfang weniger attraktiv machten als den Kabelempfang, seien daher zu relativieren, sie vermöchten aber bei technisch nicht bewanderten Personen einen nicht vernachlässigbaren negativen Effekt auszuüben.
Zum Argument der juristischen Hindernisse hat die Rekurskommission ausgeführt, die im Kanton Jura üblichen Mietverträge verlangten die Zustimmung des Vermieters für die Anbringung von Aussenantennen, während es in der Region Y. keine solchen Regeln gebe; baurechtliche Hindernisse für die Errichtung von Aussenantennen gebe es in den historischen Zentren von X. und Y., wobei die Bestimmungen in Y. elastisch seien; zudem könnten heute Antennen unauffällig angebracht werden; die bau- und privatrechtlichen Beschränkungen könnten somit die Substituierbarkeit einschränken, würden aber für sich allein nicht die Folgerung zulassen, dass der Satellitenempfang keine taugliche Ausweichmöglichkeit sei.
Weiter hat die Rekurskommmission dargelegt, gesamtschweizerisch hätten etwa 90 % der Haushalte mit Fernsehempfang einen Kabelanschluss, in der betreffenden Region wahrscheinlich 80-90 %; zudem hätten die Kabelanschlüsse trotz der technischen Entwicklung und der Preissenkung der Antennen in den letzten Jahren zugenommen; die Neigung der Konsumenten, auf den Satellitenempfang auszuweichen, sei demnach offenbar gering; der Kabelempfang biete für den Benützer eine Anzahl Vorteile wie einfache Verbindung, konstante Bild- und Tonqualität, Kundendienst im Fall einer Panne; der Wechsel von Kabel- zu Satellitenempfang bedeute einen erheblichen Wechsel in der Art der Benützung; die Benützer, welche den Kabelempfang gewohnt seien, kennten die Vorteile des Satellitenempfangs nicht und könnten sie daher auch nicht bewerten; hinzu kämen die finanziellen, technischen, administrativen und rechtlichen Hindernisse, welche die Substituierbarkeit einschränkten.
5.4 Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, der Satellitenempfang sei eine gleichwertige Alternative zum Kabelempfang; die finanziellen, technischen und rechtlichen Hindernisse seien von der Vorinstanz selber stark relativiert worden; die von der Vorinstanz als entscheidend betrachtete subjektive Einschätzung durch die Konsumenten könne nicht ausschlaggebend sein. In ihrer Replik bringt sie zudem vor, auch der praktisch überall mögliche terrestrische Empfang sei bei der Abgrenzung des relevanten Marktes einzubeziehen; ein zusätzlicher Wettbewerbsdruck gehe zudem vom Internet und der zunehmenden Digitalisierung von Informationsinhalten aus; die Entwicklung der Informationstechnologie marginalisiere die Marktzutrittsschranken weiter; schon heute stünden zudem eine Reihe von alternativen Trägern für die nachgefragten Programminhalte zur Verfügung, wie Angebote über breitbandfähige Telefonnetze und auf festen Trägern (CD-Rom, DVD).
5.5 Als Substitutionsgüter kommen nur vergleichbare Angebote in Frage (Art. 12 Abs. 2 PüG). Selbstverständlich besteht immer eine eingeschränkte Substitution in dem Sinne, als manche Konsumenten schliesslich auf eine minderwertige Alternative ausweichen, wenn der Preis des gewünschten Gutes allzu hoch wird. Eine solche unvollkommene Substitutionsmöglichkeit vermag wohl eine gewisse disziplinierende Wirkung auf die Preisbildung eines marktmächtigen und selbst eines marktbeherrschenden Unternehmens auszuüben. Sie kann jedoch nicht als wirksamer Wettbewerb im Sinne von Art. 12 PüG betrachtet werden, da sie dem Monopolanbieter des höherwertigen Produkts erlaubt, eine Monopolrente zu erzielen, die er bei wirksamem Wettbewerb zwischen gleichwertigen Produkten nicht erzielen könnte. Gerade dies soll durch das PüG unterbunden werden.
5.6 In Bezug auf den konventionellen terrestrischen Empfang räumt die Beschwerdeführerin selber ein, dass dabei dem Fernsehkonsumenten ein eingeschränkteres Angebot zur Verfügung stehen würde als beim Kabelanschluss. Dies stellt offensichtlich kein vergleichbares Angebot dar. Ebenso wenig können Angebote wie Internet oder feste Träger (CD-Rom, DVD) als gleichwertige Alternativen zu einem Kabelfernsehempfang betrachtet werden. Abgesehen davon, dass sie mit einem herkömmlichen Fernsehempfang nicht vergleichbar sind, erschliessen sie nicht die gleichen Informations- bzw. Unterhaltungsquellen. Mit Recht hat die Vorinstanz schliesslich laufende oder künftige technische Entwicklungen (terrestrisches digitales Fernsehen oder weitere Entwicklungen) nicht einbezogen. Der relevante Markt hat auch eine zeitliche Komponente: Die meisten Konsumenten werden in der Regel Produkte, die erst in Entwicklung oder Einführung sind, nicht als Substitute für eingeführte und bewährte Produkte betrachten, jedenfalls nicht bei Produkten, die zum aktuellen Konsum bestimmt sind. Die streitige Verfügung ist bis zum Ende des Jahres 2004 befristet. Die Frage der Substituierbarkeit beurteilt sich für diesen Zeitraum. In diesem zeitlich relevanten Markt stehen die neuen Angebote noch nicht zur Verfügung. Ob in näherer Zukunft neue Techniken auf dem Markt sein werden, die dem Kabelempfang ebenbürtig sind, wird im Rahmen einer allfälligen erneuten Verfügung zu prüfen sein.
5.7 Als Substitutionsgut kommt derzeit ernsthaft nur der Satellitenempfang in Frage.
5.7.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, entgegen der französischen Fassung von Art. 12 Abs. 2 PüG, welche stark auf den Preis abstelle ("Il y a concurrence efficace, en particulier, lorsque d'autres sources d'approvisionnement s'offrent aux acheteurs, cela à des prix comparables et sans qu'il en résulte pour eux des efforts considérables"), könne es für die Beurteilung, ob ein wirksamer Wettbewerb bestehe, nicht darauf ankommen, ob der Wettbewerb auf preislicher Ebene oder auf der Ebene anderer Wettbewerbsparameter spiele. Dies trifft wohl zu, ist aber vorliegend unerheblich, da die Vorinstanzen nicht entscheidend auf den Preis abgestellt haben. Im Gegenteil räumt der Preisüberwacher ein, dass der Satellitenempfang zugenommen habe und dessen Preis stark gesunken sei; trotzdem habe das Kabel kaum an Kunden verloren, was zeige, dass es sich um zwei verschiedene Märkte handle; dass kein Preiswettbewerb herrsche, ergebe sich auch aus dem grossen Preisunterschied zugunsten des Satellitenempfangs.
5.7.2 Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Vorinstanzen hätten im Grunde nur auf das subjektive Verhalten der Konsumenten abgestellt.
Die Rekurskommission hat argumentiert, der Umstand, dass der prozentuale Anteil der Kabelabonnenten an der Gesamtheit der Fernsehempfänger hoch sei und in den letzten Jahren nicht gesunken sei, widerspiegle eine fehlende Substituierbarkeit in der Perzeption der Konsumenten. Ähnlich macht auch der Preisüberwacher in seiner Duplik geltend, selbst wenn Kabel- und Satellitenempfang substituierbar wären, würde der Marktanteil der Beschwerdeführerin von über 75 % eine beherrschende Stellung begründen, was wirksamen Wettbewerb ausschliesse.
Diese Argumentation mag allenfalls problematisch sein: Ein hoher Marktanteil ist zwar ein starkes Indiz für eine marktbeherrschende Stellung, bedeutet aber nicht zwangsläufig, dass kein wirksamer Wettbewerb bzw. keine gleichwertigen Ausweichmöglichkeiten bestehen (Botschaft zum Preisüberwachungsgesetz, BBl 1984 II 771, S. 787). Er kann auch das Resultat von Wettbewerb sein, wenn nämlich die Kunden zur Auffassung kommen, dass das Angebot des Marktführers tatsächlich das günstigste ist, und somit nicht auf das andere Angebot ausweichen wollen, obwohl sie dies ohne weiteres könnten.
5.7.3 Indessen hat die Vorinstanz in Wirklichkeit nicht einzig auf den Marktanteil abgestellt. Sie hat vielmehr ein Bündel von Kriterien berücksichtigt, nämlich technische und juristische Schranken für den Satellitenempfang sowie Vorteile des Kabelempfangs in der Benützung. Wohl hat sie die Bedeutung der technischen Aspekte relativiert und zu den juristischen Hindernissen ausgeführt, diese würden für sich allein die Substituierbarkeit nicht ausschliessen. Massgebend ist aber nicht die isolierte Betrachtung der einzelnen Aspekte, sondern eine Gesamtwürdigung. Mehrere Aspekte, die je für sich allein die Substituierbarkeit nicht ausschliessen würden, können in ihrer Gesamtheit dazu führen, dass das Alternativangebot nicht als vergleichbar im Sinne von Art. 12 Abs. 2 PüG zu betrachten ist.
5.7.4 Wohl verlangt diese Bestimmung nur "vergleichbare", nicht aber "gleiche" Angebote. Eine vollständige Substituierbarkeit ist demzufolge nicht verlangt. Immerhin muss aber das Alternativangebot aus der Sicht des Kunden gleichwertig sein. Bei einem Produkt, welches - wie der Fernsehempfang - von einem Grossteil der Bevölkerung ohne spezielle technische Kenntnisse konsumiert wird, ist dabei auf die Sicht dieser durchschnittlichen Kundschaft abzustellen. In diesem Lichte ist insbesondere von Bedeutung, dass gemäss den von der Beschwerdeführerin nicht bestrittenen und für das Bundesgericht verbindlichen (Art. 105 Abs. 2 OG) Feststellungen der Vorinstanz der Kabelempfang für den Benützer wesentliche Bedienungsvorteile hat. Der durchschnittliche Konsument dürfte einen möglichst unkomplizierten und verlässlichen Empfang wünschen und erachtet eine Lösung, die von ihm technische Massnahmen oder Kenntnisse verlangt, kaum als vergleichbar. Derartige Angebote mögen allenfalls für technisch interessierte und versierte Kunden vergleichbar sein, nicht aber - jedenfalls nach dem aktuellen Stand der Technik - für das Durchschnittspublikum. Eine Substitutionsmöglichkeit, die nur von einem bestimmten Kundensegment als vergleichbar betrachtet wird, führt noch nicht zu einem wirksamen Wettbewerb.
Auch dass einige Hausverwaltungen dazu übergegangen sein mögen, selber Satellitenempfangsanlagen zu installieren und Kabelnetzbetreiber unter Druck zu setzen, führt noch nicht zu einem wirksamen Wettbewerb, solange dies bloss Einzelfälle sind. In denjenigen Miethäusern, in denen die Hausverwaltungen nicht für einen Satellitenempfang sorgen, müssen die Mieter nach wie vor selber dafür besorgt sein. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, dass eine grössere Zahl von Hausverwaltungen in ihrem Versorgungsgebiet ihren Mietern den Satellitenempfang anbieten würde.
5.7.5 Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf das Urteil 2A.142/2003 vom 5. September 2003, wo das Bundesgericht, wenn angesichts der Prozesskonstellation auch nicht abschliessend, den Standpunkt bestätigt hat, dass die Möglichkeit des Satellitenempfangs nichts daran ändere, dass eine Kabelnetzbetreiberin als marktbeherrschende Unternehmung zu betrachten sei, weil der Empfang via Kabel nicht durch den Satellitenempfang substituierbar sei (insbesondere E. 4.2.2).
5.7.6 Zu Unrecht beruft sich die Beschwerdeführerin schliesslich auf BGE 129 II 18 E. 8.3.2 S. 36 f., um darzulegen, dass auch dann noch ein wirksamer Wettbewerb bestehen könne, wenn der Wettbewerb im Bereich der Fernsehempfangsmöglichkeiten nicht vollkommen spielen sollte. Dieser Entscheid bezog sich auf das Kartellrecht, welches zwischen erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigungen und Wettbewerbsbeseitigung unterscheidet. Diese ist (unter Vorbehalt von ausnahmsweisen Zulassungen gemäss Art. 8 KG) absolut unzulässig, jene sind unzulässig, wenn sie sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen (Art. 5 Abs. 1 KG). Das Bundesgericht hat an der zitierten Stelle bloss erwogen, die Ausschaltung eines Wettbewerbsparameters führe noch nicht zwingend zur Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs. Trotzdem lag in jenem Fall aber eine erhebliche Beeinträchtigung vor, die grundsätzlich ebenfalls unzulässig ist und - sofern sie nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt wird - nicht als wirksamer Wettbewerb im Sinne von Art. 12 Abs. 2 PüG betrachtet werden kann.
5.8 Insgesamt erweist sich die von der Vorinstanz vorgenommene Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes als rechtmässig. Demzufolge ist die Beschwerdeführerin als auf diesem Markt mächtige bzw. gar marktbeherrschende Unternehmung dem Gesetz unterstellt (Art. 2 PüG) und ist der von ihr verlangte Preis nicht das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs (Art. 12 PüG).
6. Zu prüfen ist sodann, ob die Vorinstanz zu Recht den von der Beschwerdeführerin verlangten Preis als missbräuchlich bezeichnet hat.
6.1 Bei der Prüfung, ob eine missbräuchliche Erhöhung oder Beibehaltung eines Preises vorliegt, hat der Preisüberwacher gemäss Art. 13 Abs. 1 PüG insbesondere die Preisentwicklung auf Vergleichsmärkten (lit. a), die Notwendigkeit der Erzielung angemessener Gewinne (lit. b), die Kostenentwicklung (lit. c), besondere Unternehmensverhältnisse (lit. d) und besondere Marktverhältnisse (lit. e) zu berücksichtigen. Das Gesetz enthält keine Definition des missbräuchlichen Preises, sondern nur Elemente, die bei der Beurteilung zu berücksichtigen sind. Diese Elemente sind nicht abschliessend und stehen nicht in einem hierarchischen Verhältnis (BBl 1984 II 773, S. 787; JACQUES BONVIN, in: Pierre Tercier/ Christian Bovet [Hrsg.], Commentaire Romand, Droit de la concurrence, 2002, Rz. 7 und 11 f. zu Art. 13 PüG; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. IV zu Art. 13 PüG). Dem Preisüberwacher steht daher in der Auswahl der anzuwendenden Methode ein erheblicher Ermessensspielraum zu (BONVIN, a.a.O., N. 13 zu Art. 13 PüG; RENÉ RHINOW, Kommentar [alte] BV, Rz. 38 f. zu Art. 31septies ). Die Rekurskommission hat zwar die Ausübung dieses Ermessensspielraums zu überprüfen (vorne E. 4), doch steht ihr ihrerseits ein gleich grosser Spielraum zu, in den das Bundesgericht hingegen nur im Rahmen der Rechtmässigkeitsprüfung eingreifen kann (Art. 104 OG).
6.2 Der Preisüberwacher stellte auf der Basis der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Jahresrechnung 1999/2000 eine Kostenrechnung an. Gegenüber den Angaben der Beschwerdeführerin reduzierte er den Posten "Salaires, charges sociales" um Fr. 200'000.-. Zudem zog er einen Betrag von Fr. 171'667.60 ab, der für Dritte erbracht und von diesen entschädigt werde (Verwaltung des Kabelnetzes Unterwallis). Insgesamt kam er damit (ohne Steuern, Salärkosten des Unternehmers und Gewinn) auf Kosten von Fr. 15.33 pro Abonnent und Monat. Unter Berücksichtigung eines zusätzlichen Betrags von ca. Fr. 250'000.- für Steuern, Salär sowie eines Gewinns ergaben sich Fr. 17.-, wodurch ein Gewinn ermöglicht werden sollte, der mindestens den als notwendig erachteten Renditesatz von 5,2 % auf dem buchmässig ausgewiesenen Eigenkapital garantierte.
Die Rekurskommission hat erwogen, die Vorinstanz habe mit Recht die Fr. 250'000.- angerechnet, da die Beschwerdeführerin keine Belege für die Salärhöhe geliefert habe; Anpassungskosten seien nur im Umfang der Abschreibungen zu berücksichtigen; der vom Preisüberwacher zugestandene Zins von 5,2 % auf dem investierten Eigenkapital sei angemessen; es sei auch richtig, auf den stillen Reserven keine Rendite zuzulassen, zumal die Beschwerdeführerin keine Belege dafür geliefert habe, dass die Nichtberücksichtigung der stillen Reserven sie in ihrer Geschäftstätigkeit und ihrer Entwicklung beeinträchtige; der geltend gemachte zwischenzeitliche Verkauf des Kabelnetzes Z. führe auch nicht dazu, dass der Betrag von Fr. 171'667.- nicht mehr abzuziehen wäre, da die Verwaltungskosten entsprechend gesunken seien; insgesamt sei die Kostenrechnung des Preisüberwachers nicht offensichtlich unhaltbar, zumal die Beschwerdeführerin kein angemessenes und transparentes Rechnungswesen habe.
6.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe die Existenz erheblicher stiller Reserven nachgewiesen. Sie beantragt dazu die Erstellung einer Expertise über die Höhe ihrer stillen Reserven. Im Einzelnen hält sie fest, ein Gewinn sei nicht nur auf dem buchmässig ausgewiesenen Eigenkapital, sondern auch auf den stillen Reserven zu berücksichtigen, zumal die Aktionäre 20 Jahre lang auf eine Dividende verzichtet hätten, um eine rasche Amortisation der Investitionen zu ermöglichen; die stillen Reserven seien zumindest teilweise nicht durch die Abonnenten, sondern durch Dividendenverzicht der Aktionäre gebildet worden; insoweit müssten sie in die Berechnung der Eigenkapitalrendite einbezogen werden, würde doch sonst die Eigentumsgarantie verletzt; zudem wären korrekterweise nicht nur 5,2 %, sondern 10 % Eigenkapitalrendite anzuerkennen, um eine angemessene Risikoprämie zu ermöglichen; schliesslich habe die Rekurskommission nicht berücksichtigt, dass die Kabelnetze Z. verkauft worden seien und der entsprechende Betrag nicht mehr als Einnahme anfalle.
In der Replik führt sie zudem aus, entgegen der Auffassung der Rekurskommission dürfe sich diese nicht darauf beschränken, nicht ohne Not in den Ermessensspielraum einzugreifen, sondern habe angesichts der Unsicherheiten sehr streng zu überprüfen, ob tatsächlich ein Interventionsbedarf des Preisüberwachers bestehe; massgebend sei nicht der Kostenpreis, sondern ein (fiktiver) Wettbewerbspreis; der auf die historischen Kosten ausgerichtete Ansatz des Preisüberwachers sei verfehlt; zu berücksichtigen seien nicht die historischen Kosten, sondern die Kostenentwicklung, wobei namentlich die zukünftige Entwicklung in die Betrachtung mit einzubeziehen sei; dabei sei ein ausgewiesener künftiger Investitionsbedarf in Rechnung zu stellen; die Vorinstanzen hätten sich mit entsprechenden zukunftsgerichteten Kostenmodellen auseinandersetzen müssen.
6.4 Unzutreffend ist die von der Beschwerdeführerin in ihrer Replik vertretene Auffassung, aufgrund von Art. 12 Abs. 1 PüG könne Massstab für die Beurteilung der Missbräuchlichkeit nur der Preis sein, der das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs wiedergibt. Die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit des Preisüberwachers, bei missbräuchlichen Preisen einzuschreiten, ist für jene Fälle bestimmt, in denen es einen wirksamen Wettbewerb eben nicht gibt, weshalb ein konkreter Wettbewerbspreis gerade nicht zugrunde gelegt werden kann. Die Preisüberwachung muss deshalb zwangsläufig auf andere Beurteilungskriterien ausweichen, nämlich auf die in Art. 13 PüG genannten Elemente.
6.5 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. a PüG ist die Preisentwicklung auf Vergleichsmärkten ein Beurteilungselement nebst anderen für die Prüfung, ob ein Preis missbräuchlich ist. Dieses Element kann aber nur berücksichtigt werden, wenn es überhaupt Vergleichsmärkte gibt, deren Preisentwicklung herangezogen werden kann. Vorausgesetzt ist zudem, dass die Preise auf dem Vergleichsmarkt ihrerseits das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs sind (BBl 1984 II 771 f.; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. V zu Art. 13 PüG, S. 850; MARCO Toller, Die Preisüberwachung als Mittel der schweizerischen Wettbewerbspolitik, Zürich 1983, S. 79).
Wenn - was rechtmässig ist (vorne E. 5) - als relevanter Markt der Kabelempfang betrachtet wird, kann es kaum einen empirischen Vergleichsmarkt geben, der diese Voraussetzungen erfüllt, da sämtliche Kabelanbieter in ihrem Versorgungsgebiet ein Monopol haben. Mit Recht haben daher die Vorinstanzen nicht auf die Vergleichsmarktmethode abgestellt, sondern die Kostenmethode angewendet.
6.6 Die Beschwerdeführerin kritisiert, dass die Vorinstanzen auf die historischen Kosten und dabei einzig auf den Jahresabschluss 1999/2000 abgestellt hätten, weil diese Zahlen gerade zur Verfügung standen; massgebend sei nach Art. 13 Abs. 1 lit. c PüG die Kostenentwicklung, wobei eine vorwärtsgerichtete Betrachtung vorzunehmen sei; nur dies entspreche dem Ziel, (simulierte) Wettbewerbspreise zu ermitteln, da Wettbewerbspreise auf vorwärtsgerichteten Kosten beruhten; ein Abstellen auf historische Kosten sei insbesondere in dynamischen Netzwerkindustrien mit hohem zukünftigem Investitionsbedarf nicht zulässig; Kostenberechnungen könnten nur mit Hilfe so genannter Long-run incremental cost (LRIC)-Methoden sachgerecht vorgenommen werden; dabei dürften Fehlinvestitionen in der Vergangenheit nicht berücksichtigt werden; hingegen müssten die Kosten künftiger Investitionsvorhaben miteinbezogen werden.
6.6.1 Zur Kritik an der Vorgehensweise des Preisüberwachers ist zu bemerken, dass dieser zwar den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (Art. 12 VwVG), dass die Parteien jedoch eine Mitwirkungs- und Auskunftspflicht trifft (Art. 13 VwVG; Art. 17 PüG). Diese Pflicht besteht insbesondere hinsichtlich solcher Unterlagen, die naturgemäss nur die Parteien liefern können (BGE 128 II 139 E. 2b S. 142 f.). Der Preisüberwacher hat die Beschwerdeführerin wiederholt aufgefordert, ihre Kalkulationsgrundlagen und weitere Unterlagen, namentlich auch hinsichtlich vorgesehener Investitionsvorhaben, einzureichen. Die Beschwerdeführerin hat sich jedoch geweigert, entsprechende Unterlagen zu liefern, oder ausgeführt, sie verfüge über keine entsprechenden Kalkulationen. Erst nach mehrmaliger Aufforderung hat sie mit Schreiben vom 30. Mai 2000 den Jahresabschluss 1998/1999 vorgelegt und zugleich erklärt, sie verfüge über kein formelles Budget. Am 9. Juli 2001 hat sie sodann den Jahresabschluss 1999/2000 eingereicht. Es ist daher rechtsmissbräuchlich, wenn die Beschwerdeführerin jetzt den Vorinstanzen vorwirft, diese hätten ihre Untersuchungspflicht verletzt. Dass diese und insbesondere der Preisüberwacher nur wenige Unterlagen zur Verfügung hatte, ist auf ihr Verhalten zurückzuführen.
6.6.2 Die Beschwerdeführerin macht freilich unter Berufung auf das Bundesgerichtsurteil 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003 geltend, der Preisüberwacher habe es sich selber zuzuschreiben, dass seine Datenbeschaffung auf kleines Verständnis gestossen sei; sie habe von Anfang an bestritten, dass sie in den Geltungsbereich des Preisüberwachungsgesetzes falle; es wäre in dieser Situation Sache des Preisüberwachers gewesen, das Verfahren zunächst auf die Frage der Unterstellung unter den Geltungsbereich zu beschränken.
In dem von der Beschwerdeführerin zitierten Entscheid ging es darum, ob in einem konkreten Fall kantonalrechtliche Bestimmungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG bestehen, was bejahendenfalls zur Folge gehabt hätte, dass kein Anlass für weitere Untersuchungen der Wettbewerbskommission mehr bestanden hätten. Das Bundesgericht erwog, die Frage, ob es solche Vorschriften gebe, sei jedenfalls dann, wenn dies rechtzeitig, substantiiert und nicht offensichtlich unbegründet behauptet werde, regelmässig vorab zu klären, weil davon einerseits die Zulässigkeit weiterer Untersuchungsmassnahmen, andererseits die allfällige Zuständigkeit anderer Behörden abhänge; es führte aber zugleich aus, dies gelte nur in Bezug auf die in Art. 3 Abs. 1 KG vorbehaltenen Vorschriften, doch müsse auch in einem kartellrechtlichen Verfahren nicht für jedes Tatbestandselement eine gesonderte Teilverfügung erlassen werden (Urteil 2A.492/2002, E. 5.2.3; vgl. auch BGE 129 II 497 E. 2.4 S. 506). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin ihre Unterstellung unter das Preisüberwachungsgesetz hauptsächlich mit dem Argument bestritten, sie sei nicht marktmächtig. Die Beurteilung dieses Arguments setzt - anders als die Beurteilung, ob Vorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG bestehen - voraus, dass der relevante Markt, die Stellung des betreffenden Unternehmens auf diesem Markt sowie das Bestehen eines wirksamen Wettbewerbs festgestellt werden, wozu entsprechende Untersuchungen des Preisüberwachers erforderlich sind. Die Beschwerdeführerin hatte somit keinen Anlass, ihre Kooperation zu verweigern, und sie hat es sich selber zuzuschreiben, wenn der Preisüberwacher auf der Basis unvollständiger Unterlagen entscheiden musste.
6.6.3 Was künftige Investitionen betrifft, so hat der Preisüberwacher in seiner Kostenrechnung die Amortisationen für die Aufrechterhaltung des Netzes berücksichtigt, nicht aber Investitionen für künftige Erneuerungen. Dies ist nach Sinn und Zweck der Preisüberwachung gerechtfertigt: Sie bezieht sich auf den aktuell zu bezahlenden Preis, vorliegend für die Zeitdauer von 2002 bis 2004. Die Kostenmethode muss alle Kosten berücksichtigen, die zur Erstellung und Vermarktung einer Ware oder Leistung nötig sind; darunter fallen auch Aufwendungen für Forschung und Entwicklung (BBl 1984 II 788). Dies kann sich jedoch in der Regel nur auf Aufwendungen beziehen, die aktuell buchhalterisch berücksichtigt worden sind. Künftige Investitionen werden sich, nachdem sie vorgenommen worden sein werden, dannzumal in erhöhtem Amortisationsbedarf niederschlagen und in einer späteren Kostenrechnung allenfalls zu berücksichtigen sein. Sie sollen aber nicht schon im Voraus, bevor sie überhaupt feststehen, berücksichtigt werden, würde dies doch bedeuten, dass die Konsumenten einen Preis bezahlen für eine Dienstleistung, die noch gar nicht angeboten wird. Erst recht genügt es darum nicht, wie die Beschwerdeführerin allgemein auf die technische Entwicklung in einem Wirtschaftssektor hinzuweisen, ohne konkret aufzuzeigen, welche einzelnen technologischen Erneuerungen der eigenen Betriebseinrichtungen, die im Hinblick auf eine effiziente Leistungserbringung notwendig seien, unmittelbar anstünden.
6.6.4 Das methodische Vorgehen von Preisüberwacher und Rekurskommission ist somit rechtlich nicht zu beanstanden.
6.7 Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanzen keinen Gewinn auf den stillen Reserven anerkannt haben.
6.7.1 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG ist bei der Prüfung der Missbräuchlichkeit die Notwendigkeit der Erzielung angemessener Gewinne zu berücksichtigen. Dabei geht es um die Gewinnmarge, die Kapitalrentabilität, d.h. das Verhältnis zwischen Gewinn und Eigenkapital (SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. VI.2 und VI.4 zu Art. 13 PüG, S. 853 und 855; vgl. auch BGE 123 III 171 E. 6a S. 174; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1998, Rz. 36 und 59 ff. zu Art. 269 OR, je betreffend Ermittlung der Rendite bei Mietobjekten). Unbestritten beträgt das ausgewiesene Eigenkapital der Beschwerdeführerin Fr. 600'000.- (Aktienkapital Fr. 400'000.-; gesetzliche Reserven Fr. 200'000.-). Umstritten ist hingegen erstens, ob zum Eigenkapital auch die stillen Reserven gehören; wird diese Frage bejaht, stellt sich zweitens die Frage, wie hoch die stillen Reserven im konkreten Fall sind.
6.7.2 Die Preisüberwachung soll Missbräuche und Monopolrenten bekämpfen, aber nicht Gewinne verunmöglichen, wie sie marktüblich und für das Funktionieren eines marktwirtschaftlichen Systems unabdingbar sind (BBl 1984 II 772; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. VI.1 zu Art. 13 PüG, S. 852 f.; BONVIN, a.a.O., N. 47 zu Art. 13 PüG; RETO JACOBS, St. Galler Kommentar zur BV, Lachen/ Zürich 2002, Rz. 35 zu Art. 96 BV). Die Gewinnberechnung richtet sich nach den anerkannten betriebswirtschaftlichen Methoden (BONVIN, a.a.O., N. 48 zu Art. 13 PüG). Nach diesen Methoden gehören stille Reserven zum Eigenkapital (PETER FORSTMOSER/ ARTHUR MEIER-HAYOZ/PETER NOBEL, Schweizerisches Aktienrecht, Bern 1996, S. 643; ERNST BOSSARD, Zürcher Kommentar, 1984, Rz. 262 zu Art. 958 OR; KARL KÄFER, Berner Kommentar, 1980, Rz. 183 zu Art. 960 OR): Sie entsprechen zusammen mit dem buchmässigen Eigenkapital dem Wert des Unternehmens bzw. ungefähr dem Preis, den der Unternehmer bei einem Verkauf des Unternehmens erzielen könnte. Würde er das Unternehmen verkaufen, so könnte er den gesamten Erlös anlegen und darauf einen Ertrag erzielen. Verzichtet er stattdessen auf einen Verkauf, so ist dies gleichbedeutend mit einer Investition in der Höhe des gesamten Eigenkapitals inklusive stille Reserven. Geht man davon aus, dass der gesamte investierte Betrag bei der Gewinnberechnung zu berücksichtigen ist, so müssen demzufolge die stillen Reserven ebenfalls einbezogen werden.
6.7.3 Die Rekurskommission hat erwogen, die Entschädigung der stillen Reserven sei problematisch: Die stillen Reserven seien aufgrund ihrer Fluktuation nie endgültig festgelegt; sodann sei eine Entschädigung der stillen Reserven schwer vereinbar mit deren Funktion im internen und externen Verhältnis; im internen Verhältnis würden sie das Verlustrisiko begrenzen, das dauernde Gedeihen des Unternehmens oder eine gleichmässige Gewinnverteilung sicherstellen und die Eigenfinanzierung fördern; im externen Verhältnis würden sie die Kreditwürdigkeit des Unternehmens erhöhen. Schliesslich hat die Rekurskommission das Argument des Preisüberwachers als überzeugend betrachtet, in der spezifischen Monopolsituation sei es nicht akzeptabel, dass die Konsumenten zuerst hohe Preise bezahlten, um unnötig hohe Amortisationen zu finanzieren, und anschliessend hohe Preise bezahlen, um eine Entschädigung der so gebildeten stillen Reserven zu ermöglichen.
6.7.4 Es trifft zwar zu, dass die Höhe der stillen Reserven von Wertschwankungen abhängt, die von der Gesellschaft nicht beeinflusst werden können. Dies ist jedoch kein Argument gegen deren Berücksichtigung, denn die Reserven können auch dann Wertschwankungen unterworfen sein, wenn sie buchmässig ausgewiesen sind (und jeweils mit Wertberichtigungen korrigiert werden). Unerfindlich ist, inwiefern die Funktion der stillen Reserven deren Berücksichtigung bei der Gewinnberechnung ausschliessen sollen, sind diese Funktionen doch die gleichen wie diejenigen der buchmässig ausgewiesenen Reserven.
Auch dass die stillen Reserven durch Amortisationen zu Stande gekommen sind, die höher waren als technisch nötig gewesen wäre, ist kein Argument dafür, diese für die Gewinnberechnung nicht auch zu berücksichtigen: Wären nämlich diese Amortisationen unterlassen worden, so hätten die entsprechenden Gewinnüberschüsse an die Aktionäre ausbezahlt und von diesen wiederum anderweitig gewinnbringend investiert werden können. Das Stehenlassen der Überschüsse erweist sich insofern als Investition in die eigene Gesellschaft.
Aus diesen Überlegungen ergibt sich, dass die stillen Reserven dem Eigenkapital zuzurechnen und für die Bestimmung des angemessenen Gewinns im Sinne von Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG mit zu berücksichtigen sind.
6.7.5 Der Preisüberwacher hat sowohl in seiner Verfügung vom 4. September 2001 als auch in seiner Vernehmlassung eingeräumt, dass gewisse stille Reserven bestehen, diese aber nicht quantifiziert. Auch die Rekurskommission hat über die Höhe der stillen Reserven keine Feststellungen gemacht, da sie diese ohnehin als unerheblich betrachtete. Insoweit ist an sich der Sachverhalt unvollständig festgestellt (Art. 105 Abs. 2 OG). Dies führt indessen aus den folgenden Gründen nicht zu einer Aufhebung der angefochtenen Verfügung:
Die Beschwerdeführerin machte im Schreiben vom 30. Mai 2000 an den Preisüberwacher ohne Belege geltend, sie habe stille Reserven von 11-13 Mio. Franken. Anlässlich der Besprechung vom 6. September 2000 erwähnte sie eine Analyse der A., welche stille Reserven von rund 13.8 Mio. Franken ausweise, sowie eine Kaufsofferte der B. für rund 17 Mio. Franken; sie machte geltend, der Steuerwert betrage 12 Mio. Franken. Der Preisüberwacher ersuchte daraufhin die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 21. September 2000, die Berechnung der A. vorzulegen, was die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 11. November 2000 ablehnte. Erst im Verfahren vor der Rekurskommission legte sie eine notarielle Bestätigung vor, worin die Kaufsofferte der B. sowie eine Berechnung des wirtschaftlichen Werts auf 13.9 Mio. Franken in einer Verkaufsdokumentation bestätigt werden. Diese Bestätigung enthält jedoch keinerlei weitere Angaben, so dass die Ernsthaftigkeit oder Plausibilität dieser Zahlen nicht überprüft werden kann. Nebst dieser Bestätigung hat die Beschwerdeführerin keine Unterlagen eingereicht, welche die Existenz oder Höhe stiller Reserven belegen würden. So hat sie auch nie Belege für die wiederholt gemachte Behauptung geliefert, ihre Aktionäre hätten während 20 Jahren auf eine Gewinnausschüttung verzichtet, was erst die hohen Amortisationen und eine Rückzahlung des Fremdkapitals erlaubt habe, obwohl die Gewinnverwendung zumindest für die letzten zehn Jahre anhand der Jahresrechnungen leicht belegbar sein sollte (vgl. Art. 962 Abs. 1 OR).
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die Beschwerdeführerin die Erstellung einer Expertise über die Höhe ihrer stillen Reserven. Indessen wäre es in erster Linie ihre Sache gewesen, Unterlagen einzureichen, welche die von ihr behaupteten Umstände beweisen (Art. 108 Abs. 2 OG). Es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, eine Expertise anzuordnen, wenn die Beschwerdeführerin nicht einmal die vorhandenen Unterlagen, auf die sich selber beruft, vorlegt.
Hat die Beschwerdeführerin, obwohl es ihr möglich und zumutbar gewesen wäre, es unterlassen, für ihren Standpunkt sprechende Dokumente vorzulegen (vorne E. 6.6.1), so hat sie es selber zu verantworten, dass der Sachverhalt ungenügend abgeklärt ist. Unter diesen Umständen kann für die nachfolgenden, im Hinblick auf die Ermittlung einer angemessenen Rendite anzustellenden Überlegungen auf eine grobe Plausibilitätsschätzung abgestellt werden.
6.8
6.8.1 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG sind "angemessene" Gewinne zulässig. Weder Lehre noch Praxis äussern sich präziser dazu, was unter "angemessen" im Sinne dieser Bestimmung zu verstehen ist. Wenig ergiebig ist für den vorliegenden Fall auch das Kriterium des branchenüblichen Durchschnittsgewinns, da ein Vergleich mit anderen Unternehmen nur sinnvoll ist, wenn diese ihrerseits unter Wettbewerbsbedingungen tätig sind, was im Falle von Kabelbetreibern (bisher) nicht der Fall ist (vgl. vorne E. 6.5). Unbestritten ist aber, dass der Gewinn eine übliche Verzinsung und eine marktgerechte Risikoprämie umfassen muss (BBl 1984 II 772; RHINOW, a.a.O., Rz. 37 zu Art. 31septies aBV, Anm. 58 S. 12).
6.8.2 Die Rekurskommission erwähnt einen Zinssatz von 5,2 %, der sich zusammensetzt aus einem Zins für risikofreie Anlagen von 3,4 % und einem Zuschlag für das branchenspezifische Risiko. Die Beschwerdeführerin erachtet eine Rendite von mindestens 10 % für angebracht, weil die Werte, in welche ihre Mittel investiert seien, nicht einzeln, sondern nur als ganzes Netz verkäuflich und zudem durch neue technologische Entwicklungen einem hohen Entwertungsrisiko ausgesetzt seien. Nun aber hat sie ihr Netz weit unter den von ihr geltend gemachten Verkehrswert abgeschrieben und insoweit das Risiko bereits buchhalterisch (und damit auch kalkulatorisch) weitgehend antizipiert. Auch soweit daraus (wegen des prozessualen Verhaltens der Beschwerdeführerin nicht bezifferbare) stille Reserven resultieren, handelt es sich dabei gerade nicht um Risikokapital, auf welchem sich eine besondere Risikoprämie rechtfertigen liesse. Jedenfalls erscheinen die vom Preisüberwacher und von der fachkundigen Vorinstanz zur Angemessenheit der Gewinnquote gemachten Ausführungen nachvollziehbar. Es ist noch zu prüfen, ob dies im vorliegenden Fall im Ergebnis zu einer bundesrechtswidrigen Preisfestsetzung führt.
6.9 Der Preisüberwacher hat, ausgehend von der Kostenlage gemäss Buchhaltung, unter Annahme eines Unternehmerlohns von Fr. 200'000.- und nach Abzug der Steuern bei einem Abonnentenpreis von Fr. 17.- einen Gewinn von rund Fr. 40'000.- für möglich erachtet (Vernehmlassung an die Vorinstanz vom 5. November 2001 S. 4 und 5); im Verhältnis allein zum buchmässig nachgewiesenem Eigenkapital von Fr. 600'000.- beträgt die Rendite weit mehr als 5.2 %. Der Preisüberwacher hat sodann in seiner Berechnung (Verfügung vom 4. September 2001 S. 11 Ziff. 61) weitere Einnahmen von rund Fr. 288'000.- erwähnt, die eine zusätzliche Gewinnreserve darstellten. Mit dieser Reserve würde selbst unter Berücksichtigung (von der Beschwerdeführerin nicht ausgewiesener) stiller Reserven von mehreren Mio. Franken noch eine angemessene Rendite auf dem Eigenkapital erzielt.
Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin in den Jahren 1998/1999 und 1999/2000 Reingewinne von je ca. 1,5 Mio. Franken erzielt. Unabhängig von der Grössenordnung allfälliger damals bestehender stiller Reserven sind bei solchen Gewinnsummen in der Vergangenheit klar überhöhte Gewinne erzielt worden; es drängt sich der Schluss auf, dass die Beschwerdeführerin in Ausnützung ihrer Marktmacht bzw. mangels wirksamen Wettbewerbs einen Preis hat festsetzen können, der ihr Gewinne ermöglichte, die höher als "angemessen" im Sinne von Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG waren. Damit haben die Vorinstanzen zu Recht angenommen, die Äufnung stiller Reserven sei (teilweise) darauf zurückzuführen, dass die Abonnenten in der Vergangenheit überhöhte, missbräuchlich hohe Preise bezahlt haben. Selbst wenn die Beschwerdeführerin stille Reserven in der von ihr behaupteten Höhe nachgewiesen hätte, könnte von vornherein nur ein Teil davon der Gewinnberechnung zu Grunde gelegt werden.
6.10 Schliesslich beanstandet die Beschwerdeführerin, der angefochtene Entscheid habe nicht berücksichtigt, dass sie das Kabelnetz Z. verkauft habe; damit sei auch der bisherige Ertrag entfallen, der daraus resultiert habe, dass sie bisher für das Kabelnetz Z. die Verwaltung geführt und entsprechend fakturiert habe. Indessen hat die Vorinstanz dies nicht übersehen, sondern ist davon ausgegangen, dass mit dem Wegfall der Verwaltung für das Kabelnetz Z. nicht nur der daraus bisher gelöste Ertrag weggefallen, sondern auch der Aufwand entsprechend kleiner geworden sei. Dies entspricht einer normalen unternehmerischen Logik. Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was diese Überlegung als unzutreffend erscheinen liesse.
6.11 Gesamthaft gesehen trifft es zu, dass die Beschwerdeführerin bisher einen missbräuchlich hohen Abonnentenpreis verlangt hat. Sodann erlaubt der von den Vorinstanzen festgesetzte Preis der Beschwerdeführerin die Erzielung eines angemessenen Gewinns. Die Preisfestsetzung ist im Ergebnis nicht rechtswidrig.
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de
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Art. 2, 10, 12 und 13 PüG; Preisüberwachung, Herabsetzung missbräuchlich hoher Abonnementspreise für die Verbreitung von Radio- und Fernsehprogrammen über Kabelnetz. Kognition der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen bei der Überprüfung von Entscheiden des Preisüberwachers. Als Fachkommission auferlegt sie sich keine Zurückhaltung hinsichtlich fachspezifischer Fragen; Bedeutung des dem Preisüberwacher eingeräumten grossen Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraums (E. 4).
Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes. Der Kabelempfang für Radio und Fernsehen stellt, auch im Verhältnis zum Satellitenempfang, bei den heutigen Verhältnissen einen eigenen Markt dar. Die Beschwerdeführerin ist in ihrem Versorgungsgebiet einzige Anbieterin von Kabelanschlüssen; der von ihr verlangte Preis ist nicht Ergebnis wirksamen Wettbewerbs (E. 5).
Prüfung, ob ein Preis rechtsmissbräuchlich ist; Bedeutung der verfahrensrechtlichen Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin (E. 6). Methoden allgemein (E. 6.1), im konkreten Fall gebotene Methode (E. 6.2-6.5); Abstellen auf rechnungsmässig ausgewiesene "historische" Kosten, keine Berücksichtigung von künftigen Investitionen für technische Erneuerungen (E. 6.6). Notwendigkeit der Erzielung angemessener Gewinne i.S. von Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG, Zurechnung stiller Reserven zum Eigenkapital für die Ermittlung der Rendite, Beurteilung im konkreten Fall (E. 6.7-6.11). Bisher praktizierter Preis war rechtsmissbräuchlich, der vom Preisüberwacher festgesetzte Preis erlaubt die Erzielung eines angemessenen Gewinns.
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-449%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,832
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130 II 449
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130 II 449
Sachverhalt ab Seite 451
Die W. SA (nachfolgend: W.) betreibt Kabelnetze, welche 15 Gemeinden in den Regionen X. und Y. versorgen. Sie hat ca. 12'500 Abonnenten, denen sie 24 Fernseh- und 16 Radioprogramme anbietet.
Am 28. September 1999 eröffnete der Preisüberwacher eine Untersuchung gegen die W. Mit Verfügung vom 4. September 2001 stellte er fest, dass die von der W. verlangten Abonnementspreise (von bisher Fr. 23.70 pro Monat, exkl. Taxen und Mehrwertsteuer) missbräuchlich seien; er legte den monatlichen Abonnementspreis für die Dauer vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2004 auf Fr. 17.- fest.
Gegen diese Verfügung erhob die W. Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen. Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 21. Mai 2003 ab.
Am 23. Juni 2003 erhob die W. Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Vorinstanz hat im Wesentlichen festgehalten, die Beschwerdeführerin habe auf dem relevanten Markt (Verbreitung von Fernsehprogrammen über Kabel) eine marktbeherrschende Stellung; ihre Preise seien nicht Wettbewerbspreise und aufgrund der Kostenrechnung missbräuchlich. Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 29 BV und Art. 6 EMRK; sie macht geltend, die Rekurskommission habe ihre Kognition in unzulässiger Weise nicht ausgeschöpft und sich sowohl in Bezug auf die Abgrenzung des relevanten Marktes als auch bei der Beurteilung des vom Preisüberwacher festgesetzten Preises auf eine Willkürprüfung beschränkt. In materieller Hinsicht sind einerseits die Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes, andererseits die Erzielung angemessener Gewinne (Art. 13 Abs. 1 lit. b des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 [PüG; SR 942.20]) und die Ermittlung der im Hinblick darauf massgeblichen Kostenentwicklung (Art. 13 Abs. 1 lit. c PüG) umstritten.
4.
4.1 Die Rekurskommission hat Entscheide des Preisüberwachers voll zu überprüfen mit Einschluss der Angemessenheit (Art. 49 und 71a
Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 22 PüG). Beschränkt sie ihre Überprüfung auf eine reine Rechtskontrolle oder gar eine blosse Willkürprüfung, so begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung. Freilich darf auch eine Rechtsmittelbehörde, welcher eine volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/aa S. 242; BGE 123 II 210 E. 2c S. 212 f.). Wenn es um die Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt, kann den Rekursinstanzen zugebilligt werden, nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz abzuweichen (BGE 116 Ib 270 E. 3b S. 273; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Bern 2000, S. 397 f.; ALFRED Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 229 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern 1994, S. 384). Dies gilt freilich dort nicht, wo von der Rekursinstanz verlangt werden kann, über vergleichbare Fachkenntnisse wie die Vorinstanz zu verfügen (BGE 116 Ib 270 E. 3c S. 273 f.). Eine Fach-Beschwerdeinstanz darf den Entscheid der Vorinstanz nur dann schützen, wenn sie geprüft hat, ob sich keine zweckmässigere, angemessenere Lösung anbietet.
Die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen ist eine Spezialrekurskommission, welche gebildet worden ist, um eine unabhängige richterliche, trotzdem aber fachkundige Rechtsmittelinstanz sicherzustellen. Sie ist nur für wenige Spezialgebiete zuständig und hat über das Fachwissen in diesen Gebieten zu verfügen. Es besteht also kein Grund für eine besondere Einschränkung der Kognition.
4.2 Der Preisüberwacher betrachtete als sachlich relevanten Markt den Kabelempfang von Fernsehprogrammen, da der Satellitenempfang nicht als Ausweichmöglichkeit betrachtet werden könne. Die Beschwerdeführerin bezeichnete in ihrer Beschwerde an die Rekurskommission den Satellitenempfang als gleichwertige Ausweichmöglichkeit. Die Rekurskommission erwog dazu, die Definition des relevanten Marktes sei eine Ermessensfrage, die auf technische Kenntnisse und in gewisser Hinsicht auch auf politische Überlegungen Bezug nehme; das Gericht müsse in dieser Frage seine Überprüfungsbefugnis einschränken und der Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum belassen; die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach der Satellitenempfang ein Substitut für den Kabelempfang sei, erscheine nicht als überzeugender als diejenige des Preisüberwachers; da die von diesem vorgenommene Definition des sachlich relevanten Marktes nicht offensichtlich unhaltbar sei, bestehe kein Grund, davon abzuweichen.
Bei der Beurteilung sodann, ob ein Preismissbrauch vorliege, hat die Rekurskommission erwogen, der missbräuchliche Preis sei in Art. 13 PüG nicht definiert, sondern nur durch nicht abschliessende Beurteilungselemente umschrieben; daraus folge ein sehr grosser Ermessensspielraum des Preisüberwachers; der Begriff des missbräuchlichen Preises sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der auf technische Kenntnisse und bis zu einem bestimmten Grad auch auf politische Überlegungen Bezug nehme; der Richter müsse daher in der Überprüfung Zurückhaltung üben und der Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum belassen; die Rekursinstanz dürfe sich nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz entfernen in Bezug auf Fragen, die ihrer Natur nach kaum oder sehr schwer überprüfbar seien; die angefochtene Verfügung sei daher nur dann aufzuheben, wenn sie offensichtlich unhaltbar erscheine.
4.3 Die Formulierungen, der angefochtene Entscheid werde nur aufgehoben, wenn er offensichtlich unhaltbar sei, können bei isolierter Betrachtung in der Tat den Eindruck entstehen lassen, die Rekurskommission habe ihre Überprüfung in gesetzwidriger Weise auf eine Willkürprüfung beschränkt. Sie sind jedoch im Zusammenhang mit den vorangehenden (zutreffenden) Aussagen zu lesen, wonach das Gesetz dem Preisüberwacher einen erheblichen Beurteilungsspielraum eingeräumt habe. In Wirklichkeit hat sich die Rekurskommission in E. 5.1 ihres Entscheids auf rund 9 Seiten ausführlich mit der Abgrenzung des sachlichen Marktes auseinandergesetzt und ist zum Ergebnis gekommen, es gebe keine absoluten Kriterien, sondern nur Indizien, um den relevanten Markt zu definieren. Der Preisüberwacher stütze sich auf ein Bündel von Elementen, um die Substituierbarkeit zu verneinen. Desgleichen hat sich die Rekurskommission in E. 8.2 ihres Entscheides auf rund 71 /2 Seiten mit der Festsetzung des Preises befasst und die einzelnen von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Kritikpunkte überprüft und als unbegründet beurteilt. Sie hat unter anderem auch ausgeführt, der Preisüberwacher habe den Gewinn auf eine angemessene Weise berücksichtigt .
Die allenfalls missverständlichen Ausführungen, der angefochtene Entscheid sei nicht offensichtlich unhaltbar, bedeuten in diesem Zusammenhang bloss, dass die Rekurskommission nicht beansprucht, unter mehreren rechtmässigen, angemessenen und gleichwertigen Lösungen die richtige festzulegen. Soweit das Gesetz tatsächlich dem Preisüberwacher einen erheblichen Beurteilungsspielraum einräumt, ist diese Auffassung nach dem vorne Ausgeführten mit Art. 49 VwVG vereinbar. Eine unzulässige Einschränkung der Kognition in Bezug auf die Angemessenheitsprüfung liegt nicht vor. Unbegründet ist angesichts der durch die Vorinstanz getroffenen Abklärungen auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der rechtserhebliche Sachverhalt sei unvollständig oder sonstwie im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG qualifiziert unrichtig ermittelt worden. Die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz sind damit für das Bundesgericht verbindlich, und Raum für entsprechende Ergänzungen im bundesgerichtlichen Verfahren besteht nicht.
5.
5.1 Das Preisüberwachungsgesetz gilt in sachlicher Hinsicht nach seinem Art. 1 für Preise von Waren und Dienstleistungen einschliesslich der Kredite mit Ausnahme der Löhne und anderer Leistungen aus einem Arbeitsverhältnis sowie der Kredittätigkeit der Schweizerischen Nationalbank, in persönlicher Hinsicht nach seinem Art. 2 für Wettbewerbsabreden im Sinne des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) und für marktmächtige Unternehmen des privaten und des öffentlichen Rechts. Stellt der Preisüberwacher aufgrund einer Abklärung einen Preismissbrauch fest, strebt er mit den Betroffenen eine einvernehmliche Regelung an (Art. 9 PüG). Kommt eine solche nicht zustande, untersagt er eine Preiserhöhung oder verfügt eine Preissenkung (Art. 10 PüG). Preismissbrauch im Sinne des Preisüberwachungsgesetzes kann nur vorliegen, wenn die Preise auf dem betreffenden Markt nicht das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs sind (Art. 12 Abs. 1 PüG). Wirksamer Wettbewerb besteht insbesondere, wenn die Abnehmer die Möglichkeit haben, ohne erheblichen Aufwand auf vergleichbare Angebote auszuweichen (Art. 12 Abs. 2 PüG).
Sowohl für die Beurteilung einer Marktmacht im Sinne von Art. 2 PüG als auch für die Abgrenzung des "betreffenden" Marktes im Sinne von Art. 12 Abs. 1 PüG muss analog zum Kartellrecht ein räumlich und sachlich relevanter Markt definiert werden (vgl. dazu BGE 129 II 18 E. 7.2 S. 33). Die Definition des sachlich relevanten Marktes erfolgt im Lichte der Zielsetzung der Preisüberwachung aus der Sicht der Abnehmer; massgebend ist, ob aus deren Optik Waren oder Dienstleistungen miteinander im Wettbewerb stehen. Dies hängt davon ab, ob sie vom Nachfrager hinsichtlich ihrer Eigenschaften und des vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar erachtet werden (LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, KG+PüG, Gesetzestexte und Kommentar, Zürich 1988, N. III.3 zu Art. 12 PüG; BGE 129 II 18 E. 7.3.1 S. 33 mit Hinweisen).
5.2 Unbestritten ist die Beschwerdeführerin in ihrem Versorgungsgebiet die einzige Anbieterin von Kabelanschlüssen. Wird der Kabelanschluss auch sachlich als eigener Markt betrachtet, so ist die Beschwerdeführerin ohne weiteres im Sinne von Art. 2 PüG marktmächtig, und es besteht im Sinne von Art. 12 PüG kein Wettbewerb. Umstritten ist jedoch, ob der Kabelempfang wirklich einen eigenen Markt darstellt oder ob es dazu vergleichbare Alternativen gibt, namentlich ob der Satellitenempfang ein Substitut ist.
5.3 Die Vorinstanzen haben dies verneint.
5.3.1 Der Preisüberwacher hat in seiner Verfügung vom 4. September 2001 die Substituierbarkeit von Kabel- und Satellitenempfang mit folgender Argumentation verneint: Die Verwendung von Aussenantennen sei bisweilen durch Mietverträge beschränkt; Art. 53 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) gebe den Kantonen die Möglichkeit, das Errichten von Aussenantennen in bestimmten Gebieten zu verbieten, wenn der Schutz des Landschafts- und Ortsbildes oder von geschichtlichen Stätten oder von Natur- und Kunstdenkmälern dies verlange; die Beschwerdeführerin signalisiere in ihrer Stellungnahme vom 11. November 2000, dass in der Altstadt von X. ein solches Verbot bestehe; zudem erlaube die geographische Lage gewisser Wohnungen die Erreichung der betreffenden Satelliten nicht; schliesslich empfingen im Versorgungsgebiet der Beschwerdeführerin 77 % der Haushalte das Fernsehen mit Kabelnetz; die grosse Mehrheit der Konsumenten betrachte offenbar den Satellitenempfang nicht als Substitut zum Kabelempfang.
5.3.2 Die Rekurskommission hat zunächst ausgeführt, das digitale terrestrische Fernsehen sei nach dem aktuellen Stand der Technik noch keine valable Alternative zu den bisherigen Empfangsmethoden. Zur Substituierbarkeit von Satelliten- und Kabelempfang hat sie erwogen, der Satellitenempfang könne auf die Dauer billiger sein als der Kabelempfang, wenn nur der Anschaffungspreis der Antenne berücksichtigt werde, doch seien auch Betriebs- und Entsorgungskosten sowie die Wertverminderung zu berücksichtigen. Das technische Argument hat die Kommission relativiert; so sei heute kein nach Süden gerichteter Balkon mehr notwendig, um eine Antenne anzubringen; Empfangsstörungen könnten heute ebenfalls rasch und kostengünstig behoben werden; der Preisüberwacher gebe keine Hinweise, dass in der betroffenen Region der Satellitenempfang behindert sei; die technischen Schranken, welche den Satellitenempfang weniger attraktiv machten als den Kabelempfang, seien daher zu relativieren, sie vermöchten aber bei technisch nicht bewanderten Personen einen nicht vernachlässigbaren negativen Effekt auszuüben.
Zum Argument der juristischen Hindernisse hat die Rekurskommission ausgeführt, die im Kanton Jura üblichen Mietverträge verlangten die Zustimmung des Vermieters für die Anbringung von Aussenantennen, während es in der Region Y. keine solchen Regeln gebe; baurechtliche Hindernisse für die Errichtung von Aussenantennen gebe es in den historischen Zentren von X. und Y., wobei die Bestimmungen in Y. elastisch seien; zudem könnten heute Antennen unauffällig angebracht werden; die bau- und privatrechtlichen Beschränkungen könnten somit die Substituierbarkeit einschränken, würden aber für sich allein nicht die Folgerung zulassen, dass der Satellitenempfang keine taugliche Ausweichmöglichkeit sei.
Weiter hat die Rekurskommmission dargelegt, gesamtschweizerisch hätten etwa 90 % der Haushalte mit Fernsehempfang einen Kabelanschluss, in der betreffenden Region wahrscheinlich 80-90 %; zudem hätten die Kabelanschlüsse trotz der technischen Entwicklung und der Preissenkung der Antennen in den letzten Jahren zugenommen; die Neigung der Konsumenten, auf den Satellitenempfang auszuweichen, sei demnach offenbar gering; der Kabelempfang biete für den Benützer eine Anzahl Vorteile wie einfache Verbindung, konstante Bild- und Tonqualität, Kundendienst im Fall einer Panne; der Wechsel von Kabel- zu Satellitenempfang bedeute einen erheblichen Wechsel in der Art der Benützung; die Benützer, welche den Kabelempfang gewohnt seien, kennten die Vorteile des Satellitenempfangs nicht und könnten sie daher auch nicht bewerten; hinzu kämen die finanziellen, technischen, administrativen und rechtlichen Hindernisse, welche die Substituierbarkeit einschränkten.
5.4 Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, der Satellitenempfang sei eine gleichwertige Alternative zum Kabelempfang; die finanziellen, technischen und rechtlichen Hindernisse seien von der Vorinstanz selber stark relativiert worden; die von der Vorinstanz als entscheidend betrachtete subjektive Einschätzung durch die Konsumenten könne nicht ausschlaggebend sein. In ihrer Replik bringt sie zudem vor, auch der praktisch überall mögliche terrestrische Empfang sei bei der Abgrenzung des relevanten Marktes einzubeziehen; ein zusätzlicher Wettbewerbsdruck gehe zudem vom Internet und der zunehmenden Digitalisierung von Informationsinhalten aus; die Entwicklung der Informationstechnologie marginalisiere die Marktzutrittsschranken weiter; schon heute stünden zudem eine Reihe von alternativen Trägern für die nachgefragten Programminhalte zur Verfügung, wie Angebote über breitbandfähige Telefonnetze und auf festen Trägern (CD-Rom, DVD).
5.5 Als Substitutionsgüter kommen nur vergleichbare Angebote in Frage (Art. 12 Abs. 2 PüG). Selbstverständlich besteht immer eine eingeschränkte Substitution in dem Sinne, als manche Konsumenten schliesslich auf eine minderwertige Alternative ausweichen, wenn der Preis des gewünschten Gutes allzu hoch wird. Eine solche unvollkommene Substitutionsmöglichkeit vermag wohl eine gewisse disziplinierende Wirkung auf die Preisbildung eines marktmächtigen und selbst eines marktbeherrschenden Unternehmens auszuüben. Sie kann jedoch nicht als wirksamer Wettbewerb im Sinne von Art. 12 PüG betrachtet werden, da sie dem Monopolanbieter des höherwertigen Produkts erlaubt, eine Monopolrente zu erzielen, die er bei wirksamem Wettbewerb zwischen gleichwertigen Produkten nicht erzielen könnte. Gerade dies soll durch das PüG unterbunden werden.
5.6 In Bezug auf den konventionellen terrestrischen Empfang räumt die Beschwerdeführerin selber ein, dass dabei dem Fernsehkonsumenten ein eingeschränkteres Angebot zur Verfügung stehen würde als beim Kabelanschluss. Dies stellt offensichtlich kein vergleichbares Angebot dar. Ebenso wenig können Angebote wie Internet oder feste Träger (CD-Rom, DVD) als gleichwertige Alternativen zu einem Kabelfernsehempfang betrachtet werden. Abgesehen davon, dass sie mit einem herkömmlichen Fernsehempfang nicht vergleichbar sind, erschliessen sie nicht die gleichen Informations- bzw. Unterhaltungsquellen. Mit Recht hat die Vorinstanz schliesslich laufende oder künftige technische Entwicklungen (terrestrisches digitales Fernsehen oder weitere Entwicklungen) nicht einbezogen. Der relevante Markt hat auch eine zeitliche Komponente: Die meisten Konsumenten werden in der Regel Produkte, die erst in Entwicklung oder Einführung sind, nicht als Substitute für eingeführte und bewährte Produkte betrachten, jedenfalls nicht bei Produkten, die zum aktuellen Konsum bestimmt sind. Die streitige Verfügung ist bis zum Ende des Jahres 2004 befristet. Die Frage der Substituierbarkeit beurteilt sich für diesen Zeitraum. In diesem zeitlich relevanten Markt stehen die neuen Angebote noch nicht zur Verfügung. Ob in näherer Zukunft neue Techniken auf dem Markt sein werden, die dem Kabelempfang ebenbürtig sind, wird im Rahmen einer allfälligen erneuten Verfügung zu prüfen sein.
5.7 Als Substitutionsgut kommt derzeit ernsthaft nur der Satellitenempfang in Frage.
5.7.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, entgegen der französischen Fassung von Art. 12 Abs. 2 PüG, welche stark auf den Preis abstelle ("Il y a concurrence efficace, en particulier, lorsque d'autres sources d'approvisionnement s'offrent aux acheteurs, cela à des prix comparables et sans qu'il en résulte pour eux des efforts considérables"), könne es für die Beurteilung, ob ein wirksamer Wettbewerb bestehe, nicht darauf ankommen, ob der Wettbewerb auf preislicher Ebene oder auf der Ebene anderer Wettbewerbsparameter spiele. Dies trifft wohl zu, ist aber vorliegend unerheblich, da die Vorinstanzen nicht entscheidend auf den Preis abgestellt haben. Im Gegenteil räumt der Preisüberwacher ein, dass der Satellitenempfang zugenommen habe und dessen Preis stark gesunken sei; trotzdem habe das Kabel kaum an Kunden verloren, was zeige, dass es sich um zwei verschiedene Märkte handle; dass kein Preiswettbewerb herrsche, ergebe sich auch aus dem grossen Preisunterschied zugunsten des Satellitenempfangs.
5.7.2 Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Vorinstanzen hätten im Grunde nur auf das subjektive Verhalten der Konsumenten abgestellt.
Die Rekurskommission hat argumentiert, der Umstand, dass der prozentuale Anteil der Kabelabonnenten an der Gesamtheit der Fernsehempfänger hoch sei und in den letzten Jahren nicht gesunken sei, widerspiegle eine fehlende Substituierbarkeit in der Perzeption der Konsumenten. Ähnlich macht auch der Preisüberwacher in seiner Duplik geltend, selbst wenn Kabel- und Satellitenempfang substituierbar wären, würde der Marktanteil der Beschwerdeführerin von über 75 % eine beherrschende Stellung begründen, was wirksamen Wettbewerb ausschliesse.
Diese Argumentation mag allenfalls problematisch sein: Ein hoher Marktanteil ist zwar ein starkes Indiz für eine marktbeherrschende Stellung, bedeutet aber nicht zwangsläufig, dass kein wirksamer Wettbewerb bzw. keine gleichwertigen Ausweichmöglichkeiten bestehen (Botschaft zum Preisüberwachungsgesetz, BBl 1984 II 771, S. 787). Er kann auch das Resultat von Wettbewerb sein, wenn nämlich die Kunden zur Auffassung kommen, dass das Angebot des Marktführers tatsächlich das günstigste ist, und somit nicht auf das andere Angebot ausweichen wollen, obwohl sie dies ohne weiteres könnten.
5.7.3 Indessen hat die Vorinstanz in Wirklichkeit nicht einzig auf den Marktanteil abgestellt. Sie hat vielmehr ein Bündel von Kriterien berücksichtigt, nämlich technische und juristische Schranken für den Satellitenempfang sowie Vorteile des Kabelempfangs in der Benützung. Wohl hat sie die Bedeutung der technischen Aspekte relativiert und zu den juristischen Hindernissen ausgeführt, diese würden für sich allein die Substituierbarkeit nicht ausschliessen. Massgebend ist aber nicht die isolierte Betrachtung der einzelnen Aspekte, sondern eine Gesamtwürdigung. Mehrere Aspekte, die je für sich allein die Substituierbarkeit nicht ausschliessen würden, können in ihrer Gesamtheit dazu führen, dass das Alternativangebot nicht als vergleichbar im Sinne von Art. 12 Abs. 2 PüG zu betrachten ist.
5.7.4 Wohl verlangt diese Bestimmung nur "vergleichbare", nicht aber "gleiche" Angebote. Eine vollständige Substituierbarkeit ist demzufolge nicht verlangt. Immerhin muss aber das Alternativangebot aus der Sicht des Kunden gleichwertig sein. Bei einem Produkt, welches - wie der Fernsehempfang - von einem Grossteil der Bevölkerung ohne spezielle technische Kenntnisse konsumiert wird, ist dabei auf die Sicht dieser durchschnittlichen Kundschaft abzustellen. In diesem Lichte ist insbesondere von Bedeutung, dass gemäss den von der Beschwerdeführerin nicht bestrittenen und für das Bundesgericht verbindlichen (Art. 105 Abs. 2 OG) Feststellungen der Vorinstanz der Kabelempfang für den Benützer wesentliche Bedienungsvorteile hat. Der durchschnittliche Konsument dürfte einen möglichst unkomplizierten und verlässlichen Empfang wünschen und erachtet eine Lösung, die von ihm technische Massnahmen oder Kenntnisse verlangt, kaum als vergleichbar. Derartige Angebote mögen allenfalls für technisch interessierte und versierte Kunden vergleichbar sein, nicht aber - jedenfalls nach dem aktuellen Stand der Technik - für das Durchschnittspublikum. Eine Substitutionsmöglichkeit, die nur von einem bestimmten Kundensegment als vergleichbar betrachtet wird, führt noch nicht zu einem wirksamen Wettbewerb.
Auch dass einige Hausverwaltungen dazu übergegangen sein mögen, selber Satellitenempfangsanlagen zu installieren und Kabelnetzbetreiber unter Druck zu setzen, führt noch nicht zu einem wirksamen Wettbewerb, solange dies bloss Einzelfälle sind. In denjenigen Miethäusern, in denen die Hausverwaltungen nicht für einen Satellitenempfang sorgen, müssen die Mieter nach wie vor selber dafür besorgt sein. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, dass eine grössere Zahl von Hausverwaltungen in ihrem Versorgungsgebiet ihren Mietern den Satellitenempfang anbieten würde.
5.7.5 Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf das Urteil 2A.142/2003 vom 5. September 2003, wo das Bundesgericht, wenn angesichts der Prozesskonstellation auch nicht abschliessend, den Standpunkt bestätigt hat, dass die Möglichkeit des Satellitenempfangs nichts daran ändere, dass eine Kabelnetzbetreiberin als marktbeherrschende Unternehmung zu betrachten sei, weil der Empfang via Kabel nicht durch den Satellitenempfang substituierbar sei (insbesondere E. 4.2.2).
5.7.6 Zu Unrecht beruft sich die Beschwerdeführerin schliesslich auf BGE 129 II 18 E. 8.3.2 S. 36 f., um darzulegen, dass auch dann noch ein wirksamer Wettbewerb bestehen könne, wenn der Wettbewerb im Bereich der Fernsehempfangsmöglichkeiten nicht vollkommen spielen sollte. Dieser Entscheid bezog sich auf das Kartellrecht, welches zwischen erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigungen und Wettbewerbsbeseitigung unterscheidet. Diese ist (unter Vorbehalt von ausnahmsweisen Zulassungen gemäss Art. 8 KG) absolut unzulässig, jene sind unzulässig, wenn sie sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen (Art. 5 Abs. 1 KG). Das Bundesgericht hat an der zitierten Stelle bloss erwogen, die Ausschaltung eines Wettbewerbsparameters führe noch nicht zwingend zur Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs. Trotzdem lag in jenem Fall aber eine erhebliche Beeinträchtigung vor, die grundsätzlich ebenfalls unzulässig ist und - sofern sie nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt wird - nicht als wirksamer Wettbewerb im Sinne von Art. 12 Abs. 2 PüG betrachtet werden kann.
5.8 Insgesamt erweist sich die von der Vorinstanz vorgenommene Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes als rechtmässig. Demzufolge ist die Beschwerdeführerin als auf diesem Markt mächtige bzw. gar marktbeherrschende Unternehmung dem Gesetz unterstellt (Art. 2 PüG) und ist der von ihr verlangte Preis nicht das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs (Art. 12 PüG).
6. Zu prüfen ist sodann, ob die Vorinstanz zu Recht den von der Beschwerdeführerin verlangten Preis als missbräuchlich bezeichnet hat.
6.1 Bei der Prüfung, ob eine missbräuchliche Erhöhung oder Beibehaltung eines Preises vorliegt, hat der Preisüberwacher gemäss Art. 13 Abs. 1 PüG insbesondere die Preisentwicklung auf Vergleichsmärkten (lit. a), die Notwendigkeit der Erzielung angemessener Gewinne (lit. b), die Kostenentwicklung (lit. c), besondere Unternehmensverhältnisse (lit. d) und besondere Marktverhältnisse (lit. e) zu berücksichtigen. Das Gesetz enthält keine Definition des missbräuchlichen Preises, sondern nur Elemente, die bei der Beurteilung zu berücksichtigen sind. Diese Elemente sind nicht abschliessend und stehen nicht in einem hierarchischen Verhältnis (BBl 1984 II 773, S. 787; JACQUES BONVIN, in: Pierre Tercier/ Christian Bovet [Hrsg.], Commentaire Romand, Droit de la concurrence, 2002, Rz. 7 und 11 f. zu Art. 13 PüG; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. IV zu Art. 13 PüG). Dem Preisüberwacher steht daher in der Auswahl der anzuwendenden Methode ein erheblicher Ermessensspielraum zu (BONVIN, a.a.O., N. 13 zu Art. 13 PüG; RENÉ RHINOW, Kommentar [alte] BV, Rz. 38 f. zu Art. 31septies ). Die Rekurskommission hat zwar die Ausübung dieses Ermessensspielraums zu überprüfen (vorne E. 4), doch steht ihr ihrerseits ein gleich grosser Spielraum zu, in den das Bundesgericht hingegen nur im Rahmen der Rechtmässigkeitsprüfung eingreifen kann (Art. 104 OG).
6.2 Der Preisüberwacher stellte auf der Basis der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Jahresrechnung 1999/2000 eine Kostenrechnung an. Gegenüber den Angaben der Beschwerdeführerin reduzierte er den Posten "Salaires, charges sociales" um Fr. 200'000.-. Zudem zog er einen Betrag von Fr. 171'667.60 ab, der für Dritte erbracht und von diesen entschädigt werde (Verwaltung des Kabelnetzes Unterwallis). Insgesamt kam er damit (ohne Steuern, Salärkosten des Unternehmers und Gewinn) auf Kosten von Fr. 15.33 pro Abonnent und Monat. Unter Berücksichtigung eines zusätzlichen Betrags von ca. Fr. 250'000.- für Steuern, Salär sowie eines Gewinns ergaben sich Fr. 17.-, wodurch ein Gewinn ermöglicht werden sollte, der mindestens den als notwendig erachteten Renditesatz von 5,2 % auf dem buchmässig ausgewiesenen Eigenkapital garantierte.
Die Rekurskommission hat erwogen, die Vorinstanz habe mit Recht die Fr. 250'000.- angerechnet, da die Beschwerdeführerin keine Belege für die Salärhöhe geliefert habe; Anpassungskosten seien nur im Umfang der Abschreibungen zu berücksichtigen; der vom Preisüberwacher zugestandene Zins von 5,2 % auf dem investierten Eigenkapital sei angemessen; es sei auch richtig, auf den stillen Reserven keine Rendite zuzulassen, zumal die Beschwerdeführerin keine Belege dafür geliefert habe, dass die Nichtberücksichtigung der stillen Reserven sie in ihrer Geschäftstätigkeit und ihrer Entwicklung beeinträchtige; der geltend gemachte zwischenzeitliche Verkauf des Kabelnetzes Z. führe auch nicht dazu, dass der Betrag von Fr. 171'667.- nicht mehr abzuziehen wäre, da die Verwaltungskosten entsprechend gesunken seien; insgesamt sei die Kostenrechnung des Preisüberwachers nicht offensichtlich unhaltbar, zumal die Beschwerdeführerin kein angemessenes und transparentes Rechnungswesen habe.
6.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe die Existenz erheblicher stiller Reserven nachgewiesen. Sie beantragt dazu die Erstellung einer Expertise über die Höhe ihrer stillen Reserven. Im Einzelnen hält sie fest, ein Gewinn sei nicht nur auf dem buchmässig ausgewiesenen Eigenkapital, sondern auch auf den stillen Reserven zu berücksichtigen, zumal die Aktionäre 20 Jahre lang auf eine Dividende verzichtet hätten, um eine rasche Amortisation der Investitionen zu ermöglichen; die stillen Reserven seien zumindest teilweise nicht durch die Abonnenten, sondern durch Dividendenverzicht der Aktionäre gebildet worden; insoweit müssten sie in die Berechnung der Eigenkapitalrendite einbezogen werden, würde doch sonst die Eigentumsgarantie verletzt; zudem wären korrekterweise nicht nur 5,2 %, sondern 10 % Eigenkapitalrendite anzuerkennen, um eine angemessene Risikoprämie zu ermöglichen; schliesslich habe die Rekurskommission nicht berücksichtigt, dass die Kabelnetze Z. verkauft worden seien und der entsprechende Betrag nicht mehr als Einnahme anfalle.
In der Replik führt sie zudem aus, entgegen der Auffassung der Rekurskommission dürfe sich diese nicht darauf beschränken, nicht ohne Not in den Ermessensspielraum einzugreifen, sondern habe angesichts der Unsicherheiten sehr streng zu überprüfen, ob tatsächlich ein Interventionsbedarf des Preisüberwachers bestehe; massgebend sei nicht der Kostenpreis, sondern ein (fiktiver) Wettbewerbspreis; der auf die historischen Kosten ausgerichtete Ansatz des Preisüberwachers sei verfehlt; zu berücksichtigen seien nicht die historischen Kosten, sondern die Kostenentwicklung, wobei namentlich die zukünftige Entwicklung in die Betrachtung mit einzubeziehen sei; dabei sei ein ausgewiesener künftiger Investitionsbedarf in Rechnung zu stellen; die Vorinstanzen hätten sich mit entsprechenden zukunftsgerichteten Kostenmodellen auseinandersetzen müssen.
6.4 Unzutreffend ist die von der Beschwerdeführerin in ihrer Replik vertretene Auffassung, aufgrund von Art. 12 Abs. 1 PüG könne Massstab für die Beurteilung der Missbräuchlichkeit nur der Preis sein, der das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs wiedergibt. Die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit des Preisüberwachers, bei missbräuchlichen Preisen einzuschreiten, ist für jene Fälle bestimmt, in denen es einen wirksamen Wettbewerb eben nicht gibt, weshalb ein konkreter Wettbewerbspreis gerade nicht zugrunde gelegt werden kann. Die Preisüberwachung muss deshalb zwangsläufig auf andere Beurteilungskriterien ausweichen, nämlich auf die in Art. 13 PüG genannten Elemente.
6.5 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. a PüG ist die Preisentwicklung auf Vergleichsmärkten ein Beurteilungselement nebst anderen für die Prüfung, ob ein Preis missbräuchlich ist. Dieses Element kann aber nur berücksichtigt werden, wenn es überhaupt Vergleichsmärkte gibt, deren Preisentwicklung herangezogen werden kann. Vorausgesetzt ist zudem, dass die Preise auf dem Vergleichsmarkt ihrerseits das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs sind (BBl 1984 II 771 f.; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. V zu Art. 13 PüG, S. 850; MARCO Toller, Die Preisüberwachung als Mittel der schweizerischen Wettbewerbspolitik, Zürich 1983, S. 79).
Wenn - was rechtmässig ist (vorne E. 5) - als relevanter Markt der Kabelempfang betrachtet wird, kann es kaum einen empirischen Vergleichsmarkt geben, der diese Voraussetzungen erfüllt, da sämtliche Kabelanbieter in ihrem Versorgungsgebiet ein Monopol haben. Mit Recht haben daher die Vorinstanzen nicht auf die Vergleichsmarktmethode abgestellt, sondern die Kostenmethode angewendet.
6.6 Die Beschwerdeführerin kritisiert, dass die Vorinstanzen auf die historischen Kosten und dabei einzig auf den Jahresabschluss 1999/2000 abgestellt hätten, weil diese Zahlen gerade zur Verfügung standen; massgebend sei nach Art. 13 Abs. 1 lit. c PüG die Kostenentwicklung, wobei eine vorwärtsgerichtete Betrachtung vorzunehmen sei; nur dies entspreche dem Ziel, (simulierte) Wettbewerbspreise zu ermitteln, da Wettbewerbspreise auf vorwärtsgerichteten Kosten beruhten; ein Abstellen auf historische Kosten sei insbesondere in dynamischen Netzwerkindustrien mit hohem zukünftigem Investitionsbedarf nicht zulässig; Kostenberechnungen könnten nur mit Hilfe so genannter Long-run incremental cost (LRIC)-Methoden sachgerecht vorgenommen werden; dabei dürften Fehlinvestitionen in der Vergangenheit nicht berücksichtigt werden; hingegen müssten die Kosten künftiger Investitionsvorhaben miteinbezogen werden.
6.6.1 Zur Kritik an der Vorgehensweise des Preisüberwachers ist zu bemerken, dass dieser zwar den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (Art. 12 VwVG), dass die Parteien jedoch eine Mitwirkungs- und Auskunftspflicht trifft (Art. 13 VwVG; Art. 17 PüG). Diese Pflicht besteht insbesondere hinsichtlich solcher Unterlagen, die naturgemäss nur die Parteien liefern können (BGE 128 II 139 E. 2b S. 142 f.). Der Preisüberwacher hat die Beschwerdeführerin wiederholt aufgefordert, ihre Kalkulationsgrundlagen und weitere Unterlagen, namentlich auch hinsichtlich vorgesehener Investitionsvorhaben, einzureichen. Die Beschwerdeführerin hat sich jedoch geweigert, entsprechende Unterlagen zu liefern, oder ausgeführt, sie verfüge über keine entsprechenden Kalkulationen. Erst nach mehrmaliger Aufforderung hat sie mit Schreiben vom 30. Mai 2000 den Jahresabschluss 1998/1999 vorgelegt und zugleich erklärt, sie verfüge über kein formelles Budget. Am 9. Juli 2001 hat sie sodann den Jahresabschluss 1999/2000 eingereicht. Es ist daher rechtsmissbräuchlich, wenn die Beschwerdeführerin jetzt den Vorinstanzen vorwirft, diese hätten ihre Untersuchungspflicht verletzt. Dass diese und insbesondere der Preisüberwacher nur wenige Unterlagen zur Verfügung hatte, ist auf ihr Verhalten zurückzuführen.
6.6.2 Die Beschwerdeführerin macht freilich unter Berufung auf das Bundesgerichtsurteil 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003 geltend, der Preisüberwacher habe es sich selber zuzuschreiben, dass seine Datenbeschaffung auf kleines Verständnis gestossen sei; sie habe von Anfang an bestritten, dass sie in den Geltungsbereich des Preisüberwachungsgesetzes falle; es wäre in dieser Situation Sache des Preisüberwachers gewesen, das Verfahren zunächst auf die Frage der Unterstellung unter den Geltungsbereich zu beschränken.
In dem von der Beschwerdeführerin zitierten Entscheid ging es darum, ob in einem konkreten Fall kantonalrechtliche Bestimmungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG bestehen, was bejahendenfalls zur Folge gehabt hätte, dass kein Anlass für weitere Untersuchungen der Wettbewerbskommission mehr bestanden hätten. Das Bundesgericht erwog, die Frage, ob es solche Vorschriften gebe, sei jedenfalls dann, wenn dies rechtzeitig, substantiiert und nicht offensichtlich unbegründet behauptet werde, regelmässig vorab zu klären, weil davon einerseits die Zulässigkeit weiterer Untersuchungsmassnahmen, andererseits die allfällige Zuständigkeit anderer Behörden abhänge; es führte aber zugleich aus, dies gelte nur in Bezug auf die in Art. 3 Abs. 1 KG vorbehaltenen Vorschriften, doch müsse auch in einem kartellrechtlichen Verfahren nicht für jedes Tatbestandselement eine gesonderte Teilverfügung erlassen werden (Urteil 2A.492/2002, E. 5.2.3; vgl. auch BGE 129 II 497 E. 2.4 S. 506). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin ihre Unterstellung unter das Preisüberwachungsgesetz hauptsächlich mit dem Argument bestritten, sie sei nicht marktmächtig. Die Beurteilung dieses Arguments setzt - anders als die Beurteilung, ob Vorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG bestehen - voraus, dass der relevante Markt, die Stellung des betreffenden Unternehmens auf diesem Markt sowie das Bestehen eines wirksamen Wettbewerbs festgestellt werden, wozu entsprechende Untersuchungen des Preisüberwachers erforderlich sind. Die Beschwerdeführerin hatte somit keinen Anlass, ihre Kooperation zu verweigern, und sie hat es sich selber zuzuschreiben, wenn der Preisüberwacher auf der Basis unvollständiger Unterlagen entscheiden musste.
6.6.3 Was künftige Investitionen betrifft, so hat der Preisüberwacher in seiner Kostenrechnung die Amortisationen für die Aufrechterhaltung des Netzes berücksichtigt, nicht aber Investitionen für künftige Erneuerungen. Dies ist nach Sinn und Zweck der Preisüberwachung gerechtfertigt: Sie bezieht sich auf den aktuell zu bezahlenden Preis, vorliegend für die Zeitdauer von 2002 bis 2004. Die Kostenmethode muss alle Kosten berücksichtigen, die zur Erstellung und Vermarktung einer Ware oder Leistung nötig sind; darunter fallen auch Aufwendungen für Forschung und Entwicklung (BBl 1984 II 788). Dies kann sich jedoch in der Regel nur auf Aufwendungen beziehen, die aktuell buchhalterisch berücksichtigt worden sind. Künftige Investitionen werden sich, nachdem sie vorgenommen worden sein werden, dannzumal in erhöhtem Amortisationsbedarf niederschlagen und in einer späteren Kostenrechnung allenfalls zu berücksichtigen sein. Sie sollen aber nicht schon im Voraus, bevor sie überhaupt feststehen, berücksichtigt werden, würde dies doch bedeuten, dass die Konsumenten einen Preis bezahlen für eine Dienstleistung, die noch gar nicht angeboten wird. Erst recht genügt es darum nicht, wie die Beschwerdeführerin allgemein auf die technische Entwicklung in einem Wirtschaftssektor hinzuweisen, ohne konkret aufzuzeigen, welche einzelnen technologischen Erneuerungen der eigenen Betriebseinrichtungen, die im Hinblick auf eine effiziente Leistungserbringung notwendig seien, unmittelbar anstünden.
6.6.4 Das methodische Vorgehen von Preisüberwacher und Rekurskommission ist somit rechtlich nicht zu beanstanden.
6.7 Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanzen keinen Gewinn auf den stillen Reserven anerkannt haben.
6.7.1 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG ist bei der Prüfung der Missbräuchlichkeit die Notwendigkeit der Erzielung angemessener Gewinne zu berücksichtigen. Dabei geht es um die Gewinnmarge, die Kapitalrentabilität, d.h. das Verhältnis zwischen Gewinn und Eigenkapital (SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. VI.2 und VI.4 zu Art. 13 PüG, S. 853 und 855; vgl. auch BGE 123 III 171 E. 6a S. 174; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1998, Rz. 36 und 59 ff. zu Art. 269 OR, je betreffend Ermittlung der Rendite bei Mietobjekten). Unbestritten beträgt das ausgewiesene Eigenkapital der Beschwerdeführerin Fr. 600'000.- (Aktienkapital Fr. 400'000.-; gesetzliche Reserven Fr. 200'000.-). Umstritten ist hingegen erstens, ob zum Eigenkapital auch die stillen Reserven gehören; wird diese Frage bejaht, stellt sich zweitens die Frage, wie hoch die stillen Reserven im konkreten Fall sind.
6.7.2 Die Preisüberwachung soll Missbräuche und Monopolrenten bekämpfen, aber nicht Gewinne verunmöglichen, wie sie marktüblich und für das Funktionieren eines marktwirtschaftlichen Systems unabdingbar sind (BBl 1984 II 772; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. VI.1 zu Art. 13 PüG, S. 852 f.; BONVIN, a.a.O., N. 47 zu Art. 13 PüG; RETO JACOBS, St. Galler Kommentar zur BV, Lachen/ Zürich 2002, Rz. 35 zu Art. 96 BV). Die Gewinnberechnung richtet sich nach den anerkannten betriebswirtschaftlichen Methoden (BONVIN, a.a.O., N. 48 zu Art. 13 PüG). Nach diesen Methoden gehören stille Reserven zum Eigenkapital (PETER FORSTMOSER/ ARTHUR MEIER-HAYOZ/PETER NOBEL, Schweizerisches Aktienrecht, Bern 1996, S. 643; ERNST BOSSARD, Zürcher Kommentar, 1984, Rz. 262 zu Art. 958 OR; KARL KÄFER, Berner Kommentar, 1980, Rz. 183 zu Art. 960 OR): Sie entsprechen zusammen mit dem buchmässigen Eigenkapital dem Wert des Unternehmens bzw. ungefähr dem Preis, den der Unternehmer bei einem Verkauf des Unternehmens erzielen könnte. Würde er das Unternehmen verkaufen, so könnte er den gesamten Erlös anlegen und darauf einen Ertrag erzielen. Verzichtet er stattdessen auf einen Verkauf, so ist dies gleichbedeutend mit einer Investition in der Höhe des gesamten Eigenkapitals inklusive stille Reserven. Geht man davon aus, dass der gesamte investierte Betrag bei der Gewinnberechnung zu berücksichtigen ist, so müssen demzufolge die stillen Reserven ebenfalls einbezogen werden.
6.7.3 Die Rekurskommission hat erwogen, die Entschädigung der stillen Reserven sei problematisch: Die stillen Reserven seien aufgrund ihrer Fluktuation nie endgültig festgelegt; sodann sei eine Entschädigung der stillen Reserven schwer vereinbar mit deren Funktion im internen und externen Verhältnis; im internen Verhältnis würden sie das Verlustrisiko begrenzen, das dauernde Gedeihen des Unternehmens oder eine gleichmässige Gewinnverteilung sicherstellen und die Eigenfinanzierung fördern; im externen Verhältnis würden sie die Kreditwürdigkeit des Unternehmens erhöhen. Schliesslich hat die Rekurskommission das Argument des Preisüberwachers als überzeugend betrachtet, in der spezifischen Monopolsituation sei es nicht akzeptabel, dass die Konsumenten zuerst hohe Preise bezahlten, um unnötig hohe Amortisationen zu finanzieren, und anschliessend hohe Preise bezahlen, um eine Entschädigung der so gebildeten stillen Reserven zu ermöglichen.
6.7.4 Es trifft zwar zu, dass die Höhe der stillen Reserven von Wertschwankungen abhängt, die von der Gesellschaft nicht beeinflusst werden können. Dies ist jedoch kein Argument gegen deren Berücksichtigung, denn die Reserven können auch dann Wertschwankungen unterworfen sein, wenn sie buchmässig ausgewiesen sind (und jeweils mit Wertberichtigungen korrigiert werden). Unerfindlich ist, inwiefern die Funktion der stillen Reserven deren Berücksichtigung bei der Gewinnberechnung ausschliessen sollen, sind diese Funktionen doch die gleichen wie diejenigen der buchmässig ausgewiesenen Reserven.
Auch dass die stillen Reserven durch Amortisationen zu Stande gekommen sind, die höher waren als technisch nötig gewesen wäre, ist kein Argument dafür, diese für die Gewinnberechnung nicht auch zu berücksichtigen: Wären nämlich diese Amortisationen unterlassen worden, so hätten die entsprechenden Gewinnüberschüsse an die Aktionäre ausbezahlt und von diesen wiederum anderweitig gewinnbringend investiert werden können. Das Stehenlassen der Überschüsse erweist sich insofern als Investition in die eigene Gesellschaft.
Aus diesen Überlegungen ergibt sich, dass die stillen Reserven dem Eigenkapital zuzurechnen und für die Bestimmung des angemessenen Gewinns im Sinne von Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG mit zu berücksichtigen sind.
6.7.5 Der Preisüberwacher hat sowohl in seiner Verfügung vom 4. September 2001 als auch in seiner Vernehmlassung eingeräumt, dass gewisse stille Reserven bestehen, diese aber nicht quantifiziert. Auch die Rekurskommission hat über die Höhe der stillen Reserven keine Feststellungen gemacht, da sie diese ohnehin als unerheblich betrachtete. Insoweit ist an sich der Sachverhalt unvollständig festgestellt (Art. 105 Abs. 2 OG). Dies führt indessen aus den folgenden Gründen nicht zu einer Aufhebung der angefochtenen Verfügung:
Die Beschwerdeführerin machte im Schreiben vom 30. Mai 2000 an den Preisüberwacher ohne Belege geltend, sie habe stille Reserven von 11-13 Mio. Franken. Anlässlich der Besprechung vom 6. September 2000 erwähnte sie eine Analyse der A., welche stille Reserven von rund 13.8 Mio. Franken ausweise, sowie eine Kaufsofferte der B. für rund 17 Mio. Franken; sie machte geltend, der Steuerwert betrage 12 Mio. Franken. Der Preisüberwacher ersuchte daraufhin die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 21. September 2000, die Berechnung der A. vorzulegen, was die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 11. November 2000 ablehnte. Erst im Verfahren vor der Rekurskommission legte sie eine notarielle Bestätigung vor, worin die Kaufsofferte der B. sowie eine Berechnung des wirtschaftlichen Werts auf 13.9 Mio. Franken in einer Verkaufsdokumentation bestätigt werden. Diese Bestätigung enthält jedoch keinerlei weitere Angaben, so dass die Ernsthaftigkeit oder Plausibilität dieser Zahlen nicht überprüft werden kann. Nebst dieser Bestätigung hat die Beschwerdeführerin keine Unterlagen eingereicht, welche die Existenz oder Höhe stiller Reserven belegen würden. So hat sie auch nie Belege für die wiederholt gemachte Behauptung geliefert, ihre Aktionäre hätten während 20 Jahren auf eine Gewinnausschüttung verzichtet, was erst die hohen Amortisationen und eine Rückzahlung des Fremdkapitals erlaubt habe, obwohl die Gewinnverwendung zumindest für die letzten zehn Jahre anhand der Jahresrechnungen leicht belegbar sein sollte (vgl. Art. 962 Abs. 1 OR).
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die Beschwerdeführerin die Erstellung einer Expertise über die Höhe ihrer stillen Reserven. Indessen wäre es in erster Linie ihre Sache gewesen, Unterlagen einzureichen, welche die von ihr behaupteten Umstände beweisen (Art. 108 Abs. 2 OG). Es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, eine Expertise anzuordnen, wenn die Beschwerdeführerin nicht einmal die vorhandenen Unterlagen, auf die sich selber beruft, vorlegt.
Hat die Beschwerdeführerin, obwohl es ihr möglich und zumutbar gewesen wäre, es unterlassen, für ihren Standpunkt sprechende Dokumente vorzulegen (vorne E. 6.6.1), so hat sie es selber zu verantworten, dass der Sachverhalt ungenügend abgeklärt ist. Unter diesen Umständen kann für die nachfolgenden, im Hinblick auf die Ermittlung einer angemessenen Rendite anzustellenden Überlegungen auf eine grobe Plausibilitätsschätzung abgestellt werden.
6.8
6.8.1 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG sind "angemessene" Gewinne zulässig. Weder Lehre noch Praxis äussern sich präziser dazu, was unter "angemessen" im Sinne dieser Bestimmung zu verstehen ist. Wenig ergiebig ist für den vorliegenden Fall auch das Kriterium des branchenüblichen Durchschnittsgewinns, da ein Vergleich mit anderen Unternehmen nur sinnvoll ist, wenn diese ihrerseits unter Wettbewerbsbedingungen tätig sind, was im Falle von Kabelbetreibern (bisher) nicht der Fall ist (vgl. vorne E. 6.5). Unbestritten ist aber, dass der Gewinn eine übliche Verzinsung und eine marktgerechte Risikoprämie umfassen muss (BBl 1984 II 772; RHINOW, a.a.O., Rz. 37 zu Art. 31septies aBV, Anm. 58 S. 12).
6.8.2 Die Rekurskommission erwähnt einen Zinssatz von 5,2 %, der sich zusammensetzt aus einem Zins für risikofreie Anlagen von 3,4 % und einem Zuschlag für das branchenspezifische Risiko. Die Beschwerdeführerin erachtet eine Rendite von mindestens 10 % für angebracht, weil die Werte, in welche ihre Mittel investiert seien, nicht einzeln, sondern nur als ganzes Netz verkäuflich und zudem durch neue technologische Entwicklungen einem hohen Entwertungsrisiko ausgesetzt seien. Nun aber hat sie ihr Netz weit unter den von ihr geltend gemachten Verkehrswert abgeschrieben und insoweit das Risiko bereits buchhalterisch (und damit auch kalkulatorisch) weitgehend antizipiert. Auch soweit daraus (wegen des prozessualen Verhaltens der Beschwerdeführerin nicht bezifferbare) stille Reserven resultieren, handelt es sich dabei gerade nicht um Risikokapital, auf welchem sich eine besondere Risikoprämie rechtfertigen liesse. Jedenfalls erscheinen die vom Preisüberwacher und von der fachkundigen Vorinstanz zur Angemessenheit der Gewinnquote gemachten Ausführungen nachvollziehbar. Es ist noch zu prüfen, ob dies im vorliegenden Fall im Ergebnis zu einer bundesrechtswidrigen Preisfestsetzung führt.
6.9 Der Preisüberwacher hat, ausgehend von der Kostenlage gemäss Buchhaltung, unter Annahme eines Unternehmerlohns von Fr. 200'000.- und nach Abzug der Steuern bei einem Abonnentenpreis von Fr. 17.- einen Gewinn von rund Fr. 40'000.- für möglich erachtet (Vernehmlassung an die Vorinstanz vom 5. November 2001 S. 4 und 5); im Verhältnis allein zum buchmässig nachgewiesenem Eigenkapital von Fr. 600'000.- beträgt die Rendite weit mehr als 5.2 %. Der Preisüberwacher hat sodann in seiner Berechnung (Verfügung vom 4. September 2001 S. 11 Ziff. 61) weitere Einnahmen von rund Fr. 288'000.- erwähnt, die eine zusätzliche Gewinnreserve darstellten. Mit dieser Reserve würde selbst unter Berücksichtigung (von der Beschwerdeführerin nicht ausgewiesener) stiller Reserven von mehreren Mio. Franken noch eine angemessene Rendite auf dem Eigenkapital erzielt.
Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin in den Jahren 1998/1999 und 1999/2000 Reingewinne von je ca. 1,5 Mio. Franken erzielt. Unabhängig von der Grössenordnung allfälliger damals bestehender stiller Reserven sind bei solchen Gewinnsummen in der Vergangenheit klar überhöhte Gewinne erzielt worden; es drängt sich der Schluss auf, dass die Beschwerdeführerin in Ausnützung ihrer Marktmacht bzw. mangels wirksamen Wettbewerbs einen Preis hat festsetzen können, der ihr Gewinne ermöglichte, die höher als "angemessen" im Sinne von Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG waren. Damit haben die Vorinstanzen zu Recht angenommen, die Äufnung stiller Reserven sei (teilweise) darauf zurückzuführen, dass die Abonnenten in der Vergangenheit überhöhte, missbräuchlich hohe Preise bezahlt haben. Selbst wenn die Beschwerdeführerin stille Reserven in der von ihr behaupteten Höhe nachgewiesen hätte, könnte von vornherein nur ein Teil davon der Gewinnberechnung zu Grunde gelegt werden.
6.10 Schliesslich beanstandet die Beschwerdeführerin, der angefochtene Entscheid habe nicht berücksichtigt, dass sie das Kabelnetz Z. verkauft habe; damit sei auch der bisherige Ertrag entfallen, der daraus resultiert habe, dass sie bisher für das Kabelnetz Z. die Verwaltung geführt und entsprechend fakturiert habe. Indessen hat die Vorinstanz dies nicht übersehen, sondern ist davon ausgegangen, dass mit dem Wegfall der Verwaltung für das Kabelnetz Z. nicht nur der daraus bisher gelöste Ertrag weggefallen, sondern auch der Aufwand entsprechend kleiner geworden sei. Dies entspricht einer normalen unternehmerischen Logik. Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was diese Überlegung als unzutreffend erscheinen liesse.
6.11 Gesamthaft gesehen trifft es zu, dass die Beschwerdeführerin bisher einen missbräuchlich hohen Abonnentenpreis verlangt hat. Sodann erlaubt der von den Vorinstanzen festgesetzte Preis der Beschwerdeführerin die Erzielung eines angemessenen Gewinns. Die Preisfestsetzung ist im Ergebnis nicht rechtswidrig.
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de
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Art. 2, 10, 12 et 13 LSPr; surveillance des prix, abaissement de prix abusifs d'abonnements pour la diffusion par câble de programmes de radio et de télévision. Pouvoir d'examen de la Commission de recours pour les questions de concurrence lorsqu'elle est saisie d'un recours contre une décision du Surveillant des prix. En tant que commission spécialisée, elle ne s'impose pas une retenue dans l'examen de questions techniques; portée de l'importante liberté d'appréciation et latitude de jugement dont dispose le Surveillant des prix (consid. 4).
Délimitation du marché déterminant. En l'état actuel des choses, la réception par câble pour la radio et la télévision constitue un marché distinct de celui de la réception par satellite. Dans sa région d'activité, la recourante est seule à offrir des raccordements par câble; le prix fixé par elle n'est pas la conséquence d'une concurrence efficace (consid. 5).
Question de savoir si un prix est abusif; portée du devoir de collaborer de la recourante (consid. 6). Méthodes en général (consid. 6.1), méthode à utiliser dans le cas particulier (consid. 6.2-6.5); sont déterminants les coûts "historiques" établis par la comptabilité, sans égard à de futurs investissements pour le renouvellement des installations (consid. 6.6). Nécessité de réaliser des bénéfices équitables, au sens de l'art. 13 al. 1 let. b LSPr, calcul du rendement sur la base des fonds propres augmentés des réserves latentes, appréciation dans le cas particulier (consid. 6.7-6.11). Le prix pratiqué auparavant était abusif, tandis que le prix fixé par le Surveillant des prix permet de réaliser un bénéfice équitable.
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-449%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,833
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Sachverhalt ab Seite 451
Die W. SA (nachfolgend: W.) betreibt Kabelnetze, welche 15 Gemeinden in den Regionen X. und Y. versorgen. Sie hat ca. 12'500 Abonnenten, denen sie 24 Fernseh- und 16 Radioprogramme anbietet.
Am 28. September 1999 eröffnete der Preisüberwacher eine Untersuchung gegen die W. Mit Verfügung vom 4. September 2001 stellte er fest, dass die von der W. verlangten Abonnementspreise (von bisher Fr. 23.70 pro Monat, exkl. Taxen und Mehrwertsteuer) missbräuchlich seien; er legte den monatlichen Abonnementspreis für die Dauer vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2004 auf Fr. 17.- fest.
Gegen diese Verfügung erhob die W. Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen. Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 21. Mai 2003 ab.
Am 23. Juni 2003 erhob die W. Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Vorinstanz hat im Wesentlichen festgehalten, die Beschwerdeführerin habe auf dem relevanten Markt (Verbreitung von Fernsehprogrammen über Kabel) eine marktbeherrschende Stellung; ihre Preise seien nicht Wettbewerbspreise und aufgrund der Kostenrechnung missbräuchlich. Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 29 BV und Art. 6 EMRK; sie macht geltend, die Rekurskommission habe ihre Kognition in unzulässiger Weise nicht ausgeschöpft und sich sowohl in Bezug auf die Abgrenzung des relevanten Marktes als auch bei der Beurteilung des vom Preisüberwacher festgesetzten Preises auf eine Willkürprüfung beschränkt. In materieller Hinsicht sind einerseits die Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes, andererseits die Erzielung angemessener Gewinne (Art. 13 Abs. 1 lit. b des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 [PüG; SR 942.20]) und die Ermittlung der im Hinblick darauf massgeblichen Kostenentwicklung (Art. 13 Abs. 1 lit. c PüG) umstritten.
4.
4.1 Die Rekurskommission hat Entscheide des Preisüberwachers voll zu überprüfen mit Einschluss der Angemessenheit (Art. 49 und 71a
Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 22 PüG). Beschränkt sie ihre Überprüfung auf eine reine Rechtskontrolle oder gar eine blosse Willkürprüfung, so begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung. Freilich darf auch eine Rechtsmittelbehörde, welcher eine volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/aa S. 242; BGE 123 II 210 E. 2c S. 212 f.). Wenn es um die Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt, kann den Rekursinstanzen zugebilligt werden, nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz abzuweichen (BGE 116 Ib 270 E. 3b S. 273; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Bern 2000, S. 397 f.; ALFRED Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 229 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern 1994, S. 384). Dies gilt freilich dort nicht, wo von der Rekursinstanz verlangt werden kann, über vergleichbare Fachkenntnisse wie die Vorinstanz zu verfügen (BGE 116 Ib 270 E. 3c S. 273 f.). Eine Fach-Beschwerdeinstanz darf den Entscheid der Vorinstanz nur dann schützen, wenn sie geprüft hat, ob sich keine zweckmässigere, angemessenere Lösung anbietet.
Die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen ist eine Spezialrekurskommission, welche gebildet worden ist, um eine unabhängige richterliche, trotzdem aber fachkundige Rechtsmittelinstanz sicherzustellen. Sie ist nur für wenige Spezialgebiete zuständig und hat über das Fachwissen in diesen Gebieten zu verfügen. Es besteht also kein Grund für eine besondere Einschränkung der Kognition.
4.2 Der Preisüberwacher betrachtete als sachlich relevanten Markt den Kabelempfang von Fernsehprogrammen, da der Satellitenempfang nicht als Ausweichmöglichkeit betrachtet werden könne. Die Beschwerdeführerin bezeichnete in ihrer Beschwerde an die Rekurskommission den Satellitenempfang als gleichwertige Ausweichmöglichkeit. Die Rekurskommission erwog dazu, die Definition des relevanten Marktes sei eine Ermessensfrage, die auf technische Kenntnisse und in gewisser Hinsicht auch auf politische Überlegungen Bezug nehme; das Gericht müsse in dieser Frage seine Überprüfungsbefugnis einschränken und der Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum belassen; die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach der Satellitenempfang ein Substitut für den Kabelempfang sei, erscheine nicht als überzeugender als diejenige des Preisüberwachers; da die von diesem vorgenommene Definition des sachlich relevanten Marktes nicht offensichtlich unhaltbar sei, bestehe kein Grund, davon abzuweichen.
Bei der Beurteilung sodann, ob ein Preismissbrauch vorliege, hat die Rekurskommission erwogen, der missbräuchliche Preis sei in Art. 13 PüG nicht definiert, sondern nur durch nicht abschliessende Beurteilungselemente umschrieben; daraus folge ein sehr grosser Ermessensspielraum des Preisüberwachers; der Begriff des missbräuchlichen Preises sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der auf technische Kenntnisse und bis zu einem bestimmten Grad auch auf politische Überlegungen Bezug nehme; der Richter müsse daher in der Überprüfung Zurückhaltung üben und der Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum belassen; die Rekursinstanz dürfe sich nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz entfernen in Bezug auf Fragen, die ihrer Natur nach kaum oder sehr schwer überprüfbar seien; die angefochtene Verfügung sei daher nur dann aufzuheben, wenn sie offensichtlich unhaltbar erscheine.
4.3 Die Formulierungen, der angefochtene Entscheid werde nur aufgehoben, wenn er offensichtlich unhaltbar sei, können bei isolierter Betrachtung in der Tat den Eindruck entstehen lassen, die Rekurskommission habe ihre Überprüfung in gesetzwidriger Weise auf eine Willkürprüfung beschränkt. Sie sind jedoch im Zusammenhang mit den vorangehenden (zutreffenden) Aussagen zu lesen, wonach das Gesetz dem Preisüberwacher einen erheblichen Beurteilungsspielraum eingeräumt habe. In Wirklichkeit hat sich die Rekurskommission in E. 5.1 ihres Entscheids auf rund 9 Seiten ausführlich mit der Abgrenzung des sachlichen Marktes auseinandergesetzt und ist zum Ergebnis gekommen, es gebe keine absoluten Kriterien, sondern nur Indizien, um den relevanten Markt zu definieren. Der Preisüberwacher stütze sich auf ein Bündel von Elementen, um die Substituierbarkeit zu verneinen. Desgleichen hat sich die Rekurskommission in E. 8.2 ihres Entscheides auf rund 71 /2 Seiten mit der Festsetzung des Preises befasst und die einzelnen von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Kritikpunkte überprüft und als unbegründet beurteilt. Sie hat unter anderem auch ausgeführt, der Preisüberwacher habe den Gewinn auf eine angemessene Weise berücksichtigt .
Die allenfalls missverständlichen Ausführungen, der angefochtene Entscheid sei nicht offensichtlich unhaltbar, bedeuten in diesem Zusammenhang bloss, dass die Rekurskommission nicht beansprucht, unter mehreren rechtmässigen, angemessenen und gleichwertigen Lösungen die richtige festzulegen. Soweit das Gesetz tatsächlich dem Preisüberwacher einen erheblichen Beurteilungsspielraum einräumt, ist diese Auffassung nach dem vorne Ausgeführten mit Art. 49 VwVG vereinbar. Eine unzulässige Einschränkung der Kognition in Bezug auf die Angemessenheitsprüfung liegt nicht vor. Unbegründet ist angesichts der durch die Vorinstanz getroffenen Abklärungen auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der rechtserhebliche Sachverhalt sei unvollständig oder sonstwie im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG qualifiziert unrichtig ermittelt worden. Die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz sind damit für das Bundesgericht verbindlich, und Raum für entsprechende Ergänzungen im bundesgerichtlichen Verfahren besteht nicht.
5.
5.1 Das Preisüberwachungsgesetz gilt in sachlicher Hinsicht nach seinem Art. 1 für Preise von Waren und Dienstleistungen einschliesslich der Kredite mit Ausnahme der Löhne und anderer Leistungen aus einem Arbeitsverhältnis sowie der Kredittätigkeit der Schweizerischen Nationalbank, in persönlicher Hinsicht nach seinem Art. 2 für Wettbewerbsabreden im Sinne des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) und für marktmächtige Unternehmen des privaten und des öffentlichen Rechts. Stellt der Preisüberwacher aufgrund einer Abklärung einen Preismissbrauch fest, strebt er mit den Betroffenen eine einvernehmliche Regelung an (Art. 9 PüG). Kommt eine solche nicht zustande, untersagt er eine Preiserhöhung oder verfügt eine Preissenkung (Art. 10 PüG). Preismissbrauch im Sinne des Preisüberwachungsgesetzes kann nur vorliegen, wenn die Preise auf dem betreffenden Markt nicht das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs sind (Art. 12 Abs. 1 PüG). Wirksamer Wettbewerb besteht insbesondere, wenn die Abnehmer die Möglichkeit haben, ohne erheblichen Aufwand auf vergleichbare Angebote auszuweichen (Art. 12 Abs. 2 PüG).
Sowohl für die Beurteilung einer Marktmacht im Sinne von Art. 2 PüG als auch für die Abgrenzung des "betreffenden" Marktes im Sinne von Art. 12 Abs. 1 PüG muss analog zum Kartellrecht ein räumlich und sachlich relevanter Markt definiert werden (vgl. dazu BGE 129 II 18 E. 7.2 S. 33). Die Definition des sachlich relevanten Marktes erfolgt im Lichte der Zielsetzung der Preisüberwachung aus der Sicht der Abnehmer; massgebend ist, ob aus deren Optik Waren oder Dienstleistungen miteinander im Wettbewerb stehen. Dies hängt davon ab, ob sie vom Nachfrager hinsichtlich ihrer Eigenschaften und des vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar erachtet werden (LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, KG+PüG, Gesetzestexte und Kommentar, Zürich 1988, N. III.3 zu Art. 12 PüG; BGE 129 II 18 E. 7.3.1 S. 33 mit Hinweisen).
5.2 Unbestritten ist die Beschwerdeführerin in ihrem Versorgungsgebiet die einzige Anbieterin von Kabelanschlüssen. Wird der Kabelanschluss auch sachlich als eigener Markt betrachtet, so ist die Beschwerdeführerin ohne weiteres im Sinne von Art. 2 PüG marktmächtig, und es besteht im Sinne von Art. 12 PüG kein Wettbewerb. Umstritten ist jedoch, ob der Kabelempfang wirklich einen eigenen Markt darstellt oder ob es dazu vergleichbare Alternativen gibt, namentlich ob der Satellitenempfang ein Substitut ist.
5.3 Die Vorinstanzen haben dies verneint.
5.3.1 Der Preisüberwacher hat in seiner Verfügung vom 4. September 2001 die Substituierbarkeit von Kabel- und Satellitenempfang mit folgender Argumentation verneint: Die Verwendung von Aussenantennen sei bisweilen durch Mietverträge beschränkt; Art. 53 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784.40) gebe den Kantonen die Möglichkeit, das Errichten von Aussenantennen in bestimmten Gebieten zu verbieten, wenn der Schutz des Landschafts- und Ortsbildes oder von geschichtlichen Stätten oder von Natur- und Kunstdenkmälern dies verlange; die Beschwerdeführerin signalisiere in ihrer Stellungnahme vom 11. November 2000, dass in der Altstadt von X. ein solches Verbot bestehe; zudem erlaube die geographische Lage gewisser Wohnungen die Erreichung der betreffenden Satelliten nicht; schliesslich empfingen im Versorgungsgebiet der Beschwerdeführerin 77 % der Haushalte das Fernsehen mit Kabelnetz; die grosse Mehrheit der Konsumenten betrachte offenbar den Satellitenempfang nicht als Substitut zum Kabelempfang.
5.3.2 Die Rekurskommission hat zunächst ausgeführt, das digitale terrestrische Fernsehen sei nach dem aktuellen Stand der Technik noch keine valable Alternative zu den bisherigen Empfangsmethoden. Zur Substituierbarkeit von Satelliten- und Kabelempfang hat sie erwogen, der Satellitenempfang könne auf die Dauer billiger sein als der Kabelempfang, wenn nur der Anschaffungspreis der Antenne berücksichtigt werde, doch seien auch Betriebs- und Entsorgungskosten sowie die Wertverminderung zu berücksichtigen. Das technische Argument hat die Kommission relativiert; so sei heute kein nach Süden gerichteter Balkon mehr notwendig, um eine Antenne anzubringen; Empfangsstörungen könnten heute ebenfalls rasch und kostengünstig behoben werden; der Preisüberwacher gebe keine Hinweise, dass in der betroffenen Region der Satellitenempfang behindert sei; die technischen Schranken, welche den Satellitenempfang weniger attraktiv machten als den Kabelempfang, seien daher zu relativieren, sie vermöchten aber bei technisch nicht bewanderten Personen einen nicht vernachlässigbaren negativen Effekt auszuüben.
Zum Argument der juristischen Hindernisse hat die Rekurskommission ausgeführt, die im Kanton Jura üblichen Mietverträge verlangten die Zustimmung des Vermieters für die Anbringung von Aussenantennen, während es in der Region Y. keine solchen Regeln gebe; baurechtliche Hindernisse für die Errichtung von Aussenantennen gebe es in den historischen Zentren von X. und Y., wobei die Bestimmungen in Y. elastisch seien; zudem könnten heute Antennen unauffällig angebracht werden; die bau- und privatrechtlichen Beschränkungen könnten somit die Substituierbarkeit einschränken, würden aber für sich allein nicht die Folgerung zulassen, dass der Satellitenempfang keine taugliche Ausweichmöglichkeit sei.
Weiter hat die Rekurskommmission dargelegt, gesamtschweizerisch hätten etwa 90 % der Haushalte mit Fernsehempfang einen Kabelanschluss, in der betreffenden Region wahrscheinlich 80-90 %; zudem hätten die Kabelanschlüsse trotz der technischen Entwicklung und der Preissenkung der Antennen in den letzten Jahren zugenommen; die Neigung der Konsumenten, auf den Satellitenempfang auszuweichen, sei demnach offenbar gering; der Kabelempfang biete für den Benützer eine Anzahl Vorteile wie einfache Verbindung, konstante Bild- und Tonqualität, Kundendienst im Fall einer Panne; der Wechsel von Kabel- zu Satellitenempfang bedeute einen erheblichen Wechsel in der Art der Benützung; die Benützer, welche den Kabelempfang gewohnt seien, kennten die Vorteile des Satellitenempfangs nicht und könnten sie daher auch nicht bewerten; hinzu kämen die finanziellen, technischen, administrativen und rechtlichen Hindernisse, welche die Substituierbarkeit einschränkten.
5.4 Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, der Satellitenempfang sei eine gleichwertige Alternative zum Kabelempfang; die finanziellen, technischen und rechtlichen Hindernisse seien von der Vorinstanz selber stark relativiert worden; die von der Vorinstanz als entscheidend betrachtete subjektive Einschätzung durch die Konsumenten könne nicht ausschlaggebend sein. In ihrer Replik bringt sie zudem vor, auch der praktisch überall mögliche terrestrische Empfang sei bei der Abgrenzung des relevanten Marktes einzubeziehen; ein zusätzlicher Wettbewerbsdruck gehe zudem vom Internet und der zunehmenden Digitalisierung von Informationsinhalten aus; die Entwicklung der Informationstechnologie marginalisiere die Marktzutrittsschranken weiter; schon heute stünden zudem eine Reihe von alternativen Trägern für die nachgefragten Programminhalte zur Verfügung, wie Angebote über breitbandfähige Telefonnetze und auf festen Trägern (CD-Rom, DVD).
5.5 Als Substitutionsgüter kommen nur vergleichbare Angebote in Frage (Art. 12 Abs. 2 PüG). Selbstverständlich besteht immer eine eingeschränkte Substitution in dem Sinne, als manche Konsumenten schliesslich auf eine minderwertige Alternative ausweichen, wenn der Preis des gewünschten Gutes allzu hoch wird. Eine solche unvollkommene Substitutionsmöglichkeit vermag wohl eine gewisse disziplinierende Wirkung auf die Preisbildung eines marktmächtigen und selbst eines marktbeherrschenden Unternehmens auszuüben. Sie kann jedoch nicht als wirksamer Wettbewerb im Sinne von Art. 12 PüG betrachtet werden, da sie dem Monopolanbieter des höherwertigen Produkts erlaubt, eine Monopolrente zu erzielen, die er bei wirksamem Wettbewerb zwischen gleichwertigen Produkten nicht erzielen könnte. Gerade dies soll durch das PüG unterbunden werden.
5.6 In Bezug auf den konventionellen terrestrischen Empfang räumt die Beschwerdeführerin selber ein, dass dabei dem Fernsehkonsumenten ein eingeschränkteres Angebot zur Verfügung stehen würde als beim Kabelanschluss. Dies stellt offensichtlich kein vergleichbares Angebot dar. Ebenso wenig können Angebote wie Internet oder feste Träger (CD-Rom, DVD) als gleichwertige Alternativen zu einem Kabelfernsehempfang betrachtet werden. Abgesehen davon, dass sie mit einem herkömmlichen Fernsehempfang nicht vergleichbar sind, erschliessen sie nicht die gleichen Informations- bzw. Unterhaltungsquellen. Mit Recht hat die Vorinstanz schliesslich laufende oder künftige technische Entwicklungen (terrestrisches digitales Fernsehen oder weitere Entwicklungen) nicht einbezogen. Der relevante Markt hat auch eine zeitliche Komponente: Die meisten Konsumenten werden in der Regel Produkte, die erst in Entwicklung oder Einführung sind, nicht als Substitute für eingeführte und bewährte Produkte betrachten, jedenfalls nicht bei Produkten, die zum aktuellen Konsum bestimmt sind. Die streitige Verfügung ist bis zum Ende des Jahres 2004 befristet. Die Frage der Substituierbarkeit beurteilt sich für diesen Zeitraum. In diesem zeitlich relevanten Markt stehen die neuen Angebote noch nicht zur Verfügung. Ob in näherer Zukunft neue Techniken auf dem Markt sein werden, die dem Kabelempfang ebenbürtig sind, wird im Rahmen einer allfälligen erneuten Verfügung zu prüfen sein.
5.7 Als Substitutionsgut kommt derzeit ernsthaft nur der Satellitenempfang in Frage.
5.7.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, entgegen der französischen Fassung von Art. 12 Abs. 2 PüG, welche stark auf den Preis abstelle ("Il y a concurrence efficace, en particulier, lorsque d'autres sources d'approvisionnement s'offrent aux acheteurs, cela à des prix comparables et sans qu'il en résulte pour eux des efforts considérables"), könne es für die Beurteilung, ob ein wirksamer Wettbewerb bestehe, nicht darauf ankommen, ob der Wettbewerb auf preislicher Ebene oder auf der Ebene anderer Wettbewerbsparameter spiele. Dies trifft wohl zu, ist aber vorliegend unerheblich, da die Vorinstanzen nicht entscheidend auf den Preis abgestellt haben. Im Gegenteil räumt der Preisüberwacher ein, dass der Satellitenempfang zugenommen habe und dessen Preis stark gesunken sei; trotzdem habe das Kabel kaum an Kunden verloren, was zeige, dass es sich um zwei verschiedene Märkte handle; dass kein Preiswettbewerb herrsche, ergebe sich auch aus dem grossen Preisunterschied zugunsten des Satellitenempfangs.
5.7.2 Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Vorinstanzen hätten im Grunde nur auf das subjektive Verhalten der Konsumenten abgestellt.
Die Rekurskommission hat argumentiert, der Umstand, dass der prozentuale Anteil der Kabelabonnenten an der Gesamtheit der Fernsehempfänger hoch sei und in den letzten Jahren nicht gesunken sei, widerspiegle eine fehlende Substituierbarkeit in der Perzeption der Konsumenten. Ähnlich macht auch der Preisüberwacher in seiner Duplik geltend, selbst wenn Kabel- und Satellitenempfang substituierbar wären, würde der Marktanteil der Beschwerdeführerin von über 75 % eine beherrschende Stellung begründen, was wirksamen Wettbewerb ausschliesse.
Diese Argumentation mag allenfalls problematisch sein: Ein hoher Marktanteil ist zwar ein starkes Indiz für eine marktbeherrschende Stellung, bedeutet aber nicht zwangsläufig, dass kein wirksamer Wettbewerb bzw. keine gleichwertigen Ausweichmöglichkeiten bestehen (Botschaft zum Preisüberwachungsgesetz, BBl 1984 II 771, S. 787). Er kann auch das Resultat von Wettbewerb sein, wenn nämlich die Kunden zur Auffassung kommen, dass das Angebot des Marktführers tatsächlich das günstigste ist, und somit nicht auf das andere Angebot ausweichen wollen, obwohl sie dies ohne weiteres könnten.
5.7.3 Indessen hat die Vorinstanz in Wirklichkeit nicht einzig auf den Marktanteil abgestellt. Sie hat vielmehr ein Bündel von Kriterien berücksichtigt, nämlich technische und juristische Schranken für den Satellitenempfang sowie Vorteile des Kabelempfangs in der Benützung. Wohl hat sie die Bedeutung der technischen Aspekte relativiert und zu den juristischen Hindernissen ausgeführt, diese würden für sich allein die Substituierbarkeit nicht ausschliessen. Massgebend ist aber nicht die isolierte Betrachtung der einzelnen Aspekte, sondern eine Gesamtwürdigung. Mehrere Aspekte, die je für sich allein die Substituierbarkeit nicht ausschliessen würden, können in ihrer Gesamtheit dazu führen, dass das Alternativangebot nicht als vergleichbar im Sinne von Art. 12 Abs. 2 PüG zu betrachten ist.
5.7.4 Wohl verlangt diese Bestimmung nur "vergleichbare", nicht aber "gleiche" Angebote. Eine vollständige Substituierbarkeit ist demzufolge nicht verlangt. Immerhin muss aber das Alternativangebot aus der Sicht des Kunden gleichwertig sein. Bei einem Produkt, welches - wie der Fernsehempfang - von einem Grossteil der Bevölkerung ohne spezielle technische Kenntnisse konsumiert wird, ist dabei auf die Sicht dieser durchschnittlichen Kundschaft abzustellen. In diesem Lichte ist insbesondere von Bedeutung, dass gemäss den von der Beschwerdeführerin nicht bestrittenen und für das Bundesgericht verbindlichen (Art. 105 Abs. 2 OG) Feststellungen der Vorinstanz der Kabelempfang für den Benützer wesentliche Bedienungsvorteile hat. Der durchschnittliche Konsument dürfte einen möglichst unkomplizierten und verlässlichen Empfang wünschen und erachtet eine Lösung, die von ihm technische Massnahmen oder Kenntnisse verlangt, kaum als vergleichbar. Derartige Angebote mögen allenfalls für technisch interessierte und versierte Kunden vergleichbar sein, nicht aber - jedenfalls nach dem aktuellen Stand der Technik - für das Durchschnittspublikum. Eine Substitutionsmöglichkeit, die nur von einem bestimmten Kundensegment als vergleichbar betrachtet wird, führt noch nicht zu einem wirksamen Wettbewerb.
Auch dass einige Hausverwaltungen dazu übergegangen sein mögen, selber Satellitenempfangsanlagen zu installieren und Kabelnetzbetreiber unter Druck zu setzen, führt noch nicht zu einem wirksamen Wettbewerb, solange dies bloss Einzelfälle sind. In denjenigen Miethäusern, in denen die Hausverwaltungen nicht für einen Satellitenempfang sorgen, müssen die Mieter nach wie vor selber dafür besorgt sein. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, dass eine grössere Zahl von Hausverwaltungen in ihrem Versorgungsgebiet ihren Mietern den Satellitenempfang anbieten würde.
5.7.5 Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf das Urteil 2A.142/2003 vom 5. September 2003, wo das Bundesgericht, wenn angesichts der Prozesskonstellation auch nicht abschliessend, den Standpunkt bestätigt hat, dass die Möglichkeit des Satellitenempfangs nichts daran ändere, dass eine Kabelnetzbetreiberin als marktbeherrschende Unternehmung zu betrachten sei, weil der Empfang via Kabel nicht durch den Satellitenempfang substituierbar sei (insbesondere E. 4.2.2).
5.7.6 Zu Unrecht beruft sich die Beschwerdeführerin schliesslich auf BGE 129 II 18 E. 8.3.2 S. 36 f., um darzulegen, dass auch dann noch ein wirksamer Wettbewerb bestehen könne, wenn der Wettbewerb im Bereich der Fernsehempfangsmöglichkeiten nicht vollkommen spielen sollte. Dieser Entscheid bezog sich auf das Kartellrecht, welches zwischen erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigungen und Wettbewerbsbeseitigung unterscheidet. Diese ist (unter Vorbehalt von ausnahmsweisen Zulassungen gemäss Art. 8 KG) absolut unzulässig, jene sind unzulässig, wenn sie sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen (Art. 5 Abs. 1 KG). Das Bundesgericht hat an der zitierten Stelle bloss erwogen, die Ausschaltung eines Wettbewerbsparameters führe noch nicht zwingend zur Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs. Trotzdem lag in jenem Fall aber eine erhebliche Beeinträchtigung vor, die grundsätzlich ebenfalls unzulässig ist und - sofern sie nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt wird - nicht als wirksamer Wettbewerb im Sinne von Art. 12 Abs. 2 PüG betrachtet werden kann.
5.8 Insgesamt erweist sich die von der Vorinstanz vorgenommene Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes als rechtmässig. Demzufolge ist die Beschwerdeführerin als auf diesem Markt mächtige bzw. gar marktbeherrschende Unternehmung dem Gesetz unterstellt (Art. 2 PüG) und ist der von ihr verlangte Preis nicht das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs (Art. 12 PüG).
6. Zu prüfen ist sodann, ob die Vorinstanz zu Recht den von der Beschwerdeführerin verlangten Preis als missbräuchlich bezeichnet hat.
6.1 Bei der Prüfung, ob eine missbräuchliche Erhöhung oder Beibehaltung eines Preises vorliegt, hat der Preisüberwacher gemäss Art. 13 Abs. 1 PüG insbesondere die Preisentwicklung auf Vergleichsmärkten (lit. a), die Notwendigkeit der Erzielung angemessener Gewinne (lit. b), die Kostenentwicklung (lit. c), besondere Unternehmensverhältnisse (lit. d) und besondere Marktverhältnisse (lit. e) zu berücksichtigen. Das Gesetz enthält keine Definition des missbräuchlichen Preises, sondern nur Elemente, die bei der Beurteilung zu berücksichtigen sind. Diese Elemente sind nicht abschliessend und stehen nicht in einem hierarchischen Verhältnis (BBl 1984 II 773, S. 787; JACQUES BONVIN, in: Pierre Tercier/ Christian Bovet [Hrsg.], Commentaire Romand, Droit de la concurrence, 2002, Rz. 7 und 11 f. zu Art. 13 PüG; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. IV zu Art. 13 PüG). Dem Preisüberwacher steht daher in der Auswahl der anzuwendenden Methode ein erheblicher Ermessensspielraum zu (BONVIN, a.a.O., N. 13 zu Art. 13 PüG; RENÉ RHINOW, Kommentar [alte] BV, Rz. 38 f. zu Art. 31septies ). Die Rekurskommission hat zwar die Ausübung dieses Ermessensspielraums zu überprüfen (vorne E. 4), doch steht ihr ihrerseits ein gleich grosser Spielraum zu, in den das Bundesgericht hingegen nur im Rahmen der Rechtmässigkeitsprüfung eingreifen kann (Art. 104 OG).
6.2 Der Preisüberwacher stellte auf der Basis der von der Beschwerdeführerin vorgelegten Jahresrechnung 1999/2000 eine Kostenrechnung an. Gegenüber den Angaben der Beschwerdeführerin reduzierte er den Posten "Salaires, charges sociales" um Fr. 200'000.-. Zudem zog er einen Betrag von Fr. 171'667.60 ab, der für Dritte erbracht und von diesen entschädigt werde (Verwaltung des Kabelnetzes Unterwallis). Insgesamt kam er damit (ohne Steuern, Salärkosten des Unternehmers und Gewinn) auf Kosten von Fr. 15.33 pro Abonnent und Monat. Unter Berücksichtigung eines zusätzlichen Betrags von ca. Fr. 250'000.- für Steuern, Salär sowie eines Gewinns ergaben sich Fr. 17.-, wodurch ein Gewinn ermöglicht werden sollte, der mindestens den als notwendig erachteten Renditesatz von 5,2 % auf dem buchmässig ausgewiesenen Eigenkapital garantierte.
Die Rekurskommission hat erwogen, die Vorinstanz habe mit Recht die Fr. 250'000.- angerechnet, da die Beschwerdeführerin keine Belege für die Salärhöhe geliefert habe; Anpassungskosten seien nur im Umfang der Abschreibungen zu berücksichtigen; der vom Preisüberwacher zugestandene Zins von 5,2 % auf dem investierten Eigenkapital sei angemessen; es sei auch richtig, auf den stillen Reserven keine Rendite zuzulassen, zumal die Beschwerdeführerin keine Belege dafür geliefert habe, dass die Nichtberücksichtigung der stillen Reserven sie in ihrer Geschäftstätigkeit und ihrer Entwicklung beeinträchtige; der geltend gemachte zwischenzeitliche Verkauf des Kabelnetzes Z. führe auch nicht dazu, dass der Betrag von Fr. 171'667.- nicht mehr abzuziehen wäre, da die Verwaltungskosten entsprechend gesunken seien; insgesamt sei die Kostenrechnung des Preisüberwachers nicht offensichtlich unhaltbar, zumal die Beschwerdeführerin kein angemessenes und transparentes Rechnungswesen habe.
6.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe die Existenz erheblicher stiller Reserven nachgewiesen. Sie beantragt dazu die Erstellung einer Expertise über die Höhe ihrer stillen Reserven. Im Einzelnen hält sie fest, ein Gewinn sei nicht nur auf dem buchmässig ausgewiesenen Eigenkapital, sondern auch auf den stillen Reserven zu berücksichtigen, zumal die Aktionäre 20 Jahre lang auf eine Dividende verzichtet hätten, um eine rasche Amortisation der Investitionen zu ermöglichen; die stillen Reserven seien zumindest teilweise nicht durch die Abonnenten, sondern durch Dividendenverzicht der Aktionäre gebildet worden; insoweit müssten sie in die Berechnung der Eigenkapitalrendite einbezogen werden, würde doch sonst die Eigentumsgarantie verletzt; zudem wären korrekterweise nicht nur 5,2 %, sondern 10 % Eigenkapitalrendite anzuerkennen, um eine angemessene Risikoprämie zu ermöglichen; schliesslich habe die Rekurskommission nicht berücksichtigt, dass die Kabelnetze Z. verkauft worden seien und der entsprechende Betrag nicht mehr als Einnahme anfalle.
In der Replik führt sie zudem aus, entgegen der Auffassung der Rekurskommission dürfe sich diese nicht darauf beschränken, nicht ohne Not in den Ermessensspielraum einzugreifen, sondern habe angesichts der Unsicherheiten sehr streng zu überprüfen, ob tatsächlich ein Interventionsbedarf des Preisüberwachers bestehe; massgebend sei nicht der Kostenpreis, sondern ein (fiktiver) Wettbewerbspreis; der auf die historischen Kosten ausgerichtete Ansatz des Preisüberwachers sei verfehlt; zu berücksichtigen seien nicht die historischen Kosten, sondern die Kostenentwicklung, wobei namentlich die zukünftige Entwicklung in die Betrachtung mit einzubeziehen sei; dabei sei ein ausgewiesener künftiger Investitionsbedarf in Rechnung zu stellen; die Vorinstanzen hätten sich mit entsprechenden zukunftsgerichteten Kostenmodellen auseinandersetzen müssen.
6.4 Unzutreffend ist die von der Beschwerdeführerin in ihrer Replik vertretene Auffassung, aufgrund von Art. 12 Abs. 1 PüG könne Massstab für die Beurteilung der Missbräuchlichkeit nur der Preis sein, der das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs wiedergibt. Die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit des Preisüberwachers, bei missbräuchlichen Preisen einzuschreiten, ist für jene Fälle bestimmt, in denen es einen wirksamen Wettbewerb eben nicht gibt, weshalb ein konkreter Wettbewerbspreis gerade nicht zugrunde gelegt werden kann. Die Preisüberwachung muss deshalb zwangsläufig auf andere Beurteilungskriterien ausweichen, nämlich auf die in Art. 13 PüG genannten Elemente.
6.5 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. a PüG ist die Preisentwicklung auf Vergleichsmärkten ein Beurteilungselement nebst anderen für die Prüfung, ob ein Preis missbräuchlich ist. Dieses Element kann aber nur berücksichtigt werden, wenn es überhaupt Vergleichsmärkte gibt, deren Preisentwicklung herangezogen werden kann. Vorausgesetzt ist zudem, dass die Preise auf dem Vergleichsmarkt ihrerseits das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs sind (BBl 1984 II 771 f.; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. V zu Art. 13 PüG, S. 850; MARCO Toller, Die Preisüberwachung als Mittel der schweizerischen Wettbewerbspolitik, Zürich 1983, S. 79).
Wenn - was rechtmässig ist (vorne E. 5) - als relevanter Markt der Kabelempfang betrachtet wird, kann es kaum einen empirischen Vergleichsmarkt geben, der diese Voraussetzungen erfüllt, da sämtliche Kabelanbieter in ihrem Versorgungsgebiet ein Monopol haben. Mit Recht haben daher die Vorinstanzen nicht auf die Vergleichsmarktmethode abgestellt, sondern die Kostenmethode angewendet.
6.6 Die Beschwerdeführerin kritisiert, dass die Vorinstanzen auf die historischen Kosten und dabei einzig auf den Jahresabschluss 1999/2000 abgestellt hätten, weil diese Zahlen gerade zur Verfügung standen; massgebend sei nach Art. 13 Abs. 1 lit. c PüG die Kostenentwicklung, wobei eine vorwärtsgerichtete Betrachtung vorzunehmen sei; nur dies entspreche dem Ziel, (simulierte) Wettbewerbspreise zu ermitteln, da Wettbewerbspreise auf vorwärtsgerichteten Kosten beruhten; ein Abstellen auf historische Kosten sei insbesondere in dynamischen Netzwerkindustrien mit hohem zukünftigem Investitionsbedarf nicht zulässig; Kostenberechnungen könnten nur mit Hilfe so genannter Long-run incremental cost (LRIC)-Methoden sachgerecht vorgenommen werden; dabei dürften Fehlinvestitionen in der Vergangenheit nicht berücksichtigt werden; hingegen müssten die Kosten künftiger Investitionsvorhaben miteinbezogen werden.
6.6.1 Zur Kritik an der Vorgehensweise des Preisüberwachers ist zu bemerken, dass dieser zwar den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (Art. 12 VwVG), dass die Parteien jedoch eine Mitwirkungs- und Auskunftspflicht trifft (Art. 13 VwVG; Art. 17 PüG). Diese Pflicht besteht insbesondere hinsichtlich solcher Unterlagen, die naturgemäss nur die Parteien liefern können (BGE 128 II 139 E. 2b S. 142 f.). Der Preisüberwacher hat die Beschwerdeführerin wiederholt aufgefordert, ihre Kalkulationsgrundlagen und weitere Unterlagen, namentlich auch hinsichtlich vorgesehener Investitionsvorhaben, einzureichen. Die Beschwerdeführerin hat sich jedoch geweigert, entsprechende Unterlagen zu liefern, oder ausgeführt, sie verfüge über keine entsprechenden Kalkulationen. Erst nach mehrmaliger Aufforderung hat sie mit Schreiben vom 30. Mai 2000 den Jahresabschluss 1998/1999 vorgelegt und zugleich erklärt, sie verfüge über kein formelles Budget. Am 9. Juli 2001 hat sie sodann den Jahresabschluss 1999/2000 eingereicht. Es ist daher rechtsmissbräuchlich, wenn die Beschwerdeführerin jetzt den Vorinstanzen vorwirft, diese hätten ihre Untersuchungspflicht verletzt. Dass diese und insbesondere der Preisüberwacher nur wenige Unterlagen zur Verfügung hatte, ist auf ihr Verhalten zurückzuführen.
6.6.2 Die Beschwerdeführerin macht freilich unter Berufung auf das Bundesgerichtsurteil 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003 geltend, der Preisüberwacher habe es sich selber zuzuschreiben, dass seine Datenbeschaffung auf kleines Verständnis gestossen sei; sie habe von Anfang an bestritten, dass sie in den Geltungsbereich des Preisüberwachungsgesetzes falle; es wäre in dieser Situation Sache des Preisüberwachers gewesen, das Verfahren zunächst auf die Frage der Unterstellung unter den Geltungsbereich zu beschränken.
In dem von der Beschwerdeführerin zitierten Entscheid ging es darum, ob in einem konkreten Fall kantonalrechtliche Bestimmungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG bestehen, was bejahendenfalls zur Folge gehabt hätte, dass kein Anlass für weitere Untersuchungen der Wettbewerbskommission mehr bestanden hätten. Das Bundesgericht erwog, die Frage, ob es solche Vorschriften gebe, sei jedenfalls dann, wenn dies rechtzeitig, substantiiert und nicht offensichtlich unbegründet behauptet werde, regelmässig vorab zu klären, weil davon einerseits die Zulässigkeit weiterer Untersuchungsmassnahmen, andererseits die allfällige Zuständigkeit anderer Behörden abhänge; es führte aber zugleich aus, dies gelte nur in Bezug auf die in Art. 3 Abs. 1 KG vorbehaltenen Vorschriften, doch müsse auch in einem kartellrechtlichen Verfahren nicht für jedes Tatbestandselement eine gesonderte Teilverfügung erlassen werden (Urteil 2A.492/2002, E. 5.2.3; vgl. auch BGE 129 II 497 E. 2.4 S. 506). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin ihre Unterstellung unter das Preisüberwachungsgesetz hauptsächlich mit dem Argument bestritten, sie sei nicht marktmächtig. Die Beurteilung dieses Arguments setzt - anders als die Beurteilung, ob Vorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG bestehen - voraus, dass der relevante Markt, die Stellung des betreffenden Unternehmens auf diesem Markt sowie das Bestehen eines wirksamen Wettbewerbs festgestellt werden, wozu entsprechende Untersuchungen des Preisüberwachers erforderlich sind. Die Beschwerdeführerin hatte somit keinen Anlass, ihre Kooperation zu verweigern, und sie hat es sich selber zuzuschreiben, wenn der Preisüberwacher auf der Basis unvollständiger Unterlagen entscheiden musste.
6.6.3 Was künftige Investitionen betrifft, so hat der Preisüberwacher in seiner Kostenrechnung die Amortisationen für die Aufrechterhaltung des Netzes berücksichtigt, nicht aber Investitionen für künftige Erneuerungen. Dies ist nach Sinn und Zweck der Preisüberwachung gerechtfertigt: Sie bezieht sich auf den aktuell zu bezahlenden Preis, vorliegend für die Zeitdauer von 2002 bis 2004. Die Kostenmethode muss alle Kosten berücksichtigen, die zur Erstellung und Vermarktung einer Ware oder Leistung nötig sind; darunter fallen auch Aufwendungen für Forschung und Entwicklung (BBl 1984 II 788). Dies kann sich jedoch in der Regel nur auf Aufwendungen beziehen, die aktuell buchhalterisch berücksichtigt worden sind. Künftige Investitionen werden sich, nachdem sie vorgenommen worden sein werden, dannzumal in erhöhtem Amortisationsbedarf niederschlagen und in einer späteren Kostenrechnung allenfalls zu berücksichtigen sein. Sie sollen aber nicht schon im Voraus, bevor sie überhaupt feststehen, berücksichtigt werden, würde dies doch bedeuten, dass die Konsumenten einen Preis bezahlen für eine Dienstleistung, die noch gar nicht angeboten wird. Erst recht genügt es darum nicht, wie die Beschwerdeführerin allgemein auf die technische Entwicklung in einem Wirtschaftssektor hinzuweisen, ohne konkret aufzuzeigen, welche einzelnen technologischen Erneuerungen der eigenen Betriebseinrichtungen, die im Hinblick auf eine effiziente Leistungserbringung notwendig seien, unmittelbar anstünden.
6.6.4 Das methodische Vorgehen von Preisüberwacher und Rekurskommission ist somit rechtlich nicht zu beanstanden.
6.7 Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanzen keinen Gewinn auf den stillen Reserven anerkannt haben.
6.7.1 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG ist bei der Prüfung der Missbräuchlichkeit die Notwendigkeit der Erzielung angemessener Gewinne zu berücksichtigen. Dabei geht es um die Gewinnmarge, die Kapitalrentabilität, d.h. das Verhältnis zwischen Gewinn und Eigenkapital (SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. VI.2 und VI.4 zu Art. 13 PüG, S. 853 und 855; vgl. auch BGE 123 III 171 E. 6a S. 174; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1998, Rz. 36 und 59 ff. zu Art. 269 OR, je betreffend Ermittlung der Rendite bei Mietobjekten). Unbestritten beträgt das ausgewiesene Eigenkapital der Beschwerdeführerin Fr. 600'000.- (Aktienkapital Fr. 400'000.-; gesetzliche Reserven Fr. 200'000.-). Umstritten ist hingegen erstens, ob zum Eigenkapital auch die stillen Reserven gehören; wird diese Frage bejaht, stellt sich zweitens die Frage, wie hoch die stillen Reserven im konkreten Fall sind.
6.7.2 Die Preisüberwachung soll Missbräuche und Monopolrenten bekämpfen, aber nicht Gewinne verunmöglichen, wie sie marktüblich und für das Funktionieren eines marktwirtschaftlichen Systems unabdingbar sind (BBl 1984 II 772; SCHÜRMANN/SCHLUEP, a.a.O., N. VI.1 zu Art. 13 PüG, S. 852 f.; BONVIN, a.a.O., N. 47 zu Art. 13 PüG; RETO JACOBS, St. Galler Kommentar zur BV, Lachen/ Zürich 2002, Rz. 35 zu Art. 96 BV). Die Gewinnberechnung richtet sich nach den anerkannten betriebswirtschaftlichen Methoden (BONVIN, a.a.O., N. 48 zu Art. 13 PüG). Nach diesen Methoden gehören stille Reserven zum Eigenkapital (PETER FORSTMOSER/ ARTHUR MEIER-HAYOZ/PETER NOBEL, Schweizerisches Aktienrecht, Bern 1996, S. 643; ERNST BOSSARD, Zürcher Kommentar, 1984, Rz. 262 zu Art. 958 OR; KARL KÄFER, Berner Kommentar, 1980, Rz. 183 zu Art. 960 OR): Sie entsprechen zusammen mit dem buchmässigen Eigenkapital dem Wert des Unternehmens bzw. ungefähr dem Preis, den der Unternehmer bei einem Verkauf des Unternehmens erzielen könnte. Würde er das Unternehmen verkaufen, so könnte er den gesamten Erlös anlegen und darauf einen Ertrag erzielen. Verzichtet er stattdessen auf einen Verkauf, so ist dies gleichbedeutend mit einer Investition in der Höhe des gesamten Eigenkapitals inklusive stille Reserven. Geht man davon aus, dass der gesamte investierte Betrag bei der Gewinnberechnung zu berücksichtigen ist, so müssen demzufolge die stillen Reserven ebenfalls einbezogen werden.
6.7.3 Die Rekurskommission hat erwogen, die Entschädigung der stillen Reserven sei problematisch: Die stillen Reserven seien aufgrund ihrer Fluktuation nie endgültig festgelegt; sodann sei eine Entschädigung der stillen Reserven schwer vereinbar mit deren Funktion im internen und externen Verhältnis; im internen Verhältnis würden sie das Verlustrisiko begrenzen, das dauernde Gedeihen des Unternehmens oder eine gleichmässige Gewinnverteilung sicherstellen und die Eigenfinanzierung fördern; im externen Verhältnis würden sie die Kreditwürdigkeit des Unternehmens erhöhen. Schliesslich hat die Rekurskommission das Argument des Preisüberwachers als überzeugend betrachtet, in der spezifischen Monopolsituation sei es nicht akzeptabel, dass die Konsumenten zuerst hohe Preise bezahlten, um unnötig hohe Amortisationen zu finanzieren, und anschliessend hohe Preise bezahlen, um eine Entschädigung der so gebildeten stillen Reserven zu ermöglichen.
6.7.4 Es trifft zwar zu, dass die Höhe der stillen Reserven von Wertschwankungen abhängt, die von der Gesellschaft nicht beeinflusst werden können. Dies ist jedoch kein Argument gegen deren Berücksichtigung, denn die Reserven können auch dann Wertschwankungen unterworfen sein, wenn sie buchmässig ausgewiesen sind (und jeweils mit Wertberichtigungen korrigiert werden). Unerfindlich ist, inwiefern die Funktion der stillen Reserven deren Berücksichtigung bei der Gewinnberechnung ausschliessen sollen, sind diese Funktionen doch die gleichen wie diejenigen der buchmässig ausgewiesenen Reserven.
Auch dass die stillen Reserven durch Amortisationen zu Stande gekommen sind, die höher waren als technisch nötig gewesen wäre, ist kein Argument dafür, diese für die Gewinnberechnung nicht auch zu berücksichtigen: Wären nämlich diese Amortisationen unterlassen worden, so hätten die entsprechenden Gewinnüberschüsse an die Aktionäre ausbezahlt und von diesen wiederum anderweitig gewinnbringend investiert werden können. Das Stehenlassen der Überschüsse erweist sich insofern als Investition in die eigene Gesellschaft.
Aus diesen Überlegungen ergibt sich, dass die stillen Reserven dem Eigenkapital zuzurechnen und für die Bestimmung des angemessenen Gewinns im Sinne von Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG mit zu berücksichtigen sind.
6.7.5 Der Preisüberwacher hat sowohl in seiner Verfügung vom 4. September 2001 als auch in seiner Vernehmlassung eingeräumt, dass gewisse stille Reserven bestehen, diese aber nicht quantifiziert. Auch die Rekurskommission hat über die Höhe der stillen Reserven keine Feststellungen gemacht, da sie diese ohnehin als unerheblich betrachtete. Insoweit ist an sich der Sachverhalt unvollständig festgestellt (Art. 105 Abs. 2 OG). Dies führt indessen aus den folgenden Gründen nicht zu einer Aufhebung der angefochtenen Verfügung:
Die Beschwerdeführerin machte im Schreiben vom 30. Mai 2000 an den Preisüberwacher ohne Belege geltend, sie habe stille Reserven von 11-13 Mio. Franken. Anlässlich der Besprechung vom 6. September 2000 erwähnte sie eine Analyse der A., welche stille Reserven von rund 13.8 Mio. Franken ausweise, sowie eine Kaufsofferte der B. für rund 17 Mio. Franken; sie machte geltend, der Steuerwert betrage 12 Mio. Franken. Der Preisüberwacher ersuchte daraufhin die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 21. September 2000, die Berechnung der A. vorzulegen, was die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 11. November 2000 ablehnte. Erst im Verfahren vor der Rekurskommission legte sie eine notarielle Bestätigung vor, worin die Kaufsofferte der B. sowie eine Berechnung des wirtschaftlichen Werts auf 13.9 Mio. Franken in einer Verkaufsdokumentation bestätigt werden. Diese Bestätigung enthält jedoch keinerlei weitere Angaben, so dass die Ernsthaftigkeit oder Plausibilität dieser Zahlen nicht überprüft werden kann. Nebst dieser Bestätigung hat die Beschwerdeführerin keine Unterlagen eingereicht, welche die Existenz oder Höhe stiller Reserven belegen würden. So hat sie auch nie Belege für die wiederholt gemachte Behauptung geliefert, ihre Aktionäre hätten während 20 Jahren auf eine Gewinnausschüttung verzichtet, was erst die hohen Amortisationen und eine Rückzahlung des Fremdkapitals erlaubt habe, obwohl die Gewinnverwendung zumindest für die letzten zehn Jahre anhand der Jahresrechnungen leicht belegbar sein sollte (vgl. Art. 962 Abs. 1 OR).
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die Beschwerdeführerin die Erstellung einer Expertise über die Höhe ihrer stillen Reserven. Indessen wäre es in erster Linie ihre Sache gewesen, Unterlagen einzureichen, welche die von ihr behaupteten Umstände beweisen (Art. 108 Abs. 2 OG). Es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, eine Expertise anzuordnen, wenn die Beschwerdeführerin nicht einmal die vorhandenen Unterlagen, auf die sich selber beruft, vorlegt.
Hat die Beschwerdeführerin, obwohl es ihr möglich und zumutbar gewesen wäre, es unterlassen, für ihren Standpunkt sprechende Dokumente vorzulegen (vorne E. 6.6.1), so hat sie es selber zu verantworten, dass der Sachverhalt ungenügend abgeklärt ist. Unter diesen Umständen kann für die nachfolgenden, im Hinblick auf die Ermittlung einer angemessenen Rendite anzustellenden Überlegungen auf eine grobe Plausibilitätsschätzung abgestellt werden.
6.8
6.8.1 Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG sind "angemessene" Gewinne zulässig. Weder Lehre noch Praxis äussern sich präziser dazu, was unter "angemessen" im Sinne dieser Bestimmung zu verstehen ist. Wenig ergiebig ist für den vorliegenden Fall auch das Kriterium des branchenüblichen Durchschnittsgewinns, da ein Vergleich mit anderen Unternehmen nur sinnvoll ist, wenn diese ihrerseits unter Wettbewerbsbedingungen tätig sind, was im Falle von Kabelbetreibern (bisher) nicht der Fall ist (vgl. vorne E. 6.5). Unbestritten ist aber, dass der Gewinn eine übliche Verzinsung und eine marktgerechte Risikoprämie umfassen muss (BBl 1984 II 772; RHINOW, a.a.O., Rz. 37 zu Art. 31septies aBV, Anm. 58 S. 12).
6.8.2 Die Rekurskommission erwähnt einen Zinssatz von 5,2 %, der sich zusammensetzt aus einem Zins für risikofreie Anlagen von 3,4 % und einem Zuschlag für das branchenspezifische Risiko. Die Beschwerdeführerin erachtet eine Rendite von mindestens 10 % für angebracht, weil die Werte, in welche ihre Mittel investiert seien, nicht einzeln, sondern nur als ganzes Netz verkäuflich und zudem durch neue technologische Entwicklungen einem hohen Entwertungsrisiko ausgesetzt seien. Nun aber hat sie ihr Netz weit unter den von ihr geltend gemachten Verkehrswert abgeschrieben und insoweit das Risiko bereits buchhalterisch (und damit auch kalkulatorisch) weitgehend antizipiert. Auch soweit daraus (wegen des prozessualen Verhaltens der Beschwerdeführerin nicht bezifferbare) stille Reserven resultieren, handelt es sich dabei gerade nicht um Risikokapital, auf welchem sich eine besondere Risikoprämie rechtfertigen liesse. Jedenfalls erscheinen die vom Preisüberwacher und von der fachkundigen Vorinstanz zur Angemessenheit der Gewinnquote gemachten Ausführungen nachvollziehbar. Es ist noch zu prüfen, ob dies im vorliegenden Fall im Ergebnis zu einer bundesrechtswidrigen Preisfestsetzung führt.
6.9 Der Preisüberwacher hat, ausgehend von der Kostenlage gemäss Buchhaltung, unter Annahme eines Unternehmerlohns von Fr. 200'000.- und nach Abzug der Steuern bei einem Abonnentenpreis von Fr. 17.- einen Gewinn von rund Fr. 40'000.- für möglich erachtet (Vernehmlassung an die Vorinstanz vom 5. November 2001 S. 4 und 5); im Verhältnis allein zum buchmässig nachgewiesenem Eigenkapital von Fr. 600'000.- beträgt die Rendite weit mehr als 5.2 %. Der Preisüberwacher hat sodann in seiner Berechnung (Verfügung vom 4. September 2001 S. 11 Ziff. 61) weitere Einnahmen von rund Fr. 288'000.- erwähnt, die eine zusätzliche Gewinnreserve darstellten. Mit dieser Reserve würde selbst unter Berücksichtigung (von der Beschwerdeführerin nicht ausgewiesener) stiller Reserven von mehreren Mio. Franken noch eine angemessene Rendite auf dem Eigenkapital erzielt.
Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin in den Jahren 1998/1999 und 1999/2000 Reingewinne von je ca. 1,5 Mio. Franken erzielt. Unabhängig von der Grössenordnung allfälliger damals bestehender stiller Reserven sind bei solchen Gewinnsummen in der Vergangenheit klar überhöhte Gewinne erzielt worden; es drängt sich der Schluss auf, dass die Beschwerdeführerin in Ausnützung ihrer Marktmacht bzw. mangels wirksamen Wettbewerbs einen Preis hat festsetzen können, der ihr Gewinne ermöglichte, die höher als "angemessen" im Sinne von Art. 13 Abs. 1 lit. b PüG waren. Damit haben die Vorinstanzen zu Recht angenommen, die Äufnung stiller Reserven sei (teilweise) darauf zurückzuführen, dass die Abonnenten in der Vergangenheit überhöhte, missbräuchlich hohe Preise bezahlt haben. Selbst wenn die Beschwerdeführerin stille Reserven in der von ihr behaupteten Höhe nachgewiesen hätte, könnte von vornherein nur ein Teil davon der Gewinnberechnung zu Grunde gelegt werden.
6.10 Schliesslich beanstandet die Beschwerdeführerin, der angefochtene Entscheid habe nicht berücksichtigt, dass sie das Kabelnetz Z. verkauft habe; damit sei auch der bisherige Ertrag entfallen, der daraus resultiert habe, dass sie bisher für das Kabelnetz Z. die Verwaltung geführt und entsprechend fakturiert habe. Indessen hat die Vorinstanz dies nicht übersehen, sondern ist davon ausgegangen, dass mit dem Wegfall der Verwaltung für das Kabelnetz Z. nicht nur der daraus bisher gelöste Ertrag weggefallen, sondern auch der Aufwand entsprechend kleiner geworden sei. Dies entspricht einer normalen unternehmerischen Logik. Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was diese Überlegung als unzutreffend erscheinen liesse.
6.11 Gesamthaft gesehen trifft es zu, dass die Beschwerdeführerin bisher einen missbräuchlich hohen Abonnentenpreis verlangt hat. Sodann erlaubt der von den Vorinstanzen festgesetzte Preis der Beschwerdeführerin die Erzielung eines angemessenen Gewinns. Die Preisfestsetzung ist im Ergebnis nicht rechtswidrig.
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Art. 2, 10, 12 e 13 LSPr; sorveglianza dei prezzi, riduzione di prezzi abusivi di abbonamento per la diffusione via cavo di programmi radiofonici e televisivi. Potere cognitivo della Commissione di ricorso in materia di concorrenza nell'esame di decisioni del Sorvegliante dei prezzi. Essendo una commissione specialistica, essa non s'impone alcun riserbo riguardo a questioni specifiche del settore; portata dell'ampio potere d'apprezzamento, rispettivamente della latitudine di giudizio di cui dispone il Sorvegliante dei prezzi (consid. 4).
Delimitazione del mercato determinante dal profilo materiale. Nelle circostanze attuali, la ricezione via cavo di radio e televisione rappresenta, anche per rapporto alla ricezione via satellite, un mercato proprio. Nella regione dove opera, la ricorrente è l'unica offerente di allacciamenti via cavo; il prezzo che esige non è la conseguenza di un'efficace concorrenza (consid. 5).
Esame della questione di sapere se un prezzo è abusivo; portata dell'obbligo procedurale di collaborazione che incombe alla ricorrente (consid. 6). Metodi in generale (consid. 6.1), metodo da applicare nel caso concreto (consid. 6.2-6.5); riferimento ai costi "storici" contabilmente documentati, senza tener conto di investimenti futuri per rinnovamenti tecnici (consid. 6.6). Necessità di realizzare equi benefici nel senso dell'art. 13 cpv. 1 lett. b LSPr, aggiunta delle riserve latenti al capitale proprio per la determinazione della redditività, valutazione nel caso concreto (consid. 6.7-6.11). Il prezzo finora praticato era abusivo, mentre quello fissato dal Sorvegliante dei prezzi permette la realizzazione di un equo beneficio.
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-449%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,834
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130 II 473
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130 II 473
Sachverhalt ab Seite 474
A. Der Armeeangehörige (Zeitsoldat) Oblt X. (geb. 1974) bewarb sich um eine Stelle als Zugführer/Klassenlehrer-Gehilfe. Da er als Angehöriger der Armee auch Zugang zu militärisch als geheim klassifizierten Informationen, zu geheimem Armeematerial und zu militärischen Anlagen (Schutzzonen 2 und 3) hatte, wurde eine Personensicherheitsüberprüfung im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120) bzw. der Verordnung vom 19. Dezember 2001 über die Personensicherheitsprüfungen (PSPV; SR 120.4) eingeleitet. X. stimmte dieser Überprüfung am 10. März 2003 zu.
Am 9. Juli 2003 wurde X. von zwei Mitarbeitern der Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen des Eidgenössischen Departementes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) befragt. Die Befragung wurde auf Tonträger (Minidisc) aufgenommen.
Am 2. September 2003 erliess die Fachstelle Personensicherheitsprüfungen eine "Risikoverfügung mit Auflagen". Das Ergebnis der persönlichen Befragung wurde in der Verfügung zusammengefasst.
Gegen diese Verfügung erhob X. Beschwerde bei der Rekurskommission VBS. Er beanstandete insbesondere die Art, wie die Befragung - auch die seiner Referenzen - durchgeführt worden sei, und wünschte, sich "unter fairen Bedingungen" noch einmal äussern zu können.
Am 31. Januar 2004 verfügte der Präsident der Rekurskommission VBS u.a., der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vertreten durch das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, werde eine Frist von 20 Tagen angesetzt, um ein schriftliches und von den Parteien unterzeichnetes Protokoll über die persönliche Befragung von X. einzureichen (Ziff. 1).
B. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 10. Februar 2004 beantragt das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, Ziffer 1 der Präsidialverfügung der Rekurskommission VBS vom 20. Dezember 2003 aufzuheben.
Der Präsident der Rekurskommission VBS beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
X. hat auf eine Vernehmlassung bzw. auf ein Rechtsbegehren ausdrücklich verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Das Verfahren der Personensicherheitsprüfung ist ein Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Verwaltungsbehörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich dabei folgender Beweismittel: Urkunden, Auskünfte der Parteien, Auskünfte oder Zeugnis von Drittpersonen, Augenschein, Gutachten von Sachverständigen (Art. 12 VwVG).
2.2 Die Vorinstanz hat erkannt, die in den Akten liegende Tonaufzeichnung der persönlichen Befragung stelle eine unzulässige Art der Protokollierung derselben dar. Das Protokoll müsse in schriftlicher Form vorliegen und von den Parteien unterzeichnet sein.
2.3 Näher geregelt wird im Verwaltungsverfahrensgesetz selber lediglich die Zeugeneinvernahme, die im Verwaltungsverfahren - im Gegensatz zum Zivilprozess - jedoch nur subsidiär zur Anwendung kommt (Art. 14 Abs. 1 VwVG; BGE 130 II 169 E. 2.3.3 S.173). In diesem Fall ist ein eigentliches Einvernahmeprotokoll zu erstellen (vgl. insb. Art. 18 Abs. 2 und 3 VwVG). Dass dies grundsätzlich schriftlich zu geschehen hat, liegt auf der Hand.
Auf das Beweisverfahren der Verwaltung - welches ökonomisch durchzuführen ist (vgl. Art. 33 Abs. 2 VwVG) - finden im Übrigen gemäss Art. 19 VwVG "ergänzend" und sinngemäss die Art. 37 (Bestimmung der Beweismittel durch den Richter), 39 (Beweismassnahmen im Ausland) und 41 (Beweissicherung) sowie 43-61 (Zeugen, Urkunden, Augenschein, Sachverständige) des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273) Anwendung.
2.4 Nicht anwendbar - auch nicht ergänzend bzw. sinngemäss - sind hingegen auf Grund dieser abschliessenden Aufzählung die entsprechenden Bestimmungen über das Parteiverhör (Art. 62-65 BZP; vgl. BBl 1965 II 1366) sowie die allgemeinen Grundsätze für das (gerichtliche) Verfahren (Art. 3-8 BZP), darunter auch jene über das Protokoll (Art. 7 BZP). Dies gilt auch im Lichte von Art. 4 VwVG, wonach Bestimmungen des Bundesrechts, die ein Verfahren eingehender regeln, Anwendung finden, soweit sie den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht widersprechen: Unter diesen Bestimmungen sind nicht etwa die übrigen, in Art. 19 VwVG nicht ausdrücklich erwähnten Bestimmungen des Bundeszivilprozesses zu verstehen, wie die Vorinstanz annimmt, sondern solche des Spezialverwaltungsrechts, nach welchen sich insbesondere auch die Mitwirkungspflicht der Parteien richtet (vgl. BBl 1965 II 1362/1366).
Es ist daher in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob die im vorliegenden Fall anzuwendenden Spezialnormen (Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit und Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen) besondere Verfahrensbestimmungen für die Protokollierung der persönlichen Befragung enthalten.
3. Gemäss Art. 21 Abs. 5 BWIS regelt der Bundesrat die Einzelheiten der Sicherheitsprüfung, insbesondere die Einsichtsrechte der Betroffenen und der ernennenden Behörde.
3.1 Gestützt darauf hat der Bundesrat das Prüfverfahren festgelegt (Art. 8 ff. PSPV). Die Befragungen sind grundsätzlich in der Muttersprache der zu befragenden Person durchzuführen (Art. 12 Abs. 4 PSPV). Wenn die Fachstelle erwägt, eine negative Risikoverfügung oder eine solche mit Auflagen zu erlassen, gewährt sie der betroffenen Person das rechtliche Gehör, indem sie ihr Gelegenheit gibt, zum Ergebnis der Abklärungen schriftlich Stellung zu nehmen (Art. 20 Abs. 1 PSPV). Die betroffene Person kann bei der Fachstelle jederzeit Einsicht in die Prüfungsunterlagen nehmen (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 BWIS); in der Risikoverfügung darf nur auf solche Daten abgestellt werden, die der betroffenen Person bekannt gegeben worden sind (Art. 20 Abs. 2 PSPV).
Die betroffene Person kann gemäss Art. 21 Abs. 2 BWIS und Art. 20 Abs. 3 PSPV von der Fachstelle im Weiteren verlangen, dass
a) Daten, die unrichtig oder überholt sind, berichtigt oder vernichtet werden;
b) Daten, die dem Zweck der Bearbeitung nicht entsprechen oder deren Bearbeitung aus anderen Gründen (Vermutungen oder blosse Verdächtigungen) unzulässig ist, umgehend vernichtet werden;
c) ein Bestreitungsvermerk angebracht wird.
Nähere Bestimmungen darüber, ob und in welcher Form ein Protokoll über die persönliche Befragung zu erstellen ist, lassen sich dieser Regelung nicht entnehmen.
3.2 Im Hinblick auf das Recht zur Stellungnahme und auf Bestreitung falscher Daten und Wertungen sowie schliesslich auf die Beschwerdemöglichkeit muss die Transparenz der Datenbeschaffung hingegen gewahrt werden (BBl 1994 II 1187). Es ist daher zu prüfen, inwieweit sich aus Art. 29 Abs. 2 BV bzw. aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs, insbesondere auf Akteneinsicht, ein Anspruch auf schriftliche Protokollierung einer persönlichen Befragung ergibt.
4.
4.1 Die Wahrnehmung des Akteneinsichts- und Beweisführungsrechts durch den von einer Verfügung Betroffenen setzt eine Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 124 V 372 E. 3b). Dieser ursprünglich für das Strafverfahren entwickelte Grundsatz muss als Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV für alle Verfahrensarten gelten (Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.4.1 nicht publ. in BGE 130 II 169).
Auch auf Tonträger registrierte Einvernahmen bzw. Auskünfte sind oder können Beweismittel sein (vgl. Urteil 1P.704/1994 vom 27. Juni 1995, E. 2a/bb; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N. 11 zu Art. 19 VRPG/BE; REINHOLD HOTZ, in: St. Galler Kommentar, N. 30 zu Art. 29 BV) und gehören als solche in die Akten.
4.2 Das Bundesgericht hat in Bezug auf die Form von Beweisvorkehren im Verwaltungsverfahren allgemein erkannt, Auskünfte von Drittpersonen (Art. 12 lit. c VwVG) hätten gemäss dem ergänzend anwendbaren Art. 49 BZP grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Eine formlos eingeholte und in einer Aktennotiz festgehaltene mündliche bzw. telefonische Auskunft stelle nur insoweit ein zulässiges und taugliches Beweismittel dar, als damit bloss Nebenpunkte, namentlich Indizien oder Hilfstatsachen festgestellt würden. Seien hingegen von Drittpersonen Auskünfte zu wesentlichen Punkten des rechtserheblichen Sachverhaltes einzuholen, falle grundsätzlich nur die Form der schriftlichen Anfrage und Auskunft in Betracht. Würden Auskunftspersonen zu wichtigen tatbeständlichen Fragen dennoch mündlich befragt, sei eine Einvernahme durchzuführen und darüber ein Protokoll aufzunehmen (BGE 117 V 282 E. 4c; Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.6 nicht publ. in BGE 130 II 169).
Es entspricht denn auch einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten allgemeinen Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und Ergebnisse schriftlich festzuhalten sind. Dazu gehört auch die Pflicht zur Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen, Zeugeneinvernahmen und Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren. Das Bundesgericht hat in einem älteren Entscheid eine allgemeine Protokollierungspflicht für das Verwaltungsverfahren noch verneint. Später hat es entschieden, dass die wesentlichen Ergebnisse eines Augenscheins in einem Protokoll oder Aktenvermerk festzuhalten oder zumindest - soweit sie für die Entscheidung erheblich sind - in den Erwägungen des Entscheids klar zum Ausdruck zu bringen seien. Wenn die Verwaltung mit einem Verfahrensbeteiligten ein Gespräch führt, ist wenigstens der wesentliche Gehalt des Gespräches im Protokoll festzuhalten (BGE 119 V 208 E. 4c). Im Übrigen hat das Bundesgericht die Protokollierungspflicht von den konkreten Umständen des Einzelfalls abhängig gemacht (BGE 124 V 389 E. 3).
4.3 Für die Protokollierung einer Gerichtsverhandlung hat das Bundesgericht erkannt, der Anspruch auf rechtliches Gehör sei nur dann gewahrt, wenn das Gericht die Ausführungen und Eingaben auch tatsächlich zur Kenntnis nehme und pflichtgemäss würdige; dafür bestehe nur Gewähr, wenn die Ausführungen und Eingaben der Parteien und allfälliger Dritter (Zeugen, Sachverständige usw.) zu Protokoll genommen würden. Dies bedeute allerdings nicht, dass insbesondere sämtliche Parteiäusserungen zu protokollieren seien. Das Protokoll könne sich auf die für die Entscheidfindung im konkreten Fall wesentlichen Punkte beschränken (BGE 124 V 389 E. 4).
Für das Strafverfahren verlangt das Bundesgericht, dass mindestens die wesentlichen Zeugenaussagen im Protokoll schriftlich festgehalten werden. Die blosse Würdigung der Aussagen in den Erwägungen des Urteils genüge nicht; denn es könne nicht dem Richter überlassen werden, - allein und ohne Mitwirkung der Parteien - darüber zu entscheiden, welche Aussagen im Urteil erwähnt werden (BGE 126 I 15 E. 2a/bb).
4.4 Die strengen, für das Strafverfahren geltenden Grundsätze können zwar nicht ohne weiteres auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden (vgl. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 9 zu Art. 19 VRPG/BE). Nach dem Gesagten ergibt sich jedoch für die persönliche Befragung einer Partei im Verwaltungsverfahren eine Protokollierungspflicht im Sinne einer Niederschrift der mündlichen Äusserungen nach ihrem wesentlichen Inhalt (vgl. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 31 zu Art. 19 VRPG). Wie weit die Protokollierungspflicht geht bzw. ob in Fällen wie hier mehr erforderlich ist, ist mit Rücksicht auf die Besonderheiten der Personensicherheitsprüfung zu beurteilen.
4.5 Sicherheitsprüfungen verlangen von den Prüfungsorganen besondere Sachkenntnisse und Einfühlungsvermögen. Ihre Durchführung ist deshalb einer spezialisierten Fachstelle übertragen (vgl. Art. 21 Abs. 1 BWIS). Die persönliche Befragung stellt einen erheblichen Eingriff in die Geheimsphäre des Betroffenen dar, da die Lebenssituation und -führung - die für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos zentral ist - eingehend und möglichst lückenlos ausgeleuchtet werden muss. Dabei sind insbesondere enge persönliche Beziehungen, die familiäre Situation, Alkohol- oder Betäubungsmittelmissbrauch, persönliche Schulden, Nebenbeschäftigungen usw. festzustellen, was im Wesentlichen nur auf dem Weg der mündlichen Befragung zuverlässig geschehen kann (vgl. BBl 1994 II 1187).
Dass eine solche umfassende und die Intimsphäre berührende Befragung des Betroffenen, wenn sie zu einem aussagekräftigen und zuverlässigen Ergebnis führen soll, nicht in Form eines förmlichen (Partei-)Verhörs vorzunehmen ist, liegt auf der Hand. Es ist vielmehr angezeigt, die Befragung in Form eines Gespräches durchzuführen, was erlaubt, eine dem Verhalten des Befragten angepasste Atmosphäre zu schaffen. Eine solche Abklärung lässt ein wesentlich differenzierteres Bild über die Person des Befragten und dessen Verhältnisse erwarten als ein förmliches Verhör mit Wortprotokoll (vgl. auch THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 17 zu Art. 19 VRPG/BE). Ein detailliertes Bild über die regelmässig vielschichtigen persönlichen Umstände ist geradezu Voraussetzung für die verlässliche Beurteilung des Sicherheitsrisikos, welche insbesondere eine Wertung im Sinne einer Prognose über das künftige persönliche Verhalten des Betroffenen umfasst. Eine förmliche Befragung, wie sie im gerichtlichen Verfahren zu erfolgen hat, erscheint dafür wenig geeignet: Der Befragte wird weniger offen und spontan antworten, wenn das Gespräch nach einem vorgegebenen Frage-Antwort-Schema geführt und nach jeder Frage bzw. Antwort unterbrochen wird, um die "Aussagen" sogleich schriftlich festzuhalten. Dadurch wird nicht nur das Gespräch in seinem Fluss gestört, sondern es verliert auch die nötige Vertraulichkeit und Dynamik. Zu beachten ist schliesslich, dass die einlässliche persönliche Befragung - soll sie zu einem zuverlässigen Ergebnis führen - bereits in Form eines Gesprächs in der Regel mehrere Stunden dauert. Ihre wörtliche Protokollierung hätte zugleich eine erhebliche Verlängerung und damit eine Mehrbelastung nicht nur der Fachstelle, sondern insbesondere auch des Betroffenen zur Folge, der die Befragung umso einschneidender empfinden muss, je länger sie dauert.
Die im Verfahren der Personensicherheitsprüfung vorzunehmende persönliche Befragung weist damit gewisse Parallelen auf zur - in Abwesenheit der Eltern und ihrer Vertreter durchgeführten - formlosen Befragung von Kindern durch die zuständige Behörde im Hinblick auf die Kinderzuteilung und das Besuchsrecht, auch wenn für diese Befragung noch wesentliche andere Gesichtspunkte massgebend sind. In solchen Fällen genügt es unter dem Gesichtswinkel des rechtlichen Gehörs, wenn das Ergebnis des Gespräches schriftlich festgehalten wird und die Parteien Gelegenheit erhalten, dazu (auch) inhaltlich Stellung zu nehmen. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst mit anderen Worten nicht das (schriftliche) Festhalten aller Details des geführten Gespräches (BGE 122 I 53 E. 4 S. 55).
Für die persönliche Befragung bei der Sicherheitsprüfung muss Ähnliches gelten: Dem Anspruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör ist Genüge getan, wenn der wesentliche Inhalt des Gesprächs schriftlich festgehalten wird, der Befragte im Rahmen des Akteneinsichtsrechts Gelegenheit erhält, neben den Schriftstücken auch die u.a. als Beweismittel verwendbaren Tonbänder im ganzen Umfang und im Original zu hören, und er sich dazu uneingeschränkt äussern kann (vgl. Urteil 1P.704/1994 vom 27. Juni 1995, E. 2). Das rechtliche Gehör bzw. der Grundsatz der Aktenkundigkeit ist bei solchem Vorgehen nur dann verletzt, wenn lediglich die schriftliche Zusammenfassung des Gespräches und nicht auch die Original-Tonaufzeichnung desselben zu den Akten gelegt wird (vgl. Urteil des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 18. November 1995, publ. in: ZR 96/1997 S. 74). Ob die persönliche Befragung auf einer so genannten Minidisc oder einem anderen gebräuchlichen Tonträger aufgezeichnet worden ist, spielt keine Rolle, wenn, wie hier, bei der Verwaltung ein für dessen Wiedergabe und Abhörung geeignetes Gerät zur Verfügung gestellt wird.
5. Die Fachstelle hat den wesentlichen Inhalt der persönlichen Befragung und das Resultat der Datenerhebung in ihrem Verfügungsentwurf vom 25. Juli 2003 zusammengefasst und dem Beschwerdegegner unter Hinweis auf die in Aussicht genommene Beurteilung zur Stellungnahme unterbreitet (vgl. Art. 21 Abs. 2 BWIS; Art. 20 Abs. 1 PSPV). Die Original-Tonaufzeichnung der persönlichen Befragung ist in die Akten eingeheftet worden. Damit muss es sein Bewenden haben. Nach dem Ausgeführten geht die Auffassung der Vorinstanz, das Festhalten der persönlichen Befragung mittels Tonträger unter Verzicht auf eine vollständige schriftliche Ausfertigung sei unzulässig, zu weit. Die Rekurskommission hat Anforderungen an die Protokollierung gestellt, für die sich keine genügende Rechtsgrundlage findet und die damit Bundesrecht verletzen. Es ist nicht erforderlich, das auf Tonträger gespeicherte Gespräch nachträglich noch in voller Länge und in seinem genauen Wortlaut in die schriftliche Form zu übertragen. Im Übrigen hat der Beschwerdegegner seinerzeit von der ihm eingeräumten Äusserungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen gutzuheissen und die angefochtene Zwischenverfügung aufzuheben.
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de
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Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 4, 12, 19 VwVG; Art. 19 ff. BWIS; Art. 12 PSPV. Personensicherheitsprüfung, Tonaufzeichnung der persönlichen Befragung, schriftliche Protokollierung. Die Aufzählung der gemäss Art. 19 VwVG ergänzend und sinngemäss anwendbaren Bestimmungen des Bundeszivilprozesses ist abschliessend (E. 2).
In Bezug auf die persönliche Befragung bei der Sicherheitsprüfung ist dem Anspruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) Genüge getan, wenn der wesentliche Inhalt des Gesprächs schriftlich festgehalten wird, der Befragte im Rahmen des Akteneinsichtsrechts Gelegenheit erhält, auch die u.a. als Beweismittel verwendbaren Tonbänder im ganzen Umfang und im Original zu hören, und er sich dazu uneingeschränkt äussern kann (E. 4).
Es ist nicht erforderlich, das auf Tonträger gespeicherte Gespräch nachträglich noch in voller Länge und in seinem genauen Wortlaut in die schriftliche Form zu übertragen (E. 5).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-473%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,835
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130 II 473
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130 II 473
Sachverhalt ab Seite 474
A. Der Armeeangehörige (Zeitsoldat) Oblt X. (geb. 1974) bewarb sich um eine Stelle als Zugführer/Klassenlehrer-Gehilfe. Da er als Angehöriger der Armee auch Zugang zu militärisch als geheim klassifizierten Informationen, zu geheimem Armeematerial und zu militärischen Anlagen (Schutzzonen 2 und 3) hatte, wurde eine Personensicherheitsüberprüfung im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120) bzw. der Verordnung vom 19. Dezember 2001 über die Personensicherheitsprüfungen (PSPV; SR 120.4) eingeleitet. X. stimmte dieser Überprüfung am 10. März 2003 zu.
Am 9. Juli 2003 wurde X. von zwei Mitarbeitern der Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen des Eidgenössischen Departementes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) befragt. Die Befragung wurde auf Tonträger (Minidisc) aufgenommen.
Am 2. September 2003 erliess die Fachstelle Personensicherheitsprüfungen eine "Risikoverfügung mit Auflagen". Das Ergebnis der persönlichen Befragung wurde in der Verfügung zusammengefasst.
Gegen diese Verfügung erhob X. Beschwerde bei der Rekurskommission VBS. Er beanstandete insbesondere die Art, wie die Befragung - auch die seiner Referenzen - durchgeführt worden sei, und wünschte, sich "unter fairen Bedingungen" noch einmal äussern zu können.
Am 31. Januar 2004 verfügte der Präsident der Rekurskommission VBS u.a., der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vertreten durch das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, werde eine Frist von 20 Tagen angesetzt, um ein schriftliches und von den Parteien unterzeichnetes Protokoll über die persönliche Befragung von X. einzureichen (Ziff. 1).
B. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 10. Februar 2004 beantragt das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, Ziffer 1 der Präsidialverfügung der Rekurskommission VBS vom 20. Dezember 2003 aufzuheben.
Der Präsident der Rekurskommission VBS beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
X. hat auf eine Vernehmlassung bzw. auf ein Rechtsbegehren ausdrücklich verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Das Verfahren der Personensicherheitsprüfung ist ein Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Verwaltungsbehörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich dabei folgender Beweismittel: Urkunden, Auskünfte der Parteien, Auskünfte oder Zeugnis von Drittpersonen, Augenschein, Gutachten von Sachverständigen (Art. 12 VwVG).
2.2 Die Vorinstanz hat erkannt, die in den Akten liegende Tonaufzeichnung der persönlichen Befragung stelle eine unzulässige Art der Protokollierung derselben dar. Das Protokoll müsse in schriftlicher Form vorliegen und von den Parteien unterzeichnet sein.
2.3 Näher geregelt wird im Verwaltungsverfahrensgesetz selber lediglich die Zeugeneinvernahme, die im Verwaltungsverfahren - im Gegensatz zum Zivilprozess - jedoch nur subsidiär zur Anwendung kommt (Art. 14 Abs. 1 VwVG; BGE 130 II 169 E. 2.3.3 S.173). In diesem Fall ist ein eigentliches Einvernahmeprotokoll zu erstellen (vgl. insb. Art. 18 Abs. 2 und 3 VwVG). Dass dies grundsätzlich schriftlich zu geschehen hat, liegt auf der Hand.
Auf das Beweisverfahren der Verwaltung - welches ökonomisch durchzuführen ist (vgl. Art. 33 Abs. 2 VwVG) - finden im Übrigen gemäss Art. 19 VwVG "ergänzend" und sinngemäss die Art. 37 (Bestimmung der Beweismittel durch den Richter), 39 (Beweismassnahmen im Ausland) und 41 (Beweissicherung) sowie 43-61 (Zeugen, Urkunden, Augenschein, Sachverständige) des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273) Anwendung.
2.4 Nicht anwendbar - auch nicht ergänzend bzw. sinngemäss - sind hingegen auf Grund dieser abschliessenden Aufzählung die entsprechenden Bestimmungen über das Parteiverhör (Art. 62-65 BZP; vgl. BBl 1965 II 1366) sowie die allgemeinen Grundsätze für das (gerichtliche) Verfahren (Art. 3-8 BZP), darunter auch jene über das Protokoll (Art. 7 BZP). Dies gilt auch im Lichte von Art. 4 VwVG, wonach Bestimmungen des Bundesrechts, die ein Verfahren eingehender regeln, Anwendung finden, soweit sie den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht widersprechen: Unter diesen Bestimmungen sind nicht etwa die übrigen, in Art. 19 VwVG nicht ausdrücklich erwähnten Bestimmungen des Bundeszivilprozesses zu verstehen, wie die Vorinstanz annimmt, sondern solche des Spezialverwaltungsrechts, nach welchen sich insbesondere auch die Mitwirkungspflicht der Parteien richtet (vgl. BBl 1965 II 1362/1366).
Es ist daher in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob die im vorliegenden Fall anzuwendenden Spezialnormen (Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit und Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen) besondere Verfahrensbestimmungen für die Protokollierung der persönlichen Befragung enthalten.
3. Gemäss Art. 21 Abs. 5 BWIS regelt der Bundesrat die Einzelheiten der Sicherheitsprüfung, insbesondere die Einsichtsrechte der Betroffenen und der ernennenden Behörde.
3.1 Gestützt darauf hat der Bundesrat das Prüfverfahren festgelegt (Art. 8 ff. PSPV). Die Befragungen sind grundsätzlich in der Muttersprache der zu befragenden Person durchzuführen (Art. 12 Abs. 4 PSPV). Wenn die Fachstelle erwägt, eine negative Risikoverfügung oder eine solche mit Auflagen zu erlassen, gewährt sie der betroffenen Person das rechtliche Gehör, indem sie ihr Gelegenheit gibt, zum Ergebnis der Abklärungen schriftlich Stellung zu nehmen (Art. 20 Abs. 1 PSPV). Die betroffene Person kann bei der Fachstelle jederzeit Einsicht in die Prüfungsunterlagen nehmen (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 BWIS); in der Risikoverfügung darf nur auf solche Daten abgestellt werden, die der betroffenen Person bekannt gegeben worden sind (Art. 20 Abs. 2 PSPV).
Die betroffene Person kann gemäss Art. 21 Abs. 2 BWIS und Art. 20 Abs. 3 PSPV von der Fachstelle im Weiteren verlangen, dass
a) Daten, die unrichtig oder überholt sind, berichtigt oder vernichtet werden;
b) Daten, die dem Zweck der Bearbeitung nicht entsprechen oder deren Bearbeitung aus anderen Gründen (Vermutungen oder blosse Verdächtigungen) unzulässig ist, umgehend vernichtet werden;
c) ein Bestreitungsvermerk angebracht wird.
Nähere Bestimmungen darüber, ob und in welcher Form ein Protokoll über die persönliche Befragung zu erstellen ist, lassen sich dieser Regelung nicht entnehmen.
3.2 Im Hinblick auf das Recht zur Stellungnahme und auf Bestreitung falscher Daten und Wertungen sowie schliesslich auf die Beschwerdemöglichkeit muss die Transparenz der Datenbeschaffung hingegen gewahrt werden (BBl 1994 II 1187). Es ist daher zu prüfen, inwieweit sich aus Art. 29 Abs. 2 BV bzw. aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs, insbesondere auf Akteneinsicht, ein Anspruch auf schriftliche Protokollierung einer persönlichen Befragung ergibt.
4.
4.1 Die Wahrnehmung des Akteneinsichts- und Beweisführungsrechts durch den von einer Verfügung Betroffenen setzt eine Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 124 V 372 E. 3b). Dieser ursprünglich für das Strafverfahren entwickelte Grundsatz muss als Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV für alle Verfahrensarten gelten (Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.4.1 nicht publ. in BGE 130 II 169).
Auch auf Tonträger registrierte Einvernahmen bzw. Auskünfte sind oder können Beweismittel sein (vgl. Urteil 1P.704/1994 vom 27. Juni 1995, E. 2a/bb; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N. 11 zu Art. 19 VRPG/BE; REINHOLD HOTZ, in: St. Galler Kommentar, N. 30 zu Art. 29 BV) und gehören als solche in die Akten.
4.2 Das Bundesgericht hat in Bezug auf die Form von Beweisvorkehren im Verwaltungsverfahren allgemein erkannt, Auskünfte von Drittpersonen (Art. 12 lit. c VwVG) hätten gemäss dem ergänzend anwendbaren Art. 49 BZP grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Eine formlos eingeholte und in einer Aktennotiz festgehaltene mündliche bzw. telefonische Auskunft stelle nur insoweit ein zulässiges und taugliches Beweismittel dar, als damit bloss Nebenpunkte, namentlich Indizien oder Hilfstatsachen festgestellt würden. Seien hingegen von Drittpersonen Auskünfte zu wesentlichen Punkten des rechtserheblichen Sachverhaltes einzuholen, falle grundsätzlich nur die Form der schriftlichen Anfrage und Auskunft in Betracht. Würden Auskunftspersonen zu wichtigen tatbeständlichen Fragen dennoch mündlich befragt, sei eine Einvernahme durchzuführen und darüber ein Protokoll aufzunehmen (BGE 117 V 282 E. 4c; Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.6 nicht publ. in BGE 130 II 169).
Es entspricht denn auch einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten allgemeinen Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und Ergebnisse schriftlich festzuhalten sind. Dazu gehört auch die Pflicht zur Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen, Zeugeneinvernahmen und Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren. Das Bundesgericht hat in einem älteren Entscheid eine allgemeine Protokollierungspflicht für das Verwaltungsverfahren noch verneint. Später hat es entschieden, dass die wesentlichen Ergebnisse eines Augenscheins in einem Protokoll oder Aktenvermerk festzuhalten oder zumindest - soweit sie für die Entscheidung erheblich sind - in den Erwägungen des Entscheids klar zum Ausdruck zu bringen seien. Wenn die Verwaltung mit einem Verfahrensbeteiligten ein Gespräch führt, ist wenigstens der wesentliche Gehalt des Gespräches im Protokoll festzuhalten (BGE 119 V 208 E. 4c). Im Übrigen hat das Bundesgericht die Protokollierungspflicht von den konkreten Umständen des Einzelfalls abhängig gemacht (BGE 124 V 389 E. 3).
4.3 Für die Protokollierung einer Gerichtsverhandlung hat das Bundesgericht erkannt, der Anspruch auf rechtliches Gehör sei nur dann gewahrt, wenn das Gericht die Ausführungen und Eingaben auch tatsächlich zur Kenntnis nehme und pflichtgemäss würdige; dafür bestehe nur Gewähr, wenn die Ausführungen und Eingaben der Parteien und allfälliger Dritter (Zeugen, Sachverständige usw.) zu Protokoll genommen würden. Dies bedeute allerdings nicht, dass insbesondere sämtliche Parteiäusserungen zu protokollieren seien. Das Protokoll könne sich auf die für die Entscheidfindung im konkreten Fall wesentlichen Punkte beschränken (BGE 124 V 389 E. 4).
Für das Strafverfahren verlangt das Bundesgericht, dass mindestens die wesentlichen Zeugenaussagen im Protokoll schriftlich festgehalten werden. Die blosse Würdigung der Aussagen in den Erwägungen des Urteils genüge nicht; denn es könne nicht dem Richter überlassen werden, - allein und ohne Mitwirkung der Parteien - darüber zu entscheiden, welche Aussagen im Urteil erwähnt werden (BGE 126 I 15 E. 2a/bb).
4.4 Die strengen, für das Strafverfahren geltenden Grundsätze können zwar nicht ohne weiteres auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden (vgl. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 9 zu Art. 19 VRPG/BE). Nach dem Gesagten ergibt sich jedoch für die persönliche Befragung einer Partei im Verwaltungsverfahren eine Protokollierungspflicht im Sinne einer Niederschrift der mündlichen Äusserungen nach ihrem wesentlichen Inhalt (vgl. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 31 zu Art. 19 VRPG). Wie weit die Protokollierungspflicht geht bzw. ob in Fällen wie hier mehr erforderlich ist, ist mit Rücksicht auf die Besonderheiten der Personensicherheitsprüfung zu beurteilen.
4.5 Sicherheitsprüfungen verlangen von den Prüfungsorganen besondere Sachkenntnisse und Einfühlungsvermögen. Ihre Durchführung ist deshalb einer spezialisierten Fachstelle übertragen (vgl. Art. 21 Abs. 1 BWIS). Die persönliche Befragung stellt einen erheblichen Eingriff in die Geheimsphäre des Betroffenen dar, da die Lebenssituation und -führung - die für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos zentral ist - eingehend und möglichst lückenlos ausgeleuchtet werden muss. Dabei sind insbesondere enge persönliche Beziehungen, die familiäre Situation, Alkohol- oder Betäubungsmittelmissbrauch, persönliche Schulden, Nebenbeschäftigungen usw. festzustellen, was im Wesentlichen nur auf dem Weg der mündlichen Befragung zuverlässig geschehen kann (vgl. BBl 1994 II 1187).
Dass eine solche umfassende und die Intimsphäre berührende Befragung des Betroffenen, wenn sie zu einem aussagekräftigen und zuverlässigen Ergebnis führen soll, nicht in Form eines förmlichen (Partei-)Verhörs vorzunehmen ist, liegt auf der Hand. Es ist vielmehr angezeigt, die Befragung in Form eines Gespräches durchzuführen, was erlaubt, eine dem Verhalten des Befragten angepasste Atmosphäre zu schaffen. Eine solche Abklärung lässt ein wesentlich differenzierteres Bild über die Person des Befragten und dessen Verhältnisse erwarten als ein förmliches Verhör mit Wortprotokoll (vgl. auch THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 17 zu Art. 19 VRPG/BE). Ein detailliertes Bild über die regelmässig vielschichtigen persönlichen Umstände ist geradezu Voraussetzung für die verlässliche Beurteilung des Sicherheitsrisikos, welche insbesondere eine Wertung im Sinne einer Prognose über das künftige persönliche Verhalten des Betroffenen umfasst. Eine förmliche Befragung, wie sie im gerichtlichen Verfahren zu erfolgen hat, erscheint dafür wenig geeignet: Der Befragte wird weniger offen und spontan antworten, wenn das Gespräch nach einem vorgegebenen Frage-Antwort-Schema geführt und nach jeder Frage bzw. Antwort unterbrochen wird, um die "Aussagen" sogleich schriftlich festzuhalten. Dadurch wird nicht nur das Gespräch in seinem Fluss gestört, sondern es verliert auch die nötige Vertraulichkeit und Dynamik. Zu beachten ist schliesslich, dass die einlässliche persönliche Befragung - soll sie zu einem zuverlässigen Ergebnis führen - bereits in Form eines Gesprächs in der Regel mehrere Stunden dauert. Ihre wörtliche Protokollierung hätte zugleich eine erhebliche Verlängerung und damit eine Mehrbelastung nicht nur der Fachstelle, sondern insbesondere auch des Betroffenen zur Folge, der die Befragung umso einschneidender empfinden muss, je länger sie dauert.
Die im Verfahren der Personensicherheitsprüfung vorzunehmende persönliche Befragung weist damit gewisse Parallelen auf zur - in Abwesenheit der Eltern und ihrer Vertreter durchgeführten - formlosen Befragung von Kindern durch die zuständige Behörde im Hinblick auf die Kinderzuteilung und das Besuchsrecht, auch wenn für diese Befragung noch wesentliche andere Gesichtspunkte massgebend sind. In solchen Fällen genügt es unter dem Gesichtswinkel des rechtlichen Gehörs, wenn das Ergebnis des Gespräches schriftlich festgehalten wird und die Parteien Gelegenheit erhalten, dazu (auch) inhaltlich Stellung zu nehmen. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst mit anderen Worten nicht das (schriftliche) Festhalten aller Details des geführten Gespräches (BGE 122 I 53 E. 4 S. 55).
Für die persönliche Befragung bei der Sicherheitsprüfung muss Ähnliches gelten: Dem Anspruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör ist Genüge getan, wenn der wesentliche Inhalt des Gesprächs schriftlich festgehalten wird, der Befragte im Rahmen des Akteneinsichtsrechts Gelegenheit erhält, neben den Schriftstücken auch die u.a. als Beweismittel verwendbaren Tonbänder im ganzen Umfang und im Original zu hören, und er sich dazu uneingeschränkt äussern kann (vgl. Urteil 1P.704/1994 vom 27. Juni 1995, E. 2). Das rechtliche Gehör bzw. der Grundsatz der Aktenkundigkeit ist bei solchem Vorgehen nur dann verletzt, wenn lediglich die schriftliche Zusammenfassung des Gespräches und nicht auch die Original-Tonaufzeichnung desselben zu den Akten gelegt wird (vgl. Urteil des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 18. November 1995, publ. in: ZR 96/1997 S. 74). Ob die persönliche Befragung auf einer so genannten Minidisc oder einem anderen gebräuchlichen Tonträger aufgezeichnet worden ist, spielt keine Rolle, wenn, wie hier, bei der Verwaltung ein für dessen Wiedergabe und Abhörung geeignetes Gerät zur Verfügung gestellt wird.
5. Die Fachstelle hat den wesentlichen Inhalt der persönlichen Befragung und das Resultat der Datenerhebung in ihrem Verfügungsentwurf vom 25. Juli 2003 zusammengefasst und dem Beschwerdegegner unter Hinweis auf die in Aussicht genommene Beurteilung zur Stellungnahme unterbreitet (vgl. Art. 21 Abs. 2 BWIS; Art. 20 Abs. 1 PSPV). Die Original-Tonaufzeichnung der persönlichen Befragung ist in die Akten eingeheftet worden. Damit muss es sein Bewenden haben. Nach dem Ausgeführten geht die Auffassung der Vorinstanz, das Festhalten der persönlichen Befragung mittels Tonträger unter Verzicht auf eine vollständige schriftliche Ausfertigung sei unzulässig, zu weit. Die Rekurskommission hat Anforderungen an die Protokollierung gestellt, für die sich keine genügende Rechtsgrundlage findet und die damit Bundesrecht verletzen. Es ist nicht erforderlich, das auf Tonträger gespeicherte Gespräch nachträglich noch in voller Länge und in seinem genauen Wortlaut in die schriftliche Form zu übertragen. Im Übrigen hat der Beschwerdegegner seinerzeit von der ihm eingeräumten Äusserungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen gutzuheissen und die angefochtene Zwischenverfügung aufzuheben.
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Art. 29 al. 2 Cst.; art. 4, 12, 19 PA; art. 19 ss LMSI; art. 12 OCSP. Contrôle de sécurité relatif à des personnes, enregistrement sonore de l'audition personnelle, établissement d'un procès-verbal. L'énumération des dispositions de la procédure civile fédérale applicables par analogie selon l'art. 19 PA est exhaustive (consid. 2).
Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) de celui qui fait l'objet d'une audition personnelle lors du contrôle de sécurité est respecté lorsque l'essentiel de l'entretien est consigné par écrit et que la personne auditionnée a l'occasion, au titre du droit de consulter le dossier, d'écouter l'entier des bandes "son" originales susceptibles notamment d'être utilisées comme moyens de preuve, et qu'elle peut s'exprimer librement à ce sujet (consid. 4).
Il n'est pas nécessaire de rapporter par écrit, littéralement et dans son intégralité, l'entretien enregistré sur un support sonore (consid. 5).
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Sachverhalt ab Seite 474
A. Der Armeeangehörige (Zeitsoldat) Oblt X. (geb. 1974) bewarb sich um eine Stelle als Zugführer/Klassenlehrer-Gehilfe. Da er als Angehöriger der Armee auch Zugang zu militärisch als geheim klassifizierten Informationen, zu geheimem Armeematerial und zu militärischen Anlagen (Schutzzonen 2 und 3) hatte, wurde eine Personensicherheitsüberprüfung im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120) bzw. der Verordnung vom 19. Dezember 2001 über die Personensicherheitsprüfungen (PSPV; SR 120.4) eingeleitet. X. stimmte dieser Überprüfung am 10. März 2003 zu.
Am 9. Juli 2003 wurde X. von zwei Mitarbeitern der Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen des Eidgenössischen Departementes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) befragt. Die Befragung wurde auf Tonträger (Minidisc) aufgenommen.
Am 2. September 2003 erliess die Fachstelle Personensicherheitsprüfungen eine "Risikoverfügung mit Auflagen". Das Ergebnis der persönlichen Befragung wurde in der Verfügung zusammengefasst.
Gegen diese Verfügung erhob X. Beschwerde bei der Rekurskommission VBS. Er beanstandete insbesondere die Art, wie die Befragung - auch die seiner Referenzen - durchgeführt worden sei, und wünschte, sich "unter fairen Bedingungen" noch einmal äussern zu können.
Am 31. Januar 2004 verfügte der Präsident der Rekurskommission VBS u.a., der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vertreten durch das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, werde eine Frist von 20 Tagen angesetzt, um ein schriftliches und von den Parteien unterzeichnetes Protokoll über die persönliche Befragung von X. einzureichen (Ziff. 1).
B. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 10. Februar 2004 beantragt das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, Ziffer 1 der Präsidialverfügung der Rekurskommission VBS vom 20. Dezember 2003 aufzuheben.
Der Präsident der Rekurskommission VBS beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
X. hat auf eine Vernehmlassung bzw. auf ein Rechtsbegehren ausdrücklich verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Das Verfahren der Personensicherheitsprüfung ist ein Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Verwaltungsbehörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich dabei folgender Beweismittel: Urkunden, Auskünfte der Parteien, Auskünfte oder Zeugnis von Drittpersonen, Augenschein, Gutachten von Sachverständigen (Art. 12 VwVG).
2.2 Die Vorinstanz hat erkannt, die in den Akten liegende Tonaufzeichnung der persönlichen Befragung stelle eine unzulässige Art der Protokollierung derselben dar. Das Protokoll müsse in schriftlicher Form vorliegen und von den Parteien unterzeichnet sein.
2.3 Näher geregelt wird im Verwaltungsverfahrensgesetz selber lediglich die Zeugeneinvernahme, die im Verwaltungsverfahren - im Gegensatz zum Zivilprozess - jedoch nur subsidiär zur Anwendung kommt (Art. 14 Abs. 1 VwVG; BGE 130 II 169 E. 2.3.3 S.173). In diesem Fall ist ein eigentliches Einvernahmeprotokoll zu erstellen (vgl. insb. Art. 18 Abs. 2 und 3 VwVG). Dass dies grundsätzlich schriftlich zu geschehen hat, liegt auf der Hand.
Auf das Beweisverfahren der Verwaltung - welches ökonomisch durchzuführen ist (vgl. Art. 33 Abs. 2 VwVG) - finden im Übrigen gemäss Art. 19 VwVG "ergänzend" und sinngemäss die Art. 37 (Bestimmung der Beweismittel durch den Richter), 39 (Beweismassnahmen im Ausland) und 41 (Beweissicherung) sowie 43-61 (Zeugen, Urkunden, Augenschein, Sachverständige) des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273) Anwendung.
2.4 Nicht anwendbar - auch nicht ergänzend bzw. sinngemäss - sind hingegen auf Grund dieser abschliessenden Aufzählung die entsprechenden Bestimmungen über das Parteiverhör (Art. 62-65 BZP; vgl. BBl 1965 II 1366) sowie die allgemeinen Grundsätze für das (gerichtliche) Verfahren (Art. 3-8 BZP), darunter auch jene über das Protokoll (Art. 7 BZP). Dies gilt auch im Lichte von Art. 4 VwVG, wonach Bestimmungen des Bundesrechts, die ein Verfahren eingehender regeln, Anwendung finden, soweit sie den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht widersprechen: Unter diesen Bestimmungen sind nicht etwa die übrigen, in Art. 19 VwVG nicht ausdrücklich erwähnten Bestimmungen des Bundeszivilprozesses zu verstehen, wie die Vorinstanz annimmt, sondern solche des Spezialverwaltungsrechts, nach welchen sich insbesondere auch die Mitwirkungspflicht der Parteien richtet (vgl. BBl 1965 II 1362/1366).
Es ist daher in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob die im vorliegenden Fall anzuwendenden Spezialnormen (Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit und Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen) besondere Verfahrensbestimmungen für die Protokollierung der persönlichen Befragung enthalten.
3. Gemäss Art. 21 Abs. 5 BWIS regelt der Bundesrat die Einzelheiten der Sicherheitsprüfung, insbesondere die Einsichtsrechte der Betroffenen und der ernennenden Behörde.
3.1 Gestützt darauf hat der Bundesrat das Prüfverfahren festgelegt (Art. 8 ff. PSPV). Die Befragungen sind grundsätzlich in der Muttersprache der zu befragenden Person durchzuführen (Art. 12 Abs. 4 PSPV). Wenn die Fachstelle erwägt, eine negative Risikoverfügung oder eine solche mit Auflagen zu erlassen, gewährt sie der betroffenen Person das rechtliche Gehör, indem sie ihr Gelegenheit gibt, zum Ergebnis der Abklärungen schriftlich Stellung zu nehmen (Art. 20 Abs. 1 PSPV). Die betroffene Person kann bei der Fachstelle jederzeit Einsicht in die Prüfungsunterlagen nehmen (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 BWIS); in der Risikoverfügung darf nur auf solche Daten abgestellt werden, die der betroffenen Person bekannt gegeben worden sind (Art. 20 Abs. 2 PSPV).
Die betroffene Person kann gemäss Art. 21 Abs. 2 BWIS und Art. 20 Abs. 3 PSPV von der Fachstelle im Weiteren verlangen, dass
a) Daten, die unrichtig oder überholt sind, berichtigt oder vernichtet werden;
b) Daten, die dem Zweck der Bearbeitung nicht entsprechen oder deren Bearbeitung aus anderen Gründen (Vermutungen oder blosse Verdächtigungen) unzulässig ist, umgehend vernichtet werden;
c) ein Bestreitungsvermerk angebracht wird.
Nähere Bestimmungen darüber, ob und in welcher Form ein Protokoll über die persönliche Befragung zu erstellen ist, lassen sich dieser Regelung nicht entnehmen.
3.2 Im Hinblick auf das Recht zur Stellungnahme und auf Bestreitung falscher Daten und Wertungen sowie schliesslich auf die Beschwerdemöglichkeit muss die Transparenz der Datenbeschaffung hingegen gewahrt werden (BBl 1994 II 1187). Es ist daher zu prüfen, inwieweit sich aus Art. 29 Abs. 2 BV bzw. aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs, insbesondere auf Akteneinsicht, ein Anspruch auf schriftliche Protokollierung einer persönlichen Befragung ergibt.
4.
4.1 Die Wahrnehmung des Akteneinsichts- und Beweisführungsrechts durch den von einer Verfügung Betroffenen setzt eine Aktenführungspflicht der Verwaltung voraus. Die Behörden haben alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 124 V 372 E. 3b). Dieser ursprünglich für das Strafverfahren entwickelte Grundsatz muss als Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV für alle Verfahrensarten gelten (Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.4.1 nicht publ. in BGE 130 II 169).
Auch auf Tonträger registrierte Einvernahmen bzw. Auskünfte sind oder können Beweismittel sein (vgl. Urteil 1P.704/1994 vom 27. Juni 1995, E. 2a/bb; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N. 11 zu Art. 19 VRPG/BE; REINHOLD HOTZ, in: St. Galler Kommentar, N. 30 zu Art. 29 BV) und gehören als solche in die Akten.
4.2 Das Bundesgericht hat in Bezug auf die Form von Beweisvorkehren im Verwaltungsverfahren allgemein erkannt, Auskünfte von Drittpersonen (Art. 12 lit. c VwVG) hätten gemäss dem ergänzend anwendbaren Art. 49 BZP grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Eine formlos eingeholte und in einer Aktennotiz festgehaltene mündliche bzw. telefonische Auskunft stelle nur insoweit ein zulässiges und taugliches Beweismittel dar, als damit bloss Nebenpunkte, namentlich Indizien oder Hilfstatsachen festgestellt würden. Seien hingegen von Drittpersonen Auskünfte zu wesentlichen Punkten des rechtserheblichen Sachverhaltes einzuholen, falle grundsätzlich nur die Form der schriftlichen Anfrage und Auskunft in Betracht. Würden Auskunftspersonen zu wichtigen tatbeständlichen Fragen dennoch mündlich befragt, sei eine Einvernahme durchzuführen und darüber ein Protokoll aufzunehmen (BGE 117 V 282 E. 4c; Urteil 5A.20/2003 vom 22. Januar 2004, E. 2.6 nicht publ. in BGE 130 II 169).
Es entspricht denn auch einem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten allgemeinen Verfahrensgrundsatz, dass entscheidrelevante Tatsachen und Ergebnisse schriftlich festzuhalten sind. Dazu gehört auch die Pflicht zur Protokollführung über entscheidwesentliche Abklärungen, Zeugeneinvernahmen und Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren. Das Bundesgericht hat in einem älteren Entscheid eine allgemeine Protokollierungspflicht für das Verwaltungsverfahren noch verneint. Später hat es entschieden, dass die wesentlichen Ergebnisse eines Augenscheins in einem Protokoll oder Aktenvermerk festzuhalten oder zumindest - soweit sie für die Entscheidung erheblich sind - in den Erwägungen des Entscheids klar zum Ausdruck zu bringen seien. Wenn die Verwaltung mit einem Verfahrensbeteiligten ein Gespräch führt, ist wenigstens der wesentliche Gehalt des Gespräches im Protokoll festzuhalten (BGE 119 V 208 E. 4c). Im Übrigen hat das Bundesgericht die Protokollierungspflicht von den konkreten Umständen des Einzelfalls abhängig gemacht (BGE 124 V 389 E. 3).
4.3 Für die Protokollierung einer Gerichtsverhandlung hat das Bundesgericht erkannt, der Anspruch auf rechtliches Gehör sei nur dann gewahrt, wenn das Gericht die Ausführungen und Eingaben auch tatsächlich zur Kenntnis nehme und pflichtgemäss würdige; dafür bestehe nur Gewähr, wenn die Ausführungen und Eingaben der Parteien und allfälliger Dritter (Zeugen, Sachverständige usw.) zu Protokoll genommen würden. Dies bedeute allerdings nicht, dass insbesondere sämtliche Parteiäusserungen zu protokollieren seien. Das Protokoll könne sich auf die für die Entscheidfindung im konkreten Fall wesentlichen Punkte beschränken (BGE 124 V 389 E. 4).
Für das Strafverfahren verlangt das Bundesgericht, dass mindestens die wesentlichen Zeugenaussagen im Protokoll schriftlich festgehalten werden. Die blosse Würdigung der Aussagen in den Erwägungen des Urteils genüge nicht; denn es könne nicht dem Richter überlassen werden, - allein und ohne Mitwirkung der Parteien - darüber zu entscheiden, welche Aussagen im Urteil erwähnt werden (BGE 126 I 15 E. 2a/bb).
4.4 Die strengen, für das Strafverfahren geltenden Grundsätze können zwar nicht ohne weiteres auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden (vgl. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 9 zu Art. 19 VRPG/BE). Nach dem Gesagten ergibt sich jedoch für die persönliche Befragung einer Partei im Verwaltungsverfahren eine Protokollierungspflicht im Sinne einer Niederschrift der mündlichen Äusserungen nach ihrem wesentlichen Inhalt (vgl. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 31 zu Art. 19 VRPG). Wie weit die Protokollierungspflicht geht bzw. ob in Fällen wie hier mehr erforderlich ist, ist mit Rücksicht auf die Besonderheiten der Personensicherheitsprüfung zu beurteilen.
4.5 Sicherheitsprüfungen verlangen von den Prüfungsorganen besondere Sachkenntnisse und Einfühlungsvermögen. Ihre Durchführung ist deshalb einer spezialisierten Fachstelle übertragen (vgl. Art. 21 Abs. 1 BWIS). Die persönliche Befragung stellt einen erheblichen Eingriff in die Geheimsphäre des Betroffenen dar, da die Lebenssituation und -führung - die für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos zentral ist - eingehend und möglichst lückenlos ausgeleuchtet werden muss. Dabei sind insbesondere enge persönliche Beziehungen, die familiäre Situation, Alkohol- oder Betäubungsmittelmissbrauch, persönliche Schulden, Nebenbeschäftigungen usw. festzustellen, was im Wesentlichen nur auf dem Weg der mündlichen Befragung zuverlässig geschehen kann (vgl. BBl 1994 II 1187).
Dass eine solche umfassende und die Intimsphäre berührende Befragung des Betroffenen, wenn sie zu einem aussagekräftigen und zuverlässigen Ergebnis führen soll, nicht in Form eines förmlichen (Partei-)Verhörs vorzunehmen ist, liegt auf der Hand. Es ist vielmehr angezeigt, die Befragung in Form eines Gespräches durchzuführen, was erlaubt, eine dem Verhalten des Befragten angepasste Atmosphäre zu schaffen. Eine solche Abklärung lässt ein wesentlich differenzierteres Bild über die Person des Befragten und dessen Verhältnisse erwarten als ein förmliches Verhör mit Wortprotokoll (vgl. auch THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, a.a.O., N. 17 zu Art. 19 VRPG/BE). Ein detailliertes Bild über die regelmässig vielschichtigen persönlichen Umstände ist geradezu Voraussetzung für die verlässliche Beurteilung des Sicherheitsrisikos, welche insbesondere eine Wertung im Sinne einer Prognose über das künftige persönliche Verhalten des Betroffenen umfasst. Eine förmliche Befragung, wie sie im gerichtlichen Verfahren zu erfolgen hat, erscheint dafür wenig geeignet: Der Befragte wird weniger offen und spontan antworten, wenn das Gespräch nach einem vorgegebenen Frage-Antwort-Schema geführt und nach jeder Frage bzw. Antwort unterbrochen wird, um die "Aussagen" sogleich schriftlich festzuhalten. Dadurch wird nicht nur das Gespräch in seinem Fluss gestört, sondern es verliert auch die nötige Vertraulichkeit und Dynamik. Zu beachten ist schliesslich, dass die einlässliche persönliche Befragung - soll sie zu einem zuverlässigen Ergebnis führen - bereits in Form eines Gesprächs in der Regel mehrere Stunden dauert. Ihre wörtliche Protokollierung hätte zugleich eine erhebliche Verlängerung und damit eine Mehrbelastung nicht nur der Fachstelle, sondern insbesondere auch des Betroffenen zur Folge, der die Befragung umso einschneidender empfinden muss, je länger sie dauert.
Die im Verfahren der Personensicherheitsprüfung vorzunehmende persönliche Befragung weist damit gewisse Parallelen auf zur - in Abwesenheit der Eltern und ihrer Vertreter durchgeführten - formlosen Befragung von Kindern durch die zuständige Behörde im Hinblick auf die Kinderzuteilung und das Besuchsrecht, auch wenn für diese Befragung noch wesentliche andere Gesichtspunkte massgebend sind. In solchen Fällen genügt es unter dem Gesichtswinkel des rechtlichen Gehörs, wenn das Ergebnis des Gespräches schriftlich festgehalten wird und die Parteien Gelegenheit erhalten, dazu (auch) inhaltlich Stellung zu nehmen. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst mit anderen Worten nicht das (schriftliche) Festhalten aller Details des geführten Gespräches (BGE 122 I 53 E. 4 S. 55).
Für die persönliche Befragung bei der Sicherheitsprüfung muss Ähnliches gelten: Dem Anspruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör ist Genüge getan, wenn der wesentliche Inhalt des Gesprächs schriftlich festgehalten wird, der Befragte im Rahmen des Akteneinsichtsrechts Gelegenheit erhält, neben den Schriftstücken auch die u.a. als Beweismittel verwendbaren Tonbänder im ganzen Umfang und im Original zu hören, und er sich dazu uneingeschränkt äussern kann (vgl. Urteil 1P.704/1994 vom 27. Juni 1995, E. 2). Das rechtliche Gehör bzw. der Grundsatz der Aktenkundigkeit ist bei solchem Vorgehen nur dann verletzt, wenn lediglich die schriftliche Zusammenfassung des Gespräches und nicht auch die Original-Tonaufzeichnung desselben zu den Akten gelegt wird (vgl. Urteil des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 18. November 1995, publ. in: ZR 96/1997 S. 74). Ob die persönliche Befragung auf einer so genannten Minidisc oder einem anderen gebräuchlichen Tonträger aufgezeichnet worden ist, spielt keine Rolle, wenn, wie hier, bei der Verwaltung ein für dessen Wiedergabe und Abhörung geeignetes Gerät zur Verfügung gestellt wird.
5. Die Fachstelle hat den wesentlichen Inhalt der persönlichen Befragung und das Resultat der Datenerhebung in ihrem Verfügungsentwurf vom 25. Juli 2003 zusammengefasst und dem Beschwerdegegner unter Hinweis auf die in Aussicht genommene Beurteilung zur Stellungnahme unterbreitet (vgl. Art. 21 Abs. 2 BWIS; Art. 20 Abs. 1 PSPV). Die Original-Tonaufzeichnung der persönlichen Befragung ist in die Akten eingeheftet worden. Damit muss es sein Bewenden haben. Nach dem Ausgeführten geht die Auffassung der Vorinstanz, das Festhalten der persönlichen Befragung mittels Tonträger unter Verzicht auf eine vollständige schriftliche Ausfertigung sei unzulässig, zu weit. Die Rekurskommission hat Anforderungen an die Protokollierung gestellt, für die sich keine genügende Rechtsgrundlage findet und die damit Bundesrecht verletzen. Es ist nicht erforderlich, das auf Tonträger gespeicherte Gespräch nachträglich noch in voller Länge und in seinem genauen Wortlaut in die schriftliche Form zu übertragen. Im Übrigen hat der Beschwerdegegner seinerzeit von der ihm eingeräumten Äusserungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen gutzuheissen und die angefochtene Zwischenverfügung aufzuheben.
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Art. 29 cpv. 2 Cost.; art. 4, 12, 19 PA; art. 19 segg. LMSI; art. 12 OCSP. Controllo di sicurezza relativo alle persone, registrazione sonora dell'audizione personale, verbalizzazione scritta. L'enumerazione delle disposizioni della procedura civile federale applicabili a titolo completivo per analogia giusta l'art. 19 PA è esaustiva (consid. 2).
In relazione all'audizione personale nell'ambito del controllo di sicurezza, il diritto di essere sentito dell'interessato (art. 29 cpv. 2 Cost.) è sufficientemente garantito se il contenuto essenziale del colloquio è riportato per iscritto, se nel contesto del diritto di consultare gli atti gli è data la possibilità di ascoltare integralmente i nastri originali della registrazione, suscettibili, tra l'altro, di essere utilizzati come mezzo di prova, e se egli può liberamente esprimersi a questo riguardo (consid. 4).
Non è necessario riportare per iscritto nella sua integrità e nel suo esatto tenore la registrazione del colloquio effettuata su supporto sonoro (consid. 5).
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Sachverhalt ab Seite 482
A.
A.a X. reiste am 3. Juli 1989 in die Schweiz ein und ersuchte hier um Asyl. Nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens wurde er aufgefordert, die Schweiz bis zum 30. November 1992 zu verlassen. Stattdessen meldete er im November 1992 das Eheversprechen mit der um 26 Jahre älteren Schweizer Bürgerin Y. an. Am 22. Januar 1993 fand dann die Heirat statt.
Am 2. September 1998 erhielt X. durch erleichterte Einbürgerung nach Art. 27 BüG das Schweizer Bürgerrecht. In diesem Zusammenhang unterzeichnete er am 6. September 1997 eine Erklärung, wonach er und seine Schweizer Ehefrau "in einer tatsächlichen, ungetrennten, stabilen ehelichen Gemeinschaft an derselben Adresse zusammenleben und dass weder Trennungs- noch Scheidungsabsichten bestehen". Er wurde auch darüber belehrt, dass die erleichterte Einbürgerung nicht möglich sei, wenn vor oder während des Einbürgerungsverfahrens einer der Ehegatten die Trennung oder Scheidung beantragt habe oder keine tatsächliche eheliche Gemeinschaft mehr bestehe.
X. wurde am 4. Mai 1999 von seiner Schweizer Ehefrau geschieden und heiratete am 6. Juli 1999 die türkische Staatsangehörige Z.
A.b Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) teilte am 27. August 2001 X. die Eröffnung eines Verfahrens um Nichtigerklärung der erleichterten Einbürgerung mit. Sein Parteivertreter nahm dazu mit Eingabe vom 10. September 2001 Stellung.
Mit Verfügung vom 19. August 2003 erklärte das IMES die erleichterte Einbürgerung von X. vom 2. September 1998 für nichtig. Am 30. April 2004 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) die von X. eingereichte Beschwerde ab.
B. Mit Eingabe vom 2. Juni 2004 führt X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, der Entscheid des EJPD vom 30. April 2004 sowie die Verfügung des IMES vom 19. August 2003 seien vollumfänglich aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über den Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0), kann ein Ausländer nach der Eheschliessung mit einer Schweizer Bürgerin ein Gesuch um erleichterte Einbürgerung stellen, wenn er insgesamt fünf Jahre in der Schweiz gewohnt hat, seit einem Jahr hier wohnt und seit drei Jahren in ehelicher Gemeinschaft mit der Schweizer Bürgerin lebt. Das Bundesgericht geht davon aus, dass eine eheliche Gemeinschaft im Sinne von Art. 27 BüG nicht nur das formelle Bestehen einer Ehe, sondern das Vorliegen einer tatsächlichen Lebensgemeinschaft voraussetzt. Eine solche Gemeinschaft kann nur bejaht werden, wenn der gemeinsame Wille zu einer stabilen ehelichen Gemeinschaft intakt ist (BGE 130 II 169 E. 2.3.1). Gemäss konstanter Praxis muss sowohl im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung als auch im Zeitpunkt des Einbürgerungsentscheids eine tatsächliche Lebensgemeinschaft bestehen, die Gewähr für die Stabilität der Ehe bietet. Zweifel bezüglich eines solchen Willens sind angebracht, wenn kurze Zeit nach der erleichterten Einbürgerung die Trennung erfolgt oder die Scheidung eingeleitet wird. Der Gesetzgeber wollte dem ausländischen Ehegatten einer Schweizer Bürgerin oder eines Schweizer Bürgers die erleichterte Einbürgerung ermöglichen, um die Einheit des Bürgerrechts der Ehegatten im Hinblick auf ihre gemeinsame Zukunft zu fördern (BGE 128 II 97 E. 3a).
Nach Art. 41 Abs. 1 BüG kann die Einbürgerung vom EJPD mit Zu stimmung der Behörde des Heimatkantons innert fünf Jahren nichtig erklärt werden, wenn sie durch falsche Angaben oder Verheimlichung erheblicher Tatsachen erschlichen worden ist. Das blosse Fehlen der Einbürgerungsvoraussetzungen genügt daher nicht. Die Nichtigerklärung der Einbürgerung setzt vielmehr voraus, dass diese erschlichen, das heisst mit einem unlauteren und täuschenden Verhalten erwirkt worden ist (BGE 128 II 97 E. 4a S. 101). Arglist im Sinne des strafrechtlichen Betrugstatbestands ist nicht erforderlich. Immerhin ist notwendig, dass der Betroffene bewusst falsche Angaben macht bzw. die Behörde bewusst in einem falschen Glauben lässt und so den Vorwurf auf sich zieht, es unterlassen zu haben, die Behörde über eine erhebliche Tatsache zu informieren (Urteil des Bundesgerichts 5A.5/1997 vom 21. Mai 1997, E. 2b).
3.
3.1 Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) hat am 19. August 2003 die erleichterte Einbürgerung des Beschwerdeführers vom 2. September 1998 für nichtig erklärt. Es hat sich dabei insbesondere auf die Scheidungsakten und die Befragung der Ex-Ehefrau vom 11. Oktober 2002 abgestützt und im Weiteren bei der früheren Arbeitgeberin des Beschwerdeführers die Gründe für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses abgeklärt.
Das EJPD hat diese tatbeständlichen Grundlagen in seinem Entscheid übernommen und auf Grund der Einwände des Beschwerdeführers in seiner Verwaltungsbeschwerde sich seinerseits nochmals sehr ausführlich damit auseinander gesetzt. Es ist auf Grund der gesamten Umstände davon ausgegangen, dass der Beschwerdeführer durch ein planmässiges Vorgehen das Schweizer Bürgerrecht erschlichen habe und es ihm von allem Anfang an nicht darum gegangen sei, mit Y. eine eheliche Gemeinschaft im Sinne von Art. 27 Abs. 1 BüG einzugehen. Dafür sprächen - wie bereits erwähnt - der grosse Altersunterschied zwischen den Ehegatten, die Umstände der Eheschliessung, das Verschweigen der beiden vorehelichen Kinder sowie auch der wahren Beziehung zur türkischen Mutter dieser Kinder, die Umstände der Kündigung und der nachfolgenden Suche einer Arbeitsstelle möglichst weit weg vom gemeinsamen Wohnort, und sodann die Scheidung von der Schweizer Ehefrau am 4. Mai 1999 sowie die anfangs Juli 1999 in der Türkei eingegangene Ehe mit der Mutter seiner Kinder. Gestützt auf diese Ereigniskette müsse sich der Beschwerdeführer entgegenhalten lassen, dass er die Erklärung über die eheliche Gemeinschaft am 6. September 1997 wider besseres Wissen unterzeichnet habe. Durch das gezielte Irreführen der Schweizer Ehefrau und der Einbürgerungsbehörden habe der Beschwerdeführer den Tatbestand des Rechtsmissbrauchs erfüllt. Auch habe er das Institut der Ehe zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen wolle (vgl. BGE 127 II 49 E. 5a zu Art. 7 ANAG [SR 142.20]).
3.2 In der Bundesverwaltungsrechtspflege gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP). Frei ist die Beweiswürdigung vor allem darin, dass sie nicht an bestimmte starre Beweisregeln gebunden ist, die dem Richter genau vorschreiben, wie ein gültiger Beweis zu Stande kommt und welchen Beweiswert die einzelnen Beweismittel im Verhältnis zueinander haben (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 278/279; zu den Beweismitteln: BGE 130 II 169 E. 2.3.2 ff.). Für eine belastende Verfügung - wie hier - trägt die Verwaltung die Beweislast. Bei der Nichtigerklärung einer erleichterten Einbürgerung ist von der Verwaltung zu untersuchen, ob die Ehe im massgeblichen Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und der Einbürgerung tatsächlich gelebt wurde (BGE 130 II 169 E. 2.3.1 S. 172). Im Wesentlichen geht es dabei um innere Vorgänge, die der Verwaltung oft nicht bekannt und schwierig zu beweisen sind. Sie kann sich daher veranlasst sehen, von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte (Vermutungsfolge) zu schliessen. Tatsächliche Vermutungen können sich in allen Bereichen der Rechtsanwendung ergeben, namentlich auch im öffentlichen Recht. Es handelt sich dabei um Wahrscheinlichkeitsfolgerungen, die auf Grund der Lebenserfahrung gezogen werden (ULRICH HÄFELIN, Vermutungen im öffentlichen Recht, in: Festschrift für Kurt Eichenberger, Basel 1982, S. 626; vgl. auch PETER SUTTER, Die Beweislastregeln unter besonderer Berücksichtigung des verwaltungsrechtlichen Streitverfahrens, Diss. Zürich 1988, S. 56 ff., 178 ff. und FRITZ GYGI, a.a.O., S. 282 ff.; MAX KUMMER, Berner Kommentar, N. 362 f. zu Art. 8 ZGB).
Als Problem der Beweiswürdigung berührt die tatsächliche Vermutung weder die Beweislast noch die das Verwaltungsverfahren beherrschende Untersuchungsmaxime. Letztere gebietet zwar, dass die Verwaltung auch nach entlastenden, das heisst die Vermutung erschütternden Elementen sucht. Nun liegt es beim vorliegend zur Diskussion stehenden Thema in der Natur der Sache, dass solche der Verwaltung oft nicht bekannt sein dürften und nur der Betroffene darüber Bescheid weiss. Es ist daher Sache des Betroffenen, der nicht nur zur Mitwirkung verpflichtet ist (Art. 13 VwVG), sondern angesichts der gegen ihn sprechenden tatsächlichen Vermutung selber ein eminentes Interesse daran hat, die Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen, indem er Gründe bzw. Sachumstände aufzeigt, die es als überzeugend (nachvollziehbar) erscheinen lassen, dass eine angeblich noch wenige Monate zuvor bestehende tatsächliche, ungetrennte eheliche Gemeinschaft in der Zwischenzeit dergestalt in die Brüche gegangen ist, dass es zur Scheidung kam.
3.3 Bis zur Einreise am 3. Juli 1989 in die Schweiz lebte der Beschwerdeführer mit einer türkischen Frau zusammen, mit der er zwei Kinder gezeugt hat. Nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens wurde er aufgefordert, die Schweiz bis zum 30. November 1992 zu verlassen. Stattdessen meldete er im November 1992 das Eheversprechen mit einer um 26 Jahre älteren Schweizer Bürgerin an. Die Heirat erfolgte am 22. Januar 1993. Am 6. September 1997 unterschrieb der Beschwerdeführer eine Erklärung, wonach er und seine Schweizer Ehefrau in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft lebten. Das Schweizer Bürgerrecht wurde dem Beschwerdeführer am 2. September 1998 verliehen und am 1. März 1999 unterzeichnete er mit seiner Schweizer Ehefrau die Vereinbarung zur Auflösung des Haushaltes und der Ehe, worauf am 4. Mai 1999 die Scheidung ausgesprochen wurde. Am 6. Juli 1999 verheiratete sich der Beschwerdeführer mit seiner früheren Lebensgefährtin.
Allein auf Grund dieser Eckdaten besteht die Vermutung, dass der Beschwerdeführer und seine Ehefrau im fraglichen Zeitpunkt nicht (mehr) in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft lebten und infolgedessen die unmittelbar vor der Scheidung und Wiederverheiratung erlangte erleichterte Einbürgerung erschlichen wurde. Der Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerde in der Hauptsache vor, die Ehe sei auf Grund der wirtschaftlichen Probleme nach der Kündigung (Januar 1999) gescheitert. Er sei deswegen psychisch angeschlagen und, bedingt durch die Stellensuche, häufig abwesend gewesen. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass wirtschaftlich angespannte Verhältnisse Ehen gefährden können. Hier geht es aber darum, ob nachvollziehbar ist, dass eine bis zum Januar 1999 angeblich intakte Ehe infolge der Kündigung der Arbeitsstelle innert nicht einmal ganz zweier Monate derart zerrüttet wurde, dass die Ehegatten eine Scheidungsvereinbarung unterzeichneten. Das ist nach der allgemeinen Lebenserfahrung zu verneinen, weshalb der Beschwerdeführer die tatsächliche Vermutung nicht umzustossen vermag. Eine Auseinandersetzung mit den weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers, insbesondere dass die Ehe mit der Schweizer Ehefrau trotz seiner Ferienaufenthalte in der Türkei bis zur Ehescheidung intensiv gelebt worden sei, erübrigt sich daher.
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Nichtigerklärung einer erleichterten Einbürgerung (Art. 27 und 41 BüG); Beweis der Einbürgerungsvoraussetzungen; tatsächliche Vermutung. Voraussetzungen für den Erwerb des Schweizer Bürgerrechts und die Nichtigerklärung der erleichterten Einbürgerung (E. 2).
Besteht auf Grund des Ereignisablaufs die tatsächliche Vermutung, die Einbürgerung sei erschlichen worden, obliegt es dem Betroffenen, die Vermutung durch den Gegenbeweis umzustürzen (E. 3.2 und 3.3).
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Sachverhalt ab Seite 482
A.
A.a X. reiste am 3. Juli 1989 in die Schweiz ein und ersuchte hier um Asyl. Nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens wurde er aufgefordert, die Schweiz bis zum 30. November 1992 zu verlassen. Stattdessen meldete er im November 1992 das Eheversprechen mit der um 26 Jahre älteren Schweizer Bürgerin Y. an. Am 22. Januar 1993 fand dann die Heirat statt.
Am 2. September 1998 erhielt X. durch erleichterte Einbürgerung nach Art. 27 BüG das Schweizer Bürgerrecht. In diesem Zusammenhang unterzeichnete er am 6. September 1997 eine Erklärung, wonach er und seine Schweizer Ehefrau "in einer tatsächlichen, ungetrennten, stabilen ehelichen Gemeinschaft an derselben Adresse zusammenleben und dass weder Trennungs- noch Scheidungsabsichten bestehen". Er wurde auch darüber belehrt, dass die erleichterte Einbürgerung nicht möglich sei, wenn vor oder während des Einbürgerungsverfahrens einer der Ehegatten die Trennung oder Scheidung beantragt habe oder keine tatsächliche eheliche Gemeinschaft mehr bestehe.
X. wurde am 4. Mai 1999 von seiner Schweizer Ehefrau geschieden und heiratete am 6. Juli 1999 die türkische Staatsangehörige Z.
A.b Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) teilte am 27. August 2001 X. die Eröffnung eines Verfahrens um Nichtigerklärung der erleichterten Einbürgerung mit. Sein Parteivertreter nahm dazu mit Eingabe vom 10. September 2001 Stellung.
Mit Verfügung vom 19. August 2003 erklärte das IMES die erleichterte Einbürgerung von X. vom 2. September 1998 für nichtig. Am 30. April 2004 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) die von X. eingereichte Beschwerde ab.
B. Mit Eingabe vom 2. Juni 2004 führt X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, der Entscheid des EJPD vom 30. April 2004 sowie die Verfügung des IMES vom 19. August 2003 seien vollumfänglich aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über den Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0), kann ein Ausländer nach der Eheschliessung mit einer Schweizer Bürgerin ein Gesuch um erleichterte Einbürgerung stellen, wenn er insgesamt fünf Jahre in der Schweiz gewohnt hat, seit einem Jahr hier wohnt und seit drei Jahren in ehelicher Gemeinschaft mit der Schweizer Bürgerin lebt. Das Bundesgericht geht davon aus, dass eine eheliche Gemeinschaft im Sinne von Art. 27 BüG nicht nur das formelle Bestehen einer Ehe, sondern das Vorliegen einer tatsächlichen Lebensgemeinschaft voraussetzt. Eine solche Gemeinschaft kann nur bejaht werden, wenn der gemeinsame Wille zu einer stabilen ehelichen Gemeinschaft intakt ist (BGE 130 II 169 E. 2.3.1). Gemäss konstanter Praxis muss sowohl im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung als auch im Zeitpunkt des Einbürgerungsentscheids eine tatsächliche Lebensgemeinschaft bestehen, die Gewähr für die Stabilität der Ehe bietet. Zweifel bezüglich eines solchen Willens sind angebracht, wenn kurze Zeit nach der erleichterten Einbürgerung die Trennung erfolgt oder die Scheidung eingeleitet wird. Der Gesetzgeber wollte dem ausländischen Ehegatten einer Schweizer Bürgerin oder eines Schweizer Bürgers die erleichterte Einbürgerung ermöglichen, um die Einheit des Bürgerrechts der Ehegatten im Hinblick auf ihre gemeinsame Zukunft zu fördern (BGE 128 II 97 E. 3a).
Nach Art. 41 Abs. 1 BüG kann die Einbürgerung vom EJPD mit Zu stimmung der Behörde des Heimatkantons innert fünf Jahren nichtig erklärt werden, wenn sie durch falsche Angaben oder Verheimlichung erheblicher Tatsachen erschlichen worden ist. Das blosse Fehlen der Einbürgerungsvoraussetzungen genügt daher nicht. Die Nichtigerklärung der Einbürgerung setzt vielmehr voraus, dass diese erschlichen, das heisst mit einem unlauteren und täuschenden Verhalten erwirkt worden ist (BGE 128 II 97 E. 4a S. 101). Arglist im Sinne des strafrechtlichen Betrugstatbestands ist nicht erforderlich. Immerhin ist notwendig, dass der Betroffene bewusst falsche Angaben macht bzw. die Behörde bewusst in einem falschen Glauben lässt und so den Vorwurf auf sich zieht, es unterlassen zu haben, die Behörde über eine erhebliche Tatsache zu informieren (Urteil des Bundesgerichts 5A.5/1997 vom 21. Mai 1997, E. 2b).
3.
3.1 Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) hat am 19. August 2003 die erleichterte Einbürgerung des Beschwerdeführers vom 2. September 1998 für nichtig erklärt. Es hat sich dabei insbesondere auf die Scheidungsakten und die Befragung der Ex-Ehefrau vom 11. Oktober 2002 abgestützt und im Weiteren bei der früheren Arbeitgeberin des Beschwerdeführers die Gründe für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses abgeklärt.
Das EJPD hat diese tatbeständlichen Grundlagen in seinem Entscheid übernommen und auf Grund der Einwände des Beschwerdeführers in seiner Verwaltungsbeschwerde sich seinerseits nochmals sehr ausführlich damit auseinander gesetzt. Es ist auf Grund der gesamten Umstände davon ausgegangen, dass der Beschwerdeführer durch ein planmässiges Vorgehen das Schweizer Bürgerrecht erschlichen habe und es ihm von allem Anfang an nicht darum gegangen sei, mit Y. eine eheliche Gemeinschaft im Sinne von Art. 27 Abs. 1 BüG einzugehen. Dafür sprächen - wie bereits erwähnt - der grosse Altersunterschied zwischen den Ehegatten, die Umstände der Eheschliessung, das Verschweigen der beiden vorehelichen Kinder sowie auch der wahren Beziehung zur türkischen Mutter dieser Kinder, die Umstände der Kündigung und der nachfolgenden Suche einer Arbeitsstelle möglichst weit weg vom gemeinsamen Wohnort, und sodann die Scheidung von der Schweizer Ehefrau am 4. Mai 1999 sowie die anfangs Juli 1999 in der Türkei eingegangene Ehe mit der Mutter seiner Kinder. Gestützt auf diese Ereigniskette müsse sich der Beschwerdeführer entgegenhalten lassen, dass er die Erklärung über die eheliche Gemeinschaft am 6. September 1997 wider besseres Wissen unterzeichnet habe. Durch das gezielte Irreführen der Schweizer Ehefrau und der Einbürgerungsbehörden habe der Beschwerdeführer den Tatbestand des Rechtsmissbrauchs erfüllt. Auch habe er das Institut der Ehe zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen wolle (vgl. BGE 127 II 49 E. 5a zu Art. 7 ANAG [SR 142.20]).
3.2 In der Bundesverwaltungsrechtspflege gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP). Frei ist die Beweiswürdigung vor allem darin, dass sie nicht an bestimmte starre Beweisregeln gebunden ist, die dem Richter genau vorschreiben, wie ein gültiger Beweis zu Stande kommt und welchen Beweiswert die einzelnen Beweismittel im Verhältnis zueinander haben (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 278/279; zu den Beweismitteln: BGE 130 II 169 E. 2.3.2 ff.). Für eine belastende Verfügung - wie hier - trägt die Verwaltung die Beweislast. Bei der Nichtigerklärung einer erleichterten Einbürgerung ist von der Verwaltung zu untersuchen, ob die Ehe im massgeblichen Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und der Einbürgerung tatsächlich gelebt wurde (BGE 130 II 169 E. 2.3.1 S. 172). Im Wesentlichen geht es dabei um innere Vorgänge, die der Verwaltung oft nicht bekannt und schwierig zu beweisen sind. Sie kann sich daher veranlasst sehen, von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte (Vermutungsfolge) zu schliessen. Tatsächliche Vermutungen können sich in allen Bereichen der Rechtsanwendung ergeben, namentlich auch im öffentlichen Recht. Es handelt sich dabei um Wahrscheinlichkeitsfolgerungen, die auf Grund der Lebenserfahrung gezogen werden (ULRICH HÄFELIN, Vermutungen im öffentlichen Recht, in: Festschrift für Kurt Eichenberger, Basel 1982, S. 626; vgl. auch PETER SUTTER, Die Beweislastregeln unter besonderer Berücksichtigung des verwaltungsrechtlichen Streitverfahrens, Diss. Zürich 1988, S. 56 ff., 178 ff. und FRITZ GYGI, a.a.O., S. 282 ff.; MAX KUMMER, Berner Kommentar, N. 362 f. zu Art. 8 ZGB).
Als Problem der Beweiswürdigung berührt die tatsächliche Vermutung weder die Beweislast noch die das Verwaltungsverfahren beherrschende Untersuchungsmaxime. Letztere gebietet zwar, dass die Verwaltung auch nach entlastenden, das heisst die Vermutung erschütternden Elementen sucht. Nun liegt es beim vorliegend zur Diskussion stehenden Thema in der Natur der Sache, dass solche der Verwaltung oft nicht bekannt sein dürften und nur der Betroffene darüber Bescheid weiss. Es ist daher Sache des Betroffenen, der nicht nur zur Mitwirkung verpflichtet ist (Art. 13 VwVG), sondern angesichts der gegen ihn sprechenden tatsächlichen Vermutung selber ein eminentes Interesse daran hat, die Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen, indem er Gründe bzw. Sachumstände aufzeigt, die es als überzeugend (nachvollziehbar) erscheinen lassen, dass eine angeblich noch wenige Monate zuvor bestehende tatsächliche, ungetrennte eheliche Gemeinschaft in der Zwischenzeit dergestalt in die Brüche gegangen ist, dass es zur Scheidung kam.
3.3 Bis zur Einreise am 3. Juli 1989 in die Schweiz lebte der Beschwerdeführer mit einer türkischen Frau zusammen, mit der er zwei Kinder gezeugt hat. Nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens wurde er aufgefordert, die Schweiz bis zum 30. November 1992 zu verlassen. Stattdessen meldete er im November 1992 das Eheversprechen mit einer um 26 Jahre älteren Schweizer Bürgerin an. Die Heirat erfolgte am 22. Januar 1993. Am 6. September 1997 unterschrieb der Beschwerdeführer eine Erklärung, wonach er und seine Schweizer Ehefrau in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft lebten. Das Schweizer Bürgerrecht wurde dem Beschwerdeführer am 2. September 1998 verliehen und am 1. März 1999 unterzeichnete er mit seiner Schweizer Ehefrau die Vereinbarung zur Auflösung des Haushaltes und der Ehe, worauf am 4. Mai 1999 die Scheidung ausgesprochen wurde. Am 6. Juli 1999 verheiratete sich der Beschwerdeführer mit seiner früheren Lebensgefährtin.
Allein auf Grund dieser Eckdaten besteht die Vermutung, dass der Beschwerdeführer und seine Ehefrau im fraglichen Zeitpunkt nicht (mehr) in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft lebten und infolgedessen die unmittelbar vor der Scheidung und Wiederverheiratung erlangte erleichterte Einbürgerung erschlichen wurde. Der Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerde in der Hauptsache vor, die Ehe sei auf Grund der wirtschaftlichen Probleme nach der Kündigung (Januar 1999) gescheitert. Er sei deswegen psychisch angeschlagen und, bedingt durch die Stellensuche, häufig abwesend gewesen. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass wirtschaftlich angespannte Verhältnisse Ehen gefährden können. Hier geht es aber darum, ob nachvollziehbar ist, dass eine bis zum Januar 1999 angeblich intakte Ehe infolge der Kündigung der Arbeitsstelle innert nicht einmal ganz zweier Monate derart zerrüttet wurde, dass die Ehegatten eine Scheidungsvereinbarung unterzeichneten. Das ist nach der allgemeinen Lebenserfahrung zu verneinen, weshalb der Beschwerdeführer die tatsächliche Vermutung nicht umzustossen vermag. Eine Auseinandersetzung mit den weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers, insbesondere dass die Ehe mit der Schweizer Ehefrau trotz seiner Ferienaufenthalte in der Türkei bis zur Ehescheidung intensiv gelebt worden sei, erübrigt sich daher.
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Annulation d'une naturalisation facilitée (art. 27 et 41 LN); preuve des conditions de naturalisation; présomption de fait. Conditions de l'octroi de la nationalité suisse et de l'annulation de la naturalisation facilitée (consid. 2).
Si l'enchaînement des événements fonde la présomption de fait que la naturalisation a été obtenue frauduleusement, il incombe à l'intéressé de renverser cette présomption en apportant la contre-preuve (consid. 3.2 et 3.3).
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Sachverhalt ab Seite 482
A.
A.a X. reiste am 3. Juli 1989 in die Schweiz ein und ersuchte hier um Asyl. Nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens wurde er aufgefordert, die Schweiz bis zum 30. November 1992 zu verlassen. Stattdessen meldete er im November 1992 das Eheversprechen mit der um 26 Jahre älteren Schweizer Bürgerin Y. an. Am 22. Januar 1993 fand dann die Heirat statt.
Am 2. September 1998 erhielt X. durch erleichterte Einbürgerung nach Art. 27 BüG das Schweizer Bürgerrecht. In diesem Zusammenhang unterzeichnete er am 6. September 1997 eine Erklärung, wonach er und seine Schweizer Ehefrau "in einer tatsächlichen, ungetrennten, stabilen ehelichen Gemeinschaft an derselben Adresse zusammenleben und dass weder Trennungs- noch Scheidungsabsichten bestehen". Er wurde auch darüber belehrt, dass die erleichterte Einbürgerung nicht möglich sei, wenn vor oder während des Einbürgerungsverfahrens einer der Ehegatten die Trennung oder Scheidung beantragt habe oder keine tatsächliche eheliche Gemeinschaft mehr bestehe.
X. wurde am 4. Mai 1999 von seiner Schweizer Ehefrau geschieden und heiratete am 6. Juli 1999 die türkische Staatsangehörige Z.
A.b Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) teilte am 27. August 2001 X. die Eröffnung eines Verfahrens um Nichtigerklärung der erleichterten Einbürgerung mit. Sein Parteivertreter nahm dazu mit Eingabe vom 10. September 2001 Stellung.
Mit Verfügung vom 19. August 2003 erklärte das IMES die erleichterte Einbürgerung von X. vom 2. September 1998 für nichtig. Am 30. April 2004 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) die von X. eingereichte Beschwerde ab.
B. Mit Eingabe vom 2. Juni 2004 führt X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, der Entscheid des EJPD vom 30. April 2004 sowie die Verfügung des IMES vom 19. August 2003 seien vollumfänglich aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über den Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0), kann ein Ausländer nach der Eheschliessung mit einer Schweizer Bürgerin ein Gesuch um erleichterte Einbürgerung stellen, wenn er insgesamt fünf Jahre in der Schweiz gewohnt hat, seit einem Jahr hier wohnt und seit drei Jahren in ehelicher Gemeinschaft mit der Schweizer Bürgerin lebt. Das Bundesgericht geht davon aus, dass eine eheliche Gemeinschaft im Sinne von Art. 27 BüG nicht nur das formelle Bestehen einer Ehe, sondern das Vorliegen einer tatsächlichen Lebensgemeinschaft voraussetzt. Eine solche Gemeinschaft kann nur bejaht werden, wenn der gemeinsame Wille zu einer stabilen ehelichen Gemeinschaft intakt ist (BGE 130 II 169 E. 2.3.1). Gemäss konstanter Praxis muss sowohl im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung als auch im Zeitpunkt des Einbürgerungsentscheids eine tatsächliche Lebensgemeinschaft bestehen, die Gewähr für die Stabilität der Ehe bietet. Zweifel bezüglich eines solchen Willens sind angebracht, wenn kurze Zeit nach der erleichterten Einbürgerung die Trennung erfolgt oder die Scheidung eingeleitet wird. Der Gesetzgeber wollte dem ausländischen Ehegatten einer Schweizer Bürgerin oder eines Schweizer Bürgers die erleichterte Einbürgerung ermöglichen, um die Einheit des Bürgerrechts der Ehegatten im Hinblick auf ihre gemeinsame Zukunft zu fördern (BGE 128 II 97 E. 3a).
Nach Art. 41 Abs. 1 BüG kann die Einbürgerung vom EJPD mit Zu stimmung der Behörde des Heimatkantons innert fünf Jahren nichtig erklärt werden, wenn sie durch falsche Angaben oder Verheimlichung erheblicher Tatsachen erschlichen worden ist. Das blosse Fehlen der Einbürgerungsvoraussetzungen genügt daher nicht. Die Nichtigerklärung der Einbürgerung setzt vielmehr voraus, dass diese erschlichen, das heisst mit einem unlauteren und täuschenden Verhalten erwirkt worden ist (BGE 128 II 97 E. 4a S. 101). Arglist im Sinne des strafrechtlichen Betrugstatbestands ist nicht erforderlich. Immerhin ist notwendig, dass der Betroffene bewusst falsche Angaben macht bzw. die Behörde bewusst in einem falschen Glauben lässt und so den Vorwurf auf sich zieht, es unterlassen zu haben, die Behörde über eine erhebliche Tatsache zu informieren (Urteil des Bundesgerichts 5A.5/1997 vom 21. Mai 1997, E. 2b).
3.
3.1 Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) hat am 19. August 2003 die erleichterte Einbürgerung des Beschwerdeführers vom 2. September 1998 für nichtig erklärt. Es hat sich dabei insbesondere auf die Scheidungsakten und die Befragung der Ex-Ehefrau vom 11. Oktober 2002 abgestützt und im Weiteren bei der früheren Arbeitgeberin des Beschwerdeführers die Gründe für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses abgeklärt.
Das EJPD hat diese tatbeständlichen Grundlagen in seinem Entscheid übernommen und auf Grund der Einwände des Beschwerdeführers in seiner Verwaltungsbeschwerde sich seinerseits nochmals sehr ausführlich damit auseinander gesetzt. Es ist auf Grund der gesamten Umstände davon ausgegangen, dass der Beschwerdeführer durch ein planmässiges Vorgehen das Schweizer Bürgerrecht erschlichen habe und es ihm von allem Anfang an nicht darum gegangen sei, mit Y. eine eheliche Gemeinschaft im Sinne von Art. 27 Abs. 1 BüG einzugehen. Dafür sprächen - wie bereits erwähnt - der grosse Altersunterschied zwischen den Ehegatten, die Umstände der Eheschliessung, das Verschweigen der beiden vorehelichen Kinder sowie auch der wahren Beziehung zur türkischen Mutter dieser Kinder, die Umstände der Kündigung und der nachfolgenden Suche einer Arbeitsstelle möglichst weit weg vom gemeinsamen Wohnort, und sodann die Scheidung von der Schweizer Ehefrau am 4. Mai 1999 sowie die anfangs Juli 1999 in der Türkei eingegangene Ehe mit der Mutter seiner Kinder. Gestützt auf diese Ereigniskette müsse sich der Beschwerdeführer entgegenhalten lassen, dass er die Erklärung über die eheliche Gemeinschaft am 6. September 1997 wider besseres Wissen unterzeichnet habe. Durch das gezielte Irreführen der Schweizer Ehefrau und der Einbürgerungsbehörden habe der Beschwerdeführer den Tatbestand des Rechtsmissbrauchs erfüllt. Auch habe er das Institut der Ehe zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen wolle (vgl. BGE 127 II 49 E. 5a zu Art. 7 ANAG [SR 142.20]).
3.2 In der Bundesverwaltungsrechtspflege gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP). Frei ist die Beweiswürdigung vor allem darin, dass sie nicht an bestimmte starre Beweisregeln gebunden ist, die dem Richter genau vorschreiben, wie ein gültiger Beweis zu Stande kommt und welchen Beweiswert die einzelnen Beweismittel im Verhältnis zueinander haben (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 278/279; zu den Beweismitteln: BGE 130 II 169 E. 2.3.2 ff.). Für eine belastende Verfügung - wie hier - trägt die Verwaltung die Beweislast. Bei der Nichtigerklärung einer erleichterten Einbürgerung ist von der Verwaltung zu untersuchen, ob die Ehe im massgeblichen Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und der Einbürgerung tatsächlich gelebt wurde (BGE 130 II 169 E. 2.3.1 S. 172). Im Wesentlichen geht es dabei um innere Vorgänge, die der Verwaltung oft nicht bekannt und schwierig zu beweisen sind. Sie kann sich daher veranlasst sehen, von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte (Vermutungsfolge) zu schliessen. Tatsächliche Vermutungen können sich in allen Bereichen der Rechtsanwendung ergeben, namentlich auch im öffentlichen Recht. Es handelt sich dabei um Wahrscheinlichkeitsfolgerungen, die auf Grund der Lebenserfahrung gezogen werden (ULRICH HÄFELIN, Vermutungen im öffentlichen Recht, in: Festschrift für Kurt Eichenberger, Basel 1982, S. 626; vgl. auch PETER SUTTER, Die Beweislastregeln unter besonderer Berücksichtigung des verwaltungsrechtlichen Streitverfahrens, Diss. Zürich 1988, S. 56 ff., 178 ff. und FRITZ GYGI, a.a.O., S. 282 ff.; MAX KUMMER, Berner Kommentar, N. 362 f. zu Art. 8 ZGB).
Als Problem der Beweiswürdigung berührt die tatsächliche Vermutung weder die Beweislast noch die das Verwaltungsverfahren beherrschende Untersuchungsmaxime. Letztere gebietet zwar, dass die Verwaltung auch nach entlastenden, das heisst die Vermutung erschütternden Elementen sucht. Nun liegt es beim vorliegend zur Diskussion stehenden Thema in der Natur der Sache, dass solche der Verwaltung oft nicht bekannt sein dürften und nur der Betroffene darüber Bescheid weiss. Es ist daher Sache des Betroffenen, der nicht nur zur Mitwirkung verpflichtet ist (Art. 13 VwVG), sondern angesichts der gegen ihn sprechenden tatsächlichen Vermutung selber ein eminentes Interesse daran hat, die Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen, indem er Gründe bzw. Sachumstände aufzeigt, die es als überzeugend (nachvollziehbar) erscheinen lassen, dass eine angeblich noch wenige Monate zuvor bestehende tatsächliche, ungetrennte eheliche Gemeinschaft in der Zwischenzeit dergestalt in die Brüche gegangen ist, dass es zur Scheidung kam.
3.3 Bis zur Einreise am 3. Juli 1989 in die Schweiz lebte der Beschwerdeführer mit einer türkischen Frau zusammen, mit der er zwei Kinder gezeugt hat. Nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens wurde er aufgefordert, die Schweiz bis zum 30. November 1992 zu verlassen. Stattdessen meldete er im November 1992 das Eheversprechen mit einer um 26 Jahre älteren Schweizer Bürgerin an. Die Heirat erfolgte am 22. Januar 1993. Am 6. September 1997 unterschrieb der Beschwerdeführer eine Erklärung, wonach er und seine Schweizer Ehefrau in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft lebten. Das Schweizer Bürgerrecht wurde dem Beschwerdeführer am 2. September 1998 verliehen und am 1. März 1999 unterzeichnete er mit seiner Schweizer Ehefrau die Vereinbarung zur Auflösung des Haushaltes und der Ehe, worauf am 4. Mai 1999 die Scheidung ausgesprochen wurde. Am 6. Juli 1999 verheiratete sich der Beschwerdeführer mit seiner früheren Lebensgefährtin.
Allein auf Grund dieser Eckdaten besteht die Vermutung, dass der Beschwerdeführer und seine Ehefrau im fraglichen Zeitpunkt nicht (mehr) in einer stabilen ehelichen Gemeinschaft lebten und infolgedessen die unmittelbar vor der Scheidung und Wiederverheiratung erlangte erleichterte Einbürgerung erschlichen wurde. Der Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerde in der Hauptsache vor, die Ehe sei auf Grund der wirtschaftlichen Probleme nach der Kündigung (Januar 1999) gescheitert. Er sei deswegen psychisch angeschlagen und, bedingt durch die Stellensuche, häufig abwesend gewesen. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass wirtschaftlich angespannte Verhältnisse Ehen gefährden können. Hier geht es aber darum, ob nachvollziehbar ist, dass eine bis zum Januar 1999 angeblich intakte Ehe infolge der Kündigung der Arbeitsstelle innert nicht einmal ganz zweier Monate derart zerrüttet wurde, dass die Ehegatten eine Scheidungsvereinbarung unterzeichneten. Das ist nach der allgemeinen Lebenserfahrung zu verneinen, weshalb der Beschwerdeführer die tatsächliche Vermutung nicht umzustossen vermag. Eine Auseinandersetzung mit den weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers, insbesondere dass die Ehe mit der Schweizer Ehefrau trotz seiner Ferienaufenthalte in der Türkei bis zur Ehescheidung intensiv gelebt worden sei, erübrigt sich daher.
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Annullamento di una naturalizzazione agevolata (art. 27 e 41 LCit); prova dei presupposti per la naturalizzazione; presunzione di fatto. Presupposti per l'acquisto della cittadinanza svizzera e annullamento della naturalizzazione agevolata (consid. 2).
Se in base al decorso degli eventi sussiste la presunzione di fatto che il matrimonio sia stato ottenuto in modo fraudolento, spetta all'interessato rovesciare la presunzione apportando la controprova (consid. 3.2 e 3.3).
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130 II 488
Sachverhalt ab Seite 488
A. Der nach eigenen Angaben aus Weissrussland stammende, papierlose X. ist am 8. Juni 2004 illegal in die Schweiz eingereist, wo er gleichentags um Asyl ersuchte. Das Bundesamt für Flüchtlinge trat am 22. Juni 2004 auf sein Gesuch nicht ein, wies ihn weg und hielt ihn an, spätestens am Tag nach Eintritt der Rechtskraft seines Entscheids die Schweiz zu verlassen. Das Bundesamt begründete dies damit, dass X. die Behörden über seine Herkunft getäuscht habe (vgl. Art. 32 Abs. 2 lit. b des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]); weil er offensichtlich nicht aus Weissrussland stamme und sich seine Ausführungen nur auf dieses Land bezögen, lägen zudem keinerlei Hinweise auf eine Gefährdung vor. Am 5. Juli 2004 schützte die Schweizerische Asylrekurskommission den Nichteintretensentscheid auf Beschwerde hin, wobei sie eine Ausweisung nach Weissrussland ausschloss.
B. X. sprach mehrmals (12. Juli, 3. und 23. August 2004) bei den Einwohnerdiensten des Kantons Basel-Stadt vor und ersuchte um finanzielle Nothilfe. Zudem wurde er am 14. Juli 2004 von der Polizei vorgeführt und bei dieser Gelegenheit ausdrücklich auf seine Mitwirkungspflicht bei der Papierbeschaffung sowie auf die Möglichkeit, ihn in Ausschaffungshaft zu nehmen, hingewiesen. Anlässlich der Vorsprache vom 23. August 2004 wurde X. verhaftet und mit Strafbefehl des Strafgerichts Basel-Stadt vom 24. August 2004 wegen rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz zu einer Busse von 400 Franken verurteilt. Anschliessend wurde er von den Einwohnerdiensten in Ausschaffungshaft genommen, welche das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt, Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (Haftrichter), bis zum 23. November 2004 bestätigte (Urteil vom 25. August 2004).
C. Am 8. September 2004 hat X. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid des Haftrichters aufzuheben und die Einwohnerdienste des Kantons Basel-Stadt anzuweisen, ihn aus der Haft zu entlassen.
Das Bundesgericht nimmt die staatsrechtliche Beschwerde als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegen und weist sie ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nachdem ein (rechtskräftiger) Wegweisungsentscheid der Asylbehörden vorliegt, bleibt zu prüfen, ob der von den kantonalen Behörden herangezogene Haftgrund (Art. 13b Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG; SR 142.20], ins Gesetz eingefügt durch das am 19. Dezember 2003 beschlossene "Entlastungsprogramm 2003", in Kraft seit 1. April 2004) erfüllt ist.
3.1 Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG erlaubt neu die Anordnung von Ausschaffungshaft gegen einen Ausländer, wenn das Bundesamt für Flüchtlinge auf dessen Asylgesuch in Anwendung von Art. 32 Abs. 2 lit. a-c oder Art. 33 AsylG nicht eingetreten ist. Gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG wird auf das Asylgesuch nicht eingetreten, wenn der Asylsuchende die Behörden über seine Identität täuscht und diese Täuschung aufgrund der Ergebnisse der erkennungsdienstlichen Behandlung oder anderer Beweismittel feststeht. Ebenso wird gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. c AsylG auf ein Asylgesuch nicht eingetreten, wenn der Asylsuchende seine Mitwirkungspflicht auf eine andere Weise grob verletzt. Gemäss Art. 13f lit. c ANAG (eingefügt am 19. Dezember 2003) muss der Ausländer Ausweispapiere beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitwirken. Ebenso verpflichtet Art. 8 Abs. 4 AsylG Asylsuchende dazu, nach Vorliegen eines vollziehbaren Wegweisungsentscheids bei der Beschaffung gültiger Reisepapiere mitzuwirken.
3.2 Nach Wortlaut und Sinn von Art. 13b Abs.1 lit. d ANAG sowie nach der Systematik des Gesetzes stellt das Vorliegen eines gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a-c oder Art. 33 AsylG ergangenen Nichteintretensentscheids des Bundesamts für Flüchtlinge schon für sich allein einen (selbständigen) Haftgrund dar, ohne dass es noch (nachträglicher) zusätzlicher Hinweise für eine Untertauchensgefahr oder eine sonstige Vereitelungsabsicht bedürfte. Das folgt auch aus den Erläuterungen in der Botschaft des Bundesrats zum Entlastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt (BBl 2003 S. 5753 f.) und wurde inzwischen vom Bundesgericht im Grundsatzentscheid vom 15. Juli 2004 (BGE 130 II 377 E. 3.2.2 f. S. 382 ff.) sowie in einem weiteren Entscheid (Urteil 2A.436/2004 vom 6. August 2004, E. 2.3) bestätigt. Mithin stellt schon die Tatsache, dass das Bundesamt einen auf die genannten Bestimmungen des Asylgesetzes - hier Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG - sich stützenden Nichteintretensentscheid getroffen hat, einen gesetzlichen Haftgrund dar. Wenn die Asylbehörde aufgrund eines bestimmten (missbräuchlichen) Verhaltens des Asylgesuchstellers - in casu: Täuschung der Behörden über seine Identität - einen Nichteintretensentscheid fällt, ist das Vorliegen einer Untertauchensgefahr bzw. der mutmasslichen Absicht, eine zwangsweise Ausschaffung zu vereiteln, von Gesetzes wegen anzunehmen, ohne dass es zur Bejahung des Haftgrunds noch weiterer Elemente bedürfte.
3.3 Dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall nach dem abschlägigen Asylbescheid nicht untergetaucht ist, sondern sich bei den Behörden wiederholt gemeldet hat, ändert nichts. Im erwähnten Grundsatzurteil vom 15. Juli 2004 lagen die Dinge nicht wesentlich anders: Der Betroffene war nicht untergetaucht, sondern für die Behörden erreichbar, und er wurde - wie der Beschwerdeführer - inhaftiert, als er um finanzielle Nothilfe ersuchte. Wenn das nach dem Nichteintretensentscheid der Asylbehörde zutage gelegte nachträgliche Verhalten zur Beurteilung der unterstellten Vereitelungsabsicht jeweils immer noch als wesentliches Sachverhaltselement mitgewürdigt werden müsste, verlöre der neue Haftgrund gemäss Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG seine Bedeutung oder jedenfalls seinen selbständigen Charakter, und die Bestimmung vermöchte den ihr vom Gesetzgeber zugedachten Zweck nicht zu erfüllen. Eine andere Betrachtungsweise könnte sich allenfalls dann ausnahmsweise rechtfertigen, wenn zwischen dem als Haftgrund heranziehbaren Nichteintretensentscheid der Asylbehörde und der Anordnung der Ausschaffungshaft lange Zeit verstrichen ist und sich eine Berücksichtigung der nachträglichen Entwicklung der Dinge zur Beurteilung der Untertauchensgefahr sachlich zwingend aufdrängt. Vorbehalten bleibt in jedem Fall die allgemeine Schranke der Verhältnismässigkeit: Auf die Anordnung oder Aufrechterhaltung der Ausschaffungshaft ist zu verzichten, wenn diese Massnahme wegen bestimmter äusserer Umstände nicht bzw. nicht mehr als sinnvoll und verhältnismässig erscheint, z.B. weil binnen kurzem mit der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu rechnen ist (vgl. BGE 126 II 439 E. 4; BGE 125 II 377 E. 4 S. 383; vgl. auch BGE 130 II 56 E. 4.2.3 S. 62 f.).
3.4 Vorliegend erfolgte die Anordnung der Ausschaffungshaft als Reaktion auf die Nichtbefolgung der mit dem asylrechtlichen Nichteintretensentscheid verbundenen Wegweisung, ohne dass bis zur Haftanordnung ein übermässig langer Zeitraum verstrichen wäre. Damit genügte die Erfüllung der Voraussetzungen von Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG schon für sich allein als Haftgrund. Dem Hinweis des Beschwerdeführers auf sein nachträgliches Verhalten wäre im Übrigen entgegenzuhalten, dass aus seinem bisherigen Nichtuntertauchen bzw. dem wiederholten Vorsprechen bei den kantonalen Einwohnerdiensten auch rein sachlich nicht (oder nicht ohne weiteres) auf das Fehlen der unterstellten Vereitelungsabsicht geschlossen werden könnte. Dieses Verhalten des Beschwerdeführers lässt sich nämlich auch damit erklären, dass er entweder aufgrund der ungeklärten Identität bzw. der fehlenden Papiere gar nicht mit der Möglichkeit rechnete, zwecks zwangsweiser Ausschaffung bereits in Haft genommen zu werden (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.3.3.2 S. 387), oder dass er, weil an Unterstützungsleistungen interessiert, trotz an sich weiterbestehender Untertauchensabsicht bei der Behörde vorsprach und das damit verbundene Risiko einer allfälligen Inhaftierung bewusst hinnahm. Wer seine Mitwirkungspflichten im Asylverfahren gröblich verletzt und deswegen einen Nichteintretensentscheid erwirkt, muss gemäss der neuen gesetzlichen - mit der EMRK grundsätzlich im Einklang stehenden (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.1 S. 380 f., E. 3.2.3 i.f. S. 384 und E. 3.3 S. 385 ff.) - Regelung jedenfalls in Kauf nehmen, dass er zur Sicherung des zwangsweisen Vollzugs der Wegweisung in Ausschaffungshaft genommen wird. Dazu kommt vorliegend, dass der Beschwerdeführer die ihm nach Art. 13f ANAG obliegende bzw. auferlegte Mitwirkung bei der Papierbeschaffung auch nachträglich verweigert hat, was einen zusätzlichen Haftgrund darstellen könnte (vgl. Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG in der Fassung 19. Dezember 2003). Die Einwendungen des Beschwerdeführers sind insoweit nicht stichhaltig.
4. Vorbehalten bleiben die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausschaffungshaft, wobei hier einzig noch die Einhaltung des Beschleunigungsgebots in Frage steht.
4.1 Der Beschwerdeführer wurde, weil er nach dem Entscheid der Asylrekurskommission seiner Ausreisepflicht nicht nachgekommen war und auch nichts zur Beschaffung der erforderlichen Papiere unternommen hatte, am 24. August 2004 in Ausschaffungshaft versetzt und diese Anordnung tags darauf vom Haftrichter bestätigt. Gemäss Art. 13b Abs. 3 ANAG sind die für den Vollzug der Wegweisung notwendigen Vorkehren umgehend zu treffen. Befindet sich der weggewiesene Ausländer in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug, so sind die Fremdenpolizeibehörden bei klarer fremdenpolizeilicher Ausgangslage nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes gehalten, die notwendigen Schritte zur Papierbeschaffung nach Möglichkeit schon vor der Entlassung einzuleiten, damit der Betroffene nicht mehr unnötig oder nicht unnötig lange in Ausschaffungshaft genommen werden muss (vgl. BGE 124 II 49 E. 3a mit Hinweisen).
4.2 Auf diese Rechtsprechung kann sich der Beschwerdeführer vorliegend nicht berufen: Die gegen ihn verfügte Wegweisung wurde mit dem Entscheid der Asylrekurskommission rechtskräftig, und dem Beschwerdeführer wurde zunächst Gelegenheit gegeben, selber die erforderlichen Schritte zur Papierbeschaffung für die Ausreise zu unternehmen. Erst als sich zeigte, dass der Beschwerdeführer dazu nicht gewillt war, wurde die Notwendigkeit einer zwangsweisen Ausschaffung sichtbar. Im Zeitpunkt der Haftanordnung bzw. -bestätigung durch den Richter konnte demzufolge von einer unzulässigen Verzögerung der behördlichen Vorkehren zur Papierbeschaffung keine Rede sein. Die vom Beschwerdeführer angerufene Rechtsprechung, wonach Untätigkeit der Behörden während mehr als zwei Monaten als Verletzung des Beschleunigungsgebots zu werten ist (vgl. BGE 124 II 49 E. 3a S. 51), kommt hier nicht zum Zuge. Wieweit das Beschleunigungsgebot seit Anordnung der Haft eingehalten worden ist, kann nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Im Übrigen haben die baselstädtischen Behörden sofort nach Anordnung der Ausschaffungshaft um Vollzugsunterstützung durch den Bund ersucht.
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de
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Art. 13b Abs. 1 lit. d und Art. 13b Abs. 3 ANAG; Ausschaffungshaft für weggewiesene Asylgesuchsteller, die einen Nichteintretensentscheid der Asylbehörden erwirkt haben. Der Haftgrund von Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG hat selbständige Bedeutung, so dass es auf das Verhalten des Betroffenen nach dem Nichteintretensentscheid grundsätzlich nicht ankommt.
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administrative law and public international law
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130 II 488
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130 II 488
Sachverhalt ab Seite 488
A. Der nach eigenen Angaben aus Weissrussland stammende, papierlose X. ist am 8. Juni 2004 illegal in die Schweiz eingereist, wo er gleichentags um Asyl ersuchte. Das Bundesamt für Flüchtlinge trat am 22. Juni 2004 auf sein Gesuch nicht ein, wies ihn weg und hielt ihn an, spätestens am Tag nach Eintritt der Rechtskraft seines Entscheids die Schweiz zu verlassen. Das Bundesamt begründete dies damit, dass X. die Behörden über seine Herkunft getäuscht habe (vgl. Art. 32 Abs. 2 lit. b des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]); weil er offensichtlich nicht aus Weissrussland stamme und sich seine Ausführungen nur auf dieses Land bezögen, lägen zudem keinerlei Hinweise auf eine Gefährdung vor. Am 5. Juli 2004 schützte die Schweizerische Asylrekurskommission den Nichteintretensentscheid auf Beschwerde hin, wobei sie eine Ausweisung nach Weissrussland ausschloss.
B. X. sprach mehrmals (12. Juli, 3. und 23. August 2004) bei den Einwohnerdiensten des Kantons Basel-Stadt vor und ersuchte um finanzielle Nothilfe. Zudem wurde er am 14. Juli 2004 von der Polizei vorgeführt und bei dieser Gelegenheit ausdrücklich auf seine Mitwirkungspflicht bei der Papierbeschaffung sowie auf die Möglichkeit, ihn in Ausschaffungshaft zu nehmen, hingewiesen. Anlässlich der Vorsprache vom 23. August 2004 wurde X. verhaftet und mit Strafbefehl des Strafgerichts Basel-Stadt vom 24. August 2004 wegen rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz zu einer Busse von 400 Franken verurteilt. Anschliessend wurde er von den Einwohnerdiensten in Ausschaffungshaft genommen, welche das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt, Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (Haftrichter), bis zum 23. November 2004 bestätigte (Urteil vom 25. August 2004).
C. Am 8. September 2004 hat X. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid des Haftrichters aufzuheben und die Einwohnerdienste des Kantons Basel-Stadt anzuweisen, ihn aus der Haft zu entlassen.
Das Bundesgericht nimmt die staatsrechtliche Beschwerde als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegen und weist sie ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nachdem ein (rechtskräftiger) Wegweisungsentscheid der Asylbehörden vorliegt, bleibt zu prüfen, ob der von den kantonalen Behörden herangezogene Haftgrund (Art. 13b Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG; SR 142.20], ins Gesetz eingefügt durch das am 19. Dezember 2003 beschlossene "Entlastungsprogramm 2003", in Kraft seit 1. April 2004) erfüllt ist.
3.1 Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG erlaubt neu die Anordnung von Ausschaffungshaft gegen einen Ausländer, wenn das Bundesamt für Flüchtlinge auf dessen Asylgesuch in Anwendung von Art. 32 Abs. 2 lit. a-c oder Art. 33 AsylG nicht eingetreten ist. Gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG wird auf das Asylgesuch nicht eingetreten, wenn der Asylsuchende die Behörden über seine Identität täuscht und diese Täuschung aufgrund der Ergebnisse der erkennungsdienstlichen Behandlung oder anderer Beweismittel feststeht. Ebenso wird gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. c AsylG auf ein Asylgesuch nicht eingetreten, wenn der Asylsuchende seine Mitwirkungspflicht auf eine andere Weise grob verletzt. Gemäss Art. 13f lit. c ANAG (eingefügt am 19. Dezember 2003) muss der Ausländer Ausweispapiere beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitwirken. Ebenso verpflichtet Art. 8 Abs. 4 AsylG Asylsuchende dazu, nach Vorliegen eines vollziehbaren Wegweisungsentscheids bei der Beschaffung gültiger Reisepapiere mitzuwirken.
3.2 Nach Wortlaut und Sinn von Art. 13b Abs.1 lit. d ANAG sowie nach der Systematik des Gesetzes stellt das Vorliegen eines gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a-c oder Art. 33 AsylG ergangenen Nichteintretensentscheids des Bundesamts für Flüchtlinge schon für sich allein einen (selbständigen) Haftgrund dar, ohne dass es noch (nachträglicher) zusätzlicher Hinweise für eine Untertauchensgefahr oder eine sonstige Vereitelungsabsicht bedürfte. Das folgt auch aus den Erläuterungen in der Botschaft des Bundesrats zum Entlastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt (BBl 2003 S. 5753 f.) und wurde inzwischen vom Bundesgericht im Grundsatzentscheid vom 15. Juli 2004 (BGE 130 II 377 E. 3.2.2 f. S. 382 ff.) sowie in einem weiteren Entscheid (Urteil 2A.436/2004 vom 6. August 2004, E. 2.3) bestätigt. Mithin stellt schon die Tatsache, dass das Bundesamt einen auf die genannten Bestimmungen des Asylgesetzes - hier Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG - sich stützenden Nichteintretensentscheid getroffen hat, einen gesetzlichen Haftgrund dar. Wenn die Asylbehörde aufgrund eines bestimmten (missbräuchlichen) Verhaltens des Asylgesuchstellers - in casu: Täuschung der Behörden über seine Identität - einen Nichteintretensentscheid fällt, ist das Vorliegen einer Untertauchensgefahr bzw. der mutmasslichen Absicht, eine zwangsweise Ausschaffung zu vereiteln, von Gesetzes wegen anzunehmen, ohne dass es zur Bejahung des Haftgrunds noch weiterer Elemente bedürfte.
3.3 Dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall nach dem abschlägigen Asylbescheid nicht untergetaucht ist, sondern sich bei den Behörden wiederholt gemeldet hat, ändert nichts. Im erwähnten Grundsatzurteil vom 15. Juli 2004 lagen die Dinge nicht wesentlich anders: Der Betroffene war nicht untergetaucht, sondern für die Behörden erreichbar, und er wurde - wie der Beschwerdeführer - inhaftiert, als er um finanzielle Nothilfe ersuchte. Wenn das nach dem Nichteintretensentscheid der Asylbehörde zutage gelegte nachträgliche Verhalten zur Beurteilung der unterstellten Vereitelungsabsicht jeweils immer noch als wesentliches Sachverhaltselement mitgewürdigt werden müsste, verlöre der neue Haftgrund gemäss Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG seine Bedeutung oder jedenfalls seinen selbständigen Charakter, und die Bestimmung vermöchte den ihr vom Gesetzgeber zugedachten Zweck nicht zu erfüllen. Eine andere Betrachtungsweise könnte sich allenfalls dann ausnahmsweise rechtfertigen, wenn zwischen dem als Haftgrund heranziehbaren Nichteintretensentscheid der Asylbehörde und der Anordnung der Ausschaffungshaft lange Zeit verstrichen ist und sich eine Berücksichtigung der nachträglichen Entwicklung der Dinge zur Beurteilung der Untertauchensgefahr sachlich zwingend aufdrängt. Vorbehalten bleibt in jedem Fall die allgemeine Schranke der Verhältnismässigkeit: Auf die Anordnung oder Aufrechterhaltung der Ausschaffungshaft ist zu verzichten, wenn diese Massnahme wegen bestimmter äusserer Umstände nicht bzw. nicht mehr als sinnvoll und verhältnismässig erscheint, z.B. weil binnen kurzem mit der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu rechnen ist (vgl. BGE 126 II 439 E. 4; BGE 125 II 377 E. 4 S. 383; vgl. auch BGE 130 II 56 E. 4.2.3 S. 62 f.).
3.4 Vorliegend erfolgte die Anordnung der Ausschaffungshaft als Reaktion auf die Nichtbefolgung der mit dem asylrechtlichen Nichteintretensentscheid verbundenen Wegweisung, ohne dass bis zur Haftanordnung ein übermässig langer Zeitraum verstrichen wäre. Damit genügte die Erfüllung der Voraussetzungen von Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG schon für sich allein als Haftgrund. Dem Hinweis des Beschwerdeführers auf sein nachträgliches Verhalten wäre im Übrigen entgegenzuhalten, dass aus seinem bisherigen Nichtuntertauchen bzw. dem wiederholten Vorsprechen bei den kantonalen Einwohnerdiensten auch rein sachlich nicht (oder nicht ohne weiteres) auf das Fehlen der unterstellten Vereitelungsabsicht geschlossen werden könnte. Dieses Verhalten des Beschwerdeführers lässt sich nämlich auch damit erklären, dass er entweder aufgrund der ungeklärten Identität bzw. der fehlenden Papiere gar nicht mit der Möglichkeit rechnete, zwecks zwangsweiser Ausschaffung bereits in Haft genommen zu werden (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.3.3.2 S. 387), oder dass er, weil an Unterstützungsleistungen interessiert, trotz an sich weiterbestehender Untertauchensabsicht bei der Behörde vorsprach und das damit verbundene Risiko einer allfälligen Inhaftierung bewusst hinnahm. Wer seine Mitwirkungspflichten im Asylverfahren gröblich verletzt und deswegen einen Nichteintretensentscheid erwirkt, muss gemäss der neuen gesetzlichen - mit der EMRK grundsätzlich im Einklang stehenden (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.1 S. 380 f., E. 3.2.3 i.f. S. 384 und E. 3.3 S. 385 ff.) - Regelung jedenfalls in Kauf nehmen, dass er zur Sicherung des zwangsweisen Vollzugs der Wegweisung in Ausschaffungshaft genommen wird. Dazu kommt vorliegend, dass der Beschwerdeführer die ihm nach Art. 13f ANAG obliegende bzw. auferlegte Mitwirkung bei der Papierbeschaffung auch nachträglich verweigert hat, was einen zusätzlichen Haftgrund darstellen könnte (vgl. Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG in der Fassung 19. Dezember 2003). Die Einwendungen des Beschwerdeführers sind insoweit nicht stichhaltig.
4. Vorbehalten bleiben die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausschaffungshaft, wobei hier einzig noch die Einhaltung des Beschleunigungsgebots in Frage steht.
4.1 Der Beschwerdeführer wurde, weil er nach dem Entscheid der Asylrekurskommission seiner Ausreisepflicht nicht nachgekommen war und auch nichts zur Beschaffung der erforderlichen Papiere unternommen hatte, am 24. August 2004 in Ausschaffungshaft versetzt und diese Anordnung tags darauf vom Haftrichter bestätigt. Gemäss Art. 13b Abs. 3 ANAG sind die für den Vollzug der Wegweisung notwendigen Vorkehren umgehend zu treffen. Befindet sich der weggewiesene Ausländer in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug, so sind die Fremdenpolizeibehörden bei klarer fremdenpolizeilicher Ausgangslage nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes gehalten, die notwendigen Schritte zur Papierbeschaffung nach Möglichkeit schon vor der Entlassung einzuleiten, damit der Betroffene nicht mehr unnötig oder nicht unnötig lange in Ausschaffungshaft genommen werden muss (vgl. BGE 124 II 49 E. 3a mit Hinweisen).
4.2 Auf diese Rechtsprechung kann sich der Beschwerdeführer vorliegend nicht berufen: Die gegen ihn verfügte Wegweisung wurde mit dem Entscheid der Asylrekurskommission rechtskräftig, und dem Beschwerdeführer wurde zunächst Gelegenheit gegeben, selber die erforderlichen Schritte zur Papierbeschaffung für die Ausreise zu unternehmen. Erst als sich zeigte, dass der Beschwerdeführer dazu nicht gewillt war, wurde die Notwendigkeit einer zwangsweisen Ausschaffung sichtbar. Im Zeitpunkt der Haftanordnung bzw. -bestätigung durch den Richter konnte demzufolge von einer unzulässigen Verzögerung der behördlichen Vorkehren zur Papierbeschaffung keine Rede sein. Die vom Beschwerdeführer angerufene Rechtsprechung, wonach Untätigkeit der Behörden während mehr als zwei Monaten als Verletzung des Beschleunigungsgebots zu werten ist (vgl. BGE 124 II 49 E. 3a S. 51), kommt hier nicht zum Zuge. Wieweit das Beschleunigungsgebot seit Anordnung der Haft eingehalten worden ist, kann nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Im Übrigen haben die baselstädtischen Behörden sofort nach Anordnung der Ausschaffungshaft um Vollzugsunterstützung durch den Bund ersucht.
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Art. 13b al. 1 let. d et art. 13b al. 3 LSEE; détention en vue de refoulement de requérants d'asile renvoyés qui ont fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière des autorités d'asile. Le motif de détention de l'art. 13b al. 1 let. d LSEE est autonome de sorte que le comportement de l'intéressé après la décision de non-entrée en matière est en principe sans importance.
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-488%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 II 488
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130 II 488
Sachverhalt ab Seite 488
A. Der nach eigenen Angaben aus Weissrussland stammende, papierlose X. ist am 8. Juni 2004 illegal in die Schweiz eingereist, wo er gleichentags um Asyl ersuchte. Das Bundesamt für Flüchtlinge trat am 22. Juni 2004 auf sein Gesuch nicht ein, wies ihn weg und hielt ihn an, spätestens am Tag nach Eintritt der Rechtskraft seines Entscheids die Schweiz zu verlassen. Das Bundesamt begründete dies damit, dass X. die Behörden über seine Herkunft getäuscht habe (vgl. Art. 32 Abs. 2 lit. b des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]); weil er offensichtlich nicht aus Weissrussland stamme und sich seine Ausführungen nur auf dieses Land bezögen, lägen zudem keinerlei Hinweise auf eine Gefährdung vor. Am 5. Juli 2004 schützte die Schweizerische Asylrekurskommission den Nichteintretensentscheid auf Beschwerde hin, wobei sie eine Ausweisung nach Weissrussland ausschloss.
B. X. sprach mehrmals (12. Juli, 3. und 23. August 2004) bei den Einwohnerdiensten des Kantons Basel-Stadt vor und ersuchte um finanzielle Nothilfe. Zudem wurde er am 14. Juli 2004 von der Polizei vorgeführt und bei dieser Gelegenheit ausdrücklich auf seine Mitwirkungspflicht bei der Papierbeschaffung sowie auf die Möglichkeit, ihn in Ausschaffungshaft zu nehmen, hingewiesen. Anlässlich der Vorsprache vom 23. August 2004 wurde X. verhaftet und mit Strafbefehl des Strafgerichts Basel-Stadt vom 24. August 2004 wegen rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz zu einer Busse von 400 Franken verurteilt. Anschliessend wurde er von den Einwohnerdiensten in Ausschaffungshaft genommen, welche das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt, Einzelrichter für Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (Haftrichter), bis zum 23. November 2004 bestätigte (Urteil vom 25. August 2004).
C. Am 8. September 2004 hat X. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid des Haftrichters aufzuheben und die Einwohnerdienste des Kantons Basel-Stadt anzuweisen, ihn aus der Haft zu entlassen.
Das Bundesgericht nimmt die staatsrechtliche Beschwerde als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegen und weist sie ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nachdem ein (rechtskräftiger) Wegweisungsentscheid der Asylbehörden vorliegt, bleibt zu prüfen, ob der von den kantonalen Behörden herangezogene Haftgrund (Art. 13b Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG; SR 142.20], ins Gesetz eingefügt durch das am 19. Dezember 2003 beschlossene "Entlastungsprogramm 2003", in Kraft seit 1. April 2004) erfüllt ist.
3.1 Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG erlaubt neu die Anordnung von Ausschaffungshaft gegen einen Ausländer, wenn das Bundesamt für Flüchtlinge auf dessen Asylgesuch in Anwendung von Art. 32 Abs. 2 lit. a-c oder Art. 33 AsylG nicht eingetreten ist. Gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG wird auf das Asylgesuch nicht eingetreten, wenn der Asylsuchende die Behörden über seine Identität täuscht und diese Täuschung aufgrund der Ergebnisse der erkennungsdienstlichen Behandlung oder anderer Beweismittel feststeht. Ebenso wird gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. c AsylG auf ein Asylgesuch nicht eingetreten, wenn der Asylsuchende seine Mitwirkungspflicht auf eine andere Weise grob verletzt. Gemäss Art. 13f lit. c ANAG (eingefügt am 19. Dezember 2003) muss der Ausländer Ausweispapiere beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitwirken. Ebenso verpflichtet Art. 8 Abs. 4 AsylG Asylsuchende dazu, nach Vorliegen eines vollziehbaren Wegweisungsentscheids bei der Beschaffung gültiger Reisepapiere mitzuwirken.
3.2 Nach Wortlaut und Sinn von Art. 13b Abs.1 lit. d ANAG sowie nach der Systematik des Gesetzes stellt das Vorliegen eines gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a-c oder Art. 33 AsylG ergangenen Nichteintretensentscheids des Bundesamts für Flüchtlinge schon für sich allein einen (selbständigen) Haftgrund dar, ohne dass es noch (nachträglicher) zusätzlicher Hinweise für eine Untertauchensgefahr oder eine sonstige Vereitelungsabsicht bedürfte. Das folgt auch aus den Erläuterungen in der Botschaft des Bundesrats zum Entlastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt (BBl 2003 S. 5753 f.) und wurde inzwischen vom Bundesgericht im Grundsatzentscheid vom 15. Juli 2004 (BGE 130 II 377 E. 3.2.2 f. S. 382 ff.) sowie in einem weiteren Entscheid (Urteil 2A.436/2004 vom 6. August 2004, E. 2.3) bestätigt. Mithin stellt schon die Tatsache, dass das Bundesamt einen auf die genannten Bestimmungen des Asylgesetzes - hier Art. 32 Abs. 2 lit. b AsylG - sich stützenden Nichteintretensentscheid getroffen hat, einen gesetzlichen Haftgrund dar. Wenn die Asylbehörde aufgrund eines bestimmten (missbräuchlichen) Verhaltens des Asylgesuchstellers - in casu: Täuschung der Behörden über seine Identität - einen Nichteintretensentscheid fällt, ist das Vorliegen einer Untertauchensgefahr bzw. der mutmasslichen Absicht, eine zwangsweise Ausschaffung zu vereiteln, von Gesetzes wegen anzunehmen, ohne dass es zur Bejahung des Haftgrunds noch weiterer Elemente bedürfte.
3.3 Dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall nach dem abschlägigen Asylbescheid nicht untergetaucht ist, sondern sich bei den Behörden wiederholt gemeldet hat, ändert nichts. Im erwähnten Grundsatzurteil vom 15. Juli 2004 lagen die Dinge nicht wesentlich anders: Der Betroffene war nicht untergetaucht, sondern für die Behörden erreichbar, und er wurde - wie der Beschwerdeführer - inhaftiert, als er um finanzielle Nothilfe ersuchte. Wenn das nach dem Nichteintretensentscheid der Asylbehörde zutage gelegte nachträgliche Verhalten zur Beurteilung der unterstellten Vereitelungsabsicht jeweils immer noch als wesentliches Sachverhaltselement mitgewürdigt werden müsste, verlöre der neue Haftgrund gemäss Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG seine Bedeutung oder jedenfalls seinen selbständigen Charakter, und die Bestimmung vermöchte den ihr vom Gesetzgeber zugedachten Zweck nicht zu erfüllen. Eine andere Betrachtungsweise könnte sich allenfalls dann ausnahmsweise rechtfertigen, wenn zwischen dem als Haftgrund heranziehbaren Nichteintretensentscheid der Asylbehörde und der Anordnung der Ausschaffungshaft lange Zeit verstrichen ist und sich eine Berücksichtigung der nachträglichen Entwicklung der Dinge zur Beurteilung der Untertauchensgefahr sachlich zwingend aufdrängt. Vorbehalten bleibt in jedem Fall die allgemeine Schranke der Verhältnismässigkeit: Auf die Anordnung oder Aufrechterhaltung der Ausschaffungshaft ist zu verzichten, wenn diese Massnahme wegen bestimmter äusserer Umstände nicht bzw. nicht mehr als sinnvoll und verhältnismässig erscheint, z.B. weil binnen kurzem mit der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu rechnen ist (vgl. BGE 126 II 439 E. 4; BGE 125 II 377 E. 4 S. 383; vgl. auch BGE 130 II 56 E. 4.2.3 S. 62 f.).
3.4 Vorliegend erfolgte die Anordnung der Ausschaffungshaft als Reaktion auf die Nichtbefolgung der mit dem asylrechtlichen Nichteintretensentscheid verbundenen Wegweisung, ohne dass bis zur Haftanordnung ein übermässig langer Zeitraum verstrichen wäre. Damit genügte die Erfüllung der Voraussetzungen von Art. 13b Abs. 1 lit. d ANAG schon für sich allein als Haftgrund. Dem Hinweis des Beschwerdeführers auf sein nachträgliches Verhalten wäre im Übrigen entgegenzuhalten, dass aus seinem bisherigen Nichtuntertauchen bzw. dem wiederholten Vorsprechen bei den kantonalen Einwohnerdiensten auch rein sachlich nicht (oder nicht ohne weiteres) auf das Fehlen der unterstellten Vereitelungsabsicht geschlossen werden könnte. Dieses Verhalten des Beschwerdeführers lässt sich nämlich auch damit erklären, dass er entweder aufgrund der ungeklärten Identität bzw. der fehlenden Papiere gar nicht mit der Möglichkeit rechnete, zwecks zwangsweiser Ausschaffung bereits in Haft genommen zu werden (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.3.3.2 S. 387), oder dass er, weil an Unterstützungsleistungen interessiert, trotz an sich weiterbestehender Untertauchensabsicht bei der Behörde vorsprach und das damit verbundene Risiko einer allfälligen Inhaftierung bewusst hinnahm. Wer seine Mitwirkungspflichten im Asylverfahren gröblich verletzt und deswegen einen Nichteintretensentscheid erwirkt, muss gemäss der neuen gesetzlichen - mit der EMRK grundsätzlich im Einklang stehenden (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.1 S. 380 f., E. 3.2.3 i.f. S. 384 und E. 3.3 S. 385 ff.) - Regelung jedenfalls in Kauf nehmen, dass er zur Sicherung des zwangsweisen Vollzugs der Wegweisung in Ausschaffungshaft genommen wird. Dazu kommt vorliegend, dass der Beschwerdeführer die ihm nach Art. 13f ANAG obliegende bzw. auferlegte Mitwirkung bei der Papierbeschaffung auch nachträglich verweigert hat, was einen zusätzlichen Haftgrund darstellen könnte (vgl. Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG in der Fassung 19. Dezember 2003). Die Einwendungen des Beschwerdeführers sind insoweit nicht stichhaltig.
4. Vorbehalten bleiben die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausschaffungshaft, wobei hier einzig noch die Einhaltung des Beschleunigungsgebots in Frage steht.
4.1 Der Beschwerdeführer wurde, weil er nach dem Entscheid der Asylrekurskommission seiner Ausreisepflicht nicht nachgekommen war und auch nichts zur Beschaffung der erforderlichen Papiere unternommen hatte, am 24. August 2004 in Ausschaffungshaft versetzt und diese Anordnung tags darauf vom Haftrichter bestätigt. Gemäss Art. 13b Abs. 3 ANAG sind die für den Vollzug der Wegweisung notwendigen Vorkehren umgehend zu treffen. Befindet sich der weggewiesene Ausländer in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug, so sind die Fremdenpolizeibehörden bei klarer fremdenpolizeilicher Ausgangslage nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes gehalten, die notwendigen Schritte zur Papierbeschaffung nach Möglichkeit schon vor der Entlassung einzuleiten, damit der Betroffene nicht mehr unnötig oder nicht unnötig lange in Ausschaffungshaft genommen werden muss (vgl. BGE 124 II 49 E. 3a mit Hinweisen).
4.2 Auf diese Rechtsprechung kann sich der Beschwerdeführer vorliegend nicht berufen: Die gegen ihn verfügte Wegweisung wurde mit dem Entscheid der Asylrekurskommission rechtskräftig, und dem Beschwerdeführer wurde zunächst Gelegenheit gegeben, selber die erforderlichen Schritte zur Papierbeschaffung für die Ausreise zu unternehmen. Erst als sich zeigte, dass der Beschwerdeführer dazu nicht gewillt war, wurde die Notwendigkeit einer zwangsweisen Ausschaffung sichtbar. Im Zeitpunkt der Haftanordnung bzw. -bestätigung durch den Richter konnte demzufolge von einer unzulässigen Verzögerung der behördlichen Vorkehren zur Papierbeschaffung keine Rede sein. Die vom Beschwerdeführer angerufene Rechtsprechung, wonach Untätigkeit der Behörden während mehr als zwei Monaten als Verletzung des Beschleunigungsgebots zu werten ist (vgl. BGE 124 II 49 E. 3a S. 51), kommt hier nicht zum Zuge. Wieweit das Beschleunigungsgebot seit Anordnung der Haft eingehalten worden ist, kann nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Im Übrigen haben die baselstädtischen Behörden sofort nach Anordnung der Ausschaffungshaft um Vollzugsunterstützung durch den Bund ersucht.
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Art. 13b cpv. 1 lett. d e art. 13b cpv. 3 LDDS; detenzione in vista di sfratto per richiedenti d'asilo allontanati nei confronti dei quali le autorità competenti in materia d'asilo hanno pronunciato una decisione di non entrata in materia. Il motivo di detenzione dell'art. 13b cpv. 1 lett. d LDDS ha portata indipendente, per cui è di principio privo di rilievo il comportamento tenuto dall'interessato dopo la decisione di non entrata in materia.
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 50
Dem australisch-österreichischen Doppelbürger Z. wurde am 2. Oktober 1997 eine Aufenthaltsbewilligung erteilt. Am 10. Oktober 1997 heiratete Z. die australische Staatsangehörige X. (geb. 1963). Diese reiste am 2. Dezember 1997 in die Schweiz ein und erhielt im Rahmen des Familiennachzuges eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib beim Ehegatten. Nachdem Z. die zuständigen Behörden über seine australisch-österreichische Doppelbürgerschaft in Kenntnis gesetzt hatte, wurde ihm am 2. Dezember 2002 gestützt auf die Niederlassungsvereinbarung zwischen der Schweiz und Österreich nach fünfjährigem ununterbrochenem Aufenthalt in der Schweiz die Niederlassungsbewilligung erteilt.
Mit Eingaben vom 20. August, 8. und 23. September 2002 beantragte X. beim Migrationsamt des Kantons Zürich die Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Die kantonale Behörde leitete das Begehren am 3. Oktober 2002 zum Entscheid an das zuständige Bundesamt für Ausländerfragen (heute: Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung [IMES]) weiter. Dieses verfügte am 7. Oktober 2002, dass X. per 1. Oktober 2007 aus der eidgenössischen Kontrolle entlassen werde. Die Niederlassungsbewilligung könne frühestens am 2. Oktober 2007 erteilt werden.
Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement am 18. September 2003 ab.
Auf die gegen den Entscheid des Departementes gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde tritt das Bundesgericht wegen Unzulässigkeit des Rechtsmittels nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Gemäss Art. 15 Abs. 1 und 2 ANAG (SR 142.20) ist die kantonale Fremdenpolizei oder eine ihr übergeordnete kantonale Behörde zuständig, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen zu erteilen. Dabei entscheidet sie grundsätzlich nach freiem Ermessen (Art. 4 ANAG). Alle Anwesenheitsbewilligungen, ausser die in Art. 18 Abs. 2 ANAG vorgesehenen, bedürfen aber der Zustimmung des Bundesamtes für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (Art. 18 Abs. 3 ANAG), so auch die Niederlassungsbewilligung (PETER UEBERSAX, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel 2002, Rz. 5.73, S. 155).
2.2 Nach Art. 17 Abs. 1 ANAG zweiter Satz in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 3 ANAV (SR 142.201) setzt das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung im Einzelfall fest, wann der Ausländer aus der eidgenössischen Kontrolle entlassen wird, das heisst, von welchem Zeitpunkt an es frühestens der Erteilung der Niederlassungsbewilligung durch den Kanton zustimmt. Der Zustimmungsentscheid des Bundesamtes kann mit Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement angefochten werden (Art. 20 Abs. 1 lit. a ANAG). Dieses entscheidet darüber grundsätzlich endgültig (vgl. Art. 20 Abs. 3 ANAG); gegen den Beschwerdeentscheid des Departementes über die Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nur zulässig, sofern sich aus dem Bundesrecht oder aus einer zwischenstaatlichen Vereinbarung ein Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung ableiten lässt (vgl. Urteil 2A.540/1997 vom 28. April 1998, E. 1 und 2).
2.3 Wenn das Bundesamt seine Zustimmung verweigert oder den Zeitpunkt der Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle - wie im vorliegenden Fall - auf ein späteres Datum als das anbegehrte festsetzt, darf die kantonale Fremdenpolizei einem Gesuch um Erteilung der Niederlassungsbewilligung nicht entsprechen (Urteil 2A.540/1997 vom 28. April 1998, E. 2a). Die Zustimmung des Bundesamtes ist, selbst wenn sie vorgängig geäussert wird, lediglich Bestandteil des Niederlassungsbewilligungsverfahrens: Dem Ausländer erwächst allein aus dem eidgenössischen Entlassungsentscheid bzw. aus der eidgenössischen Zustimmung noch kein Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung (Art. 11 Abs. 2 ANAV; BGE 125 II 633 E. 2b S. 637 mit Hinweisen; UEBERSAX, a.a.O., Rz. 5.73, S. 155).
3. Die Beschwerdeführerin verkennt nicht, dass ihr die Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle keinen Rechtsanspruch auf eine Niederlassungsbewilligung verschafft. Sie leitet jedoch ihren Anspruch und damit die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus Art. 17 Abs. 2 ANAG ab.
3.1 Art. 17 ANAG hat - soweit hier interessierend - folgenden Wortlaut:
1 In der Regel wird die Behörde dem Ausländer, auch wenn er voraussichtlich dauernd im Lande bleibt, zunächst nur Aufenthalt bewilligen. Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung setzt im einzelnen Fall fest, von wann an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf.
2 Ist dieser Zeitpunkt bereits festgelegt oder ist der Ausländer im Besitz der Niederlassungsbewilligung, so hat sein Ehegatte Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammen wohnen. Nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren hat der Ehegatte ebenfalls Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung. (...)
2bis (....).
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, sie erfülle sämtliche Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 2 ANAG, da ihr Ehegatte im Besitze der Niederlassungsbewilligung sei, sie selber seit mehr als fünf Jahren mit ihm verheiratet sei und während dieser fünf Jahre ordnungsgemäss und ununterbrochen zusammen mit ihm in der Schweiz gewohnt habe. Demgegenüber stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 17 Abs. 1 Satz 2 ANAG sei erst dann gegeben, wenn - nebst dem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt - ihr Ehegatte während der gesamten (fünfjährigen) Zeitdauer den fremdenpolizeilichen Status eines Niedergelassenen innegehabt habe. Z. sei aber erst seit dem 2. Oktober 2002 im Besitz der Niederlassungsbewilligung, weshalb zur Berechnung der Fünfjahresfrist auf dieses Datum abzustellen sei und der Anspruch auf Niederlassung von der Beschwerdeführerin frühestens am 2. Oktober 2007 erworben werden könne.
3.2 Auf dem Wege der Auslegung zu entscheiden ist damit die Frage, wann die in Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG erwähnte Fünfjahresfrist zu laufen beginnt.
3.2.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (BGE 129 II 114 E. 3.1 S. 118; BGE 125 II 192 E. 3a S. 196, mit Hinweisen).
3.2.2 Nach einer strikt wörtlichen Auslegung von Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG könnte sich jeder Ausländer auf den Niederlassungsanspruch berufen, der seit fünf Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz in ehelicher Gemeinschaft mit einem niedergelassenen Ausländer zusammenlebt, unabhängig davon, seit wann sein Ehepartner über die Niederlassungsbewilligung verfügt. Rein wörtlich könnte für die Entstehung des Anspruches sogar schon ein fünfjähriger ordnungsgemässer Aufenthalt in der Schweiz vor der Ehe genügen. Eine solche Auslegung stünde indessen in klarem Widerspruch zum Sinn und Zweck des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer und lässt sich auch nicht mit der Systematik des Gesetzestextes vereinbaren: Es liegt auf der Hand, dass Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG an den vorangehenden Satz 1 anknüpft und damit die zu absolvierende fünfjährige Aufenthaltsdauer vom Zeitpunkt der Entstehung des nach Abs. 2 Satz 1 erworbenen Aufenthaltsrechtes beginnen lassen will. In diesem Sinne wurde die Vorschrift denn auch seit jeher verstanden und gehandhabt. Schon der Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung für den nachzuziehenden Ehegatten entsteht erst mit der Kontrollentlassung des bereits hier lebenden Ehegatten durch das Bundesamt (bzw. im Zeitpunkt der formellen Erteilung der Niederlassungsbewilligung). Setzt aber schon der Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung die Niederlassungsbewilligung des bereits in der Schweiz weilenden Ehepartners voraus, so ist folgerichtig, dass der Anspruch des nachgezogenen Ehegatten auf die Niederlassungsbewilligung erst fünf Jahre nach deren Erteilung an den Partner entstehen kann.
3.2.3 Auch aus Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG, auf welchen sich die Beschwerdeführerin beruft, kann sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wie sie selber zutreffend festhält, stimmt der zweite Satz von Art. 17 Abs. 2 ANAG, welcher dem mit einem niedergelassenen Partner verheirateten Ausländer nach fünf Jahren Aufenthalt einen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung einräumt, überein mit Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG, welcher dem mit einem Schweizer Bürger verheirateten Ausländer nach ordnungsgemässem und ununterbrochenem Aufenthalt von fünf Jahren Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung gibt. Die zu Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG entwickelte Rechtsprechung ist sinngemäss auch massgebend für die Auslegung von Art. 17 Abs. 2 ANAG (Urteil 2P.382/1997 vom 28. Mai 1998, E. 3b). Dass der ausländische Ehepartner in den Genuss einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG kommen kann, setzt aber voraus, dass sein Ehepartner über die schweizerische Staatsangehörigkeit verfügt. Erst nach einem ununterbrochenen, ordnungsgemässen Aufenthalt von fünf Jahren, der mit dem Datum der Heirat bzw. mit dem Datum der Einreise in die Schweiz, sofern die Ehe im Ausland geschlossen wurde (ANGELA BRYNER, in: Uebersax/Münch/Geiser/ Arnold, a.a.O., Rz. 24.23, S. 1066), oder mit der Einbürgerung beginnt, hat die ausländische Ehepartnerin eines Schweizers Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung. Übertragen auf eine Ausländerin, die mit einem Niedergelassenen verheiratet ist, bedeutet dies, dass diese dann einen Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwirbt, wenn ihr Ehegatte während der gesamten fünfjährigen Dauer des ehelichen Zusammenlebens über eine Niederlassungsbewilligung verfügt hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstösst diese Auslegung keineswegs gegen den Sinn und Zweck von Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG bzw. Art. 7 Abs. 1 ANAG, zumal die privilegierte ausländerrechtliche Stellung ausländischer Ehepartner von Niedergelassenen bzw. von schweizerischen Staatsangehörigen vom ausländerrechtlichen Status bzw. der Staatsangehörigkeit des Ehepartners abhängt.
3.3 Art. 17 Abs. 2 ANAG räumt der Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung bzw. auf sofortige Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle ein.
4.
4.1 Am 1. Juni 2002 ist das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681) in Kraft getreten. Es ist im Folgenden noch zu prüfen, ob sich allenfalls aus dem Freizügigkeitsabkommen ein Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung ableiten lässt.
4.2 Das Freizügigkeitsabkommen räumt Angehörigen der Vertragsstaaten (und nach Art. 7 lit. d FZA i.V.m. Art. 3 Abs. 2 des Anhangs I dazu den nachzugsberechtigten Angehörigen [unabhängig von ihrer Nationalität]) das Recht auf Einreise (Art. 3 FZA) sowie auf Aufenthalt und Zugang zu einer Erwerbstätigkeit (Art. 4 ff. FZA) nach den Bestimmungen des Anhangs I zu diesem Abkommen ein. Die den Aufenthalt betreffenden Bestimmungen des Anhangs I vermitteln individuelle Rechtsansprüche auf Erteilung einer der in Art. 4 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP; SR 142.203) genannten fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligungen ("Kurzaufenthaltsbewilligung EG/EFTA", "Aufenthaltsbewilligung EG/ EFTA" sowie "Grenzgängerbewilligung EG/EFTA"). Demgegenüber bildet die Erteilung der schweizerischen Niederlassungsbewilligung auch für die unter das Freizügigkeitsabkommen fallenden Personen nicht Gegenstand dieses Abkommens, sondern richtet sich nach wie vor nach Art. 6 ANAG und Art. 11 ANAV sowie nach den von der Schweiz abgeschlossenen Niederlassungsverträgen (Art. 5 VEP; vgl. BGE 129 II 249 E. 3.3 S. 258 mit Hinweisen). Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung an ausländische Ehegatten niedergelassener Ausländer richtet sich daher nach wie vor nach Art. 17 Abs. 2 ANAG (Urteil 2A.98/2003 vom 28. August 2003, E. 2.2). Die mit einem australisch-österreichischen Doppelbürger verheiratete Beschwerdeführerin kann somit - was die Erteilung der Niederlassungsbewilligung betrifft - aus dem Freizügigkeitsabkommen nichts zu ihren Gunsten ableiten.
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Art. 17 Abs. 1, Art. 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 und Art. 7 Abs. 1 ANAG; Art. 3 ff. FZA, Art. 4 und 5 VEP; Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle. Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG; Beginn des Fristenlaufes. Freizügigkeitsabkommen; Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung? Gegen den Beschwerdeentscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes betreffend die Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nur zulässig, sofern sich aus dem Bundesrecht oder aus einer zwischenstaatlichen Vereinbarung ein Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung ableiten lässt (E. 2).
Auslegung von Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG: Damit der ausländische Ehegatte einen Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung erwirbt, muss der niedergelassene andere Ehegatte während der ganzen fünfjährigen Dauer des ehelichen Zusammenlebens in der Schweiz im Besitze einer Niederlassungsbewilligung gewesen sein (E. 3).
Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung an ausländische Ehegatten niedergelassener Ausländer richtet sich nach wie vor nach Art. 17 Abs. 2 ANAG und bildet auch für die unter das Freizügigkeitsabkommen fallenden Personen nicht Gegenstand dieses Abkommens (E. 4).
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Sachverhalt ab Seite 50
Dem australisch-österreichischen Doppelbürger Z. wurde am 2. Oktober 1997 eine Aufenthaltsbewilligung erteilt. Am 10. Oktober 1997 heiratete Z. die australische Staatsangehörige X. (geb. 1963). Diese reiste am 2. Dezember 1997 in die Schweiz ein und erhielt im Rahmen des Familiennachzuges eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib beim Ehegatten. Nachdem Z. die zuständigen Behörden über seine australisch-österreichische Doppelbürgerschaft in Kenntnis gesetzt hatte, wurde ihm am 2. Dezember 2002 gestützt auf die Niederlassungsvereinbarung zwischen der Schweiz und Österreich nach fünfjährigem ununterbrochenem Aufenthalt in der Schweiz die Niederlassungsbewilligung erteilt.
Mit Eingaben vom 20. August, 8. und 23. September 2002 beantragte X. beim Migrationsamt des Kantons Zürich die Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Die kantonale Behörde leitete das Begehren am 3. Oktober 2002 zum Entscheid an das zuständige Bundesamt für Ausländerfragen (heute: Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung [IMES]) weiter. Dieses verfügte am 7. Oktober 2002, dass X. per 1. Oktober 2007 aus der eidgenössischen Kontrolle entlassen werde. Die Niederlassungsbewilligung könne frühestens am 2. Oktober 2007 erteilt werden.
Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement am 18. September 2003 ab.
Auf die gegen den Entscheid des Departementes gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde tritt das Bundesgericht wegen Unzulässigkeit des Rechtsmittels nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Gemäss Art. 15 Abs. 1 und 2 ANAG (SR 142.20) ist die kantonale Fremdenpolizei oder eine ihr übergeordnete kantonale Behörde zuständig, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen zu erteilen. Dabei entscheidet sie grundsätzlich nach freiem Ermessen (Art. 4 ANAG). Alle Anwesenheitsbewilligungen, ausser die in Art. 18 Abs. 2 ANAG vorgesehenen, bedürfen aber der Zustimmung des Bundesamtes für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (Art. 18 Abs. 3 ANAG), so auch die Niederlassungsbewilligung (PETER UEBERSAX, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel 2002, Rz. 5.73, S. 155).
2.2 Nach Art. 17 Abs. 1 ANAG zweiter Satz in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 3 ANAV (SR 142.201) setzt das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung im Einzelfall fest, wann der Ausländer aus der eidgenössischen Kontrolle entlassen wird, das heisst, von welchem Zeitpunkt an es frühestens der Erteilung der Niederlassungsbewilligung durch den Kanton zustimmt. Der Zustimmungsentscheid des Bundesamtes kann mit Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement angefochten werden (Art. 20 Abs. 1 lit. a ANAG). Dieses entscheidet darüber grundsätzlich endgültig (vgl. Art. 20 Abs. 3 ANAG); gegen den Beschwerdeentscheid des Departementes über die Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nur zulässig, sofern sich aus dem Bundesrecht oder aus einer zwischenstaatlichen Vereinbarung ein Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung ableiten lässt (vgl. Urteil 2A.540/1997 vom 28. April 1998, E. 1 und 2).
2.3 Wenn das Bundesamt seine Zustimmung verweigert oder den Zeitpunkt der Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle - wie im vorliegenden Fall - auf ein späteres Datum als das anbegehrte festsetzt, darf die kantonale Fremdenpolizei einem Gesuch um Erteilung der Niederlassungsbewilligung nicht entsprechen (Urteil 2A.540/1997 vom 28. April 1998, E. 2a). Die Zustimmung des Bundesamtes ist, selbst wenn sie vorgängig geäussert wird, lediglich Bestandteil des Niederlassungsbewilligungsverfahrens: Dem Ausländer erwächst allein aus dem eidgenössischen Entlassungsentscheid bzw. aus der eidgenössischen Zustimmung noch kein Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung (Art. 11 Abs. 2 ANAV; BGE 125 II 633 E. 2b S. 637 mit Hinweisen; UEBERSAX, a.a.O., Rz. 5.73, S. 155).
3. Die Beschwerdeführerin verkennt nicht, dass ihr die Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle keinen Rechtsanspruch auf eine Niederlassungsbewilligung verschafft. Sie leitet jedoch ihren Anspruch und damit die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus Art. 17 Abs. 2 ANAG ab.
3.1 Art. 17 ANAG hat - soweit hier interessierend - folgenden Wortlaut:
1 In der Regel wird die Behörde dem Ausländer, auch wenn er voraussichtlich dauernd im Lande bleibt, zunächst nur Aufenthalt bewilligen. Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung setzt im einzelnen Fall fest, von wann an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf.
2 Ist dieser Zeitpunkt bereits festgelegt oder ist der Ausländer im Besitz der Niederlassungsbewilligung, so hat sein Ehegatte Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammen wohnen. Nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren hat der Ehegatte ebenfalls Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung. (...)
2bis (....).
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, sie erfülle sämtliche Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 2 ANAG, da ihr Ehegatte im Besitze der Niederlassungsbewilligung sei, sie selber seit mehr als fünf Jahren mit ihm verheiratet sei und während dieser fünf Jahre ordnungsgemäss und ununterbrochen zusammen mit ihm in der Schweiz gewohnt habe. Demgegenüber stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 17 Abs. 1 Satz 2 ANAG sei erst dann gegeben, wenn - nebst dem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt - ihr Ehegatte während der gesamten (fünfjährigen) Zeitdauer den fremdenpolizeilichen Status eines Niedergelassenen innegehabt habe. Z. sei aber erst seit dem 2. Oktober 2002 im Besitz der Niederlassungsbewilligung, weshalb zur Berechnung der Fünfjahresfrist auf dieses Datum abzustellen sei und der Anspruch auf Niederlassung von der Beschwerdeführerin frühestens am 2. Oktober 2007 erworben werden könne.
3.2 Auf dem Wege der Auslegung zu entscheiden ist damit die Frage, wann die in Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG erwähnte Fünfjahresfrist zu laufen beginnt.
3.2.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (BGE 129 II 114 E. 3.1 S. 118; BGE 125 II 192 E. 3a S. 196, mit Hinweisen).
3.2.2 Nach einer strikt wörtlichen Auslegung von Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG könnte sich jeder Ausländer auf den Niederlassungsanspruch berufen, der seit fünf Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz in ehelicher Gemeinschaft mit einem niedergelassenen Ausländer zusammenlebt, unabhängig davon, seit wann sein Ehepartner über die Niederlassungsbewilligung verfügt. Rein wörtlich könnte für die Entstehung des Anspruches sogar schon ein fünfjähriger ordnungsgemässer Aufenthalt in der Schweiz vor der Ehe genügen. Eine solche Auslegung stünde indessen in klarem Widerspruch zum Sinn und Zweck des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer und lässt sich auch nicht mit der Systematik des Gesetzestextes vereinbaren: Es liegt auf der Hand, dass Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG an den vorangehenden Satz 1 anknüpft und damit die zu absolvierende fünfjährige Aufenthaltsdauer vom Zeitpunkt der Entstehung des nach Abs. 2 Satz 1 erworbenen Aufenthaltsrechtes beginnen lassen will. In diesem Sinne wurde die Vorschrift denn auch seit jeher verstanden und gehandhabt. Schon der Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung für den nachzuziehenden Ehegatten entsteht erst mit der Kontrollentlassung des bereits hier lebenden Ehegatten durch das Bundesamt (bzw. im Zeitpunkt der formellen Erteilung der Niederlassungsbewilligung). Setzt aber schon der Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung die Niederlassungsbewilligung des bereits in der Schweiz weilenden Ehepartners voraus, so ist folgerichtig, dass der Anspruch des nachgezogenen Ehegatten auf die Niederlassungsbewilligung erst fünf Jahre nach deren Erteilung an den Partner entstehen kann.
3.2.3 Auch aus Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG, auf welchen sich die Beschwerdeführerin beruft, kann sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wie sie selber zutreffend festhält, stimmt der zweite Satz von Art. 17 Abs. 2 ANAG, welcher dem mit einem niedergelassenen Partner verheirateten Ausländer nach fünf Jahren Aufenthalt einen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung einräumt, überein mit Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG, welcher dem mit einem Schweizer Bürger verheirateten Ausländer nach ordnungsgemässem und ununterbrochenem Aufenthalt von fünf Jahren Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung gibt. Die zu Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG entwickelte Rechtsprechung ist sinngemäss auch massgebend für die Auslegung von Art. 17 Abs. 2 ANAG (Urteil 2P.382/1997 vom 28. Mai 1998, E. 3b). Dass der ausländische Ehepartner in den Genuss einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG kommen kann, setzt aber voraus, dass sein Ehepartner über die schweizerische Staatsangehörigkeit verfügt. Erst nach einem ununterbrochenen, ordnungsgemässen Aufenthalt von fünf Jahren, der mit dem Datum der Heirat bzw. mit dem Datum der Einreise in die Schweiz, sofern die Ehe im Ausland geschlossen wurde (ANGELA BRYNER, in: Uebersax/Münch/Geiser/ Arnold, a.a.O., Rz. 24.23, S. 1066), oder mit der Einbürgerung beginnt, hat die ausländische Ehepartnerin eines Schweizers Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung. Übertragen auf eine Ausländerin, die mit einem Niedergelassenen verheiratet ist, bedeutet dies, dass diese dann einen Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwirbt, wenn ihr Ehegatte während der gesamten fünfjährigen Dauer des ehelichen Zusammenlebens über eine Niederlassungsbewilligung verfügt hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstösst diese Auslegung keineswegs gegen den Sinn und Zweck von Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG bzw. Art. 7 Abs. 1 ANAG, zumal die privilegierte ausländerrechtliche Stellung ausländischer Ehepartner von Niedergelassenen bzw. von schweizerischen Staatsangehörigen vom ausländerrechtlichen Status bzw. der Staatsangehörigkeit des Ehepartners abhängt.
3.3 Art. 17 Abs. 2 ANAG räumt der Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung bzw. auf sofortige Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle ein.
4.
4.1 Am 1. Juni 2002 ist das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681) in Kraft getreten. Es ist im Folgenden noch zu prüfen, ob sich allenfalls aus dem Freizügigkeitsabkommen ein Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung ableiten lässt.
4.2 Das Freizügigkeitsabkommen räumt Angehörigen der Vertragsstaaten (und nach Art. 7 lit. d FZA i.V.m. Art. 3 Abs. 2 des Anhangs I dazu den nachzugsberechtigten Angehörigen [unabhängig von ihrer Nationalität]) das Recht auf Einreise (Art. 3 FZA) sowie auf Aufenthalt und Zugang zu einer Erwerbstätigkeit (Art. 4 ff. FZA) nach den Bestimmungen des Anhangs I zu diesem Abkommen ein. Die den Aufenthalt betreffenden Bestimmungen des Anhangs I vermitteln individuelle Rechtsansprüche auf Erteilung einer der in Art. 4 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP; SR 142.203) genannten fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligungen ("Kurzaufenthaltsbewilligung EG/EFTA", "Aufenthaltsbewilligung EG/ EFTA" sowie "Grenzgängerbewilligung EG/EFTA"). Demgegenüber bildet die Erteilung der schweizerischen Niederlassungsbewilligung auch für die unter das Freizügigkeitsabkommen fallenden Personen nicht Gegenstand dieses Abkommens, sondern richtet sich nach wie vor nach Art. 6 ANAG und Art. 11 ANAV sowie nach den von der Schweiz abgeschlossenen Niederlassungsverträgen (Art. 5 VEP; vgl. BGE 129 II 249 E. 3.3 S. 258 mit Hinweisen). Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung an ausländische Ehegatten niedergelassener Ausländer richtet sich daher nach wie vor nach Art. 17 Abs. 2 ANAG (Urteil 2A.98/2003 vom 28. August 2003, E. 2.2). Die mit einem australisch-österreichischen Doppelbürger verheiratete Beschwerdeführerin kann somit - was die Erteilung der Niederlassungsbewilligung betrifft - aus dem Freizügigkeitsabkommen nichts zu ihren Gunsten ableiten.
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Art. 17 al. 1, art. 17 al. 2, 1re et 2e phrases et art. 7 al. 1 LSEE; art. 3 ss ALCP, art. 4 et 5 OLCP; libération du contrôle fédéral. Art. 17 al. 2, 2e phrase LSEE; point de départ du délai. Accord sur la libre circulation des personnes; droit à l'octroi d'une autorisation d'établissement? Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre une décision sur recours du Département fédéral de justice et police concernant la libération du contrôle fédéral n'est ouvert qu'autant qu'un droit à une autorisation d'établissement se laisse déduire du droit fédéral ou d'une convention internationale (consid. 2).
Interprétation de l'art. 17 al. 2, 2e phrase LSEE: pour que l'époux étranger acquière le droit à une autorisation d'établissement, son conjoint (étranger) doit avoir été en possession d'une autorisation d'établissement pendant toute la durée des cinq années de vie conjugale commune en Suisse (consid. 3).
L'octroi d'une autorisation d'établissement aux conjoints (étrangers) d'étrangers établis en Suisse se détermine aujourd'hui comme avant d'après l'art. 17 al. 2 LSEE et ne fait pas l'objet, également pour les personnes soumises à l'Accord sur la libre circulation des personnes, de cet accord (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 50
Dem australisch-österreichischen Doppelbürger Z. wurde am 2. Oktober 1997 eine Aufenthaltsbewilligung erteilt. Am 10. Oktober 1997 heiratete Z. die australische Staatsangehörige X. (geb. 1963). Diese reiste am 2. Dezember 1997 in die Schweiz ein und erhielt im Rahmen des Familiennachzuges eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib beim Ehegatten. Nachdem Z. die zuständigen Behörden über seine australisch-österreichische Doppelbürgerschaft in Kenntnis gesetzt hatte, wurde ihm am 2. Dezember 2002 gestützt auf die Niederlassungsvereinbarung zwischen der Schweiz und Österreich nach fünfjährigem ununterbrochenem Aufenthalt in der Schweiz die Niederlassungsbewilligung erteilt.
Mit Eingaben vom 20. August, 8. und 23. September 2002 beantragte X. beim Migrationsamt des Kantons Zürich die Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Die kantonale Behörde leitete das Begehren am 3. Oktober 2002 zum Entscheid an das zuständige Bundesamt für Ausländerfragen (heute: Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung [IMES]) weiter. Dieses verfügte am 7. Oktober 2002, dass X. per 1. Oktober 2007 aus der eidgenössischen Kontrolle entlassen werde. Die Niederlassungsbewilligung könne frühestens am 2. Oktober 2007 erteilt werden.
Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement am 18. September 2003 ab.
Auf die gegen den Entscheid des Departementes gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde tritt das Bundesgericht wegen Unzulässigkeit des Rechtsmittels nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Gemäss Art. 15 Abs. 1 und 2 ANAG (SR 142.20) ist die kantonale Fremdenpolizei oder eine ihr übergeordnete kantonale Behörde zuständig, Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen zu erteilen. Dabei entscheidet sie grundsätzlich nach freiem Ermessen (Art. 4 ANAG). Alle Anwesenheitsbewilligungen, ausser die in Art. 18 Abs. 2 ANAG vorgesehenen, bedürfen aber der Zustimmung des Bundesamtes für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (Art. 18 Abs. 3 ANAG), so auch die Niederlassungsbewilligung (PETER UEBERSAX, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel 2002, Rz. 5.73, S. 155).
2.2 Nach Art. 17 Abs. 1 ANAG zweiter Satz in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 3 ANAV (SR 142.201) setzt das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung im Einzelfall fest, wann der Ausländer aus der eidgenössischen Kontrolle entlassen wird, das heisst, von welchem Zeitpunkt an es frühestens der Erteilung der Niederlassungsbewilligung durch den Kanton zustimmt. Der Zustimmungsentscheid des Bundesamtes kann mit Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement angefochten werden (Art. 20 Abs. 1 lit. a ANAG). Dieses entscheidet darüber grundsätzlich endgültig (vgl. Art. 20 Abs. 3 ANAG); gegen den Beschwerdeentscheid des Departementes über die Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nur zulässig, sofern sich aus dem Bundesrecht oder aus einer zwischenstaatlichen Vereinbarung ein Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung ableiten lässt (vgl. Urteil 2A.540/1997 vom 28. April 1998, E. 1 und 2).
2.3 Wenn das Bundesamt seine Zustimmung verweigert oder den Zeitpunkt der Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle - wie im vorliegenden Fall - auf ein späteres Datum als das anbegehrte festsetzt, darf die kantonale Fremdenpolizei einem Gesuch um Erteilung der Niederlassungsbewilligung nicht entsprechen (Urteil 2A.540/1997 vom 28. April 1998, E. 2a). Die Zustimmung des Bundesamtes ist, selbst wenn sie vorgängig geäussert wird, lediglich Bestandteil des Niederlassungsbewilligungsverfahrens: Dem Ausländer erwächst allein aus dem eidgenössischen Entlassungsentscheid bzw. aus der eidgenössischen Zustimmung noch kein Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung (Art. 11 Abs. 2 ANAV; BGE 125 II 633 E. 2b S. 637 mit Hinweisen; UEBERSAX, a.a.O., Rz. 5.73, S. 155).
3. Die Beschwerdeführerin verkennt nicht, dass ihr die Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle keinen Rechtsanspruch auf eine Niederlassungsbewilligung verschafft. Sie leitet jedoch ihren Anspruch und damit die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus Art. 17 Abs. 2 ANAG ab.
3.1 Art. 17 ANAG hat - soweit hier interessierend - folgenden Wortlaut:
1 In der Regel wird die Behörde dem Ausländer, auch wenn er voraussichtlich dauernd im Lande bleibt, zunächst nur Aufenthalt bewilligen. Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung setzt im einzelnen Fall fest, von wann an frühestens die Niederlassung bewilligt werden darf.
2 Ist dieser Zeitpunkt bereits festgelegt oder ist der Ausländer im Besitz der Niederlassungsbewilligung, so hat sein Ehegatte Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammen wohnen. Nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren hat der Ehegatte ebenfalls Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung. (...)
2bis (....).
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, sie erfülle sämtliche Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 2 ANAG, da ihr Ehegatte im Besitze der Niederlassungsbewilligung sei, sie selber seit mehr als fünf Jahren mit ihm verheiratet sei und während dieser fünf Jahre ordnungsgemäss und ununterbrochen zusammen mit ihm in der Schweiz gewohnt habe. Demgegenüber stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 17 Abs. 1 Satz 2 ANAG sei erst dann gegeben, wenn - nebst dem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt - ihr Ehegatte während der gesamten (fünfjährigen) Zeitdauer den fremdenpolizeilichen Status eines Niedergelassenen innegehabt habe. Z. sei aber erst seit dem 2. Oktober 2002 im Besitz der Niederlassungsbewilligung, weshalb zur Berechnung der Fünfjahresfrist auf dieses Datum abzustellen sei und der Anspruch auf Niederlassung von der Beschwerdeführerin frühestens am 2. Oktober 2007 erworben werden könne.
3.2 Auf dem Wege der Auslegung zu entscheiden ist damit die Frage, wann die in Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG erwähnte Fünfjahresfrist zu laufen beginnt.
3.2.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (BGE 129 II 114 E. 3.1 S. 118; BGE 125 II 192 E. 3a S. 196, mit Hinweisen).
3.2.2 Nach einer strikt wörtlichen Auslegung von Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG könnte sich jeder Ausländer auf den Niederlassungsanspruch berufen, der seit fünf Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz in ehelicher Gemeinschaft mit einem niedergelassenen Ausländer zusammenlebt, unabhängig davon, seit wann sein Ehepartner über die Niederlassungsbewilligung verfügt. Rein wörtlich könnte für die Entstehung des Anspruches sogar schon ein fünfjähriger ordnungsgemässer Aufenthalt in der Schweiz vor der Ehe genügen. Eine solche Auslegung stünde indessen in klarem Widerspruch zum Sinn und Zweck des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer und lässt sich auch nicht mit der Systematik des Gesetzestextes vereinbaren: Es liegt auf der Hand, dass Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG an den vorangehenden Satz 1 anknüpft und damit die zu absolvierende fünfjährige Aufenthaltsdauer vom Zeitpunkt der Entstehung des nach Abs. 2 Satz 1 erworbenen Aufenthaltsrechtes beginnen lassen will. In diesem Sinne wurde die Vorschrift denn auch seit jeher verstanden und gehandhabt. Schon der Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung für den nachzuziehenden Ehegatten entsteht erst mit der Kontrollentlassung des bereits hier lebenden Ehegatten durch das Bundesamt (bzw. im Zeitpunkt der formellen Erteilung der Niederlassungsbewilligung). Setzt aber schon der Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung die Niederlassungsbewilligung des bereits in der Schweiz weilenden Ehepartners voraus, so ist folgerichtig, dass der Anspruch des nachgezogenen Ehegatten auf die Niederlassungsbewilligung erst fünf Jahre nach deren Erteilung an den Partner entstehen kann.
3.2.3 Auch aus Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG, auf welchen sich die Beschwerdeführerin beruft, kann sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wie sie selber zutreffend festhält, stimmt der zweite Satz von Art. 17 Abs. 2 ANAG, welcher dem mit einem niedergelassenen Partner verheirateten Ausländer nach fünf Jahren Aufenthalt einen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung einräumt, überein mit Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG, welcher dem mit einem Schweizer Bürger verheirateten Ausländer nach ordnungsgemässem und ununterbrochenem Aufenthalt von fünf Jahren Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung gibt. Die zu Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG entwickelte Rechtsprechung ist sinngemäss auch massgebend für die Auslegung von Art. 17 Abs. 2 ANAG (Urteil 2P.382/1997 vom 28. Mai 1998, E. 3b). Dass der ausländische Ehepartner in den Genuss einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG kommen kann, setzt aber voraus, dass sein Ehepartner über die schweizerische Staatsangehörigkeit verfügt. Erst nach einem ununterbrochenen, ordnungsgemässen Aufenthalt von fünf Jahren, der mit dem Datum der Heirat bzw. mit dem Datum der Einreise in die Schweiz, sofern die Ehe im Ausland geschlossen wurde (ANGELA BRYNER, in: Uebersax/Münch/Geiser/ Arnold, a.a.O., Rz. 24.23, S. 1066), oder mit der Einbürgerung beginnt, hat die ausländische Ehepartnerin eines Schweizers Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung. Übertragen auf eine Ausländerin, die mit einem Niedergelassenen verheiratet ist, bedeutet dies, dass diese dann einen Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwirbt, wenn ihr Ehegatte während der gesamten fünfjährigen Dauer des ehelichen Zusammenlebens über eine Niederlassungsbewilligung verfügt hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstösst diese Auslegung keineswegs gegen den Sinn und Zweck von Art. 17 Abs. 2 Satz 2 ANAG bzw. Art. 7 Abs. 1 ANAG, zumal die privilegierte ausländerrechtliche Stellung ausländischer Ehepartner von Niedergelassenen bzw. von schweizerischen Staatsangehörigen vom ausländerrechtlichen Status bzw. der Staatsangehörigkeit des Ehepartners abhängt.
3.3 Art. 17 Abs. 2 ANAG räumt der Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung bzw. auf sofortige Entlassung aus der eidgenössischen Kontrolle ein.
4.
4.1 Am 1. Juni 2002 ist das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681) in Kraft getreten. Es ist im Folgenden noch zu prüfen, ob sich allenfalls aus dem Freizügigkeitsabkommen ein Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung ableiten lässt.
4.2 Das Freizügigkeitsabkommen räumt Angehörigen der Vertragsstaaten (und nach Art. 7 lit. d FZA i.V.m. Art. 3 Abs. 2 des Anhangs I dazu den nachzugsberechtigten Angehörigen [unabhängig von ihrer Nationalität]) das Recht auf Einreise (Art. 3 FZA) sowie auf Aufenthalt und Zugang zu einer Erwerbstätigkeit (Art. 4 ff. FZA) nach den Bestimmungen des Anhangs I zu diesem Abkommen ein. Die den Aufenthalt betreffenden Bestimmungen des Anhangs I vermitteln individuelle Rechtsansprüche auf Erteilung einer der in Art. 4 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP; SR 142.203) genannten fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligungen ("Kurzaufenthaltsbewilligung EG/EFTA", "Aufenthaltsbewilligung EG/ EFTA" sowie "Grenzgängerbewilligung EG/EFTA"). Demgegenüber bildet die Erteilung der schweizerischen Niederlassungsbewilligung auch für die unter das Freizügigkeitsabkommen fallenden Personen nicht Gegenstand dieses Abkommens, sondern richtet sich nach wie vor nach Art. 6 ANAG und Art. 11 ANAV sowie nach den von der Schweiz abgeschlossenen Niederlassungsverträgen (Art. 5 VEP; vgl. BGE 129 II 249 E. 3.3 S. 258 mit Hinweisen). Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung an ausländische Ehegatten niedergelassener Ausländer richtet sich daher nach wie vor nach Art. 17 Abs. 2 ANAG (Urteil 2A.98/2003 vom 28. August 2003, E. 2.2). Die mit einem australisch-österreichischen Doppelbürger verheiratete Beschwerdeführerin kann somit - was die Erteilung der Niederlassungsbewilligung betrifft - aus dem Freizügigkeitsabkommen nichts zu ihren Gunsten ableiten.
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Art. 17 cpv. 1, art. 17 cpv. 2 prima e seconda frase, e art. 7 cpv. 1 LDDS; art. 3 e segg. ALC, art. 4 e 5 OLCP; liberazione dal controllo federale. Art. 17 cpv. 2 seconda frase LDDS; inizio della decorrenza del termine. Accordo sulla libera circolazione delle persone; diritto al rilascio del permesso di domicilio? Il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale contro una decisione su ricorso del Dipartimento federale di giustizia e polizia concernente la liberazione dal controllo federale è ammissibile solamente nella misura in cui dal diritto federale o da una convenzione internazionale è desumibile un diritto al rilascio del permesso di domicilio (consid. 2).
Interpretazione dell'art. 17 cpv. 2 seconda frase LDDS: affinché il coniuge straniero acquisisca il diritto al permesso di domicilio, il consorte domiciliato deve essere stato al beneficio di un analogo permesso durante tutta la durata dei cinque anni di vita coniugale comune in Svizzera (consid. 3).
Il rilascio del permesso di domicilio ai coniugi di stranieri domiciliati è determinato, come in precedenza, dall'art. 17 cpv. 2 LDDS e non è oggetto dell'Accordo sulla libera circolazione, nemmeno per le persone sottoposte al medesimo (consid. 4).
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130 II 493
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Sachverhalt ab Seite 494
Né en 1964 au Tessin, X. a hérité la seule nationalité italienne de son père, nonobstant l'origine suisse de sa mère. Il a passé sa prime enfance dans ce canton jusqu'à ce que ses parents ne décident d'aller s'établir en Italie, non loin de la frontière suisse.
En 1985, X. a épousé une ressortissante italienne établie au Tessin qu'il est venu rejoindre au bénéfice du regroupement familial. Après avoir divorcé de son épouse en 1991, il est resté au Tessin où il s'est remarié en 1994 avec une ressortissante brésilienne. La même année, il a été inculpé pour avoir fait transiter ou entrer illégalement en Suisse, entre l'automne 1993 et le mois de novembre 1994, un grand nombre de travailleurs clandestins. Il est alors parti quelque temps au Brésil avec sa femme. A son retour, l'autorité compétente tessinoise a constaté que son permis d'établissement avait pris fin le 19 mai 1995 (décision du Conseil d'Etat tessinois du 17 avril 1996 confirmée, sur recours, le 19 mars 1997 par le Tribunal fédéral). Le 20 août 1997, il a été condamné par contumace par le Tribunal correctionnel de Mendrisio à une peine de six mois d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour infractions répétées et, en partie graves, à la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20).
Entre-temps, le 1er avril 1997, bien que dépourvu de titre de séjour, X. est venu s'installer avec son épouse à Lausanne, dans un appartement qu'il a transformé en salon de massage où trois ou quatre filles ont constamment travaillé jusqu'à la fin de l'année 1999, y compris, durant les premiers temps, sa propre épouse, dont il a divorcé en 1998. Dès l'année 2000, il s'est ensuite occupé, en association avec une nouvelle compagne, également d'origine brésilienne, d'un autre salon de massage loué par cette dernière; plus spacieux, cet établissement a abrité en permanence au moins six prostituées jusqu'à sa fermeture, le 17 juillet 2000, après que X. eut été interpellé par la police et inculpé, ainsi que sa compagne, d'encouragement à la prostitution et d'infraction à loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers. Frappé d'une interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 27 juillet 2003, il est reparti au Brésil le 11 août 2000 en compagnie de son amie. Un mois plus tard, il est rentré en Europe où il a vécu apparemment en Italie pendant une période de quatre ou cinq mois entrecoupée de brefs séjours en Suisse. En novembre 2001, il a été une nouvelle fois arrêté par la police pour avoir fait entrer de manière illégale, dès le mois de janvier de cette même année, des prostituées brésiliennes pour le compte d'une tierce personne exploitant un bar près de Lausanne; parmi ces filles, au moins deux ont travaillé pour son compte personnel, en ce sens qu'il s'est chargé de les loger dans un studio qu'il avait loué et de les mettre en relation avec des clients au moyen de petites annonces publiées dans la presse.
Par jugement du 30 avril 2002, le Tribunal correctionnel d'arrondissement de Lausanne a condamné X. pour encouragement à la prostitution et infraction à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers à une peine de dix mois d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 5'000 fr. assorties d'une expulsion du territoire suisse pour une durée de cinq ans; en outre, ce jugement emportait la révocation du sursis accordé en août 1997 par la justice tessinoise.
Incarcéré dès le 8 mai 2002, X. a bénéficié d'une libération conditionnelle le 21 novembre suivant; en revanche, la Commission de libération n'a pas consenti à différer son expulsion à titre d'essai. Aux policiers chargés d'assurer son refoulement, il a déclaré, le jour de sa sortie de prison, vouloir quitter la Suisse pour la France "dans la journée" après avoir rencontré son avocat, tout en refusant de signer l'accusé de réception d'une nouvelle décision d'interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 27 juillet 2008. En réalité, il n'est pas parti. Par la suite, il a obtenu que son expulsion soit différée à titre d'essai (arrêt du 20 janvier 2003 de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois).
Le 28 janvier 2003, X. a déposé une demande de permis de séjour avec activité lucrative qui a été écartée par le Service cantonal de la population selon décision du 18 mars 2003.
Par arrêt du 24 novembre 2003, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours formé par X. contre la décision précitée. Bien que l'intéressé eût vécu durant de nombreuses années en Suisse, les juges ont en effet considéré que l'intérêt public à l'en éloigner l'emportait sur son intérêt privé à y demeurer, car il représentait une menace réelle, sérieuse et actuelle pour l'ordre public.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité du Tribunal administratif et de lui "renouveler" son autorisation de séjour ou, subsidiairement, de renvoyer le dossier au Service de la population pour nouvelle décision.
Le 13 mai 2004, le Service de la population a fait parvenir au Tribunal fédéral une photocopie d'un procès-verbal d'audition établi le 27 avril 2004 par la Police cantonale vaudoise dans le cadre d'une procédure pénale ouverte contre X. pour recel.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le 1er juin 2002 est entré en vigueur l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681; ci-après cité: Accord sur la libre circulation des personnes). Depuis lors, quels que soient son statut ou les motifs de sa venue en Suisse, le recourant peut, en principe, en sa qualité de ressortissant italien, invoquer une disposition de l'Accord (et de son annexe I) pour faire valoir un droit de séjour en Suisse. Dans cette mesure, le motif d'irrecevabilité prévu à l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ ne lui est pas opposable s'il recourt, comme en l'espèce, contre une décision lui refusant le droit de séjourner en Suisse, sans toutefois que cela ne préjuge de l'issue du litige. C'est, en effet, un problème de fond que la question de savoir si, dans le cas particulier, la disposition invoquée lui confère effectivement le droit à une autorisation de séjour ou si, au contraire, une telle autorisation doit lui être refusée, par exemple à cause de l'inobservation d'une modalité ou d'une condition requise pour exercer le droit en cause ou pour une autre raison, telle la constatation d'un abus de droit ou l'existence d'un motif d'ordre public (cf. ATF 130 II 388 consid. 1.2).
Par conséquent, en sa seule qualité de ressortissant italien, le recourant est recevable à recourir au sens de l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ.
1.2 Pour le surplus, formé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est recevable.
2. Le 13 mai 2004, le Service de la population a spontanément produit une pièce nouvelle (photocopie d'un procès-verbal d'audition établi le 27 avril 2004 par la Police cantonale vaudoise). Déposée après le délai de réponse sans qu'un nouvel échange d'écritures n'ait été ordonné, cette pièce n'est pas recevable (cf. ATF 109 Ib 249 consid. 3c).
Au demeurant, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, les modifications ultérieures de l'état de fait ne peuvent normalement pas être prises en considération, car on ne saurait reprocher à une autorité d'avoir mal constaté les faits, au sens de l'art. 105 al. 2 OJ, si ceux-ci ont changé après sa décision (cf. ATF 128 II 145 consid. 1.2.1 p. 150; ATF 125 II 217 consid. 3a p. 221 et les arrêts cités).
3.
3.1 Aux termes de son art. 1er let. a, la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers n'est applicable aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et aux membres de leur famille que si l'Accord sur la libre circulation des personnes n'en dispose pas autrement ou si ladite loi prévoit des dispositions plus favorables.
En l'espèce, le recourant ne peut tirer aucun droit à une autorisation de séjour de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, faute d'être titulaire d'un permis d'établissement - il l'a perdu le 19 mai 1995 - ou d'être marié à une citoyenne suisse ou à une étrangère au bénéfice d'un tel permis (cf. art. 4, 7 et 17 LSEE). En revanche, du moment que, depuis le 1er septembre 2003, il exerce la fonction de directeur d'un hôtel-restaurant, à Lausanne, l'Accord sur la libre circulation des personnes lui confère, sous réserve des dispositions transitoires prévues à l'art. 10 ALCP, le droit d'obtenir une autorisation de séjour en qualité de "travailleur salarié" (cf. art. 6 ss annexe I ALCP). Ce droit ne peut être limité que par des mesures d'ordre public, au sens de l'art. 5 par. 1 annexe I ALCP, dont le cadre et les modalités sont définis par la directive 64/221/CEE et la jurisprudence pertinente y relative de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE ou ci-après citée: la Cour de justice) rendue avant la signature de l'Accord sur la libre circulation des personnes (cf. art. 5 par. 2 annexe I ALCP en relation avec l'art. 16 ALCP; au sujet de la prise en considération des arrêts de la Cour de justice postérieurs à cette date, cf. ATF 130 II 1 consid. 3.6 p. 9 ss, ATF 130 II 113 consid. 5.2 p. 119 s. et les références citées).
3.2 Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, les limitations au principe de la libre circulation des personnes doivent s'interpréter de manière restrictive. Ainsi, le recours par une autorité nationale à la notion de l'ordre public pour restreindre cette liberté suppose, en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, l'existence d'une menace réelle et d'une certaine gravité affectant un intérêt fondamental de la société (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 182; ATF 129 II 215 consid. 7.3 p. 222 et les arrêts cités de la CJCE du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. 1977, p. 1999, points 33-35; du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. 1999, p. I-11, points 23 et 25). En particulier, un comportement n'est pas suffisamment grave pour justifier des restrictions à l'admission ou au séjour d'un ressortissant d'un Etat membre sur le territoire d'un autre Etat membre lorsque ce dernier ne prend pas, à l'égard de ses propres ressortissants, des mesures répressives ou d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement. Toutefois, comme les Etats membres n'ont pas le pouvoir d'éloigner leurs propres ressortissants (pour la Suisse, cf. l'art. 25 Cst.), une différence de traitement dans les mesures susceptibles d'être prises est admissible (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 182/ 183; ATF 129 II 215 consid. 7.2 p. 222 et les références citées, en particulier l'arrêt de la CJCE du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille, 116/81, Rec. 1982, p. 1665, point 8).
Par ailleurs, les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées, aux termes de l'art. 3 par. 1 de la directive 64/221/CEE, exclusivement sur le comportement personnel de celui qui en fait l'objet. Des motifs de prévention générale détachés du cas individuel ne sauraient donc les justifier (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183; ATF 129 II 215 consid. 7.1 p. 221 et l'arrêt cité de la CJCE du 26 février 1975, Bonsignore, 67/74, Rec. 1975, p. 297, points 6 et 7). En outre, d'après l'art. 3 par. 2 de la directive 64/221/CEE, la seule existence de condamnations pénales (antérieures) ne peut automatiquement motiver de telles mesures. Les autorités nationales sont tenues de procéder à une appréciation spécifique, portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre public, qui ne coïncide pas nécessairement avec les appréciations à l'origine des condamnations pénales. Autrement dit, ces dernières ne peuvent être prises en considération que si les circonstances les entourant laissent apparaître l'existence d'une menace actuelle pour l'ordre public (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183/184; ATF 129 II 215 consid. 7.4 p. 222 et les arrêts cités de la CJCE du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. 1977, p. 1999, points 27 et 28; du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. 1999, p. I-11, point 24); selon les circonstances, la Cour de justice admet néanmoins que le seul fait du comportement passé de la personne concernée puisse réunir les conditions de pareille menace actuelle (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183/184 et l'arrêt précité de la CJCE Bouchereau, point 29).
3.3 Jusqu'ici, la Cour de justice n'a pas précisé ni même clairement énoncé les critères permettant d'apprécier si une menace est actuelle au sens de la directive 64/221/CEE. Cela étant, on ne saurait déduire de l'arrêt précité Bouchereau qu'une mesure d'ordre public est subordonnée à la condition qu'il soit établi avec certitude que l'étranger commettra d'autres infractions à l'avenir; inversement, ce serait aller trop loin que d'exiger que le risque de récidive soit nul pour que l'on renonce à une telle mesure. Compte tenu de la portée que revêt le principe de la libre circulation des personnes, ce risque ne doit, en réalité, pas être admis trop facilement. Il faut bien plutôt l'apprécier en fonction de l'ensemble des circonstances du cas et, en particulier, de la nature et de l'importance du bien juridique menacé ainsi que de la gravité de l'atteinte potentielle qui pourrait y être portée. L'évaluation du risque de récidive sera d'autant plus rigoureuse que le bien juridique menacé est important (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.1 p. 185/186). En outre, comme lorsqu'il s'agit d'examiner la conformité d'une mesure d'éloignement prise à l'encontre de n'importe quel autre étranger, cette appréciation se fera dans le cadre des garanties découlant de la Convention européenne des droits de l'homme ainsi qu'en tenant compte du principe de la proportionnalité (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.2 p. 184; ATF 129 II 215 consid. 6.2 p. 220/221 et les nombreuses références citées, en particulier les arrêts de la CJCE du 28 octobre 1975, Rutili, 36-75, Rec. 1975, p. 1219 ss, point 32; du 11 juillet 2002, Carpenter, C-60/00, Rec. 2002, p. I-6279, points 42 ss).
4.
4.1 Pour l'essentiel, le recourant fait valoir que les infractions qu'il a commises ne sont pas suffisamment graves pour justifier une mesure d'éloignement et que, à ce jour, il ne constitue de toute façon plus une menace pour l'ordre public. A cet égard, il soutient que "l'autorité administrative ne saurait adopter une décision diamétralement opposée à celles de la Commission de libération et de la Cour de cassation pénale, (à moins) de prouver que le pronostic favorable de ces autorités est infondé".
4.2 Considérée comme la quatrième et dernière phase de l'exécution de la peine en droit pénal, la libération conditionnelle au sens de l'art. 38 ch. 1 CP est octroyée quasi automatiquement dès que le comportement du détenu en prison ne s'oppose pas à son élargissement (cf. ATF 124 IV 193 consid. 3, 4d et 5b p. 194 ss). Elle n'est dès lors pas décisive pour apprécier la dangerosité pour l'ordre public de celui qui en bénéficie et la police des étrangers est libre de tirer ses propres conclusions à ce sujet (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.3 p. 188).
Quant à la décision du juge pénal de renoncer ou de surseoir à l'expulsion d'un condamné étranger en vertu de l'art. 55 CP, elle est dictée, au premier chef, par des considérations tirées des perspectives de réinsertion sociale de l'intéressé. Or, pour lautorité de police des étrangers, cest la préoccupation de lordre et de la sécurité publics qui est prépondérante dans la pesée des intérêts. En matière d'expulsion, son appréciation peut donc s'avérer plus rigoureuse que celle de l'autorité pénale (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.3 p. 188; ATF 129 II 215 consid. 3.2 et 7.4, p. 216/217 et 223 et les arrêts cités; WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in RDAF 1997 I p. 267 ss, 309/310). Dans le cas d'espèce, la Cour de cassation pénale n'a d'ailleurs pas manqué de souligner que sa décision de différer l'expulsion du recourant était prise sans égard au souci de la sécurité publique, mais uniquement par rapport aux chances de resocialisation de l'intéressé, jugées meilleures en Suisse qu'en Italie, parce qu'il y avait trouvé un logement et un emploi et qu'il y comptait de la famille et des amis. L'autorité intimée pouvait donc - et même devait - adopter un angle de vue différent des autorités pénales pour examiner la situation du recourant, sans que cela ne constitue, comme le voudrait ce dernier, une "source d'incohérence et d'insécurité du droit".
4.3 L'encouragement à la prostitution ainsi que les infractions graves à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers sont des infractions punissables à raison, pour la première, de la réclusion pour dix ans au plus ou de l'emprisonnement (art. 195 CP) et, pour la seconde, de l'emprisonnement et de l'amende jusqu'à 100'000 fr. (art. 23 al. 2 LSEE). On ne saurait donc sérieusement soutenir qu'elles ne sont pas graves ou qu'elles n'affectent pas un intérêt fondamental de la société au sens de la jurisprudence de la Cour de justice. Par ailleurs, du moment que les ressortissants suisses sont également punissables pour ces infractions, le recourant ne peut pas se plaindre, comme il le fait, d'inégalité de traitement ou de violation du principe de non-discrimination à raison de la nationalité (cf. supra consid. 3.2 premier paragraphe in fine et les arrêts cités). En particulier, on ne discerne pas où il lit, dans l'arrêt précité de la Cour de justice du 18 mai 1982 Adoui et Cornuaille, qu'un Etat membre serait privé du droit de prendre des mesures d'ordre public en lien avec des infractions qui ne font l'objet "d'aucune mesure post-carcérale particulière et supplémentaire" lorsqu'elles sont commises par ses propres ressortissants.
4.4 Les infractions reprochées au recourant sont objectivement d'une gravité suffisante pour justifier une mesure d'ordre public, même si sa culpabilité et le degré de sa faute ne sont pas exceptionnellement élevés; au total, l'ensemble de ses condamnations n'excède d'ailleurs pas la peine de dix-huit mois d'emprisonnement. Pourtant, les circonstances particulières du cas ne permettent pas de formuler un pronostic favorable à l'endroit du recourant. Malgré ses nombreuses condamnations, il s'est en effet montré incapable de s'amender jusqu'ici.
Ainsi, après une première condamnation pour avoir fait entrer illégalement en Suisse deux Péruviens, en juin 1994, il n'a pas hésité à commettre de nouvelles infractions à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, jusqu'à son arrestation en novembre de la même année; selon les faits retenus par le juge pénal, il a ainsi fait transiter ou entrer illégalement en Suisse, contre rémunération, environ deux cents clandestins entre l'automne 1993 et le mois de novembre 1994. En outre, dès son installation à Lausanne, en avril 1997, alors qu'il était dépourvu de tout titre de séjour et que, dès le mois d'août 1997, il bénéficiait d'un sursis de deux ans à l'exécution de la peine de six mois d'emprisonnement prononcée contre lui par la justice tessinoise, il n'a eu aucun état d'âme à organiser la venue en Suisse, jusqu'en juillet 2000 (soit pendant plus de trois ans), de nombreuses jeunes femmes étrangères démunies de permis de séjour afin de les faire travailler pour son compte comme prostituées; selon les constatations du juge pénal, il a également porté atteinte à la liberté d'action de ces femmes, en ce sens, notamment, qu'il ne les laissait pas libres de s'en aller ou de ne pas travailler aussi longtemps qu'elles "n'avaient pas entièrement remboursé les frais relatifs à leur engagement". Bien plus, alors que l'instruction pénale concernant ces faits était encore en cours, l'intéressé, qui était pourtant sous le coup d'une interdiction d'entrée en Suisse depuis le mois de juillet 2000, n'a eu aucun scrupule à revenir en Suisse, peu de temps après son renvoi, pour se lancer à nouveau pendant plusieurs mois dans une semblable activité avant d'être arrêté une nouvelle fois par la police en novembre 2001.
Ces circonstances, ajoutées aux autres condamnations subies par le recourant (en particulier pour trois infractions aux règles de la circulation routière qui, vu les peines infligées - 15, 7 et 20 jours d'emprisonnement plus des amendes -, n'étaient pas bénignes), dénotent de la part de ce dernier une propension voire une inclination à ne pas respecter l'ordre établi, en même temps qu'une totale incapacité à s'amender.
4.5 Certes, le recourant prétend qu'il a décidé de réintégrer définitivement le chemin de la légalité depuis sa libération conditionnelle. Indépendamment de ses antécédents judiciaires, on ne saurait toutefois prêter foi à ses promesses, car il a fait à maintes fois la démonstration qu'il ne les respectait pas. Ainsi, contrairement à ce qu'il avait déclaré aux autorités chargées de statuer sur sa libération conditionnelle (cf. rapport du 12 septembre 2002 des Etablissements de la plaine de l'Orbe, dont le contenu est relaté dans l'arrêt du 20 janvier 2003 de la Cour de cassation pénale, consid. 3c, p. 10), il n'a pas quitté la Suisse pour rejoindre un frère en Italie et n'a, semble-t-il, rien entrepris pour concrétiser les projets professionnels à l'étranger qu'il y annonçait (notamment un travail sur des plates-formes pétrolières). De même, il a menti aux policiers chargés d'assurer son expulsion en novembre 2002, en les assurant qu'il quitterait la Suisse pour la France "dans la journée", alors qu'il n'en a rien fait, nonobstant l'interdiction d'entrée le frappant.
4.6 Force est donc d'admettre que le recourant présente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour la société de nature à justifier une mesure d'ordre public au sens de l'art. 5 annexe I ALCP et de la directive 64/221/CEE.
Au vu des circonstances, une telle mesure apparaît, en outre, conforme au principe de la proportionnalité (sur les éléments à prendre en compte dans la pesée des intérêts, cf. ATF 130 II 176 consid. 3.3.4, 4.4.2 et 4.5 p. 182 et 190 ss). Certes, le recourant a vécu un nombre d'années relativement important en Suisse. Celles qu'il a passées dans l'illégalité ou au bénéfice d'une simple tolérance ne sauraient, toutefois, être déterminantes dans la pesée des intérêts (cf. ATF 130 II 39 consid. 4 p. 43). Par ailleurs, contrairement à ce qu'il laisse entendre, excepté sa prime enfance, où il a vécu au Tessin, ce n'est pas en Suisse, mais en Italie qu'il a fréquenté l'école obligatoire et qu'il a grandi jusqu'à l'âge de dix-neuf ans (soit jusqu'en 1985). De plus, il s'est montré incapable, durant les années écoulées en Suisse, de se créer une situation stable, comme l'attestent sa vie affective pour le moins atypique (sa deuxième épouse a semble-t-il pratiqué la prostitution pendant leur mariage) ainsi que son parcours professionnel chaotique. Ses liens avec la Suisse sont donc extrêmement lâches. Preuve en est également sa brusque installation à Lausanne, en avril 1997, alors qu'il ne maîtrisait pas le français (en avril 2002, il avait encore besoin d'un interprète devant le Tribunal correctionnel de Lausanne) et qu'il avait jusque-là vécu au Tessin. Du reste, hormis une tante et des amis auxquels il fait vaguement allusion, le recourant ne fait état, dans son recours, d'aucune attache (familiale, relationnelle, professionnelle ou autre) un tant soit peu sérieuse et substantielle avec la Suisse.
Le recourant peut donc parfaitement refaire sa vie en Italie, pays au mode de vie comparable à la Suisse, qu'il connaît certainement tout aussi bien que cette dernière, et dont la langue en tout cas lui est plus familière que le français. A cela s'ajoute que plusieurs membres de sa famille doivent, selon toute vraisemblance, encore y vivre, puisqu'il est le quatrième d'une fratrie de cinq enfants. En septembre 2002, il manifestait d'ailleurs expressément le désir de retourner vivre chez un frère en Italie, ajoutant qu'il ne pensait pas avoir de problèmes à trouver un travail une fois sorti de prison (cf. rapport précité des Etablissements de la plaine de l'Orbe).
5. Il suit de ce qui précède que le recours est mal fondé. Avec ce prononcé, la demande d'effet suspensif devient sans objet.
A toutes fin utiles, il est précisé au recourant que, contrairement à ce qu'il semble penser, le refus d'autorisation de séjour qui lui a été opposé est indépendant du délai d'épreuve figurant dans la décision de libération conditionnelle. En outre, ce refus n'étend pas ses effets pendant une "durée de validité illimitée", même si aucune limite temporelle n'est fixée. En principe, un étranger peut déposer en tout temps une nouvelle demande d'autorisation, pour autant qu'il ne s'agisse pas d'une manoeuvre dilatoire. Libre ensuite à l'autorité compétente saisie de décider de la suite qu'elle entend lui donner au vu des éléments nouveaux qui lui sont soumis. On imagine cependant mal qu'elle puisse entrer en matière aussi longtemps que le recourant n'aura pas quitté pendant un laps de temps significatif la Suisse et fait la preuve, par l'acte, d'une durable réintégration sociale, qui commence par le respect des décisions des autorités. A cet égard, l'intéressé est expressément rendu attentif au fait que les arrêts du Tribunal fédéral passent en force de chose jugée dès qu'ils ont été prononcés (art. 38 OJ).
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Art. 5 Abs. 1 und 2 Anhang I FZA; Art. 3 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 64/221/EWG; Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung gegenüber einem EU-Bürger; öffentliche Ordnung; Rückfallgefahr. Beschwerdelegitimation eines EU-Bürgers (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG; E. 1).
Zusammenfassung der Grundsätze und Voraussetzungen für Massnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung (tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Bedrohung der öffentlichen Ordnung; Unabhängigkeit der Fremdenpolizeibehörde gegenüber dem Entscheid der Strafbehörden; E. 3-4.2).
Delikte wie Förderung der Prostitution (Art. 195 StGB) und schwere Widerhandlungen gegen das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer rechtfertigen Massnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung (E. 4.3). Würdigung der Rückfallgefahr und Verhältnismässigkeit der Massnahme (E. 4.4-4.6).
Beschränkungen bei der Einreichung jedes neuen Gesuchs nach Ablehnung der Aufenthaltsbewilligung (E. 5).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-493%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 494
Né en 1964 au Tessin, X. a hérité la seule nationalité italienne de son père, nonobstant l'origine suisse de sa mère. Il a passé sa prime enfance dans ce canton jusqu'à ce que ses parents ne décident d'aller s'établir en Italie, non loin de la frontière suisse.
En 1985, X. a épousé une ressortissante italienne établie au Tessin qu'il est venu rejoindre au bénéfice du regroupement familial. Après avoir divorcé de son épouse en 1991, il est resté au Tessin où il s'est remarié en 1994 avec une ressortissante brésilienne. La même année, il a été inculpé pour avoir fait transiter ou entrer illégalement en Suisse, entre l'automne 1993 et le mois de novembre 1994, un grand nombre de travailleurs clandestins. Il est alors parti quelque temps au Brésil avec sa femme. A son retour, l'autorité compétente tessinoise a constaté que son permis d'établissement avait pris fin le 19 mai 1995 (décision du Conseil d'Etat tessinois du 17 avril 1996 confirmée, sur recours, le 19 mars 1997 par le Tribunal fédéral). Le 20 août 1997, il a été condamné par contumace par le Tribunal correctionnel de Mendrisio à une peine de six mois d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour infractions répétées et, en partie graves, à la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20).
Entre-temps, le 1er avril 1997, bien que dépourvu de titre de séjour, X. est venu s'installer avec son épouse à Lausanne, dans un appartement qu'il a transformé en salon de massage où trois ou quatre filles ont constamment travaillé jusqu'à la fin de l'année 1999, y compris, durant les premiers temps, sa propre épouse, dont il a divorcé en 1998. Dès l'année 2000, il s'est ensuite occupé, en association avec une nouvelle compagne, également d'origine brésilienne, d'un autre salon de massage loué par cette dernière; plus spacieux, cet établissement a abrité en permanence au moins six prostituées jusqu'à sa fermeture, le 17 juillet 2000, après que X. eut été interpellé par la police et inculpé, ainsi que sa compagne, d'encouragement à la prostitution et d'infraction à loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers. Frappé d'une interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 27 juillet 2003, il est reparti au Brésil le 11 août 2000 en compagnie de son amie. Un mois plus tard, il est rentré en Europe où il a vécu apparemment en Italie pendant une période de quatre ou cinq mois entrecoupée de brefs séjours en Suisse. En novembre 2001, il a été une nouvelle fois arrêté par la police pour avoir fait entrer de manière illégale, dès le mois de janvier de cette même année, des prostituées brésiliennes pour le compte d'une tierce personne exploitant un bar près de Lausanne; parmi ces filles, au moins deux ont travaillé pour son compte personnel, en ce sens qu'il s'est chargé de les loger dans un studio qu'il avait loué et de les mettre en relation avec des clients au moyen de petites annonces publiées dans la presse.
Par jugement du 30 avril 2002, le Tribunal correctionnel d'arrondissement de Lausanne a condamné X. pour encouragement à la prostitution et infraction à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers à une peine de dix mois d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 5'000 fr. assorties d'une expulsion du territoire suisse pour une durée de cinq ans; en outre, ce jugement emportait la révocation du sursis accordé en août 1997 par la justice tessinoise.
Incarcéré dès le 8 mai 2002, X. a bénéficié d'une libération conditionnelle le 21 novembre suivant; en revanche, la Commission de libération n'a pas consenti à différer son expulsion à titre d'essai. Aux policiers chargés d'assurer son refoulement, il a déclaré, le jour de sa sortie de prison, vouloir quitter la Suisse pour la France "dans la journée" après avoir rencontré son avocat, tout en refusant de signer l'accusé de réception d'une nouvelle décision d'interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 27 juillet 2008. En réalité, il n'est pas parti. Par la suite, il a obtenu que son expulsion soit différée à titre d'essai (arrêt du 20 janvier 2003 de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois).
Le 28 janvier 2003, X. a déposé une demande de permis de séjour avec activité lucrative qui a été écartée par le Service cantonal de la population selon décision du 18 mars 2003.
Par arrêt du 24 novembre 2003, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours formé par X. contre la décision précitée. Bien que l'intéressé eût vécu durant de nombreuses années en Suisse, les juges ont en effet considéré que l'intérêt public à l'en éloigner l'emportait sur son intérêt privé à y demeurer, car il représentait une menace réelle, sérieuse et actuelle pour l'ordre public.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité du Tribunal administratif et de lui "renouveler" son autorisation de séjour ou, subsidiairement, de renvoyer le dossier au Service de la population pour nouvelle décision.
Le 13 mai 2004, le Service de la population a fait parvenir au Tribunal fédéral une photocopie d'un procès-verbal d'audition établi le 27 avril 2004 par la Police cantonale vaudoise dans le cadre d'une procédure pénale ouverte contre X. pour recel.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le 1er juin 2002 est entré en vigueur l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681; ci-après cité: Accord sur la libre circulation des personnes). Depuis lors, quels que soient son statut ou les motifs de sa venue en Suisse, le recourant peut, en principe, en sa qualité de ressortissant italien, invoquer une disposition de l'Accord (et de son annexe I) pour faire valoir un droit de séjour en Suisse. Dans cette mesure, le motif d'irrecevabilité prévu à l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ ne lui est pas opposable s'il recourt, comme en l'espèce, contre une décision lui refusant le droit de séjourner en Suisse, sans toutefois que cela ne préjuge de l'issue du litige. C'est, en effet, un problème de fond que la question de savoir si, dans le cas particulier, la disposition invoquée lui confère effectivement le droit à une autorisation de séjour ou si, au contraire, une telle autorisation doit lui être refusée, par exemple à cause de l'inobservation d'une modalité ou d'une condition requise pour exercer le droit en cause ou pour une autre raison, telle la constatation d'un abus de droit ou l'existence d'un motif d'ordre public (cf. ATF 130 II 388 consid. 1.2).
Par conséquent, en sa seule qualité de ressortissant italien, le recourant est recevable à recourir au sens de l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ.
1.2 Pour le surplus, formé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est recevable.
2. Le 13 mai 2004, le Service de la population a spontanément produit une pièce nouvelle (photocopie d'un procès-verbal d'audition établi le 27 avril 2004 par la Police cantonale vaudoise). Déposée après le délai de réponse sans qu'un nouvel échange d'écritures n'ait été ordonné, cette pièce n'est pas recevable (cf. ATF 109 Ib 249 consid. 3c).
Au demeurant, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, les modifications ultérieures de l'état de fait ne peuvent normalement pas être prises en considération, car on ne saurait reprocher à une autorité d'avoir mal constaté les faits, au sens de l'art. 105 al. 2 OJ, si ceux-ci ont changé après sa décision (cf. ATF 128 II 145 consid. 1.2.1 p. 150; ATF 125 II 217 consid. 3a p. 221 et les arrêts cités).
3.
3.1 Aux termes de son art. 1er let. a, la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers n'est applicable aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et aux membres de leur famille que si l'Accord sur la libre circulation des personnes n'en dispose pas autrement ou si ladite loi prévoit des dispositions plus favorables.
En l'espèce, le recourant ne peut tirer aucun droit à une autorisation de séjour de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, faute d'être titulaire d'un permis d'établissement - il l'a perdu le 19 mai 1995 - ou d'être marié à une citoyenne suisse ou à une étrangère au bénéfice d'un tel permis (cf. art. 4, 7 et 17 LSEE). En revanche, du moment que, depuis le 1er septembre 2003, il exerce la fonction de directeur d'un hôtel-restaurant, à Lausanne, l'Accord sur la libre circulation des personnes lui confère, sous réserve des dispositions transitoires prévues à l'art. 10 ALCP, le droit d'obtenir une autorisation de séjour en qualité de "travailleur salarié" (cf. art. 6 ss annexe I ALCP). Ce droit ne peut être limité que par des mesures d'ordre public, au sens de l'art. 5 par. 1 annexe I ALCP, dont le cadre et les modalités sont définis par la directive 64/221/CEE et la jurisprudence pertinente y relative de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE ou ci-après citée: la Cour de justice) rendue avant la signature de l'Accord sur la libre circulation des personnes (cf. art. 5 par. 2 annexe I ALCP en relation avec l'art. 16 ALCP; au sujet de la prise en considération des arrêts de la Cour de justice postérieurs à cette date, cf. ATF 130 II 1 consid. 3.6 p. 9 ss, ATF 130 II 113 consid. 5.2 p. 119 s. et les références citées).
3.2 Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, les limitations au principe de la libre circulation des personnes doivent s'interpréter de manière restrictive. Ainsi, le recours par une autorité nationale à la notion de l'ordre public pour restreindre cette liberté suppose, en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, l'existence d'une menace réelle et d'une certaine gravité affectant un intérêt fondamental de la société (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 182; ATF 129 II 215 consid. 7.3 p. 222 et les arrêts cités de la CJCE du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. 1977, p. 1999, points 33-35; du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. 1999, p. I-11, points 23 et 25). En particulier, un comportement n'est pas suffisamment grave pour justifier des restrictions à l'admission ou au séjour d'un ressortissant d'un Etat membre sur le territoire d'un autre Etat membre lorsque ce dernier ne prend pas, à l'égard de ses propres ressortissants, des mesures répressives ou d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement. Toutefois, comme les Etats membres n'ont pas le pouvoir d'éloigner leurs propres ressortissants (pour la Suisse, cf. l'art. 25 Cst.), une différence de traitement dans les mesures susceptibles d'être prises est admissible (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 182/ 183; ATF 129 II 215 consid. 7.2 p. 222 et les références citées, en particulier l'arrêt de la CJCE du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille, 116/81, Rec. 1982, p. 1665, point 8).
Par ailleurs, les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées, aux termes de l'art. 3 par. 1 de la directive 64/221/CEE, exclusivement sur le comportement personnel de celui qui en fait l'objet. Des motifs de prévention générale détachés du cas individuel ne sauraient donc les justifier (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183; ATF 129 II 215 consid. 7.1 p. 221 et l'arrêt cité de la CJCE du 26 février 1975, Bonsignore, 67/74, Rec. 1975, p. 297, points 6 et 7). En outre, d'après l'art. 3 par. 2 de la directive 64/221/CEE, la seule existence de condamnations pénales (antérieures) ne peut automatiquement motiver de telles mesures. Les autorités nationales sont tenues de procéder à une appréciation spécifique, portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre public, qui ne coïncide pas nécessairement avec les appréciations à l'origine des condamnations pénales. Autrement dit, ces dernières ne peuvent être prises en considération que si les circonstances les entourant laissent apparaître l'existence d'une menace actuelle pour l'ordre public (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183/184; ATF 129 II 215 consid. 7.4 p. 222 et les arrêts cités de la CJCE du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. 1977, p. 1999, points 27 et 28; du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. 1999, p. I-11, point 24); selon les circonstances, la Cour de justice admet néanmoins que le seul fait du comportement passé de la personne concernée puisse réunir les conditions de pareille menace actuelle (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183/184 et l'arrêt précité de la CJCE Bouchereau, point 29).
3.3 Jusqu'ici, la Cour de justice n'a pas précisé ni même clairement énoncé les critères permettant d'apprécier si une menace est actuelle au sens de la directive 64/221/CEE. Cela étant, on ne saurait déduire de l'arrêt précité Bouchereau qu'une mesure d'ordre public est subordonnée à la condition qu'il soit établi avec certitude que l'étranger commettra d'autres infractions à l'avenir; inversement, ce serait aller trop loin que d'exiger que le risque de récidive soit nul pour que l'on renonce à une telle mesure. Compte tenu de la portée que revêt le principe de la libre circulation des personnes, ce risque ne doit, en réalité, pas être admis trop facilement. Il faut bien plutôt l'apprécier en fonction de l'ensemble des circonstances du cas et, en particulier, de la nature et de l'importance du bien juridique menacé ainsi que de la gravité de l'atteinte potentielle qui pourrait y être portée. L'évaluation du risque de récidive sera d'autant plus rigoureuse que le bien juridique menacé est important (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.1 p. 185/186). En outre, comme lorsqu'il s'agit d'examiner la conformité d'une mesure d'éloignement prise à l'encontre de n'importe quel autre étranger, cette appréciation se fera dans le cadre des garanties découlant de la Convention européenne des droits de l'homme ainsi qu'en tenant compte du principe de la proportionnalité (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.2 p. 184; ATF 129 II 215 consid. 6.2 p. 220/221 et les nombreuses références citées, en particulier les arrêts de la CJCE du 28 octobre 1975, Rutili, 36-75, Rec. 1975, p. 1219 ss, point 32; du 11 juillet 2002, Carpenter, C-60/00, Rec. 2002, p. I-6279, points 42 ss).
4.
4.1 Pour l'essentiel, le recourant fait valoir que les infractions qu'il a commises ne sont pas suffisamment graves pour justifier une mesure d'éloignement et que, à ce jour, il ne constitue de toute façon plus une menace pour l'ordre public. A cet égard, il soutient que "l'autorité administrative ne saurait adopter une décision diamétralement opposée à celles de la Commission de libération et de la Cour de cassation pénale, (à moins) de prouver que le pronostic favorable de ces autorités est infondé".
4.2 Considérée comme la quatrième et dernière phase de l'exécution de la peine en droit pénal, la libération conditionnelle au sens de l'art. 38 ch. 1 CP est octroyée quasi automatiquement dès que le comportement du détenu en prison ne s'oppose pas à son élargissement (cf. ATF 124 IV 193 consid. 3, 4d et 5b p. 194 ss). Elle n'est dès lors pas décisive pour apprécier la dangerosité pour l'ordre public de celui qui en bénéficie et la police des étrangers est libre de tirer ses propres conclusions à ce sujet (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.3 p. 188).
Quant à la décision du juge pénal de renoncer ou de surseoir à l'expulsion d'un condamné étranger en vertu de l'art. 55 CP, elle est dictée, au premier chef, par des considérations tirées des perspectives de réinsertion sociale de l'intéressé. Or, pour lautorité de police des étrangers, cest la préoccupation de lordre et de la sécurité publics qui est prépondérante dans la pesée des intérêts. En matière d'expulsion, son appréciation peut donc s'avérer plus rigoureuse que celle de l'autorité pénale (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.3 p. 188; ATF 129 II 215 consid. 3.2 et 7.4, p. 216/217 et 223 et les arrêts cités; WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in RDAF 1997 I p. 267 ss, 309/310). Dans le cas d'espèce, la Cour de cassation pénale n'a d'ailleurs pas manqué de souligner que sa décision de différer l'expulsion du recourant était prise sans égard au souci de la sécurité publique, mais uniquement par rapport aux chances de resocialisation de l'intéressé, jugées meilleures en Suisse qu'en Italie, parce qu'il y avait trouvé un logement et un emploi et qu'il y comptait de la famille et des amis. L'autorité intimée pouvait donc - et même devait - adopter un angle de vue différent des autorités pénales pour examiner la situation du recourant, sans que cela ne constitue, comme le voudrait ce dernier, une "source d'incohérence et d'insécurité du droit".
4.3 L'encouragement à la prostitution ainsi que les infractions graves à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers sont des infractions punissables à raison, pour la première, de la réclusion pour dix ans au plus ou de l'emprisonnement (art. 195 CP) et, pour la seconde, de l'emprisonnement et de l'amende jusqu'à 100'000 fr. (art. 23 al. 2 LSEE). On ne saurait donc sérieusement soutenir qu'elles ne sont pas graves ou qu'elles n'affectent pas un intérêt fondamental de la société au sens de la jurisprudence de la Cour de justice. Par ailleurs, du moment que les ressortissants suisses sont également punissables pour ces infractions, le recourant ne peut pas se plaindre, comme il le fait, d'inégalité de traitement ou de violation du principe de non-discrimination à raison de la nationalité (cf. supra consid. 3.2 premier paragraphe in fine et les arrêts cités). En particulier, on ne discerne pas où il lit, dans l'arrêt précité de la Cour de justice du 18 mai 1982 Adoui et Cornuaille, qu'un Etat membre serait privé du droit de prendre des mesures d'ordre public en lien avec des infractions qui ne font l'objet "d'aucune mesure post-carcérale particulière et supplémentaire" lorsqu'elles sont commises par ses propres ressortissants.
4.4 Les infractions reprochées au recourant sont objectivement d'une gravité suffisante pour justifier une mesure d'ordre public, même si sa culpabilité et le degré de sa faute ne sont pas exceptionnellement élevés; au total, l'ensemble de ses condamnations n'excède d'ailleurs pas la peine de dix-huit mois d'emprisonnement. Pourtant, les circonstances particulières du cas ne permettent pas de formuler un pronostic favorable à l'endroit du recourant. Malgré ses nombreuses condamnations, il s'est en effet montré incapable de s'amender jusqu'ici.
Ainsi, après une première condamnation pour avoir fait entrer illégalement en Suisse deux Péruviens, en juin 1994, il n'a pas hésité à commettre de nouvelles infractions à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, jusqu'à son arrestation en novembre de la même année; selon les faits retenus par le juge pénal, il a ainsi fait transiter ou entrer illégalement en Suisse, contre rémunération, environ deux cents clandestins entre l'automne 1993 et le mois de novembre 1994. En outre, dès son installation à Lausanne, en avril 1997, alors qu'il était dépourvu de tout titre de séjour et que, dès le mois d'août 1997, il bénéficiait d'un sursis de deux ans à l'exécution de la peine de six mois d'emprisonnement prononcée contre lui par la justice tessinoise, il n'a eu aucun état d'âme à organiser la venue en Suisse, jusqu'en juillet 2000 (soit pendant plus de trois ans), de nombreuses jeunes femmes étrangères démunies de permis de séjour afin de les faire travailler pour son compte comme prostituées; selon les constatations du juge pénal, il a également porté atteinte à la liberté d'action de ces femmes, en ce sens, notamment, qu'il ne les laissait pas libres de s'en aller ou de ne pas travailler aussi longtemps qu'elles "n'avaient pas entièrement remboursé les frais relatifs à leur engagement". Bien plus, alors que l'instruction pénale concernant ces faits était encore en cours, l'intéressé, qui était pourtant sous le coup d'une interdiction d'entrée en Suisse depuis le mois de juillet 2000, n'a eu aucun scrupule à revenir en Suisse, peu de temps après son renvoi, pour se lancer à nouveau pendant plusieurs mois dans une semblable activité avant d'être arrêté une nouvelle fois par la police en novembre 2001.
Ces circonstances, ajoutées aux autres condamnations subies par le recourant (en particulier pour trois infractions aux règles de la circulation routière qui, vu les peines infligées - 15, 7 et 20 jours d'emprisonnement plus des amendes -, n'étaient pas bénignes), dénotent de la part de ce dernier une propension voire une inclination à ne pas respecter l'ordre établi, en même temps qu'une totale incapacité à s'amender.
4.5 Certes, le recourant prétend qu'il a décidé de réintégrer définitivement le chemin de la légalité depuis sa libération conditionnelle. Indépendamment de ses antécédents judiciaires, on ne saurait toutefois prêter foi à ses promesses, car il a fait à maintes fois la démonstration qu'il ne les respectait pas. Ainsi, contrairement à ce qu'il avait déclaré aux autorités chargées de statuer sur sa libération conditionnelle (cf. rapport du 12 septembre 2002 des Etablissements de la plaine de l'Orbe, dont le contenu est relaté dans l'arrêt du 20 janvier 2003 de la Cour de cassation pénale, consid. 3c, p. 10), il n'a pas quitté la Suisse pour rejoindre un frère en Italie et n'a, semble-t-il, rien entrepris pour concrétiser les projets professionnels à l'étranger qu'il y annonçait (notamment un travail sur des plates-formes pétrolières). De même, il a menti aux policiers chargés d'assurer son expulsion en novembre 2002, en les assurant qu'il quitterait la Suisse pour la France "dans la journée", alors qu'il n'en a rien fait, nonobstant l'interdiction d'entrée le frappant.
4.6 Force est donc d'admettre que le recourant présente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour la société de nature à justifier une mesure d'ordre public au sens de l'art. 5 annexe I ALCP et de la directive 64/221/CEE.
Au vu des circonstances, une telle mesure apparaît, en outre, conforme au principe de la proportionnalité (sur les éléments à prendre en compte dans la pesée des intérêts, cf. ATF 130 II 176 consid. 3.3.4, 4.4.2 et 4.5 p. 182 et 190 ss). Certes, le recourant a vécu un nombre d'années relativement important en Suisse. Celles qu'il a passées dans l'illégalité ou au bénéfice d'une simple tolérance ne sauraient, toutefois, être déterminantes dans la pesée des intérêts (cf. ATF 130 II 39 consid. 4 p. 43). Par ailleurs, contrairement à ce qu'il laisse entendre, excepté sa prime enfance, où il a vécu au Tessin, ce n'est pas en Suisse, mais en Italie qu'il a fréquenté l'école obligatoire et qu'il a grandi jusqu'à l'âge de dix-neuf ans (soit jusqu'en 1985). De plus, il s'est montré incapable, durant les années écoulées en Suisse, de se créer une situation stable, comme l'attestent sa vie affective pour le moins atypique (sa deuxième épouse a semble-t-il pratiqué la prostitution pendant leur mariage) ainsi que son parcours professionnel chaotique. Ses liens avec la Suisse sont donc extrêmement lâches. Preuve en est également sa brusque installation à Lausanne, en avril 1997, alors qu'il ne maîtrisait pas le français (en avril 2002, il avait encore besoin d'un interprète devant le Tribunal correctionnel de Lausanne) et qu'il avait jusque-là vécu au Tessin. Du reste, hormis une tante et des amis auxquels il fait vaguement allusion, le recourant ne fait état, dans son recours, d'aucune attache (familiale, relationnelle, professionnelle ou autre) un tant soit peu sérieuse et substantielle avec la Suisse.
Le recourant peut donc parfaitement refaire sa vie en Italie, pays au mode de vie comparable à la Suisse, qu'il connaît certainement tout aussi bien que cette dernière, et dont la langue en tout cas lui est plus familière que le français. A cela s'ajoute que plusieurs membres de sa famille doivent, selon toute vraisemblance, encore y vivre, puisqu'il est le quatrième d'une fratrie de cinq enfants. En septembre 2002, il manifestait d'ailleurs expressément le désir de retourner vivre chez un frère en Italie, ajoutant qu'il ne pensait pas avoir de problèmes à trouver un travail une fois sorti de prison (cf. rapport précité des Etablissements de la plaine de l'Orbe).
5. Il suit de ce qui précède que le recours est mal fondé. Avec ce prononcé, la demande d'effet suspensif devient sans objet.
A toutes fin utiles, il est précisé au recourant que, contrairement à ce qu'il semble penser, le refus d'autorisation de séjour qui lui a été opposé est indépendant du délai d'épreuve figurant dans la décision de libération conditionnelle. En outre, ce refus n'étend pas ses effets pendant une "durée de validité illimitée", même si aucune limite temporelle n'est fixée. En principe, un étranger peut déposer en tout temps une nouvelle demande d'autorisation, pour autant qu'il ne s'agisse pas d'une manoeuvre dilatoire. Libre ensuite à l'autorité compétente saisie de décider de la suite qu'elle entend lui donner au vu des éléments nouveaux qui lui sont soumis. On imagine cependant mal qu'elle puisse entrer en matière aussi longtemps que le recourant n'aura pas quitté pendant un laps de temps significatif la Suisse et fait la preuve, par l'acte, d'une durable réintégration sociale, qui commence par le respect des décisions des autorités. A cet égard, l'intéressé est expressément rendu attentif au fait que les arrêts du Tribunal fédéral passent en force de chose jugée dès qu'ils ont été prononcés (art. 38 OJ).
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Art. 5 par. 1 et 2 annexe I ALCP; art. 3 par. 1 et 2 de la directive 64/221/CEE; refus d'accorder une autorisation de séjour à un ressortissant communautaire; ordre public; risque de récidive. Qualité pour recourir d'un ressortissant communautaire (art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ; consid. 1).
Rappel des principes et des conditions applicables aux mesures fondées sur des motifs d'ordre public (existence d'une menace réelle, actuelle et d'une certaine gravité pour l'ordre public; indépendance de l'autorité de police des étrangers par rapport aux décisions des autorités pénales; consid. 3-4.2).
L'encouragement à la prostitution (art. 195 CP) et les infractions graves à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers sont des infractions propres à justifier une mesure d'ordre public (consid. 4.3). Appréciation du risque de récidive et proportionnalité de la mesure (consid. 4.4-4.6).
Restrictions au dépôt de toute nouvelle demande après un refus d'autorisation de séjour (consid. 5).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 494
Né en 1964 au Tessin, X. a hérité la seule nationalité italienne de son père, nonobstant l'origine suisse de sa mère. Il a passé sa prime enfance dans ce canton jusqu'à ce que ses parents ne décident d'aller s'établir en Italie, non loin de la frontière suisse.
En 1985, X. a épousé une ressortissante italienne établie au Tessin qu'il est venu rejoindre au bénéfice du regroupement familial. Après avoir divorcé de son épouse en 1991, il est resté au Tessin où il s'est remarié en 1994 avec une ressortissante brésilienne. La même année, il a été inculpé pour avoir fait transiter ou entrer illégalement en Suisse, entre l'automne 1993 et le mois de novembre 1994, un grand nombre de travailleurs clandestins. Il est alors parti quelque temps au Brésil avec sa femme. A son retour, l'autorité compétente tessinoise a constaté que son permis d'établissement avait pris fin le 19 mai 1995 (décision du Conseil d'Etat tessinois du 17 avril 1996 confirmée, sur recours, le 19 mars 1997 par le Tribunal fédéral). Le 20 août 1997, il a été condamné par contumace par le Tribunal correctionnel de Mendrisio à une peine de six mois d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour infractions répétées et, en partie graves, à la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20).
Entre-temps, le 1er avril 1997, bien que dépourvu de titre de séjour, X. est venu s'installer avec son épouse à Lausanne, dans un appartement qu'il a transformé en salon de massage où trois ou quatre filles ont constamment travaillé jusqu'à la fin de l'année 1999, y compris, durant les premiers temps, sa propre épouse, dont il a divorcé en 1998. Dès l'année 2000, il s'est ensuite occupé, en association avec une nouvelle compagne, également d'origine brésilienne, d'un autre salon de massage loué par cette dernière; plus spacieux, cet établissement a abrité en permanence au moins six prostituées jusqu'à sa fermeture, le 17 juillet 2000, après que X. eut été interpellé par la police et inculpé, ainsi que sa compagne, d'encouragement à la prostitution et d'infraction à loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers. Frappé d'une interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 27 juillet 2003, il est reparti au Brésil le 11 août 2000 en compagnie de son amie. Un mois plus tard, il est rentré en Europe où il a vécu apparemment en Italie pendant une période de quatre ou cinq mois entrecoupée de brefs séjours en Suisse. En novembre 2001, il a été une nouvelle fois arrêté par la police pour avoir fait entrer de manière illégale, dès le mois de janvier de cette même année, des prostituées brésiliennes pour le compte d'une tierce personne exploitant un bar près de Lausanne; parmi ces filles, au moins deux ont travaillé pour son compte personnel, en ce sens qu'il s'est chargé de les loger dans un studio qu'il avait loué et de les mettre en relation avec des clients au moyen de petites annonces publiées dans la presse.
Par jugement du 30 avril 2002, le Tribunal correctionnel d'arrondissement de Lausanne a condamné X. pour encouragement à la prostitution et infraction à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers à une peine de dix mois d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 5'000 fr. assorties d'une expulsion du territoire suisse pour une durée de cinq ans; en outre, ce jugement emportait la révocation du sursis accordé en août 1997 par la justice tessinoise.
Incarcéré dès le 8 mai 2002, X. a bénéficié d'une libération conditionnelle le 21 novembre suivant; en revanche, la Commission de libération n'a pas consenti à différer son expulsion à titre d'essai. Aux policiers chargés d'assurer son refoulement, il a déclaré, le jour de sa sortie de prison, vouloir quitter la Suisse pour la France "dans la journée" après avoir rencontré son avocat, tout en refusant de signer l'accusé de réception d'une nouvelle décision d'interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 27 juillet 2008. En réalité, il n'est pas parti. Par la suite, il a obtenu que son expulsion soit différée à titre d'essai (arrêt du 20 janvier 2003 de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois).
Le 28 janvier 2003, X. a déposé une demande de permis de séjour avec activité lucrative qui a été écartée par le Service cantonal de la population selon décision du 18 mars 2003.
Par arrêt du 24 novembre 2003, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours formé par X. contre la décision précitée. Bien que l'intéressé eût vécu durant de nombreuses années en Suisse, les juges ont en effet considéré que l'intérêt public à l'en éloigner l'emportait sur son intérêt privé à y demeurer, car il représentait une menace réelle, sérieuse et actuelle pour l'ordre public.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt précité du Tribunal administratif et de lui "renouveler" son autorisation de séjour ou, subsidiairement, de renvoyer le dossier au Service de la population pour nouvelle décision.
Le 13 mai 2004, le Service de la population a fait parvenir au Tribunal fédéral une photocopie d'un procès-verbal d'audition établi le 27 avril 2004 par la Police cantonale vaudoise dans le cadre d'une procédure pénale ouverte contre X. pour recel.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le 1er juin 2002 est entré en vigueur l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681; ci-après cité: Accord sur la libre circulation des personnes). Depuis lors, quels que soient son statut ou les motifs de sa venue en Suisse, le recourant peut, en principe, en sa qualité de ressortissant italien, invoquer une disposition de l'Accord (et de son annexe I) pour faire valoir un droit de séjour en Suisse. Dans cette mesure, le motif d'irrecevabilité prévu à l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ ne lui est pas opposable s'il recourt, comme en l'espèce, contre une décision lui refusant le droit de séjourner en Suisse, sans toutefois que cela ne préjuge de l'issue du litige. C'est, en effet, un problème de fond que la question de savoir si, dans le cas particulier, la disposition invoquée lui confère effectivement le droit à une autorisation de séjour ou si, au contraire, une telle autorisation doit lui être refusée, par exemple à cause de l'inobservation d'une modalité ou d'une condition requise pour exercer le droit en cause ou pour une autre raison, telle la constatation d'un abus de droit ou l'existence d'un motif d'ordre public (cf. ATF 130 II 388 consid. 1.2).
Par conséquent, en sa seule qualité de ressortissant italien, le recourant est recevable à recourir au sens de l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ.
1.2 Pour le surplus, formé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est recevable.
2. Le 13 mai 2004, le Service de la population a spontanément produit une pièce nouvelle (photocopie d'un procès-verbal d'audition établi le 27 avril 2004 par la Police cantonale vaudoise). Déposée après le délai de réponse sans qu'un nouvel échange d'écritures n'ait été ordonné, cette pièce n'est pas recevable (cf. ATF 109 Ib 249 consid. 3c).
Au demeurant, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, les modifications ultérieures de l'état de fait ne peuvent normalement pas être prises en considération, car on ne saurait reprocher à une autorité d'avoir mal constaté les faits, au sens de l'art. 105 al. 2 OJ, si ceux-ci ont changé après sa décision (cf. ATF 128 II 145 consid. 1.2.1 p. 150; ATF 125 II 217 consid. 3a p. 221 et les arrêts cités).
3.
3.1 Aux termes de son art. 1er let. a, la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers n'est applicable aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et aux membres de leur famille que si l'Accord sur la libre circulation des personnes n'en dispose pas autrement ou si ladite loi prévoit des dispositions plus favorables.
En l'espèce, le recourant ne peut tirer aucun droit à une autorisation de séjour de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, faute d'être titulaire d'un permis d'établissement - il l'a perdu le 19 mai 1995 - ou d'être marié à une citoyenne suisse ou à une étrangère au bénéfice d'un tel permis (cf. art. 4, 7 et 17 LSEE). En revanche, du moment que, depuis le 1er septembre 2003, il exerce la fonction de directeur d'un hôtel-restaurant, à Lausanne, l'Accord sur la libre circulation des personnes lui confère, sous réserve des dispositions transitoires prévues à l'art. 10 ALCP, le droit d'obtenir une autorisation de séjour en qualité de "travailleur salarié" (cf. art. 6 ss annexe I ALCP). Ce droit ne peut être limité que par des mesures d'ordre public, au sens de l'art. 5 par. 1 annexe I ALCP, dont le cadre et les modalités sont définis par la directive 64/221/CEE et la jurisprudence pertinente y relative de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE ou ci-après citée: la Cour de justice) rendue avant la signature de l'Accord sur la libre circulation des personnes (cf. art. 5 par. 2 annexe I ALCP en relation avec l'art. 16 ALCP; au sujet de la prise en considération des arrêts de la Cour de justice postérieurs à cette date, cf. ATF 130 II 1 consid. 3.6 p. 9 ss, ATF 130 II 113 consid. 5.2 p. 119 s. et les références citées).
3.2 Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, les limitations au principe de la libre circulation des personnes doivent s'interpréter de manière restrictive. Ainsi, le recours par une autorité nationale à la notion de l'ordre public pour restreindre cette liberté suppose, en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, l'existence d'une menace réelle et d'une certaine gravité affectant un intérêt fondamental de la société (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 182; ATF 129 II 215 consid. 7.3 p. 222 et les arrêts cités de la CJCE du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. 1977, p. 1999, points 33-35; du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. 1999, p. I-11, points 23 et 25). En particulier, un comportement n'est pas suffisamment grave pour justifier des restrictions à l'admission ou au séjour d'un ressortissant d'un Etat membre sur le territoire d'un autre Etat membre lorsque ce dernier ne prend pas, à l'égard de ses propres ressortissants, des mesures répressives ou d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement. Toutefois, comme les Etats membres n'ont pas le pouvoir d'éloigner leurs propres ressortissants (pour la Suisse, cf. l'art. 25 Cst.), une différence de traitement dans les mesures susceptibles d'être prises est admissible (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 182/ 183; ATF 129 II 215 consid. 7.2 p. 222 et les références citées, en particulier l'arrêt de la CJCE du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille, 116/81, Rec. 1982, p. 1665, point 8).
Par ailleurs, les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées, aux termes de l'art. 3 par. 1 de la directive 64/221/CEE, exclusivement sur le comportement personnel de celui qui en fait l'objet. Des motifs de prévention générale détachés du cas individuel ne sauraient donc les justifier (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183; ATF 129 II 215 consid. 7.1 p. 221 et l'arrêt cité de la CJCE du 26 février 1975, Bonsignore, 67/74, Rec. 1975, p. 297, points 6 et 7). En outre, d'après l'art. 3 par. 2 de la directive 64/221/CEE, la seule existence de condamnations pénales (antérieures) ne peut automatiquement motiver de telles mesures. Les autorités nationales sont tenues de procéder à une appréciation spécifique, portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre public, qui ne coïncide pas nécessairement avec les appréciations à l'origine des condamnations pénales. Autrement dit, ces dernières ne peuvent être prises en considération que si les circonstances les entourant laissent apparaître l'existence d'une menace actuelle pour l'ordre public (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183/184; ATF 129 II 215 consid. 7.4 p. 222 et les arrêts cités de la CJCE du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. 1977, p. 1999, points 27 et 28; du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. 1999, p. I-11, point 24); selon les circonstances, la Cour de justice admet néanmoins que le seul fait du comportement passé de la personne concernée puisse réunir les conditions de pareille menace actuelle (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 183/184 et l'arrêt précité de la CJCE Bouchereau, point 29).
3.3 Jusqu'ici, la Cour de justice n'a pas précisé ni même clairement énoncé les critères permettant d'apprécier si une menace est actuelle au sens de la directive 64/221/CEE. Cela étant, on ne saurait déduire de l'arrêt précité Bouchereau qu'une mesure d'ordre public est subordonnée à la condition qu'il soit établi avec certitude que l'étranger commettra d'autres infractions à l'avenir; inversement, ce serait aller trop loin que d'exiger que le risque de récidive soit nul pour que l'on renonce à une telle mesure. Compte tenu de la portée que revêt le principe de la libre circulation des personnes, ce risque ne doit, en réalité, pas être admis trop facilement. Il faut bien plutôt l'apprécier en fonction de l'ensemble des circonstances du cas et, en particulier, de la nature et de l'importance du bien juridique menacé ainsi que de la gravité de l'atteinte potentielle qui pourrait y être portée. L'évaluation du risque de récidive sera d'autant plus rigoureuse que le bien juridique menacé est important (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.1 p. 185/186). En outre, comme lorsqu'il s'agit d'examiner la conformité d'une mesure d'éloignement prise à l'encontre de n'importe quel autre étranger, cette appréciation se fera dans le cadre des garanties découlant de la Convention européenne des droits de l'homme ainsi qu'en tenant compte du principe de la proportionnalité (cf. ATF 130 II 176 consid. 3.4.2 p. 184; ATF 129 II 215 consid. 6.2 p. 220/221 et les nombreuses références citées, en particulier les arrêts de la CJCE du 28 octobre 1975, Rutili, 36-75, Rec. 1975, p. 1219 ss, point 32; du 11 juillet 2002, Carpenter, C-60/00, Rec. 2002, p. I-6279, points 42 ss).
4.
4.1 Pour l'essentiel, le recourant fait valoir que les infractions qu'il a commises ne sont pas suffisamment graves pour justifier une mesure d'éloignement et que, à ce jour, il ne constitue de toute façon plus une menace pour l'ordre public. A cet égard, il soutient que "l'autorité administrative ne saurait adopter une décision diamétralement opposée à celles de la Commission de libération et de la Cour de cassation pénale, (à moins) de prouver que le pronostic favorable de ces autorités est infondé".
4.2 Considérée comme la quatrième et dernière phase de l'exécution de la peine en droit pénal, la libération conditionnelle au sens de l'art. 38 ch. 1 CP est octroyée quasi automatiquement dès que le comportement du détenu en prison ne s'oppose pas à son élargissement (cf. ATF 124 IV 193 consid. 3, 4d et 5b p. 194 ss). Elle n'est dès lors pas décisive pour apprécier la dangerosité pour l'ordre public de celui qui en bénéficie et la police des étrangers est libre de tirer ses propres conclusions à ce sujet (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.3 p. 188).
Quant à la décision du juge pénal de renoncer ou de surseoir à l'expulsion d'un condamné étranger en vertu de l'art. 55 CP, elle est dictée, au premier chef, par des considérations tirées des perspectives de réinsertion sociale de l'intéressé. Or, pour lautorité de police des étrangers, cest la préoccupation de lordre et de la sécurité publics qui est prépondérante dans la pesée des intérêts. En matière d'expulsion, son appréciation peut donc s'avérer plus rigoureuse que celle de l'autorité pénale (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.3.3 p. 188; ATF 129 II 215 consid. 3.2 et 7.4, p. 216/217 et 223 et les arrêts cités; WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in RDAF 1997 I p. 267 ss, 309/310). Dans le cas d'espèce, la Cour de cassation pénale n'a d'ailleurs pas manqué de souligner que sa décision de différer l'expulsion du recourant était prise sans égard au souci de la sécurité publique, mais uniquement par rapport aux chances de resocialisation de l'intéressé, jugées meilleures en Suisse qu'en Italie, parce qu'il y avait trouvé un logement et un emploi et qu'il y comptait de la famille et des amis. L'autorité intimée pouvait donc - et même devait - adopter un angle de vue différent des autorités pénales pour examiner la situation du recourant, sans que cela ne constitue, comme le voudrait ce dernier, une "source d'incohérence et d'insécurité du droit".
4.3 L'encouragement à la prostitution ainsi que les infractions graves à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers sont des infractions punissables à raison, pour la première, de la réclusion pour dix ans au plus ou de l'emprisonnement (art. 195 CP) et, pour la seconde, de l'emprisonnement et de l'amende jusqu'à 100'000 fr. (art. 23 al. 2 LSEE). On ne saurait donc sérieusement soutenir qu'elles ne sont pas graves ou qu'elles n'affectent pas un intérêt fondamental de la société au sens de la jurisprudence de la Cour de justice. Par ailleurs, du moment que les ressortissants suisses sont également punissables pour ces infractions, le recourant ne peut pas se plaindre, comme il le fait, d'inégalité de traitement ou de violation du principe de non-discrimination à raison de la nationalité (cf. supra consid. 3.2 premier paragraphe in fine et les arrêts cités). En particulier, on ne discerne pas où il lit, dans l'arrêt précité de la Cour de justice du 18 mai 1982 Adoui et Cornuaille, qu'un Etat membre serait privé du droit de prendre des mesures d'ordre public en lien avec des infractions qui ne font l'objet "d'aucune mesure post-carcérale particulière et supplémentaire" lorsqu'elles sont commises par ses propres ressortissants.
4.4 Les infractions reprochées au recourant sont objectivement d'une gravité suffisante pour justifier une mesure d'ordre public, même si sa culpabilité et le degré de sa faute ne sont pas exceptionnellement élevés; au total, l'ensemble de ses condamnations n'excède d'ailleurs pas la peine de dix-huit mois d'emprisonnement. Pourtant, les circonstances particulières du cas ne permettent pas de formuler un pronostic favorable à l'endroit du recourant. Malgré ses nombreuses condamnations, il s'est en effet montré incapable de s'amender jusqu'ici.
Ainsi, après une première condamnation pour avoir fait entrer illégalement en Suisse deux Péruviens, en juin 1994, il n'a pas hésité à commettre de nouvelles infractions à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, jusqu'à son arrestation en novembre de la même année; selon les faits retenus par le juge pénal, il a ainsi fait transiter ou entrer illégalement en Suisse, contre rémunération, environ deux cents clandestins entre l'automne 1993 et le mois de novembre 1994. En outre, dès son installation à Lausanne, en avril 1997, alors qu'il était dépourvu de tout titre de séjour et que, dès le mois d'août 1997, il bénéficiait d'un sursis de deux ans à l'exécution de la peine de six mois d'emprisonnement prononcée contre lui par la justice tessinoise, il n'a eu aucun état d'âme à organiser la venue en Suisse, jusqu'en juillet 2000 (soit pendant plus de trois ans), de nombreuses jeunes femmes étrangères démunies de permis de séjour afin de les faire travailler pour son compte comme prostituées; selon les constatations du juge pénal, il a également porté atteinte à la liberté d'action de ces femmes, en ce sens, notamment, qu'il ne les laissait pas libres de s'en aller ou de ne pas travailler aussi longtemps qu'elles "n'avaient pas entièrement remboursé les frais relatifs à leur engagement". Bien plus, alors que l'instruction pénale concernant ces faits était encore en cours, l'intéressé, qui était pourtant sous le coup d'une interdiction d'entrée en Suisse depuis le mois de juillet 2000, n'a eu aucun scrupule à revenir en Suisse, peu de temps après son renvoi, pour se lancer à nouveau pendant plusieurs mois dans une semblable activité avant d'être arrêté une nouvelle fois par la police en novembre 2001.
Ces circonstances, ajoutées aux autres condamnations subies par le recourant (en particulier pour trois infractions aux règles de la circulation routière qui, vu les peines infligées - 15, 7 et 20 jours d'emprisonnement plus des amendes -, n'étaient pas bénignes), dénotent de la part de ce dernier une propension voire une inclination à ne pas respecter l'ordre établi, en même temps qu'une totale incapacité à s'amender.
4.5 Certes, le recourant prétend qu'il a décidé de réintégrer définitivement le chemin de la légalité depuis sa libération conditionnelle. Indépendamment de ses antécédents judiciaires, on ne saurait toutefois prêter foi à ses promesses, car il a fait à maintes fois la démonstration qu'il ne les respectait pas. Ainsi, contrairement à ce qu'il avait déclaré aux autorités chargées de statuer sur sa libération conditionnelle (cf. rapport du 12 septembre 2002 des Etablissements de la plaine de l'Orbe, dont le contenu est relaté dans l'arrêt du 20 janvier 2003 de la Cour de cassation pénale, consid. 3c, p. 10), il n'a pas quitté la Suisse pour rejoindre un frère en Italie et n'a, semble-t-il, rien entrepris pour concrétiser les projets professionnels à l'étranger qu'il y annonçait (notamment un travail sur des plates-formes pétrolières). De même, il a menti aux policiers chargés d'assurer son expulsion en novembre 2002, en les assurant qu'il quitterait la Suisse pour la France "dans la journée", alors qu'il n'en a rien fait, nonobstant l'interdiction d'entrée le frappant.
4.6 Force est donc d'admettre que le recourant présente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour la société de nature à justifier une mesure d'ordre public au sens de l'art. 5 annexe I ALCP et de la directive 64/221/CEE.
Au vu des circonstances, une telle mesure apparaît, en outre, conforme au principe de la proportionnalité (sur les éléments à prendre en compte dans la pesée des intérêts, cf. ATF 130 II 176 consid. 3.3.4, 4.4.2 et 4.5 p. 182 et 190 ss). Certes, le recourant a vécu un nombre d'années relativement important en Suisse. Celles qu'il a passées dans l'illégalité ou au bénéfice d'une simple tolérance ne sauraient, toutefois, être déterminantes dans la pesée des intérêts (cf. ATF 130 II 39 consid. 4 p. 43). Par ailleurs, contrairement à ce qu'il laisse entendre, excepté sa prime enfance, où il a vécu au Tessin, ce n'est pas en Suisse, mais en Italie qu'il a fréquenté l'école obligatoire et qu'il a grandi jusqu'à l'âge de dix-neuf ans (soit jusqu'en 1985). De plus, il s'est montré incapable, durant les années écoulées en Suisse, de se créer une situation stable, comme l'attestent sa vie affective pour le moins atypique (sa deuxième épouse a semble-t-il pratiqué la prostitution pendant leur mariage) ainsi que son parcours professionnel chaotique. Ses liens avec la Suisse sont donc extrêmement lâches. Preuve en est également sa brusque installation à Lausanne, en avril 1997, alors qu'il ne maîtrisait pas le français (en avril 2002, il avait encore besoin d'un interprète devant le Tribunal correctionnel de Lausanne) et qu'il avait jusque-là vécu au Tessin. Du reste, hormis une tante et des amis auxquels il fait vaguement allusion, le recourant ne fait état, dans son recours, d'aucune attache (familiale, relationnelle, professionnelle ou autre) un tant soit peu sérieuse et substantielle avec la Suisse.
Le recourant peut donc parfaitement refaire sa vie en Italie, pays au mode de vie comparable à la Suisse, qu'il connaît certainement tout aussi bien que cette dernière, et dont la langue en tout cas lui est plus familière que le français. A cela s'ajoute que plusieurs membres de sa famille doivent, selon toute vraisemblance, encore y vivre, puisqu'il est le quatrième d'une fratrie de cinq enfants. En septembre 2002, il manifestait d'ailleurs expressément le désir de retourner vivre chez un frère en Italie, ajoutant qu'il ne pensait pas avoir de problèmes à trouver un travail une fois sorti de prison (cf. rapport précité des Etablissements de la plaine de l'Orbe).
5. Il suit de ce qui précède que le recours est mal fondé. Avec ce prononcé, la demande d'effet suspensif devient sans objet.
A toutes fin utiles, il est précisé au recourant que, contrairement à ce qu'il semble penser, le refus d'autorisation de séjour qui lui a été opposé est indépendant du délai d'épreuve figurant dans la décision de libération conditionnelle. En outre, ce refus n'étend pas ses effets pendant une "durée de validité illimitée", même si aucune limite temporelle n'est fixée. En principe, un étranger peut déposer en tout temps une nouvelle demande d'autorisation, pour autant qu'il ne s'agisse pas d'une manoeuvre dilatoire. Libre ensuite à l'autorité compétente saisie de décider de la suite qu'elle entend lui donner au vu des éléments nouveaux qui lui sont soumis. On imagine cependant mal qu'elle puisse entrer en matière aussi longtemps que le recourant n'aura pas quitté pendant un laps de temps significatif la Suisse et fait la preuve, par l'acte, d'une durable réintégration sociale, qui commence par le respect des décisions des autorités. A cet égard, l'intéressé est expressément rendu attentif au fait que les arrêts du Tribunal fédéral passent en force de chose jugée dès qu'ils ont été prononcés (art. 38 OJ).
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Art. 5 cpv. 1 e 2 Allegato I ALC; art. 3 cpv. 1 e 2 della direttiva 64/221/CEE; diniego del permesso di dimora ad un cittadino comunitario; ordine pubblico; rischio di recidiva. Legittimazione ricorsuale di un cittadino comunitario (art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; consid. 1).
Richiamo dei principi e dei presupposti applicabili ai provvedimenti fondati su motivi di ordine pubblico (esistenza di una minaccia reale, attuale e di una certa gravità per l'ordine pubblico; indipendenza dell'autorità di polizia degli stranieri per rapporto alle decisioni delle autorità penali; consid. 3-4.2).
Il promovimento della prostituzione (art. 195 CP) e gravi violazioni della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri costituiscono infrazioni atte a giustificare una misura per ragioni di ordine pubblico (consid. 4.3). Apprezzamento del rischio di recidiva e proporzionalità del provvedimento (consid. 4.4-4.6).
Restrizioni al deposito di qualsiasi nuova domanda dopo un rifiuto di un permesso di dimora (consid. 5).
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A. Le 9 mars 2004, le Ministère public de la Confédération (MPC) est entré en matière sur une demande d'entraide judiciaire formée par la République des Philippines. Le MPC a admis partiellement la demande dans la mesure où elle tendait à la production d'informations relatives à des comptes détenus auprès de la banque X., à Genève.
Par ordonnance de clôture du 3 mai 2004, le MPC a décidé de transmettre à l'autorité requérante les documents relatifs à un compte détenu du 5 mars au 31 octobre 2001 auprès de la banque X., ainsi qu'une lettre de cette banque du 10 janvier 2003. Les documents figuraient dans le dossier d'une procédure pénale nationale et pouvaient sans autre être versés au dossier d'entraide. Cette ordonnance a été notifiée au seul Office fédéral de la justice (OFJ), car les titulaires du compte étaient domiciliés à l'étranger.
B. L'OFJ forme un recours de droit administratif contre les décisions d'entrée en matière et de clôture précitées. Il conclut à leur annulation, en tant qu'elles n'ont pas été notifiées à la banque.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et invité le MPC à notifier ses ordonnances à l'établissement bancaire.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le recours est interjeté dans le délai et les formes utiles contre une décision de clôture prise par l'autorité fédérale d'exécution (art. 80g al. 1 et 80k de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale [EIMP; RS 351.1]). L'OFJ a qualité pour recourir, en tant qu'autorité de surveillance (art. 80h let. a EIMP). A ce titre, il peut exiger une application correcte de l'EIMP et des conventions applicables dans ce domaine, quand bien même son intervention peut aussi servir les intérêts de tierces personnes. Saisi d'un tel recours, le Tribunal fédéral dispose d'un large pouvoir d'examen et de décision; il n'est pas lié par la conclusion tendant à l'annulation pure et simple des décisions attaquées (art. 25 al. 6 EIMP; cf. consid. 3 ci-dessous).
2. Le MPC a omis de notifier ses décisions à l'établissement bancaire en considérant qu'il disposait déjà des documents requis, que les titulaires du compte étaient domiciliés à l'étranger (art. 80m al. 1 EIMP) et que le compte bancaire avait été clôturé, ce qui le dispensait d'agir sur la base de l'art. 80n al. 1 EIMP.
2.1 L'OFJ relève que selon l'art. 80n al. 1 EIMP, le détenteur de documents - soit en l'occurrence la banque - a le droit d'informer son mandant de l'existence de la demande, sous réserve d'une interdiction stipulée par l'autorité compétente. Ce droit d'information serait le corollaire des obligations de renseigner découlant du contrat de mandat, et le mandataire pourrait en faire usage même après la fin des relations contractuelles. Dans le cas où les documents requis doivent être saisis en mains de la banque, la décision doit lui être notifiée, et il n'y aurait pas lieu de procéder différemment au motif que les documents bancaires ont déjà été saisis à un autre titre.
Pour le MPC, il n'existerait plus aucun devoir de diligence de la banque à l'égard de son ancien client, après la clôture du compte. On ne saurait permettre à la banque d'informer son client alors qu'il n'existe aucun pouvoir de représentation. Le droit d'être entendu de la personne poursuivie pourrait s'exercer dans la procédure pénale à l'étranger, et le secret bancaire ne saurait justifier une obligation de notification.
2.2 Selon l'art. 80m EIMP, les décisions de l'autorité d'exécution sont notifiées à l'ayant droit, domicilié ou ayant élu domicile en Suisse. Par ailleurs, le détenteur d'informations a le droit, selon l'art. 80n EIMP, d'informer son mandant de l'existence de la demande d'entraide, à moins d'une interdiction faite à titre exceptionnel par l'autorité compétente. La décision de clôture entrée en force ne peut plus être attaquée (art. 80n al. 2 EIMP).
2.3 Lorsque l'autorité compétente s'adresse à une banque pour obtenir les documents nécessaires à l'exécution d'une requête d'entraide judiciaire, elle doit évidemment notifier à l'établissement bancaire sa décision d'entrée en matière, puis sa décision de clôture, quel que soit le domicile du titulaire du compte visé. Lorsque le titulaire est domicilié à l'étranger, c'est à la banque qu'il appartient d'informer son client afin de permettre à celui-ci d'élire domicile (art. 9 de l'ordonnance du 24 février 1982 sur l'entraide internationale en matière pénale [OEIMP; RS 351.11]) et d'exercer en temps utile le droit de recours qui lui est reconnu selon les art. 80h let. b EIMP et 9a let. a OEIMP. Lorsque le compte bancaire a été clôturé, on ignore en principe si le titulaire a conservé des relations avec la banque, et s'il existe encore un devoir de renseigner. Il n'en demeure pas moins que les décisions doivent être notifiées à l'établissement bancaire, détenteur des documents, à charge pour ce dernier de décider s'il entend faire usage de la faculté que lui reconnaît l'art. 80n EIMP. Dans certaines circonstances, la banque dispose d'ailleurs d'un droit de recours propre (ATF 128 II 211) dont elle ne peut, elle aussi, faire usage qu'après notification des décisions. Aussi la pratique considère-t-elle que la transmission de pièces remises par une banque ne peut avoir lieu qu'après notification de la décision de clôture à l'établissement bancaire. Les arrêts relatifs au dies a quo du délai de recours, lorsque le titulaire est domicilié à l'étranger (ATF 124 II 124 s'agissant d'un compte avec convention de banque restante; arrêt 1A.221/2002 du 25 novembre 2002 s'agissant d'un compte clôturé) sont eux aussi fondés sur la prémisse d'une notification obligatoire à l'établissement bancaire .
Le MPC considère que dès le moment où les pièces remises par la banque sont incorporées dans le dossier de la procédure pénale nationale, ni la banque, ni le titulaire du compte ne pourraient s'opposer à leur transmission à l'étranger. Ce point de vue ne saurait être suivi: les deux procédures ont des objets distincts, et des incidences différentes sur les droits des personnes touchées, dès lors que l'octroi de l'entraide a pour conséquence la divulgation des informations à un Etat étranger. Le MPC ne s'y est d'ailleurs pas trompé, puisqu'il a reconnu la nécessité de rendre une décision de clôture formelle pour les besoins de la procédure d'entraide. En effet, lorsque l'autorité suisse décide de remettre, en exécution d'une demande d'entraide judiciaire, des pièces qu'elle détient déjà à un autre titre, elle ne peut le faire qu'en vertu d'une décision de clôture dûment notifiée. La notification doit donc en tout cas être adressée à la banque, de la même manière que si les documents étaient saisis directement en ses mains, afin de permettre à cette dernière de réagir, soit en recourant dans les cas où elle a qualité pour le faire, soit en informant le titulaire du compte visé.
Au demeurant, la solution préconisée par le MPC ne lève pas l'incertitude qui découle de la possibilité d'une intervention de l'ancien titulaire du compte, après avoir été informé par sa banque: l'ayant droit domicilié à l'étranger peut en effet prendre connaissance de toute autre manière des mesures d'exécution prises à propos de son compte bancaire, et manifester son opposition en élisant domicile en Suisse tant que la décision de clôture n'est pas définitivement entrée en force.
3. Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit administratif doit être admis. Cela ne signifie pas que les décisions (d'entrée en matière et de clôture) doivent être annulées, mais seulement que le MPC devra procéder à leur notification à la banque, avant toute transmission à l'Etat requérant. Selon l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
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Art. 80m und 80n IRSG; Eröffnung von Verfügungen. Eintretens- und Schlussverfügungen müssen den Bankinstituten zugestellt werden, selbst wenn die herauszugebenden Dokumente ein bereits abgeschlossenes Konto betreffen und sich für ein innerstaatliches Strafverfahren schon in den Händen der ausführenden Behörde befinden (E. 2).
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A. Le 9 mars 2004, le Ministère public de la Confédération (MPC) est entré en matière sur une demande d'entraide judiciaire formée par la République des Philippines. Le MPC a admis partiellement la demande dans la mesure où elle tendait à la production d'informations relatives à des comptes détenus auprès de la banque X., à Genève.
Par ordonnance de clôture du 3 mai 2004, le MPC a décidé de transmettre à l'autorité requérante les documents relatifs à un compte détenu du 5 mars au 31 octobre 2001 auprès de la banque X., ainsi qu'une lettre de cette banque du 10 janvier 2003. Les documents figuraient dans le dossier d'une procédure pénale nationale et pouvaient sans autre être versés au dossier d'entraide. Cette ordonnance a été notifiée au seul Office fédéral de la justice (OFJ), car les titulaires du compte étaient domiciliés à l'étranger.
B. L'OFJ forme un recours de droit administratif contre les décisions d'entrée en matière et de clôture précitées. Il conclut à leur annulation, en tant qu'elles n'ont pas été notifiées à la banque.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et invité le MPC à notifier ses ordonnances à l'établissement bancaire.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le recours est interjeté dans le délai et les formes utiles contre une décision de clôture prise par l'autorité fédérale d'exécution (art. 80g al. 1 et 80k de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale [EIMP; RS 351.1]). L'OFJ a qualité pour recourir, en tant qu'autorité de surveillance (art. 80h let. a EIMP). A ce titre, il peut exiger une application correcte de l'EIMP et des conventions applicables dans ce domaine, quand bien même son intervention peut aussi servir les intérêts de tierces personnes. Saisi d'un tel recours, le Tribunal fédéral dispose d'un large pouvoir d'examen et de décision; il n'est pas lié par la conclusion tendant à l'annulation pure et simple des décisions attaquées (art. 25 al. 6 EIMP; cf. consid. 3 ci-dessous).
2. Le MPC a omis de notifier ses décisions à l'établissement bancaire en considérant qu'il disposait déjà des documents requis, que les titulaires du compte étaient domiciliés à l'étranger (art. 80m al. 1 EIMP) et que le compte bancaire avait été clôturé, ce qui le dispensait d'agir sur la base de l'art. 80n al. 1 EIMP.
2.1 L'OFJ relève que selon l'art. 80n al. 1 EIMP, le détenteur de documents - soit en l'occurrence la banque - a le droit d'informer son mandant de l'existence de la demande, sous réserve d'une interdiction stipulée par l'autorité compétente. Ce droit d'information serait le corollaire des obligations de renseigner découlant du contrat de mandat, et le mandataire pourrait en faire usage même après la fin des relations contractuelles. Dans le cas où les documents requis doivent être saisis en mains de la banque, la décision doit lui être notifiée, et il n'y aurait pas lieu de procéder différemment au motif que les documents bancaires ont déjà été saisis à un autre titre.
Pour le MPC, il n'existerait plus aucun devoir de diligence de la banque à l'égard de son ancien client, après la clôture du compte. On ne saurait permettre à la banque d'informer son client alors qu'il n'existe aucun pouvoir de représentation. Le droit d'être entendu de la personne poursuivie pourrait s'exercer dans la procédure pénale à l'étranger, et le secret bancaire ne saurait justifier une obligation de notification.
2.2 Selon l'art. 80m EIMP, les décisions de l'autorité d'exécution sont notifiées à l'ayant droit, domicilié ou ayant élu domicile en Suisse. Par ailleurs, le détenteur d'informations a le droit, selon l'art. 80n EIMP, d'informer son mandant de l'existence de la demande d'entraide, à moins d'une interdiction faite à titre exceptionnel par l'autorité compétente. La décision de clôture entrée en force ne peut plus être attaquée (art. 80n al. 2 EIMP).
2.3 Lorsque l'autorité compétente s'adresse à une banque pour obtenir les documents nécessaires à l'exécution d'une requête d'entraide judiciaire, elle doit évidemment notifier à l'établissement bancaire sa décision d'entrée en matière, puis sa décision de clôture, quel que soit le domicile du titulaire du compte visé. Lorsque le titulaire est domicilié à l'étranger, c'est à la banque qu'il appartient d'informer son client afin de permettre à celui-ci d'élire domicile (art. 9 de l'ordonnance du 24 février 1982 sur l'entraide internationale en matière pénale [OEIMP; RS 351.11]) et d'exercer en temps utile le droit de recours qui lui est reconnu selon les art. 80h let. b EIMP et 9a let. a OEIMP. Lorsque le compte bancaire a été clôturé, on ignore en principe si le titulaire a conservé des relations avec la banque, et s'il existe encore un devoir de renseigner. Il n'en demeure pas moins que les décisions doivent être notifiées à l'établissement bancaire, détenteur des documents, à charge pour ce dernier de décider s'il entend faire usage de la faculté que lui reconnaît l'art. 80n EIMP. Dans certaines circonstances, la banque dispose d'ailleurs d'un droit de recours propre (ATF 128 II 211) dont elle ne peut, elle aussi, faire usage qu'après notification des décisions. Aussi la pratique considère-t-elle que la transmission de pièces remises par une banque ne peut avoir lieu qu'après notification de la décision de clôture à l'établissement bancaire. Les arrêts relatifs au dies a quo du délai de recours, lorsque le titulaire est domicilié à l'étranger (ATF 124 II 124 s'agissant d'un compte avec convention de banque restante; arrêt 1A.221/2002 du 25 novembre 2002 s'agissant d'un compte clôturé) sont eux aussi fondés sur la prémisse d'une notification obligatoire à l'établissement bancaire .
Le MPC considère que dès le moment où les pièces remises par la banque sont incorporées dans le dossier de la procédure pénale nationale, ni la banque, ni le titulaire du compte ne pourraient s'opposer à leur transmission à l'étranger. Ce point de vue ne saurait être suivi: les deux procédures ont des objets distincts, et des incidences différentes sur les droits des personnes touchées, dès lors que l'octroi de l'entraide a pour conséquence la divulgation des informations à un Etat étranger. Le MPC ne s'y est d'ailleurs pas trompé, puisqu'il a reconnu la nécessité de rendre une décision de clôture formelle pour les besoins de la procédure d'entraide. En effet, lorsque l'autorité suisse décide de remettre, en exécution d'une demande d'entraide judiciaire, des pièces qu'elle détient déjà à un autre titre, elle ne peut le faire qu'en vertu d'une décision de clôture dûment notifiée. La notification doit donc en tout cas être adressée à la banque, de la même manière que si les documents étaient saisis directement en ses mains, afin de permettre à cette dernière de réagir, soit en recourant dans les cas où elle a qualité pour le faire, soit en informant le titulaire du compte visé.
Au demeurant, la solution préconisée par le MPC ne lève pas l'incertitude qui découle de la possibilité d'une intervention de l'ancien titulaire du compte, après avoir été informé par sa banque: l'ayant droit domicilié à l'étranger peut en effet prendre connaissance de toute autre manière des mesures d'exécution prises à propos de son compte bancaire, et manifester son opposition en élisant domicile en Suisse tant que la décision de clôture n'est pas définitivement entrée en force.
3. Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit administratif doit être admis. Cela ne signifie pas que les décisions (d'entrée en matière et de clôture) doivent être annulées, mais seulement que le MPC devra procéder à leur notification à la banque, avant toute transmission à l'Etat requérant. Selon l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
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Art. 80m et 80n EIMP; notification des décisions. Les décisions d'entrée en matière et de clôture doivent être notifiées à l'établissement bancaire, même si les documents à transmettre concernent un compte clôturé et se trouvent déjà en main de l'autorité d'exécution pour les besoins d'une procédure pénale nationale (consid. 2).
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A. Le 9 mars 2004, le Ministère public de la Confédération (MPC) est entré en matière sur une demande d'entraide judiciaire formée par la République des Philippines. Le MPC a admis partiellement la demande dans la mesure où elle tendait à la production d'informations relatives à des comptes détenus auprès de la banque X., à Genève.
Par ordonnance de clôture du 3 mai 2004, le MPC a décidé de transmettre à l'autorité requérante les documents relatifs à un compte détenu du 5 mars au 31 octobre 2001 auprès de la banque X., ainsi qu'une lettre de cette banque du 10 janvier 2003. Les documents figuraient dans le dossier d'une procédure pénale nationale et pouvaient sans autre être versés au dossier d'entraide. Cette ordonnance a été notifiée au seul Office fédéral de la justice (OFJ), car les titulaires du compte étaient domiciliés à l'étranger.
B. L'OFJ forme un recours de droit administratif contre les décisions d'entrée en matière et de clôture précitées. Il conclut à leur annulation, en tant qu'elles n'ont pas été notifiées à la banque.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et invité le MPC à notifier ses ordonnances à l'établissement bancaire.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le recours est interjeté dans le délai et les formes utiles contre une décision de clôture prise par l'autorité fédérale d'exécution (art. 80g al. 1 et 80k de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale [EIMP; RS 351.1]). L'OFJ a qualité pour recourir, en tant qu'autorité de surveillance (art. 80h let. a EIMP). A ce titre, il peut exiger une application correcte de l'EIMP et des conventions applicables dans ce domaine, quand bien même son intervention peut aussi servir les intérêts de tierces personnes. Saisi d'un tel recours, le Tribunal fédéral dispose d'un large pouvoir d'examen et de décision; il n'est pas lié par la conclusion tendant à l'annulation pure et simple des décisions attaquées (art. 25 al. 6 EIMP; cf. consid. 3 ci-dessous).
2. Le MPC a omis de notifier ses décisions à l'établissement bancaire en considérant qu'il disposait déjà des documents requis, que les titulaires du compte étaient domiciliés à l'étranger (art. 80m al. 1 EIMP) et que le compte bancaire avait été clôturé, ce qui le dispensait d'agir sur la base de l'art. 80n al. 1 EIMP.
2.1 L'OFJ relève que selon l'art. 80n al. 1 EIMP, le détenteur de documents - soit en l'occurrence la banque - a le droit d'informer son mandant de l'existence de la demande, sous réserve d'une interdiction stipulée par l'autorité compétente. Ce droit d'information serait le corollaire des obligations de renseigner découlant du contrat de mandat, et le mandataire pourrait en faire usage même après la fin des relations contractuelles. Dans le cas où les documents requis doivent être saisis en mains de la banque, la décision doit lui être notifiée, et il n'y aurait pas lieu de procéder différemment au motif que les documents bancaires ont déjà été saisis à un autre titre.
Pour le MPC, il n'existerait plus aucun devoir de diligence de la banque à l'égard de son ancien client, après la clôture du compte. On ne saurait permettre à la banque d'informer son client alors qu'il n'existe aucun pouvoir de représentation. Le droit d'être entendu de la personne poursuivie pourrait s'exercer dans la procédure pénale à l'étranger, et le secret bancaire ne saurait justifier une obligation de notification.
2.2 Selon l'art. 80m EIMP, les décisions de l'autorité d'exécution sont notifiées à l'ayant droit, domicilié ou ayant élu domicile en Suisse. Par ailleurs, le détenteur d'informations a le droit, selon l'art. 80n EIMP, d'informer son mandant de l'existence de la demande d'entraide, à moins d'une interdiction faite à titre exceptionnel par l'autorité compétente. La décision de clôture entrée en force ne peut plus être attaquée (art. 80n al. 2 EIMP).
2.3 Lorsque l'autorité compétente s'adresse à une banque pour obtenir les documents nécessaires à l'exécution d'une requête d'entraide judiciaire, elle doit évidemment notifier à l'établissement bancaire sa décision d'entrée en matière, puis sa décision de clôture, quel que soit le domicile du titulaire du compte visé. Lorsque le titulaire est domicilié à l'étranger, c'est à la banque qu'il appartient d'informer son client afin de permettre à celui-ci d'élire domicile (art. 9 de l'ordonnance du 24 février 1982 sur l'entraide internationale en matière pénale [OEIMP; RS 351.11]) et d'exercer en temps utile le droit de recours qui lui est reconnu selon les art. 80h let. b EIMP et 9a let. a OEIMP. Lorsque le compte bancaire a été clôturé, on ignore en principe si le titulaire a conservé des relations avec la banque, et s'il existe encore un devoir de renseigner. Il n'en demeure pas moins que les décisions doivent être notifiées à l'établissement bancaire, détenteur des documents, à charge pour ce dernier de décider s'il entend faire usage de la faculté que lui reconnaît l'art. 80n EIMP. Dans certaines circonstances, la banque dispose d'ailleurs d'un droit de recours propre (ATF 128 II 211) dont elle ne peut, elle aussi, faire usage qu'après notification des décisions. Aussi la pratique considère-t-elle que la transmission de pièces remises par une banque ne peut avoir lieu qu'après notification de la décision de clôture à l'établissement bancaire. Les arrêts relatifs au dies a quo du délai de recours, lorsque le titulaire est domicilié à l'étranger (ATF 124 II 124 s'agissant d'un compte avec convention de banque restante; arrêt 1A.221/2002 du 25 novembre 2002 s'agissant d'un compte clôturé) sont eux aussi fondés sur la prémisse d'une notification obligatoire à l'établissement bancaire .
Le MPC considère que dès le moment où les pièces remises par la banque sont incorporées dans le dossier de la procédure pénale nationale, ni la banque, ni le titulaire du compte ne pourraient s'opposer à leur transmission à l'étranger. Ce point de vue ne saurait être suivi: les deux procédures ont des objets distincts, et des incidences différentes sur les droits des personnes touchées, dès lors que l'octroi de l'entraide a pour conséquence la divulgation des informations à un Etat étranger. Le MPC ne s'y est d'ailleurs pas trompé, puisqu'il a reconnu la nécessité de rendre une décision de clôture formelle pour les besoins de la procédure d'entraide. En effet, lorsque l'autorité suisse décide de remettre, en exécution d'une demande d'entraide judiciaire, des pièces qu'elle détient déjà à un autre titre, elle ne peut le faire qu'en vertu d'une décision de clôture dûment notifiée. La notification doit donc en tout cas être adressée à la banque, de la même manière que si les documents étaient saisis directement en ses mains, afin de permettre à cette dernière de réagir, soit en recourant dans les cas où elle a qualité pour le faire, soit en informant le titulaire du compte visé.
Au demeurant, la solution préconisée par le MPC ne lève pas l'incertitude qui découle de la possibilité d'une intervention de l'ancien titulaire du compte, après avoir été informé par sa banque: l'ayant droit domicilié à l'étranger peut en effet prendre connaissance de toute autre manière des mesures d'exécution prises à propos de son compte bancaire, et manifester son opposition en élisant domicile en Suisse tant que la décision de clôture n'est pas définitivement entrée en force.
3. Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit administratif doit être admis. Cela ne signifie pas que les décisions (d'entrée en matière et de clôture) doivent être annulées, mais seulement que le MPC devra procéder à leur notification à la banque, avant toute transmission à l'Etat requérant. Selon l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
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Art. 80m e 80n AIMP; notificazione delle decisioni. Le decisioni di entrata nel merito e di chiusura devono essere notificate alla banca anche se i documenti da trasmettere concernono un conto estinto e si trovano già nelle mani dell'autorità di esecuzione per le necessità di una procedura penale nazionale (consid. 2).
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Durant la procédure de taxation pour les impôts fédéral, cantonal et communal de la période fiscale 2001, était litigieuse la déduction des pensions alimentaires versées par A. en 2001 et 2002 à son épouse dont il était séparé et de celles payées de 2000 à 2002 à sa fille aînée majeure. Le Service cantonal des contributions du canton de Fribourg, a finalement admis, dans sa décision sur réclamation du 2 avril 2003, la déduction des aliments versés à l'épouse en 2001. Il n'a pas accepté la déduction des contributions payées à la fille aînée.
Par arrêt du 26 septembre 2003, le Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté, dans un dispositif unique, le recours de A. contre la décision sur réclamation susmentionnée tant pour l'impôt fédéral direct que pour les impôts cantonaux et communaux. Il a considéré en substance que les montants payés à l'épouse en 2002 n'étaient pas déductibles pour la période fiscale 2001. Il en allait de même des pensions en faveur d'un enfant majeur.
A. a interjeté un recours de droit administratif demandant au Tribunal fédéral, dans des conclusions concernant à la fois l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux et communaux, d'annuler cet arrêt et d'admettre comme déduction, pour la période fiscale 2001, la totalité des aliments versés à son épouse en 2001 et 2002 et à sa fille aînée majeure de 2000 à 2002.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
8.
8.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227; ATF 128 I 177 consid. 1 p. 179, ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; ATF 128 II 66 consid. 1 p. 67).
8.2 Conformément à l'art. 73 al. 1 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (loi sur l'harmonisation, LHID; RS 642.14), l'art. 247 al. 1 de la loi fribourgeoise du 6 juin 2000 sur les impôts cantonaux directs (loi fribourgeoise sur les impôts cantonaux, LICD), entrée en vigueur le 1er janvier 2001, prévoit que les décisions cantonales du Tribunal administratif peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Il faut pour cela qu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième, chapitre premier de la loi sur l'harmonisation (ATF 128 II 56 consid. 1 p. 58).
En l'occurrence, le recourant se plaint du traitement fiscal des pensions alimentaires versées à son épouse et à sa fille aînée. Cette matière est régie par les art. 9 al. 2 let. c et 7 al. 4 let. g LHID figurant au deuxième titre, chapitre deux de la loi sur l'harmonisation.
En outre, le recours concerne limposition du recourant pour la période fiscale 2001, soit une période postérieure au délai de 8 ans accordé aux cantons, à compter de lentrée en vigueur de la loi fédérale sur lharmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de cette loi. La voie du recours de droit administratif est dès lors ouverte, en vertu de l'art. 73 al. 1 LHID (ATF 123 II 588 consid. 2 p. 591 ss; ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148 a contrario).
8.3 Lorsque l'impôt fédéral direct et les impôts cantonal et communal sont en cause, deux décisions différentes sont attaquées. Il s'agit en effet d'impôts distincts qui reviennent à des collectivités différentes et qui font l'objet de taxations et de procédures séparées (art. 130 ss, 132 ss, 140 ss, 145 et 146 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11], ainsi que les art. 164 ss, 174 ss, 180 ss et 247 LICD). Le Tribunal administratif doit rendre deux décisions - qui peuvent toutefois figurer dans un seul acte -, une pour l'impôt fédéral direct et une pour les impôts cantonal et communal, avec des motivations séparées - ce qui n'exclut pas des renvois - et des dispositifs distincts ou du moins un dispositif qui distingue expressément les deux impôts. Deux recours différents, qui peuvent aussi être contenus dans la même écriture, doivent également être introduits devant le Tribunal fédéral avec des conclusions adaptées à chacun des impôts. En effet, les conditions de ces recours de droit administratif ne sont pas entièrement les mêmes, notamment en ce qui concerne les compétences du Tribunal fédéral. Relativement à l'impôt fédéral direct, le Tribunal fédéral peut statuer sur le fond (art. 114 OJ) - et il peut aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci - alors que pour les impôts cantonal et communal, selon l'art. 73 LHID, le Tribunal de céans ne peut qu'annuler l'arrêt attaqué et renvoyer l'affaire pour une nouvelle décision à l'autorité inférieure.
En l'occurrence, le recourant n'a pas distingué, dans son recours, l'impôt fédéral direct des impôts cantonal et communal et a pris des conclusions uniques pour les deux impôts, de sorte qu'il n'est pas certain qu'il remplisse les conditions de l'art. 108 OJ. Le Tribunal fédéral entrera toutefois, en principe, en matière, l'autorité intimée ayant largement suscité la confusion, en rendant une seule décision pour l'impôt fédéral direct et les impôts cantonal et communal, confondant les motivations et comportant un dispositif unique qui ne distingue pas les deux impôts.
Toutefois, en tant que le recourant demande l'admission du montant de 103'946 fr. à titre de déduction pour pensions alimentaires (ch. 3 de ses conclusions), son recours est irrecevable (art. 73 al. 3 LHID).
9.
9.1 Conformément aux art. 9 al. 2 let. c et 7 al. 4 let. g LHID, l'art. 34 al. 1 let. c LICD prévoit que sont déduites du revenu la pension alimentaire versée au conjoint divorcé, séparé judiciairement ou de fait ainsi que les contributions d'entretien versées à l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale, à l'exclusion toutefois des prestations versées en exécution d'une obligation d'entretien ou d'assistance fondée sur le droit de la famille. L'art. 24 let. f LICD dispose notamment que la pension alimentaire obtenue pour lui-même par le contribuable divorcé ou séparé judiciairement ou de fait ainsi que les contributions d'entretien obtenues par l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale sont imposables. Selon l'art. 25 let. e LICD, sont exonérées de l'impôt les prestations versées en exécution d'une obligation fondée sur le droit de la famille, à l'exception des pensions alimentaires et des contributions d'entretien mentionnées à l'art. 24 let. f LICD. Le mode d'imposition des pensions alimentaires et contributions d'entretien est donc identique à celui prévu pour l'impôt fédéral direct.
9.2 Le recourant conteste la constitutionnalité des dispositions qui prescrivent que les contributions d'entretien en faveur d'enfants majeurs ne sont pas déductibles et qu'elles ne sont pas imposables chez le bénéficiaire.
Le Tribunal fédéral peut en principe vérifier la constitutionnalité des lois cantonales. A cet égard, il est sans importance que le législateur cantonal ait choisi une solution analogue à celle retenue par le droit fédéral. Sagissant dun domaine du droit cantonal juridiquement indépendant, le Tribunal fédéral nest nullement lié par la réglementation choisie par le législateur fédéral lors de lexamen de la norme cantonale (ATF 110 Ia 15). Tel nest pas le cas, en revanche, lorsque le contenu dun acte normatif cantonal est imposé par une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale. La disposition dont la constitutionnalité est contestée étant contenue dans une loi fédérale, le Tribunal fédéral est lié par elle (ATF 130 I 26 consid. 2.2.2 p. 33; ATF 119 Ia 241 consid. 5b p. 246 et les arrêts cités).
9.3 Aux termes de l'art. 129 al. 1 Cst., la Confédération fixe les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes. Fondée sur le mandat que lui confère cet alinéa, l'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur l'harmonisation. L'art. 9 al. 2 let. c LHID n'autorise que la déduction de contributions d'entretien versées à l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale, à l'exclusion des prestations versées en exécution d'une obligation d'entretien fondée sur le droit de la famille. En outre, l'art. 7 al. 4 let. g LHID prévoit que les prestations fondées sur le droit de la famille sont exonérées de l'impôt.
Par conséquent, les cantons ne sont pas libres de légiférer comme ils l'entendent en matière de contributions d'entretien. Le législateur fédéral a voulu une harmonisation des impôts directs entre les collectivités publiques fédérale, cantonale et communale (harmonisation verticale). Il a pour cela établi des principes, dans la loi sur l'harmonisation, que la Confédération, les cantons et les communes ont dû reprendre dans leur législation fiscale. Le Tribunal fédéral est donc lié par la réglementation choisie par ce législateur (cf. consid. 9.2).
En revanche, il peut vérifier l'application et l'interprétation du droit fédéral et du droit cantonal adopté dans ce cadre.
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Art. 7 Abs. 4 lit. g, 9 Abs. 2 lit. c und 73 Abs. 1 StHG; Art. 25 lit. e und 34 Abs. 1 lit. c des Freiburger Gesetzes vom 6. Juni 2000 über die direkten Kantonssteuern; Verwaltungsgerichtsbeschwerde betreffend die direkte Bundessteuer sowie die Staats- und Gemeindesteuern; Verfassungsmässigkeit kantonalrechtlicher Vorschriften. Form und Inhalt von letztinstanzlichen kantonalen Entscheiden, welche zugleich die direkte Bundessteuer als auch die harmonisierten kantonalen Steuern beschlagen. Eintretensvoraussetzungen für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 8).
Soweit der Inhalt der kantonalrechtlichen Vorschriften durch das Steuerharmonisierungsgesetz vorgegeben wird, ist das Bundesgericht daran gebunden und kann es deren Verfassungsmässigkeit nicht überprüfen (E. 9).
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Durant la procédure de taxation pour les impôts fédéral, cantonal et communal de la période fiscale 2001, était litigieuse la déduction des pensions alimentaires versées par A. en 2001 et 2002 à son épouse dont il était séparé et de celles payées de 2000 à 2002 à sa fille aînée majeure. Le Service cantonal des contributions du canton de Fribourg, a finalement admis, dans sa décision sur réclamation du 2 avril 2003, la déduction des aliments versés à l'épouse en 2001. Il n'a pas accepté la déduction des contributions payées à la fille aînée.
Par arrêt du 26 septembre 2003, le Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté, dans un dispositif unique, le recours de A. contre la décision sur réclamation susmentionnée tant pour l'impôt fédéral direct que pour les impôts cantonaux et communaux. Il a considéré en substance que les montants payés à l'épouse en 2002 n'étaient pas déductibles pour la période fiscale 2001. Il en allait de même des pensions en faveur d'un enfant majeur.
A. a interjeté un recours de droit administratif demandant au Tribunal fédéral, dans des conclusions concernant à la fois l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux et communaux, d'annuler cet arrêt et d'admettre comme déduction, pour la période fiscale 2001, la totalité des aliments versés à son épouse en 2001 et 2002 et à sa fille aînée majeure de 2000 à 2002.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
8.
8.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227; ATF 128 I 177 consid. 1 p. 179, ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; ATF 128 II 66 consid. 1 p. 67).
8.2 Conformément à l'art. 73 al. 1 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (loi sur l'harmonisation, LHID; RS 642.14), l'art. 247 al. 1 de la loi fribourgeoise du 6 juin 2000 sur les impôts cantonaux directs (loi fribourgeoise sur les impôts cantonaux, LICD), entrée en vigueur le 1er janvier 2001, prévoit que les décisions cantonales du Tribunal administratif peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Il faut pour cela qu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième, chapitre premier de la loi sur l'harmonisation (ATF 128 II 56 consid. 1 p. 58).
En l'occurrence, le recourant se plaint du traitement fiscal des pensions alimentaires versées à son épouse et à sa fille aînée. Cette matière est régie par les art. 9 al. 2 let. c et 7 al. 4 let. g LHID figurant au deuxième titre, chapitre deux de la loi sur l'harmonisation.
En outre, le recours concerne limposition du recourant pour la période fiscale 2001, soit une période postérieure au délai de 8 ans accordé aux cantons, à compter de lentrée en vigueur de la loi fédérale sur lharmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de cette loi. La voie du recours de droit administratif est dès lors ouverte, en vertu de l'art. 73 al. 1 LHID (ATF 123 II 588 consid. 2 p. 591 ss; ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148 a contrario).
8.3 Lorsque l'impôt fédéral direct et les impôts cantonal et communal sont en cause, deux décisions différentes sont attaquées. Il s'agit en effet d'impôts distincts qui reviennent à des collectivités différentes et qui font l'objet de taxations et de procédures séparées (art. 130 ss, 132 ss, 140 ss, 145 et 146 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11], ainsi que les art. 164 ss, 174 ss, 180 ss et 247 LICD). Le Tribunal administratif doit rendre deux décisions - qui peuvent toutefois figurer dans un seul acte -, une pour l'impôt fédéral direct et une pour les impôts cantonal et communal, avec des motivations séparées - ce qui n'exclut pas des renvois - et des dispositifs distincts ou du moins un dispositif qui distingue expressément les deux impôts. Deux recours différents, qui peuvent aussi être contenus dans la même écriture, doivent également être introduits devant le Tribunal fédéral avec des conclusions adaptées à chacun des impôts. En effet, les conditions de ces recours de droit administratif ne sont pas entièrement les mêmes, notamment en ce qui concerne les compétences du Tribunal fédéral. Relativement à l'impôt fédéral direct, le Tribunal fédéral peut statuer sur le fond (art. 114 OJ) - et il peut aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci - alors que pour les impôts cantonal et communal, selon l'art. 73 LHID, le Tribunal de céans ne peut qu'annuler l'arrêt attaqué et renvoyer l'affaire pour une nouvelle décision à l'autorité inférieure.
En l'occurrence, le recourant n'a pas distingué, dans son recours, l'impôt fédéral direct des impôts cantonal et communal et a pris des conclusions uniques pour les deux impôts, de sorte qu'il n'est pas certain qu'il remplisse les conditions de l'art. 108 OJ. Le Tribunal fédéral entrera toutefois, en principe, en matière, l'autorité intimée ayant largement suscité la confusion, en rendant une seule décision pour l'impôt fédéral direct et les impôts cantonal et communal, confondant les motivations et comportant un dispositif unique qui ne distingue pas les deux impôts.
Toutefois, en tant que le recourant demande l'admission du montant de 103'946 fr. à titre de déduction pour pensions alimentaires (ch. 3 de ses conclusions), son recours est irrecevable (art. 73 al. 3 LHID).
9.
9.1 Conformément aux art. 9 al. 2 let. c et 7 al. 4 let. g LHID, l'art. 34 al. 1 let. c LICD prévoit que sont déduites du revenu la pension alimentaire versée au conjoint divorcé, séparé judiciairement ou de fait ainsi que les contributions d'entretien versées à l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale, à l'exclusion toutefois des prestations versées en exécution d'une obligation d'entretien ou d'assistance fondée sur le droit de la famille. L'art. 24 let. f LICD dispose notamment que la pension alimentaire obtenue pour lui-même par le contribuable divorcé ou séparé judiciairement ou de fait ainsi que les contributions d'entretien obtenues par l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale sont imposables. Selon l'art. 25 let. e LICD, sont exonérées de l'impôt les prestations versées en exécution d'une obligation fondée sur le droit de la famille, à l'exception des pensions alimentaires et des contributions d'entretien mentionnées à l'art. 24 let. f LICD. Le mode d'imposition des pensions alimentaires et contributions d'entretien est donc identique à celui prévu pour l'impôt fédéral direct.
9.2 Le recourant conteste la constitutionnalité des dispositions qui prescrivent que les contributions d'entretien en faveur d'enfants majeurs ne sont pas déductibles et qu'elles ne sont pas imposables chez le bénéficiaire.
Le Tribunal fédéral peut en principe vérifier la constitutionnalité des lois cantonales. A cet égard, il est sans importance que le législateur cantonal ait choisi une solution analogue à celle retenue par le droit fédéral. Sagissant dun domaine du droit cantonal juridiquement indépendant, le Tribunal fédéral nest nullement lié par la réglementation choisie par le législateur fédéral lors de lexamen de la norme cantonale (ATF 110 Ia 15). Tel nest pas le cas, en revanche, lorsque le contenu dun acte normatif cantonal est imposé par une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale. La disposition dont la constitutionnalité est contestée étant contenue dans une loi fédérale, le Tribunal fédéral est lié par elle (ATF 130 I 26 consid. 2.2.2 p. 33; ATF 119 Ia 241 consid. 5b p. 246 et les arrêts cités).
9.3 Aux termes de l'art. 129 al. 1 Cst., la Confédération fixe les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes. Fondée sur le mandat que lui confère cet alinéa, l'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur l'harmonisation. L'art. 9 al. 2 let. c LHID n'autorise que la déduction de contributions d'entretien versées à l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale, à l'exclusion des prestations versées en exécution d'une obligation d'entretien fondée sur le droit de la famille. En outre, l'art. 7 al. 4 let. g LHID prévoit que les prestations fondées sur le droit de la famille sont exonérées de l'impôt.
Par conséquent, les cantons ne sont pas libres de légiférer comme ils l'entendent en matière de contributions d'entretien. Le législateur fédéral a voulu une harmonisation des impôts directs entre les collectivités publiques fédérale, cantonale et communale (harmonisation verticale). Il a pour cela établi des principes, dans la loi sur l'harmonisation, que la Confédération, les cantons et les communes ont dû reprendre dans leur législation fiscale. Le Tribunal fédéral est donc lié par la réglementation choisie par ce législateur (cf. consid. 9.2).
En revanche, il peut vérifier l'application et l'interprétation du droit fédéral et du droit cantonal adopté dans ce cadre.
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Art. 7 al. 4 let. g, 9 al. 2 let. c et 73 al. 1 LHID; art. 25 let. e et 34 al. 1 let. c de la loi fribourgeoise du 6 juin 2000 sur les impôts cantonaux directs; recours de droit administratif pour l'impôt fédéral direct et pour les impôts cantonaux et communaux; constitutionnalité de dispositions cantonales. Forme et contenu des décisions cantonales de dernière instance portant simultanément sur l'impôt fédéral direct et sur les impôts cantonaux harmonisés. Conditions de recevabilité des recours de droit administratif (consid. 8).
Lorsque le contenu de dispositions cantonales est imposé par la loi sur l'harmonisation, le Tribunal fédéral est lié par celles-ci et ne peut vérifier leur constitutionnalité (consid. 9).
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Sachverhalt ab Seite 510
Durant la procédure de taxation pour les impôts fédéral, cantonal et communal de la période fiscale 2001, était litigieuse la déduction des pensions alimentaires versées par A. en 2001 et 2002 à son épouse dont il était séparé et de celles payées de 2000 à 2002 à sa fille aînée majeure. Le Service cantonal des contributions du canton de Fribourg, a finalement admis, dans sa décision sur réclamation du 2 avril 2003, la déduction des aliments versés à l'épouse en 2001. Il n'a pas accepté la déduction des contributions payées à la fille aînée.
Par arrêt du 26 septembre 2003, le Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté, dans un dispositif unique, le recours de A. contre la décision sur réclamation susmentionnée tant pour l'impôt fédéral direct que pour les impôts cantonaux et communaux. Il a considéré en substance que les montants payés à l'épouse en 2002 n'étaient pas déductibles pour la période fiscale 2001. Il en allait de même des pensions en faveur d'un enfant majeur.
A. a interjeté un recours de droit administratif demandant au Tribunal fédéral, dans des conclusions concernant à la fois l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux et communaux, d'annuler cet arrêt et d'admettre comme déduction, pour la période fiscale 2001, la totalité des aliments versés à son épouse en 2001 et 2002 et à sa fille aînée majeure de 2000 à 2002.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
8.
8.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227; ATF 128 I 177 consid. 1 p. 179, ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; ATF 128 II 66 consid. 1 p. 67).
8.2 Conformément à l'art. 73 al. 1 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (loi sur l'harmonisation, LHID; RS 642.14), l'art. 247 al. 1 de la loi fribourgeoise du 6 juin 2000 sur les impôts cantonaux directs (loi fribourgeoise sur les impôts cantonaux, LICD), entrée en vigueur le 1er janvier 2001, prévoit que les décisions cantonales du Tribunal administratif peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Il faut pour cela qu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième, chapitre premier de la loi sur l'harmonisation (ATF 128 II 56 consid. 1 p. 58).
En l'occurrence, le recourant se plaint du traitement fiscal des pensions alimentaires versées à son épouse et à sa fille aînée. Cette matière est régie par les art. 9 al. 2 let. c et 7 al. 4 let. g LHID figurant au deuxième titre, chapitre deux de la loi sur l'harmonisation.
En outre, le recours concerne limposition du recourant pour la période fiscale 2001, soit une période postérieure au délai de 8 ans accordé aux cantons, à compter de lentrée en vigueur de la loi fédérale sur lharmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de cette loi. La voie du recours de droit administratif est dès lors ouverte, en vertu de l'art. 73 al. 1 LHID (ATF 123 II 588 consid. 2 p. 591 ss; ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148 a contrario).
8.3 Lorsque l'impôt fédéral direct et les impôts cantonal et communal sont en cause, deux décisions différentes sont attaquées. Il s'agit en effet d'impôts distincts qui reviennent à des collectivités différentes et qui font l'objet de taxations et de procédures séparées (art. 130 ss, 132 ss, 140 ss, 145 et 146 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11], ainsi que les art. 164 ss, 174 ss, 180 ss et 247 LICD). Le Tribunal administratif doit rendre deux décisions - qui peuvent toutefois figurer dans un seul acte -, une pour l'impôt fédéral direct et une pour les impôts cantonal et communal, avec des motivations séparées - ce qui n'exclut pas des renvois - et des dispositifs distincts ou du moins un dispositif qui distingue expressément les deux impôts. Deux recours différents, qui peuvent aussi être contenus dans la même écriture, doivent également être introduits devant le Tribunal fédéral avec des conclusions adaptées à chacun des impôts. En effet, les conditions de ces recours de droit administratif ne sont pas entièrement les mêmes, notamment en ce qui concerne les compétences du Tribunal fédéral. Relativement à l'impôt fédéral direct, le Tribunal fédéral peut statuer sur le fond (art. 114 OJ) - et il peut aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci - alors que pour les impôts cantonal et communal, selon l'art. 73 LHID, le Tribunal de céans ne peut qu'annuler l'arrêt attaqué et renvoyer l'affaire pour une nouvelle décision à l'autorité inférieure.
En l'occurrence, le recourant n'a pas distingué, dans son recours, l'impôt fédéral direct des impôts cantonal et communal et a pris des conclusions uniques pour les deux impôts, de sorte qu'il n'est pas certain qu'il remplisse les conditions de l'art. 108 OJ. Le Tribunal fédéral entrera toutefois, en principe, en matière, l'autorité intimée ayant largement suscité la confusion, en rendant une seule décision pour l'impôt fédéral direct et les impôts cantonal et communal, confondant les motivations et comportant un dispositif unique qui ne distingue pas les deux impôts.
Toutefois, en tant que le recourant demande l'admission du montant de 103'946 fr. à titre de déduction pour pensions alimentaires (ch. 3 de ses conclusions), son recours est irrecevable (art. 73 al. 3 LHID).
9.
9.1 Conformément aux art. 9 al. 2 let. c et 7 al. 4 let. g LHID, l'art. 34 al. 1 let. c LICD prévoit que sont déduites du revenu la pension alimentaire versée au conjoint divorcé, séparé judiciairement ou de fait ainsi que les contributions d'entretien versées à l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale, à l'exclusion toutefois des prestations versées en exécution d'une obligation d'entretien ou d'assistance fondée sur le droit de la famille. L'art. 24 let. f LICD dispose notamment que la pension alimentaire obtenue pour lui-même par le contribuable divorcé ou séparé judiciairement ou de fait ainsi que les contributions d'entretien obtenues par l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale sont imposables. Selon l'art. 25 let. e LICD, sont exonérées de l'impôt les prestations versées en exécution d'une obligation fondée sur le droit de la famille, à l'exception des pensions alimentaires et des contributions d'entretien mentionnées à l'art. 24 let. f LICD. Le mode d'imposition des pensions alimentaires et contributions d'entretien est donc identique à celui prévu pour l'impôt fédéral direct.
9.2 Le recourant conteste la constitutionnalité des dispositions qui prescrivent que les contributions d'entretien en faveur d'enfants majeurs ne sont pas déductibles et qu'elles ne sont pas imposables chez le bénéficiaire.
Le Tribunal fédéral peut en principe vérifier la constitutionnalité des lois cantonales. A cet égard, il est sans importance que le législateur cantonal ait choisi une solution analogue à celle retenue par le droit fédéral. Sagissant dun domaine du droit cantonal juridiquement indépendant, le Tribunal fédéral nest nullement lié par la réglementation choisie par le législateur fédéral lors de lexamen de la norme cantonale (ATF 110 Ia 15). Tel nest pas le cas, en revanche, lorsque le contenu dun acte normatif cantonal est imposé par une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale. La disposition dont la constitutionnalité est contestée étant contenue dans une loi fédérale, le Tribunal fédéral est lié par elle (ATF 130 I 26 consid. 2.2.2 p. 33; ATF 119 Ia 241 consid. 5b p. 246 et les arrêts cités).
9.3 Aux termes de l'art. 129 al. 1 Cst., la Confédération fixe les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes. Fondée sur le mandat que lui confère cet alinéa, l'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur l'harmonisation. L'art. 9 al. 2 let. c LHID n'autorise que la déduction de contributions d'entretien versées à l'un des parents pour les enfants sur lesquels il a l'autorité parentale, à l'exclusion des prestations versées en exécution d'une obligation d'entretien fondée sur le droit de la famille. En outre, l'art. 7 al. 4 let. g LHID prévoit que les prestations fondées sur le droit de la famille sont exonérées de l'impôt.
Par conséquent, les cantons ne sont pas libres de légiférer comme ils l'entendent en matière de contributions d'entretien. Le législateur fédéral a voulu une harmonisation des impôts directs entre les collectivités publiques fédérale, cantonale et communale (harmonisation verticale). Il a pour cela établi des principes, dans la loi sur l'harmonisation, que la Confédération, les cantons et les communes ont dû reprendre dans leur législation fiscale. Le Tribunal fédéral est donc lié par la réglementation choisie par ce législateur (cf. consid. 9.2).
En revanche, il peut vérifier l'application et l'interprétation du droit fédéral et du droit cantonal adopté dans ce cadre.
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Art. 7 cpv. 4 lett. g, 9 cpv. 2 lett. c e 73 cpv. 1 LAID; art. 25 lett. e e 34 cpv. 1 lett. c della legge friburghese del 6 giugno 2000 sulle imposte cantonali dirette; ricorso di diritto amministrativo relativo all'imposta federale diretta e alle imposte cantonali e comunali; costituzionalità di disposizioni cantonali. Forma e contenuto delle decisioni cantonali di ultima istanza concernenti nello stesso tempo l'imposta federale diretta e le imposte cantonali armonizzate. Condizioni di ammissibilità dei ricorsi di diritto amministrativo (consid. 8).
Quando il contenuto di disposizioni cantonali è imposto dalla legge sull'armonizzazione, il Tribunale federale è vincolato dalle medesime e non può verificarne la costituzionalità (consid. 9).
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Sachverhalt ab Seite 515
Das Schweizer Fernsehen DRS strahlte am 15. Januar 2004 im Rahmen des Nachrichtenmagazins "10 vor 10" unter dem Titel "Drohung" einen Beitrag über Gegner des Weltwirtschaftsforums (WEF) in Davos aus. Im Mittelpunkt des Berichts stand die Pressekonferenz von sechs vermummten Mitgliedern der Gruppe "Revolutionäres Bündnis".
X. und zwanzig Mitunterzeichner gelangten hiergegen am 16. März 2004 an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im Weiteren: Beschwerdeinstanz oder UBI). Diese wies ihre Beschwerde am 14. Mai 2004 ab, da ein Interesse des Publikums daran bestanden habe, "etwas in direkter Weise über die vermummten WEF-Gegner zu erfahren". Zwar wäre es aufschlussreich gewesen, so die Beschwerdeinstanz, vertiefte Informationen über das "Revolutionäre Bündnis" und das Selbstverständnis von militanten WEF-Gegnern zu erhalten, doch habe sich die Nachrichtensendung "10 vor 10" durch "ihre etwas unkritische und wenig vertiefende bzw. erhellende Berichterstattung und die damit verbundene Beschränkung auf die Wiedergabe der wesentlichen Fakten im Zusammenhang mit der Pressekonferenz [...] weder auf die Seite der militanten WEF-Gegner geschlagen" noch habe "sie sich als Sprachrohr für diese missbrauchen" lassen.
Das Bundesgericht tritt auf die von X. hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen über die rundfunkrechtliche Konformität einer Sendung kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (Art. 65 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen [RTVG; SR 784.40]). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am vorinstanzlichen Verfahren (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 121 II 359 E. 1a S. 361, BGE 121 II 454 E. 1a S. 455). Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz kann demnach nur führen, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer muss am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz beteiligt gewesen sein (formelle Beschwer; vgl. BGE 123 II 115 E. 2a S. 117) und zur Streitsache in einer besonderen, beachtenswert nahen Beziehung stehen (vgl. BGE 121 II 176 E. 2a S. 177 f.; DENIS BARRELET, Droit de la communication, Bern 1998, Rz. 767; MARTIN DUMERMUTH, Rundfunkrecht, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 483; GABRIEL BOINAY, La contestation des émissions de la radio et de la télévision, Porrentruy 1996, Rz. 570). Es ist indessen nicht erforderlich, dass er bereits vor der UBI als Betroffener aufgetreten ist, d.h. als Zuschauer, der in einer "enge[n] Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer Sendungen" steht (vgl. Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG; BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 115 Ib 387 E. 1b S. 389 letzter Satz). Auch der Popularbeschwerdeführer (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG), der die Voraussetzungen von Art. 103 lit. a OG erfüllt, kann zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert sein (vgl. BGE 121 II 359 E. 1 S. 361 f.). Zwar wird ihm in der Regel die erforderliche Beziehungsnähe zur Sendung und zur Streitsache fehlen (vgl. BGE 121 II 359 E. 1b/cc S. 362; BGE 114 Ib 200 E. 1b S. 202), doch ist die Frage jeweils im Einzelfall zu prüfen (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei als Geschäftsführer und Sprecher des "Medien-Forums" durch den beanstandeten Beitrag berührt: Dieses bezwecke im Namen seiner Mitglieder, sich "mit Nachdruck für eine ausgewogene und faire Berichterstattung einzusetzen und Missbräuche zu bekämpfen". Bei der Prüfung der Legitimationsvoraussetzungen müssten für Popularbeschwerden andere Massstäbe gelten als für Betroffenenbeschwerden, da das Bundesgericht von Popularbeschwerdeführern sonst praktisch nicht angerufen werden könne. Aufgrund seiner Funktionen beim "Medien-Forum" sei er, der Beschwerdeführer, verantwortlich dafür, dass dessen statutarischen Zwecke eingehalten würden, was für seine Beschwerdelegitimation genüge. Dem ist nicht so:
2.2
2.2.1 Der Beschwerdeführer ist im Rahmen einer Popularbeschwerde im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG an die Unabhängige Beschwerdeinstanz gelangt. Danach ist bei dieser - und nur bei dieser - beschwerdebefugt, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügt und eine Beschwerde einreicht, die von mindestens 20 weiteren Personen unterstützt wird, die ihrerseits beschwerdebefugt wären, hätten sie sich an die Ombudsstelle gewandt. Nach der bundesgerichtlichen Praxis fehlt dem Stimmbürger die Legitimation, allein gestützt auf seine politischen Rechte einen Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz über die Einhaltung rundfunkrechtlicher Vorschriften mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; BGE 115 Ib 387 ff.). Auch wer sich engagiert zu einer politischen Frage äussert, ist nicht bereits wegen seiner Eigenschaft als Stimmbürger befugt, deren Darstellung durch das Fernsehen - ausserhalb einer Popularbeschwerde vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz - zu beanstanden (vgl. BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; Urteil 2A.486/1996 vom 2. Dezember 1996 ["Autofreier Gallusplatz"], E. 2b/aa; BOINAY, a.a.O., Rz. 575). Ein besonderes persönliches Interesse an einem bestimmten Thema verschafft für sich allein ebenfalls noch keine legitimationsbegründende enge Beziehung zum Inhalt eines entsprechenden Beitrags (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; Urteil 2A.47/1998 vom 29. September 1998 ["Nazigold und Judengeld"]; E. 2b, publ. in: Pra 88/1999 Nr. 6 S. 36 ff.; Urteil 2A.348/1997 vom 6. Februar 1998 ["Kassensturz", Schweizerische Gesellschaft für Chirurgie], E. 1b; vgl. auch BOINAY, a.a.O., Rz. 435, und BARRELET, a.a.O., Rz. 752). In all diesen Fällen steht grundsätzlich ausschliesslich die Popularbeschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz offen (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203).
2.2.2 Weder der Beschwerdeführer noch das durch ihn vertretene "Medien-Forum" werden durch die beanstandete Sequenz in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen: Sie bildeten nicht Gegenstand der angefochtenen Sequenz und standen auch nicht anderweitig zum Thema des umstrittenen Beitrags - die von den WEF-Gegnern ausgehende Bedrohung - in einer engeren Beziehung. Der Beschwerdeführer und die Vereinigung, die er vertritt, setzen sich ganz allgemein für eine faire und ausgewogene Berichterstattung in allen möglichen (Sach-)Bereichen ein (Art. 3 Abs. 2 lit. c der Statuten des Medien-Forums vom 20. November 1999); ihr Interesse deckt sich mit jenem aller anderen Fernsehzuschauer daran, dass die rundfunkrechtlichen Programmvorschriften beachtet werden; sie sind durch den Gegenstand des umstrittenen Beitrags nicht anders berührt als das Publikum im Allgemeinen und zur vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde deshalb nicht legitimiert. Das Bundesgericht hat im Übrigen bereits 1986 bei einem Zuschauerverband mit ähnlicher Zielsetzung in gleichem Sinn entschieden (Urteil A 243/85 vom 14. Februar 1986 [Association vaudoise des téléspectateurs et auditeurs], E. 1a u. b; vgl. auch BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; BOINAY, a.a.O., Rz. 421 u. 424).
2.3 An dieser Rechtsprechung ist - entgegen den Einwendungen des Beschwerdeführers - festzuhalten:
2.3.1 Wie sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 25 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI, AS 1984 S. 153) ergibt, besteht vor Bundesgericht auch im Radio- und Fernsehbereich kein Popularbeschwerderecht. Zwar hatte der Nationalrat über längere Zeit vorgesehen, allen "am Beschwerdeverfahren beteiligten Parteien" generell ein Weiterzugsrecht an das Bundesgericht einzuräumen und damit eine Art "Popular-Verwaltungsgerichtsbeschwerde" zu schaffen (AB 1983 N 496 ff., 499 [Bundesrat Schlumpf]). Zur Entlastung des Bundesgerichtes wurde hiervon jedoch abgesehen und nur den im Sinne von Art. 103 lit. a OG Betroffenen der Weg an das Gericht geöffnet (Urteil 2A.245/1991 vom 30. Januar 1992 [Verband Schweizerischer Elektrizitätswerke], E. 2d; vgl. AB 1983 N 1094 [Kommissionssprecher Koller], 1335 f.; BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; BGE 115 Ib 387 E. 1b; FRANZ RIKLIN, Rechtsfragen der [externen] Programmaufsicht über Radio und Fernsehen in der Schweiz, in: Aspects du droit des médias II, Fribourg 1984, S. 33 ff., dort S. 59).
2.3.2 Der Gesetzgeber hat diese Regelung unverändert in das Radio- und Fernsehgesetz übernommen (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 121 II 359 E. 1a S. 361). Der Popularbeschwerdeführer hat bloss einen Anspruch darauf, dass die Unabhängige Beschwerdeinstanz das von ihm ausgelöste und ausschliesslich im öffentlichen Interesse liegende Verfahren (vgl. BGE 123 II 69 E. 3b S. 72) bundesrechtskonform durchführt; nur hierzu kann er losgelöst von der nach Art. 103 lit. a OG erforderlichen Legitimation in der Sache selber an das Bundesgericht gelangen; dabei prüft dieses gegebenenfalls auch, ob die UBI ihrerseits die Eingabe zu Recht als Popular- statt als Betroffenenbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG) behandelt hat (vgl. BGE 123 II 115 E. 2b/aa u. E. 2c; Urteil 2A.47/1998 vom 29. September 1998 ["Nazigold und Judengeld"], E. 3, publ. in: Pra 88/1999 Nr. 6 S. 36 ff.; Urteil 2A.11/1996 vom 23. August 1996 ["Meuterei auf dem Hauenstein"], E. 1b).
2.3.3 Der Gesetzgeber hat in Art. 63 RTVG die Betroffenenbeschwerde für Vereinigungen ausgeschlossen; diese müssen sich gegebenenfalls im Rahmen einer Popularbeschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz wenden (BGE 123 II 69 E. 3c u. 4a S. 73). Zwar kann ein als juristische Person konstituierter Verband die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder im Verfahren vor Bundesgericht vertreten, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und die einzelnen Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde": BGE 130 I 26 E. 1.2.1 S. 30; BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer und die einzelnen Mitglieder des ?Medien-Forums werden durch den beanstandeten Beitrag indessen - wie bereits dargelegt - nicht anders betroffen als die Mehrheit der Fernsehzuschauer, weshalb auch kein entsprechendes Verbandsbeschwerderecht bestehen kann. Anders zu entscheiden hiesse im Radio- und Fernsehbereich eine allgemeine Beschwerdebefugnis für Zuschauerorganisationen zu schaffen, obwohl der Gesetzgeber eine solche bei den Beratungen zum Bundesbeschluss vom 7. Oktober 1983 gerade ausdrücklich verworfen hat (Urteil A 243/85 vom 14. Februar 1986 [Association vaudoise des téléspectateurs et auditeurs], E. 2b; BBl 1981 III 125 [Art. 14 Abs. 1 lit. c des bundesrätlichen Entwurfs]; AB 1982 S 465, AB 1983 N 492; BOINAY, a.a.O., Rz. 424). Im Rahmen der anstehenden Totalrevision des Radio- und Fernsehgesetzes ist zwar beabsichtigt, die Betroffenen beschwerde für juristische Personen wieder einzuführen; im Übrigen soll jedoch an der bisherigen Legitimationsregelung - insbesondere auch dem fehlenden ideellen Verbandsbeschwerderecht - festgehalten werden (vgl. die Botschaft vom 18. Dezember 2002 zur Totalrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen, RTVG; in: BBl 2003 S. 1569 ff., dort insbesondere S. 1657 f., 1742 f., 1746).
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Art. 103 lit. a OG; Art. 63 Abs. 1 lit. a und b RTVG; Beschwerdelegitimation im Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI) und vor Bundesgericht (Pressekonferenz von Vermummten zum Weltwirtschaftsforum in Davos). Die Beschwerdebefugnis gegen Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen richtet sich nach Art. 103 lit. a OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung als Popularbeschwerdeführer am vorinstanzlichen Verfahren (E. 1-2.2).
Bestätigung der Rechtsprechung, wonach Zuschauerverbände bzw. für diese handelnde Organe im Rahmen einer Popularbeschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen gelangen können, indessen grundsätzlich nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht legitimiert sind (E. 2.3).
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Sachverhalt ab Seite 515
Das Schweizer Fernsehen DRS strahlte am 15. Januar 2004 im Rahmen des Nachrichtenmagazins "10 vor 10" unter dem Titel "Drohung" einen Beitrag über Gegner des Weltwirtschaftsforums (WEF) in Davos aus. Im Mittelpunkt des Berichts stand die Pressekonferenz von sechs vermummten Mitgliedern der Gruppe "Revolutionäres Bündnis".
X. und zwanzig Mitunterzeichner gelangten hiergegen am 16. März 2004 an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im Weiteren: Beschwerdeinstanz oder UBI). Diese wies ihre Beschwerde am 14. Mai 2004 ab, da ein Interesse des Publikums daran bestanden habe, "etwas in direkter Weise über die vermummten WEF-Gegner zu erfahren". Zwar wäre es aufschlussreich gewesen, so die Beschwerdeinstanz, vertiefte Informationen über das "Revolutionäre Bündnis" und das Selbstverständnis von militanten WEF-Gegnern zu erhalten, doch habe sich die Nachrichtensendung "10 vor 10" durch "ihre etwas unkritische und wenig vertiefende bzw. erhellende Berichterstattung und die damit verbundene Beschränkung auf die Wiedergabe der wesentlichen Fakten im Zusammenhang mit der Pressekonferenz [...] weder auf die Seite der militanten WEF-Gegner geschlagen" noch habe "sie sich als Sprachrohr für diese missbrauchen" lassen.
Das Bundesgericht tritt auf die von X. hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen über die rundfunkrechtliche Konformität einer Sendung kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (Art. 65 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen [RTVG; SR 784.40]). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am vorinstanzlichen Verfahren (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 121 II 359 E. 1a S. 361, BGE 121 II 454 E. 1a S. 455). Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz kann demnach nur führen, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer muss am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz beteiligt gewesen sein (formelle Beschwer; vgl. BGE 123 II 115 E. 2a S. 117) und zur Streitsache in einer besonderen, beachtenswert nahen Beziehung stehen (vgl. BGE 121 II 176 E. 2a S. 177 f.; DENIS BARRELET, Droit de la communication, Bern 1998, Rz. 767; MARTIN DUMERMUTH, Rundfunkrecht, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 483; GABRIEL BOINAY, La contestation des émissions de la radio et de la télévision, Porrentruy 1996, Rz. 570). Es ist indessen nicht erforderlich, dass er bereits vor der UBI als Betroffener aufgetreten ist, d.h. als Zuschauer, der in einer "enge[n] Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer Sendungen" steht (vgl. Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG; BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 115 Ib 387 E. 1b S. 389 letzter Satz). Auch der Popularbeschwerdeführer (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG), der die Voraussetzungen von Art. 103 lit. a OG erfüllt, kann zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert sein (vgl. BGE 121 II 359 E. 1 S. 361 f.). Zwar wird ihm in der Regel die erforderliche Beziehungsnähe zur Sendung und zur Streitsache fehlen (vgl. BGE 121 II 359 E. 1b/cc S. 362; BGE 114 Ib 200 E. 1b S. 202), doch ist die Frage jeweils im Einzelfall zu prüfen (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei als Geschäftsführer und Sprecher des "Medien-Forums" durch den beanstandeten Beitrag berührt: Dieses bezwecke im Namen seiner Mitglieder, sich "mit Nachdruck für eine ausgewogene und faire Berichterstattung einzusetzen und Missbräuche zu bekämpfen". Bei der Prüfung der Legitimationsvoraussetzungen müssten für Popularbeschwerden andere Massstäbe gelten als für Betroffenenbeschwerden, da das Bundesgericht von Popularbeschwerdeführern sonst praktisch nicht angerufen werden könne. Aufgrund seiner Funktionen beim "Medien-Forum" sei er, der Beschwerdeführer, verantwortlich dafür, dass dessen statutarischen Zwecke eingehalten würden, was für seine Beschwerdelegitimation genüge. Dem ist nicht so:
2.2
2.2.1 Der Beschwerdeführer ist im Rahmen einer Popularbeschwerde im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG an die Unabhängige Beschwerdeinstanz gelangt. Danach ist bei dieser - und nur bei dieser - beschwerdebefugt, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügt und eine Beschwerde einreicht, die von mindestens 20 weiteren Personen unterstützt wird, die ihrerseits beschwerdebefugt wären, hätten sie sich an die Ombudsstelle gewandt. Nach der bundesgerichtlichen Praxis fehlt dem Stimmbürger die Legitimation, allein gestützt auf seine politischen Rechte einen Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz über die Einhaltung rundfunkrechtlicher Vorschriften mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; BGE 115 Ib 387 ff.). Auch wer sich engagiert zu einer politischen Frage äussert, ist nicht bereits wegen seiner Eigenschaft als Stimmbürger befugt, deren Darstellung durch das Fernsehen - ausserhalb einer Popularbeschwerde vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz - zu beanstanden (vgl. BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; Urteil 2A.486/1996 vom 2. Dezember 1996 ["Autofreier Gallusplatz"], E. 2b/aa; BOINAY, a.a.O., Rz. 575). Ein besonderes persönliches Interesse an einem bestimmten Thema verschafft für sich allein ebenfalls noch keine legitimationsbegründende enge Beziehung zum Inhalt eines entsprechenden Beitrags (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; Urteil 2A.47/1998 vom 29. September 1998 ["Nazigold und Judengeld"]; E. 2b, publ. in: Pra 88/1999 Nr. 6 S. 36 ff.; Urteil 2A.348/1997 vom 6. Februar 1998 ["Kassensturz", Schweizerische Gesellschaft für Chirurgie], E. 1b; vgl. auch BOINAY, a.a.O., Rz. 435, und BARRELET, a.a.O., Rz. 752). In all diesen Fällen steht grundsätzlich ausschliesslich die Popularbeschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz offen (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203).
2.2.2 Weder der Beschwerdeführer noch das durch ihn vertretene "Medien-Forum" werden durch die beanstandete Sequenz in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen: Sie bildeten nicht Gegenstand der angefochtenen Sequenz und standen auch nicht anderweitig zum Thema des umstrittenen Beitrags - die von den WEF-Gegnern ausgehende Bedrohung - in einer engeren Beziehung. Der Beschwerdeführer und die Vereinigung, die er vertritt, setzen sich ganz allgemein für eine faire und ausgewogene Berichterstattung in allen möglichen (Sach-)Bereichen ein (Art. 3 Abs. 2 lit. c der Statuten des Medien-Forums vom 20. November 1999); ihr Interesse deckt sich mit jenem aller anderen Fernsehzuschauer daran, dass die rundfunkrechtlichen Programmvorschriften beachtet werden; sie sind durch den Gegenstand des umstrittenen Beitrags nicht anders berührt als das Publikum im Allgemeinen und zur vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde deshalb nicht legitimiert. Das Bundesgericht hat im Übrigen bereits 1986 bei einem Zuschauerverband mit ähnlicher Zielsetzung in gleichem Sinn entschieden (Urteil A 243/85 vom 14. Februar 1986 [Association vaudoise des téléspectateurs et auditeurs], E. 1a u. b; vgl. auch BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; BOINAY, a.a.O., Rz. 421 u. 424).
2.3 An dieser Rechtsprechung ist - entgegen den Einwendungen des Beschwerdeführers - festzuhalten:
2.3.1 Wie sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 25 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI, AS 1984 S. 153) ergibt, besteht vor Bundesgericht auch im Radio- und Fernsehbereich kein Popularbeschwerderecht. Zwar hatte der Nationalrat über längere Zeit vorgesehen, allen "am Beschwerdeverfahren beteiligten Parteien" generell ein Weiterzugsrecht an das Bundesgericht einzuräumen und damit eine Art "Popular-Verwaltungsgerichtsbeschwerde" zu schaffen (AB 1983 N 496 ff., 499 [Bundesrat Schlumpf]). Zur Entlastung des Bundesgerichtes wurde hiervon jedoch abgesehen und nur den im Sinne von Art. 103 lit. a OG Betroffenen der Weg an das Gericht geöffnet (Urteil 2A.245/1991 vom 30. Januar 1992 [Verband Schweizerischer Elektrizitätswerke], E. 2d; vgl. AB 1983 N 1094 [Kommissionssprecher Koller], 1335 f.; BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; BGE 115 Ib 387 E. 1b; FRANZ RIKLIN, Rechtsfragen der [externen] Programmaufsicht über Radio und Fernsehen in der Schweiz, in: Aspects du droit des médias II, Fribourg 1984, S. 33 ff., dort S. 59).
2.3.2 Der Gesetzgeber hat diese Regelung unverändert in das Radio- und Fernsehgesetz übernommen (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 121 II 359 E. 1a S. 361). Der Popularbeschwerdeführer hat bloss einen Anspruch darauf, dass die Unabhängige Beschwerdeinstanz das von ihm ausgelöste und ausschliesslich im öffentlichen Interesse liegende Verfahren (vgl. BGE 123 II 69 E. 3b S. 72) bundesrechtskonform durchführt; nur hierzu kann er losgelöst von der nach Art. 103 lit. a OG erforderlichen Legitimation in der Sache selber an das Bundesgericht gelangen; dabei prüft dieses gegebenenfalls auch, ob die UBI ihrerseits die Eingabe zu Recht als Popular- statt als Betroffenenbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG) behandelt hat (vgl. BGE 123 II 115 E. 2b/aa u. E. 2c; Urteil 2A.47/1998 vom 29. September 1998 ["Nazigold und Judengeld"], E. 3, publ. in: Pra 88/1999 Nr. 6 S. 36 ff.; Urteil 2A.11/1996 vom 23. August 1996 ["Meuterei auf dem Hauenstein"], E. 1b).
2.3.3 Der Gesetzgeber hat in Art. 63 RTVG die Betroffenenbeschwerde für Vereinigungen ausgeschlossen; diese müssen sich gegebenenfalls im Rahmen einer Popularbeschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz wenden (BGE 123 II 69 E. 3c u. 4a S. 73). Zwar kann ein als juristische Person konstituierter Verband die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder im Verfahren vor Bundesgericht vertreten, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und die einzelnen Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde": BGE 130 I 26 E. 1.2.1 S. 30; BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer und die einzelnen Mitglieder des ?Medien-Forums werden durch den beanstandeten Beitrag indessen - wie bereits dargelegt - nicht anders betroffen als die Mehrheit der Fernsehzuschauer, weshalb auch kein entsprechendes Verbandsbeschwerderecht bestehen kann. Anders zu entscheiden hiesse im Radio- und Fernsehbereich eine allgemeine Beschwerdebefugnis für Zuschauerorganisationen zu schaffen, obwohl der Gesetzgeber eine solche bei den Beratungen zum Bundesbeschluss vom 7. Oktober 1983 gerade ausdrücklich verworfen hat (Urteil A 243/85 vom 14. Februar 1986 [Association vaudoise des téléspectateurs et auditeurs], E. 2b; BBl 1981 III 125 [Art. 14 Abs. 1 lit. c des bundesrätlichen Entwurfs]; AB 1982 S 465, AB 1983 N 492; BOINAY, a.a.O., Rz. 424). Im Rahmen der anstehenden Totalrevision des Radio- und Fernsehgesetzes ist zwar beabsichtigt, die Betroffenen beschwerde für juristische Personen wieder einzuführen; im Übrigen soll jedoch an der bisherigen Legitimationsregelung - insbesondere auch dem fehlenden ideellen Verbandsbeschwerderecht - festgehalten werden (vgl. die Botschaft vom 18. Dezember 2002 zur Totalrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen, RTVG; in: BBl 2003 S. 1569 ff., dort insbesondere S. 1657 f., 1742 f., 1746).
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Art. 103 let. a OJ; art. 63 al. 1 let. a et b LRTV; qualité pour recourir dans la procédure devant l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision et devant le Tribunal fédéral (conférence de presse de personnes masquées concernant le Forum économique mondial de Davos). La qualité pour recourir contre les décisions de l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision est régie par l'art. 103 let. a OJ et ne résulte pas du fait d'avoir participé, dans le cadre d'une plainte populaire, à la procédure devant l'autorité inférieure (consid. 1-2.2).
Confirmation de la jurisprudence selon laquelle les associations de téléspectateurs ou leurs organes peuvent saisir l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision par la voie de la plainte populaire, mais n'ont en principe pas qualité pour former un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (consid. 2.3).
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Sachverhalt ab Seite 515
Das Schweizer Fernsehen DRS strahlte am 15. Januar 2004 im Rahmen des Nachrichtenmagazins "10 vor 10" unter dem Titel "Drohung" einen Beitrag über Gegner des Weltwirtschaftsforums (WEF) in Davos aus. Im Mittelpunkt des Berichts stand die Pressekonferenz von sechs vermummten Mitgliedern der Gruppe "Revolutionäres Bündnis".
X. und zwanzig Mitunterzeichner gelangten hiergegen am 16. März 2004 an die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (im Weiteren: Beschwerdeinstanz oder UBI). Diese wies ihre Beschwerde am 14. Mai 2004 ab, da ein Interesse des Publikums daran bestanden habe, "etwas in direkter Weise über die vermummten WEF-Gegner zu erfahren". Zwar wäre es aufschlussreich gewesen, so die Beschwerdeinstanz, vertiefte Informationen über das "Revolutionäre Bündnis" und das Selbstverständnis von militanten WEF-Gegnern zu erhalten, doch habe sich die Nachrichtensendung "10 vor 10" durch "ihre etwas unkritische und wenig vertiefende bzw. erhellende Berichterstattung und die damit verbundene Beschränkung auf die Wiedergabe der wesentlichen Fakten im Zusammenhang mit der Pressekonferenz [...] weder auf die Seite der militanten WEF-Gegner geschlagen" noch habe "sie sich als Sprachrohr für diese missbrauchen" lassen.
Das Bundesgericht tritt auf die von X. hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen über die rundfunkrechtliche Konformität einer Sendung kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (Art. 65 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen [RTVG; SR 784.40]). Die Beschwerdebefugnis richtet sich dabei ausschliesslich nach Art. 103 OG und ergibt sich nicht bereits aus der Beteiligung am vorinstanzlichen Verfahren (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 121 II 359 E. 1a S. 361, BGE 121 II 454 E. 1a S. 455). Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der Unabhängigen Beschwerdeinstanz kann demnach nur führen, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer muss am Verfahren vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz beteiligt gewesen sein (formelle Beschwer; vgl. BGE 123 II 115 E. 2a S. 117) und zur Streitsache in einer besonderen, beachtenswert nahen Beziehung stehen (vgl. BGE 121 II 176 E. 2a S. 177 f.; DENIS BARRELET, Droit de la communication, Bern 1998, Rz. 767; MARTIN DUMERMUTH, Rundfunkrecht, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 483; GABRIEL BOINAY, La contestation des émissions de la radio et de la télévision, Porrentruy 1996, Rz. 570). Es ist indessen nicht erforderlich, dass er bereits vor der UBI als Betroffener aufgetreten ist, d.h. als Zuschauer, der in einer "enge[n] Beziehung zum Gegenstand einer oder mehrerer Sendungen" steht (vgl. Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG; BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 115 Ib 387 E. 1b S. 389 letzter Satz). Auch der Popularbeschwerdeführer (Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG), der die Voraussetzungen von Art. 103 lit. a OG erfüllt, kann zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert sein (vgl. BGE 121 II 359 E. 1 S. 361 f.). Zwar wird ihm in der Regel die erforderliche Beziehungsnähe zur Sendung und zur Streitsache fehlen (vgl. BGE 121 II 359 E. 1b/cc S. 362; BGE 114 Ib 200 E. 1b S. 202), doch ist die Frage jeweils im Einzelfall zu prüfen (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei als Geschäftsführer und Sprecher des "Medien-Forums" durch den beanstandeten Beitrag berührt: Dieses bezwecke im Namen seiner Mitglieder, sich "mit Nachdruck für eine ausgewogene und faire Berichterstattung einzusetzen und Missbräuche zu bekämpfen". Bei der Prüfung der Legitimationsvoraussetzungen müssten für Popularbeschwerden andere Massstäbe gelten als für Betroffenenbeschwerden, da das Bundesgericht von Popularbeschwerdeführern sonst praktisch nicht angerufen werden könne. Aufgrund seiner Funktionen beim "Medien-Forum" sei er, der Beschwerdeführer, verantwortlich dafür, dass dessen statutarischen Zwecke eingehalten würden, was für seine Beschwerdelegitimation genüge. Dem ist nicht so:
2.2
2.2.1 Der Beschwerdeführer ist im Rahmen einer Popularbeschwerde im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. a RTVG an die Unabhängige Beschwerdeinstanz gelangt. Danach ist bei dieser - und nur bei dieser - beschwerdebefugt, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügt und eine Beschwerde einreicht, die von mindestens 20 weiteren Personen unterstützt wird, die ihrerseits beschwerdebefugt wären, hätten sie sich an die Ombudsstelle gewandt. Nach der bundesgerichtlichen Praxis fehlt dem Stimmbürger die Legitimation, allein gestützt auf seine politischen Rechte einen Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz über die Einhaltung rundfunkrechtlicher Vorschriften mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; BGE 115 Ib 387 ff.). Auch wer sich engagiert zu einer politischen Frage äussert, ist nicht bereits wegen seiner Eigenschaft als Stimmbürger befugt, deren Darstellung durch das Fernsehen - ausserhalb einer Popularbeschwerde vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz - zu beanstanden (vgl. BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; Urteil 2A.486/1996 vom 2. Dezember 1996 ["Autofreier Gallusplatz"], E. 2b/aa; BOINAY, a.a.O., Rz. 575). Ein besonderes persönliches Interesse an einem bestimmten Thema verschafft für sich allein ebenfalls noch keine legitimationsbegründende enge Beziehung zum Inhalt eines entsprechenden Beitrags (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; Urteil 2A.47/1998 vom 29. September 1998 ["Nazigold und Judengeld"]; E. 2b, publ. in: Pra 88/1999 Nr. 6 S. 36 ff.; Urteil 2A.348/1997 vom 6. Februar 1998 ["Kassensturz", Schweizerische Gesellschaft für Chirurgie], E. 1b; vgl. auch BOINAY, a.a.O., Rz. 435, und BARRELET, a.a.O., Rz. 752). In all diesen Fällen steht grundsätzlich ausschliesslich die Popularbeschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz offen (BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119; BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203).
2.2.2 Weder der Beschwerdeführer noch das durch ihn vertretene "Medien-Forum" werden durch die beanstandete Sequenz in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen: Sie bildeten nicht Gegenstand der angefochtenen Sequenz und standen auch nicht anderweitig zum Thema des umstrittenen Beitrags - die von den WEF-Gegnern ausgehende Bedrohung - in einer engeren Beziehung. Der Beschwerdeführer und die Vereinigung, die er vertritt, setzen sich ganz allgemein für eine faire und ausgewogene Berichterstattung in allen möglichen (Sach-)Bereichen ein (Art. 3 Abs. 2 lit. c der Statuten des Medien-Forums vom 20. November 1999); ihr Interesse deckt sich mit jenem aller anderen Fernsehzuschauer daran, dass die rundfunkrechtlichen Programmvorschriften beachtet werden; sie sind durch den Gegenstand des umstrittenen Beitrags nicht anders berührt als das Publikum im Allgemeinen und zur vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde deshalb nicht legitimiert. Das Bundesgericht hat im Übrigen bereits 1986 bei einem Zuschauerverband mit ähnlicher Zielsetzung in gleichem Sinn entschieden (Urteil A 243/85 vom 14. Februar 1986 [Association vaudoise des téléspectateurs et auditeurs], E. 1a u. b; vgl. auch BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; BOINAY, a.a.O., Rz. 421 u. 424).
2.3 An dieser Rechtsprechung ist - entgegen den Einwendungen des Beschwerdeführers - festzuhalten:
2.3.1 Wie sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 25 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (BB/UBI, AS 1984 S. 153) ergibt, besteht vor Bundesgericht auch im Radio- und Fernsehbereich kein Popularbeschwerderecht. Zwar hatte der Nationalrat über längere Zeit vorgesehen, allen "am Beschwerdeverfahren beteiligten Parteien" generell ein Weiterzugsrecht an das Bundesgericht einzuräumen und damit eine Art "Popular-Verwaltungsgerichtsbeschwerde" zu schaffen (AB 1983 N 496 ff., 499 [Bundesrat Schlumpf]). Zur Entlastung des Bundesgerichtes wurde hiervon jedoch abgesehen und nur den im Sinne von Art. 103 lit. a OG Betroffenen der Weg an das Gericht geöffnet (Urteil 2A.245/1991 vom 30. Januar 1992 [Verband Schweizerischer Elektrizitätswerke], E. 2d; vgl. AB 1983 N 1094 [Kommissionssprecher Koller], 1335 f.; BGE 114 Ib 200 E. 2c S. 203; BGE 115 Ib 387 E. 1b; FRANZ RIKLIN, Rechtsfragen der [externen] Programmaufsicht über Radio und Fernsehen in der Schweiz, in: Aspects du droit des médias II, Fribourg 1984, S. 33 ff., dort S. 59).
2.3.2 Der Gesetzgeber hat diese Regelung unverändert in das Radio- und Fernsehgesetz übernommen (BGE 123 II 115 E. 2a S. 117; BGE 121 II 359 E. 1a S. 361). Der Popularbeschwerdeführer hat bloss einen Anspruch darauf, dass die Unabhängige Beschwerdeinstanz das von ihm ausgelöste und ausschliesslich im öffentlichen Interesse liegende Verfahren (vgl. BGE 123 II 69 E. 3b S. 72) bundesrechtskonform durchführt; nur hierzu kann er losgelöst von der nach Art. 103 lit. a OG erforderlichen Legitimation in der Sache selber an das Bundesgericht gelangen; dabei prüft dieses gegebenenfalls auch, ob die UBI ihrerseits die Eingabe zu Recht als Popular- statt als Betroffenenbeschwerde (Art. 63 Abs. 1 lit. b RTVG) behandelt hat (vgl. BGE 123 II 115 E. 2b/aa u. E. 2c; Urteil 2A.47/1998 vom 29. September 1998 ["Nazigold und Judengeld"], E. 3, publ. in: Pra 88/1999 Nr. 6 S. 36 ff.; Urteil 2A.11/1996 vom 23. August 1996 ["Meuterei auf dem Hauenstein"], E. 1b).
2.3.3 Der Gesetzgeber hat in Art. 63 RTVG die Betroffenenbeschwerde für Vereinigungen ausgeschlossen; diese müssen sich gegebenenfalls im Rahmen einer Popularbeschwerde an die Unabhängige Beschwerdeinstanz wenden (BGE 123 II 69 E. 3c u. 4a S. 73). Zwar kann ein als juristische Person konstituierter Verband die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder im Verfahren vor Bundesgericht vertreten, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und die einzelnen Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde": BGE 130 I 26 E. 1.2.1 S. 30; BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer und die einzelnen Mitglieder des ?Medien-Forums werden durch den beanstandeten Beitrag indessen - wie bereits dargelegt - nicht anders betroffen als die Mehrheit der Fernsehzuschauer, weshalb auch kein entsprechendes Verbandsbeschwerderecht bestehen kann. Anders zu entscheiden hiesse im Radio- und Fernsehbereich eine allgemeine Beschwerdebefugnis für Zuschauerorganisationen zu schaffen, obwohl der Gesetzgeber eine solche bei den Beratungen zum Bundesbeschluss vom 7. Oktober 1983 gerade ausdrücklich verworfen hat (Urteil A 243/85 vom 14. Februar 1986 [Association vaudoise des téléspectateurs et auditeurs], E. 2b; BBl 1981 III 125 [Art. 14 Abs. 1 lit. c des bundesrätlichen Entwurfs]; AB 1982 S 465, AB 1983 N 492; BOINAY, a.a.O., Rz. 424). Im Rahmen der anstehenden Totalrevision des Radio- und Fernsehgesetzes ist zwar beabsichtigt, die Betroffenen beschwerde für juristische Personen wieder einzuführen; im Übrigen soll jedoch an der bisherigen Legitimationsregelung - insbesondere auch dem fehlenden ideellen Verbandsbeschwerderecht - festgehalten werden (vgl. die Botschaft vom 18. Dezember 2002 zur Totalrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen, RTVG; in: BBl 2003 S. 1569 ff., dort insbesondere S. 1657 f., 1742 f., 1746).
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Art. 103 lett. a OG; art. 63 cpv. 1 lett. a e b LRTV; legittimazione a ricorrere nella procedura davanti all'autorità indipendente di ricorso in materia di radiotelevisione e davanti al Tribunale federale (conferenza stampa di persone camuffate riguardante il Forum economico mondiale di Davos). La legittimazione a ricorrere contro le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva è retta dall'art. 103 lett. a OG e non deriva dal solo fatto di aver partecipato in qualità di proponente di un'azione popolare alla procedura dinanzi all'istanza precedente (consid. 1-2.2).
Conferma della giurisprudenza secondo cui le associazioni di telespettatori, rispettivamente i loro organi, possono adire l'autorità indipendente di ricorso in materia di radiotelevisione nel quadro di un'azione popolare, ma non sono di principio legittimate a presentare un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (consid. 2.3).
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Sachverhalt ab Seite 522
Die Cornèr Banca SA, Lugano, offeriert Warenhändlern und Dienstleistungserbringern Kreditkartenverträge. Darin garantiert sie die Bezahlung des vom Kreditkarteninhaber geschuldeten Kaufpreises, sofern bestimmte Sicherheitsvorkehren eingehalten sind. Als Gegenleistung schulden ihr die Vertragspartner eine Kommission.
Am 6. Juni 2003 machte die Cornèr Banca SA das Sekretariat der Wettbewerbskommission auf eine angeblich gegen sie gerichtete Preisunterbietung im "Kreditkarten-Acquiring-Geschäft" durch die Telekurs Europay AG (heute: Telekurs Multipay AG) aufmerksam. Das Sekretariat forderte mit Schreiben vom 26. Juni 2003 die Telekurs Holding AG auf, Fragen zum Vorwurf der Preisunterbietung zu beantworten, und informierte am 27. Juni 2003 die Cornèr Banca SA, es habe gestützt auf den gemeldeten Sachverhalt eine kartellgesetzliche Marktbeobachtung eröffnet.
Am 7. Juli 2003 ersuchte die Cornèr Banca SA das Sekretariat, gegen die Telekurs Multipay AG im Zusammenhang mit der Übernahme der Aktiven des Visa-Acquiring-Geschäfts der UBS Card Center AG ein Fusionskontrollverfahren einzuleiten. Zugleich beantragte sie die Eröffnung einer Untersuchung gegen die Telekurs Multipay AG mit Bezug auf unzulässige Verhaltensweisen einer marktbeherrschenden Unternehmung im Sinne von Art. 7 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) und den Erlass vorsorglicher Massnahmen. Zur Unterstützung dieses Begehrens beantragte sie mehrere Beweismassnahmen.
Die Wettbewerbskommission wies das Gesuch um Anordnung von vorsorglichen Massnahmen mit als Verfügung bezeichnetem Schreiben vom 1. September 2003 ab. Zur Begründung erwog sie, sie könne ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen auch behandeln, bevor ein Verfahren nach den Art. 26 ff. KG eröffnet worden sei; der Erlass vorsorglicher Massnahmen könne jedoch erst im Rahmen eines Untersuchungsverfahrens erfolgen und setze somit die spätestens gleichzeitige Eröffnung eines solchen Verfahrens voraus, worauf jedoch kein Anspruch bestehe; vorliegend sei keine der vier Voraussetzungen für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen erfüllt, und es sei unnötig, eine Untersuchung nach Art. 27 KG zu eröffnen; das Sekretariat werde jedoch im Rahmen einer Vorabklärung gemäss Art. 26 KG die von der Cornèr Banca SA erhobenen Vorwürfe weiter verfolgen. Als Rechtsmittelbelehrung gab die Wettbewerbskommission an, es könne innert 10 Tagen Beschwerde bei der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen erhoben werden.
Die Cornèr Banca SA erhob am 15. September 2003 Beschwerde an die Rekurskommission, welche mit Entscheid vom 22. Dezember 2003 auf die Beschwerde nicht eintrat. Sie erwog im Wesentlichen, die Stellungnahme der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 sei eine Kundgabe, dass die Wettbewerbskommission jedenfalls vorläufig keine Untersuchung zu eröffnen gedenke, weshalb für vorsorgliche Massnahmen kein Raum bestehe. Es liege daher keine anfechtbare Verfügung vor; allenfalls bestehe die Möglichkeit einer Aufsichtsbeschwerde, für deren Behandlung jedoch die Rekurskommission nicht zuständig sei.
Am 2. Februar 2004 erhob die Cornèr Banca SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Streitig ist, ob der Entscheid der Wettbewerbskommission, eine beantragte vorsorgliche Massnahme ausserhalb bzw. vor Eröffnung eines Untersuchungsverfahrens nicht anzuordnen oder eine kartellrechtliche Untersuchung nicht zu eröffnen, eine bei der Rekurskommission anfechtbare Verfügung darstellt.
2.1 Nach Lehre und Rechtsprechung sind im Verfahren einer kartellrechtlichen Untersuchung nach Art. 27 KG vorsorgliche Massnahmen zulässig (BGE 130 II 149 E. 2.1 S. 154 mit Hinweisen). Aus Art. 39 KG, wonach vorbehältlich abweichender Regeln im Kartellgesetz selber die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVG) anwendbar sind, ergibt sich, dass solche Massnahmen in Form von Verfügungen im Sinne des VwVG erlassen werden. Der Entscheid über die Anordnung solcher Massnahmen ist eine (Zwischen)Verfügung, die - wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zu bewirken vermag (Art. 45 Abs. 1 und 2 lit. g VwVG) - angefochten werden kann. Unter den gleichen Voraussetzungen können auch Dritte Beschwerde erheben, wenn sie im Rahmen einer Untersuchung einen Antrag auf Erlass vorsorglicher Massnahmen gestellt haben und die Wettbewerbskommission diesen Antrag abgewiesen hat (BGE 130 II 149 E. 1.1 S. 153 mit Hinweisen). Vorliegend ist streitig, ob dies auch gilt, wenn noch keine Untersuchung eröffnet worden ist, sondern bloss allenfalls eine Vorabklärung (Art. 26 KG) durchgeführt wird.
2.2 Die Rekurskommission erwähnt einen früheren Entscheid, worin sie einen Entscheid der Wettbewerbskommission, ein ausserhalb eines Untersuchungsverfahrens gestelltes Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abzuweisen, als anfechtbare Verfügung qualifiziert hat, da auch auf das Verfahren der Vorabklärung das VwVG anwendbar sei (RPW 2000/4 S. 703, E. 1.1, 1.2.1 und 3.3.1). Sie hält jedoch fest, dass dieser Entscheid in der Lehre von zwei Autoren (PAUL RICHLI, Kartellverwaltungsverfahren, in: Bruno von Büren/Lucas David, Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Bd. V/2, Basel 2000, S. 417 ff., 424 ff.; STEFAN BILGER, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen; unter besonderer Berücksichtigung des Verhältnisses zwischen kartellrechtlichem Sonderverfahrensrecht und allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht, Freiburg 2002, S. 142 ff.) kritisiert worden sei, die sich mit guten Gründen gegen die Anwendung des VwVG im Verfahren der Vorabklärung wendeten; sie schliesse sich nunmehr dieser zutreffenden Auffassung an; diese Sicht dränge sich umso mehr auf, als das Begehren der Beschwerdeführerin im Grunde als ein Begehren auf Eröffnung einer Untersuchung zu verstehen sei, da nur in dessen Rahmen Massnahmen erlassen werden könnten; der Entscheid, eine Untersuchung nicht zu eröffnen, sei keine Verfügung; die Entscheidung der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 sei als Kundgabe zu werten, mangels Anhaltspunkten für kartellwidriges Verhalten keine Untersuchung zu eröffnen, weshalb für vorsorgliche Massnahmen kein Raum bleibe; dieses Ergebnis stehe im Einklang mit der festen Rechtsprechung der Rekurskommission, wonach jedenfalls vor Eröffnung einer Untersuchung kein Anspruch auf Erlass vorsorglicher Massnahmen bestehe.
2.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert, nach dieser Auffassung könne die Wettbewerbskommission ohne Rechtskontrolle vorsorgliche Massnahmen durchführen oder abweisen; aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil 2A.198/1997 vom 3. November 1997) und aus Art. 39 KG in Verbindung mit dem VwVG ergebe sich, dass vorsorgliche Massnahmen unabhängig von der Eröffnung einer Untersuchung möglich sein müssten; die Eröffnung einer Untersuchung sei Folge, nicht notwendige Voraussetzung des Erlasses vorsorglicher Massnahmen; über diese sei aufgrund von Art. 39 KG in einem förmlichen Verfügungsverfahren zu entscheiden; der Entscheid über die Abweisung beantragter Massnahmen sei nach Art. 5 VwVG als Verfügung zu qualifizieren, unabhängig davon, ob vorgängig eine Vorabklärung oder eine Untersuchung eröffnet worden sei; die Beschwerde vom 15. September 2003 habe sogar ausdrücklich den Charakter einer Rechtsverweigerungsbeschwerde.
2.4 Das von der Beschwerdeführerin zitierte Urteil des Bundesgerichts 2A.198/1997 (publ. in: ZBl 100/1999 S. 64 ff.) bezog sich auf vorsorgliche Massnahmen, die nach Eröffnung einer Untersuchung getroffen worden waren. Auch in den anderen Fällen, in denen das Bundesgericht im Zusammenhang mit vorsorglichen Massnahmen im Kartellverwaltungsrecht befasst war, handelte es sich jeweils um Massnahmen, die nach Eröffnung einer Untersuchung angeordnet worden waren (BGE 130 II 149; Urteile 2A.142/2003 vom 5. September 2003, publ. in: sic! 1/2004 S. 48 ff.; 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003; 2A.481/2001 vom 25. April 2002). Ob dasselbe gilt, wenn eine Untersuchung noch nicht eröffnet worden ist, hatte das Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden.
2.5 Entgegen dem, was die Rekurskommission anzunehmen scheint, kann der Verfügungscharakter des Entscheides der Wettbewerbskommission nicht schon mit dem Argument verneint werden, es bestehe kein Anspruch auf Erlass vorsorglicher Massnahmen; denn im Verwaltungsrecht stellen weder der Verfügungsbegriff noch der Parteibegriff auf das Vorliegen eines Rechtsanspruchs ab: Zur Parteistellung reicht ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus (Art. 6 bzw. 48 VwVG; vgl. BGE 130 II 149 E. 3.3 S. 158; BGE 127 II 132 E. 2a S. 136). Wer Parteistellung im Sinne von Art. 6 und 48 VwVG beanspruchen kann, kann bei der zuständigen Behörde ein Begehren um Erlass einer Verfügung stellen. Die ersuchte Behörde hat zu prüfen, ob die gesuchstellende Person ein hinreichend schutzwürdiges Interesse hat; fehlt es daran, hat sie auf das Gesuch mangels Parteieigenschaft nicht einzutreten. Ist die Parteieigenschaft zu bejahen, hat die Behörde zu prüfen, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung gegeben sind; ist dies zu verneinen, ist das Gesuch abzuweisen. In beiden Fällen muss der Entscheid in der Form einer anfechtbaren Verfügung ergehen, jedenfalls wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich eine Verfügung verlangt (Art. 5 Abs. 1 lit. c und Art. 44 VwVG; vgl. BGE 126 II 300 E. 2c S. 303 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 78 Rz. 213).
Diese Regeln des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts gelten aufgrund von Art. 39 KG in Verbindung mit dem VwVG grundsätzlich auch im kartellverwaltungsrechtlichen Verfahren (vgl. BGE 130 II 149 E. 1.1 und 3.3; ferner Urteil des Bundesgerichts 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003, E. 2.3.5; RICHLI, a.a.O., S. 473; PATRIK DUCREY, Vorsorgliche Massnahmen im Kartellverwaltungsrecht, sic! 3/1998 S. 281 ff., 285). Fraglich ist aber, ob sie auch für Vorabklärungen oder sonst wie ausserhalb von Untersuchungen gelten.
2.6 Die Lehre tendiert mehrheitlich zur Ansicht, für das Verfahren der Vorabklärung gelte gestützt auf Art. 39 KG ebenfalls das VwVG mit Ausnahme des spezialgesetzlich ausgeschlossenen (Art. 26 Abs. 3 KG) Akteneinsichtsrechts (JÜRG BORER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 1998, Rz. 9 und 10 zu Art. 26 KG, Rz. 9 und 18 zu Art. 39 KG; MARCEL DIETRICH, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 31 zu Art. 39 KG; PATRICK SCHÄDLER, Vorsorgliche Massnahmen und einstweilige Anordnungen im Kartellverwaltungsverfahren der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft, Basel 2002, S. 44; BRUNO SCHMIDHAUSER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 18 zu Art. 26 KG; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, Bern 1999, S. 342 und 369). Diese Auffassung kann sich namentlich auf die Botschaft zum Kartellgesetz stützen (BBl 1995 I 468, S. 603, 613 f.).
Andere Autoren stellen die Anwendbarkeit des VwVG für die Vorabklärung in Frage. Dies wird damit begründet, das Vorabklärungsverfahren diene nicht dazu, Rechte und Pflichten zu begründen oder festzustellen und führe nicht zu einer Verfügung; die Anwendung des VwVG auf die Vorabklärung würde auch der damit angestrebten Formlosigkeit widersprechen (BILGER, a.a.O., S. 148, 151 ff.; BENOÎT CARRON, in: Pierre Tercier/Christian Bovet, Droit de la concurrence, commentaire romand, Basel 2002, Rz. 18 zu Art. 26 KG, Rz. 9 zu Art. 39 KG; RICHLI, a.a.O., S. 424 f.).
2.7 Wie es sich damit in genereller Hinsicht verhält, braucht aus folgenden Gründen vorliegend nicht entschieden zu werden.
2.7.1 Gemäss Art. 39 KG sind auf die Verfahren des Kartellgesetzes die Bestimmungen des VwVG nur anwendbar, soweit das Kartellgesetz nicht davon abweicht. Spezielle kartellgesetzliche Regelungen gehen somit den Bestimmungen des VwVG vor.
2.7.2 Nach Art. 43 Abs. 1 lit. a KG können Personen, die aufgrund einer (behaupteten) Wettbewerbsbeschränkung in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert sind, ihre "Beteiligung an der Untersuchung" anmelden. Durch diese Anmeldung machen die Dritten ihre Parteirechte im Sinne von Art. 6 VwVG geltend (BORER, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 43 KG).
Art. 43 KG gilt nach seinem Wortlaut nur für die Untersuchung (französisch: enquête; italienisch: inchiesta), nicht aber für die Vorabklärung (französisch: enquête préliminaire; italienisch: inchiesta preliminare). Es gibt keine Hinweise darauf, dass dieser Wortlaut nicht den wahren Sinne der Bestimmung wiedergeben würde. Auch die Systematik des Gesetzes weist darauf hin, dass mit Art. 43 KG den Dritten bewusst erst im Rahmen der Untersuchung formelle Mitwirkungsrechte eingeräumt werden sollten: Nach Art. 28 KG gibt das Sekretariat der Wettbewerbskommission die Eröffnung einer Untersuchung durch amtliche Publikation bekannt, worauf sich Dritte innert dreissig Tagen melden können, wenn sie sich an der Untersuchung beteiligen wollen. Diese Bestimmung bezieht sich auf die in Art. 43 KG erwähnten Dritten (BBl 1995 I 616; BILGER, a.a.O., S. 202 f.). Erst nach Eingang dieser Meldung entscheidet das Sekretariat über die Parteieigenschaft der Dritten (PIERRE TERCIER, La procédure devant la Commission de la concurrence, SZW, Sondernummer 1996, S. 35 ff., 40). Diese Regelung macht nur Sinn, wenn sie als eine den allgemeinen Regeln vorgehende verstanden wird und eine frühere Verfahrensbeteiligung ausschliesst (vgl. auch BGE 124 II 499 E. 3a S. 502 ff. in Bezug auf diejenigen Dritten, die nach Art. 43 Abs. 4 KG keine Parteirechte haben).
Daraus ergibt sich, dass Dritte, die eine Wettbewerbsbehinderung geltend machen, erst im Verfahren der Untersuchung (nicht aber der Vorabklärung) Parteirechte ausüben können (BILGER, a.a.O., S. 218; CARRON, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 39 KG, Rz. 4, 5 und 7 zu Art. 43 KG; BALZ GROSS, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 9 zu Art. 43 KG). Wenn Dritte die Durchführung einer Vorabklärung beantragen oder in diesem Rahmen bestimmte Massnahmen beantragen, haben sie die Stellung von Anzeigern (Art. 26 Abs. 1 KG). Sie geben der Behörde Informationen und Hinweise, haben aber keine Parteistellung und keinen Anspruch auf eine förmliche Verfügung (Urteil des Bundesgerichts 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003, E. 2.3.4 und 2.3.5; BILGER, a.a.O., S. 208). Aus diesem Grund werden sie auch nicht kostenpflichtig (Art. 3 Abs. 2 lit. b der Verordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von Gebühren im Kartellgesetz [KG-Gebührenverordnung; SR 251.2]).
2.7.3 Aus dem gleichen Grund können Dritte auch nicht Parteistellung haben im Rahmen des Entscheids, ob eine Untersuchung zu eröffnen sei, und zwar unabhängig von der Frage, ob der Entscheid, eine Untersuchung zu eröffnen oder nicht zu eröffnen, überhaupt als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren ist (was in der Lehre mehrheitlich verneint wird: BILGER, a.a.O., S. 180 ff.; CARRON, a.a.O., Rz. 18 f. und 34 zu Art. 26 KG, Rz. 19 zu Art. 27 KG; RICHLI, a.a.O., S. 428 f.; SCHÄDLER, a.a.O., S. 59; SCHMIDHAUSER, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 27 KG; WALTER A. STOFFEL, Die Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen, SZW, Sondernummer 1996, S. 45 ff., 48; a.M.: GROSS, a.a.O., Rz. 19 zu Art. 44 KG). Sie haben demzufolge keinen Anspruch, dass ihnen gegenüber mittels Verfügung entschieden wird, ob eine Untersuchung zu eröffnen ist.
2.7.4 Aus dieser spezialgesetzlichen Regelung, die aufgrund von Art. 39 KG den allgemeinen Bestimmungen des VwVG vorgeht, folgt, dass Dritte, welche die Eröffnung einer Untersuchung oder die Anordnung vorsorglicher Massnahmen beantragen, vor Eröffnung der Untersuchung von vornherein keine Parteistellung haben können, und zwar unabhängig von der Frage, ob bereits vor Eröffnung einer Untersuchung überhaupt vorsorgliche Massnahmen zulässig wären (was in der Lehre ebenfalls mehrheitlich verneintw ird: BILGER, a.a.O., S. 318, 320; BORER, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 26 KG; DUCREY, a.a.O., S. 284; RICHLI, a.a.O., S. 425; SCHÄDLER, a.a.O., S. 96 f.; SCHMIDHAUSER, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 26 KG; a.M.: CARRON, a.a.O., Rz. 87 zu Art. 39 KG; ZÄCH, a.a.O., S. 341 Rz. 605). Die Dritten haben daher keinen Anspruch darauf, dass dann, wenn die Wettbewerbskommission ihren Antrag ablehnt, darüber mit einer Verfügung entschieden wird. Entsprechende Mitteilungen der Wettbewerbskommission oder des Sekretariats an diese Dritten sind demzufolge keine Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG und können nicht mit Beschwerde bei der Rekurskommission angefochten werden.
2.8 An diesem Ergebnis ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde vom 15. September 2003 als Rechtsverweigerungsbeschwerde bezeichnet hat und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass die Nichteröffnung einer Untersuchung in gewissem Sinne als Rechtsverweigerung erscheinen kann (so BORER, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 27 KG; CARRON, a.a.O., Rz. 20 ff. zu Art. 27 KG; GROSS, a.a.O., Rz. 101 f. zu Art. 44 KG; STOFFEL, a.a.O., S. 48), so können doch nur Parteien im verfahrensrechtlichen Sinne Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben (Art. 70 Abs. 1 VwVG); auch der Anspruch auf rechtliches Gehör steht nur den Parteien zu (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 VwVG). Da die Beschwerdeführerin - wie ausgeführt - nach der hier anwendbaren gesetzlichen Regelung vor Eröffnung einer Untersuchung von vornherein keine Parteistellung haben kann, kann sie in diesem Stadium weder eine Rechtsverweigerung noch eine Gehörsverletzung rügen (im Ergebnis ebenso RICHLI, a.a.O., S. 429).
2.9 Diese Konsequenz kann nicht als stossende Rechtsschutzlücke betrachtet werden. Das Kartellgesetz sieht nämlich zur Durchsetzung der materiellrechtlichen Ansprüche parallel einen zivilrechtlichen (Art. 12 ff. KG) und einen verwaltungsrechtlichen (Art. 18 ff. KG) Rechtsweg vor. Aus diesem gesetzlich vorgesehenen Nebeneinander ergibt sich, dass der öffentlichrechtliche Weg primär auf das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Wettbewerb ausgerichtet ist; stehen hingegen in erster Linie private Interessen zur Diskussion, so ist der zivilrechtliche Weg zu beschreiten, auf welchem gemäss Art. 17 KG ebenfalls vorsorgliche Massnahmen möglich sind (BGE 130 II 149 E. 2.4 S. 156 mit Hinweisen). Auch wenn Dritte, die in der Ausübung des Wettbewerbs behindert werden, keinen Anspruch auf verfügungsmässigen Entscheid über beantragte vorsorgliche Massnahmen oder über die Eröffnung einer Untersuchung haben, so sind sie deshalb nicht ohne Rechtsschutz, sondern können zivilrechtlich vorgehen (CARRON, a.a.O., Rz. 18 und 35 zu Art. 26 KG, Rz. 19 zu Art. 27 KG).
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Art. 26, 27, 39 und 43 Abs. 1 lit. a KG; vorsorgliche Massnahmen im Rahmen einer Vorabklärung gemäss Art. 26 KG, Weigerung der Wettbewerbskommission, eine kartellrechtliche Untersuchung i.S. von Art. 27 KG zu eröffnen. Gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. a KG können Dritte, die eine Wettbewerbsbehinderung geltend machen, erst im Verfahren der kartellrechtlichen Untersuchung i.S. von Art. 27 KG Parteirechte ausüben, nicht schon im Rahmen einer kartellrechtlichen Vorabklärung i.S. von Art. 26 KG. Lehnt es die Wettbewerbskommission auf Gesuch eines Dritten hin ab, vor Eröffnung einer kartellrechtlichen Untersuchung vorsorgliche Massnahmen anzuordnen oder eine kartellrechtliche Untersuchung zu eröffnen, handelt es sich dabei nicht um eine Verfügung mit Rechtswirkungen für den Dritten, sondern um eine blosse Mitteilung an diesen, gegen welche er nicht Beschwerde führen kann, auch nicht Rechtsverweigerungsbeschwerde (E. 2).
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Die Cornèr Banca SA, Lugano, offeriert Warenhändlern und Dienstleistungserbringern Kreditkartenverträge. Darin garantiert sie die Bezahlung des vom Kreditkarteninhaber geschuldeten Kaufpreises, sofern bestimmte Sicherheitsvorkehren eingehalten sind. Als Gegenleistung schulden ihr die Vertragspartner eine Kommission.
Am 6. Juni 2003 machte die Cornèr Banca SA das Sekretariat der Wettbewerbskommission auf eine angeblich gegen sie gerichtete Preisunterbietung im "Kreditkarten-Acquiring-Geschäft" durch die Telekurs Europay AG (heute: Telekurs Multipay AG) aufmerksam. Das Sekretariat forderte mit Schreiben vom 26. Juni 2003 die Telekurs Holding AG auf, Fragen zum Vorwurf der Preisunterbietung zu beantworten, und informierte am 27. Juni 2003 die Cornèr Banca SA, es habe gestützt auf den gemeldeten Sachverhalt eine kartellgesetzliche Marktbeobachtung eröffnet.
Am 7. Juli 2003 ersuchte die Cornèr Banca SA das Sekretariat, gegen die Telekurs Multipay AG im Zusammenhang mit der Übernahme der Aktiven des Visa-Acquiring-Geschäfts der UBS Card Center AG ein Fusionskontrollverfahren einzuleiten. Zugleich beantragte sie die Eröffnung einer Untersuchung gegen die Telekurs Multipay AG mit Bezug auf unzulässige Verhaltensweisen einer marktbeherrschenden Unternehmung im Sinne von Art. 7 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) und den Erlass vorsorglicher Massnahmen. Zur Unterstützung dieses Begehrens beantragte sie mehrere Beweismassnahmen.
Die Wettbewerbskommission wies das Gesuch um Anordnung von vorsorglichen Massnahmen mit als Verfügung bezeichnetem Schreiben vom 1. September 2003 ab. Zur Begründung erwog sie, sie könne ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen auch behandeln, bevor ein Verfahren nach den Art. 26 ff. KG eröffnet worden sei; der Erlass vorsorglicher Massnahmen könne jedoch erst im Rahmen eines Untersuchungsverfahrens erfolgen und setze somit die spätestens gleichzeitige Eröffnung eines solchen Verfahrens voraus, worauf jedoch kein Anspruch bestehe; vorliegend sei keine der vier Voraussetzungen für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen erfüllt, und es sei unnötig, eine Untersuchung nach Art. 27 KG zu eröffnen; das Sekretariat werde jedoch im Rahmen einer Vorabklärung gemäss Art. 26 KG die von der Cornèr Banca SA erhobenen Vorwürfe weiter verfolgen. Als Rechtsmittelbelehrung gab die Wettbewerbskommission an, es könne innert 10 Tagen Beschwerde bei der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen erhoben werden.
Die Cornèr Banca SA erhob am 15. September 2003 Beschwerde an die Rekurskommission, welche mit Entscheid vom 22. Dezember 2003 auf die Beschwerde nicht eintrat. Sie erwog im Wesentlichen, die Stellungnahme der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 sei eine Kundgabe, dass die Wettbewerbskommission jedenfalls vorläufig keine Untersuchung zu eröffnen gedenke, weshalb für vorsorgliche Massnahmen kein Raum bestehe. Es liege daher keine anfechtbare Verfügung vor; allenfalls bestehe die Möglichkeit einer Aufsichtsbeschwerde, für deren Behandlung jedoch die Rekurskommission nicht zuständig sei.
Am 2. Februar 2004 erhob die Cornèr Banca SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Streitig ist, ob der Entscheid der Wettbewerbskommission, eine beantragte vorsorgliche Massnahme ausserhalb bzw. vor Eröffnung eines Untersuchungsverfahrens nicht anzuordnen oder eine kartellrechtliche Untersuchung nicht zu eröffnen, eine bei der Rekurskommission anfechtbare Verfügung darstellt.
2.1 Nach Lehre und Rechtsprechung sind im Verfahren einer kartellrechtlichen Untersuchung nach Art. 27 KG vorsorgliche Massnahmen zulässig (BGE 130 II 149 E. 2.1 S. 154 mit Hinweisen). Aus Art. 39 KG, wonach vorbehältlich abweichender Regeln im Kartellgesetz selber die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVG) anwendbar sind, ergibt sich, dass solche Massnahmen in Form von Verfügungen im Sinne des VwVG erlassen werden. Der Entscheid über die Anordnung solcher Massnahmen ist eine (Zwischen)Verfügung, die - wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zu bewirken vermag (Art. 45 Abs. 1 und 2 lit. g VwVG) - angefochten werden kann. Unter den gleichen Voraussetzungen können auch Dritte Beschwerde erheben, wenn sie im Rahmen einer Untersuchung einen Antrag auf Erlass vorsorglicher Massnahmen gestellt haben und die Wettbewerbskommission diesen Antrag abgewiesen hat (BGE 130 II 149 E. 1.1 S. 153 mit Hinweisen). Vorliegend ist streitig, ob dies auch gilt, wenn noch keine Untersuchung eröffnet worden ist, sondern bloss allenfalls eine Vorabklärung (Art. 26 KG) durchgeführt wird.
2.2 Die Rekurskommission erwähnt einen früheren Entscheid, worin sie einen Entscheid der Wettbewerbskommission, ein ausserhalb eines Untersuchungsverfahrens gestelltes Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abzuweisen, als anfechtbare Verfügung qualifiziert hat, da auch auf das Verfahren der Vorabklärung das VwVG anwendbar sei (RPW 2000/4 S. 703, E. 1.1, 1.2.1 und 3.3.1). Sie hält jedoch fest, dass dieser Entscheid in der Lehre von zwei Autoren (PAUL RICHLI, Kartellverwaltungsverfahren, in: Bruno von Büren/Lucas David, Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Bd. V/2, Basel 2000, S. 417 ff., 424 ff.; STEFAN BILGER, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen; unter besonderer Berücksichtigung des Verhältnisses zwischen kartellrechtlichem Sonderverfahrensrecht und allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht, Freiburg 2002, S. 142 ff.) kritisiert worden sei, die sich mit guten Gründen gegen die Anwendung des VwVG im Verfahren der Vorabklärung wendeten; sie schliesse sich nunmehr dieser zutreffenden Auffassung an; diese Sicht dränge sich umso mehr auf, als das Begehren der Beschwerdeführerin im Grunde als ein Begehren auf Eröffnung einer Untersuchung zu verstehen sei, da nur in dessen Rahmen Massnahmen erlassen werden könnten; der Entscheid, eine Untersuchung nicht zu eröffnen, sei keine Verfügung; die Entscheidung der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 sei als Kundgabe zu werten, mangels Anhaltspunkten für kartellwidriges Verhalten keine Untersuchung zu eröffnen, weshalb für vorsorgliche Massnahmen kein Raum bleibe; dieses Ergebnis stehe im Einklang mit der festen Rechtsprechung der Rekurskommission, wonach jedenfalls vor Eröffnung einer Untersuchung kein Anspruch auf Erlass vorsorglicher Massnahmen bestehe.
2.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert, nach dieser Auffassung könne die Wettbewerbskommission ohne Rechtskontrolle vorsorgliche Massnahmen durchführen oder abweisen; aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil 2A.198/1997 vom 3. November 1997) und aus Art. 39 KG in Verbindung mit dem VwVG ergebe sich, dass vorsorgliche Massnahmen unabhängig von der Eröffnung einer Untersuchung möglich sein müssten; die Eröffnung einer Untersuchung sei Folge, nicht notwendige Voraussetzung des Erlasses vorsorglicher Massnahmen; über diese sei aufgrund von Art. 39 KG in einem förmlichen Verfügungsverfahren zu entscheiden; der Entscheid über die Abweisung beantragter Massnahmen sei nach Art. 5 VwVG als Verfügung zu qualifizieren, unabhängig davon, ob vorgängig eine Vorabklärung oder eine Untersuchung eröffnet worden sei; die Beschwerde vom 15. September 2003 habe sogar ausdrücklich den Charakter einer Rechtsverweigerungsbeschwerde.
2.4 Das von der Beschwerdeführerin zitierte Urteil des Bundesgerichts 2A.198/1997 (publ. in: ZBl 100/1999 S. 64 ff.) bezog sich auf vorsorgliche Massnahmen, die nach Eröffnung einer Untersuchung getroffen worden waren. Auch in den anderen Fällen, in denen das Bundesgericht im Zusammenhang mit vorsorglichen Massnahmen im Kartellverwaltungsrecht befasst war, handelte es sich jeweils um Massnahmen, die nach Eröffnung einer Untersuchung angeordnet worden waren (BGE 130 II 149; Urteile 2A.142/2003 vom 5. September 2003, publ. in: sic! 1/2004 S. 48 ff.; 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003; 2A.481/2001 vom 25. April 2002). Ob dasselbe gilt, wenn eine Untersuchung noch nicht eröffnet worden ist, hatte das Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden.
2.5 Entgegen dem, was die Rekurskommission anzunehmen scheint, kann der Verfügungscharakter des Entscheides der Wettbewerbskommission nicht schon mit dem Argument verneint werden, es bestehe kein Anspruch auf Erlass vorsorglicher Massnahmen; denn im Verwaltungsrecht stellen weder der Verfügungsbegriff noch der Parteibegriff auf das Vorliegen eines Rechtsanspruchs ab: Zur Parteistellung reicht ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus (Art. 6 bzw. 48 VwVG; vgl. BGE 130 II 149 E. 3.3 S. 158; BGE 127 II 132 E. 2a S. 136). Wer Parteistellung im Sinne von Art. 6 und 48 VwVG beanspruchen kann, kann bei der zuständigen Behörde ein Begehren um Erlass einer Verfügung stellen. Die ersuchte Behörde hat zu prüfen, ob die gesuchstellende Person ein hinreichend schutzwürdiges Interesse hat; fehlt es daran, hat sie auf das Gesuch mangels Parteieigenschaft nicht einzutreten. Ist die Parteieigenschaft zu bejahen, hat die Behörde zu prüfen, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung gegeben sind; ist dies zu verneinen, ist das Gesuch abzuweisen. In beiden Fällen muss der Entscheid in der Form einer anfechtbaren Verfügung ergehen, jedenfalls wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich eine Verfügung verlangt (Art. 5 Abs. 1 lit. c und Art. 44 VwVG; vgl. BGE 126 II 300 E. 2c S. 303 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 78 Rz. 213).
Diese Regeln des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts gelten aufgrund von Art. 39 KG in Verbindung mit dem VwVG grundsätzlich auch im kartellverwaltungsrechtlichen Verfahren (vgl. BGE 130 II 149 E. 1.1 und 3.3; ferner Urteil des Bundesgerichts 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003, E. 2.3.5; RICHLI, a.a.O., S. 473; PATRIK DUCREY, Vorsorgliche Massnahmen im Kartellverwaltungsrecht, sic! 3/1998 S. 281 ff., 285). Fraglich ist aber, ob sie auch für Vorabklärungen oder sonst wie ausserhalb von Untersuchungen gelten.
2.6 Die Lehre tendiert mehrheitlich zur Ansicht, für das Verfahren der Vorabklärung gelte gestützt auf Art. 39 KG ebenfalls das VwVG mit Ausnahme des spezialgesetzlich ausgeschlossenen (Art. 26 Abs. 3 KG) Akteneinsichtsrechts (JÜRG BORER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 1998, Rz. 9 und 10 zu Art. 26 KG, Rz. 9 und 18 zu Art. 39 KG; MARCEL DIETRICH, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 31 zu Art. 39 KG; PATRICK SCHÄDLER, Vorsorgliche Massnahmen und einstweilige Anordnungen im Kartellverwaltungsverfahren der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft, Basel 2002, S. 44; BRUNO SCHMIDHAUSER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 18 zu Art. 26 KG; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, Bern 1999, S. 342 und 369). Diese Auffassung kann sich namentlich auf die Botschaft zum Kartellgesetz stützen (BBl 1995 I 468, S. 603, 613 f.).
Andere Autoren stellen die Anwendbarkeit des VwVG für die Vorabklärung in Frage. Dies wird damit begründet, das Vorabklärungsverfahren diene nicht dazu, Rechte und Pflichten zu begründen oder festzustellen und führe nicht zu einer Verfügung; die Anwendung des VwVG auf die Vorabklärung würde auch der damit angestrebten Formlosigkeit widersprechen (BILGER, a.a.O., S. 148, 151 ff.; BENOÎT CARRON, in: Pierre Tercier/Christian Bovet, Droit de la concurrence, commentaire romand, Basel 2002, Rz. 18 zu Art. 26 KG, Rz. 9 zu Art. 39 KG; RICHLI, a.a.O., S. 424 f.).
2.7 Wie es sich damit in genereller Hinsicht verhält, braucht aus folgenden Gründen vorliegend nicht entschieden zu werden.
2.7.1 Gemäss Art. 39 KG sind auf die Verfahren des Kartellgesetzes die Bestimmungen des VwVG nur anwendbar, soweit das Kartellgesetz nicht davon abweicht. Spezielle kartellgesetzliche Regelungen gehen somit den Bestimmungen des VwVG vor.
2.7.2 Nach Art. 43 Abs. 1 lit. a KG können Personen, die aufgrund einer (behaupteten) Wettbewerbsbeschränkung in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert sind, ihre "Beteiligung an der Untersuchung" anmelden. Durch diese Anmeldung machen die Dritten ihre Parteirechte im Sinne von Art. 6 VwVG geltend (BORER, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 43 KG).
Art. 43 KG gilt nach seinem Wortlaut nur für die Untersuchung (französisch: enquête; italienisch: inchiesta), nicht aber für die Vorabklärung (französisch: enquête préliminaire; italienisch: inchiesta preliminare). Es gibt keine Hinweise darauf, dass dieser Wortlaut nicht den wahren Sinne der Bestimmung wiedergeben würde. Auch die Systematik des Gesetzes weist darauf hin, dass mit Art. 43 KG den Dritten bewusst erst im Rahmen der Untersuchung formelle Mitwirkungsrechte eingeräumt werden sollten: Nach Art. 28 KG gibt das Sekretariat der Wettbewerbskommission die Eröffnung einer Untersuchung durch amtliche Publikation bekannt, worauf sich Dritte innert dreissig Tagen melden können, wenn sie sich an der Untersuchung beteiligen wollen. Diese Bestimmung bezieht sich auf die in Art. 43 KG erwähnten Dritten (BBl 1995 I 616; BILGER, a.a.O., S. 202 f.). Erst nach Eingang dieser Meldung entscheidet das Sekretariat über die Parteieigenschaft der Dritten (PIERRE TERCIER, La procédure devant la Commission de la concurrence, SZW, Sondernummer 1996, S. 35 ff., 40). Diese Regelung macht nur Sinn, wenn sie als eine den allgemeinen Regeln vorgehende verstanden wird und eine frühere Verfahrensbeteiligung ausschliesst (vgl. auch BGE 124 II 499 E. 3a S. 502 ff. in Bezug auf diejenigen Dritten, die nach Art. 43 Abs. 4 KG keine Parteirechte haben).
Daraus ergibt sich, dass Dritte, die eine Wettbewerbsbehinderung geltend machen, erst im Verfahren der Untersuchung (nicht aber der Vorabklärung) Parteirechte ausüben können (BILGER, a.a.O., S. 218; CARRON, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 39 KG, Rz. 4, 5 und 7 zu Art. 43 KG; BALZ GROSS, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 9 zu Art. 43 KG). Wenn Dritte die Durchführung einer Vorabklärung beantragen oder in diesem Rahmen bestimmte Massnahmen beantragen, haben sie die Stellung von Anzeigern (Art. 26 Abs. 1 KG). Sie geben der Behörde Informationen und Hinweise, haben aber keine Parteistellung und keinen Anspruch auf eine förmliche Verfügung (Urteil des Bundesgerichts 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003, E. 2.3.4 und 2.3.5; BILGER, a.a.O., S. 208). Aus diesem Grund werden sie auch nicht kostenpflichtig (Art. 3 Abs. 2 lit. b der Verordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von Gebühren im Kartellgesetz [KG-Gebührenverordnung; SR 251.2]).
2.7.3 Aus dem gleichen Grund können Dritte auch nicht Parteistellung haben im Rahmen des Entscheids, ob eine Untersuchung zu eröffnen sei, und zwar unabhängig von der Frage, ob der Entscheid, eine Untersuchung zu eröffnen oder nicht zu eröffnen, überhaupt als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren ist (was in der Lehre mehrheitlich verneint wird: BILGER, a.a.O., S. 180 ff.; CARRON, a.a.O., Rz. 18 f. und 34 zu Art. 26 KG, Rz. 19 zu Art. 27 KG; RICHLI, a.a.O., S. 428 f.; SCHÄDLER, a.a.O., S. 59; SCHMIDHAUSER, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 27 KG; WALTER A. STOFFEL, Die Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen, SZW, Sondernummer 1996, S. 45 ff., 48; a.M.: GROSS, a.a.O., Rz. 19 zu Art. 44 KG). Sie haben demzufolge keinen Anspruch, dass ihnen gegenüber mittels Verfügung entschieden wird, ob eine Untersuchung zu eröffnen ist.
2.7.4 Aus dieser spezialgesetzlichen Regelung, die aufgrund von Art. 39 KG den allgemeinen Bestimmungen des VwVG vorgeht, folgt, dass Dritte, welche die Eröffnung einer Untersuchung oder die Anordnung vorsorglicher Massnahmen beantragen, vor Eröffnung der Untersuchung von vornherein keine Parteistellung haben können, und zwar unabhängig von der Frage, ob bereits vor Eröffnung einer Untersuchung überhaupt vorsorgliche Massnahmen zulässig wären (was in der Lehre ebenfalls mehrheitlich verneintw ird: BILGER, a.a.O., S. 318, 320; BORER, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 26 KG; DUCREY, a.a.O., S. 284; RICHLI, a.a.O., S. 425; SCHÄDLER, a.a.O., S. 96 f.; SCHMIDHAUSER, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 26 KG; a.M.: CARRON, a.a.O., Rz. 87 zu Art. 39 KG; ZÄCH, a.a.O., S. 341 Rz. 605). Die Dritten haben daher keinen Anspruch darauf, dass dann, wenn die Wettbewerbskommission ihren Antrag ablehnt, darüber mit einer Verfügung entschieden wird. Entsprechende Mitteilungen der Wettbewerbskommission oder des Sekretariats an diese Dritten sind demzufolge keine Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG und können nicht mit Beschwerde bei der Rekurskommission angefochten werden.
2.8 An diesem Ergebnis ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde vom 15. September 2003 als Rechtsverweigerungsbeschwerde bezeichnet hat und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass die Nichteröffnung einer Untersuchung in gewissem Sinne als Rechtsverweigerung erscheinen kann (so BORER, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 27 KG; CARRON, a.a.O., Rz. 20 ff. zu Art. 27 KG; GROSS, a.a.O., Rz. 101 f. zu Art. 44 KG; STOFFEL, a.a.O., S. 48), so können doch nur Parteien im verfahrensrechtlichen Sinne Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben (Art. 70 Abs. 1 VwVG); auch der Anspruch auf rechtliches Gehör steht nur den Parteien zu (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 VwVG). Da die Beschwerdeführerin - wie ausgeführt - nach der hier anwendbaren gesetzlichen Regelung vor Eröffnung einer Untersuchung von vornherein keine Parteistellung haben kann, kann sie in diesem Stadium weder eine Rechtsverweigerung noch eine Gehörsverletzung rügen (im Ergebnis ebenso RICHLI, a.a.O., S. 429).
2.9 Diese Konsequenz kann nicht als stossende Rechtsschutzlücke betrachtet werden. Das Kartellgesetz sieht nämlich zur Durchsetzung der materiellrechtlichen Ansprüche parallel einen zivilrechtlichen (Art. 12 ff. KG) und einen verwaltungsrechtlichen (Art. 18 ff. KG) Rechtsweg vor. Aus diesem gesetzlich vorgesehenen Nebeneinander ergibt sich, dass der öffentlichrechtliche Weg primär auf das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Wettbewerb ausgerichtet ist; stehen hingegen in erster Linie private Interessen zur Diskussion, so ist der zivilrechtliche Weg zu beschreiten, auf welchem gemäss Art. 17 KG ebenfalls vorsorgliche Massnahmen möglich sind (BGE 130 II 149 E. 2.4 S. 156 mit Hinweisen). Auch wenn Dritte, die in der Ausübung des Wettbewerbs behindert werden, keinen Anspruch auf verfügungsmässigen Entscheid über beantragte vorsorgliche Massnahmen oder über die Eröffnung einer Untersuchung haben, so sind sie deshalb nicht ohne Rechtsschutz, sondern können zivilrechtlich vorgehen (CARRON, a.a.O., Rz. 18 und 35 zu Art. 26 KG, Rz. 19 zu Art. 27 KG).
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de
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Art. 26, 27, 39 et 43 al. 1 let. a LCart; mesures provisoires dans le cadre d'une enquête préalable selon l'art. 26 LCart, refus de la Commission de la concurrence d'ouvrir une enquête en matière de droit des cartels au sens de l'art. 27 LCart. D'après l'art. 43 al. 1 let. a LCart, les tiers, qui font valoir une restriction à la concurrence, peuvent exercer leurs droits de partie seulement dans le cadre de l'enquête ouverte au sens de l'art. 27 LCart, mais non pas déjà dans l'enquête préalable au sens de l'art. 26 LCart. Lorsque la Commission de la concurrence rejette la requête d'un tiers tendant à ce que des mesures provisionnelles soient ordonnées avant l'ouverture d'une enquête ou à ce qu'une telle enquête soit ouverte, elle n'émet pas une décision déployant des effets à l'égard du tiers, mais une simple communication qui ne peut pas faire l'objet d'un recours, même pour déni de justice formel (consid. 2).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-521%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,860
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130 II 521
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130 II 521
Sachverhalt ab Seite 522
Die Cornèr Banca SA, Lugano, offeriert Warenhändlern und Dienstleistungserbringern Kreditkartenverträge. Darin garantiert sie die Bezahlung des vom Kreditkarteninhaber geschuldeten Kaufpreises, sofern bestimmte Sicherheitsvorkehren eingehalten sind. Als Gegenleistung schulden ihr die Vertragspartner eine Kommission.
Am 6. Juni 2003 machte die Cornèr Banca SA das Sekretariat der Wettbewerbskommission auf eine angeblich gegen sie gerichtete Preisunterbietung im "Kreditkarten-Acquiring-Geschäft" durch die Telekurs Europay AG (heute: Telekurs Multipay AG) aufmerksam. Das Sekretariat forderte mit Schreiben vom 26. Juni 2003 die Telekurs Holding AG auf, Fragen zum Vorwurf der Preisunterbietung zu beantworten, und informierte am 27. Juni 2003 die Cornèr Banca SA, es habe gestützt auf den gemeldeten Sachverhalt eine kartellgesetzliche Marktbeobachtung eröffnet.
Am 7. Juli 2003 ersuchte die Cornèr Banca SA das Sekretariat, gegen die Telekurs Multipay AG im Zusammenhang mit der Übernahme der Aktiven des Visa-Acquiring-Geschäfts der UBS Card Center AG ein Fusionskontrollverfahren einzuleiten. Zugleich beantragte sie die Eröffnung einer Untersuchung gegen die Telekurs Multipay AG mit Bezug auf unzulässige Verhaltensweisen einer marktbeherrschenden Unternehmung im Sinne von Art. 7 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) und den Erlass vorsorglicher Massnahmen. Zur Unterstützung dieses Begehrens beantragte sie mehrere Beweismassnahmen.
Die Wettbewerbskommission wies das Gesuch um Anordnung von vorsorglichen Massnahmen mit als Verfügung bezeichnetem Schreiben vom 1. September 2003 ab. Zur Begründung erwog sie, sie könne ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen auch behandeln, bevor ein Verfahren nach den Art. 26 ff. KG eröffnet worden sei; der Erlass vorsorglicher Massnahmen könne jedoch erst im Rahmen eines Untersuchungsverfahrens erfolgen und setze somit die spätestens gleichzeitige Eröffnung eines solchen Verfahrens voraus, worauf jedoch kein Anspruch bestehe; vorliegend sei keine der vier Voraussetzungen für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen erfüllt, und es sei unnötig, eine Untersuchung nach Art. 27 KG zu eröffnen; das Sekretariat werde jedoch im Rahmen einer Vorabklärung gemäss Art. 26 KG die von der Cornèr Banca SA erhobenen Vorwürfe weiter verfolgen. Als Rechtsmittelbelehrung gab die Wettbewerbskommission an, es könne innert 10 Tagen Beschwerde bei der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen erhoben werden.
Die Cornèr Banca SA erhob am 15. September 2003 Beschwerde an die Rekurskommission, welche mit Entscheid vom 22. Dezember 2003 auf die Beschwerde nicht eintrat. Sie erwog im Wesentlichen, die Stellungnahme der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 sei eine Kundgabe, dass die Wettbewerbskommission jedenfalls vorläufig keine Untersuchung zu eröffnen gedenke, weshalb für vorsorgliche Massnahmen kein Raum bestehe. Es liege daher keine anfechtbare Verfügung vor; allenfalls bestehe die Möglichkeit einer Aufsichtsbeschwerde, für deren Behandlung jedoch die Rekurskommission nicht zuständig sei.
Am 2. Februar 2004 erhob die Cornèr Banca SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Streitig ist, ob der Entscheid der Wettbewerbskommission, eine beantragte vorsorgliche Massnahme ausserhalb bzw. vor Eröffnung eines Untersuchungsverfahrens nicht anzuordnen oder eine kartellrechtliche Untersuchung nicht zu eröffnen, eine bei der Rekurskommission anfechtbare Verfügung darstellt.
2.1 Nach Lehre und Rechtsprechung sind im Verfahren einer kartellrechtlichen Untersuchung nach Art. 27 KG vorsorgliche Massnahmen zulässig (BGE 130 II 149 E. 2.1 S. 154 mit Hinweisen). Aus Art. 39 KG, wonach vorbehältlich abweichender Regeln im Kartellgesetz selber die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVG) anwendbar sind, ergibt sich, dass solche Massnahmen in Form von Verfügungen im Sinne des VwVG erlassen werden. Der Entscheid über die Anordnung solcher Massnahmen ist eine (Zwischen)Verfügung, die - wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zu bewirken vermag (Art. 45 Abs. 1 und 2 lit. g VwVG) - angefochten werden kann. Unter den gleichen Voraussetzungen können auch Dritte Beschwerde erheben, wenn sie im Rahmen einer Untersuchung einen Antrag auf Erlass vorsorglicher Massnahmen gestellt haben und die Wettbewerbskommission diesen Antrag abgewiesen hat (BGE 130 II 149 E. 1.1 S. 153 mit Hinweisen). Vorliegend ist streitig, ob dies auch gilt, wenn noch keine Untersuchung eröffnet worden ist, sondern bloss allenfalls eine Vorabklärung (Art. 26 KG) durchgeführt wird.
2.2 Die Rekurskommission erwähnt einen früheren Entscheid, worin sie einen Entscheid der Wettbewerbskommission, ein ausserhalb eines Untersuchungsverfahrens gestelltes Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abzuweisen, als anfechtbare Verfügung qualifiziert hat, da auch auf das Verfahren der Vorabklärung das VwVG anwendbar sei (RPW 2000/4 S. 703, E. 1.1, 1.2.1 und 3.3.1). Sie hält jedoch fest, dass dieser Entscheid in der Lehre von zwei Autoren (PAUL RICHLI, Kartellverwaltungsverfahren, in: Bruno von Büren/Lucas David, Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Bd. V/2, Basel 2000, S. 417 ff., 424 ff.; STEFAN BILGER, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen; unter besonderer Berücksichtigung des Verhältnisses zwischen kartellrechtlichem Sonderverfahrensrecht und allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht, Freiburg 2002, S. 142 ff.) kritisiert worden sei, die sich mit guten Gründen gegen die Anwendung des VwVG im Verfahren der Vorabklärung wendeten; sie schliesse sich nunmehr dieser zutreffenden Auffassung an; diese Sicht dränge sich umso mehr auf, als das Begehren der Beschwerdeführerin im Grunde als ein Begehren auf Eröffnung einer Untersuchung zu verstehen sei, da nur in dessen Rahmen Massnahmen erlassen werden könnten; der Entscheid, eine Untersuchung nicht zu eröffnen, sei keine Verfügung; die Entscheidung der Wettbewerbskommission vom 1. September 2003 sei als Kundgabe zu werten, mangels Anhaltspunkten für kartellwidriges Verhalten keine Untersuchung zu eröffnen, weshalb für vorsorgliche Massnahmen kein Raum bleibe; dieses Ergebnis stehe im Einklang mit der festen Rechtsprechung der Rekurskommission, wonach jedenfalls vor Eröffnung einer Untersuchung kein Anspruch auf Erlass vorsorglicher Massnahmen bestehe.
2.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert, nach dieser Auffassung könne die Wettbewerbskommission ohne Rechtskontrolle vorsorgliche Massnahmen durchführen oder abweisen; aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil 2A.198/1997 vom 3. November 1997) und aus Art. 39 KG in Verbindung mit dem VwVG ergebe sich, dass vorsorgliche Massnahmen unabhängig von der Eröffnung einer Untersuchung möglich sein müssten; die Eröffnung einer Untersuchung sei Folge, nicht notwendige Voraussetzung des Erlasses vorsorglicher Massnahmen; über diese sei aufgrund von Art. 39 KG in einem förmlichen Verfügungsverfahren zu entscheiden; der Entscheid über die Abweisung beantragter Massnahmen sei nach Art. 5 VwVG als Verfügung zu qualifizieren, unabhängig davon, ob vorgängig eine Vorabklärung oder eine Untersuchung eröffnet worden sei; die Beschwerde vom 15. September 2003 habe sogar ausdrücklich den Charakter einer Rechtsverweigerungsbeschwerde.
2.4 Das von der Beschwerdeführerin zitierte Urteil des Bundesgerichts 2A.198/1997 (publ. in: ZBl 100/1999 S. 64 ff.) bezog sich auf vorsorgliche Massnahmen, die nach Eröffnung einer Untersuchung getroffen worden waren. Auch in den anderen Fällen, in denen das Bundesgericht im Zusammenhang mit vorsorglichen Massnahmen im Kartellverwaltungsrecht befasst war, handelte es sich jeweils um Massnahmen, die nach Eröffnung einer Untersuchung angeordnet worden waren (BGE 130 II 149; Urteile 2A.142/2003 vom 5. September 2003, publ. in: sic! 1/2004 S. 48 ff.; 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003; 2A.481/2001 vom 25. April 2002). Ob dasselbe gilt, wenn eine Untersuchung noch nicht eröffnet worden ist, hatte das Bundesgericht bisher nicht zu entscheiden.
2.5 Entgegen dem, was die Rekurskommission anzunehmen scheint, kann der Verfügungscharakter des Entscheides der Wettbewerbskommission nicht schon mit dem Argument verneint werden, es bestehe kein Anspruch auf Erlass vorsorglicher Massnahmen; denn im Verwaltungsrecht stellen weder der Verfügungsbegriff noch der Parteibegriff auf das Vorliegen eines Rechtsanspruchs ab: Zur Parteistellung reicht ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus (Art. 6 bzw. 48 VwVG; vgl. BGE 130 II 149 E. 3.3 S. 158; BGE 127 II 132 E. 2a S. 136). Wer Parteistellung im Sinne von Art. 6 und 48 VwVG beanspruchen kann, kann bei der zuständigen Behörde ein Begehren um Erlass einer Verfügung stellen. Die ersuchte Behörde hat zu prüfen, ob die gesuchstellende Person ein hinreichend schutzwürdiges Interesse hat; fehlt es daran, hat sie auf das Gesuch mangels Parteieigenschaft nicht einzutreten. Ist die Parteieigenschaft zu bejahen, hat die Behörde zu prüfen, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung gegeben sind; ist dies zu verneinen, ist das Gesuch abzuweisen. In beiden Fällen muss der Entscheid in der Form einer anfechtbaren Verfügung ergehen, jedenfalls wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich eine Verfügung verlangt (Art. 5 Abs. 1 lit. c und Art. 44 VwVG; vgl. BGE 126 II 300 E. 2c S. 303 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 78 Rz. 213).
Diese Regeln des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts gelten aufgrund von Art. 39 KG in Verbindung mit dem VwVG grundsätzlich auch im kartellverwaltungsrechtlichen Verfahren (vgl. BGE 130 II 149 E. 1.1 und 3.3; ferner Urteil des Bundesgerichts 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003, E. 2.3.5; RICHLI, a.a.O., S. 473; PATRIK DUCREY, Vorsorgliche Massnahmen im Kartellverwaltungsrecht, sic! 3/1998 S. 281 ff., 285). Fraglich ist aber, ob sie auch für Vorabklärungen oder sonst wie ausserhalb von Untersuchungen gelten.
2.6 Die Lehre tendiert mehrheitlich zur Ansicht, für das Verfahren der Vorabklärung gelte gestützt auf Art. 39 KG ebenfalls das VwVG mit Ausnahme des spezialgesetzlich ausgeschlossenen (Art. 26 Abs. 3 KG) Akteneinsichtsrechts (JÜRG BORER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 1998, Rz. 9 und 10 zu Art. 26 KG, Rz. 9 und 18 zu Art. 39 KG; MARCEL DIETRICH, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 31 zu Art. 39 KG; PATRICK SCHÄDLER, Vorsorgliche Massnahmen und einstweilige Anordnungen im Kartellverwaltungsverfahren der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft, Basel 2002, S. 44; BRUNO SCHMIDHAUSER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 18 zu Art. 26 KG; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, Bern 1999, S. 342 und 369). Diese Auffassung kann sich namentlich auf die Botschaft zum Kartellgesetz stützen (BBl 1995 I 468, S. 603, 613 f.).
Andere Autoren stellen die Anwendbarkeit des VwVG für die Vorabklärung in Frage. Dies wird damit begründet, das Vorabklärungsverfahren diene nicht dazu, Rechte und Pflichten zu begründen oder festzustellen und führe nicht zu einer Verfügung; die Anwendung des VwVG auf die Vorabklärung würde auch der damit angestrebten Formlosigkeit widersprechen (BILGER, a.a.O., S. 148, 151 ff.; BENOÎT CARRON, in: Pierre Tercier/Christian Bovet, Droit de la concurrence, commentaire romand, Basel 2002, Rz. 18 zu Art. 26 KG, Rz. 9 zu Art. 39 KG; RICHLI, a.a.O., S. 424 f.).
2.7 Wie es sich damit in genereller Hinsicht verhält, braucht aus folgenden Gründen vorliegend nicht entschieden zu werden.
2.7.1 Gemäss Art. 39 KG sind auf die Verfahren des Kartellgesetzes die Bestimmungen des VwVG nur anwendbar, soweit das Kartellgesetz nicht davon abweicht. Spezielle kartellgesetzliche Regelungen gehen somit den Bestimmungen des VwVG vor.
2.7.2 Nach Art. 43 Abs. 1 lit. a KG können Personen, die aufgrund einer (behaupteten) Wettbewerbsbeschränkung in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert sind, ihre "Beteiligung an der Untersuchung" anmelden. Durch diese Anmeldung machen die Dritten ihre Parteirechte im Sinne von Art. 6 VwVG geltend (BORER, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 43 KG).
Art. 43 KG gilt nach seinem Wortlaut nur für die Untersuchung (französisch: enquête; italienisch: inchiesta), nicht aber für die Vorabklärung (französisch: enquête préliminaire; italienisch: inchiesta preliminare). Es gibt keine Hinweise darauf, dass dieser Wortlaut nicht den wahren Sinne der Bestimmung wiedergeben würde. Auch die Systematik des Gesetzes weist darauf hin, dass mit Art. 43 KG den Dritten bewusst erst im Rahmen der Untersuchung formelle Mitwirkungsrechte eingeräumt werden sollten: Nach Art. 28 KG gibt das Sekretariat der Wettbewerbskommission die Eröffnung einer Untersuchung durch amtliche Publikation bekannt, worauf sich Dritte innert dreissig Tagen melden können, wenn sie sich an der Untersuchung beteiligen wollen. Diese Bestimmung bezieht sich auf die in Art. 43 KG erwähnten Dritten (BBl 1995 I 616; BILGER, a.a.O., S. 202 f.). Erst nach Eingang dieser Meldung entscheidet das Sekretariat über die Parteieigenschaft der Dritten (PIERRE TERCIER, La procédure devant la Commission de la concurrence, SZW, Sondernummer 1996, S. 35 ff., 40). Diese Regelung macht nur Sinn, wenn sie als eine den allgemeinen Regeln vorgehende verstanden wird und eine frühere Verfahrensbeteiligung ausschliesst (vgl. auch BGE 124 II 499 E. 3a S. 502 ff. in Bezug auf diejenigen Dritten, die nach Art. 43 Abs. 4 KG keine Parteirechte haben).
Daraus ergibt sich, dass Dritte, die eine Wettbewerbsbehinderung geltend machen, erst im Verfahren der Untersuchung (nicht aber der Vorabklärung) Parteirechte ausüben können (BILGER, a.a.O., S. 218; CARRON, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 39 KG, Rz. 4, 5 und 7 zu Art. 43 KG; BALZ GROSS, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, August 1997, Rz. 9 zu Art. 43 KG). Wenn Dritte die Durchführung einer Vorabklärung beantragen oder in diesem Rahmen bestimmte Massnahmen beantragen, haben sie die Stellung von Anzeigern (Art. 26 Abs. 1 KG). Sie geben der Behörde Informationen und Hinweise, haben aber keine Parteistellung und keinen Anspruch auf eine förmliche Verfügung (Urteil des Bundesgerichts 2A.415/2003 vom 19. Dezember 2003, E. 2.3.4 und 2.3.5; BILGER, a.a.O., S. 208). Aus diesem Grund werden sie auch nicht kostenpflichtig (Art. 3 Abs. 2 lit. b der Verordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von Gebühren im Kartellgesetz [KG-Gebührenverordnung; SR 251.2]).
2.7.3 Aus dem gleichen Grund können Dritte auch nicht Parteistellung haben im Rahmen des Entscheids, ob eine Untersuchung zu eröffnen sei, und zwar unabhängig von der Frage, ob der Entscheid, eine Untersuchung zu eröffnen oder nicht zu eröffnen, überhaupt als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren ist (was in der Lehre mehrheitlich verneint wird: BILGER, a.a.O., S. 180 ff.; CARRON, a.a.O., Rz. 18 f. und 34 zu Art. 26 KG, Rz. 19 zu Art. 27 KG; RICHLI, a.a.O., S. 428 f.; SCHÄDLER, a.a.O., S. 59; SCHMIDHAUSER, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 27 KG; WALTER A. STOFFEL, Die Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen, SZW, Sondernummer 1996, S. 45 ff., 48; a.M.: GROSS, a.a.O., Rz. 19 zu Art. 44 KG). Sie haben demzufolge keinen Anspruch, dass ihnen gegenüber mittels Verfügung entschieden wird, ob eine Untersuchung zu eröffnen ist.
2.7.4 Aus dieser spezialgesetzlichen Regelung, die aufgrund von Art. 39 KG den allgemeinen Bestimmungen des VwVG vorgeht, folgt, dass Dritte, welche die Eröffnung einer Untersuchung oder die Anordnung vorsorglicher Massnahmen beantragen, vor Eröffnung der Untersuchung von vornherein keine Parteistellung haben können, und zwar unabhängig von der Frage, ob bereits vor Eröffnung einer Untersuchung überhaupt vorsorgliche Massnahmen zulässig wären (was in der Lehre ebenfalls mehrheitlich verneintw ird: BILGER, a.a.O., S. 318, 320; BORER, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 26 KG; DUCREY, a.a.O., S. 284; RICHLI, a.a.O., S. 425; SCHÄDLER, a.a.O., S. 96 f.; SCHMIDHAUSER, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 26 KG; a.M.: CARRON, a.a.O., Rz. 87 zu Art. 39 KG; ZÄCH, a.a.O., S. 341 Rz. 605). Die Dritten haben daher keinen Anspruch darauf, dass dann, wenn die Wettbewerbskommission ihren Antrag ablehnt, darüber mit einer Verfügung entschieden wird. Entsprechende Mitteilungen der Wettbewerbskommission oder des Sekretariats an diese Dritten sind demzufolge keine Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG und können nicht mit Beschwerde bei der Rekurskommission angefochten werden.
2.8 An diesem Ergebnis ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde vom 15. September 2003 als Rechtsverweigerungsbeschwerde bezeichnet hat und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass die Nichteröffnung einer Untersuchung in gewissem Sinne als Rechtsverweigerung erscheinen kann (so BORER, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 27 KG; CARRON, a.a.O., Rz. 20 ff. zu Art. 27 KG; GROSS, a.a.O., Rz. 101 f. zu Art. 44 KG; STOFFEL, a.a.O., S. 48), so können doch nur Parteien im verfahrensrechtlichen Sinne Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben (Art. 70 Abs. 1 VwVG); auch der Anspruch auf rechtliches Gehör steht nur den Parteien zu (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 VwVG). Da die Beschwerdeführerin - wie ausgeführt - nach der hier anwendbaren gesetzlichen Regelung vor Eröffnung einer Untersuchung von vornherein keine Parteistellung haben kann, kann sie in diesem Stadium weder eine Rechtsverweigerung noch eine Gehörsverletzung rügen (im Ergebnis ebenso RICHLI, a.a.O., S. 429).
2.9 Diese Konsequenz kann nicht als stossende Rechtsschutzlücke betrachtet werden. Das Kartellgesetz sieht nämlich zur Durchsetzung der materiellrechtlichen Ansprüche parallel einen zivilrechtlichen (Art. 12 ff. KG) und einen verwaltungsrechtlichen (Art. 18 ff. KG) Rechtsweg vor. Aus diesem gesetzlich vorgesehenen Nebeneinander ergibt sich, dass der öffentlichrechtliche Weg primär auf das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Wettbewerb ausgerichtet ist; stehen hingegen in erster Linie private Interessen zur Diskussion, so ist der zivilrechtliche Weg zu beschreiten, auf welchem gemäss Art. 17 KG ebenfalls vorsorgliche Massnahmen möglich sind (BGE 130 II 149 E. 2.4 S. 156 mit Hinweisen). Auch wenn Dritte, die in der Ausübung des Wettbewerbs behindert werden, keinen Anspruch auf verfügungsmässigen Entscheid über beantragte vorsorgliche Massnahmen oder über die Eröffnung einer Untersuchung haben, so sind sie deshalb nicht ohne Rechtsschutz, sondern können zivilrechtlich vorgehen (CARRON, a.a.O., Rz. 18 und 35 zu Art. 26 KG, Rz. 19 zu Art. 27 KG).
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Art. 26, 27, 39 e 43 cpv. 1 lett. a LCart; misure cautelari nell'ambito di un'inchiesta preliminare ai sensi dell'art. 26 LCart, rifiuto della Commissione della concorrenza di aprire un'inchiesta in materia di cartelli giusta l'art. 27 LCart. Conformemente all'art. 43 cpv. 1 lett. a LCart i terzi che fanno valere una limitazione della concorrenza possono esercitare i loro diritti di parte unicamente nell'ambito dell'inchiesta aperta in virtù dell'art. 27 LCart, non già nell'inchiesta preliminare prevista dall'art. 26 LCart. L'atto con cui la Commissione della concorrenza respinge la richiesta di un terzo di ordinare misure cautelari prima dell'apertura di un'inchiesta o di aprire una simile inchiesta, non è una decisione che esplica effetti giuridici nei confronti del terzo, ma una semplice comunicazione, contro la quale questi non può ricorrere, nemmeno con ricorso per denegata giustizia (consid. 2).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-521%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 532
A. Die Quadrant AG, deren Titel an der SWX Swiss Exchange im Hauptsegment kotiert sind, ist ein Spezialkunststoffunternehmen mit Sitz in Lenzburg. Gemäss Kotierungsprospekt vom April 1997 waren am 31. März 1997 folgende wichtige Aktionäre an ihr beteiligt, unter denen eine Poolvereinbarung bestand:
Bei der Triventus AG handelte es sich um eine Managementgesellschaft, deren Aktien je zu einem Drittel René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk gehörten, welche zusammen sowohl die Geschäftsführung der Triventus AG als auch der Quadrant AG besorgten.
Mit Meldung vom 28. Oktober 1999 teilte die Triventus AG der Zulassungsstelle der Schweizer Börse mit, dass die C+M Holding AG aus dem Aktionärsbindungspool ausgeschieden sei; dieser werde von den zwei verbleibenden Parteien (Coop Bank und Triventus AG) weitergeführt, die zusammen einen Stimmrechtsanteil von 51,1 % hielten.
Am 17. Oktober 2000 meldete die Triventus AG, dass der Aktienanteil der Coop Bank an der Quadrant AG unter 5 % der Stimmrechte gefallen und die Aktionärsgruppe bestehend aus der Triventus AG und der Coop Bank per 11. Oktober 2000 aufgelöst worden sei. Nach der Auflösung verteilten sich die Stimmrechte wie folgt:
Am 19. Juni 2001 schlossen die Triventus AG und die Quadrant AG rückwirkend auf den 1. Januar 2001 einen Fusionsvertrag; die Quadrant AG übernahm darin alle Aktiven und Passiven der Triventus AG. Die von der Triventus AG gehaltenen Quadrant-Aktien gingen auf die bisherigen Triventus-Aktionäre (René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk) über.
An der ordentlichen Generalversammlung vom 14. Mai 2002 beschloss die Quadrant AG, die Einheitsnamenaktie einzuführen. In der Folge hielten die drei Geschäftsführer noch folgende Stimmrechtsanteile:
B. Mit Empfehlung vom 23. Juli 2002 stellte die Übernahmekommission (UEK) fest, dass René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk seit dem 17. Oktober 2000 verpflichtet seien, den Aktionären der Quadrant AG ein öffentliches Kaufangebot zu unterbreiten; gleichzeitig setzte sie ihnen Frist, um sich zur Höhe des Angebotspreises zu äussern. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk lehnten am 31. Juli 2002 die Empfehlung ab. Am 16. September 2002 begründeten sie ihren Standpunkt und beantragten für den Fall, dass die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) diese in eine Verfügung gleichen Inhalts umwandeln sollte, es sei ihnen gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a und c des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel (Börsengesetz, BEHG; SR 954.1) eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu gewähren; eventuell sei festzustellen, dass die Angebotspflicht durch den zwischen dem 10. Juni 2002 und dem 31. Juli 2002 vollzogenen Aktientausch bei der Einführung der Einheitsaktie konsumiert sei.
C. Am 18. September 2002 beschloss die Bankenkommission, ein Verwaltungsverfahren zu eröffnen. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk beantragten am 2. Dezember 2002, die Empfehlung der Übernahmekommission abzulehnen, eventuell sei eine Ausnahme gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. a und c BEHG zu gewähren und subeventuell festzustellen, dass die Angebotspflicht konsumiert sei. Der Stellungnahme lag ein Parteigutachten von Prof. Dr. Peter Nobel vom 5. November 2002 über die Gewährung einer Ausnahme von der Angebotspflicht bei (im Folgenden: Gutachten Nobel). Am 14. März 2003 beantragten René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk, die Bank Coop AG und die Quadrant AG zum Verfahren beizuladen. Am 27. März und 9. April 2003 reichten sie unaufgefordert zusätzliche Unterlagen nach.
D. Mit Schreiben vom 25. März 2003 teilte Adrian Niggli dem Präsidenten der Bankenkommission mit, dass eine ehemalige Mitarbeiterin, von der er sich Mitte 2001 getrennt habe, da sie eine unfreundliche Übernahme der Quadrant AG geplant hätte, mit dem Präsidenten der Übernahmekommission eng befreundet sei; dieser habe mit dem Verfahren seiner Bekannten einen Freundschaftsdienst erweisen wollen.
Vom Präsidenten der EBK zur Stellungnahme aufgefordert, bestätigte der Präsident der Übernahmekommission, dass die erwähnte Mitarbeiterin seit längerer Zeit mit seiner Frau befreundet und auch ihm bekannt sei. Sie habe ihn im Herbst 2001 auf den Fall angesprochen und gefragt, ob bei diesem nicht eine Angebotspflicht bestehe. Gestützt hierauf habe er seinem Sekretariat den Auftrag erteilt, den Sachverhalt näher abzuklären.
Am 13. Mai 2003 teilte der Präsident der EBK Adrian Niggli mit, ein allfälliger formeller Mangel würde durch das Verfahren vor der Übernahmekammer der Bankenkommission geheilt, da dieser mindestens die gleiche Kognition zukomme wie der Übernahmekommission.
E. Am 12. Juni 2003 verfügte die Übernahmekammer der Eidgenössischen Bankenkommission:
1. Es wird festgestellt, dass die Herren Dr. René-Pierre Müller, Küsnacht, Dr. Adrian A. Niggli, Erlenbach, und Dr. Arno A. Schenk, Zumikon, als Aktionäre der Quadrant AG eine Gruppe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. c BEHV-EBK bilden.
2. Es wird festgestellt, dass die Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk den Aktionären der Quadrant AG seit dem 17. Oktober 2000 ein öffentliches Übernahmeangebot gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG unterbreiten müssen.
3. Es wird keine Ausnahme von der Angebotspflicht gewährt.
4. Das Pflichtangebot muss innerhalb von zwei Monaten nach erfolgter Zustellung dieser Verfügung unterbreitet werden.
5. Der subeventualiter gestellte Antrag der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 2. Dezember 2002 betreffend die Feststellung, dass die Angebotspflicht konsumiert sei, wird abgelehnt.
6. Der subeventualiter gestellte Antrag der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 14. März 2003, wonach die Coop Bank und Quadrant AG als Partei durch Beiladung in das Verfahren miteinzubeziehen seien, wird abgelehnt.
7. Die schriftlichen Eingaben der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 27. März 2003 und 9. April 2003 werden aus dem Recht gewiesen.
8. (Kosten).
F. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk haben am 14. Juli 2003 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragen, die Verfügung der Übernahmekammer der EBK aufzuheben und festzustellen, dass sie nicht verpflichtet seien, den Aktionären der Quadrant AG ein öffentliches Übernahmeangebot zu unterbreiten; eventuell sei die Verfügung aufzuheben und die Sache an die Übernahmekommission oder an die Vorinstanz zurückzuweisen; subeventuell sei gestützt auf Art. 32 Abs. 2 BEHG eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu gewähren oder die Vorinstanz anzuweisen, die Gewährung einer solchen zu prüfen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, hebt die angefochtene Verfügung auf und weist die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Eidgenössische Bankenkommission zurück.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Zur Bestimmung des Streitgegenstands muss geprüft werden, ob auch die subeventualiter beantragte Ausnahme von der Angebotspflicht (Art. 32 Abs. 2 BEHG) Gegenstand des Verfahrens bilden kann.
2.1 Die Übernahmekommission hat in ihrer Empfehlung ausgeführt, die Beschwerdeführer seien angebotspflichtig; weder intertemporale Bestimmungen des Börsengesetzes noch Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG befreiten sie hiervon. Ein Ausnahmegesuch könne aber (noch) nachgereicht werden (dort Ziff. 5.2). Die Bankenkommission hat festgestellt, dass die Beschwerdeführer ein Übernahmeangebot gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG unterbreiten müssten und ihnen keine Ausnahme gewährt werde. Die Übernahmekommission macht in ihrer Vernehmlassung vom 30. Oktober 2003 geltend, sie habe sich in ihrer Empfehlung bloss zur grundsätzlichen Angebotspflicht geäussert, die Frage einer Ausnahme jedoch nicht geprüft (dort Ziff. 57); zugleich hält sie aber dafür, es liege kein Fall von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG vor (dort Ziff. 52). Sie äussert sich in Bezug auf die Ausnahmegewährung somit widersprüchlich. Einerseits verneint sie das Vorliegen des von den Beschwerdeführern angerufenen Ausnahmetatbestandes (Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG), andererseits will sie diesen aber (noch gar) nicht geprüft haben.
2.2 Was die Übernahmekommission gemeint hat, ist indessen nicht entscheidend: Die Bankenkommission hat eine Ausnahme klar und eindeutig abgelehnt. Zwar kann in einem Rechtsmittelverfahren vor oberer Instanz der Streitgegenstand grundsätzlich nur eingeschränkt, jedoch nicht mehr erweitert werden (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 45). Die Übernahmekommission ist indessen keine verfügende Vorinstanz der EBK; sie kann den Beteiligten gegenüber lediglich Empfehlungen erlassen (Art. 23 Abs. 3 BEHG; BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 190). Werden diese abgelehnt oder missachtet, entscheidet die Bankenkommission (vgl. Art. 23 Abs. 4 BEHG; BGE 130 II 351 E. 3.3.2 S. 359). Dies gilt auch für die Gewährung von Ausnahmen (Art. 35 Abs. 1 und 2 der Verordnung vom 25. Juni 1997 der Eidgenössischen Bankenkommission über die Börsen und den Effektenhandel, BEHV-EBK; SR 954.193). Die Bankenkommission ist daher nicht an eine von der Übernahmekommission vorgenommene Einschränkung des Streitgegenstandes gebunden. Selbst wenn sich diese zur Frage einer Ausnahme vorliegend nicht geäussert hat, durfte die Bankenkommission deshalb hierüber entscheiden (vgl. auch Art. 35 Abs. 3 lit. a und Abs. 4 BEHV-EBK). Ihre Verfügung bildet somit grundsätzlich auch in diesem Punkt Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens.
3.
3.1 Das Börsengesetz regelt in seinem 5. Abschnitt die öffentlichen Kaufangebote für Beteiligungen an in der Schweiz börsenkotierten Gesellschaften und dort in Art. 32 insbesondere die Angebotspflicht. Die Absätze 1 und 2 dieser Bestimmung lauten wie folgt:
1. Wer direkt, indirekt oder in gemeinsamer Absprache mit Dritten Beteiligungspapiere erwirbt und damit zusammen mit den Papieren, die er bereits besitzt, den Grenzwert von 331 /3 Prozent der Stimmrechte einer Zielgesellschaft, ob ausübbar oder nicht, überschreitet, muss ein Angebot unterbreiten für alle kotierten Beteiligungspapiere der Gesellschaft. Die Zielgesellschaften können in ihren Statuten den Grenzwert bis auf 49 Prozent der Stimmrechte anheben.
2. Die Aufsichtsbehörde kann in berechtigten Fällen Ausnahmen von der Angebotspflicht gewähren, namentlich:
a. bei der Übertragung von Stimmrechten innerhalb einer vertraglich oder auf eine andere Weise organisierten Gruppe. Die Gruppe untersteht in diesem Fall der Angebotspflicht nur als Gruppe;
b. wenn die Überschreitung aus einer Verringerung der Gesamtzahl der Stimmrechte der Gesellschaft resultiert;
c. bei nur vorübergehender Überschreitung des Grenzwertes;
d. bei unentgeltlichem Bezug oder bei vorzugsweiser Zeichnung im Rahmen einer Kapitalerhöhung;
e. bei Erwerb zu Sanierungszwecken.
3.2 Die Vorinstanz ist der Ansicht, mit dem Aktientausch vom Oktober 2000, wodurch die Coop Bank ihren Anteil an der Quadrant AG auf unter 5 Prozent reduziert hat und aus dem bisherigen Pool ausgeschieden ist, sei gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG die Angebotspflicht ausgelöst worden, weil die Beschwerdeführer dabei "in gemeinsamer Absprache" ihren Stimmrechtsanteil von vorher rund 19 auf etwa 42 Prozent erhöht hätten; eine Ausnahme könne ihnen aus grundsätzlichen Überlegungen nicht gewährt werden. Die Beschwerdeführer rügen zunächst Verfahrensfehler (hierzu E. 4). Sodann bestreiten sie die Anwendbarkeit der Pflichtangebotsordnung aus intertemporalrechtlicher Sicht (hierzu E. 5). Überdies und in der Hauptsache wenden sie ein, beim Erwerb der Aktien nicht in gemeinsamer Absprache oder als Gruppe gehandelt zu haben (hierzu E. 6). Schliesslich machen sie geltend, dass sie bei richtigem Verständnis des Gesetzes (zumindest) in den Genuss einer Ausnahme von der Angebotspflicht hätten kommen müssen (hierzu E. 7).
4.
4.1
4.1.1 Die Beschwerdeführer erachten die Ausstandspflicht als verletzt: Der Präsident der Übernahmekommission sei mit jener ehemaligen (nun mit ihnen verfeindeten) Mitarbeiterin bekannt bzw. befreundet, welche ihn auf den Sachverhalt aufmerksam gemacht habe. Zudem habe er sich nach Eröffnung des Verfahrens an einer Tagung zu den für den Fall entscheidenden Rechtsfragen geäussert. Eine unbefangene Beurteilung sei unter diesen Umständen nicht mehr möglich gewesen; zumindest habe der objektive Anschein einer Befangenheit bestanden. Der Verfahrensmangel sei weder geheilt noch verwirkt.
4.1.2 Der von den Beschwerdeführern geschilderte und von der Übernahmekommission zugestandene Sachverhalt weckt in der Tat Zweifel an der Unvoreingenommenheit ihres Präsidenten. Handelte es sich bei ihr um eine verfügende Behörde, wäre nicht auszuschliessen, dass eine Verletzung der Ausstandspflicht vorläge (Art. 10 VwVG). Indessen ist die Übernahmekommission, wie dargelegt (E. 2.2), gerade keine solche Behörde. Sie ist auch keine Hilfsperson der EBK, so dass sich eine Verletzung der Ausstandspflicht unmittelbar auf deren Verfahren auswirken würde. Dieses hat eigenständigen Charakter (vgl. auch BGE 130 II 351 E. 3.3.2 S. 358 f.). Vor der Übernahmekommission gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht (Art. 55 Abs. 5 der Verordnung der Übernahmekommission vom 21. Juli 1997 über öffentliche Kaufangebote [UEV-UEK; SR 954.195.1]; BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 189 f.). Zwar finden die Ausstandsgründe gemäss Art. 10 VwVG analog auch auf sie bzw. ihre Mitglieder Anwendung (Art. 18 des Reglements der Übernahmekommission vom 21. Juli 1997 [R-UEK; SR 954.195.2]; ROBERT BERNET, Die Regelung öffentlicher Kaufangebote im neuen Börsengesetz [BEHG], Bern 1998, S. 128 f.). Die Ausstandspflicht und die Folgen von deren allfälligen Verletzung sind bei Behörden mit allgemeinen Aufsichts- und Anzeigebefugnissen jedoch weniger streng zu handhaben als bei solchen mit Verfügungskompetenzen oder gar bei Gerichten (vgl. BGE 125 I 119 E. 3c-e S. 123 f.; BGE 124 I 76 E. 2; BGE 122 II 471 E. 2 u. 3; MYRIAM SENN, Die Übernahmekommission nach dem Börsengesetz, in: AJP 1997 S. 1177 ff., dort S. 1182). Aufsichtsbehörden stehen aufgrund ihrer Aufgaben den Privaten von vornherein nicht als unparteiische Mittler, sondern eher als Gegenpartei gegenüber und sind gerade deswegen keine Gerichte (BGE 126 I 228 E. 2c/bb S. 232; BGE 123 I 87 E. 4e S. 93 f.). Dies gilt auch für die Übernahmekommission; aufgrund der Entstehungsgeschichte und ihrer rechtlichen Ausgestaltung kommt ihr eine Mittelstellung zwischen einer Selbstregulierungsorganisation und einer staatlichen Behörde zu (BERNET, a.a.O., S. 69 ff.; MARCO GRUBER, Die Pflicht zum Übernahmeangebot im neuen Börsengesetz, Zürich 1996, S. 42; CHRISTIAN KÖPFLI, Die Angebotspflicht im schweizerischen Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 265 f.; SENN, a.a.O., S. 1177 f.). Eine gewisse Verflechtung zwischen ihr und den durch sie überprüften Wirtschaftskreisen ist gesetzlich gewollt und systemimmanent.
4.1.3 Der blosse Umstand, dass Behördemitglieder in der Öffentlichkeit eine bestimmte Rechtsauffassung vertreten haben, begründet in der Regel noch keine Ausstandspflicht (BGE 127 I 196 E. 2d S. 200). Der Anschein einer Befangenheit kann vorliegen, wenn ein (nebenamtlicher) Richter eine umstrittene Rechtsfrage zu entscheiden hat, die sich ihm gleichzeitig in einer anderen Sache stellt, welche er als Anwalt vertritt (BGE 128 V 82 E. 3d S. 87 f.; BGE 124 I 121 E. 3b S. 124 f.). Dies war hier indessen nicht der Fall, da den Mitgliedern der Übernahmekommission weder richterliche noch anwaltliche Funktionen zukamen (vgl. auch Art. 17 Abs. 3 und 4 R-UEK).
4.2 Der Anspruch der Beschwerdeführer, sich vor dem Entscheid äussern zu können (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG), wurde weder in Bezug auf den Angebotspreis verletzt noch hinsichtlich der Ablehnung ihres Antrags, die Coop Bank und die Quadrant AG zum Verfahren beizuziehen: Die Bankenkommission hat sich im Dispositiv ihrer Verfügung zum Angebotspreis nicht geäussert. In den Erwägungen hielt sie fest (dort E. 10d), dass eine Ausnahme im Sinne von Art. 43 BEHV-EBK möglich bleibe; für die Abwicklung des Angebots sei in erster Linie die Übernahmekommission zuständig, die ein entsprechendes Ausnahmebegehren noch prüfen könne. Damit hat sie den Preis bzw. die weiteren Abwicklungsmodalitäten nicht selber festgelegt, weshalb diesbezüglich auch keine Gehörsverletzung vorliegen kann. Den Antrag, die Coop Bank und die Quadrant AG beizuladen, haben die Beschwerdeführer selber gestellt und begründet, womit sie ihren Anspruch auf rechtliches Gehör wahrnehmen konnten (vgl. das Urteil 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003, E. 3.2.1). Die Bankenkommission hat in der beanstandeten Passage ihrer Begründung (dort E. 8) lediglich dargelegt, weshalb dem Antrag nicht stattgegeben werde. Was die Beschwerdeführer hiergegen einwenden, ist materieller und nicht formeller Natur.
4.3 Die Beschwerdeführer erblicken eine Verletzung der Begründungspflicht (Art. 35 Abs. 1 VwVG) darin, dass sich die Bankenkommission zu verschiedenen ihrer Ausführungen nicht geäussert habe. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt indessen nicht, dass sich die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand im Einzelnen auseinandersetzt; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f.). Diesen Anforderungen genügt die angefochtene Verfügung an sich: Namentlich brauchte die EBK darin nicht ausdrücklich auf die geltend gemachte Gesetzwidrigkeit der Verordnung über die Börsen und den Börsenhandel einzugehen; sie brachte mit ihrem Entscheid mindestens implizit zum Ausdruck, dass sie diese für gesetzmässig hält. Ob sie dies ist, bildet eine Frage der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Kritik, das Gesetz sei rechtsungleich angewendet worden. Berechtigt ist hingegen der Einwand, die Bankenkommission habe im Zusammenhang mit der Beurteilung des Ausnahmegesuchs den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt; hierauf wird bei der materiellen Beurteilung zurückzukommen sein (vgl. E. 7.3).
4.4 Die Beschwerdeführer beanstanden zu Unrecht, die Bankenkommission hätte ihre Eingaben vom 27. März 2003 und 9. April 2003 nicht aus dem Recht weisen dürfen: Nach Art. 32 VwVG würdigt die Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen Äusserungen der Parteien; sie kann Parteivorbringen bei Verspätung berücksichtigen, soweit sie ausschlaggebend sind. Im Interesse einer zeitlich angemessenen Verfahrensabwicklung (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV) ist die instruierende Behörde jedoch befugt, prozessleitende Fristen festzulegen. Die Parteien können nicht jederzeit noch unaufgefordert neue Ausführungen machen, welche die Behörde gestützt auf Art. 32 VwVG berücksichtigen müsste. Die Bankenkommission hatte nach einem mehrmaligen Schriftenwechsel am 5. März 2003 den Beschwerdeführern eine nicht verlängerbare Frist bis 14. März 2003 gesetzt, um sich zur Stellungnahme der Übernahmekommission vom 26. Februar 2003 zu äussern. Gleichzeitig gab sie der Übernahmekommission Gelegenheit, sich ihrerseits zur Eingabe der Beschwerdeführer vom 3. März 2003 vernehmen zu lassen. Beide Parteien machten von der ihnen gebotenen Möglichkeit Gebrauch. Hernach lag es in der Kompetenz der Bankenkommission, den Sachverhalt als hinreichend erstellt zu erachten und keinen weiteren Schriftenwechsel mehr zuzulassen: Die unaufgefordert eingereichten Eingaben der Beschwerdeführer vom 27. März 2003 und 9. April 2003 betrafen keine Aspekte, die unbedingt noch hätten berücksichtigt werden müssen. In der Eingabe vom 27. März 2003 wiederholten die Beschwerdeführer im Wesentlichen ihre rechtlichen Argumente; im Schreiben vom 9. April 2003 setzten sie sich mit einer neuen Empfehlung der Übernahmekommission vom 28. März 2003 auseinander und zogen diese - bloss im Sinne eines weiteren Hinweises - heran, um den Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung zusätzlich zu belegen.
5. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, der Angebotspflicht bereits aus intertemporalrechtlichen Gründen nicht zu unterliegen.
5.1
5.1.1 Als Übergangsbestimmung zur Angebotspflicht lautet Art. 52 BEHG wie folgt:
Wer bei Inkrafttreten dieses Gesetzes direkt, indirekt oder in gemeinsamer Absprache mit Dritten über Beteiligungspapiere verfügt, die ihm die Kontrolle über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte einer Zielgesellschaft verleihen, muss ein Angebot für alle kotierten Beteiligungspapiere der Gesellschaft unterbreiten, wenn er Beteiligungspapiere erwirbt und damit den Grenzwert von 50 Prozent der Stimmrechte überschreitet.
5.1.2 Diese Bestimmung gilt nach ihrem Wortlaut für Aktionäre bzw. Aktionärsgruppen mit einem Stimmrechtsanteil zwischen 331 /3 und 50 Prozent. Das Gesetz regelt nicht ausdrücklich, was für Aktionäre oder Gruppen gilt, die bei Inkrafttreten bereits 50 Prozent oder mehr der Stimmrechtsanteile besessen haben. Nach einhelliger Lehre besteht in diesem Fall keine Angebotspflicht (BERNET, a.a.O., S. 217; ANDREAS BOHRER, Unfriendly Takeovers, Zürich 1997 S. 190, § 13 Rz. 91; HANS CASPAR VON DER CRONE, Angebotspflicht, in: SZW, Sondernummer 1997: Das Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, S. 44 ff., dort S. 56 f.; MATTHIAS FELDMANN, L'obligation de présenter une offre publique d'acquisition à la suite d'une prise de contrôle, Diss. Lausanne 1999, S. 153; FORSTMOSER/MEIER-HAYOZ/NOBEL, Schweizerisches Aktienrecht, Bern 1996, S. 950, § 61 N. 49; GRUBER, a.a.O., S. 68; KARL HOFSTETTER, in: Vogt/Watter [Hrsg.], Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel 1999, N. 2 zu Art. 52 BEHG; CHRISTIAN KÖPFLI, a.a.O., S. 150; PETER NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten im Börsenrecht, in: Druey/Forstmoser [Hrsg.], Rechtsfragen um die Aktionärbindungsverträge, Zürich 1998, S. 75 ff., dort S. 79 f.; ROLF H. WEBER, Börsenrecht, Zürich 2001, N. 2 zu Art. 52 BEHG; ZOBL/ KRAMER, Schweizerisches Kapitalmarktrecht, Zürich 2004, Rz. 443). Die Privilegierung vorbestehender Aktienbestände entspricht dem Grundsatz der Nichtrückwirkung des Gesetzes (BOHRER, a.a.O., S. 191, § 13 Rz. 95; KÖPFLI, a.a.O., S. 148 f.); Aktionäre (oder Gruppen), die bei dessen Inkrafttreten bereits eine Beteiligung von mehr als 50 Prozent halten, werden nicht nachträglich der Angebotspflicht unterstellt, auch wenn sie zusätzliche Anteile in beliebiger Höhe erwerben (BERNET, a.a.O., S. 217). Erst recht führt eine Reduktion ihrer Beteiligung nicht zu einer Angebotspflicht. Dies anerkennt auch die Übernahmekommission.
5.1.3 Nach Art. 31 BEHV-EBK muss allerdings ein Angebot nach Artikel 32 des Gesetzes unterbreiten, wer nach dessen Inkrafttreten eine vorbestandene Beteiligung von 50 oder mehr Prozent der Stimmrechte einer Gesellschaft auf einen Anteil von unter 50 Prozent reduziert und später den Grenzwert von 50 Prozent wieder überschreitet. Die mehrheitliche Lehre stellt die Gesetzmässigkeit dieser Bestimmung in Frage, weil damit der Inhaber einer vorbestandenen Mehrheitsbeteiligung unter gewissen Umständen doch wieder der Angebotspflicht unterstellt wird (FELDMANN, a.a.O., S. 153; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 6 zu Art. 52 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 150 f.; VON DER CRONE, Angebotspflicht, a.a.O., S. 56 f.; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 3 Fn. 4 zu Art. 52 BEHG; ZOBL/ KRAMER, a.a.O., S. 161 Fn. 864; a.M. GRUBER, a.a.O., S. 68; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 80). Wie es sich damit verhält, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil mit der umstrittenen Transaktion vom Oktober 2000 der Grenzwert von 50 Prozent nicht (wieder) überschritten wurde.
5.2
5.2.1 Unbestrittenermassen haben die Beschwerdeführer zusammen mit der Coop Bank und der C+M Holding AG bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG (1. Januar 1998) eine Aktionärsgruppe gebildet, welche insgesamt einen Stimmrechtsanteil von 84 Prozent hielt. Dieser Pool unterstand aufgrund der dargelegten intertemporalrechtlichen Regeln nicht der Angebotspflicht. Die Beschwerdeführer schliessen daraus, dass auch sie dieser nicht unterliegen; nach Inkrafttreten von Art. 32 BEHG sei der Stimmrechtsanteil der Gruppe nur reduziert, nicht aber wieder auf mehr als 50 Prozent erhöht worden, wie dies nach Art. 31 BEHV-EBK erforderlich wäre, um die Angebotspflicht auszulösen.
5.2.2 Die EBK und die Übernahmekommission anerkennen, dass der blosse Abbau einer vorbestehenden Beteiligung nicht zu einer Angebotspflicht führt. Sie haben denn auch beim Ausscheiden der C+M Holding AG, wodurch der Stimmrechtsanteil der Gruppe an der Quadrant AG von rund 84 auf ungefähr 51 Prozent zurückging, keine solche angenommen. Sie gehen aber davon aus, im Oktober 2000 sei nicht nur ein bisheriges Mitglied aus einer vorbestehenden Gruppe ausgeschieden, sondern es sei gleichzeitig zu einem Aktientausch gekommen, durch den die Beschwerdeführer als eine andere Gruppe - nun zu dritt in gemeinsamer Ansprache handelnd - neu den Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG überschritten hätten. Hierfür gälten die übergangsrechtlichen Bestimmungen des Börsengesetzes nicht.
5.3
5.3.1 Zweck der Angebotspflicht ist es, die Minderheitsaktionäre vor einem für sie nachteiligen Kontrollwechsel in der Gesellschaft zu schützen (Botschaft vom 24. Februar 1993 zu einem Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, BBl 1993 I 1369 ff., S. 1389, 1417; BERNET, a.a.O., S. 212 f.; BOHRER, a.a.O., S. 165, § 13 Rz. 4; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 2 zu Art. 32 BEHG; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 3 zu Art. 32 BEHG; Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 [Baumgartner Papiers Holding SA], E. 3b, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.). Indem das Gesetz nicht nur den Erwerb durch einzelne Aktionäre, sondern auch jenen durch mehrere Aktionären in gemeinsamer Absprache der Angebotspflicht unterstellt, trägt es dem Umstand Rechnung, dass die wirtschaftliche Kontrolle über eine Gesellschaft auch durch eine Gruppe von mehreren Aktionären ausgeübt werden kann. Aus der Sicht des Minderheitsaktionärs oder des Kapitalmarkts macht es kaum einen Unterschied, ob ein einzelner Mehrheitsaktionär oder eine gemeinsam handelnde Gruppe eine Gesellschaft beherrscht. Der Verteilung innerhalb der Gruppe kommt nur sekundäre Bedeutung zu ("Black box"-Prinzip; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 172). Interne Übertragungen sind mit Blick auf den Gesetzeszweck wenig problematisch, solange sich der Anteil der Gruppe als solcher nicht erhöht (vgl. KÖPFLI, a.a.O., S. 189 f.).
5.3.2 Nun sieht allerdings Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG vor, dass bei der Übertragung von Stimmrechten innerhalb einer Gruppe eine Ausnahme von der Angebotspflicht gewährt werden kann. Daraus folgt e contrario, dass - obwohl an sich die Gruppe als Gesamtes massgebend ist - auch interne Verschiebungen im Rahmen von Art. 32 Abs. 1 BEHG der Angebotspflicht unterliegen, selbst wenn sich der Anteil der Gruppe als solcher nicht erhöht (vgl. auch Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK; ALAIN HIRSCH, Le droit des OPA, in: Festgabe Chapuis, Zürich 1998, S. 39 ff., dort S. 46; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 190, 195). Damit wollte der Gesetzgeber Umgehungsgeschäfte verhindern, denn auch ein Wechsel der Kontrollverhältnisse innerhalb einer Gruppe kann die Position der Minderheitsaktionäre beeinträchtigen (BBl 1993 I 1417; KÖPFLI, a.a.O., S. 172). Wenn also innerhalb einer Gruppe, welche den Grenzwert bereits überschreitet, Aktien übertragen werden, so entsteht für die Gruppe selber an sich keine Angebotspflicht. Führen die Übertragungen jedoch dazu, dass einzelne Aktionäre bzw. Untergruppen, deren Anteile bisher unter dem Grenzwert lagen, diesen überschreiten, so unterstehen sie der Angebotspflicht, obwohl die Gruppe selber ihr nicht unterliegt. Es kann ihnen in diesem Fall allerdings gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG bzw. Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK eine Ausnahme gewährt werden. Nach der Konzeption des Gesetzes sind die Gruppe als solche und der einzelne Aktionär (bzw. die einzelne Untergruppe) je getrennt zu betrachten.
5.4
5.4.1 Dasselbe muss im intertemporalrechtlichen Verhältnis gelten (KARL HOFSTETTER, Gruppentatbestände im Börsengesellschaftsrecht, in: SZW 1998 S. 285 ff., dort S. 294), jedoch mit dem Unterschied, dass jeweils andere Grenzwerte zu beachten sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann nicht die Beteiligung als solche (d.h. das Aktienpaket) intertemporalrechtlich von der Angebotspflicht befreit sein, sondern nur die einzelne Person oder Gruppe, wobei danach zu differenzieren ist, wer die Beteiligung hält:
5.4.2 Eine vorbestehende Gruppe unterliegt als solche der Angebotspflicht gar nicht (wenn sie bei Inkrafttreten bereits mehr als 50 Prozent Anteil hatte) oder erst, wenn sie ihren Anteil auf mehr als 50 Prozent erhöht (im Falle von Art. 52 BEHG). Aktienübertragungen innerhalb der Gruppe, die deren Gesamtbestand nicht berühren, führen für sie zu keiner Angebotspflicht. Sie können aber für die einzelnen Aktionäre (oder Untergruppen) eine solche nach sich ziehen, wenn diese dadurch ihrerseits den Grenzwert neu überschreiten (ebenso CHRISTIAN MEIER-SCHATZ/URS GASSER, Analyse der Praxis der Übernahmekommission, in: Rolf H. Weber [Hrsg.], Neuere Entwicklungen im Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 139 ff., dort S. 165).
5.4.3 Da die einzelnen Aktionäre (bzw. Untergruppen) neben der Gruppe selbständig zu betrachten sind, bestimmt sich auch der massgebende Grenzwert je einzeln nach der jeweiligen intertemporalrechtlichen Situation:
- Hält ein Mitglied der Gruppe bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG bereits mehr als 50 Prozent der Stimmrechte, so unterliegt es selber der Angebotspflicht nicht (Lückenfüllung gemäss E. 5.1.2).
- Verfügt ein Mitglied bei Inkrafttreten über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte, unterliegt es der Angebotspflicht, wenn sein Anteil wegen der Übertragung auf mehr als 50 Prozent ansteigt (Art. 52 BEHG; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 82).
- Kontrolliert ein Mitglied bei Inkrafttreten weniger als 331 /3 Prozent der Stimmrechte, so gilt für dieses nicht Art. 52 BEHG, sondern der ordentliche Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG, und zwar auch dann, wenn die Gruppe als solche ihrerseits unter die intertemporalrechtliche Privilegierung fällt. Dies mag inkohärent erscheinen, ist aber logische Folge davon, dass das Gesetz die Gruppe und ihre Mitglieder je getrennt erfasst, um Umgehungen zu verhindern. Allfälligen hiermit verbundenen Härten ist bei der Ausnahmegewährung Rechnung zu tragen (MEIER-SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 165).
5.4.4 Entgegen der Auffassung des Gutachtens Nobel (dort S. 19) sind somit Übertragungen innerhalb einer vorbestehenden Gruppe mit einem Stimmrechtsanteil von mehr als 50 Prozent nicht von vornherein von der Angebotspflicht ausgenommen, so wenig wie (ausserhalb des intertemporalrechtlichen Sonderfalles) Übertragungen innerhalb einer Gruppe generell von der Angebotspflicht befreit sind. Privilegiert sind nur jene Aktionäre, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits mehr als 331 /3 Prozent bzw. mehr als 50 Prozent der Stimmrechte für sich gehalten haben.
5.5 Im vorliegenden Fall unterlag die vorbestehende Gruppe als solche der Angebotspflicht nicht, da sie bei Inkrafttreten des Gesetzes mehr als 50 Prozent der Stimmrechte hielt. Eine Angebotspflicht wäre auch nicht eingetreten, wenn ein Aktionär, der vorher bereits über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte verfügte, durch einen Aktientransfer seinen Anteil erhöht hätte, da er seinerseits intertemporalrechtlich privilegiert gewesen wäre. Die Beschwerdeführer besassen bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG indessen gesamthaft weniger als 331 /3 Prozent der Stimmen, weshalb sie nicht in den Anwendungsbereich von Art. 52 BEHG fallen. Sofern sie - was jedoch umstritten und in der Folge zu prüfen ist (hierzu E. 6) - eine selbständige, vom früheren Aktionärspool verschiedene Gruppe bildeten, haben sie mit dem Erwerb der bisher von der Coop Bank gehaltenen Aktien den nach Art. 32 Abs. 1 BEHG für sie massgebenden Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten und unterliegen sie daher (vorbehältlich eines Ausnahmetatbestands: hierzu E. 7) der Angebotspflicht.
6.
6.1 Das Börsenrecht stellt sowohl bei der Offenlegung und der Meldepflicht (Art. 20 Abs. 1 und 3 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 BEHG) als auch bei der Angebotspflicht (Art. 32 Abs. 1 und 2 lit. a sowie Art. 52 BEHG) auf ein Handeln "in gemeinsamer Absprache mit Dritten" oder als "Gruppe ab. Die Börsenverordnung der Bankenkommission definiert diese Begriffe in ihrem 3. Kapitel "Offenlegung von Beteiligungen" wie folgt:
Art. 15 Handeln in gemeinsamer Absprache und organisierte Grup pen (Art. 20 Abs. 1, 3 und 5 BEHG)
1 In gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelt, wer seine Verhaltensweise im Hinblick auf den Erwerb oder die Veräusserung von Beteiligungspapieren oder die Ausübung von Stimmrechten mit Dritten durch Vertrag oder andere organisierte Vorkehren abstimmt.
2 Eine Abstimmung der Verhaltensweise liegt namentlich vor bei:
a. Rechtsverhältnissen zum Erwerb oder der Veräusserung von Beteiligungspapieren;
b. Rechtsverhältnissen, welche die Ausübung der Stimmrechte zum Gegenstand haben (stimmrechtsverbundene Aktionärsgruppen); oder
c. der Zusammenfassung von natürlichen oder juristischen Personen durch die Mehrheit von Stimmrechten oder Kapitalanteilen oder durch eine Beherrschung auf andere Weise zu einem Konzern oder einer Unternehmensgruppe.
3 Wer in gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelt, hat die gesamte Beteiligung, die Identität der einzelnen Mitglieder, die Art der Absprache und die Vertretung zu melden.
4 Erwerb und Veräusserung unter verbundenen Personen, die ihre Gesamtbeteiligung gemeldet haben, sind von der Meldepflicht ausgenommen.
5 Meldepflichtig sind demgegenüber Änderungen in der Zusammensetzung des Personenkreises und der Art der Absprache oder der Gruppe.
Im 4. Kapitel "Pflicht zur Unterbreitung eines Angebotes" sieht Art. 27 BEHV-EBK vor:
Art. 27 Handeln in gemeinsamer Absprache und organisierte Gruppen (Art. 32 Abs. 1, 3 und 6 BEHG)
Für im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft in gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelnde Erwerber von angebotspflichtigen Beteiligungen der Zielgesellschaft gilt Artikel 15 Absätze 1 und 2 sinngemäss.
6.2
6.2.1 Bei der Transaktion vom Oktober 2000 hat die Coop Bank Aktien veräussert und ist aus dem bisherigen Aktionärspool ausgeschieden. Dies allein begründete noch keine Angebotspflicht (ebenso HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 20 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 Fn. 1207): Nach dem klaren Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 BEHG entsteht diese, anders als die Meldepflicht gemäss Art. 20 Abs. 1 BEHG, nur durch den Erwerb von Stimmrechten, nicht auch durch deren Veräusserung. Konsequenterweise gilt Art. 15 Abs. 5 BEHV-EBK, wonach Änderungen in der Zusammensetzung der Gruppe zur Meldepflicht führen, gemäss Art. 27 BEHV-EBK im Übernahmerecht nicht.
6.2.2 Auch die Übernahmekommission und die EBK erachten offenbar das blosse Ausscheiden eines bisherigen Poolmitglieds nicht als Grund für ein Pflichtangebot, haben sie doch den 1999 erfolgten Austritt der C+M Holding AG in diesem Zusammenhang nicht als relevant gewertet. Sie sind hingegen der Ansicht, die Beschwerdeführer bzw. die Triventus AG hätten eine eigene Gruppe gebildet, die als solche mit der Transaktion vom Oktober 2000 den Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten habe. Die Beschwerdeführer und die ihnen gehörende Triventus AG hätten sich seit 1996 an der Quadrant AG beteiligt und deren Geschäftsführung übernommen; zudem seien sie in deren Verwaltungsrat entscheidend vertreten gewesen. An der Generalversammlung der Quadrant AG vom 19. Dezember 1996 hätten sie sich als partnerschaftlich organisierte Equipe präsentiert, die auf eine gemeinsame geschäftliche Tätigkeit von neun Jahren zurückblicken könne. Sie hätten zudem je eine etwa gleich grosse Anzahl Aktien erworben und sich auf eine gemeinsame Geschäftsstrategie geeinigt. Alle Handlungen seien gemeinsam erfolgt; bei Abstimmungen betreffend die Quadrant AG hätten sie sich gleich verhalten. Seit 1996 hätten sie als Aktionäre, Verwaltungsräte und Geschäftsführer die Quadrant AG massgeblich beeinflusst. Auch die Veränderungen der Aktienbestände in den Jahren 1999 bis 2001 seien fast stets parallel verlaufen. Die Transaktion im Oktober 2000 sei nur aufgrund eines abgesprochenen und koordinierten Verhaltens möglich gewesen; die Beschwerdeführer hätten denn auch die Meldepflicht gegenüber der Offenlegungsstelle gemeinsam und nicht individuell erfüllt. Es dränge sich daher der Schluss auf, dass sie nicht autonom, sondern als Gruppe gehandelt hätten. Die Beweggründe für die Transaktion seien unerheblich. Die Beschwerdeführer hätten per 17. Oktober 2000 als Gruppe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BEHV-EBK den Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten und seien deshalb angebotspflichtig geworden.
6.2.3 Die Beschwerdeführer kritisieren, die Bankenkommission habe zu Unrecht auf Art. 15 statt auf Art. 27 BEHV-EBK abgestellt. Dieser verweise nur "sinngemäss" auf Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK. Die Kriterien für die Angebotspflicht seien wegen der damit verbundenen einschneidenderen Rechtsfolgen strenger; aus der Gruppenmeldung könne deshalb nicht auf das Bestehen einer Angebotspflicht geschlossen werden. Entgegen der Annahme der EBK genüge eine abgestimmte Verhaltensweise für eine gemeinsame Absprache nur, wenn sie auf einem Vertrag oder auf einem anderen organisierten Vorkehren beruhe. Die gemeinsame Absprache setze eine verbindliche Grundlage für die Ausübung des Stimmrechts voraus. Soziale Bindungen führten höchstens dann zu einer solchen, wenn sie einen eigentlichen faktischen Zwang bewirkten. Zwischen ihnen bestehe weder eine rechtlich bindende Vereinbarung noch ein irgendwie gearteter anderer Zwang zu einer gemeinsamen Ausübung des Stimmrechts. Ihre Handlungsweisen bildeten blosse Parallelverhalten, die übernahmerechtlich unbeachtlich seien. Soweit sie gemeinsam gehandelt hätten, beruhe dies darauf, dass sie zugleich als Verwaltungsräte und Geschäftsführer tätig gewesen seien und als Aktionäre im individuellen Interesse die Beschlüsse des Verwaltungsrats jeweils mitgetragen hätten.
6.3 Die herrschende Lehre nimmt zu Recht an, dass eine gemeinsame Absprache im Übernahmerecht wegen der damit verbundenen Rechtsfolgen zurückhaltender anzunehmen ist als im Offenlegungsrecht (BOHRER, a.a.O., S. 176, § 13 Rz. 41; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 295, 6.6.1; PASCAL M. KISTLER, Die Erfüllung der [aktien- und börsenrechtlichen] Meldepflicht und Angebotspflicht durch Aktionärsgruppen, Zürich 2001, S. 154 ff.; KÖPFLI, a.a.O., S. 165 f.; PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, 2. Aufl., Bern 2004, S. 944, § 11 Rz. 296; RENATE WEY, Neuste Entwicklungen des Schweizerischen Finanzmarktrechts, in: SZW 2002 S. 190 ff., dort S. 201; ZOBL/KRAMER, a.a.O., Rz. 422). Hiervon ist auch die Bankenkommission ausgegangen (vgl. E. 6d ihrer Verfügung). Die umfangreichen Ausführungen der Beschwerdeführer im Zusammenhang damit, dass Art. 27 BEHV-EBK bloss "sinngemäss" auf Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK verweise, gehen insofern deshalb an der Sache vorbei.
6.4
6.4.1 In der Doktrin besteht Einigkeit darüber, dass ein blosses Parallelverhalten noch keine gemeinsame Absprache darstellt, sondern dass es hierfür einer qualifizierten Intensität und einer minimalen Organisation des Zusammenwirkens bedarf (vgl. - wenn auch mit einzelnen Unterschieden - PETER BÖCKLI, Schweizer Aktienrecht, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2004, S. 692, § 7 Rz. 70; JEAN NICOLAS DRUEY, Die Meldepflicht, in: SZW, Sondernummer 1997: Das Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, S. 36 ff., dort S. 42; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 292; KISTLER, a.a.O., S. 160; KÖPFLI, a.a.O., S. 168 f.; KÜNG/HUBER/ KUSTER, Kommentar zum Börsengesetz, Zürich 1998/2002/2004, N. 58a zu Art. 20 BEHG, N. 11 zu Art. 32 BEHG; CHRISTIAN MEIER-Schatz, in: Kommentar zum BEHG, Zürich 2000, N. 228 f. zu Art. 20 BEHG; NOBEL, Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 928, § 11 Rz. 259; RUDOLF TSCHÄNI, Die Gruppe im Übernahmerecht, "Are we really all one?", in: Mergers & Acquisition VI, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 179 ff., dort S. 198 f.; HANS CASPAR VON DER CRONE, Offenlegung von Beteiligungen und Kontrolltransaktionen im neuen Börsengesetz, in: Dieter Zobl, Aktuelle Fragen des Kapitalmarktrechts, Zürich 1996, S. 37 ff., dort S. 60 f.; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 51 zu Art. 20 BEHG; derselbe, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 67 zu Art. 20 BEHG).
6.4.2 Auch die Übernahmekommission nimmt indessen nicht an, dass jedes gemeinsame Vorgehen oder gar ein blosses Parallelverhalten ausreiche, um eine gemeinsame Absprache zu begründen; vielmehr hat sie in ihrer Empfehlung (dort Ziff. II.A.1.2) ausgeführt, für die Annahme einer abgestimmten Verhaltensweise müssten die Handlungen einen gewissen Mindestgrad an Intensität aufweisen, die ihren Ausdruck in einem Minimum an gemeinsamer (innerer) Finalität und (äusserer) Organisiertheit finde. Entscheidend sei, dass die Aktionäre zwecks Erreichen eines gemeinsamen Ziels zusammenwirkten, hierfür gemeinsam Mittel und Kräfte zur Verfügung stellten und ihre Einzelinteressen dem Gesamtinteresse der Gruppe unterordneten.
6.4.3 Die Bankenkommission hat zwar erklärt, das "Parallelverhalten" der Beschwerdeführer sei "kennzeichnend"; diese Formulierung mag - isoliert betrachtet - missverständlich erscheinen; aus dem Zusammenhang ergibt sich aber, dass sie im konkreten Fall damit lediglich ein besonders intensives Zusammenwirken bezeichnen und nicht auf ein blosses Parallelverhalten abstellen wollte. Allerdings ging die Bankenkommission auch davon aus, dass für eine gemeinsame Absprache keine vertragliche Verpflichtung erforderlich sei; hierzu genügten soziale Bindungen (z.B. Familien oder enge Geschäftspartnerschaften), falls diese derart intensiv seien, dass die Aktionäre nicht mehr völlig frei über ihre Stimmrechtsausübung entschieden. Die Beschwerdeführer erörtern ausführlich, ob eine rein soziale oder faktische Bindung für die Annahme einer gemeinsamen Absprache genügen könne oder ob in jedem Fall eine rechtsverbindliche Absprache erforderlich sei. Die Frage braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht vertieft zu werden:
6.4.4 Eine rechtsverbindliche Absprache ist auch stillschweigend möglich (Art. 1 Abs. 2 OR); dies gilt insbesondere für die Bildung einer einfachen Gesellschaft, welche durch konkludentes Verhalten begründet werden kann, selbst ohne dass dies den Betroffenen bewusst ist (BGE 124 III 363 E. II/2a S. 365; BGE 116 II 707 E. 2a S. 710). Auch eine abgestimmte Verhaltensweise im Sinne des Börsengesetzes kann rechtsverbindlich auf einem konkludenten Verhalten beruhen (KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., N. 58a zu Art. 20 BEHG; WEBER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 72 zu Art. 20 BEHG); eine schriftliche Vertragsvereinbarung ist nicht erforderlich. Die Beschwerdeführer räumen in Bezug auf die hier interessierende Transaktion ein, dass eine "Verständigung" vorgelegen habe bzw. hierfür eine Vereinbarung getroffen worden sei. Sie machen allerdings geltend, dies sei im Rahmen des bisherigen Aktionärspools geschehen. Richtig ist, dass eine blosse Veräusserung von Aktien innerhalb eines Pools noch nicht zwingend zur Folge hat, dass die Erwerber als (Unter-)Gruppe zu behandeln sind. Es ist ohne weiteres denkbar, dass einzelne Mitglieder einer Gruppe individuell und unabhängig voneinander von einem anderen Mitglied Aktien übernehmen. So verhielt es sich hier jedoch nicht:
6.4.5 Zwar lässt entgegen der Annahme der Bankenkommission der Umstand, dass die Beschwerdeführer im laufenden Verfahren durch die nämliche Anwaltskanzlei vertreten sind, nicht auf eine gemeinsame Absprache schliessen (TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 224). Dass sie die Meldung nach Art. 20 BEHG gemeinsam erstattet haben, belegt für sich allein eine solche ebenfalls noch nicht, da die Anforderungen im Rahmen von Art. 32 BEHG strenger sind als bei Art. 20 BEHG (vgl. E. 6.3). Immerhin bildet das gemeinsame Erfüllen der Meldepflicht aber doch einen Hinweis dafür, dass sich offenbar die Beschwerdeführer beim Transfer im Oktober 2000 selber als Gruppe verstanden haben. Je nach den Verhältnissen kann auch ein koordiniertes Gleichverhalten auf eine abgestimmte Verhaltensweise deuten (vgl. zur abgestimmten Verhaltensweise im Kartellrecht: BGE 129 II 18 E. 6.3 S. 27 mit Hinweisen). Eine solche ist hier gestützt auf die weiteren Umstände anzunehmen: Die Beschwerdeführer bildeten ab 1990 die Geschäftsleitung der Rothschild Corporate Finance, die sie im Jahre 1995 im Rahmen eines Management Buyouts zu je einem Drittel übernahmen, in Triventus umfirmierten und im Juni 2001 mit der Quadrant AG, zu deren Geschäftsleitung sie diente, fusionierten. An der ausserordentlichen Generalversammlung der Quadrant AG (damals noch "Riviera Participations Holding SA") am 19. Dezember 1996 präsentierten sie sich bzw. die ihnen gehörende Triventus als dynamische, partnerschaftlich organisierte Equipe, bei der die Verantwortung bei allen Partnern gleichzeitig liege, wobei wichtige Entscheide einstimmig getroffen würden. Vor diesem Hintergrund erscheint die Aktienübernahme im Oktober 2000 objektiv betrachtet als abgestimmte Verhaltensweise, wäre doch sonst nicht erklärbar, warum wiederum zu dritt je Anteile in annähernd gleicher Höhe übernommen wurden.
Auf das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache lässt sodann insbesondere der Fax vom 9. Oktober 2000 schliessen, worin mit dem Briefkopf der Triventus AG unter dem Titel "Offerte zu Aktientausch" der Coop Bank mitgeteilt wird:
Zur Vorbereitung Ihres Aktienverkaufs von insgesamt 48'920 Inhaberaktien Quadrant Holding (QUA) an einen Dritten unterbreiten wir Ihnen hiermit das bis zum 17.10.2000 befristete Angebot, Ihre heute gehaltenen 223'100 Namenaktien (QUAN) in insgesamt 44'620 Inhaberaktien (QUA) zu tauschen.
[...]
Anschliessend sind Sie von uns ermächtigt, Ihre insgesamt 48'920 Inhaberaktien en bloc zu veräussern. Mit dem Vollzug dieser Veräusserung wird dann unsere Pool-Vereinbarung vom 21.11.1996/30.9.1999 gemäss Ziffer 9 Abs. 2 der Pool-Vereinbarung ohne weiteres und automatisch hinfällig.
Wir werden anschliessend an die Auflösung des Pools dafür besorgt sein, dass bezüglich Offenlegung nach Börsengesetz die entsprechenden Meldungen an die Gesellschaft (Quadrant Holding) sowie an die Schweizer Börse SWX erfolgen.
[...]
TRIVENTUS AKTIENGESELLSCHAFT
Sig. Dr. A. Niggli sig. Dr. A. Schenk
Aus diesem Schriftstück ergibt sich, dass die Coop Bank ihre Aktien nicht den drei Beschwerdeführern je
individuell veräussert hat, sondern der "Triventus" AG als solcher. Wenn auch rechtlich die Aktien nur teilweise von dieser, teilweise aber von den Beschwerdeführern je auf ihren eigenen Namen erworben worden sind, so haben doch die Beschwerdeführer und die von ihnen beherrschte Triventus AG bei diesem Geschäft zusammengewirkt. In der Tauschofferte ist nicht präzisiert, wer dadurch verpflichtet werden soll. Es steht nur, dass "wir" das Angebot unterbreiten. Dies weist darauf hin, dass die Triventus AG, von der die Offerte ausging, dabei nicht als blosse Stellvertreterin für ihre Aktionäre auftrat (was gemäss Art. 11 Abs. 2 UEV-UEK und der Praxis der UEK zur Annahme einer gemeinsamen Absprache noch nicht genügen würde; vgl. die Empfehlung der UEK vom 28. März 2003 i.S. Deutsche Bank AG und Rüd, Blass & Cie AG, E. 1.2), sondern dass die auf ihrer Seite Beteiligten gemeinsam handeln und sich auch gemeinsam verpflichten wollten. Damit muss zwangsläufig eine entsprechende Vereinbarung unter den Beschwerdeführern vorausgesetzt werden; diese erfolgte möglicherweise stillschweigend, was jedoch zur Annahme einer auch rechtlich verbindlichen Vereinbarung in der Form einer einfachen Gesellschaft genügt (Art. 1 Abs. 2 OR; FELDMANN, a.a.O., S. 157 f.; vgl. BGE 116 II 707 E. 2c für den Fall eines gemeinsamen Aktienverkaufs).
Insgesamt stellt somit das Tauschgeschäft vom Oktober 2000 nicht bloss eine Vereinbarung zwischen den Mitgliedern der vorbestehenden Aktionärsgruppe dar; es handelt sich dabei vielmehr um eine auf den gemeinsamen Erwerb von Stimmrechten gerichtete Vereinbarung zwischen der Coop Bank einerseits und der ihrerseits gemeinsam auftretenden "Triventus-Gruppe" (bestehend aus den Beschwerdeführern und der von ihnen beherrschten Triventus AG) andererseits. Damit ist das Vorbringen der Beschwerdeführer unbegründet, im Zeitpunkt des Aktientauschs sei die Coop Bank noch Gruppenmitglied gewesen, weshalb sie ebenfalls angebotspflichtig werde. Ausschlaggebend für das (allfällige) Entstehen der Angebotspflicht ist nicht die Transaktion innerhalb des bisherigen Aktionärspools, sondern die Tatsache, dass die Beschwerdeführer als Untergruppe durch diese interne Verschiebung in gemeinsamer Absprache ihren Stimmrechtsanteil auf mehr als 331 /3 Prozent erhöhten. Es ist deshalb auch unerheblich, ob zuerst die Aktien verkauft wurden und dann erst der Poolvertrag aufgelöst wurde oder umgekehrt.
6.5 Die Beschwerdeführer machen geltend, gemäss Art. 27 BEHV-EBK sei im Unterschied zu Art. 15 BEHV-EBK als eigenständiges Tatbestandselement eine Beherrschungsabsicht erforderlich, damit von einer gemeinsamen Absprache ausgegangen werden könne. Diese müsse auf die Beherrschung der Zielgesellschaft gerichtet sein. Eine solche Absicht habe hier gefehlt.
6.5.1 Die Bankenkommission ging davon aus, die Beherrschungsabsicht bilde keine Voraussetzung dafür, dass eine gemeinsame Absprache besteht bzw. eine Gruppe vorliegt (E. 6d ihrer Verfügung). Die Beweggründe für den Erwerb der Aktien seien irrelevant. Das Gesetz stütze sich auf klare Tatbestände, nämlich auf die in Art. 20 Abs. 3 BEHG genannten Elemente; diese Regelung diene als Grundlage, um die Gruppe im Übernahmerecht zu erfassen. Art. 32 Abs. 1 BEHG stelle einzig auf das Überschreiten des Grenzwertes ab und verlange keine Beherrschungsabsicht, weshalb Art. 27 BEHV-EBK keine abweichende teleologische Auslegung zulasse (E. 7 ihrer Verfügung).
Die Bankenkommission verwechselt damit die Frage, ob eine Gruppe besteht, mit jener, wann eine solche gegebenenfalls ein Angebot zu unterbreiten hat. Richtig ist, dass - sofern eine Gruppe vorliegt und diese den Grenzwert überschreitet - gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG die Angebotspflicht ohne weiteres entsteht. Hingegen ist damit die Frage nicht beantwortet, unter welchen Voraussetzungen das Bestehen einer Gruppe anzunehmen ist. Hierfür ergibt sich auch aus Art. 20 Abs. 3 BEHG nichts, der nur die Elemente nennt, die gemeldet werden müssen (Gesamtbeteiligung, Identität der einzelnen Mitglieder, Art der Absprache, Vertretung), nicht aber definiert, wann eine Gruppe vorliegt; dies bestimmt sich allein nach Art. 27 BEHV-EBK in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK.
6.5.2 Nach Art. 27 BEHV-EBK muss die gemeinsame Absprache "im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft" erfolgen. Dieser Wortlaut deutet darauf hin, dass es sich dabei um ein eigenständiges Tatbestandselement handelt, welches über Art. 15 BEHV- EBK hinaus geht. Das ergibt sich noch deutlicher aus dem französischen Text, der auf eine eigentliche subjektive Beherrschungsabsicht abstellt ("L'article 15, 1er et 2e alinéas, s'applique par analogie à celui qui, pour contrôler une société, acquiert de concert avec des tiers ou dans le cadre d'un groupe organisé une participation soumise à l'obligation de présenter une offre"). Auch die Lehre nimmt, soweit sie sich dazu äussert, mehrheitlich an, dass der gemeinsame Erwerb im Hinblick auf eine Beherrschung der Zielgesellschaft erfolgen muss (FELDMANN, a.a.O., S. 157; RUDOLF TSCHÄNI, M&A-Transaktionen nach Schweizer Recht, Zürich 2003, S. 370, 8. Kapitel Rz. 92; derselbe, "Are we really all one?", a.a.O., S. 225; wohl a.M. WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 32 zu Art. 32 BEHG) oder zumindest, dass die Klausel "im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft" dazu führt, dass Art. 27 BEHV-EBK anders auszulegen ist als Art. 15 BEHV-EBK (vgl. NOBEL, Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 944, § 11 Rz. 298).
6.5.3 Die Beschwerdeführer rügen eine rechtsungleiche Rechtsanwendung durch die Übernahmekommission und die EBK; diese hätten in mehreren vergleichbaren Fällen die Beherrschungsabsicht als eigenständiges, zusätzliches Tatbestandsmerkmal anerkannt und bei dessen Fehlen eine Angebotspflicht verneint. Sie verweisen in diesem Zusammenhang namentlich auf die Empfehlung vom 8. Dezember 2000 i.S. Klaus-Michael Kühne und SembCorp. Logistics Ltd. Dort hat die Übernahmekommission ausgeführt, die Vertragspartner bildeten zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV-EBK, doch erfolge die Zusammenarbeit nicht im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft, weshalb keine Angebotspflicht bestehe (E. 1.3; zustimmend KISTLER, a.a.O., S. 158). Auch in der Empfehlung vom 26. März 2002 i.S. Bank Sarasin (E. 1.3) hat die Übernahmekommission festgestellt, dass Art. 27 BEHV-EBK den in Art. 15 BEHV-EBK definierten Gruppenbegriff um das Element der Beherrschungsabsicht ergänze.
Im vorliegenden Fall ist die Übernahmekommission in ihrer Empfehlung davon ausgegangen (dort II.A. E. 4.3 und 4.5), Art. 27 BEHV-EBK wolle nicht ein subjektives Absichtselement zu Art. 32 Abs. 1 BEHG hinzufügen, sondern bloss klarstellen, dass die konzertierte Handlung der Aktionäre im Hinblick auf den Erwerb von mehr als 331 /3 Prozent der Stimmrechte erfolgen oder die Stimmrechtsausübung bezüglich einer solchen Beteiligung betreffen müsse. Das gehe aus dem Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 BEHG hervor, der die Angebotspflicht an das Überschreiten des Grenzwertes knüpfe. Würde das Element der Beherrschungsabsicht im Sinne der Beschwerdeführer verstanden, hätte dies eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung des allein handelnden Aktionärs zur Folge, der sich auch nicht darauf berufen könne, keine Beherrschungsabsicht zu haben. Die Empfehlung in Sachen Kühne sei deshalb dahin klarzustellen, dass in diesem Fall nicht die fehlende subjektive Beherrschungsabsicht den Ausschlag gegeben habe, sondern die Tatsache, dass es trotz der substanziellen Beteiligungsnahme durch die SembCorp. bei der Zielgesellschaft zu keinem Kontrollwechsel gekommen sei, weil der bisherige Mehrheitsaktionär seine dominierende Stellung beibehalten habe.
6.5.4 Die Übernahmekommission hat sich damit in der Tat teilweise von ihren früheren Ausführungen distanziert. Indessen ist es einer Behörde nicht verwehrt, ihre Praxis zu ändern oder zu präzisieren, wenn sie zum Ergebnis kommt, dass diese rechtswidrig ist oder dass eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser Rechnung trägt (BGE 127 II 289 E. 3a S. 292 f.; BGE 125 II 152 E. 4c/aa S. 162 f.). Die geänderte Praxis muss ihrerseits aber wieder eine gewisse Konstanz aufweisen; namentlich darf die Behörde nicht ohne Grund einmal so und einmal anders entscheiden. Es ist daher zu prüfen, ob die Übernahmekommission die im Falle der Beschwerdeführer präzisierte Praxis beibehalten hat:
In der Empfehlung vom 30. August 2002 i.S. Netstal-Maschinen AG hat sie massgeblich auf das Bestehen einer Vereinbarung im Zusammenhang mit der Stimmrechtsausübung abgestellt (dort E. 1.2). In der Empfehlung vom 15. Oktober 2002 i.S. UDT Group Ltd. hat sie das Bestehen einer Gruppe daraus abgeleitet, dass sich die Anbieter ausser in Bezug auf den Erwerb von Aktien auch hinsichtlich der künftigen Führung der Zielgesellschaft und der Stimmrechtsausübung koordiniert hätten (dort E. 2). In der Empfehlung vom 8. November 2002 i.S. Jelmoli Holding AG führte sie in E. 1.1 einerseits aus, im Hinblick auf eine Beherrschung handle, wer einzeln oder als Gruppe den Grenzwert überschreite, was der Empfehlung im vorliegenden Fall entspricht; andererseits leitete sie in E. 1.2 das Bestehen einer Gruppe aber gerade daraus ab, dass die Parteien zusätzlich zum Erwerbsgeschäft verschiedene Vereinbarungen bezüglich der Stimmrechtsausübung getroffen hatten. In der Empfehlung vom 4. Juni 2004 i.S. Vontobel Holding AG erwog sie schliesslich, die an der Transaktion Beteiligten bildeten zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV; nach Art. 27 BEHV-EBK müsse die dieser zugrunde liegende Vereinbarung jedoch derart sein, dass die Zielgesellschaft gemeinsam kontrolliert werde; dies sei in casu nicht der Fall, da einer der Beteiligten deren Führung nicht beeinflussen könne (dort E. 2.2); es bestehe daher keine Angebotspflicht.
Insgesamt scheint die Übernahmekommission damit auch in ihrer späteren Praxis eine gemeinsame Absprache nicht schon dann anzunehmen, wenn gemeinsam Beteiligungsrechte erworben worden sind, sondern nur, wenn zumindest auch Absprachen im Hinblick auf die Ausübung der Stimmrechte getroffen wurden und dadurch eine Beherrschung angestrebt ist oder jedenfalls die Beherrschungsverhältnisse verändert werden.
6.5.5 Dies entspricht dem Sinn von Art. 27 BEHV-EBK: Der Wortlaut dieser Bestimmung wäre in der Tat kaum verständlich, wenn damit nicht gegenüber Art. 15 BEHV-EBK als zusätzliches Erfordernis eine gewisse Ausrichtung auf die Beherrschung der Gesellschaft verbunden wäre. Zwar nennt Art. 32 Abs. 1 BEHG diese Voraussetzung nicht ausdrücklich, doch ist die Bankenkommission aufgrund von Art. 32 Abs. 6 BEHG ermächtigt, Bestimmungen über die Angebotspflicht zu erlassen. Der Gesetzgeber wollte die Kompetenz zur Regelung solcher Konkretisierungen nicht dem Bundesrat, sondern der fachkundigen Aufsichtsbehörde überlassen; deren Verordnung ist zu beachten, soweit sie vor dem Gesetz stand hält (vgl. auch BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 190). Dies ist hier der Fall: Art. 32 Abs. 1 BEHG definiert den Begriff der Gruppe nicht. Art. 27 BEHV-EBK ist nicht schon deshalb gesetzwidrig, weil er im Übernahmerecht andere Kriterien festlegt als im Offenlegungsrecht. Bei diesem geht es - ohne weitere Verpflichtungen für den Betroffenen - darum, im Interesse der Anleger und des Marktes Transparenz zu schaffen; hierfür rechtfertigt es sich, Art. 20 BEHG möglichst weit zu verstehen (Urteil 2A.174/2001 vom 4. Dezember 2001 [The Capital Group Companies Inc.], E. 2d, publ. in: EBK Bulletin 43/2003 S. 75 ff.). Demgegenüber kann die Angebotspflicht für den Einzelnen mit sehr einschneidenden Rechtsfolgen verbunden sein. Sie will eine Benachteiligung der Minderheitsaktionäre verhindern. Eine solche liegt nicht schon darin, dass Stimmrechte erworben werden, sondern ergibt sich erst daraus, dass damit verbunden allenfalls auch ein beherrschender Einfluss auf die Zielgesellschaft ausgeübt werden kann. Ist der Erwerb gar nicht hierauf ausgerichtet, so entfällt an sich vom Gesetzeszweck her - Umgehungen vorbehalten - die Rechtfertigung für eine Angebotspflicht.
6.5.6 Die Übernahmekommission wendet ein, das Erfordernis der Beherrschungsabsicht führe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber den Einzelaktionären, für die dieses Erfordernis nicht gelte. Eine unterschiedliche Behandlung von Einzelerwerbern und Gruppen lässt sich aber mit sachlichen Gründen rechtfertigen: Art. 32 Abs. 1 BEHG geht davon aus, dass mit einem Stimmrechtsanteil von 331 /3 Prozent ein erheblicher Einfluss auf die Gesellschaft ausgeübt werden kann (vgl. Art. 704 OR; Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 [Baumgartner Papiers Holding SA], E. 3c, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.). Ein einzelner Aktionär, der einen solchen Anteil hält, hat damit automatisch eine massgebliche Mitwirkungsmöglichkeit und kann von dieser ohne weiteres Gebrauch machen. Demgegenüber ist es denkbar, dass mehrere Personen beim Kauf von Aktien ausschliesslich im Hinblick auf das Erwerbsgeschäft zusammenwirken (z.B. aus rein abwicklungstechnischen Gründen), ohne eine gemeinsame Ausübung der Stimmrechte ins Auge zu fassen. In diesem Fall erwerben sie zwar die Stimmrechte gemeinsam, doch besteht im Lichte des Regelungszwecks kein Grund, sie der Angebotspflicht zu unterstellen. Es entspricht daher dem Gesetz, einen gemeinsamen Erwerb nicht bereits dann der Angebotspflicht zu unterwerfen, wenn sich die Absprache einzig auf das Erwerbsgeschäft bezieht, sondern nur dann, wenn das Geschäft auch Auswirkung auf die Beherrschung der Gesellschaft haben kann. Im Ergebnis sind also Fälle denkbar, in denen zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV-EBK besteht, diese aber wegen des zusätzlichen Kriteriums von Art. 27 BEHV-EBK dennoch nicht angebotspflichtig wird (ebenso KISTLER, a.a.O., S. 154 ff.).
6.5.7 Das bedeutet nun allerdings nicht, dass im Einzelfall jeweils eine subjektive Beherrschungsabsicht nachgewiesen werden müsste. Wie die Beschwerdeführer richtig darlegen, hat die anordnende Behörde jene Sachverhaltselemente zu beweisen, die zur Angebotspflicht führen. Bei der Festlegung des Beweismasses muss aber den sachimmanenten Beweisschwierigkeiten Rechnung getragen werden (vgl. BGE 128 III 271 E. 2b/aa S. 276 mit Hinweisen). Häufig lässt sich eine subjektive Beherrschungsabsicht nicht dartun, was zu Umgehungen der Angebotspflicht führen könnte. Es rechtfertigt sich daher, Vorkehren im Hinblick auf eine Beherrschung bereits dann anzunehmen, wenn der gemeinsame Erwerb eine solche objektiv ermöglicht und aufgrund der Umstände darauf zu schliessen ist, dass eine Beherrschung auch angestrebt wird. Dies ist mit dem Wortlaut von Art. 27 BEHV-EBK - jedenfalls in der deutschen und der italienischen Fassung ("L'articolo 15 capoversi 1 e 2 è applicabile per analogia all'acquirente di partecipazioni della società mirata soggette all'obbligo di presentare un'offerta che agisce d'intesa o come gruppo organizzato in vista del controllo della società mirata") - vereinbar. Die Annahme rechtfertigt sich auch deshalb, weil nach der gesetzlichen Konzeption - zur Vermeidung von Umgehungsgeschäften (vgl. E. 5.3.2) - die Angebotspflicht im Zweifel eher grosszügig auszulegen ist, wobei Ausnahmen möglich bleiben müssen, falls die Pflicht im Lichte der Zielsetzung des Gesetzes nicht erforderlich erscheint .
6.6 Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführer in diesem Sinne in gemeinsamer Absprache im Hinblick auf die Beherrschung der Quadrant AG gehandelt haben:
6.6.1 Die Übernahmekommission und die EBK haben sich nicht isoliert auf den gemeinsam vereinbarten Stimmrechtserwerb im Oktober 2000 abgestützt, sondern massgeblich den geschäftlichen Werdegang der Beschwerdeführer mitberücksichtigt, die seit 1996 gemeinsam als Geschäftsführer, Verwaltungsräte und Aktionäre in der Quadrant AG engagiert sind (vorne E. 6.2.2). Die Beschwerdeführer kritisieren dies: Wenn die Angebotspflicht damit begründet werde, dass mit der Transaktion vom Oktober 2000 eine neue Gruppe entstanden sei, könne ihr Verhalten vor diesem Zeitpunkt nicht von Bedeutung sein, da dieses in eine Zeit falle, in der die damals bestehende Gruppe aus intertemporalrechtlichen Gründen der Angebotspflicht nicht unterstanden habe. Die gemeinsame Absprache müsse nach Art. 32 Abs. 1 BEHG auf den Erwerb gerichtet sein. Eine frühere Ausübung der Stimmrechte sei hierfür irrelevant.
6.6.2 Grundsätzlich trifft zu, dass sich die gemeinsame Absprache auf künftige Sachverhalte beziehen muss, nämlich den bevorstehenden Aktienerwerb und die damit eröffnete Beherrschungsmöglichkeit. Insofern ist die gemeinsame geschäftliche Vergangenheit der Beschwerdeführer für sich allein nicht ausschlaggebend; mit Blick auf die Konstanz und logische Kontinuität ihres bisherigen Handelns kann sie aber dennoch als Indiz auf ein organisiertes Vorgehen auch in der Zukunft hindeuten (ebenso TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 224). Die Beschwerdeführer bestreiten ihre langjährige gemeinsame Geschäftstätigkeit im Rahmen der Quadrant AG nicht, machen aber geltend, diese sei nicht in ihrer Eigenschaft als Aktionäre erfolgt, sondern als Geschäftsführer und Verwaltungsräte. Es sei aktienrechtliche Pflicht des Verwaltungsrats, gemeinsam für das Wohl der Gesellschaft zu sorgen. Aus einem aktienrechtlich gebotenen Verhalten dürfe nicht auf eine Angebotspflicht geschlossen werden. Diese Ausführungen überzeugen nicht: Das Übernahmerecht hat eine andere Zielsetzung als die aktienrechtlichen Bestimmungen über die Pflichten des Verwaltungsrats. Gerade dadurch, dass ein vom Mehrheitsaktionär eingesetzter Verwaltungsrat die von diesem definierten Interessen der Gesellschaft vertritt, können die durch die Angebotspflicht geschützten Interessen der Minderheitsaktionäre beeinträchtigt werden. Das bedeutet nicht, dass Mitglieder eines Verwaltungsrates immer als Gruppe im übernahmerechtlichen Sinne zu gelten haben, wenn sie gemeinsam Aktien kaufen. Im vorliegenden Fall erscheint es jedoch unrealistisch, zwischen den Tätigkeiten der Beschwerdeführer als Aktionäre, Verwaltungsratsmitglieder und Geschäftsführer zu differenzieren. Die Beschwerdeführer haben, um eine gemeinsame Strategie für die Quadrant AG entwickeln und durchsetzen zu können, Aktien erworben, sich in den Verwaltungsrat wählen lassen und sich bzw. die von ihnen beherrschte Triventus AG mit der Geschäftsführung beauftragt. Aufgrund dieser langjährigen gemeinsamen Tätigkeit ist nicht anzunehmen, sie hätten ab Oktober 2000 keine gemeinsame Strategie mehr für die Quadrant AG verfolgt.
6.6.3 Die Übernahmekommission und die EBK weisen zusätzlich darauf hin, dass die Beschwerdeführer auch nach der Transaktion vom Oktober 2000 in weitgehend paralleler Weise Aktien erworben hätten. Auch bei der Einführung der Einheitsaktie im Mai 2002 hätten sie sich einen Vorteil verschafft, indem eine Vinkulierungsklausel eingeführt worden sei, von der jene Aktionäre ausgenommen wurden, die am 4. April 2002 - wie sie - bereits mit mehr als 3 Prozent der Stimmrechte eingetragen gewesen seien. Diese Umstände, die von den Beschwerdeführern nicht substantiiert bestritten werden, deuten ebenfalls darauf hin, dass der Erwerb der Stimmrechte im Oktober 2000 nicht unabhängig von der zukünftigen gemeinsamen Tätigkeit für die Quadrant AG erfolgt ist. Insofern unterscheidet sich das Verhalten der Beschwerdeführer rechtserheblich von dem in der Replik zitierten Fall, in dem bei einer einmaligen oder kurzfristigen Aktion eine gemeinsame Absprache verneint wurde.
6.7 Die Beschwerdeführer wenden ein, die Angebotspflicht bestehe aus teleologischer Sicht nicht, da sich die Machtverhältnisse bei der Quadrant AG stets zu Gunsten der Publikumsaktionäre verschoben hätten und die Interessen der Minderheitsaktionäre damit gar nicht hätten beeinträchtigt werden können. Unter diesen Umständen eine Angebotspflicht zu bejahen, verletze die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie, da an der entsprechenden Massnahme kein öffentliches Interesse bestehe; im Übrigen erscheine die Angebotspflicht unverhältnismässig, weil nicht geeignet, den angestrebten Zweck zu erreichen, zumal die Aktionäre seit der Transaktion weitgehend geändert hätten. Es verstosse im Übrigen gegen Treu und Glauben, wenn die Übernahmekommission ein Jahr lang zugewartet habe, um überhaupt ein Verfahren zu eröffnen. Diese Bedenken verfassungsrechtlicher Natur überzeugen nicht: Wie die Bankenkommission richtig dargelegt hat, stellt Art. 32 Abs. 1 BEHG für das Entstehen der Angebotspflicht einzig auf den Erwerb der Beteiligung ab. Sofern die Beschwerdeführer dabei in gemeinsamer Absprache im Sinne von Art. 27 BEHV-EBK gehandelt haben, sind sie angebotspflichtig. Diese klare gesetzliche Konsequenz ist vom Bundesgericht nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen (Art. 191 BV). Hingegen ist den verfassungsrechtlichen Aspekten (Wirtschaftsfreiheit, Eigentumsgarantie, Verhältnismässigkeit) bei der Beurteilung des Ausnahmegesuchs Rechnung zu tragen.
7. Die Beschwerdeführer beantragen subeventualiter, es sei ihnen eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu bewilligen.
7.1 Die Bankenkommission hat die Gewährung einer Ausnahme abgelehnt. Sie hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, es stehe den Parteien formell zwar frei, Anträge erst bei ihr einzureichen; das Gesetz sehe auch keine zeitliche Begrenzung vor, um das Gesuch für eine Ausnahme zu stellen. Eine solche sei im vorliegenden Fall jedoch abzulehnen, da die Gruppe bereits seit Oktober 2000 ein Angebot hätte unterbreiten müssen, indessen bisher keinerlei Anstrengungen hierzu getroffen und keine Ausnahme beantragt habe. Das erst bei ihr eingereichte Ausnahmegesuch erscheine unter diesen Umständen rechtsmissbräuchlich. Die Gewährung einer Ausnahme erweckte den Anschein, eine Verletzung der Angebotspflicht nachträglich legalisieren zu wollen.
7.2 Diese Argumentation überzeugt nicht: Zwar trifft grundsätzlich zu, dass die Pflicht, ein öffentliches Kaufangebot zu unterbreiten, unmittelbar von Gesetzes wegen und nicht erst durch eine Verfügung der Bankenkommission entsteht. Vorliegend war die Notwendigkeit eines Angebots indessen unklar; auch die Übernahmekommission hat erst Anlass zum Einschreiten gesehen, als ihr Präsident durch eine Bekannte auf das Geschäft aufmerksam gemacht worden war. Zudem kann nicht gesagt werden, die Beschwerdeführer hätten nicht bereits bei der Übernahmekommission um eine Ausnahme nachgesucht: In ihren Eingaben vom 31. Januar 2002 und 2. April 2002 hatten sie eventualiter eine Ausnahme geltend gemacht und beantragt, sich hierzu noch äussern zu können, sollte das Bestehen einer Angebotspflicht festgestellt werden. In ihrer verfahrensleitenden Anordnung vom 9. April 2002 hielt die Übernahmekommission fest, dass zunächst die Hauptfrage (Bestehen einer Angebotspflicht) beurteilt werden müsse; im Anschluss hieran würde - soweit dann noch nötig - den Parteien "selbstverständlich" Gelegenheit gegeben, um sich noch äussern und ein Ausnahmegesuch stellen zu können. In ihrer Empfehlung vom 23. Juli 2002 hat sie die Angebotspflicht in der Folge bejaht und festgehalten (dort E. II.A. E. 5.2), dass es den Parteien freistehe, (noch) um eine Ausnahme zu ersuchen, was die Beschwerdeführer in ihrer Stellungnahme vom 16. September 2002 getan haben. Somit kann nicht gesagt werden, ihr Ersuchen sei verspätet.
7.3 Aufgrund ihrer unzutreffenden Auffassung hat die Bankenkommission das Ausnahmegesuch der Beschwerdeführer abgelehnt, ohne die geltend gemachten Ausnahmegründe überhaupt zu prüfen. Im Grunde genommen ist sie materiell auf das Ausnahmegesuch gar nicht eingetreten und hat sie damit eine formelle Rechtsverweigerung begangen; zumindest hat sie aber den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie das Gesuch ohne Begründung abwies. Es kann nicht Sache des Bundesgerichts sein, erstinstanzlich selber über eine Ausnahme zu befinden. Der Gehörsmangel ist im vorliegenden Verfahren nicht ohne weiteres heilbar, da er Ermessensfragen betreffen kann, die der Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts entzogen sind (vgl. BGE 126 I 68 E. 2 S. 72; HANSJÖRG SEILER, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, in: SJZ 100/2004 S. 377 ff., dort S. 383). Zudem hat sich die Übernahmekommission, die zu Ausnahmegesuchen Stellung nehmen muss (vgl. Art. 35 Abs. 1 BEHV-EBK), bisher noch nicht abschliessend geäussert. Vor Erteilung einer Ausnahme wäre schliesslich auch den an der Zielgesellschaft Beteiligten noch Gelegenheit für eine allfällige Einsprache zu geben (Art. 34 Abs. 4 BEHV-EBK). Die Akten sind deshalb zur Weiterführung des Verfahrens an die Bankenkommission zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG). Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigen sich aber dennoch bereits jetzt gewisse klärende Hinweise zu diesem Problemkreis.
7.4
7.4.1 In der Vernehmlassung vom 30. September 2003 stellt sich die Bankenkommission auf den Standpunkt, es stehe in ihrem Ermessen, über die Gewährung einer Ausnahme zu entscheiden. In der Duplik vom 19. April 2004 hält sie zum Vorwurf fest, zu Unrecht keine Ausnahmebewilligung erteilt zu haben, ihr stehe diesbezüglich ein gewisser Ermessensspielraum zu. Vorliegend handle es sich um ein obligatorisches und nicht ein freiwilliges Angebot. Es könne nicht einfach wegen der inzwischen verstrichenen Zeit darauf verzichtet werden, die sich aus dem Gesetz klar ergebende Pflicht zur Unterbreitung eines Angebots durchzusetzen.
7.4.2 Diese Auffassung ist unhaltbar: Wohl steht der Bankenkommission bei der Gewährung von Ausnahmen ein gewisser Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu. Das bedeutet aber nicht, dass sie die vorgebrachten Ausnahmegründe nicht zu prüfen braucht und ihren Entscheid nicht begründen muss (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236 und E. 3.3 S. 239). Es geht vorliegend nicht darum, eine Ausnahme einfach aufgrund der inzwischen verstrichenen Zeit zu gewähren. Art. 32 Abs. 2 BEHG sieht konkrete Ausnahmetatbestände vor, auf die sich die Beschwerdeführer berufen. Sind sie erfüllt, verlangt das Gesetz nicht mehr "klar", dass ein Angebot unterbreitet werden muss, weshalb die geltend gemachten Gründe jeweils verfahrensrechtlich korrekt und nach pflichtgemässem Ermessen zu prüfen sind.
7.4.3 Nach Art. 32 Abs. 2 BEHG kann die Aufsichtsbehörde "in berechtigten Fällen" Ausnahmen gewähren. Die Buchstaben a bis e nennen Situationen, in denen "namentlich" solche möglich sind. Mit dieser nicht abschliessenden Aufzählung, die im Entwurf des Bundesrates noch nicht enthalten war, wollte die Bundesversammlung die wesentlichen Ausnahmefälle regeln und die in der Botschaft vorgesehenen Möglichkeiten erweitern (AB 1995 N 580 f. [Berichterstatter David und Couchepin]); zudem sollte dadurch Klarheit und Sicherheit geschaffen werden (AB 1995 S 352 [Berichterstatter Cottier]). Bei den in Art. 32 Abs. 2 BEHG genannten Tatbeständen wird vermutet, dass sich eine Ausnahme rechtfertigt, es sei denn, besondere Umstände im Einzelfall sprächen dagegen (KÖPFLI, a.a.O., S. 186 und 189).
7.4.4 Dies gilt auch für den in Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG genannten Fall, auf den sich die Beschwerdeführer in erster Linie berufen: Wie dargelegt, unterwirft das Gesetz zur Verhinderung von Umgehungsgeschäften auch Sachverhalte der Angebotspflicht, bei denen diese nicht unbedingt erforderlich wäre, weil die Verschiebung innerhalb der Gruppe nicht zu einer (zusätzlichen) Benachteiligung der Minderheitsaktionäre führt (vgl. E. 5.3.2). Als Korrelat hierzu ist der Ausnahmetatbestand von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG grosszügig auszulegen und die Ausnahme zu gewähren, wenn keine Indizien auf ein Umgehungsgeschäft deuten oder andere Gründe dagegen sprechen (vgl. BOHRER, a.a.O., S. 179; GRUBER, a.a.O., S. 119; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; derselbe, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 298 Fn. 84; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 189, 195 f.; KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., N. 11 zu Art. 32 BEHG; MEIER-SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 165 f.; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 82; TSCHÄNI, M&A-Transaktionen, a.a.O., S. 374; vON DER CRONE, Angebotspflicht, a.a.O., S. 56; ebenso auch die Mitteilung Nr. 2 der UEK vom 21. Juli 1997: Angebotspflicht, Ziff. II.3). Sind die Tatbestandselemente von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG erfüllt, darf die Bankenkommission eine Ausnahme nur verweigern, wenn sie solche Gründe dartun kann.
7.5 Die Übernahmekommission ist der Ansicht, es liege kein Fall von Art. 32 Abs. 2 lit. a, sondern ein solcher von Art. 32 Abs. 1 BEHG vor. Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG sei nur anwendbar, wenn die Übertragung innerhalb der gleichen Gruppe erfolge. Vorliegend sei durch das Ausscheiden der Coop Bank indessen eine neue Gruppe entstanden.
7.5.1 Wie dargelegt (E. 2.1), verhält sich die Übernahmekommission widersprüchlich, wenn sie einerseits die Anwendbarkeit von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG verneint, andererseits aber festhält, sie habe das Vorliegen einer Ausnahme nicht geprüft. Entgegen ihren Ausführungen sind Art. 32 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zudem nicht alternative, sich ausschliessende Tatbestände. Art. 32 Abs. 2 BEHG regelt die Ausnahmen zu der in Art. 32 Abs. 1 BEHG statuierten Angebotspflicht; nur wenn eine solche besteht, kann sich die Frage einer Ausnahme überhaupt stellen.
7.5.2 Die Auffassung der Übernahmekommission überzeugt aber auch in der Sache nicht: Aufgrund des von ihr hervorgehobenen gemeinsamen geschäftlichen Werdegangs der Beschwerdeführer muss angenommen werden, dass diese bereits eine Untergruppe innerhalb des ursprünglichen Aktionärspools gebildet haben. Mit der Transaktion vom Oktober 2000 ist deshalb nicht eine neue, bisher nicht existierende Gruppe entstanden. Aus dem bisherigen Pool ist ein Mitglied ausgeschieden, mit der Folge, dass nur noch die vorher bereits bestehende Untergruppe (Beschwerdeführer/Triventus AG) übrig geblieben ist. Diese hat einen Teil der bisher von der Coop Bank gehaltenen Stimmrechte erworben und dadurch ihren Anteil erhöht. Genau auf diesen Fall, in dem eine Gruppe ihren gesamten Anteil nicht steigert, aber durch interne Transaktionen ein Mitglied (bzw. eine Untergruppe) einzeln neu den Grenzwert überschreitet, ist Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zugeschnitten (vgl. auch Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK; BERNET, a.a.O., S. 226 f.; BOHRER, a.a.O., S. 179, § 13 Rz. 48; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; TSCHÄNI, M&A-Transaktionen, a.a.O., S. 373 f.).
7.5.3 Die Übernahmekommission scheint anzunehmen, Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG gelte nur, wenn die Gruppe in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung fortbesteht. Dem ist jedoch nicht so: Wenn einerseits das blosse Ausscheiden eines Gruppenmitgliedes schon grundsätzlich die Angebotspflicht nicht auslöst (E. 6.2.1) und andererseits eine Übertragung innerhalb einer Gruppe in der Regel zu einer Ausnahme führt (E. 7.4.4), dann ist nicht ersichtlich, weshalb eine Ausnahme ausgeschlossen sein soll, wenn die beiden Elemente zusammentreffen, indem das ausscheidende Mitglied einen Teil seiner bisher gehaltenen Aktien einem anderen Mitglied des Aktionärspools überträgt, ohne dass sich der Anteil der gesamten Gruppe erhöht. Eine andere Lösung führte zu unlogischen und willkürlichen Ergebnissen: Hätte im vorliegenden Fall die Coop Bank etwa nur einen Teil ihrer Aktien den Beschwerdeführern veräussert und wäre sie weiterhin Mitglied der Gruppe geblieben, wenn auch mit einem unbedeutenden Anteil, so wäre demnach eine Ausnahme möglich gewesen, nicht aber, wenn sie aus der Gruppe gänzlich austritt. Dies ist sachlich nicht zu rechtfertigen. Die Stellung der Minderheitsaktionäre hängt nicht davon ab, ob die Coop Bank ihren Poolbestand ganz oder nur teilweise veräussert. Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG muss daher so verstanden werden, dass mit "Gruppe" die Gruppe im Ausgangszustand gemeint ist. Werden unter den Mitgliedern dieser vorbestehenden Gruppe Aktien verschoben, so bleibt die Bestimmung grundsätzlich anwendbar, selbst wenn im Endzustand einzelne Mitglieder ganz ausscheiden.
7.5.4 Es mag zwar sein, dass damit ein Kontrollwechsel innerhalb der ursprünglichen Gruppe verbunden ist. Dies steht einer Ausnahme jedoch nicht entgegen: Wenn bei Übertragungen innerhalb eines Pools die Kontrollverhältnisse aus der Sicht der Minderheitsaktionäre nicht ändern, entsteht die Angebotspflicht nicht (TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 219 f., 221; vgl. auch die Empfehlungen der UEK vom 2. April 2001 i.S. Patria, E. 2.2, vom 7. Juli 2003 i.S. Richemont, E. 1.1) oder ist zumindest die Ausnahmebewilligung regelmässig zu erteilen (KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 189, 195 f.). Aber auch wenn die Transaktion zu einem Kontrollwechsel führt, kann eine Ausnahme gewährt werden, wenn sich dadurch die Stellung der Minderheitsaktionäre nicht zusätzlich verschlechtert (GRUBER, a.a.O., S. 130; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 297 f.; derselbe, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 173, 189 f., 195; MEIER- SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 163 f.). Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG kommt dann zum Tragen, wenn ein Gruppenmitglied, welches bisher den Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG nicht erreicht hat, diesen infolge der gruppeninternen Übertragung neu überschreitet (vgl. E. 7.5.2); damit wird regelmässig auch eine beherrschende Position errungen (vgl. E. 6.5.5). Eine Veränderung der Beherrschungsverhältnisse ist im Anwendungsbereich von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG somit nichts Aussergewöhnliches. Die Auffassung, eine Ausnahme sei in dieser Situation zum Vornherein nicht möglich, schlösse die Anwendung von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG gerade in jenen Fällen aus, auf die er zugeschnitten ist, und würde ihn damit weitgehend seines Sinnes entleeren. Zwar hat das Bundesgericht im Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 i.S. Baumgartner Papiers Holding SA (dort E. 5c, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.) ausgeführt, eine Ausnahme sei ausgeschlossen, wenn durch einen Aktienerwerb die Beherrschungsverhältnisse in der Gesellschaft änderten (kritisch dazu RUDOLF TSCHÄNI, Erster Bundesgerichtsentscheid zum börsenrechtlichen Übernahmerecht, in: SZW 2001 S. 298 ff., S. 303 f.). Dort war jedoch die Ausgangslage eine andere. Es ging dabei nicht um die Übertragung innerhalb einer Gruppe, sondern um den Erwerb von zusätzlichen Aktien, womit die Gruppe ihrerseits den Grenzwert überschritt. Durch eine interne Übertragung wird die Position der Minderheitsaktionäre nicht ohne weiteres beeinträchtigt, da sie sich nach wie vor der beherrschenden Gruppe gegenüber sehen; die Verhältnisse innerhalb dieser sind in der Regel von sekundärer Bedeutung (vgl. E. 5.3.1).
7.6
7.6.1 Vorliegend erscheint fraglich, ob aus der Sicht der Minderheitsaktionäre überhaupt von einem Kontrollwechsel gesprochen werden kann. Die Übernahmekommission und die EBK haben das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache zwischen den Beschwerdeführern hauptsächlich damit begründet, diese hätten seit Jahren eine massgebliche Beteiligung an der Quadrant AG gehalten, sässen im Verwaltungsrat der Gesellschaft und seien als deren Geschäftsführer tätig; sie hätten seit mehreren Jahren zusammen die Geschicke der Quadrant AG entscheidend beeinflusst und ihre gemeinsame Quadrant-Strategie umgesetzt (vgl. E. 6.2.2). Die Beschwerdeführer präsidieren zudem seit 1996 abwechslungsweise den Verwaltungsrat. Nach dem Ausscheiden der C+M Holding besassen sie zu dritt die nummerische Überzahl im fünfköpfigen Verwaltungsrat, nebst je einem Vertreter der Coop Bank und der Publikumsaktionäre. Später kam ein zweiter Vertreter der Coop Bank hinzu, doch verblieb das Präsidium und damit der Stichentscheid bei den Beschwerdeführern, obwohl diese innerhalb des Aktionärspools weniger Stimmrechte hielten als die Coop Bank. Wird das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache aber wesentlich damit begründet, dass die Beschwerdeführer in ihrer Eigenschaft als Geschäftsführer und Verwaltungsräte sich auch im Hinblick auf die Generalversammlung abgesprochen und damit faktisch die Entscheidfindung der Quadrant AG massgeblich beeinflusst haben, scheint es widersprüchlich, im Erwerb der zusätzlichen Stimmrechte einen entscheidenden Kontrollwechsel zu sehen.
7.6.2 Selbst wenn ein solcher zu bejahen wäre, würde dies eine Ausnahme aber nicht ausschliessen (vgl. E. 7.5.4). Infolge der Transaktion vom Oktober 2000 hat der in gemeinsamer Absprache gehaltene Stimmrechtsanteil von rund 51 auf annähernd 42 Prozent abgenommen. Die Stellung der Minderheitsaktionäre ist dadurch eher verbessert worden. Zwar wurden nun diese 42 Prozent noch von den Beschwerdeführern bzw. der Triventus AG gehalten und nicht mehr wie zuvor die 51 Prozent von diesen mit der Coop Bank zusammen. Doch ist bisher von keiner Seite dargelegt worden, inwiefern die Minderheitsaktionäre dadurch benachteiligt worden sein könnten.
7.6.3 Nachdem sich weder die Bankenkommission noch die Übernahmekommission materiell einlässlich zur Gewährung einer Ausnahme geäussert haben, können diese Fragen nicht abschliessend beurteilt werden. Die Bankenkommission wird deshalb die Stellungnahme der Übernahmekommission einholen, allenfalls die Einsprachemöglichkeit nach Art. 34 Abs. 4 BEHV-EBK eröffnen und über das Ausnahmegesuch materiell befinden müssen. Sie wird - unter Umständen mit Auflagen - eine Ausnahme gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zu gewähren haben, sofern keine Gründe dargetan werden, welche aus der Sicht der Minderheitsaktionäre einer Ausnahme entgegenstehen.
Seite 104 Zeile 15 von oben: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 104 Zeile 16 von oben: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 106 Zeile 3 von unten: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 196 Zeile 2 von oben: Art. 2 Abs. 1 Ziff. 1 (statt Art. 2
Ziff. 1)
Seite 369 Zeile 2 von oben: IPRG (statt IRSG)
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Art. 20, 32 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a, Art. 52 BEHG; Art. 15, 27 und 31 BEHV-EBK; Pflicht zur Unterbreitung eines öffentlichen Übernahmeangebots an die Minderheitsaktionäre einer Gesellschaft gestützt auf eine gruppeninterne Übertragung von Aktien ("Quadrant AG"). Die Eidgenössische Bankenkommission ist an eine Einschränkung des Verfahrensgegenstandes durch die Übernahmekommission nicht gebunden (E. 2).
Wird beim Erwerb der Stimmrechte in gemeinsamer Absprache mit Dritten gehandelt, bestimmt sich eine allfällige Angebotspflicht für die Gruppe und die einzelnen Aktionäre bzw. Untergruppen je getrennt, was intertemporalrechtlich dazu führt, dass gegebenenfalls unterschiedliche Grenzwerte zu beachten sind (E. 5).
Ein Handeln in gemeinsamer Absprache mit Dritten setzt eine minimale innere Finalität und äussere Organisiertheit voraus; es kann rechtsverbindlich auch auf einem konkludenten Verhalten beruhen. Die konzertierte Aktion muss auf die Beherrschung der Gesellschaft ausgerichtet sein; dies ist der Fall, wenn der gemeinsame Erwerb der Aktien die Beherrschung objektiv ermöglicht und aufgrund der Umstände darauf geschlossen werden muss, dass eine solche auch angestrebt ist (E. 6).
Da das Gesetz auch Sachverhalte der Angebotspflicht unterwirft, für die sie sich vom Regelungszweck her nicht rechtfertigt, ist Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG grosszügig auszulegen und eine Ausnahme bei gruppeninternen Verschiebungen zu gewähren, wenn keine Hinweise für ein Umgehungsgeschäft bestehen oder andere Gründe dagegen sprechen. Entscheidend ist, ob die Verschiebung innerhalb der Gruppe einen Kontrollwechsel bewirkt, der für die Minderheitsaktionäre eine (zusätzliche) Benachteiligung zur Folge hat (E. 7).
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administrative law and public international law
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45,862
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130 II 530
Sachverhalt ab Seite 532
A. Die Quadrant AG, deren Titel an der SWX Swiss Exchange im Hauptsegment kotiert sind, ist ein Spezialkunststoffunternehmen mit Sitz in Lenzburg. Gemäss Kotierungsprospekt vom April 1997 waren am 31. März 1997 folgende wichtige Aktionäre an ihr beteiligt, unter denen eine Poolvereinbarung bestand:
Bei der Triventus AG handelte es sich um eine Managementgesellschaft, deren Aktien je zu einem Drittel René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk gehörten, welche zusammen sowohl die Geschäftsführung der Triventus AG als auch der Quadrant AG besorgten.
Mit Meldung vom 28. Oktober 1999 teilte die Triventus AG der Zulassungsstelle der Schweizer Börse mit, dass die C+M Holding AG aus dem Aktionärsbindungspool ausgeschieden sei; dieser werde von den zwei verbleibenden Parteien (Coop Bank und Triventus AG) weitergeführt, die zusammen einen Stimmrechtsanteil von 51,1 % hielten.
Am 17. Oktober 2000 meldete die Triventus AG, dass der Aktienanteil der Coop Bank an der Quadrant AG unter 5 % der Stimmrechte gefallen und die Aktionärsgruppe bestehend aus der Triventus AG und der Coop Bank per 11. Oktober 2000 aufgelöst worden sei. Nach der Auflösung verteilten sich die Stimmrechte wie folgt:
Am 19. Juni 2001 schlossen die Triventus AG und die Quadrant AG rückwirkend auf den 1. Januar 2001 einen Fusionsvertrag; die Quadrant AG übernahm darin alle Aktiven und Passiven der Triventus AG. Die von der Triventus AG gehaltenen Quadrant-Aktien gingen auf die bisherigen Triventus-Aktionäre (René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk) über.
An der ordentlichen Generalversammlung vom 14. Mai 2002 beschloss die Quadrant AG, die Einheitsnamenaktie einzuführen. In der Folge hielten die drei Geschäftsführer noch folgende Stimmrechtsanteile:
B. Mit Empfehlung vom 23. Juli 2002 stellte die Übernahmekommission (UEK) fest, dass René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk seit dem 17. Oktober 2000 verpflichtet seien, den Aktionären der Quadrant AG ein öffentliches Kaufangebot zu unterbreiten; gleichzeitig setzte sie ihnen Frist, um sich zur Höhe des Angebotspreises zu äussern. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk lehnten am 31. Juli 2002 die Empfehlung ab. Am 16. September 2002 begründeten sie ihren Standpunkt und beantragten für den Fall, dass die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) diese in eine Verfügung gleichen Inhalts umwandeln sollte, es sei ihnen gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a und c des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel (Börsengesetz, BEHG; SR 954.1) eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu gewähren; eventuell sei festzustellen, dass die Angebotspflicht durch den zwischen dem 10. Juni 2002 und dem 31. Juli 2002 vollzogenen Aktientausch bei der Einführung der Einheitsaktie konsumiert sei.
C. Am 18. September 2002 beschloss die Bankenkommission, ein Verwaltungsverfahren zu eröffnen. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk beantragten am 2. Dezember 2002, die Empfehlung der Übernahmekommission abzulehnen, eventuell sei eine Ausnahme gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. a und c BEHG zu gewähren und subeventuell festzustellen, dass die Angebotspflicht konsumiert sei. Der Stellungnahme lag ein Parteigutachten von Prof. Dr. Peter Nobel vom 5. November 2002 über die Gewährung einer Ausnahme von der Angebotspflicht bei (im Folgenden: Gutachten Nobel). Am 14. März 2003 beantragten René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk, die Bank Coop AG und die Quadrant AG zum Verfahren beizuladen. Am 27. März und 9. April 2003 reichten sie unaufgefordert zusätzliche Unterlagen nach.
D. Mit Schreiben vom 25. März 2003 teilte Adrian Niggli dem Präsidenten der Bankenkommission mit, dass eine ehemalige Mitarbeiterin, von der er sich Mitte 2001 getrennt habe, da sie eine unfreundliche Übernahme der Quadrant AG geplant hätte, mit dem Präsidenten der Übernahmekommission eng befreundet sei; dieser habe mit dem Verfahren seiner Bekannten einen Freundschaftsdienst erweisen wollen.
Vom Präsidenten der EBK zur Stellungnahme aufgefordert, bestätigte der Präsident der Übernahmekommission, dass die erwähnte Mitarbeiterin seit längerer Zeit mit seiner Frau befreundet und auch ihm bekannt sei. Sie habe ihn im Herbst 2001 auf den Fall angesprochen und gefragt, ob bei diesem nicht eine Angebotspflicht bestehe. Gestützt hierauf habe er seinem Sekretariat den Auftrag erteilt, den Sachverhalt näher abzuklären.
Am 13. Mai 2003 teilte der Präsident der EBK Adrian Niggli mit, ein allfälliger formeller Mangel würde durch das Verfahren vor der Übernahmekammer der Bankenkommission geheilt, da dieser mindestens die gleiche Kognition zukomme wie der Übernahmekommission.
E. Am 12. Juni 2003 verfügte die Übernahmekammer der Eidgenössischen Bankenkommission:
1. Es wird festgestellt, dass die Herren Dr. René-Pierre Müller, Küsnacht, Dr. Adrian A. Niggli, Erlenbach, und Dr. Arno A. Schenk, Zumikon, als Aktionäre der Quadrant AG eine Gruppe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. c BEHV-EBK bilden.
2. Es wird festgestellt, dass die Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk den Aktionären der Quadrant AG seit dem 17. Oktober 2000 ein öffentliches Übernahmeangebot gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG unterbreiten müssen.
3. Es wird keine Ausnahme von der Angebotspflicht gewährt.
4. Das Pflichtangebot muss innerhalb von zwei Monaten nach erfolgter Zustellung dieser Verfügung unterbreitet werden.
5. Der subeventualiter gestellte Antrag der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 2. Dezember 2002 betreffend die Feststellung, dass die Angebotspflicht konsumiert sei, wird abgelehnt.
6. Der subeventualiter gestellte Antrag der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 14. März 2003, wonach die Coop Bank und Quadrant AG als Partei durch Beiladung in das Verfahren miteinzubeziehen seien, wird abgelehnt.
7. Die schriftlichen Eingaben der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 27. März 2003 und 9. April 2003 werden aus dem Recht gewiesen.
8. (Kosten).
F. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk haben am 14. Juli 2003 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragen, die Verfügung der Übernahmekammer der EBK aufzuheben und festzustellen, dass sie nicht verpflichtet seien, den Aktionären der Quadrant AG ein öffentliches Übernahmeangebot zu unterbreiten; eventuell sei die Verfügung aufzuheben und die Sache an die Übernahmekommission oder an die Vorinstanz zurückzuweisen; subeventuell sei gestützt auf Art. 32 Abs. 2 BEHG eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu gewähren oder die Vorinstanz anzuweisen, die Gewährung einer solchen zu prüfen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, hebt die angefochtene Verfügung auf und weist die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Eidgenössische Bankenkommission zurück.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Zur Bestimmung des Streitgegenstands muss geprüft werden, ob auch die subeventualiter beantragte Ausnahme von der Angebotspflicht (Art. 32 Abs. 2 BEHG) Gegenstand des Verfahrens bilden kann.
2.1 Die Übernahmekommission hat in ihrer Empfehlung ausgeführt, die Beschwerdeführer seien angebotspflichtig; weder intertemporale Bestimmungen des Börsengesetzes noch Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG befreiten sie hiervon. Ein Ausnahmegesuch könne aber (noch) nachgereicht werden (dort Ziff. 5.2). Die Bankenkommission hat festgestellt, dass die Beschwerdeführer ein Übernahmeangebot gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG unterbreiten müssten und ihnen keine Ausnahme gewährt werde. Die Übernahmekommission macht in ihrer Vernehmlassung vom 30. Oktober 2003 geltend, sie habe sich in ihrer Empfehlung bloss zur grundsätzlichen Angebotspflicht geäussert, die Frage einer Ausnahme jedoch nicht geprüft (dort Ziff. 57); zugleich hält sie aber dafür, es liege kein Fall von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG vor (dort Ziff. 52). Sie äussert sich in Bezug auf die Ausnahmegewährung somit widersprüchlich. Einerseits verneint sie das Vorliegen des von den Beschwerdeführern angerufenen Ausnahmetatbestandes (Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG), andererseits will sie diesen aber (noch gar) nicht geprüft haben.
2.2 Was die Übernahmekommission gemeint hat, ist indessen nicht entscheidend: Die Bankenkommission hat eine Ausnahme klar und eindeutig abgelehnt. Zwar kann in einem Rechtsmittelverfahren vor oberer Instanz der Streitgegenstand grundsätzlich nur eingeschränkt, jedoch nicht mehr erweitert werden (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 45). Die Übernahmekommission ist indessen keine verfügende Vorinstanz der EBK; sie kann den Beteiligten gegenüber lediglich Empfehlungen erlassen (Art. 23 Abs. 3 BEHG; BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 190). Werden diese abgelehnt oder missachtet, entscheidet die Bankenkommission (vgl. Art. 23 Abs. 4 BEHG; BGE 130 II 351 E. 3.3.2 S. 359). Dies gilt auch für die Gewährung von Ausnahmen (Art. 35 Abs. 1 und 2 der Verordnung vom 25. Juni 1997 der Eidgenössischen Bankenkommission über die Börsen und den Effektenhandel, BEHV-EBK; SR 954.193). Die Bankenkommission ist daher nicht an eine von der Übernahmekommission vorgenommene Einschränkung des Streitgegenstandes gebunden. Selbst wenn sich diese zur Frage einer Ausnahme vorliegend nicht geäussert hat, durfte die Bankenkommission deshalb hierüber entscheiden (vgl. auch Art. 35 Abs. 3 lit. a und Abs. 4 BEHV-EBK). Ihre Verfügung bildet somit grundsätzlich auch in diesem Punkt Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens.
3.
3.1 Das Börsengesetz regelt in seinem 5. Abschnitt die öffentlichen Kaufangebote für Beteiligungen an in der Schweiz börsenkotierten Gesellschaften und dort in Art. 32 insbesondere die Angebotspflicht. Die Absätze 1 und 2 dieser Bestimmung lauten wie folgt:
1. Wer direkt, indirekt oder in gemeinsamer Absprache mit Dritten Beteiligungspapiere erwirbt und damit zusammen mit den Papieren, die er bereits besitzt, den Grenzwert von 331 /3 Prozent der Stimmrechte einer Zielgesellschaft, ob ausübbar oder nicht, überschreitet, muss ein Angebot unterbreiten für alle kotierten Beteiligungspapiere der Gesellschaft. Die Zielgesellschaften können in ihren Statuten den Grenzwert bis auf 49 Prozent der Stimmrechte anheben.
2. Die Aufsichtsbehörde kann in berechtigten Fällen Ausnahmen von der Angebotspflicht gewähren, namentlich:
a. bei der Übertragung von Stimmrechten innerhalb einer vertraglich oder auf eine andere Weise organisierten Gruppe. Die Gruppe untersteht in diesem Fall der Angebotspflicht nur als Gruppe;
b. wenn die Überschreitung aus einer Verringerung der Gesamtzahl der Stimmrechte der Gesellschaft resultiert;
c. bei nur vorübergehender Überschreitung des Grenzwertes;
d. bei unentgeltlichem Bezug oder bei vorzugsweiser Zeichnung im Rahmen einer Kapitalerhöhung;
e. bei Erwerb zu Sanierungszwecken.
3.2 Die Vorinstanz ist der Ansicht, mit dem Aktientausch vom Oktober 2000, wodurch die Coop Bank ihren Anteil an der Quadrant AG auf unter 5 Prozent reduziert hat und aus dem bisherigen Pool ausgeschieden ist, sei gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG die Angebotspflicht ausgelöst worden, weil die Beschwerdeführer dabei "in gemeinsamer Absprache" ihren Stimmrechtsanteil von vorher rund 19 auf etwa 42 Prozent erhöht hätten; eine Ausnahme könne ihnen aus grundsätzlichen Überlegungen nicht gewährt werden. Die Beschwerdeführer rügen zunächst Verfahrensfehler (hierzu E. 4). Sodann bestreiten sie die Anwendbarkeit der Pflichtangebotsordnung aus intertemporalrechtlicher Sicht (hierzu E. 5). Überdies und in der Hauptsache wenden sie ein, beim Erwerb der Aktien nicht in gemeinsamer Absprache oder als Gruppe gehandelt zu haben (hierzu E. 6). Schliesslich machen sie geltend, dass sie bei richtigem Verständnis des Gesetzes (zumindest) in den Genuss einer Ausnahme von der Angebotspflicht hätten kommen müssen (hierzu E. 7).
4.
4.1
4.1.1 Die Beschwerdeführer erachten die Ausstandspflicht als verletzt: Der Präsident der Übernahmekommission sei mit jener ehemaligen (nun mit ihnen verfeindeten) Mitarbeiterin bekannt bzw. befreundet, welche ihn auf den Sachverhalt aufmerksam gemacht habe. Zudem habe er sich nach Eröffnung des Verfahrens an einer Tagung zu den für den Fall entscheidenden Rechtsfragen geäussert. Eine unbefangene Beurteilung sei unter diesen Umständen nicht mehr möglich gewesen; zumindest habe der objektive Anschein einer Befangenheit bestanden. Der Verfahrensmangel sei weder geheilt noch verwirkt.
4.1.2 Der von den Beschwerdeführern geschilderte und von der Übernahmekommission zugestandene Sachverhalt weckt in der Tat Zweifel an der Unvoreingenommenheit ihres Präsidenten. Handelte es sich bei ihr um eine verfügende Behörde, wäre nicht auszuschliessen, dass eine Verletzung der Ausstandspflicht vorläge (Art. 10 VwVG). Indessen ist die Übernahmekommission, wie dargelegt (E. 2.2), gerade keine solche Behörde. Sie ist auch keine Hilfsperson der EBK, so dass sich eine Verletzung der Ausstandspflicht unmittelbar auf deren Verfahren auswirken würde. Dieses hat eigenständigen Charakter (vgl. auch BGE 130 II 351 E. 3.3.2 S. 358 f.). Vor der Übernahmekommission gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht (Art. 55 Abs. 5 der Verordnung der Übernahmekommission vom 21. Juli 1997 über öffentliche Kaufangebote [UEV-UEK; SR 954.195.1]; BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 189 f.). Zwar finden die Ausstandsgründe gemäss Art. 10 VwVG analog auch auf sie bzw. ihre Mitglieder Anwendung (Art. 18 des Reglements der Übernahmekommission vom 21. Juli 1997 [R-UEK; SR 954.195.2]; ROBERT BERNET, Die Regelung öffentlicher Kaufangebote im neuen Börsengesetz [BEHG], Bern 1998, S. 128 f.). Die Ausstandspflicht und die Folgen von deren allfälligen Verletzung sind bei Behörden mit allgemeinen Aufsichts- und Anzeigebefugnissen jedoch weniger streng zu handhaben als bei solchen mit Verfügungskompetenzen oder gar bei Gerichten (vgl. BGE 125 I 119 E. 3c-e S. 123 f.; BGE 124 I 76 E. 2; BGE 122 II 471 E. 2 u. 3; MYRIAM SENN, Die Übernahmekommission nach dem Börsengesetz, in: AJP 1997 S. 1177 ff., dort S. 1182). Aufsichtsbehörden stehen aufgrund ihrer Aufgaben den Privaten von vornherein nicht als unparteiische Mittler, sondern eher als Gegenpartei gegenüber und sind gerade deswegen keine Gerichte (BGE 126 I 228 E. 2c/bb S. 232; BGE 123 I 87 E. 4e S. 93 f.). Dies gilt auch für die Übernahmekommission; aufgrund der Entstehungsgeschichte und ihrer rechtlichen Ausgestaltung kommt ihr eine Mittelstellung zwischen einer Selbstregulierungsorganisation und einer staatlichen Behörde zu (BERNET, a.a.O., S. 69 ff.; MARCO GRUBER, Die Pflicht zum Übernahmeangebot im neuen Börsengesetz, Zürich 1996, S. 42; CHRISTIAN KÖPFLI, Die Angebotspflicht im schweizerischen Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 265 f.; SENN, a.a.O., S. 1177 f.). Eine gewisse Verflechtung zwischen ihr und den durch sie überprüften Wirtschaftskreisen ist gesetzlich gewollt und systemimmanent.
4.1.3 Der blosse Umstand, dass Behördemitglieder in der Öffentlichkeit eine bestimmte Rechtsauffassung vertreten haben, begründet in der Regel noch keine Ausstandspflicht (BGE 127 I 196 E. 2d S. 200). Der Anschein einer Befangenheit kann vorliegen, wenn ein (nebenamtlicher) Richter eine umstrittene Rechtsfrage zu entscheiden hat, die sich ihm gleichzeitig in einer anderen Sache stellt, welche er als Anwalt vertritt (BGE 128 V 82 E. 3d S. 87 f.; BGE 124 I 121 E. 3b S. 124 f.). Dies war hier indessen nicht der Fall, da den Mitgliedern der Übernahmekommission weder richterliche noch anwaltliche Funktionen zukamen (vgl. auch Art. 17 Abs. 3 und 4 R-UEK).
4.2 Der Anspruch der Beschwerdeführer, sich vor dem Entscheid äussern zu können (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG), wurde weder in Bezug auf den Angebotspreis verletzt noch hinsichtlich der Ablehnung ihres Antrags, die Coop Bank und die Quadrant AG zum Verfahren beizuziehen: Die Bankenkommission hat sich im Dispositiv ihrer Verfügung zum Angebotspreis nicht geäussert. In den Erwägungen hielt sie fest (dort E. 10d), dass eine Ausnahme im Sinne von Art. 43 BEHV-EBK möglich bleibe; für die Abwicklung des Angebots sei in erster Linie die Übernahmekommission zuständig, die ein entsprechendes Ausnahmebegehren noch prüfen könne. Damit hat sie den Preis bzw. die weiteren Abwicklungsmodalitäten nicht selber festgelegt, weshalb diesbezüglich auch keine Gehörsverletzung vorliegen kann. Den Antrag, die Coop Bank und die Quadrant AG beizuladen, haben die Beschwerdeführer selber gestellt und begründet, womit sie ihren Anspruch auf rechtliches Gehör wahrnehmen konnten (vgl. das Urteil 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003, E. 3.2.1). Die Bankenkommission hat in der beanstandeten Passage ihrer Begründung (dort E. 8) lediglich dargelegt, weshalb dem Antrag nicht stattgegeben werde. Was die Beschwerdeführer hiergegen einwenden, ist materieller und nicht formeller Natur.
4.3 Die Beschwerdeführer erblicken eine Verletzung der Begründungspflicht (Art. 35 Abs. 1 VwVG) darin, dass sich die Bankenkommission zu verschiedenen ihrer Ausführungen nicht geäussert habe. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt indessen nicht, dass sich die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand im Einzelnen auseinandersetzt; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f.). Diesen Anforderungen genügt die angefochtene Verfügung an sich: Namentlich brauchte die EBK darin nicht ausdrücklich auf die geltend gemachte Gesetzwidrigkeit der Verordnung über die Börsen und den Börsenhandel einzugehen; sie brachte mit ihrem Entscheid mindestens implizit zum Ausdruck, dass sie diese für gesetzmässig hält. Ob sie dies ist, bildet eine Frage der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Kritik, das Gesetz sei rechtsungleich angewendet worden. Berechtigt ist hingegen der Einwand, die Bankenkommission habe im Zusammenhang mit der Beurteilung des Ausnahmegesuchs den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt; hierauf wird bei der materiellen Beurteilung zurückzukommen sein (vgl. E. 7.3).
4.4 Die Beschwerdeführer beanstanden zu Unrecht, die Bankenkommission hätte ihre Eingaben vom 27. März 2003 und 9. April 2003 nicht aus dem Recht weisen dürfen: Nach Art. 32 VwVG würdigt die Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen Äusserungen der Parteien; sie kann Parteivorbringen bei Verspätung berücksichtigen, soweit sie ausschlaggebend sind. Im Interesse einer zeitlich angemessenen Verfahrensabwicklung (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV) ist die instruierende Behörde jedoch befugt, prozessleitende Fristen festzulegen. Die Parteien können nicht jederzeit noch unaufgefordert neue Ausführungen machen, welche die Behörde gestützt auf Art. 32 VwVG berücksichtigen müsste. Die Bankenkommission hatte nach einem mehrmaligen Schriftenwechsel am 5. März 2003 den Beschwerdeführern eine nicht verlängerbare Frist bis 14. März 2003 gesetzt, um sich zur Stellungnahme der Übernahmekommission vom 26. Februar 2003 zu äussern. Gleichzeitig gab sie der Übernahmekommission Gelegenheit, sich ihrerseits zur Eingabe der Beschwerdeführer vom 3. März 2003 vernehmen zu lassen. Beide Parteien machten von der ihnen gebotenen Möglichkeit Gebrauch. Hernach lag es in der Kompetenz der Bankenkommission, den Sachverhalt als hinreichend erstellt zu erachten und keinen weiteren Schriftenwechsel mehr zuzulassen: Die unaufgefordert eingereichten Eingaben der Beschwerdeführer vom 27. März 2003 und 9. April 2003 betrafen keine Aspekte, die unbedingt noch hätten berücksichtigt werden müssen. In der Eingabe vom 27. März 2003 wiederholten die Beschwerdeführer im Wesentlichen ihre rechtlichen Argumente; im Schreiben vom 9. April 2003 setzten sie sich mit einer neuen Empfehlung der Übernahmekommission vom 28. März 2003 auseinander und zogen diese - bloss im Sinne eines weiteren Hinweises - heran, um den Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung zusätzlich zu belegen.
5. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, der Angebotspflicht bereits aus intertemporalrechtlichen Gründen nicht zu unterliegen.
5.1
5.1.1 Als Übergangsbestimmung zur Angebotspflicht lautet Art. 52 BEHG wie folgt:
Wer bei Inkrafttreten dieses Gesetzes direkt, indirekt oder in gemeinsamer Absprache mit Dritten über Beteiligungspapiere verfügt, die ihm die Kontrolle über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte einer Zielgesellschaft verleihen, muss ein Angebot für alle kotierten Beteiligungspapiere der Gesellschaft unterbreiten, wenn er Beteiligungspapiere erwirbt und damit den Grenzwert von 50 Prozent der Stimmrechte überschreitet.
5.1.2 Diese Bestimmung gilt nach ihrem Wortlaut für Aktionäre bzw. Aktionärsgruppen mit einem Stimmrechtsanteil zwischen 331 /3 und 50 Prozent. Das Gesetz regelt nicht ausdrücklich, was für Aktionäre oder Gruppen gilt, die bei Inkrafttreten bereits 50 Prozent oder mehr der Stimmrechtsanteile besessen haben. Nach einhelliger Lehre besteht in diesem Fall keine Angebotspflicht (BERNET, a.a.O., S. 217; ANDREAS BOHRER, Unfriendly Takeovers, Zürich 1997 S. 190, § 13 Rz. 91; HANS CASPAR VON DER CRONE, Angebotspflicht, in: SZW, Sondernummer 1997: Das Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, S. 44 ff., dort S. 56 f.; MATTHIAS FELDMANN, L'obligation de présenter une offre publique d'acquisition à la suite d'une prise de contrôle, Diss. Lausanne 1999, S. 153; FORSTMOSER/MEIER-HAYOZ/NOBEL, Schweizerisches Aktienrecht, Bern 1996, S. 950, § 61 N. 49; GRUBER, a.a.O., S. 68; KARL HOFSTETTER, in: Vogt/Watter [Hrsg.], Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel 1999, N. 2 zu Art. 52 BEHG; CHRISTIAN KÖPFLI, a.a.O., S. 150; PETER NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten im Börsenrecht, in: Druey/Forstmoser [Hrsg.], Rechtsfragen um die Aktionärbindungsverträge, Zürich 1998, S. 75 ff., dort S. 79 f.; ROLF H. WEBER, Börsenrecht, Zürich 2001, N. 2 zu Art. 52 BEHG; ZOBL/ KRAMER, Schweizerisches Kapitalmarktrecht, Zürich 2004, Rz. 443). Die Privilegierung vorbestehender Aktienbestände entspricht dem Grundsatz der Nichtrückwirkung des Gesetzes (BOHRER, a.a.O., S. 191, § 13 Rz. 95; KÖPFLI, a.a.O., S. 148 f.); Aktionäre (oder Gruppen), die bei dessen Inkrafttreten bereits eine Beteiligung von mehr als 50 Prozent halten, werden nicht nachträglich der Angebotspflicht unterstellt, auch wenn sie zusätzliche Anteile in beliebiger Höhe erwerben (BERNET, a.a.O., S. 217). Erst recht führt eine Reduktion ihrer Beteiligung nicht zu einer Angebotspflicht. Dies anerkennt auch die Übernahmekommission.
5.1.3 Nach Art. 31 BEHV-EBK muss allerdings ein Angebot nach Artikel 32 des Gesetzes unterbreiten, wer nach dessen Inkrafttreten eine vorbestandene Beteiligung von 50 oder mehr Prozent der Stimmrechte einer Gesellschaft auf einen Anteil von unter 50 Prozent reduziert und später den Grenzwert von 50 Prozent wieder überschreitet. Die mehrheitliche Lehre stellt die Gesetzmässigkeit dieser Bestimmung in Frage, weil damit der Inhaber einer vorbestandenen Mehrheitsbeteiligung unter gewissen Umständen doch wieder der Angebotspflicht unterstellt wird (FELDMANN, a.a.O., S. 153; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 6 zu Art. 52 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 150 f.; VON DER CRONE, Angebotspflicht, a.a.O., S. 56 f.; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 3 Fn. 4 zu Art. 52 BEHG; ZOBL/ KRAMER, a.a.O., S. 161 Fn. 864; a.M. GRUBER, a.a.O., S. 68; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 80). Wie es sich damit verhält, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil mit der umstrittenen Transaktion vom Oktober 2000 der Grenzwert von 50 Prozent nicht (wieder) überschritten wurde.
5.2
5.2.1 Unbestrittenermassen haben die Beschwerdeführer zusammen mit der Coop Bank und der C+M Holding AG bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG (1. Januar 1998) eine Aktionärsgruppe gebildet, welche insgesamt einen Stimmrechtsanteil von 84 Prozent hielt. Dieser Pool unterstand aufgrund der dargelegten intertemporalrechtlichen Regeln nicht der Angebotspflicht. Die Beschwerdeführer schliessen daraus, dass auch sie dieser nicht unterliegen; nach Inkrafttreten von Art. 32 BEHG sei der Stimmrechtsanteil der Gruppe nur reduziert, nicht aber wieder auf mehr als 50 Prozent erhöht worden, wie dies nach Art. 31 BEHV-EBK erforderlich wäre, um die Angebotspflicht auszulösen.
5.2.2 Die EBK und die Übernahmekommission anerkennen, dass der blosse Abbau einer vorbestehenden Beteiligung nicht zu einer Angebotspflicht führt. Sie haben denn auch beim Ausscheiden der C+M Holding AG, wodurch der Stimmrechtsanteil der Gruppe an der Quadrant AG von rund 84 auf ungefähr 51 Prozent zurückging, keine solche angenommen. Sie gehen aber davon aus, im Oktober 2000 sei nicht nur ein bisheriges Mitglied aus einer vorbestehenden Gruppe ausgeschieden, sondern es sei gleichzeitig zu einem Aktientausch gekommen, durch den die Beschwerdeführer als eine andere Gruppe - nun zu dritt in gemeinsamer Ansprache handelnd - neu den Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG überschritten hätten. Hierfür gälten die übergangsrechtlichen Bestimmungen des Börsengesetzes nicht.
5.3
5.3.1 Zweck der Angebotspflicht ist es, die Minderheitsaktionäre vor einem für sie nachteiligen Kontrollwechsel in der Gesellschaft zu schützen (Botschaft vom 24. Februar 1993 zu einem Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, BBl 1993 I 1369 ff., S. 1389, 1417; BERNET, a.a.O., S. 212 f.; BOHRER, a.a.O., S. 165, § 13 Rz. 4; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 2 zu Art. 32 BEHG; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 3 zu Art. 32 BEHG; Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 [Baumgartner Papiers Holding SA], E. 3b, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.). Indem das Gesetz nicht nur den Erwerb durch einzelne Aktionäre, sondern auch jenen durch mehrere Aktionären in gemeinsamer Absprache der Angebotspflicht unterstellt, trägt es dem Umstand Rechnung, dass die wirtschaftliche Kontrolle über eine Gesellschaft auch durch eine Gruppe von mehreren Aktionären ausgeübt werden kann. Aus der Sicht des Minderheitsaktionärs oder des Kapitalmarkts macht es kaum einen Unterschied, ob ein einzelner Mehrheitsaktionär oder eine gemeinsam handelnde Gruppe eine Gesellschaft beherrscht. Der Verteilung innerhalb der Gruppe kommt nur sekundäre Bedeutung zu ("Black box"-Prinzip; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 172). Interne Übertragungen sind mit Blick auf den Gesetzeszweck wenig problematisch, solange sich der Anteil der Gruppe als solcher nicht erhöht (vgl. KÖPFLI, a.a.O., S. 189 f.).
5.3.2 Nun sieht allerdings Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG vor, dass bei der Übertragung von Stimmrechten innerhalb einer Gruppe eine Ausnahme von der Angebotspflicht gewährt werden kann. Daraus folgt e contrario, dass - obwohl an sich die Gruppe als Gesamtes massgebend ist - auch interne Verschiebungen im Rahmen von Art. 32 Abs. 1 BEHG der Angebotspflicht unterliegen, selbst wenn sich der Anteil der Gruppe als solcher nicht erhöht (vgl. auch Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK; ALAIN HIRSCH, Le droit des OPA, in: Festgabe Chapuis, Zürich 1998, S. 39 ff., dort S. 46; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 190, 195). Damit wollte der Gesetzgeber Umgehungsgeschäfte verhindern, denn auch ein Wechsel der Kontrollverhältnisse innerhalb einer Gruppe kann die Position der Minderheitsaktionäre beeinträchtigen (BBl 1993 I 1417; KÖPFLI, a.a.O., S. 172). Wenn also innerhalb einer Gruppe, welche den Grenzwert bereits überschreitet, Aktien übertragen werden, so entsteht für die Gruppe selber an sich keine Angebotspflicht. Führen die Übertragungen jedoch dazu, dass einzelne Aktionäre bzw. Untergruppen, deren Anteile bisher unter dem Grenzwert lagen, diesen überschreiten, so unterstehen sie der Angebotspflicht, obwohl die Gruppe selber ihr nicht unterliegt. Es kann ihnen in diesem Fall allerdings gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG bzw. Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK eine Ausnahme gewährt werden. Nach der Konzeption des Gesetzes sind die Gruppe als solche und der einzelne Aktionär (bzw. die einzelne Untergruppe) je getrennt zu betrachten.
5.4
5.4.1 Dasselbe muss im intertemporalrechtlichen Verhältnis gelten (KARL HOFSTETTER, Gruppentatbestände im Börsengesellschaftsrecht, in: SZW 1998 S. 285 ff., dort S. 294), jedoch mit dem Unterschied, dass jeweils andere Grenzwerte zu beachten sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann nicht die Beteiligung als solche (d.h. das Aktienpaket) intertemporalrechtlich von der Angebotspflicht befreit sein, sondern nur die einzelne Person oder Gruppe, wobei danach zu differenzieren ist, wer die Beteiligung hält:
5.4.2 Eine vorbestehende Gruppe unterliegt als solche der Angebotspflicht gar nicht (wenn sie bei Inkrafttreten bereits mehr als 50 Prozent Anteil hatte) oder erst, wenn sie ihren Anteil auf mehr als 50 Prozent erhöht (im Falle von Art. 52 BEHG). Aktienübertragungen innerhalb der Gruppe, die deren Gesamtbestand nicht berühren, führen für sie zu keiner Angebotspflicht. Sie können aber für die einzelnen Aktionäre (oder Untergruppen) eine solche nach sich ziehen, wenn diese dadurch ihrerseits den Grenzwert neu überschreiten (ebenso CHRISTIAN MEIER-SCHATZ/URS GASSER, Analyse der Praxis der Übernahmekommission, in: Rolf H. Weber [Hrsg.], Neuere Entwicklungen im Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 139 ff., dort S. 165).
5.4.3 Da die einzelnen Aktionäre (bzw. Untergruppen) neben der Gruppe selbständig zu betrachten sind, bestimmt sich auch der massgebende Grenzwert je einzeln nach der jeweiligen intertemporalrechtlichen Situation:
- Hält ein Mitglied der Gruppe bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG bereits mehr als 50 Prozent der Stimmrechte, so unterliegt es selber der Angebotspflicht nicht (Lückenfüllung gemäss E. 5.1.2).
- Verfügt ein Mitglied bei Inkrafttreten über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte, unterliegt es der Angebotspflicht, wenn sein Anteil wegen der Übertragung auf mehr als 50 Prozent ansteigt (Art. 52 BEHG; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 82).
- Kontrolliert ein Mitglied bei Inkrafttreten weniger als 331 /3 Prozent der Stimmrechte, so gilt für dieses nicht Art. 52 BEHG, sondern der ordentliche Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG, und zwar auch dann, wenn die Gruppe als solche ihrerseits unter die intertemporalrechtliche Privilegierung fällt. Dies mag inkohärent erscheinen, ist aber logische Folge davon, dass das Gesetz die Gruppe und ihre Mitglieder je getrennt erfasst, um Umgehungen zu verhindern. Allfälligen hiermit verbundenen Härten ist bei der Ausnahmegewährung Rechnung zu tragen (MEIER-SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 165).
5.4.4 Entgegen der Auffassung des Gutachtens Nobel (dort S. 19) sind somit Übertragungen innerhalb einer vorbestehenden Gruppe mit einem Stimmrechtsanteil von mehr als 50 Prozent nicht von vornherein von der Angebotspflicht ausgenommen, so wenig wie (ausserhalb des intertemporalrechtlichen Sonderfalles) Übertragungen innerhalb einer Gruppe generell von der Angebotspflicht befreit sind. Privilegiert sind nur jene Aktionäre, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits mehr als 331 /3 Prozent bzw. mehr als 50 Prozent der Stimmrechte für sich gehalten haben.
5.5 Im vorliegenden Fall unterlag die vorbestehende Gruppe als solche der Angebotspflicht nicht, da sie bei Inkrafttreten des Gesetzes mehr als 50 Prozent der Stimmrechte hielt. Eine Angebotspflicht wäre auch nicht eingetreten, wenn ein Aktionär, der vorher bereits über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte verfügte, durch einen Aktientransfer seinen Anteil erhöht hätte, da er seinerseits intertemporalrechtlich privilegiert gewesen wäre. Die Beschwerdeführer besassen bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG indessen gesamthaft weniger als 331 /3 Prozent der Stimmen, weshalb sie nicht in den Anwendungsbereich von Art. 52 BEHG fallen. Sofern sie - was jedoch umstritten und in der Folge zu prüfen ist (hierzu E. 6) - eine selbständige, vom früheren Aktionärspool verschiedene Gruppe bildeten, haben sie mit dem Erwerb der bisher von der Coop Bank gehaltenen Aktien den nach Art. 32 Abs. 1 BEHG für sie massgebenden Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten und unterliegen sie daher (vorbehältlich eines Ausnahmetatbestands: hierzu E. 7) der Angebotspflicht.
6.
6.1 Das Börsenrecht stellt sowohl bei der Offenlegung und der Meldepflicht (Art. 20 Abs. 1 und 3 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 BEHG) als auch bei der Angebotspflicht (Art. 32 Abs. 1 und 2 lit. a sowie Art. 52 BEHG) auf ein Handeln "in gemeinsamer Absprache mit Dritten" oder als "Gruppe ab. Die Börsenverordnung der Bankenkommission definiert diese Begriffe in ihrem 3. Kapitel "Offenlegung von Beteiligungen" wie folgt:
Art. 15 Handeln in gemeinsamer Absprache und organisierte Grup pen (Art. 20 Abs. 1, 3 und 5 BEHG)
1 In gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelt, wer seine Verhaltensweise im Hinblick auf den Erwerb oder die Veräusserung von Beteiligungspapieren oder die Ausübung von Stimmrechten mit Dritten durch Vertrag oder andere organisierte Vorkehren abstimmt.
2 Eine Abstimmung der Verhaltensweise liegt namentlich vor bei:
a. Rechtsverhältnissen zum Erwerb oder der Veräusserung von Beteiligungspapieren;
b. Rechtsverhältnissen, welche die Ausübung der Stimmrechte zum Gegenstand haben (stimmrechtsverbundene Aktionärsgruppen); oder
c. der Zusammenfassung von natürlichen oder juristischen Personen durch die Mehrheit von Stimmrechten oder Kapitalanteilen oder durch eine Beherrschung auf andere Weise zu einem Konzern oder einer Unternehmensgruppe.
3 Wer in gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelt, hat die gesamte Beteiligung, die Identität der einzelnen Mitglieder, die Art der Absprache und die Vertretung zu melden.
4 Erwerb und Veräusserung unter verbundenen Personen, die ihre Gesamtbeteiligung gemeldet haben, sind von der Meldepflicht ausgenommen.
5 Meldepflichtig sind demgegenüber Änderungen in der Zusammensetzung des Personenkreises und der Art der Absprache oder der Gruppe.
Im 4. Kapitel "Pflicht zur Unterbreitung eines Angebotes" sieht Art. 27 BEHV-EBK vor:
Art. 27 Handeln in gemeinsamer Absprache und organisierte Gruppen (Art. 32 Abs. 1, 3 und 6 BEHG)
Für im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft in gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelnde Erwerber von angebotspflichtigen Beteiligungen der Zielgesellschaft gilt Artikel 15 Absätze 1 und 2 sinngemäss.
6.2
6.2.1 Bei der Transaktion vom Oktober 2000 hat die Coop Bank Aktien veräussert und ist aus dem bisherigen Aktionärspool ausgeschieden. Dies allein begründete noch keine Angebotspflicht (ebenso HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 20 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 Fn. 1207): Nach dem klaren Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 BEHG entsteht diese, anders als die Meldepflicht gemäss Art. 20 Abs. 1 BEHG, nur durch den Erwerb von Stimmrechten, nicht auch durch deren Veräusserung. Konsequenterweise gilt Art. 15 Abs. 5 BEHV-EBK, wonach Änderungen in der Zusammensetzung der Gruppe zur Meldepflicht führen, gemäss Art. 27 BEHV-EBK im Übernahmerecht nicht.
6.2.2 Auch die Übernahmekommission und die EBK erachten offenbar das blosse Ausscheiden eines bisherigen Poolmitglieds nicht als Grund für ein Pflichtangebot, haben sie doch den 1999 erfolgten Austritt der C+M Holding AG in diesem Zusammenhang nicht als relevant gewertet. Sie sind hingegen der Ansicht, die Beschwerdeführer bzw. die Triventus AG hätten eine eigene Gruppe gebildet, die als solche mit der Transaktion vom Oktober 2000 den Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten habe. Die Beschwerdeführer und die ihnen gehörende Triventus AG hätten sich seit 1996 an der Quadrant AG beteiligt und deren Geschäftsführung übernommen; zudem seien sie in deren Verwaltungsrat entscheidend vertreten gewesen. An der Generalversammlung der Quadrant AG vom 19. Dezember 1996 hätten sie sich als partnerschaftlich organisierte Equipe präsentiert, die auf eine gemeinsame geschäftliche Tätigkeit von neun Jahren zurückblicken könne. Sie hätten zudem je eine etwa gleich grosse Anzahl Aktien erworben und sich auf eine gemeinsame Geschäftsstrategie geeinigt. Alle Handlungen seien gemeinsam erfolgt; bei Abstimmungen betreffend die Quadrant AG hätten sie sich gleich verhalten. Seit 1996 hätten sie als Aktionäre, Verwaltungsräte und Geschäftsführer die Quadrant AG massgeblich beeinflusst. Auch die Veränderungen der Aktienbestände in den Jahren 1999 bis 2001 seien fast stets parallel verlaufen. Die Transaktion im Oktober 2000 sei nur aufgrund eines abgesprochenen und koordinierten Verhaltens möglich gewesen; die Beschwerdeführer hätten denn auch die Meldepflicht gegenüber der Offenlegungsstelle gemeinsam und nicht individuell erfüllt. Es dränge sich daher der Schluss auf, dass sie nicht autonom, sondern als Gruppe gehandelt hätten. Die Beweggründe für die Transaktion seien unerheblich. Die Beschwerdeführer hätten per 17. Oktober 2000 als Gruppe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BEHV-EBK den Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten und seien deshalb angebotspflichtig geworden.
6.2.3 Die Beschwerdeführer kritisieren, die Bankenkommission habe zu Unrecht auf Art. 15 statt auf Art. 27 BEHV-EBK abgestellt. Dieser verweise nur "sinngemäss" auf Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK. Die Kriterien für die Angebotspflicht seien wegen der damit verbundenen einschneidenderen Rechtsfolgen strenger; aus der Gruppenmeldung könne deshalb nicht auf das Bestehen einer Angebotspflicht geschlossen werden. Entgegen der Annahme der EBK genüge eine abgestimmte Verhaltensweise für eine gemeinsame Absprache nur, wenn sie auf einem Vertrag oder auf einem anderen organisierten Vorkehren beruhe. Die gemeinsame Absprache setze eine verbindliche Grundlage für die Ausübung des Stimmrechts voraus. Soziale Bindungen führten höchstens dann zu einer solchen, wenn sie einen eigentlichen faktischen Zwang bewirkten. Zwischen ihnen bestehe weder eine rechtlich bindende Vereinbarung noch ein irgendwie gearteter anderer Zwang zu einer gemeinsamen Ausübung des Stimmrechts. Ihre Handlungsweisen bildeten blosse Parallelverhalten, die übernahmerechtlich unbeachtlich seien. Soweit sie gemeinsam gehandelt hätten, beruhe dies darauf, dass sie zugleich als Verwaltungsräte und Geschäftsführer tätig gewesen seien und als Aktionäre im individuellen Interesse die Beschlüsse des Verwaltungsrats jeweils mitgetragen hätten.
6.3 Die herrschende Lehre nimmt zu Recht an, dass eine gemeinsame Absprache im Übernahmerecht wegen der damit verbundenen Rechtsfolgen zurückhaltender anzunehmen ist als im Offenlegungsrecht (BOHRER, a.a.O., S. 176, § 13 Rz. 41; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 295, 6.6.1; PASCAL M. KISTLER, Die Erfüllung der [aktien- und börsenrechtlichen] Meldepflicht und Angebotspflicht durch Aktionärsgruppen, Zürich 2001, S. 154 ff.; KÖPFLI, a.a.O., S. 165 f.; PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, 2. Aufl., Bern 2004, S. 944, § 11 Rz. 296; RENATE WEY, Neuste Entwicklungen des Schweizerischen Finanzmarktrechts, in: SZW 2002 S. 190 ff., dort S. 201; ZOBL/KRAMER, a.a.O., Rz. 422). Hiervon ist auch die Bankenkommission ausgegangen (vgl. E. 6d ihrer Verfügung). Die umfangreichen Ausführungen der Beschwerdeführer im Zusammenhang damit, dass Art. 27 BEHV-EBK bloss "sinngemäss" auf Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK verweise, gehen insofern deshalb an der Sache vorbei.
6.4
6.4.1 In der Doktrin besteht Einigkeit darüber, dass ein blosses Parallelverhalten noch keine gemeinsame Absprache darstellt, sondern dass es hierfür einer qualifizierten Intensität und einer minimalen Organisation des Zusammenwirkens bedarf (vgl. - wenn auch mit einzelnen Unterschieden - PETER BÖCKLI, Schweizer Aktienrecht, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2004, S. 692, § 7 Rz. 70; JEAN NICOLAS DRUEY, Die Meldepflicht, in: SZW, Sondernummer 1997: Das Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, S. 36 ff., dort S. 42; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 292; KISTLER, a.a.O., S. 160; KÖPFLI, a.a.O., S. 168 f.; KÜNG/HUBER/ KUSTER, Kommentar zum Börsengesetz, Zürich 1998/2002/2004, N. 58a zu Art. 20 BEHG, N. 11 zu Art. 32 BEHG; CHRISTIAN MEIER-Schatz, in: Kommentar zum BEHG, Zürich 2000, N. 228 f. zu Art. 20 BEHG; NOBEL, Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 928, § 11 Rz. 259; RUDOLF TSCHÄNI, Die Gruppe im Übernahmerecht, "Are we really all one?", in: Mergers & Acquisition VI, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 179 ff., dort S. 198 f.; HANS CASPAR VON DER CRONE, Offenlegung von Beteiligungen und Kontrolltransaktionen im neuen Börsengesetz, in: Dieter Zobl, Aktuelle Fragen des Kapitalmarktrechts, Zürich 1996, S. 37 ff., dort S. 60 f.; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 51 zu Art. 20 BEHG; derselbe, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 67 zu Art. 20 BEHG).
6.4.2 Auch die Übernahmekommission nimmt indessen nicht an, dass jedes gemeinsame Vorgehen oder gar ein blosses Parallelverhalten ausreiche, um eine gemeinsame Absprache zu begründen; vielmehr hat sie in ihrer Empfehlung (dort Ziff. II.A.1.2) ausgeführt, für die Annahme einer abgestimmten Verhaltensweise müssten die Handlungen einen gewissen Mindestgrad an Intensität aufweisen, die ihren Ausdruck in einem Minimum an gemeinsamer (innerer) Finalität und (äusserer) Organisiertheit finde. Entscheidend sei, dass die Aktionäre zwecks Erreichen eines gemeinsamen Ziels zusammenwirkten, hierfür gemeinsam Mittel und Kräfte zur Verfügung stellten und ihre Einzelinteressen dem Gesamtinteresse der Gruppe unterordneten.
6.4.3 Die Bankenkommission hat zwar erklärt, das "Parallelverhalten" der Beschwerdeführer sei "kennzeichnend"; diese Formulierung mag - isoliert betrachtet - missverständlich erscheinen; aus dem Zusammenhang ergibt sich aber, dass sie im konkreten Fall damit lediglich ein besonders intensives Zusammenwirken bezeichnen und nicht auf ein blosses Parallelverhalten abstellen wollte. Allerdings ging die Bankenkommission auch davon aus, dass für eine gemeinsame Absprache keine vertragliche Verpflichtung erforderlich sei; hierzu genügten soziale Bindungen (z.B. Familien oder enge Geschäftspartnerschaften), falls diese derart intensiv seien, dass die Aktionäre nicht mehr völlig frei über ihre Stimmrechtsausübung entschieden. Die Beschwerdeführer erörtern ausführlich, ob eine rein soziale oder faktische Bindung für die Annahme einer gemeinsamen Absprache genügen könne oder ob in jedem Fall eine rechtsverbindliche Absprache erforderlich sei. Die Frage braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht vertieft zu werden:
6.4.4 Eine rechtsverbindliche Absprache ist auch stillschweigend möglich (Art. 1 Abs. 2 OR); dies gilt insbesondere für die Bildung einer einfachen Gesellschaft, welche durch konkludentes Verhalten begründet werden kann, selbst ohne dass dies den Betroffenen bewusst ist (BGE 124 III 363 E. II/2a S. 365; BGE 116 II 707 E. 2a S. 710). Auch eine abgestimmte Verhaltensweise im Sinne des Börsengesetzes kann rechtsverbindlich auf einem konkludenten Verhalten beruhen (KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., N. 58a zu Art. 20 BEHG; WEBER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 72 zu Art. 20 BEHG); eine schriftliche Vertragsvereinbarung ist nicht erforderlich. Die Beschwerdeführer räumen in Bezug auf die hier interessierende Transaktion ein, dass eine "Verständigung" vorgelegen habe bzw. hierfür eine Vereinbarung getroffen worden sei. Sie machen allerdings geltend, dies sei im Rahmen des bisherigen Aktionärspools geschehen. Richtig ist, dass eine blosse Veräusserung von Aktien innerhalb eines Pools noch nicht zwingend zur Folge hat, dass die Erwerber als (Unter-)Gruppe zu behandeln sind. Es ist ohne weiteres denkbar, dass einzelne Mitglieder einer Gruppe individuell und unabhängig voneinander von einem anderen Mitglied Aktien übernehmen. So verhielt es sich hier jedoch nicht:
6.4.5 Zwar lässt entgegen der Annahme der Bankenkommission der Umstand, dass die Beschwerdeführer im laufenden Verfahren durch die nämliche Anwaltskanzlei vertreten sind, nicht auf eine gemeinsame Absprache schliessen (TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 224). Dass sie die Meldung nach Art. 20 BEHG gemeinsam erstattet haben, belegt für sich allein eine solche ebenfalls noch nicht, da die Anforderungen im Rahmen von Art. 32 BEHG strenger sind als bei Art. 20 BEHG (vgl. E. 6.3). Immerhin bildet das gemeinsame Erfüllen der Meldepflicht aber doch einen Hinweis dafür, dass sich offenbar die Beschwerdeführer beim Transfer im Oktober 2000 selber als Gruppe verstanden haben. Je nach den Verhältnissen kann auch ein koordiniertes Gleichverhalten auf eine abgestimmte Verhaltensweise deuten (vgl. zur abgestimmten Verhaltensweise im Kartellrecht: BGE 129 II 18 E. 6.3 S. 27 mit Hinweisen). Eine solche ist hier gestützt auf die weiteren Umstände anzunehmen: Die Beschwerdeführer bildeten ab 1990 die Geschäftsleitung der Rothschild Corporate Finance, die sie im Jahre 1995 im Rahmen eines Management Buyouts zu je einem Drittel übernahmen, in Triventus umfirmierten und im Juni 2001 mit der Quadrant AG, zu deren Geschäftsleitung sie diente, fusionierten. An der ausserordentlichen Generalversammlung der Quadrant AG (damals noch "Riviera Participations Holding SA") am 19. Dezember 1996 präsentierten sie sich bzw. die ihnen gehörende Triventus als dynamische, partnerschaftlich organisierte Equipe, bei der die Verantwortung bei allen Partnern gleichzeitig liege, wobei wichtige Entscheide einstimmig getroffen würden. Vor diesem Hintergrund erscheint die Aktienübernahme im Oktober 2000 objektiv betrachtet als abgestimmte Verhaltensweise, wäre doch sonst nicht erklärbar, warum wiederum zu dritt je Anteile in annähernd gleicher Höhe übernommen wurden.
Auf das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache lässt sodann insbesondere der Fax vom 9. Oktober 2000 schliessen, worin mit dem Briefkopf der Triventus AG unter dem Titel "Offerte zu Aktientausch" der Coop Bank mitgeteilt wird:
Zur Vorbereitung Ihres Aktienverkaufs von insgesamt 48'920 Inhaberaktien Quadrant Holding (QUA) an einen Dritten unterbreiten wir Ihnen hiermit das bis zum 17.10.2000 befristete Angebot, Ihre heute gehaltenen 223'100 Namenaktien (QUAN) in insgesamt 44'620 Inhaberaktien (QUA) zu tauschen.
[...]
Anschliessend sind Sie von uns ermächtigt, Ihre insgesamt 48'920 Inhaberaktien en bloc zu veräussern. Mit dem Vollzug dieser Veräusserung wird dann unsere Pool-Vereinbarung vom 21.11.1996/30.9.1999 gemäss Ziffer 9 Abs. 2 der Pool-Vereinbarung ohne weiteres und automatisch hinfällig.
Wir werden anschliessend an die Auflösung des Pools dafür besorgt sein, dass bezüglich Offenlegung nach Börsengesetz die entsprechenden Meldungen an die Gesellschaft (Quadrant Holding) sowie an die Schweizer Börse SWX erfolgen.
[...]
TRIVENTUS AKTIENGESELLSCHAFT
Sig. Dr. A. Niggli sig. Dr. A. Schenk
Aus diesem Schriftstück ergibt sich, dass die Coop Bank ihre Aktien nicht den drei Beschwerdeführern je
individuell veräussert hat, sondern der "Triventus" AG als solcher. Wenn auch rechtlich die Aktien nur teilweise von dieser, teilweise aber von den Beschwerdeführern je auf ihren eigenen Namen erworben worden sind, so haben doch die Beschwerdeführer und die von ihnen beherrschte Triventus AG bei diesem Geschäft zusammengewirkt. In der Tauschofferte ist nicht präzisiert, wer dadurch verpflichtet werden soll. Es steht nur, dass "wir" das Angebot unterbreiten. Dies weist darauf hin, dass die Triventus AG, von der die Offerte ausging, dabei nicht als blosse Stellvertreterin für ihre Aktionäre auftrat (was gemäss Art. 11 Abs. 2 UEV-UEK und der Praxis der UEK zur Annahme einer gemeinsamen Absprache noch nicht genügen würde; vgl. die Empfehlung der UEK vom 28. März 2003 i.S. Deutsche Bank AG und Rüd, Blass & Cie AG, E. 1.2), sondern dass die auf ihrer Seite Beteiligten gemeinsam handeln und sich auch gemeinsam verpflichten wollten. Damit muss zwangsläufig eine entsprechende Vereinbarung unter den Beschwerdeführern vorausgesetzt werden; diese erfolgte möglicherweise stillschweigend, was jedoch zur Annahme einer auch rechtlich verbindlichen Vereinbarung in der Form einer einfachen Gesellschaft genügt (Art. 1 Abs. 2 OR; FELDMANN, a.a.O., S. 157 f.; vgl. BGE 116 II 707 E. 2c für den Fall eines gemeinsamen Aktienverkaufs).
Insgesamt stellt somit das Tauschgeschäft vom Oktober 2000 nicht bloss eine Vereinbarung zwischen den Mitgliedern der vorbestehenden Aktionärsgruppe dar; es handelt sich dabei vielmehr um eine auf den gemeinsamen Erwerb von Stimmrechten gerichtete Vereinbarung zwischen der Coop Bank einerseits und der ihrerseits gemeinsam auftretenden "Triventus-Gruppe" (bestehend aus den Beschwerdeführern und der von ihnen beherrschten Triventus AG) andererseits. Damit ist das Vorbringen der Beschwerdeführer unbegründet, im Zeitpunkt des Aktientauschs sei die Coop Bank noch Gruppenmitglied gewesen, weshalb sie ebenfalls angebotspflichtig werde. Ausschlaggebend für das (allfällige) Entstehen der Angebotspflicht ist nicht die Transaktion innerhalb des bisherigen Aktionärspools, sondern die Tatsache, dass die Beschwerdeführer als Untergruppe durch diese interne Verschiebung in gemeinsamer Absprache ihren Stimmrechtsanteil auf mehr als 331 /3 Prozent erhöhten. Es ist deshalb auch unerheblich, ob zuerst die Aktien verkauft wurden und dann erst der Poolvertrag aufgelöst wurde oder umgekehrt.
6.5 Die Beschwerdeführer machen geltend, gemäss Art. 27 BEHV-EBK sei im Unterschied zu Art. 15 BEHV-EBK als eigenständiges Tatbestandselement eine Beherrschungsabsicht erforderlich, damit von einer gemeinsamen Absprache ausgegangen werden könne. Diese müsse auf die Beherrschung der Zielgesellschaft gerichtet sein. Eine solche Absicht habe hier gefehlt.
6.5.1 Die Bankenkommission ging davon aus, die Beherrschungsabsicht bilde keine Voraussetzung dafür, dass eine gemeinsame Absprache besteht bzw. eine Gruppe vorliegt (E. 6d ihrer Verfügung). Die Beweggründe für den Erwerb der Aktien seien irrelevant. Das Gesetz stütze sich auf klare Tatbestände, nämlich auf die in Art. 20 Abs. 3 BEHG genannten Elemente; diese Regelung diene als Grundlage, um die Gruppe im Übernahmerecht zu erfassen. Art. 32 Abs. 1 BEHG stelle einzig auf das Überschreiten des Grenzwertes ab und verlange keine Beherrschungsabsicht, weshalb Art. 27 BEHV-EBK keine abweichende teleologische Auslegung zulasse (E. 7 ihrer Verfügung).
Die Bankenkommission verwechselt damit die Frage, ob eine Gruppe besteht, mit jener, wann eine solche gegebenenfalls ein Angebot zu unterbreiten hat. Richtig ist, dass - sofern eine Gruppe vorliegt und diese den Grenzwert überschreitet - gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG die Angebotspflicht ohne weiteres entsteht. Hingegen ist damit die Frage nicht beantwortet, unter welchen Voraussetzungen das Bestehen einer Gruppe anzunehmen ist. Hierfür ergibt sich auch aus Art. 20 Abs. 3 BEHG nichts, der nur die Elemente nennt, die gemeldet werden müssen (Gesamtbeteiligung, Identität der einzelnen Mitglieder, Art der Absprache, Vertretung), nicht aber definiert, wann eine Gruppe vorliegt; dies bestimmt sich allein nach Art. 27 BEHV-EBK in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK.
6.5.2 Nach Art. 27 BEHV-EBK muss die gemeinsame Absprache "im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft" erfolgen. Dieser Wortlaut deutet darauf hin, dass es sich dabei um ein eigenständiges Tatbestandselement handelt, welches über Art. 15 BEHV- EBK hinaus geht. Das ergibt sich noch deutlicher aus dem französischen Text, der auf eine eigentliche subjektive Beherrschungsabsicht abstellt ("L'article 15, 1er et 2e alinéas, s'applique par analogie à celui qui, pour contrôler une société, acquiert de concert avec des tiers ou dans le cadre d'un groupe organisé une participation soumise à l'obligation de présenter une offre"). Auch die Lehre nimmt, soweit sie sich dazu äussert, mehrheitlich an, dass der gemeinsame Erwerb im Hinblick auf eine Beherrschung der Zielgesellschaft erfolgen muss (FELDMANN, a.a.O., S. 157; RUDOLF TSCHÄNI, M&A-Transaktionen nach Schweizer Recht, Zürich 2003, S. 370, 8. Kapitel Rz. 92; derselbe, "Are we really all one?", a.a.O., S. 225; wohl a.M. WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 32 zu Art. 32 BEHG) oder zumindest, dass die Klausel "im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft" dazu führt, dass Art. 27 BEHV-EBK anders auszulegen ist als Art. 15 BEHV-EBK (vgl. NOBEL, Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 944, § 11 Rz. 298).
6.5.3 Die Beschwerdeführer rügen eine rechtsungleiche Rechtsanwendung durch die Übernahmekommission und die EBK; diese hätten in mehreren vergleichbaren Fällen die Beherrschungsabsicht als eigenständiges, zusätzliches Tatbestandsmerkmal anerkannt und bei dessen Fehlen eine Angebotspflicht verneint. Sie verweisen in diesem Zusammenhang namentlich auf die Empfehlung vom 8. Dezember 2000 i.S. Klaus-Michael Kühne und SembCorp. Logistics Ltd. Dort hat die Übernahmekommission ausgeführt, die Vertragspartner bildeten zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV-EBK, doch erfolge die Zusammenarbeit nicht im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft, weshalb keine Angebotspflicht bestehe (E. 1.3; zustimmend KISTLER, a.a.O., S. 158). Auch in der Empfehlung vom 26. März 2002 i.S. Bank Sarasin (E. 1.3) hat die Übernahmekommission festgestellt, dass Art. 27 BEHV-EBK den in Art. 15 BEHV-EBK definierten Gruppenbegriff um das Element der Beherrschungsabsicht ergänze.
Im vorliegenden Fall ist die Übernahmekommission in ihrer Empfehlung davon ausgegangen (dort II.A. E. 4.3 und 4.5), Art. 27 BEHV-EBK wolle nicht ein subjektives Absichtselement zu Art. 32 Abs. 1 BEHG hinzufügen, sondern bloss klarstellen, dass die konzertierte Handlung der Aktionäre im Hinblick auf den Erwerb von mehr als 331 /3 Prozent der Stimmrechte erfolgen oder die Stimmrechtsausübung bezüglich einer solchen Beteiligung betreffen müsse. Das gehe aus dem Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 BEHG hervor, der die Angebotspflicht an das Überschreiten des Grenzwertes knüpfe. Würde das Element der Beherrschungsabsicht im Sinne der Beschwerdeführer verstanden, hätte dies eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung des allein handelnden Aktionärs zur Folge, der sich auch nicht darauf berufen könne, keine Beherrschungsabsicht zu haben. Die Empfehlung in Sachen Kühne sei deshalb dahin klarzustellen, dass in diesem Fall nicht die fehlende subjektive Beherrschungsabsicht den Ausschlag gegeben habe, sondern die Tatsache, dass es trotz der substanziellen Beteiligungsnahme durch die SembCorp. bei der Zielgesellschaft zu keinem Kontrollwechsel gekommen sei, weil der bisherige Mehrheitsaktionär seine dominierende Stellung beibehalten habe.
6.5.4 Die Übernahmekommission hat sich damit in der Tat teilweise von ihren früheren Ausführungen distanziert. Indessen ist es einer Behörde nicht verwehrt, ihre Praxis zu ändern oder zu präzisieren, wenn sie zum Ergebnis kommt, dass diese rechtswidrig ist oder dass eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser Rechnung trägt (BGE 127 II 289 E. 3a S. 292 f.; BGE 125 II 152 E. 4c/aa S. 162 f.). Die geänderte Praxis muss ihrerseits aber wieder eine gewisse Konstanz aufweisen; namentlich darf die Behörde nicht ohne Grund einmal so und einmal anders entscheiden. Es ist daher zu prüfen, ob die Übernahmekommission die im Falle der Beschwerdeführer präzisierte Praxis beibehalten hat:
In der Empfehlung vom 30. August 2002 i.S. Netstal-Maschinen AG hat sie massgeblich auf das Bestehen einer Vereinbarung im Zusammenhang mit der Stimmrechtsausübung abgestellt (dort E. 1.2). In der Empfehlung vom 15. Oktober 2002 i.S. UDT Group Ltd. hat sie das Bestehen einer Gruppe daraus abgeleitet, dass sich die Anbieter ausser in Bezug auf den Erwerb von Aktien auch hinsichtlich der künftigen Führung der Zielgesellschaft und der Stimmrechtsausübung koordiniert hätten (dort E. 2). In der Empfehlung vom 8. November 2002 i.S. Jelmoli Holding AG führte sie in E. 1.1 einerseits aus, im Hinblick auf eine Beherrschung handle, wer einzeln oder als Gruppe den Grenzwert überschreite, was der Empfehlung im vorliegenden Fall entspricht; andererseits leitete sie in E. 1.2 das Bestehen einer Gruppe aber gerade daraus ab, dass die Parteien zusätzlich zum Erwerbsgeschäft verschiedene Vereinbarungen bezüglich der Stimmrechtsausübung getroffen hatten. In der Empfehlung vom 4. Juni 2004 i.S. Vontobel Holding AG erwog sie schliesslich, die an der Transaktion Beteiligten bildeten zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV; nach Art. 27 BEHV-EBK müsse die dieser zugrunde liegende Vereinbarung jedoch derart sein, dass die Zielgesellschaft gemeinsam kontrolliert werde; dies sei in casu nicht der Fall, da einer der Beteiligten deren Führung nicht beeinflussen könne (dort E. 2.2); es bestehe daher keine Angebotspflicht.
Insgesamt scheint die Übernahmekommission damit auch in ihrer späteren Praxis eine gemeinsame Absprache nicht schon dann anzunehmen, wenn gemeinsam Beteiligungsrechte erworben worden sind, sondern nur, wenn zumindest auch Absprachen im Hinblick auf die Ausübung der Stimmrechte getroffen wurden und dadurch eine Beherrschung angestrebt ist oder jedenfalls die Beherrschungsverhältnisse verändert werden.
6.5.5 Dies entspricht dem Sinn von Art. 27 BEHV-EBK: Der Wortlaut dieser Bestimmung wäre in der Tat kaum verständlich, wenn damit nicht gegenüber Art. 15 BEHV-EBK als zusätzliches Erfordernis eine gewisse Ausrichtung auf die Beherrschung der Gesellschaft verbunden wäre. Zwar nennt Art. 32 Abs. 1 BEHG diese Voraussetzung nicht ausdrücklich, doch ist die Bankenkommission aufgrund von Art. 32 Abs. 6 BEHG ermächtigt, Bestimmungen über die Angebotspflicht zu erlassen. Der Gesetzgeber wollte die Kompetenz zur Regelung solcher Konkretisierungen nicht dem Bundesrat, sondern der fachkundigen Aufsichtsbehörde überlassen; deren Verordnung ist zu beachten, soweit sie vor dem Gesetz stand hält (vgl. auch BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 190). Dies ist hier der Fall: Art. 32 Abs. 1 BEHG definiert den Begriff der Gruppe nicht. Art. 27 BEHV-EBK ist nicht schon deshalb gesetzwidrig, weil er im Übernahmerecht andere Kriterien festlegt als im Offenlegungsrecht. Bei diesem geht es - ohne weitere Verpflichtungen für den Betroffenen - darum, im Interesse der Anleger und des Marktes Transparenz zu schaffen; hierfür rechtfertigt es sich, Art. 20 BEHG möglichst weit zu verstehen (Urteil 2A.174/2001 vom 4. Dezember 2001 [The Capital Group Companies Inc.], E. 2d, publ. in: EBK Bulletin 43/2003 S. 75 ff.). Demgegenüber kann die Angebotspflicht für den Einzelnen mit sehr einschneidenden Rechtsfolgen verbunden sein. Sie will eine Benachteiligung der Minderheitsaktionäre verhindern. Eine solche liegt nicht schon darin, dass Stimmrechte erworben werden, sondern ergibt sich erst daraus, dass damit verbunden allenfalls auch ein beherrschender Einfluss auf die Zielgesellschaft ausgeübt werden kann. Ist der Erwerb gar nicht hierauf ausgerichtet, so entfällt an sich vom Gesetzeszweck her - Umgehungen vorbehalten - die Rechtfertigung für eine Angebotspflicht.
6.5.6 Die Übernahmekommission wendet ein, das Erfordernis der Beherrschungsabsicht führe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber den Einzelaktionären, für die dieses Erfordernis nicht gelte. Eine unterschiedliche Behandlung von Einzelerwerbern und Gruppen lässt sich aber mit sachlichen Gründen rechtfertigen: Art. 32 Abs. 1 BEHG geht davon aus, dass mit einem Stimmrechtsanteil von 331 /3 Prozent ein erheblicher Einfluss auf die Gesellschaft ausgeübt werden kann (vgl. Art. 704 OR; Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 [Baumgartner Papiers Holding SA], E. 3c, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.). Ein einzelner Aktionär, der einen solchen Anteil hält, hat damit automatisch eine massgebliche Mitwirkungsmöglichkeit und kann von dieser ohne weiteres Gebrauch machen. Demgegenüber ist es denkbar, dass mehrere Personen beim Kauf von Aktien ausschliesslich im Hinblick auf das Erwerbsgeschäft zusammenwirken (z.B. aus rein abwicklungstechnischen Gründen), ohne eine gemeinsame Ausübung der Stimmrechte ins Auge zu fassen. In diesem Fall erwerben sie zwar die Stimmrechte gemeinsam, doch besteht im Lichte des Regelungszwecks kein Grund, sie der Angebotspflicht zu unterstellen. Es entspricht daher dem Gesetz, einen gemeinsamen Erwerb nicht bereits dann der Angebotspflicht zu unterwerfen, wenn sich die Absprache einzig auf das Erwerbsgeschäft bezieht, sondern nur dann, wenn das Geschäft auch Auswirkung auf die Beherrschung der Gesellschaft haben kann. Im Ergebnis sind also Fälle denkbar, in denen zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV-EBK besteht, diese aber wegen des zusätzlichen Kriteriums von Art. 27 BEHV-EBK dennoch nicht angebotspflichtig wird (ebenso KISTLER, a.a.O., S. 154 ff.).
6.5.7 Das bedeutet nun allerdings nicht, dass im Einzelfall jeweils eine subjektive Beherrschungsabsicht nachgewiesen werden müsste. Wie die Beschwerdeführer richtig darlegen, hat die anordnende Behörde jene Sachverhaltselemente zu beweisen, die zur Angebotspflicht führen. Bei der Festlegung des Beweismasses muss aber den sachimmanenten Beweisschwierigkeiten Rechnung getragen werden (vgl. BGE 128 III 271 E. 2b/aa S. 276 mit Hinweisen). Häufig lässt sich eine subjektive Beherrschungsabsicht nicht dartun, was zu Umgehungen der Angebotspflicht führen könnte. Es rechtfertigt sich daher, Vorkehren im Hinblick auf eine Beherrschung bereits dann anzunehmen, wenn der gemeinsame Erwerb eine solche objektiv ermöglicht und aufgrund der Umstände darauf zu schliessen ist, dass eine Beherrschung auch angestrebt wird. Dies ist mit dem Wortlaut von Art. 27 BEHV-EBK - jedenfalls in der deutschen und der italienischen Fassung ("L'articolo 15 capoversi 1 e 2 è applicabile per analogia all'acquirente di partecipazioni della società mirata soggette all'obbligo di presentare un'offerta che agisce d'intesa o come gruppo organizzato in vista del controllo della società mirata") - vereinbar. Die Annahme rechtfertigt sich auch deshalb, weil nach der gesetzlichen Konzeption - zur Vermeidung von Umgehungsgeschäften (vgl. E. 5.3.2) - die Angebotspflicht im Zweifel eher grosszügig auszulegen ist, wobei Ausnahmen möglich bleiben müssen, falls die Pflicht im Lichte der Zielsetzung des Gesetzes nicht erforderlich erscheint .
6.6 Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführer in diesem Sinne in gemeinsamer Absprache im Hinblick auf die Beherrschung der Quadrant AG gehandelt haben:
6.6.1 Die Übernahmekommission und die EBK haben sich nicht isoliert auf den gemeinsam vereinbarten Stimmrechtserwerb im Oktober 2000 abgestützt, sondern massgeblich den geschäftlichen Werdegang der Beschwerdeführer mitberücksichtigt, die seit 1996 gemeinsam als Geschäftsführer, Verwaltungsräte und Aktionäre in der Quadrant AG engagiert sind (vorne E. 6.2.2). Die Beschwerdeführer kritisieren dies: Wenn die Angebotspflicht damit begründet werde, dass mit der Transaktion vom Oktober 2000 eine neue Gruppe entstanden sei, könne ihr Verhalten vor diesem Zeitpunkt nicht von Bedeutung sein, da dieses in eine Zeit falle, in der die damals bestehende Gruppe aus intertemporalrechtlichen Gründen der Angebotspflicht nicht unterstanden habe. Die gemeinsame Absprache müsse nach Art. 32 Abs. 1 BEHG auf den Erwerb gerichtet sein. Eine frühere Ausübung der Stimmrechte sei hierfür irrelevant.
6.6.2 Grundsätzlich trifft zu, dass sich die gemeinsame Absprache auf künftige Sachverhalte beziehen muss, nämlich den bevorstehenden Aktienerwerb und die damit eröffnete Beherrschungsmöglichkeit. Insofern ist die gemeinsame geschäftliche Vergangenheit der Beschwerdeführer für sich allein nicht ausschlaggebend; mit Blick auf die Konstanz und logische Kontinuität ihres bisherigen Handelns kann sie aber dennoch als Indiz auf ein organisiertes Vorgehen auch in der Zukunft hindeuten (ebenso TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 224). Die Beschwerdeführer bestreiten ihre langjährige gemeinsame Geschäftstätigkeit im Rahmen der Quadrant AG nicht, machen aber geltend, diese sei nicht in ihrer Eigenschaft als Aktionäre erfolgt, sondern als Geschäftsführer und Verwaltungsräte. Es sei aktienrechtliche Pflicht des Verwaltungsrats, gemeinsam für das Wohl der Gesellschaft zu sorgen. Aus einem aktienrechtlich gebotenen Verhalten dürfe nicht auf eine Angebotspflicht geschlossen werden. Diese Ausführungen überzeugen nicht: Das Übernahmerecht hat eine andere Zielsetzung als die aktienrechtlichen Bestimmungen über die Pflichten des Verwaltungsrats. Gerade dadurch, dass ein vom Mehrheitsaktionär eingesetzter Verwaltungsrat die von diesem definierten Interessen der Gesellschaft vertritt, können die durch die Angebotspflicht geschützten Interessen der Minderheitsaktionäre beeinträchtigt werden. Das bedeutet nicht, dass Mitglieder eines Verwaltungsrates immer als Gruppe im übernahmerechtlichen Sinne zu gelten haben, wenn sie gemeinsam Aktien kaufen. Im vorliegenden Fall erscheint es jedoch unrealistisch, zwischen den Tätigkeiten der Beschwerdeführer als Aktionäre, Verwaltungsratsmitglieder und Geschäftsführer zu differenzieren. Die Beschwerdeführer haben, um eine gemeinsame Strategie für die Quadrant AG entwickeln und durchsetzen zu können, Aktien erworben, sich in den Verwaltungsrat wählen lassen und sich bzw. die von ihnen beherrschte Triventus AG mit der Geschäftsführung beauftragt. Aufgrund dieser langjährigen gemeinsamen Tätigkeit ist nicht anzunehmen, sie hätten ab Oktober 2000 keine gemeinsame Strategie mehr für die Quadrant AG verfolgt.
6.6.3 Die Übernahmekommission und die EBK weisen zusätzlich darauf hin, dass die Beschwerdeführer auch nach der Transaktion vom Oktober 2000 in weitgehend paralleler Weise Aktien erworben hätten. Auch bei der Einführung der Einheitsaktie im Mai 2002 hätten sie sich einen Vorteil verschafft, indem eine Vinkulierungsklausel eingeführt worden sei, von der jene Aktionäre ausgenommen wurden, die am 4. April 2002 - wie sie - bereits mit mehr als 3 Prozent der Stimmrechte eingetragen gewesen seien. Diese Umstände, die von den Beschwerdeführern nicht substantiiert bestritten werden, deuten ebenfalls darauf hin, dass der Erwerb der Stimmrechte im Oktober 2000 nicht unabhängig von der zukünftigen gemeinsamen Tätigkeit für die Quadrant AG erfolgt ist. Insofern unterscheidet sich das Verhalten der Beschwerdeführer rechtserheblich von dem in der Replik zitierten Fall, in dem bei einer einmaligen oder kurzfristigen Aktion eine gemeinsame Absprache verneint wurde.
6.7 Die Beschwerdeführer wenden ein, die Angebotspflicht bestehe aus teleologischer Sicht nicht, da sich die Machtverhältnisse bei der Quadrant AG stets zu Gunsten der Publikumsaktionäre verschoben hätten und die Interessen der Minderheitsaktionäre damit gar nicht hätten beeinträchtigt werden können. Unter diesen Umständen eine Angebotspflicht zu bejahen, verletze die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie, da an der entsprechenden Massnahme kein öffentliches Interesse bestehe; im Übrigen erscheine die Angebotspflicht unverhältnismässig, weil nicht geeignet, den angestrebten Zweck zu erreichen, zumal die Aktionäre seit der Transaktion weitgehend geändert hätten. Es verstosse im Übrigen gegen Treu und Glauben, wenn die Übernahmekommission ein Jahr lang zugewartet habe, um überhaupt ein Verfahren zu eröffnen. Diese Bedenken verfassungsrechtlicher Natur überzeugen nicht: Wie die Bankenkommission richtig dargelegt hat, stellt Art. 32 Abs. 1 BEHG für das Entstehen der Angebotspflicht einzig auf den Erwerb der Beteiligung ab. Sofern die Beschwerdeführer dabei in gemeinsamer Absprache im Sinne von Art. 27 BEHV-EBK gehandelt haben, sind sie angebotspflichtig. Diese klare gesetzliche Konsequenz ist vom Bundesgericht nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen (Art. 191 BV). Hingegen ist den verfassungsrechtlichen Aspekten (Wirtschaftsfreiheit, Eigentumsgarantie, Verhältnismässigkeit) bei der Beurteilung des Ausnahmegesuchs Rechnung zu tragen.
7. Die Beschwerdeführer beantragen subeventualiter, es sei ihnen eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu bewilligen.
7.1 Die Bankenkommission hat die Gewährung einer Ausnahme abgelehnt. Sie hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, es stehe den Parteien formell zwar frei, Anträge erst bei ihr einzureichen; das Gesetz sehe auch keine zeitliche Begrenzung vor, um das Gesuch für eine Ausnahme zu stellen. Eine solche sei im vorliegenden Fall jedoch abzulehnen, da die Gruppe bereits seit Oktober 2000 ein Angebot hätte unterbreiten müssen, indessen bisher keinerlei Anstrengungen hierzu getroffen und keine Ausnahme beantragt habe. Das erst bei ihr eingereichte Ausnahmegesuch erscheine unter diesen Umständen rechtsmissbräuchlich. Die Gewährung einer Ausnahme erweckte den Anschein, eine Verletzung der Angebotspflicht nachträglich legalisieren zu wollen.
7.2 Diese Argumentation überzeugt nicht: Zwar trifft grundsätzlich zu, dass die Pflicht, ein öffentliches Kaufangebot zu unterbreiten, unmittelbar von Gesetzes wegen und nicht erst durch eine Verfügung der Bankenkommission entsteht. Vorliegend war die Notwendigkeit eines Angebots indessen unklar; auch die Übernahmekommission hat erst Anlass zum Einschreiten gesehen, als ihr Präsident durch eine Bekannte auf das Geschäft aufmerksam gemacht worden war. Zudem kann nicht gesagt werden, die Beschwerdeführer hätten nicht bereits bei der Übernahmekommission um eine Ausnahme nachgesucht: In ihren Eingaben vom 31. Januar 2002 und 2. April 2002 hatten sie eventualiter eine Ausnahme geltend gemacht und beantragt, sich hierzu noch äussern zu können, sollte das Bestehen einer Angebotspflicht festgestellt werden. In ihrer verfahrensleitenden Anordnung vom 9. April 2002 hielt die Übernahmekommission fest, dass zunächst die Hauptfrage (Bestehen einer Angebotspflicht) beurteilt werden müsse; im Anschluss hieran würde - soweit dann noch nötig - den Parteien "selbstverständlich" Gelegenheit gegeben, um sich noch äussern und ein Ausnahmegesuch stellen zu können. In ihrer Empfehlung vom 23. Juli 2002 hat sie die Angebotspflicht in der Folge bejaht und festgehalten (dort E. II.A. E. 5.2), dass es den Parteien freistehe, (noch) um eine Ausnahme zu ersuchen, was die Beschwerdeführer in ihrer Stellungnahme vom 16. September 2002 getan haben. Somit kann nicht gesagt werden, ihr Ersuchen sei verspätet.
7.3 Aufgrund ihrer unzutreffenden Auffassung hat die Bankenkommission das Ausnahmegesuch der Beschwerdeführer abgelehnt, ohne die geltend gemachten Ausnahmegründe überhaupt zu prüfen. Im Grunde genommen ist sie materiell auf das Ausnahmegesuch gar nicht eingetreten und hat sie damit eine formelle Rechtsverweigerung begangen; zumindest hat sie aber den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie das Gesuch ohne Begründung abwies. Es kann nicht Sache des Bundesgerichts sein, erstinstanzlich selber über eine Ausnahme zu befinden. Der Gehörsmangel ist im vorliegenden Verfahren nicht ohne weiteres heilbar, da er Ermessensfragen betreffen kann, die der Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts entzogen sind (vgl. BGE 126 I 68 E. 2 S. 72; HANSJÖRG SEILER, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, in: SJZ 100/2004 S. 377 ff., dort S. 383). Zudem hat sich die Übernahmekommission, die zu Ausnahmegesuchen Stellung nehmen muss (vgl. Art. 35 Abs. 1 BEHV-EBK), bisher noch nicht abschliessend geäussert. Vor Erteilung einer Ausnahme wäre schliesslich auch den an der Zielgesellschaft Beteiligten noch Gelegenheit für eine allfällige Einsprache zu geben (Art. 34 Abs. 4 BEHV-EBK). Die Akten sind deshalb zur Weiterführung des Verfahrens an die Bankenkommission zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG). Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigen sich aber dennoch bereits jetzt gewisse klärende Hinweise zu diesem Problemkreis.
7.4
7.4.1 In der Vernehmlassung vom 30. September 2003 stellt sich die Bankenkommission auf den Standpunkt, es stehe in ihrem Ermessen, über die Gewährung einer Ausnahme zu entscheiden. In der Duplik vom 19. April 2004 hält sie zum Vorwurf fest, zu Unrecht keine Ausnahmebewilligung erteilt zu haben, ihr stehe diesbezüglich ein gewisser Ermessensspielraum zu. Vorliegend handle es sich um ein obligatorisches und nicht ein freiwilliges Angebot. Es könne nicht einfach wegen der inzwischen verstrichenen Zeit darauf verzichtet werden, die sich aus dem Gesetz klar ergebende Pflicht zur Unterbreitung eines Angebots durchzusetzen.
7.4.2 Diese Auffassung ist unhaltbar: Wohl steht der Bankenkommission bei der Gewährung von Ausnahmen ein gewisser Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu. Das bedeutet aber nicht, dass sie die vorgebrachten Ausnahmegründe nicht zu prüfen braucht und ihren Entscheid nicht begründen muss (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236 und E. 3.3 S. 239). Es geht vorliegend nicht darum, eine Ausnahme einfach aufgrund der inzwischen verstrichenen Zeit zu gewähren. Art. 32 Abs. 2 BEHG sieht konkrete Ausnahmetatbestände vor, auf die sich die Beschwerdeführer berufen. Sind sie erfüllt, verlangt das Gesetz nicht mehr "klar", dass ein Angebot unterbreitet werden muss, weshalb die geltend gemachten Gründe jeweils verfahrensrechtlich korrekt und nach pflichtgemässem Ermessen zu prüfen sind.
7.4.3 Nach Art. 32 Abs. 2 BEHG kann die Aufsichtsbehörde "in berechtigten Fällen" Ausnahmen gewähren. Die Buchstaben a bis e nennen Situationen, in denen "namentlich" solche möglich sind. Mit dieser nicht abschliessenden Aufzählung, die im Entwurf des Bundesrates noch nicht enthalten war, wollte die Bundesversammlung die wesentlichen Ausnahmefälle regeln und die in der Botschaft vorgesehenen Möglichkeiten erweitern (AB 1995 N 580 f. [Berichterstatter David und Couchepin]); zudem sollte dadurch Klarheit und Sicherheit geschaffen werden (AB 1995 S 352 [Berichterstatter Cottier]). Bei den in Art. 32 Abs. 2 BEHG genannten Tatbeständen wird vermutet, dass sich eine Ausnahme rechtfertigt, es sei denn, besondere Umstände im Einzelfall sprächen dagegen (KÖPFLI, a.a.O., S. 186 und 189).
7.4.4 Dies gilt auch für den in Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG genannten Fall, auf den sich die Beschwerdeführer in erster Linie berufen: Wie dargelegt, unterwirft das Gesetz zur Verhinderung von Umgehungsgeschäften auch Sachverhalte der Angebotspflicht, bei denen diese nicht unbedingt erforderlich wäre, weil die Verschiebung innerhalb der Gruppe nicht zu einer (zusätzlichen) Benachteiligung der Minderheitsaktionäre führt (vgl. E. 5.3.2). Als Korrelat hierzu ist der Ausnahmetatbestand von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG grosszügig auszulegen und die Ausnahme zu gewähren, wenn keine Indizien auf ein Umgehungsgeschäft deuten oder andere Gründe dagegen sprechen (vgl. BOHRER, a.a.O., S. 179; GRUBER, a.a.O., S. 119; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; derselbe, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 298 Fn. 84; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 189, 195 f.; KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., N. 11 zu Art. 32 BEHG; MEIER-SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 165 f.; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 82; TSCHÄNI, M&A-Transaktionen, a.a.O., S. 374; vON DER CRONE, Angebotspflicht, a.a.O., S. 56; ebenso auch die Mitteilung Nr. 2 der UEK vom 21. Juli 1997: Angebotspflicht, Ziff. II.3). Sind die Tatbestandselemente von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG erfüllt, darf die Bankenkommission eine Ausnahme nur verweigern, wenn sie solche Gründe dartun kann.
7.5 Die Übernahmekommission ist der Ansicht, es liege kein Fall von Art. 32 Abs. 2 lit. a, sondern ein solcher von Art. 32 Abs. 1 BEHG vor. Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG sei nur anwendbar, wenn die Übertragung innerhalb der gleichen Gruppe erfolge. Vorliegend sei durch das Ausscheiden der Coop Bank indessen eine neue Gruppe entstanden.
7.5.1 Wie dargelegt (E. 2.1), verhält sich die Übernahmekommission widersprüchlich, wenn sie einerseits die Anwendbarkeit von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG verneint, andererseits aber festhält, sie habe das Vorliegen einer Ausnahme nicht geprüft. Entgegen ihren Ausführungen sind Art. 32 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zudem nicht alternative, sich ausschliessende Tatbestände. Art. 32 Abs. 2 BEHG regelt die Ausnahmen zu der in Art. 32 Abs. 1 BEHG statuierten Angebotspflicht; nur wenn eine solche besteht, kann sich die Frage einer Ausnahme überhaupt stellen.
7.5.2 Die Auffassung der Übernahmekommission überzeugt aber auch in der Sache nicht: Aufgrund des von ihr hervorgehobenen gemeinsamen geschäftlichen Werdegangs der Beschwerdeführer muss angenommen werden, dass diese bereits eine Untergruppe innerhalb des ursprünglichen Aktionärspools gebildet haben. Mit der Transaktion vom Oktober 2000 ist deshalb nicht eine neue, bisher nicht existierende Gruppe entstanden. Aus dem bisherigen Pool ist ein Mitglied ausgeschieden, mit der Folge, dass nur noch die vorher bereits bestehende Untergruppe (Beschwerdeführer/Triventus AG) übrig geblieben ist. Diese hat einen Teil der bisher von der Coop Bank gehaltenen Stimmrechte erworben und dadurch ihren Anteil erhöht. Genau auf diesen Fall, in dem eine Gruppe ihren gesamten Anteil nicht steigert, aber durch interne Transaktionen ein Mitglied (bzw. eine Untergruppe) einzeln neu den Grenzwert überschreitet, ist Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zugeschnitten (vgl. auch Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK; BERNET, a.a.O., S. 226 f.; BOHRER, a.a.O., S. 179, § 13 Rz. 48; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; TSCHÄNI, M&A-Transaktionen, a.a.O., S. 373 f.).
7.5.3 Die Übernahmekommission scheint anzunehmen, Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG gelte nur, wenn die Gruppe in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung fortbesteht. Dem ist jedoch nicht so: Wenn einerseits das blosse Ausscheiden eines Gruppenmitgliedes schon grundsätzlich die Angebotspflicht nicht auslöst (E. 6.2.1) und andererseits eine Übertragung innerhalb einer Gruppe in der Regel zu einer Ausnahme führt (E. 7.4.4), dann ist nicht ersichtlich, weshalb eine Ausnahme ausgeschlossen sein soll, wenn die beiden Elemente zusammentreffen, indem das ausscheidende Mitglied einen Teil seiner bisher gehaltenen Aktien einem anderen Mitglied des Aktionärspools überträgt, ohne dass sich der Anteil der gesamten Gruppe erhöht. Eine andere Lösung führte zu unlogischen und willkürlichen Ergebnissen: Hätte im vorliegenden Fall die Coop Bank etwa nur einen Teil ihrer Aktien den Beschwerdeführern veräussert und wäre sie weiterhin Mitglied der Gruppe geblieben, wenn auch mit einem unbedeutenden Anteil, so wäre demnach eine Ausnahme möglich gewesen, nicht aber, wenn sie aus der Gruppe gänzlich austritt. Dies ist sachlich nicht zu rechtfertigen. Die Stellung der Minderheitsaktionäre hängt nicht davon ab, ob die Coop Bank ihren Poolbestand ganz oder nur teilweise veräussert. Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG muss daher so verstanden werden, dass mit "Gruppe" die Gruppe im Ausgangszustand gemeint ist. Werden unter den Mitgliedern dieser vorbestehenden Gruppe Aktien verschoben, so bleibt die Bestimmung grundsätzlich anwendbar, selbst wenn im Endzustand einzelne Mitglieder ganz ausscheiden.
7.5.4 Es mag zwar sein, dass damit ein Kontrollwechsel innerhalb der ursprünglichen Gruppe verbunden ist. Dies steht einer Ausnahme jedoch nicht entgegen: Wenn bei Übertragungen innerhalb eines Pools die Kontrollverhältnisse aus der Sicht der Minderheitsaktionäre nicht ändern, entsteht die Angebotspflicht nicht (TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 219 f., 221; vgl. auch die Empfehlungen der UEK vom 2. April 2001 i.S. Patria, E. 2.2, vom 7. Juli 2003 i.S. Richemont, E. 1.1) oder ist zumindest die Ausnahmebewilligung regelmässig zu erteilen (KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 189, 195 f.). Aber auch wenn die Transaktion zu einem Kontrollwechsel führt, kann eine Ausnahme gewährt werden, wenn sich dadurch die Stellung der Minderheitsaktionäre nicht zusätzlich verschlechtert (GRUBER, a.a.O., S. 130; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 297 f.; derselbe, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 173, 189 f., 195; MEIER- SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 163 f.). Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG kommt dann zum Tragen, wenn ein Gruppenmitglied, welches bisher den Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG nicht erreicht hat, diesen infolge der gruppeninternen Übertragung neu überschreitet (vgl. E. 7.5.2); damit wird regelmässig auch eine beherrschende Position errungen (vgl. E. 6.5.5). Eine Veränderung der Beherrschungsverhältnisse ist im Anwendungsbereich von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG somit nichts Aussergewöhnliches. Die Auffassung, eine Ausnahme sei in dieser Situation zum Vornherein nicht möglich, schlösse die Anwendung von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG gerade in jenen Fällen aus, auf die er zugeschnitten ist, und würde ihn damit weitgehend seines Sinnes entleeren. Zwar hat das Bundesgericht im Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 i.S. Baumgartner Papiers Holding SA (dort E. 5c, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.) ausgeführt, eine Ausnahme sei ausgeschlossen, wenn durch einen Aktienerwerb die Beherrschungsverhältnisse in der Gesellschaft änderten (kritisch dazu RUDOLF TSCHÄNI, Erster Bundesgerichtsentscheid zum börsenrechtlichen Übernahmerecht, in: SZW 2001 S. 298 ff., S. 303 f.). Dort war jedoch die Ausgangslage eine andere. Es ging dabei nicht um die Übertragung innerhalb einer Gruppe, sondern um den Erwerb von zusätzlichen Aktien, womit die Gruppe ihrerseits den Grenzwert überschritt. Durch eine interne Übertragung wird die Position der Minderheitsaktionäre nicht ohne weiteres beeinträchtigt, da sie sich nach wie vor der beherrschenden Gruppe gegenüber sehen; die Verhältnisse innerhalb dieser sind in der Regel von sekundärer Bedeutung (vgl. E. 5.3.1).
7.6
7.6.1 Vorliegend erscheint fraglich, ob aus der Sicht der Minderheitsaktionäre überhaupt von einem Kontrollwechsel gesprochen werden kann. Die Übernahmekommission und die EBK haben das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache zwischen den Beschwerdeführern hauptsächlich damit begründet, diese hätten seit Jahren eine massgebliche Beteiligung an der Quadrant AG gehalten, sässen im Verwaltungsrat der Gesellschaft und seien als deren Geschäftsführer tätig; sie hätten seit mehreren Jahren zusammen die Geschicke der Quadrant AG entscheidend beeinflusst und ihre gemeinsame Quadrant-Strategie umgesetzt (vgl. E. 6.2.2). Die Beschwerdeführer präsidieren zudem seit 1996 abwechslungsweise den Verwaltungsrat. Nach dem Ausscheiden der C+M Holding besassen sie zu dritt die nummerische Überzahl im fünfköpfigen Verwaltungsrat, nebst je einem Vertreter der Coop Bank und der Publikumsaktionäre. Später kam ein zweiter Vertreter der Coop Bank hinzu, doch verblieb das Präsidium und damit der Stichentscheid bei den Beschwerdeführern, obwohl diese innerhalb des Aktionärspools weniger Stimmrechte hielten als die Coop Bank. Wird das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache aber wesentlich damit begründet, dass die Beschwerdeführer in ihrer Eigenschaft als Geschäftsführer und Verwaltungsräte sich auch im Hinblick auf die Generalversammlung abgesprochen und damit faktisch die Entscheidfindung der Quadrant AG massgeblich beeinflusst haben, scheint es widersprüchlich, im Erwerb der zusätzlichen Stimmrechte einen entscheidenden Kontrollwechsel zu sehen.
7.6.2 Selbst wenn ein solcher zu bejahen wäre, würde dies eine Ausnahme aber nicht ausschliessen (vgl. E. 7.5.4). Infolge der Transaktion vom Oktober 2000 hat der in gemeinsamer Absprache gehaltene Stimmrechtsanteil von rund 51 auf annähernd 42 Prozent abgenommen. Die Stellung der Minderheitsaktionäre ist dadurch eher verbessert worden. Zwar wurden nun diese 42 Prozent noch von den Beschwerdeführern bzw. der Triventus AG gehalten und nicht mehr wie zuvor die 51 Prozent von diesen mit der Coop Bank zusammen. Doch ist bisher von keiner Seite dargelegt worden, inwiefern die Minderheitsaktionäre dadurch benachteiligt worden sein könnten.
7.6.3 Nachdem sich weder die Bankenkommission noch die Übernahmekommission materiell einlässlich zur Gewährung einer Ausnahme geäussert haben, können diese Fragen nicht abschliessend beurteilt werden. Die Bankenkommission wird deshalb die Stellungnahme der Übernahmekommission einholen, allenfalls die Einsprachemöglichkeit nach Art. 34 Abs. 4 BEHV-EBK eröffnen und über das Ausnahmegesuch materiell befinden müssen. Sie wird - unter Umständen mit Auflagen - eine Ausnahme gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zu gewähren haben, sofern keine Gründe dargetan werden, welche aus der Sicht der Minderheitsaktionäre einer Ausnahme entgegenstehen.
Seite 104 Zeile 15 von oben: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 104 Zeile 16 von oben: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 106 Zeile 3 von unten: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 196 Zeile 2 von oben: Art. 2 Abs. 1 Ziff. 1 (statt Art. 2
Ziff. 1)
Seite 369 Zeile 2 von oben: IPRG (statt IRSG)
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Art. 20, 32 al. 1 et al. 2 let. a, art. 52 LBVM; art. 15, 27 et 31 OBVM-CFB; obligation de présenter une offre publique d'acquisition aux actionnaires minoritaires d'une société en cas de transfert d'actions au sein d'un groupe ("Quadrant AG"). Une limitation de l'objet de la procédure décidée par la Commission des offres publiques d'acquisition ne lie pas la Commission fédérale des banques (consid. 2).
Lorsque les acquéreurs des droits de vote agissent de concert avec des tiers, la question d'une éventuelle obligation de présenter une offre doit être examinée séparément pour le groupe et pour les actionnaires ou les sous-groupes pris individuellement; en droit transitoire, cela peut avoir pour conséquence, cas échéant, que des valeurs-limites différentes doivent être prises en considération (consid. 5).
Pour qu'il y ait action de concert avec des tiers, il faut qu'il existe, dans une mesure minimale, un but commun au plan interne et une organisation au plan externe; tel peut être le cas aussi en présence d'un comportement concluant qui lie ses auteurs. L'action concertée doit avoir pour objectif de prendre le contrôle de la société; il en va ainsi lorsque l'acquisition en commun des actions permet objectivement d'en prendre le contrôle et que les circonstances donnent à penser que cela est bien le but recherché (consid. 6).
La loi prévoit l'obligation de présenter une offre aussi dans des cas où celle-ci ne se justifie pas du point de vue du but de la réglementation; dès lors, il y a lieu d'interpréter largement l'art. 32 al. 2 let. a LBVM et d'accorder une dérogation lors de transferts à l'intérieur de groupes, pour autant qu'il n'existe pas d'indices d'un comportement tendant à éluder cette obligation et que d'autres motifs ne s'y opposent pas. Le point décisif est de savoir si le transfert à l'intérieur du groupe provoque un changement au niveau du contrôle de la société, qui entraîne (à un autre égard) une conséquence défavorable pour les actionnaires minoritaires (consid. 7).
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-530%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,863
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130 II 530
Sachverhalt ab Seite 532
A. Die Quadrant AG, deren Titel an der SWX Swiss Exchange im Hauptsegment kotiert sind, ist ein Spezialkunststoffunternehmen mit Sitz in Lenzburg. Gemäss Kotierungsprospekt vom April 1997 waren am 31. März 1997 folgende wichtige Aktionäre an ihr beteiligt, unter denen eine Poolvereinbarung bestand:
Bei der Triventus AG handelte es sich um eine Managementgesellschaft, deren Aktien je zu einem Drittel René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk gehörten, welche zusammen sowohl die Geschäftsführung der Triventus AG als auch der Quadrant AG besorgten.
Mit Meldung vom 28. Oktober 1999 teilte die Triventus AG der Zulassungsstelle der Schweizer Börse mit, dass die C+M Holding AG aus dem Aktionärsbindungspool ausgeschieden sei; dieser werde von den zwei verbleibenden Parteien (Coop Bank und Triventus AG) weitergeführt, die zusammen einen Stimmrechtsanteil von 51,1 % hielten.
Am 17. Oktober 2000 meldete die Triventus AG, dass der Aktienanteil der Coop Bank an der Quadrant AG unter 5 % der Stimmrechte gefallen und die Aktionärsgruppe bestehend aus der Triventus AG und der Coop Bank per 11. Oktober 2000 aufgelöst worden sei. Nach der Auflösung verteilten sich die Stimmrechte wie folgt:
Am 19. Juni 2001 schlossen die Triventus AG und die Quadrant AG rückwirkend auf den 1. Januar 2001 einen Fusionsvertrag; die Quadrant AG übernahm darin alle Aktiven und Passiven der Triventus AG. Die von der Triventus AG gehaltenen Quadrant-Aktien gingen auf die bisherigen Triventus-Aktionäre (René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk) über.
An der ordentlichen Generalversammlung vom 14. Mai 2002 beschloss die Quadrant AG, die Einheitsnamenaktie einzuführen. In der Folge hielten die drei Geschäftsführer noch folgende Stimmrechtsanteile:
B. Mit Empfehlung vom 23. Juli 2002 stellte die Übernahmekommission (UEK) fest, dass René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk seit dem 17. Oktober 2000 verpflichtet seien, den Aktionären der Quadrant AG ein öffentliches Kaufangebot zu unterbreiten; gleichzeitig setzte sie ihnen Frist, um sich zur Höhe des Angebotspreises zu äussern. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk lehnten am 31. Juli 2002 die Empfehlung ab. Am 16. September 2002 begründeten sie ihren Standpunkt und beantragten für den Fall, dass die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) diese in eine Verfügung gleichen Inhalts umwandeln sollte, es sei ihnen gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a und c des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel (Börsengesetz, BEHG; SR 954.1) eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu gewähren; eventuell sei festzustellen, dass die Angebotspflicht durch den zwischen dem 10. Juni 2002 und dem 31. Juli 2002 vollzogenen Aktientausch bei der Einführung der Einheitsaktie konsumiert sei.
C. Am 18. September 2002 beschloss die Bankenkommission, ein Verwaltungsverfahren zu eröffnen. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk beantragten am 2. Dezember 2002, die Empfehlung der Übernahmekommission abzulehnen, eventuell sei eine Ausnahme gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. a und c BEHG zu gewähren und subeventuell festzustellen, dass die Angebotspflicht konsumiert sei. Der Stellungnahme lag ein Parteigutachten von Prof. Dr. Peter Nobel vom 5. November 2002 über die Gewährung einer Ausnahme von der Angebotspflicht bei (im Folgenden: Gutachten Nobel). Am 14. März 2003 beantragten René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk, die Bank Coop AG und die Quadrant AG zum Verfahren beizuladen. Am 27. März und 9. April 2003 reichten sie unaufgefordert zusätzliche Unterlagen nach.
D. Mit Schreiben vom 25. März 2003 teilte Adrian Niggli dem Präsidenten der Bankenkommission mit, dass eine ehemalige Mitarbeiterin, von der er sich Mitte 2001 getrennt habe, da sie eine unfreundliche Übernahme der Quadrant AG geplant hätte, mit dem Präsidenten der Übernahmekommission eng befreundet sei; dieser habe mit dem Verfahren seiner Bekannten einen Freundschaftsdienst erweisen wollen.
Vom Präsidenten der EBK zur Stellungnahme aufgefordert, bestätigte der Präsident der Übernahmekommission, dass die erwähnte Mitarbeiterin seit längerer Zeit mit seiner Frau befreundet und auch ihm bekannt sei. Sie habe ihn im Herbst 2001 auf den Fall angesprochen und gefragt, ob bei diesem nicht eine Angebotspflicht bestehe. Gestützt hierauf habe er seinem Sekretariat den Auftrag erteilt, den Sachverhalt näher abzuklären.
Am 13. Mai 2003 teilte der Präsident der EBK Adrian Niggli mit, ein allfälliger formeller Mangel würde durch das Verfahren vor der Übernahmekammer der Bankenkommission geheilt, da dieser mindestens die gleiche Kognition zukomme wie der Übernahmekommission.
E. Am 12. Juni 2003 verfügte die Übernahmekammer der Eidgenössischen Bankenkommission:
1. Es wird festgestellt, dass die Herren Dr. René-Pierre Müller, Küsnacht, Dr. Adrian A. Niggli, Erlenbach, und Dr. Arno A. Schenk, Zumikon, als Aktionäre der Quadrant AG eine Gruppe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. c BEHV-EBK bilden.
2. Es wird festgestellt, dass die Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk den Aktionären der Quadrant AG seit dem 17. Oktober 2000 ein öffentliches Übernahmeangebot gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG unterbreiten müssen.
3. Es wird keine Ausnahme von der Angebotspflicht gewährt.
4. Das Pflichtangebot muss innerhalb von zwei Monaten nach erfolgter Zustellung dieser Verfügung unterbreitet werden.
5. Der subeventualiter gestellte Antrag der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 2. Dezember 2002 betreffend die Feststellung, dass die Angebotspflicht konsumiert sei, wird abgelehnt.
6. Der subeventualiter gestellte Antrag der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 14. März 2003, wonach die Coop Bank und Quadrant AG als Partei durch Beiladung in das Verfahren miteinzubeziehen seien, wird abgelehnt.
7. Die schriftlichen Eingaben der Herren Dr. René-Pierre Müller, Dr. Adrian Niggli und Dr. Arno Schenk vom 27. März 2003 und 9. April 2003 werden aus dem Recht gewiesen.
8. (Kosten).
F. René-Pierre Müller, Adrian Niggli und Arno Schenk haben am 14. Juli 2003 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragen, die Verfügung der Übernahmekammer der EBK aufzuheben und festzustellen, dass sie nicht verpflichtet seien, den Aktionären der Quadrant AG ein öffentliches Übernahmeangebot zu unterbreiten; eventuell sei die Verfügung aufzuheben und die Sache an die Übernahmekommission oder an die Vorinstanz zurückzuweisen; subeventuell sei gestützt auf Art. 32 Abs. 2 BEHG eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu gewähren oder die Vorinstanz anzuweisen, die Gewährung einer solchen zu prüfen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, hebt die angefochtene Verfügung auf und weist die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Eidgenössische Bankenkommission zurück.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Zur Bestimmung des Streitgegenstands muss geprüft werden, ob auch die subeventualiter beantragte Ausnahme von der Angebotspflicht (Art. 32 Abs. 2 BEHG) Gegenstand des Verfahrens bilden kann.
2.1 Die Übernahmekommission hat in ihrer Empfehlung ausgeführt, die Beschwerdeführer seien angebotspflichtig; weder intertemporale Bestimmungen des Börsengesetzes noch Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG befreiten sie hiervon. Ein Ausnahmegesuch könne aber (noch) nachgereicht werden (dort Ziff. 5.2). Die Bankenkommission hat festgestellt, dass die Beschwerdeführer ein Übernahmeangebot gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG unterbreiten müssten und ihnen keine Ausnahme gewährt werde. Die Übernahmekommission macht in ihrer Vernehmlassung vom 30. Oktober 2003 geltend, sie habe sich in ihrer Empfehlung bloss zur grundsätzlichen Angebotspflicht geäussert, die Frage einer Ausnahme jedoch nicht geprüft (dort Ziff. 57); zugleich hält sie aber dafür, es liege kein Fall von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG vor (dort Ziff. 52). Sie äussert sich in Bezug auf die Ausnahmegewährung somit widersprüchlich. Einerseits verneint sie das Vorliegen des von den Beschwerdeführern angerufenen Ausnahmetatbestandes (Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG), andererseits will sie diesen aber (noch gar) nicht geprüft haben.
2.2 Was die Übernahmekommission gemeint hat, ist indessen nicht entscheidend: Die Bankenkommission hat eine Ausnahme klar und eindeutig abgelehnt. Zwar kann in einem Rechtsmittelverfahren vor oberer Instanz der Streitgegenstand grundsätzlich nur eingeschränkt, jedoch nicht mehr erweitert werden (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 45). Die Übernahmekommission ist indessen keine verfügende Vorinstanz der EBK; sie kann den Beteiligten gegenüber lediglich Empfehlungen erlassen (Art. 23 Abs. 3 BEHG; BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 190). Werden diese abgelehnt oder missachtet, entscheidet die Bankenkommission (vgl. Art. 23 Abs. 4 BEHG; BGE 130 II 351 E. 3.3.2 S. 359). Dies gilt auch für die Gewährung von Ausnahmen (Art. 35 Abs. 1 und 2 der Verordnung vom 25. Juni 1997 der Eidgenössischen Bankenkommission über die Börsen und den Effektenhandel, BEHV-EBK; SR 954.193). Die Bankenkommission ist daher nicht an eine von der Übernahmekommission vorgenommene Einschränkung des Streitgegenstandes gebunden. Selbst wenn sich diese zur Frage einer Ausnahme vorliegend nicht geäussert hat, durfte die Bankenkommission deshalb hierüber entscheiden (vgl. auch Art. 35 Abs. 3 lit. a und Abs. 4 BEHV-EBK). Ihre Verfügung bildet somit grundsätzlich auch in diesem Punkt Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens.
3.
3.1 Das Börsengesetz regelt in seinem 5. Abschnitt die öffentlichen Kaufangebote für Beteiligungen an in der Schweiz börsenkotierten Gesellschaften und dort in Art. 32 insbesondere die Angebotspflicht. Die Absätze 1 und 2 dieser Bestimmung lauten wie folgt:
1. Wer direkt, indirekt oder in gemeinsamer Absprache mit Dritten Beteiligungspapiere erwirbt und damit zusammen mit den Papieren, die er bereits besitzt, den Grenzwert von 331 /3 Prozent der Stimmrechte einer Zielgesellschaft, ob ausübbar oder nicht, überschreitet, muss ein Angebot unterbreiten für alle kotierten Beteiligungspapiere der Gesellschaft. Die Zielgesellschaften können in ihren Statuten den Grenzwert bis auf 49 Prozent der Stimmrechte anheben.
2. Die Aufsichtsbehörde kann in berechtigten Fällen Ausnahmen von der Angebotspflicht gewähren, namentlich:
a. bei der Übertragung von Stimmrechten innerhalb einer vertraglich oder auf eine andere Weise organisierten Gruppe. Die Gruppe untersteht in diesem Fall der Angebotspflicht nur als Gruppe;
b. wenn die Überschreitung aus einer Verringerung der Gesamtzahl der Stimmrechte der Gesellschaft resultiert;
c. bei nur vorübergehender Überschreitung des Grenzwertes;
d. bei unentgeltlichem Bezug oder bei vorzugsweiser Zeichnung im Rahmen einer Kapitalerhöhung;
e. bei Erwerb zu Sanierungszwecken.
3.2 Die Vorinstanz ist der Ansicht, mit dem Aktientausch vom Oktober 2000, wodurch die Coop Bank ihren Anteil an der Quadrant AG auf unter 5 Prozent reduziert hat und aus dem bisherigen Pool ausgeschieden ist, sei gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG die Angebotspflicht ausgelöst worden, weil die Beschwerdeführer dabei "in gemeinsamer Absprache" ihren Stimmrechtsanteil von vorher rund 19 auf etwa 42 Prozent erhöht hätten; eine Ausnahme könne ihnen aus grundsätzlichen Überlegungen nicht gewährt werden. Die Beschwerdeführer rügen zunächst Verfahrensfehler (hierzu E. 4). Sodann bestreiten sie die Anwendbarkeit der Pflichtangebotsordnung aus intertemporalrechtlicher Sicht (hierzu E. 5). Überdies und in der Hauptsache wenden sie ein, beim Erwerb der Aktien nicht in gemeinsamer Absprache oder als Gruppe gehandelt zu haben (hierzu E. 6). Schliesslich machen sie geltend, dass sie bei richtigem Verständnis des Gesetzes (zumindest) in den Genuss einer Ausnahme von der Angebotspflicht hätten kommen müssen (hierzu E. 7).
4.
4.1
4.1.1 Die Beschwerdeführer erachten die Ausstandspflicht als verletzt: Der Präsident der Übernahmekommission sei mit jener ehemaligen (nun mit ihnen verfeindeten) Mitarbeiterin bekannt bzw. befreundet, welche ihn auf den Sachverhalt aufmerksam gemacht habe. Zudem habe er sich nach Eröffnung des Verfahrens an einer Tagung zu den für den Fall entscheidenden Rechtsfragen geäussert. Eine unbefangene Beurteilung sei unter diesen Umständen nicht mehr möglich gewesen; zumindest habe der objektive Anschein einer Befangenheit bestanden. Der Verfahrensmangel sei weder geheilt noch verwirkt.
4.1.2 Der von den Beschwerdeführern geschilderte und von der Übernahmekommission zugestandene Sachverhalt weckt in der Tat Zweifel an der Unvoreingenommenheit ihres Präsidenten. Handelte es sich bei ihr um eine verfügende Behörde, wäre nicht auszuschliessen, dass eine Verletzung der Ausstandspflicht vorläge (Art. 10 VwVG). Indessen ist die Übernahmekommission, wie dargelegt (E. 2.2), gerade keine solche Behörde. Sie ist auch keine Hilfsperson der EBK, so dass sich eine Verletzung der Ausstandspflicht unmittelbar auf deren Verfahren auswirken würde. Dieses hat eigenständigen Charakter (vgl. auch BGE 130 II 351 E. 3.3.2 S. 358 f.). Vor der Übernahmekommission gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht (Art. 55 Abs. 5 der Verordnung der Übernahmekommission vom 21. Juli 1997 über öffentliche Kaufangebote [UEV-UEK; SR 954.195.1]; BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 189 f.). Zwar finden die Ausstandsgründe gemäss Art. 10 VwVG analog auch auf sie bzw. ihre Mitglieder Anwendung (Art. 18 des Reglements der Übernahmekommission vom 21. Juli 1997 [R-UEK; SR 954.195.2]; ROBERT BERNET, Die Regelung öffentlicher Kaufangebote im neuen Börsengesetz [BEHG], Bern 1998, S. 128 f.). Die Ausstandspflicht und die Folgen von deren allfälligen Verletzung sind bei Behörden mit allgemeinen Aufsichts- und Anzeigebefugnissen jedoch weniger streng zu handhaben als bei solchen mit Verfügungskompetenzen oder gar bei Gerichten (vgl. BGE 125 I 119 E. 3c-e S. 123 f.; BGE 124 I 76 E. 2; BGE 122 II 471 E. 2 u. 3; MYRIAM SENN, Die Übernahmekommission nach dem Börsengesetz, in: AJP 1997 S. 1177 ff., dort S. 1182). Aufsichtsbehörden stehen aufgrund ihrer Aufgaben den Privaten von vornherein nicht als unparteiische Mittler, sondern eher als Gegenpartei gegenüber und sind gerade deswegen keine Gerichte (BGE 126 I 228 E. 2c/bb S. 232; BGE 123 I 87 E. 4e S. 93 f.). Dies gilt auch für die Übernahmekommission; aufgrund der Entstehungsgeschichte und ihrer rechtlichen Ausgestaltung kommt ihr eine Mittelstellung zwischen einer Selbstregulierungsorganisation und einer staatlichen Behörde zu (BERNET, a.a.O., S. 69 ff.; MARCO GRUBER, Die Pflicht zum Übernahmeangebot im neuen Börsengesetz, Zürich 1996, S. 42; CHRISTIAN KÖPFLI, Die Angebotspflicht im schweizerischen Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 265 f.; SENN, a.a.O., S. 1177 f.). Eine gewisse Verflechtung zwischen ihr und den durch sie überprüften Wirtschaftskreisen ist gesetzlich gewollt und systemimmanent.
4.1.3 Der blosse Umstand, dass Behördemitglieder in der Öffentlichkeit eine bestimmte Rechtsauffassung vertreten haben, begründet in der Regel noch keine Ausstandspflicht (BGE 127 I 196 E. 2d S. 200). Der Anschein einer Befangenheit kann vorliegen, wenn ein (nebenamtlicher) Richter eine umstrittene Rechtsfrage zu entscheiden hat, die sich ihm gleichzeitig in einer anderen Sache stellt, welche er als Anwalt vertritt (BGE 128 V 82 E. 3d S. 87 f.; BGE 124 I 121 E. 3b S. 124 f.). Dies war hier indessen nicht der Fall, da den Mitgliedern der Übernahmekommission weder richterliche noch anwaltliche Funktionen zukamen (vgl. auch Art. 17 Abs. 3 und 4 R-UEK).
4.2 Der Anspruch der Beschwerdeführer, sich vor dem Entscheid äussern zu können (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG), wurde weder in Bezug auf den Angebotspreis verletzt noch hinsichtlich der Ablehnung ihres Antrags, die Coop Bank und die Quadrant AG zum Verfahren beizuziehen: Die Bankenkommission hat sich im Dispositiv ihrer Verfügung zum Angebotspreis nicht geäussert. In den Erwägungen hielt sie fest (dort E. 10d), dass eine Ausnahme im Sinne von Art. 43 BEHV-EBK möglich bleibe; für die Abwicklung des Angebots sei in erster Linie die Übernahmekommission zuständig, die ein entsprechendes Ausnahmebegehren noch prüfen könne. Damit hat sie den Preis bzw. die weiteren Abwicklungsmodalitäten nicht selber festgelegt, weshalb diesbezüglich auch keine Gehörsverletzung vorliegen kann. Den Antrag, die Coop Bank und die Quadrant AG beizuladen, haben die Beschwerdeführer selber gestellt und begründet, womit sie ihren Anspruch auf rechtliches Gehör wahrnehmen konnten (vgl. das Urteil 2A.492/2002 vom 17. Juni 2003, E. 3.2.1). Die Bankenkommission hat in der beanstandeten Passage ihrer Begründung (dort E. 8) lediglich dargelegt, weshalb dem Antrag nicht stattgegeben werde. Was die Beschwerdeführer hiergegen einwenden, ist materieller und nicht formeller Natur.
4.3 Die Beschwerdeführer erblicken eine Verletzung der Begründungspflicht (Art. 35 Abs. 1 VwVG) darin, dass sich die Bankenkommission zu verschiedenen ihrer Ausführungen nicht geäussert habe. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt indessen nicht, dass sich die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand im Einzelnen auseinandersetzt; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f.). Diesen Anforderungen genügt die angefochtene Verfügung an sich: Namentlich brauchte die EBK darin nicht ausdrücklich auf die geltend gemachte Gesetzwidrigkeit der Verordnung über die Börsen und den Börsenhandel einzugehen; sie brachte mit ihrem Entscheid mindestens implizit zum Ausdruck, dass sie diese für gesetzmässig hält. Ob sie dies ist, bildet eine Frage der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Kritik, das Gesetz sei rechtsungleich angewendet worden. Berechtigt ist hingegen der Einwand, die Bankenkommission habe im Zusammenhang mit der Beurteilung des Ausnahmegesuchs den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt; hierauf wird bei der materiellen Beurteilung zurückzukommen sein (vgl. E. 7.3).
4.4 Die Beschwerdeführer beanstanden zu Unrecht, die Bankenkommission hätte ihre Eingaben vom 27. März 2003 und 9. April 2003 nicht aus dem Recht weisen dürfen: Nach Art. 32 VwVG würdigt die Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen Äusserungen der Parteien; sie kann Parteivorbringen bei Verspätung berücksichtigen, soweit sie ausschlaggebend sind. Im Interesse einer zeitlich angemessenen Verfahrensabwicklung (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV) ist die instruierende Behörde jedoch befugt, prozessleitende Fristen festzulegen. Die Parteien können nicht jederzeit noch unaufgefordert neue Ausführungen machen, welche die Behörde gestützt auf Art. 32 VwVG berücksichtigen müsste. Die Bankenkommission hatte nach einem mehrmaligen Schriftenwechsel am 5. März 2003 den Beschwerdeführern eine nicht verlängerbare Frist bis 14. März 2003 gesetzt, um sich zur Stellungnahme der Übernahmekommission vom 26. Februar 2003 zu äussern. Gleichzeitig gab sie der Übernahmekommission Gelegenheit, sich ihrerseits zur Eingabe der Beschwerdeführer vom 3. März 2003 vernehmen zu lassen. Beide Parteien machten von der ihnen gebotenen Möglichkeit Gebrauch. Hernach lag es in der Kompetenz der Bankenkommission, den Sachverhalt als hinreichend erstellt zu erachten und keinen weiteren Schriftenwechsel mehr zuzulassen: Die unaufgefordert eingereichten Eingaben der Beschwerdeführer vom 27. März 2003 und 9. April 2003 betrafen keine Aspekte, die unbedingt noch hätten berücksichtigt werden müssen. In der Eingabe vom 27. März 2003 wiederholten die Beschwerdeführer im Wesentlichen ihre rechtlichen Argumente; im Schreiben vom 9. April 2003 setzten sie sich mit einer neuen Empfehlung der Übernahmekommission vom 28. März 2003 auseinander und zogen diese - bloss im Sinne eines weiteren Hinweises - heran, um den Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung zusätzlich zu belegen.
5. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, der Angebotspflicht bereits aus intertemporalrechtlichen Gründen nicht zu unterliegen.
5.1
5.1.1 Als Übergangsbestimmung zur Angebotspflicht lautet Art. 52 BEHG wie folgt:
Wer bei Inkrafttreten dieses Gesetzes direkt, indirekt oder in gemeinsamer Absprache mit Dritten über Beteiligungspapiere verfügt, die ihm die Kontrolle über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte einer Zielgesellschaft verleihen, muss ein Angebot für alle kotierten Beteiligungspapiere der Gesellschaft unterbreiten, wenn er Beteiligungspapiere erwirbt und damit den Grenzwert von 50 Prozent der Stimmrechte überschreitet.
5.1.2 Diese Bestimmung gilt nach ihrem Wortlaut für Aktionäre bzw. Aktionärsgruppen mit einem Stimmrechtsanteil zwischen 331 /3 und 50 Prozent. Das Gesetz regelt nicht ausdrücklich, was für Aktionäre oder Gruppen gilt, die bei Inkrafttreten bereits 50 Prozent oder mehr der Stimmrechtsanteile besessen haben. Nach einhelliger Lehre besteht in diesem Fall keine Angebotspflicht (BERNET, a.a.O., S. 217; ANDREAS BOHRER, Unfriendly Takeovers, Zürich 1997 S. 190, § 13 Rz. 91; HANS CASPAR VON DER CRONE, Angebotspflicht, in: SZW, Sondernummer 1997: Das Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, S. 44 ff., dort S. 56 f.; MATTHIAS FELDMANN, L'obligation de présenter une offre publique d'acquisition à la suite d'une prise de contrôle, Diss. Lausanne 1999, S. 153; FORSTMOSER/MEIER-HAYOZ/NOBEL, Schweizerisches Aktienrecht, Bern 1996, S. 950, § 61 N. 49; GRUBER, a.a.O., S. 68; KARL HOFSTETTER, in: Vogt/Watter [Hrsg.], Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel 1999, N. 2 zu Art. 52 BEHG; CHRISTIAN KÖPFLI, a.a.O., S. 150; PETER NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten im Börsenrecht, in: Druey/Forstmoser [Hrsg.], Rechtsfragen um die Aktionärbindungsverträge, Zürich 1998, S. 75 ff., dort S. 79 f.; ROLF H. WEBER, Börsenrecht, Zürich 2001, N. 2 zu Art. 52 BEHG; ZOBL/ KRAMER, Schweizerisches Kapitalmarktrecht, Zürich 2004, Rz. 443). Die Privilegierung vorbestehender Aktienbestände entspricht dem Grundsatz der Nichtrückwirkung des Gesetzes (BOHRER, a.a.O., S. 191, § 13 Rz. 95; KÖPFLI, a.a.O., S. 148 f.); Aktionäre (oder Gruppen), die bei dessen Inkrafttreten bereits eine Beteiligung von mehr als 50 Prozent halten, werden nicht nachträglich der Angebotspflicht unterstellt, auch wenn sie zusätzliche Anteile in beliebiger Höhe erwerben (BERNET, a.a.O., S. 217). Erst recht führt eine Reduktion ihrer Beteiligung nicht zu einer Angebotspflicht. Dies anerkennt auch die Übernahmekommission.
5.1.3 Nach Art. 31 BEHV-EBK muss allerdings ein Angebot nach Artikel 32 des Gesetzes unterbreiten, wer nach dessen Inkrafttreten eine vorbestandene Beteiligung von 50 oder mehr Prozent der Stimmrechte einer Gesellschaft auf einen Anteil von unter 50 Prozent reduziert und später den Grenzwert von 50 Prozent wieder überschreitet. Die mehrheitliche Lehre stellt die Gesetzmässigkeit dieser Bestimmung in Frage, weil damit der Inhaber einer vorbestandenen Mehrheitsbeteiligung unter gewissen Umständen doch wieder der Angebotspflicht unterstellt wird (FELDMANN, a.a.O., S. 153; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 6 zu Art. 52 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 150 f.; VON DER CRONE, Angebotspflicht, a.a.O., S. 56 f.; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 3 Fn. 4 zu Art. 52 BEHG; ZOBL/ KRAMER, a.a.O., S. 161 Fn. 864; a.M. GRUBER, a.a.O., S. 68; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 80). Wie es sich damit verhält, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil mit der umstrittenen Transaktion vom Oktober 2000 der Grenzwert von 50 Prozent nicht (wieder) überschritten wurde.
5.2
5.2.1 Unbestrittenermassen haben die Beschwerdeführer zusammen mit der Coop Bank und der C+M Holding AG bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG (1. Januar 1998) eine Aktionärsgruppe gebildet, welche insgesamt einen Stimmrechtsanteil von 84 Prozent hielt. Dieser Pool unterstand aufgrund der dargelegten intertemporalrechtlichen Regeln nicht der Angebotspflicht. Die Beschwerdeführer schliessen daraus, dass auch sie dieser nicht unterliegen; nach Inkrafttreten von Art. 32 BEHG sei der Stimmrechtsanteil der Gruppe nur reduziert, nicht aber wieder auf mehr als 50 Prozent erhöht worden, wie dies nach Art. 31 BEHV-EBK erforderlich wäre, um die Angebotspflicht auszulösen.
5.2.2 Die EBK und die Übernahmekommission anerkennen, dass der blosse Abbau einer vorbestehenden Beteiligung nicht zu einer Angebotspflicht führt. Sie haben denn auch beim Ausscheiden der C+M Holding AG, wodurch der Stimmrechtsanteil der Gruppe an der Quadrant AG von rund 84 auf ungefähr 51 Prozent zurückging, keine solche angenommen. Sie gehen aber davon aus, im Oktober 2000 sei nicht nur ein bisheriges Mitglied aus einer vorbestehenden Gruppe ausgeschieden, sondern es sei gleichzeitig zu einem Aktientausch gekommen, durch den die Beschwerdeführer als eine andere Gruppe - nun zu dritt in gemeinsamer Ansprache handelnd - neu den Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG überschritten hätten. Hierfür gälten die übergangsrechtlichen Bestimmungen des Börsengesetzes nicht.
5.3
5.3.1 Zweck der Angebotspflicht ist es, die Minderheitsaktionäre vor einem für sie nachteiligen Kontrollwechsel in der Gesellschaft zu schützen (Botschaft vom 24. Februar 1993 zu einem Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, BBl 1993 I 1369 ff., S. 1389, 1417; BERNET, a.a.O., S. 212 f.; BOHRER, a.a.O., S. 165, § 13 Rz. 4; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 2 zu Art. 32 BEHG; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 3 zu Art. 32 BEHG; Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 [Baumgartner Papiers Holding SA], E. 3b, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.). Indem das Gesetz nicht nur den Erwerb durch einzelne Aktionäre, sondern auch jenen durch mehrere Aktionären in gemeinsamer Absprache der Angebotspflicht unterstellt, trägt es dem Umstand Rechnung, dass die wirtschaftliche Kontrolle über eine Gesellschaft auch durch eine Gruppe von mehreren Aktionären ausgeübt werden kann. Aus der Sicht des Minderheitsaktionärs oder des Kapitalmarkts macht es kaum einen Unterschied, ob ein einzelner Mehrheitsaktionär oder eine gemeinsam handelnde Gruppe eine Gesellschaft beherrscht. Der Verteilung innerhalb der Gruppe kommt nur sekundäre Bedeutung zu ("Black box"-Prinzip; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 172). Interne Übertragungen sind mit Blick auf den Gesetzeszweck wenig problematisch, solange sich der Anteil der Gruppe als solcher nicht erhöht (vgl. KÖPFLI, a.a.O., S. 189 f.).
5.3.2 Nun sieht allerdings Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG vor, dass bei der Übertragung von Stimmrechten innerhalb einer Gruppe eine Ausnahme von der Angebotspflicht gewährt werden kann. Daraus folgt e contrario, dass - obwohl an sich die Gruppe als Gesamtes massgebend ist - auch interne Verschiebungen im Rahmen von Art. 32 Abs. 1 BEHG der Angebotspflicht unterliegen, selbst wenn sich der Anteil der Gruppe als solcher nicht erhöht (vgl. auch Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK; ALAIN HIRSCH, Le droit des OPA, in: Festgabe Chapuis, Zürich 1998, S. 39 ff., dort S. 46; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 190, 195). Damit wollte der Gesetzgeber Umgehungsgeschäfte verhindern, denn auch ein Wechsel der Kontrollverhältnisse innerhalb einer Gruppe kann die Position der Minderheitsaktionäre beeinträchtigen (BBl 1993 I 1417; KÖPFLI, a.a.O., S. 172). Wenn also innerhalb einer Gruppe, welche den Grenzwert bereits überschreitet, Aktien übertragen werden, so entsteht für die Gruppe selber an sich keine Angebotspflicht. Führen die Übertragungen jedoch dazu, dass einzelne Aktionäre bzw. Untergruppen, deren Anteile bisher unter dem Grenzwert lagen, diesen überschreiten, so unterstehen sie der Angebotspflicht, obwohl die Gruppe selber ihr nicht unterliegt. Es kann ihnen in diesem Fall allerdings gestützt auf Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG bzw. Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK eine Ausnahme gewährt werden. Nach der Konzeption des Gesetzes sind die Gruppe als solche und der einzelne Aktionär (bzw. die einzelne Untergruppe) je getrennt zu betrachten.
5.4
5.4.1 Dasselbe muss im intertemporalrechtlichen Verhältnis gelten (KARL HOFSTETTER, Gruppentatbestände im Börsengesellschaftsrecht, in: SZW 1998 S. 285 ff., dort S. 294), jedoch mit dem Unterschied, dass jeweils andere Grenzwerte zu beachten sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann nicht die Beteiligung als solche (d.h. das Aktienpaket) intertemporalrechtlich von der Angebotspflicht befreit sein, sondern nur die einzelne Person oder Gruppe, wobei danach zu differenzieren ist, wer die Beteiligung hält:
5.4.2 Eine vorbestehende Gruppe unterliegt als solche der Angebotspflicht gar nicht (wenn sie bei Inkrafttreten bereits mehr als 50 Prozent Anteil hatte) oder erst, wenn sie ihren Anteil auf mehr als 50 Prozent erhöht (im Falle von Art. 52 BEHG). Aktienübertragungen innerhalb der Gruppe, die deren Gesamtbestand nicht berühren, führen für sie zu keiner Angebotspflicht. Sie können aber für die einzelnen Aktionäre (oder Untergruppen) eine solche nach sich ziehen, wenn diese dadurch ihrerseits den Grenzwert neu überschreiten (ebenso CHRISTIAN MEIER-SCHATZ/URS GASSER, Analyse der Praxis der Übernahmekommission, in: Rolf H. Weber [Hrsg.], Neuere Entwicklungen im Kapitalmarktrecht, Zürich 2000, S. 139 ff., dort S. 165).
5.4.3 Da die einzelnen Aktionäre (bzw. Untergruppen) neben der Gruppe selbständig zu betrachten sind, bestimmt sich auch der massgebende Grenzwert je einzeln nach der jeweiligen intertemporalrechtlichen Situation:
- Hält ein Mitglied der Gruppe bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG bereits mehr als 50 Prozent der Stimmrechte, so unterliegt es selber der Angebotspflicht nicht (Lückenfüllung gemäss E. 5.1.2).
- Verfügt ein Mitglied bei Inkrafttreten über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte, unterliegt es der Angebotspflicht, wenn sein Anteil wegen der Übertragung auf mehr als 50 Prozent ansteigt (Art. 52 BEHG; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 82).
- Kontrolliert ein Mitglied bei Inkrafttreten weniger als 331 /3 Prozent der Stimmrechte, so gilt für dieses nicht Art. 52 BEHG, sondern der ordentliche Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG, und zwar auch dann, wenn die Gruppe als solche ihrerseits unter die intertemporalrechtliche Privilegierung fällt. Dies mag inkohärent erscheinen, ist aber logische Folge davon, dass das Gesetz die Gruppe und ihre Mitglieder je getrennt erfasst, um Umgehungen zu verhindern. Allfälligen hiermit verbundenen Härten ist bei der Ausnahmegewährung Rechnung zu tragen (MEIER-SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 165).
5.4.4 Entgegen der Auffassung des Gutachtens Nobel (dort S. 19) sind somit Übertragungen innerhalb einer vorbestehenden Gruppe mit einem Stimmrechtsanteil von mehr als 50 Prozent nicht von vornherein von der Angebotspflicht ausgenommen, so wenig wie (ausserhalb des intertemporalrechtlichen Sonderfalles) Übertragungen innerhalb einer Gruppe generell von der Angebotspflicht befreit sind. Privilegiert sind nur jene Aktionäre, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits mehr als 331 /3 Prozent bzw. mehr als 50 Prozent der Stimmrechte für sich gehalten haben.
5.5 Im vorliegenden Fall unterlag die vorbestehende Gruppe als solche der Angebotspflicht nicht, da sie bei Inkrafttreten des Gesetzes mehr als 50 Prozent der Stimmrechte hielt. Eine Angebotspflicht wäre auch nicht eingetreten, wenn ein Aktionär, der vorher bereits über mehr als 331 /3 Prozent, aber weniger als 50 Prozent der Stimmrechte verfügte, durch einen Aktientransfer seinen Anteil erhöht hätte, da er seinerseits intertemporalrechtlich privilegiert gewesen wäre. Die Beschwerdeführer besassen bei Inkrafttreten von Art. 32 BEHG indessen gesamthaft weniger als 331 /3 Prozent der Stimmen, weshalb sie nicht in den Anwendungsbereich von Art. 52 BEHG fallen. Sofern sie - was jedoch umstritten und in der Folge zu prüfen ist (hierzu E. 6) - eine selbständige, vom früheren Aktionärspool verschiedene Gruppe bildeten, haben sie mit dem Erwerb der bisher von der Coop Bank gehaltenen Aktien den nach Art. 32 Abs. 1 BEHG für sie massgebenden Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten und unterliegen sie daher (vorbehältlich eines Ausnahmetatbestands: hierzu E. 7) der Angebotspflicht.
6.
6.1 Das Börsenrecht stellt sowohl bei der Offenlegung und der Meldepflicht (Art. 20 Abs. 1 und 3 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 BEHG) als auch bei der Angebotspflicht (Art. 32 Abs. 1 und 2 lit. a sowie Art. 52 BEHG) auf ein Handeln "in gemeinsamer Absprache mit Dritten" oder als "Gruppe ab. Die Börsenverordnung der Bankenkommission definiert diese Begriffe in ihrem 3. Kapitel "Offenlegung von Beteiligungen" wie folgt:
Art. 15 Handeln in gemeinsamer Absprache und organisierte Grup pen (Art. 20 Abs. 1, 3 und 5 BEHG)
1 In gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelt, wer seine Verhaltensweise im Hinblick auf den Erwerb oder die Veräusserung von Beteiligungspapieren oder die Ausübung von Stimmrechten mit Dritten durch Vertrag oder andere organisierte Vorkehren abstimmt.
2 Eine Abstimmung der Verhaltensweise liegt namentlich vor bei:
a. Rechtsverhältnissen zum Erwerb oder der Veräusserung von Beteiligungspapieren;
b. Rechtsverhältnissen, welche die Ausübung der Stimmrechte zum Gegenstand haben (stimmrechtsverbundene Aktionärsgruppen); oder
c. der Zusammenfassung von natürlichen oder juristischen Personen durch die Mehrheit von Stimmrechten oder Kapitalanteilen oder durch eine Beherrschung auf andere Weise zu einem Konzern oder einer Unternehmensgruppe.
3 Wer in gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelt, hat die gesamte Beteiligung, die Identität der einzelnen Mitglieder, die Art der Absprache und die Vertretung zu melden.
4 Erwerb und Veräusserung unter verbundenen Personen, die ihre Gesamtbeteiligung gemeldet haben, sind von der Meldepflicht ausgenommen.
5 Meldepflichtig sind demgegenüber Änderungen in der Zusammensetzung des Personenkreises und der Art der Absprache oder der Gruppe.
Im 4. Kapitel "Pflicht zur Unterbreitung eines Angebotes" sieht Art. 27 BEHV-EBK vor:
Art. 27 Handeln in gemeinsamer Absprache und organisierte Gruppen (Art. 32 Abs. 1, 3 und 6 BEHG)
Für im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft in gemeinsamer Absprache oder als organisierte Gruppe handelnde Erwerber von angebotspflichtigen Beteiligungen der Zielgesellschaft gilt Artikel 15 Absätze 1 und 2 sinngemäss.
6.2
6.2.1 Bei der Transaktion vom Oktober 2000 hat die Coop Bank Aktien veräussert und ist aus dem bisherigen Aktionärspool ausgeschieden. Dies allein begründete noch keine Angebotspflicht (ebenso HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 20 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 Fn. 1207): Nach dem klaren Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 BEHG entsteht diese, anders als die Meldepflicht gemäss Art. 20 Abs. 1 BEHG, nur durch den Erwerb von Stimmrechten, nicht auch durch deren Veräusserung. Konsequenterweise gilt Art. 15 Abs. 5 BEHV-EBK, wonach Änderungen in der Zusammensetzung der Gruppe zur Meldepflicht führen, gemäss Art. 27 BEHV-EBK im Übernahmerecht nicht.
6.2.2 Auch die Übernahmekommission und die EBK erachten offenbar das blosse Ausscheiden eines bisherigen Poolmitglieds nicht als Grund für ein Pflichtangebot, haben sie doch den 1999 erfolgten Austritt der C+M Holding AG in diesem Zusammenhang nicht als relevant gewertet. Sie sind hingegen der Ansicht, die Beschwerdeführer bzw. die Triventus AG hätten eine eigene Gruppe gebildet, die als solche mit der Transaktion vom Oktober 2000 den Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten habe. Die Beschwerdeführer und die ihnen gehörende Triventus AG hätten sich seit 1996 an der Quadrant AG beteiligt und deren Geschäftsführung übernommen; zudem seien sie in deren Verwaltungsrat entscheidend vertreten gewesen. An der Generalversammlung der Quadrant AG vom 19. Dezember 1996 hätten sie sich als partnerschaftlich organisierte Equipe präsentiert, die auf eine gemeinsame geschäftliche Tätigkeit von neun Jahren zurückblicken könne. Sie hätten zudem je eine etwa gleich grosse Anzahl Aktien erworben und sich auf eine gemeinsame Geschäftsstrategie geeinigt. Alle Handlungen seien gemeinsam erfolgt; bei Abstimmungen betreffend die Quadrant AG hätten sie sich gleich verhalten. Seit 1996 hätten sie als Aktionäre, Verwaltungsräte und Geschäftsführer die Quadrant AG massgeblich beeinflusst. Auch die Veränderungen der Aktienbestände in den Jahren 1999 bis 2001 seien fast stets parallel verlaufen. Die Transaktion im Oktober 2000 sei nur aufgrund eines abgesprochenen und koordinierten Verhaltens möglich gewesen; die Beschwerdeführer hätten denn auch die Meldepflicht gegenüber der Offenlegungsstelle gemeinsam und nicht individuell erfüllt. Es dränge sich daher der Schluss auf, dass sie nicht autonom, sondern als Gruppe gehandelt hätten. Die Beweggründe für die Transaktion seien unerheblich. Die Beschwerdeführer hätten per 17. Oktober 2000 als Gruppe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 BEHV-EBK den Grenzwert von 331 /3 Prozent überschritten und seien deshalb angebotspflichtig geworden.
6.2.3 Die Beschwerdeführer kritisieren, die Bankenkommission habe zu Unrecht auf Art. 15 statt auf Art. 27 BEHV-EBK abgestellt. Dieser verweise nur "sinngemäss" auf Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK. Die Kriterien für die Angebotspflicht seien wegen der damit verbundenen einschneidenderen Rechtsfolgen strenger; aus der Gruppenmeldung könne deshalb nicht auf das Bestehen einer Angebotspflicht geschlossen werden. Entgegen der Annahme der EBK genüge eine abgestimmte Verhaltensweise für eine gemeinsame Absprache nur, wenn sie auf einem Vertrag oder auf einem anderen organisierten Vorkehren beruhe. Die gemeinsame Absprache setze eine verbindliche Grundlage für die Ausübung des Stimmrechts voraus. Soziale Bindungen führten höchstens dann zu einer solchen, wenn sie einen eigentlichen faktischen Zwang bewirkten. Zwischen ihnen bestehe weder eine rechtlich bindende Vereinbarung noch ein irgendwie gearteter anderer Zwang zu einer gemeinsamen Ausübung des Stimmrechts. Ihre Handlungsweisen bildeten blosse Parallelverhalten, die übernahmerechtlich unbeachtlich seien. Soweit sie gemeinsam gehandelt hätten, beruhe dies darauf, dass sie zugleich als Verwaltungsräte und Geschäftsführer tätig gewesen seien und als Aktionäre im individuellen Interesse die Beschlüsse des Verwaltungsrats jeweils mitgetragen hätten.
6.3 Die herrschende Lehre nimmt zu Recht an, dass eine gemeinsame Absprache im Übernahmerecht wegen der damit verbundenen Rechtsfolgen zurückhaltender anzunehmen ist als im Offenlegungsrecht (BOHRER, a.a.O., S. 176, § 13 Rz. 41; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 295, 6.6.1; PASCAL M. KISTLER, Die Erfüllung der [aktien- und börsenrechtlichen] Meldepflicht und Angebotspflicht durch Aktionärsgruppen, Zürich 2001, S. 154 ff.; KÖPFLI, a.a.O., S. 165 f.; PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht, 2. Aufl., Bern 2004, S. 944, § 11 Rz. 296; RENATE WEY, Neuste Entwicklungen des Schweizerischen Finanzmarktrechts, in: SZW 2002 S. 190 ff., dort S. 201; ZOBL/KRAMER, a.a.O., Rz. 422). Hiervon ist auch die Bankenkommission ausgegangen (vgl. E. 6d ihrer Verfügung). Die umfangreichen Ausführungen der Beschwerdeführer im Zusammenhang damit, dass Art. 27 BEHV-EBK bloss "sinngemäss" auf Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK verweise, gehen insofern deshalb an der Sache vorbei.
6.4
6.4.1 In der Doktrin besteht Einigkeit darüber, dass ein blosses Parallelverhalten noch keine gemeinsame Absprache darstellt, sondern dass es hierfür einer qualifizierten Intensität und einer minimalen Organisation des Zusammenwirkens bedarf (vgl. - wenn auch mit einzelnen Unterschieden - PETER BÖCKLI, Schweizer Aktienrecht, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2004, S. 692, § 7 Rz. 70; JEAN NICOLAS DRUEY, Die Meldepflicht, in: SZW, Sondernummer 1997: Das Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel, S. 36 ff., dort S. 42; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 292; KISTLER, a.a.O., S. 160; KÖPFLI, a.a.O., S. 168 f.; KÜNG/HUBER/ KUSTER, Kommentar zum Börsengesetz, Zürich 1998/2002/2004, N. 58a zu Art. 20 BEHG, N. 11 zu Art. 32 BEHG; CHRISTIAN MEIER-Schatz, in: Kommentar zum BEHG, Zürich 2000, N. 228 f. zu Art. 20 BEHG; NOBEL, Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 928, § 11 Rz. 259; RUDOLF TSCHÄNI, Die Gruppe im Übernahmerecht, "Are we really all one?", in: Mergers & Acquisition VI, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 179 ff., dort S. 198 f.; HANS CASPAR VON DER CRONE, Offenlegung von Beteiligungen und Kontrolltransaktionen im neuen Börsengesetz, in: Dieter Zobl, Aktuelle Fragen des Kapitalmarktrechts, Zürich 1996, S. 37 ff., dort S. 60 f.; WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 51 zu Art. 20 BEHG; derselbe, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 67 zu Art. 20 BEHG).
6.4.2 Auch die Übernahmekommission nimmt indessen nicht an, dass jedes gemeinsame Vorgehen oder gar ein blosses Parallelverhalten ausreiche, um eine gemeinsame Absprache zu begründen; vielmehr hat sie in ihrer Empfehlung (dort Ziff. II.A.1.2) ausgeführt, für die Annahme einer abgestimmten Verhaltensweise müssten die Handlungen einen gewissen Mindestgrad an Intensität aufweisen, die ihren Ausdruck in einem Minimum an gemeinsamer (innerer) Finalität und (äusserer) Organisiertheit finde. Entscheidend sei, dass die Aktionäre zwecks Erreichen eines gemeinsamen Ziels zusammenwirkten, hierfür gemeinsam Mittel und Kräfte zur Verfügung stellten und ihre Einzelinteressen dem Gesamtinteresse der Gruppe unterordneten.
6.4.3 Die Bankenkommission hat zwar erklärt, das "Parallelverhalten" der Beschwerdeführer sei "kennzeichnend"; diese Formulierung mag - isoliert betrachtet - missverständlich erscheinen; aus dem Zusammenhang ergibt sich aber, dass sie im konkreten Fall damit lediglich ein besonders intensives Zusammenwirken bezeichnen und nicht auf ein blosses Parallelverhalten abstellen wollte. Allerdings ging die Bankenkommission auch davon aus, dass für eine gemeinsame Absprache keine vertragliche Verpflichtung erforderlich sei; hierzu genügten soziale Bindungen (z.B. Familien oder enge Geschäftspartnerschaften), falls diese derart intensiv seien, dass die Aktionäre nicht mehr völlig frei über ihre Stimmrechtsausübung entschieden. Die Beschwerdeführer erörtern ausführlich, ob eine rein soziale oder faktische Bindung für die Annahme einer gemeinsamen Absprache genügen könne oder ob in jedem Fall eine rechtsverbindliche Absprache erforderlich sei. Die Frage braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht vertieft zu werden:
6.4.4 Eine rechtsverbindliche Absprache ist auch stillschweigend möglich (Art. 1 Abs. 2 OR); dies gilt insbesondere für die Bildung einer einfachen Gesellschaft, welche durch konkludentes Verhalten begründet werden kann, selbst ohne dass dies den Betroffenen bewusst ist (BGE 124 III 363 E. II/2a S. 365; BGE 116 II 707 E. 2a S. 710). Auch eine abgestimmte Verhaltensweise im Sinne des Börsengesetzes kann rechtsverbindlich auf einem konkludenten Verhalten beruhen (KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., N. 58a zu Art. 20 BEHG; WEBER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 72 zu Art. 20 BEHG); eine schriftliche Vertragsvereinbarung ist nicht erforderlich. Die Beschwerdeführer räumen in Bezug auf die hier interessierende Transaktion ein, dass eine "Verständigung" vorgelegen habe bzw. hierfür eine Vereinbarung getroffen worden sei. Sie machen allerdings geltend, dies sei im Rahmen des bisherigen Aktionärspools geschehen. Richtig ist, dass eine blosse Veräusserung von Aktien innerhalb eines Pools noch nicht zwingend zur Folge hat, dass die Erwerber als (Unter-)Gruppe zu behandeln sind. Es ist ohne weiteres denkbar, dass einzelne Mitglieder einer Gruppe individuell und unabhängig voneinander von einem anderen Mitglied Aktien übernehmen. So verhielt es sich hier jedoch nicht:
6.4.5 Zwar lässt entgegen der Annahme der Bankenkommission der Umstand, dass die Beschwerdeführer im laufenden Verfahren durch die nämliche Anwaltskanzlei vertreten sind, nicht auf eine gemeinsame Absprache schliessen (TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 224). Dass sie die Meldung nach Art. 20 BEHG gemeinsam erstattet haben, belegt für sich allein eine solche ebenfalls noch nicht, da die Anforderungen im Rahmen von Art. 32 BEHG strenger sind als bei Art. 20 BEHG (vgl. E. 6.3). Immerhin bildet das gemeinsame Erfüllen der Meldepflicht aber doch einen Hinweis dafür, dass sich offenbar die Beschwerdeführer beim Transfer im Oktober 2000 selber als Gruppe verstanden haben. Je nach den Verhältnissen kann auch ein koordiniertes Gleichverhalten auf eine abgestimmte Verhaltensweise deuten (vgl. zur abgestimmten Verhaltensweise im Kartellrecht: BGE 129 II 18 E. 6.3 S. 27 mit Hinweisen). Eine solche ist hier gestützt auf die weiteren Umstände anzunehmen: Die Beschwerdeführer bildeten ab 1990 die Geschäftsleitung der Rothschild Corporate Finance, die sie im Jahre 1995 im Rahmen eines Management Buyouts zu je einem Drittel übernahmen, in Triventus umfirmierten und im Juni 2001 mit der Quadrant AG, zu deren Geschäftsleitung sie diente, fusionierten. An der ausserordentlichen Generalversammlung der Quadrant AG (damals noch "Riviera Participations Holding SA") am 19. Dezember 1996 präsentierten sie sich bzw. die ihnen gehörende Triventus als dynamische, partnerschaftlich organisierte Equipe, bei der die Verantwortung bei allen Partnern gleichzeitig liege, wobei wichtige Entscheide einstimmig getroffen würden. Vor diesem Hintergrund erscheint die Aktienübernahme im Oktober 2000 objektiv betrachtet als abgestimmte Verhaltensweise, wäre doch sonst nicht erklärbar, warum wiederum zu dritt je Anteile in annähernd gleicher Höhe übernommen wurden.
Auf das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache lässt sodann insbesondere der Fax vom 9. Oktober 2000 schliessen, worin mit dem Briefkopf der Triventus AG unter dem Titel "Offerte zu Aktientausch" der Coop Bank mitgeteilt wird:
Zur Vorbereitung Ihres Aktienverkaufs von insgesamt 48'920 Inhaberaktien Quadrant Holding (QUA) an einen Dritten unterbreiten wir Ihnen hiermit das bis zum 17.10.2000 befristete Angebot, Ihre heute gehaltenen 223'100 Namenaktien (QUAN) in insgesamt 44'620 Inhaberaktien (QUA) zu tauschen.
[...]
Anschliessend sind Sie von uns ermächtigt, Ihre insgesamt 48'920 Inhaberaktien en bloc zu veräussern. Mit dem Vollzug dieser Veräusserung wird dann unsere Pool-Vereinbarung vom 21.11.1996/30.9.1999 gemäss Ziffer 9 Abs. 2 der Pool-Vereinbarung ohne weiteres und automatisch hinfällig.
Wir werden anschliessend an die Auflösung des Pools dafür besorgt sein, dass bezüglich Offenlegung nach Börsengesetz die entsprechenden Meldungen an die Gesellschaft (Quadrant Holding) sowie an die Schweizer Börse SWX erfolgen.
[...]
TRIVENTUS AKTIENGESELLSCHAFT
Sig. Dr. A. Niggli sig. Dr. A. Schenk
Aus diesem Schriftstück ergibt sich, dass die Coop Bank ihre Aktien nicht den drei Beschwerdeführern je
individuell veräussert hat, sondern der "Triventus" AG als solcher. Wenn auch rechtlich die Aktien nur teilweise von dieser, teilweise aber von den Beschwerdeführern je auf ihren eigenen Namen erworben worden sind, so haben doch die Beschwerdeführer und die von ihnen beherrschte Triventus AG bei diesem Geschäft zusammengewirkt. In der Tauschofferte ist nicht präzisiert, wer dadurch verpflichtet werden soll. Es steht nur, dass "wir" das Angebot unterbreiten. Dies weist darauf hin, dass die Triventus AG, von der die Offerte ausging, dabei nicht als blosse Stellvertreterin für ihre Aktionäre auftrat (was gemäss Art. 11 Abs. 2 UEV-UEK und der Praxis der UEK zur Annahme einer gemeinsamen Absprache noch nicht genügen würde; vgl. die Empfehlung der UEK vom 28. März 2003 i.S. Deutsche Bank AG und Rüd, Blass & Cie AG, E. 1.2), sondern dass die auf ihrer Seite Beteiligten gemeinsam handeln und sich auch gemeinsam verpflichten wollten. Damit muss zwangsläufig eine entsprechende Vereinbarung unter den Beschwerdeführern vorausgesetzt werden; diese erfolgte möglicherweise stillschweigend, was jedoch zur Annahme einer auch rechtlich verbindlichen Vereinbarung in der Form einer einfachen Gesellschaft genügt (Art. 1 Abs. 2 OR; FELDMANN, a.a.O., S. 157 f.; vgl. BGE 116 II 707 E. 2c für den Fall eines gemeinsamen Aktienverkaufs).
Insgesamt stellt somit das Tauschgeschäft vom Oktober 2000 nicht bloss eine Vereinbarung zwischen den Mitgliedern der vorbestehenden Aktionärsgruppe dar; es handelt sich dabei vielmehr um eine auf den gemeinsamen Erwerb von Stimmrechten gerichtete Vereinbarung zwischen der Coop Bank einerseits und der ihrerseits gemeinsam auftretenden "Triventus-Gruppe" (bestehend aus den Beschwerdeführern und der von ihnen beherrschten Triventus AG) andererseits. Damit ist das Vorbringen der Beschwerdeführer unbegründet, im Zeitpunkt des Aktientauschs sei die Coop Bank noch Gruppenmitglied gewesen, weshalb sie ebenfalls angebotspflichtig werde. Ausschlaggebend für das (allfällige) Entstehen der Angebotspflicht ist nicht die Transaktion innerhalb des bisherigen Aktionärspools, sondern die Tatsache, dass die Beschwerdeführer als Untergruppe durch diese interne Verschiebung in gemeinsamer Absprache ihren Stimmrechtsanteil auf mehr als 331 /3 Prozent erhöhten. Es ist deshalb auch unerheblich, ob zuerst die Aktien verkauft wurden und dann erst der Poolvertrag aufgelöst wurde oder umgekehrt.
6.5 Die Beschwerdeführer machen geltend, gemäss Art. 27 BEHV-EBK sei im Unterschied zu Art. 15 BEHV-EBK als eigenständiges Tatbestandselement eine Beherrschungsabsicht erforderlich, damit von einer gemeinsamen Absprache ausgegangen werden könne. Diese müsse auf die Beherrschung der Zielgesellschaft gerichtet sein. Eine solche Absicht habe hier gefehlt.
6.5.1 Die Bankenkommission ging davon aus, die Beherrschungsabsicht bilde keine Voraussetzung dafür, dass eine gemeinsame Absprache besteht bzw. eine Gruppe vorliegt (E. 6d ihrer Verfügung). Die Beweggründe für den Erwerb der Aktien seien irrelevant. Das Gesetz stütze sich auf klare Tatbestände, nämlich auf die in Art. 20 Abs. 3 BEHG genannten Elemente; diese Regelung diene als Grundlage, um die Gruppe im Übernahmerecht zu erfassen. Art. 32 Abs. 1 BEHG stelle einzig auf das Überschreiten des Grenzwertes ab und verlange keine Beherrschungsabsicht, weshalb Art. 27 BEHV-EBK keine abweichende teleologische Auslegung zulasse (E. 7 ihrer Verfügung).
Die Bankenkommission verwechselt damit die Frage, ob eine Gruppe besteht, mit jener, wann eine solche gegebenenfalls ein Angebot zu unterbreiten hat. Richtig ist, dass - sofern eine Gruppe vorliegt und diese den Grenzwert überschreitet - gemäss Art. 32 Abs. 1 BEHG die Angebotspflicht ohne weiteres entsteht. Hingegen ist damit die Frage nicht beantwortet, unter welchen Voraussetzungen das Bestehen einer Gruppe anzunehmen ist. Hierfür ergibt sich auch aus Art. 20 Abs. 3 BEHG nichts, der nur die Elemente nennt, die gemeldet werden müssen (Gesamtbeteiligung, Identität der einzelnen Mitglieder, Art der Absprache, Vertretung), nicht aber definiert, wann eine Gruppe vorliegt; dies bestimmt sich allein nach Art. 27 BEHV-EBK in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 und 2 BEHV-EBK.
6.5.2 Nach Art. 27 BEHV-EBK muss die gemeinsame Absprache "im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft" erfolgen. Dieser Wortlaut deutet darauf hin, dass es sich dabei um ein eigenständiges Tatbestandselement handelt, welches über Art. 15 BEHV- EBK hinaus geht. Das ergibt sich noch deutlicher aus dem französischen Text, der auf eine eigentliche subjektive Beherrschungsabsicht abstellt ("L'article 15, 1er et 2e alinéas, s'applique par analogie à celui qui, pour contrôler une société, acquiert de concert avec des tiers ou dans le cadre d'un groupe organisé une participation soumise à l'obligation de présenter une offre"). Auch die Lehre nimmt, soweit sie sich dazu äussert, mehrheitlich an, dass der gemeinsame Erwerb im Hinblick auf eine Beherrschung der Zielgesellschaft erfolgen muss (FELDMANN, a.a.O., S. 157; RUDOLF TSCHÄNI, M&A-Transaktionen nach Schweizer Recht, Zürich 2003, S. 370, 8. Kapitel Rz. 92; derselbe, "Are we really all one?", a.a.O., S. 225; wohl a.M. WEBER, Börsenrecht, a.a.O., N. 32 zu Art. 32 BEHG) oder zumindest, dass die Klausel "im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft" dazu führt, dass Art. 27 BEHV-EBK anders auszulegen ist als Art. 15 BEHV-EBK (vgl. NOBEL, Finanzmarktrecht, a.a.O., S. 944, § 11 Rz. 298).
6.5.3 Die Beschwerdeführer rügen eine rechtsungleiche Rechtsanwendung durch die Übernahmekommission und die EBK; diese hätten in mehreren vergleichbaren Fällen die Beherrschungsabsicht als eigenständiges, zusätzliches Tatbestandsmerkmal anerkannt und bei dessen Fehlen eine Angebotspflicht verneint. Sie verweisen in diesem Zusammenhang namentlich auf die Empfehlung vom 8. Dezember 2000 i.S. Klaus-Michael Kühne und SembCorp. Logistics Ltd. Dort hat die Übernahmekommission ausgeführt, die Vertragspartner bildeten zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV-EBK, doch erfolge die Zusammenarbeit nicht im Hinblick auf die Beherrschung der Zielgesellschaft, weshalb keine Angebotspflicht bestehe (E. 1.3; zustimmend KISTLER, a.a.O., S. 158). Auch in der Empfehlung vom 26. März 2002 i.S. Bank Sarasin (E. 1.3) hat die Übernahmekommission festgestellt, dass Art. 27 BEHV-EBK den in Art. 15 BEHV-EBK definierten Gruppenbegriff um das Element der Beherrschungsabsicht ergänze.
Im vorliegenden Fall ist die Übernahmekommission in ihrer Empfehlung davon ausgegangen (dort II.A. E. 4.3 und 4.5), Art. 27 BEHV-EBK wolle nicht ein subjektives Absichtselement zu Art. 32 Abs. 1 BEHG hinzufügen, sondern bloss klarstellen, dass die konzertierte Handlung der Aktionäre im Hinblick auf den Erwerb von mehr als 331 /3 Prozent der Stimmrechte erfolgen oder die Stimmrechtsausübung bezüglich einer solchen Beteiligung betreffen müsse. Das gehe aus dem Wortlaut von Art. 32 Abs. 1 BEHG hervor, der die Angebotspflicht an das Überschreiten des Grenzwertes knüpfe. Würde das Element der Beherrschungsabsicht im Sinne der Beschwerdeführer verstanden, hätte dies eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung des allein handelnden Aktionärs zur Folge, der sich auch nicht darauf berufen könne, keine Beherrschungsabsicht zu haben. Die Empfehlung in Sachen Kühne sei deshalb dahin klarzustellen, dass in diesem Fall nicht die fehlende subjektive Beherrschungsabsicht den Ausschlag gegeben habe, sondern die Tatsache, dass es trotz der substanziellen Beteiligungsnahme durch die SembCorp. bei der Zielgesellschaft zu keinem Kontrollwechsel gekommen sei, weil der bisherige Mehrheitsaktionär seine dominierende Stellung beibehalten habe.
6.5.4 Die Übernahmekommission hat sich damit in der Tat teilweise von ihren früheren Ausführungen distanziert. Indessen ist es einer Behörde nicht verwehrt, ihre Praxis zu ändern oder zu präzisieren, wenn sie zum Ergebnis kommt, dass diese rechtswidrig ist oder dass eine andere Rechtsanwendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser Rechnung trägt (BGE 127 II 289 E. 3a S. 292 f.; BGE 125 II 152 E. 4c/aa S. 162 f.). Die geänderte Praxis muss ihrerseits aber wieder eine gewisse Konstanz aufweisen; namentlich darf die Behörde nicht ohne Grund einmal so und einmal anders entscheiden. Es ist daher zu prüfen, ob die Übernahmekommission die im Falle der Beschwerdeführer präzisierte Praxis beibehalten hat:
In der Empfehlung vom 30. August 2002 i.S. Netstal-Maschinen AG hat sie massgeblich auf das Bestehen einer Vereinbarung im Zusammenhang mit der Stimmrechtsausübung abgestellt (dort E. 1.2). In der Empfehlung vom 15. Oktober 2002 i.S. UDT Group Ltd. hat sie das Bestehen einer Gruppe daraus abgeleitet, dass sich die Anbieter ausser in Bezug auf den Erwerb von Aktien auch hinsichtlich der künftigen Führung der Zielgesellschaft und der Stimmrechtsausübung koordiniert hätten (dort E. 2). In der Empfehlung vom 8. November 2002 i.S. Jelmoli Holding AG führte sie in E. 1.1 einerseits aus, im Hinblick auf eine Beherrschung handle, wer einzeln oder als Gruppe den Grenzwert überschreite, was der Empfehlung im vorliegenden Fall entspricht; andererseits leitete sie in E. 1.2 das Bestehen einer Gruppe aber gerade daraus ab, dass die Parteien zusätzlich zum Erwerbsgeschäft verschiedene Vereinbarungen bezüglich der Stimmrechtsausübung getroffen hatten. In der Empfehlung vom 4. Juni 2004 i.S. Vontobel Holding AG erwog sie schliesslich, die an der Transaktion Beteiligten bildeten zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV; nach Art. 27 BEHV-EBK müsse die dieser zugrunde liegende Vereinbarung jedoch derart sein, dass die Zielgesellschaft gemeinsam kontrolliert werde; dies sei in casu nicht der Fall, da einer der Beteiligten deren Führung nicht beeinflussen könne (dort E. 2.2); es bestehe daher keine Angebotspflicht.
Insgesamt scheint die Übernahmekommission damit auch in ihrer späteren Praxis eine gemeinsame Absprache nicht schon dann anzunehmen, wenn gemeinsam Beteiligungsrechte erworben worden sind, sondern nur, wenn zumindest auch Absprachen im Hinblick auf die Ausübung der Stimmrechte getroffen wurden und dadurch eine Beherrschung angestrebt ist oder jedenfalls die Beherrschungsverhältnisse verändert werden.
6.5.5 Dies entspricht dem Sinn von Art. 27 BEHV-EBK: Der Wortlaut dieser Bestimmung wäre in der Tat kaum verständlich, wenn damit nicht gegenüber Art. 15 BEHV-EBK als zusätzliches Erfordernis eine gewisse Ausrichtung auf die Beherrschung der Gesellschaft verbunden wäre. Zwar nennt Art. 32 Abs. 1 BEHG diese Voraussetzung nicht ausdrücklich, doch ist die Bankenkommission aufgrund von Art. 32 Abs. 6 BEHG ermächtigt, Bestimmungen über die Angebotspflicht zu erlassen. Der Gesetzgeber wollte die Kompetenz zur Regelung solcher Konkretisierungen nicht dem Bundesrat, sondern der fachkundigen Aufsichtsbehörde überlassen; deren Verordnung ist zu beachten, soweit sie vor dem Gesetz stand hält (vgl. auch BGE 129 II 183 E. 4.2 S. 190). Dies ist hier der Fall: Art. 32 Abs. 1 BEHG definiert den Begriff der Gruppe nicht. Art. 27 BEHV-EBK ist nicht schon deshalb gesetzwidrig, weil er im Übernahmerecht andere Kriterien festlegt als im Offenlegungsrecht. Bei diesem geht es - ohne weitere Verpflichtungen für den Betroffenen - darum, im Interesse der Anleger und des Marktes Transparenz zu schaffen; hierfür rechtfertigt es sich, Art. 20 BEHG möglichst weit zu verstehen (Urteil 2A.174/2001 vom 4. Dezember 2001 [The Capital Group Companies Inc.], E. 2d, publ. in: EBK Bulletin 43/2003 S. 75 ff.). Demgegenüber kann die Angebotspflicht für den Einzelnen mit sehr einschneidenden Rechtsfolgen verbunden sein. Sie will eine Benachteiligung der Minderheitsaktionäre verhindern. Eine solche liegt nicht schon darin, dass Stimmrechte erworben werden, sondern ergibt sich erst daraus, dass damit verbunden allenfalls auch ein beherrschender Einfluss auf die Zielgesellschaft ausgeübt werden kann. Ist der Erwerb gar nicht hierauf ausgerichtet, so entfällt an sich vom Gesetzeszweck her - Umgehungen vorbehalten - die Rechtfertigung für eine Angebotspflicht.
6.5.6 Die Übernahmekommission wendet ein, das Erfordernis der Beherrschungsabsicht führe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber den Einzelaktionären, für die dieses Erfordernis nicht gelte. Eine unterschiedliche Behandlung von Einzelerwerbern und Gruppen lässt sich aber mit sachlichen Gründen rechtfertigen: Art. 32 Abs. 1 BEHG geht davon aus, dass mit einem Stimmrechtsanteil von 331 /3 Prozent ein erheblicher Einfluss auf die Gesellschaft ausgeübt werden kann (vgl. Art. 704 OR; Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 [Baumgartner Papiers Holding SA], E. 3c, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.). Ein einzelner Aktionär, der einen solchen Anteil hält, hat damit automatisch eine massgebliche Mitwirkungsmöglichkeit und kann von dieser ohne weiteres Gebrauch machen. Demgegenüber ist es denkbar, dass mehrere Personen beim Kauf von Aktien ausschliesslich im Hinblick auf das Erwerbsgeschäft zusammenwirken (z.B. aus rein abwicklungstechnischen Gründen), ohne eine gemeinsame Ausübung der Stimmrechte ins Auge zu fassen. In diesem Fall erwerben sie zwar die Stimmrechte gemeinsam, doch besteht im Lichte des Regelungszwecks kein Grund, sie der Angebotspflicht zu unterstellen. Es entspricht daher dem Gesetz, einen gemeinsamen Erwerb nicht bereits dann der Angebotspflicht zu unterwerfen, wenn sich die Absprache einzig auf das Erwerbsgeschäft bezieht, sondern nur dann, wenn das Geschäft auch Auswirkung auf die Beherrschung der Gesellschaft haben kann. Im Ergebnis sind also Fälle denkbar, in denen zwar eine Gruppe im Sinne von Art. 15 BEHV-EBK besteht, diese aber wegen des zusätzlichen Kriteriums von Art. 27 BEHV-EBK dennoch nicht angebotspflichtig wird (ebenso KISTLER, a.a.O., S. 154 ff.).
6.5.7 Das bedeutet nun allerdings nicht, dass im Einzelfall jeweils eine subjektive Beherrschungsabsicht nachgewiesen werden müsste. Wie die Beschwerdeführer richtig darlegen, hat die anordnende Behörde jene Sachverhaltselemente zu beweisen, die zur Angebotspflicht führen. Bei der Festlegung des Beweismasses muss aber den sachimmanenten Beweisschwierigkeiten Rechnung getragen werden (vgl. BGE 128 III 271 E. 2b/aa S. 276 mit Hinweisen). Häufig lässt sich eine subjektive Beherrschungsabsicht nicht dartun, was zu Umgehungen der Angebotspflicht führen könnte. Es rechtfertigt sich daher, Vorkehren im Hinblick auf eine Beherrschung bereits dann anzunehmen, wenn der gemeinsame Erwerb eine solche objektiv ermöglicht und aufgrund der Umstände darauf zu schliessen ist, dass eine Beherrschung auch angestrebt wird. Dies ist mit dem Wortlaut von Art. 27 BEHV-EBK - jedenfalls in der deutschen und der italienischen Fassung ("L'articolo 15 capoversi 1 e 2 è applicabile per analogia all'acquirente di partecipazioni della società mirata soggette all'obbligo di presentare un'offerta che agisce d'intesa o come gruppo organizzato in vista del controllo della società mirata") - vereinbar. Die Annahme rechtfertigt sich auch deshalb, weil nach der gesetzlichen Konzeption - zur Vermeidung von Umgehungsgeschäften (vgl. E. 5.3.2) - die Angebotspflicht im Zweifel eher grosszügig auszulegen ist, wobei Ausnahmen möglich bleiben müssen, falls die Pflicht im Lichte der Zielsetzung des Gesetzes nicht erforderlich erscheint .
6.6 Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführer in diesem Sinne in gemeinsamer Absprache im Hinblick auf die Beherrschung der Quadrant AG gehandelt haben:
6.6.1 Die Übernahmekommission und die EBK haben sich nicht isoliert auf den gemeinsam vereinbarten Stimmrechtserwerb im Oktober 2000 abgestützt, sondern massgeblich den geschäftlichen Werdegang der Beschwerdeführer mitberücksichtigt, die seit 1996 gemeinsam als Geschäftsführer, Verwaltungsräte und Aktionäre in der Quadrant AG engagiert sind (vorne E. 6.2.2). Die Beschwerdeführer kritisieren dies: Wenn die Angebotspflicht damit begründet werde, dass mit der Transaktion vom Oktober 2000 eine neue Gruppe entstanden sei, könne ihr Verhalten vor diesem Zeitpunkt nicht von Bedeutung sein, da dieses in eine Zeit falle, in der die damals bestehende Gruppe aus intertemporalrechtlichen Gründen der Angebotspflicht nicht unterstanden habe. Die gemeinsame Absprache müsse nach Art. 32 Abs. 1 BEHG auf den Erwerb gerichtet sein. Eine frühere Ausübung der Stimmrechte sei hierfür irrelevant.
6.6.2 Grundsätzlich trifft zu, dass sich die gemeinsame Absprache auf künftige Sachverhalte beziehen muss, nämlich den bevorstehenden Aktienerwerb und die damit eröffnete Beherrschungsmöglichkeit. Insofern ist die gemeinsame geschäftliche Vergangenheit der Beschwerdeführer für sich allein nicht ausschlaggebend; mit Blick auf die Konstanz und logische Kontinuität ihres bisherigen Handelns kann sie aber dennoch als Indiz auf ein organisiertes Vorgehen auch in der Zukunft hindeuten (ebenso TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 224). Die Beschwerdeführer bestreiten ihre langjährige gemeinsame Geschäftstätigkeit im Rahmen der Quadrant AG nicht, machen aber geltend, diese sei nicht in ihrer Eigenschaft als Aktionäre erfolgt, sondern als Geschäftsführer und Verwaltungsräte. Es sei aktienrechtliche Pflicht des Verwaltungsrats, gemeinsam für das Wohl der Gesellschaft zu sorgen. Aus einem aktienrechtlich gebotenen Verhalten dürfe nicht auf eine Angebotspflicht geschlossen werden. Diese Ausführungen überzeugen nicht: Das Übernahmerecht hat eine andere Zielsetzung als die aktienrechtlichen Bestimmungen über die Pflichten des Verwaltungsrats. Gerade dadurch, dass ein vom Mehrheitsaktionär eingesetzter Verwaltungsrat die von diesem definierten Interessen der Gesellschaft vertritt, können die durch die Angebotspflicht geschützten Interessen der Minderheitsaktionäre beeinträchtigt werden. Das bedeutet nicht, dass Mitglieder eines Verwaltungsrates immer als Gruppe im übernahmerechtlichen Sinne zu gelten haben, wenn sie gemeinsam Aktien kaufen. Im vorliegenden Fall erscheint es jedoch unrealistisch, zwischen den Tätigkeiten der Beschwerdeführer als Aktionäre, Verwaltungsratsmitglieder und Geschäftsführer zu differenzieren. Die Beschwerdeführer haben, um eine gemeinsame Strategie für die Quadrant AG entwickeln und durchsetzen zu können, Aktien erworben, sich in den Verwaltungsrat wählen lassen und sich bzw. die von ihnen beherrschte Triventus AG mit der Geschäftsführung beauftragt. Aufgrund dieser langjährigen gemeinsamen Tätigkeit ist nicht anzunehmen, sie hätten ab Oktober 2000 keine gemeinsame Strategie mehr für die Quadrant AG verfolgt.
6.6.3 Die Übernahmekommission und die EBK weisen zusätzlich darauf hin, dass die Beschwerdeführer auch nach der Transaktion vom Oktober 2000 in weitgehend paralleler Weise Aktien erworben hätten. Auch bei der Einführung der Einheitsaktie im Mai 2002 hätten sie sich einen Vorteil verschafft, indem eine Vinkulierungsklausel eingeführt worden sei, von der jene Aktionäre ausgenommen wurden, die am 4. April 2002 - wie sie - bereits mit mehr als 3 Prozent der Stimmrechte eingetragen gewesen seien. Diese Umstände, die von den Beschwerdeführern nicht substantiiert bestritten werden, deuten ebenfalls darauf hin, dass der Erwerb der Stimmrechte im Oktober 2000 nicht unabhängig von der zukünftigen gemeinsamen Tätigkeit für die Quadrant AG erfolgt ist. Insofern unterscheidet sich das Verhalten der Beschwerdeführer rechtserheblich von dem in der Replik zitierten Fall, in dem bei einer einmaligen oder kurzfristigen Aktion eine gemeinsame Absprache verneint wurde.
6.7 Die Beschwerdeführer wenden ein, die Angebotspflicht bestehe aus teleologischer Sicht nicht, da sich die Machtverhältnisse bei der Quadrant AG stets zu Gunsten der Publikumsaktionäre verschoben hätten und die Interessen der Minderheitsaktionäre damit gar nicht hätten beeinträchtigt werden können. Unter diesen Umständen eine Angebotspflicht zu bejahen, verletze die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie, da an der entsprechenden Massnahme kein öffentliches Interesse bestehe; im Übrigen erscheine die Angebotspflicht unverhältnismässig, weil nicht geeignet, den angestrebten Zweck zu erreichen, zumal die Aktionäre seit der Transaktion weitgehend geändert hätten. Es verstosse im Übrigen gegen Treu und Glauben, wenn die Übernahmekommission ein Jahr lang zugewartet habe, um überhaupt ein Verfahren zu eröffnen. Diese Bedenken verfassungsrechtlicher Natur überzeugen nicht: Wie die Bankenkommission richtig dargelegt hat, stellt Art. 32 Abs. 1 BEHG für das Entstehen der Angebotspflicht einzig auf den Erwerb der Beteiligung ab. Sofern die Beschwerdeführer dabei in gemeinsamer Absprache im Sinne von Art. 27 BEHV-EBK gehandelt haben, sind sie angebotspflichtig. Diese klare gesetzliche Konsequenz ist vom Bundesgericht nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen (Art. 191 BV). Hingegen ist den verfassungsrechtlichen Aspekten (Wirtschaftsfreiheit, Eigentumsgarantie, Verhältnismässigkeit) bei der Beurteilung des Ausnahmegesuchs Rechnung zu tragen.
7. Die Beschwerdeführer beantragen subeventualiter, es sei ihnen eine Ausnahme von der Angebotspflicht zu bewilligen.
7.1 Die Bankenkommission hat die Gewährung einer Ausnahme abgelehnt. Sie hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, es stehe den Parteien formell zwar frei, Anträge erst bei ihr einzureichen; das Gesetz sehe auch keine zeitliche Begrenzung vor, um das Gesuch für eine Ausnahme zu stellen. Eine solche sei im vorliegenden Fall jedoch abzulehnen, da die Gruppe bereits seit Oktober 2000 ein Angebot hätte unterbreiten müssen, indessen bisher keinerlei Anstrengungen hierzu getroffen und keine Ausnahme beantragt habe. Das erst bei ihr eingereichte Ausnahmegesuch erscheine unter diesen Umständen rechtsmissbräuchlich. Die Gewährung einer Ausnahme erweckte den Anschein, eine Verletzung der Angebotspflicht nachträglich legalisieren zu wollen.
7.2 Diese Argumentation überzeugt nicht: Zwar trifft grundsätzlich zu, dass die Pflicht, ein öffentliches Kaufangebot zu unterbreiten, unmittelbar von Gesetzes wegen und nicht erst durch eine Verfügung der Bankenkommission entsteht. Vorliegend war die Notwendigkeit eines Angebots indessen unklar; auch die Übernahmekommission hat erst Anlass zum Einschreiten gesehen, als ihr Präsident durch eine Bekannte auf das Geschäft aufmerksam gemacht worden war. Zudem kann nicht gesagt werden, die Beschwerdeführer hätten nicht bereits bei der Übernahmekommission um eine Ausnahme nachgesucht: In ihren Eingaben vom 31. Januar 2002 und 2. April 2002 hatten sie eventualiter eine Ausnahme geltend gemacht und beantragt, sich hierzu noch äussern zu können, sollte das Bestehen einer Angebotspflicht festgestellt werden. In ihrer verfahrensleitenden Anordnung vom 9. April 2002 hielt die Übernahmekommission fest, dass zunächst die Hauptfrage (Bestehen einer Angebotspflicht) beurteilt werden müsse; im Anschluss hieran würde - soweit dann noch nötig - den Parteien "selbstverständlich" Gelegenheit gegeben, um sich noch äussern und ein Ausnahmegesuch stellen zu können. In ihrer Empfehlung vom 23. Juli 2002 hat sie die Angebotspflicht in der Folge bejaht und festgehalten (dort E. II.A. E. 5.2), dass es den Parteien freistehe, (noch) um eine Ausnahme zu ersuchen, was die Beschwerdeführer in ihrer Stellungnahme vom 16. September 2002 getan haben. Somit kann nicht gesagt werden, ihr Ersuchen sei verspätet.
7.3 Aufgrund ihrer unzutreffenden Auffassung hat die Bankenkommission das Ausnahmegesuch der Beschwerdeführer abgelehnt, ohne die geltend gemachten Ausnahmegründe überhaupt zu prüfen. Im Grunde genommen ist sie materiell auf das Ausnahmegesuch gar nicht eingetreten und hat sie damit eine formelle Rechtsverweigerung begangen; zumindest hat sie aber den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie das Gesuch ohne Begründung abwies. Es kann nicht Sache des Bundesgerichts sein, erstinstanzlich selber über eine Ausnahme zu befinden. Der Gehörsmangel ist im vorliegenden Verfahren nicht ohne weiteres heilbar, da er Ermessensfragen betreffen kann, die der Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts entzogen sind (vgl. BGE 126 I 68 E. 2 S. 72; HANSJÖRG SEILER, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, in: SJZ 100/2004 S. 377 ff., dort S. 383). Zudem hat sich die Übernahmekommission, die zu Ausnahmegesuchen Stellung nehmen muss (vgl. Art. 35 Abs. 1 BEHV-EBK), bisher noch nicht abschliessend geäussert. Vor Erteilung einer Ausnahme wäre schliesslich auch den an der Zielgesellschaft Beteiligten noch Gelegenheit für eine allfällige Einsprache zu geben (Art. 34 Abs. 4 BEHV-EBK). Die Akten sind deshalb zur Weiterführung des Verfahrens an die Bankenkommission zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG). Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigen sich aber dennoch bereits jetzt gewisse klärende Hinweise zu diesem Problemkreis.
7.4
7.4.1 In der Vernehmlassung vom 30. September 2003 stellt sich die Bankenkommission auf den Standpunkt, es stehe in ihrem Ermessen, über die Gewährung einer Ausnahme zu entscheiden. In der Duplik vom 19. April 2004 hält sie zum Vorwurf fest, zu Unrecht keine Ausnahmebewilligung erteilt zu haben, ihr stehe diesbezüglich ein gewisser Ermessensspielraum zu. Vorliegend handle es sich um ein obligatorisches und nicht ein freiwilliges Angebot. Es könne nicht einfach wegen der inzwischen verstrichenen Zeit darauf verzichtet werden, die sich aus dem Gesetz klar ergebende Pflicht zur Unterbreitung eines Angebots durchzusetzen.
7.4.2 Diese Auffassung ist unhaltbar: Wohl steht der Bankenkommission bei der Gewährung von Ausnahmen ein gewisser Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu. Das bedeutet aber nicht, dass sie die vorgebrachten Ausnahmegründe nicht zu prüfen braucht und ihren Entscheid nicht begründen muss (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236 und E. 3.3 S. 239). Es geht vorliegend nicht darum, eine Ausnahme einfach aufgrund der inzwischen verstrichenen Zeit zu gewähren. Art. 32 Abs. 2 BEHG sieht konkrete Ausnahmetatbestände vor, auf die sich die Beschwerdeführer berufen. Sind sie erfüllt, verlangt das Gesetz nicht mehr "klar", dass ein Angebot unterbreitet werden muss, weshalb die geltend gemachten Gründe jeweils verfahrensrechtlich korrekt und nach pflichtgemässem Ermessen zu prüfen sind.
7.4.3 Nach Art. 32 Abs. 2 BEHG kann die Aufsichtsbehörde "in berechtigten Fällen" Ausnahmen gewähren. Die Buchstaben a bis e nennen Situationen, in denen "namentlich" solche möglich sind. Mit dieser nicht abschliessenden Aufzählung, die im Entwurf des Bundesrates noch nicht enthalten war, wollte die Bundesversammlung die wesentlichen Ausnahmefälle regeln und die in der Botschaft vorgesehenen Möglichkeiten erweitern (AB 1995 N 580 f. [Berichterstatter David und Couchepin]); zudem sollte dadurch Klarheit und Sicherheit geschaffen werden (AB 1995 S 352 [Berichterstatter Cottier]). Bei den in Art. 32 Abs. 2 BEHG genannten Tatbeständen wird vermutet, dass sich eine Ausnahme rechtfertigt, es sei denn, besondere Umstände im Einzelfall sprächen dagegen (KÖPFLI, a.a.O., S. 186 und 189).
7.4.4 Dies gilt auch für den in Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG genannten Fall, auf den sich die Beschwerdeführer in erster Linie berufen: Wie dargelegt, unterwirft das Gesetz zur Verhinderung von Umgehungsgeschäften auch Sachverhalte der Angebotspflicht, bei denen diese nicht unbedingt erforderlich wäre, weil die Verschiebung innerhalb der Gruppe nicht zu einer (zusätzlichen) Benachteiligung der Minderheitsaktionäre führt (vgl. E. 5.3.2). Als Korrelat hierzu ist der Ausnahmetatbestand von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG grosszügig auszulegen und die Ausnahme zu gewähren, wenn keine Indizien auf ein Umgehungsgeschäft deuten oder andere Gründe dagegen sprechen (vgl. BOHRER, a.a.O., S. 179; GRUBER, a.a.O., S. 119; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; derselbe, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 298 Fn. 84; KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 189, 195 f.; KÜNG/HUBER/KUSTER, a.a.O., N. 11 zu Art. 32 BEHG; MEIER-SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 165 f.; NOBEL, Koordiniertes Aktionärsverhalten, a.a.O., S. 82; TSCHÄNI, M&A-Transaktionen, a.a.O., S. 374; vON DER CRONE, Angebotspflicht, a.a.O., S. 56; ebenso auch die Mitteilung Nr. 2 der UEK vom 21. Juli 1997: Angebotspflicht, Ziff. II.3). Sind die Tatbestandselemente von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG erfüllt, darf die Bankenkommission eine Ausnahme nur verweigern, wenn sie solche Gründe dartun kann.
7.5 Die Übernahmekommission ist der Ansicht, es liege kein Fall von Art. 32 Abs. 2 lit. a, sondern ein solcher von Art. 32 Abs. 1 BEHG vor. Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG sei nur anwendbar, wenn die Übertragung innerhalb der gleichen Gruppe erfolge. Vorliegend sei durch das Ausscheiden der Coop Bank indessen eine neue Gruppe entstanden.
7.5.1 Wie dargelegt (E. 2.1), verhält sich die Übernahmekommission widersprüchlich, wenn sie einerseits die Anwendbarkeit von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG verneint, andererseits aber festhält, sie habe das Vorliegen einer Ausnahme nicht geprüft. Entgegen ihren Ausführungen sind Art. 32 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zudem nicht alternative, sich ausschliessende Tatbestände. Art. 32 Abs. 2 BEHG regelt die Ausnahmen zu der in Art. 32 Abs. 1 BEHG statuierten Angebotspflicht; nur wenn eine solche besteht, kann sich die Frage einer Ausnahme überhaupt stellen.
7.5.2 Die Auffassung der Übernahmekommission überzeugt aber auch in der Sache nicht: Aufgrund des von ihr hervorgehobenen gemeinsamen geschäftlichen Werdegangs der Beschwerdeführer muss angenommen werden, dass diese bereits eine Untergruppe innerhalb des ursprünglichen Aktionärspools gebildet haben. Mit der Transaktion vom Oktober 2000 ist deshalb nicht eine neue, bisher nicht existierende Gruppe entstanden. Aus dem bisherigen Pool ist ein Mitglied ausgeschieden, mit der Folge, dass nur noch die vorher bereits bestehende Untergruppe (Beschwerdeführer/Triventus AG) übrig geblieben ist. Diese hat einen Teil der bisher von der Coop Bank gehaltenen Stimmrechte erworben und dadurch ihren Anteil erhöht. Genau auf diesen Fall, in dem eine Gruppe ihren gesamten Anteil nicht steigert, aber durch interne Transaktionen ein Mitglied (bzw. eine Untergruppe) einzeln neu den Grenzwert überschreitet, ist Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zugeschnitten (vgl. auch Art. 34 Abs. 2 lit. b BEHV-EBK; BERNET, a.a.O., S. 226 f.; BOHRER, a.a.O., S. 179, § 13 Rz. 48; HOFSTETTER, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; TSCHÄNI, M&A-Transaktionen, a.a.O., S. 373 f.).
7.5.3 Die Übernahmekommission scheint anzunehmen, Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG gelte nur, wenn die Gruppe in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung fortbesteht. Dem ist jedoch nicht so: Wenn einerseits das blosse Ausscheiden eines Gruppenmitgliedes schon grundsätzlich die Angebotspflicht nicht auslöst (E. 6.2.1) und andererseits eine Übertragung innerhalb einer Gruppe in der Regel zu einer Ausnahme führt (E. 7.4.4), dann ist nicht ersichtlich, weshalb eine Ausnahme ausgeschlossen sein soll, wenn die beiden Elemente zusammentreffen, indem das ausscheidende Mitglied einen Teil seiner bisher gehaltenen Aktien einem anderen Mitglied des Aktionärspools überträgt, ohne dass sich der Anteil der gesamten Gruppe erhöht. Eine andere Lösung führte zu unlogischen und willkürlichen Ergebnissen: Hätte im vorliegenden Fall die Coop Bank etwa nur einen Teil ihrer Aktien den Beschwerdeführern veräussert und wäre sie weiterhin Mitglied der Gruppe geblieben, wenn auch mit einem unbedeutenden Anteil, so wäre demnach eine Ausnahme möglich gewesen, nicht aber, wenn sie aus der Gruppe gänzlich austritt. Dies ist sachlich nicht zu rechtfertigen. Die Stellung der Minderheitsaktionäre hängt nicht davon ab, ob die Coop Bank ihren Poolbestand ganz oder nur teilweise veräussert. Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG muss daher so verstanden werden, dass mit "Gruppe" die Gruppe im Ausgangszustand gemeint ist. Werden unter den Mitgliedern dieser vorbestehenden Gruppe Aktien verschoben, so bleibt die Bestimmung grundsätzlich anwendbar, selbst wenn im Endzustand einzelne Mitglieder ganz ausscheiden.
7.5.4 Es mag zwar sein, dass damit ein Kontrollwechsel innerhalb der ursprünglichen Gruppe verbunden ist. Dies steht einer Ausnahme jedoch nicht entgegen: Wenn bei Übertragungen innerhalb eines Pools die Kontrollverhältnisse aus der Sicht der Minderheitsaktionäre nicht ändern, entsteht die Angebotspflicht nicht (TSCHÄNI, "Are we really all one?", a.a.O., S. 219 f., 221; vgl. auch die Empfehlungen der UEK vom 2. April 2001 i.S. Patria, E. 2.2, vom 7. Juli 2003 i.S. Richemont, E. 1.1) oder ist zumindest die Ausnahmebewilligung regelmässig zu erteilen (KÖPFLI, a.a.O., S. 172 f., 189, 195 f.). Aber auch wenn die Transaktion zu einem Kontrollwechsel führt, kann eine Ausnahme gewährt werden, wenn sich dadurch die Stellung der Minderheitsaktionäre nicht zusätzlich verschlechtert (GRUBER, a.a.O., S. 130; HOFSTETTER, Gruppentatbestände, a.a.O., S. 297 f.; derselbe, in: Vogt/Watter, a.a.O., N. 37 zu Art. 32 BEHG; KÖPFLI, a.a.O., S. 173, 189 f., 195; MEIER- SCHATZ/GASSER, a.a.O., S. 163 f.). Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG kommt dann zum Tragen, wenn ein Gruppenmitglied, welches bisher den Grenzwert von Art. 32 Abs. 1 BEHG nicht erreicht hat, diesen infolge der gruppeninternen Übertragung neu überschreitet (vgl. E. 7.5.2); damit wird regelmässig auch eine beherrschende Position errungen (vgl. E. 6.5.5). Eine Veränderung der Beherrschungsverhältnisse ist im Anwendungsbereich von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG somit nichts Aussergewöhnliches. Die Auffassung, eine Ausnahme sei in dieser Situation zum Vornherein nicht möglich, schlösse die Anwendung von Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG gerade in jenen Fällen aus, auf die er zugeschnitten ist, und würde ihn damit weitgehend seines Sinnes entleeren. Zwar hat das Bundesgericht im Urteil 2A.394/2000 vom 2. Juli 2001 i.S. Baumgartner Papiers Holding SA (dort E. 5c, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 31 ff.) ausgeführt, eine Ausnahme sei ausgeschlossen, wenn durch einen Aktienerwerb die Beherrschungsverhältnisse in der Gesellschaft änderten (kritisch dazu RUDOLF TSCHÄNI, Erster Bundesgerichtsentscheid zum börsenrechtlichen Übernahmerecht, in: SZW 2001 S. 298 ff., S. 303 f.). Dort war jedoch die Ausgangslage eine andere. Es ging dabei nicht um die Übertragung innerhalb einer Gruppe, sondern um den Erwerb von zusätzlichen Aktien, womit die Gruppe ihrerseits den Grenzwert überschritt. Durch eine interne Übertragung wird die Position der Minderheitsaktionäre nicht ohne weiteres beeinträchtigt, da sie sich nach wie vor der beherrschenden Gruppe gegenüber sehen; die Verhältnisse innerhalb dieser sind in der Regel von sekundärer Bedeutung (vgl. E. 5.3.1).
7.6
7.6.1 Vorliegend erscheint fraglich, ob aus der Sicht der Minderheitsaktionäre überhaupt von einem Kontrollwechsel gesprochen werden kann. Die Übernahmekommission und die EBK haben das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache zwischen den Beschwerdeführern hauptsächlich damit begründet, diese hätten seit Jahren eine massgebliche Beteiligung an der Quadrant AG gehalten, sässen im Verwaltungsrat der Gesellschaft und seien als deren Geschäftsführer tätig; sie hätten seit mehreren Jahren zusammen die Geschicke der Quadrant AG entscheidend beeinflusst und ihre gemeinsame Quadrant-Strategie umgesetzt (vgl. E. 6.2.2). Die Beschwerdeführer präsidieren zudem seit 1996 abwechslungsweise den Verwaltungsrat. Nach dem Ausscheiden der C+M Holding besassen sie zu dritt die nummerische Überzahl im fünfköpfigen Verwaltungsrat, nebst je einem Vertreter der Coop Bank und der Publikumsaktionäre. Später kam ein zweiter Vertreter der Coop Bank hinzu, doch verblieb das Präsidium und damit der Stichentscheid bei den Beschwerdeführern, obwohl diese innerhalb des Aktionärspools weniger Stimmrechte hielten als die Coop Bank. Wird das Vorliegen einer gemeinsamen Absprache aber wesentlich damit begründet, dass die Beschwerdeführer in ihrer Eigenschaft als Geschäftsführer und Verwaltungsräte sich auch im Hinblick auf die Generalversammlung abgesprochen und damit faktisch die Entscheidfindung der Quadrant AG massgeblich beeinflusst haben, scheint es widersprüchlich, im Erwerb der zusätzlichen Stimmrechte einen entscheidenden Kontrollwechsel zu sehen.
7.6.2 Selbst wenn ein solcher zu bejahen wäre, würde dies eine Ausnahme aber nicht ausschliessen (vgl. E. 7.5.4). Infolge der Transaktion vom Oktober 2000 hat der in gemeinsamer Absprache gehaltene Stimmrechtsanteil von rund 51 auf annähernd 42 Prozent abgenommen. Die Stellung der Minderheitsaktionäre ist dadurch eher verbessert worden. Zwar wurden nun diese 42 Prozent noch von den Beschwerdeführern bzw. der Triventus AG gehalten und nicht mehr wie zuvor die 51 Prozent von diesen mit der Coop Bank zusammen. Doch ist bisher von keiner Seite dargelegt worden, inwiefern die Minderheitsaktionäre dadurch benachteiligt worden sein könnten.
7.6.3 Nachdem sich weder die Bankenkommission noch die Übernahmekommission materiell einlässlich zur Gewährung einer Ausnahme geäussert haben, können diese Fragen nicht abschliessend beurteilt werden. Die Bankenkommission wird deshalb die Stellungnahme der Übernahmekommission einholen, allenfalls die Einsprachemöglichkeit nach Art. 34 Abs. 4 BEHV-EBK eröffnen und über das Ausnahmegesuch materiell befinden müssen. Sie wird - unter Umständen mit Auflagen - eine Ausnahme gemäss Art. 32 Abs. 2 lit. a BEHG zu gewähren haben, sofern keine Gründe dargetan werden, welche aus der Sicht der Minderheitsaktionäre einer Ausnahme entgegenstehen.
Seite 104 Zeile 15 von oben: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 104 Zeile 16 von oben: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 106 Zeile 3 von unten: Art. 5 Abs. 2 (statt Art. 5 Abs. 1)
Seite 196 Zeile 2 von oben: Art. 2 Abs. 1 Ziff. 1 (statt Art. 2
Ziff. 1)
Seite 369 Zeile 2 von oben: IPRG (statt IRSG)
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Art. 20, 32 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a, art. 52 LBVM; art. 15, 27 e 31 OBVM-CFB; obbligo di presentare un'offerta pubblica di acquisto agli azionisti di minoranza di una società in caso di trasferimento di azioni all'interno di un gruppo ("Quadrant AG"). Una limitazione dell'oggetto della procedura decisa dalla Commissione delle offerte pubbliche d'acquisto non vincola la Commissione federale delle banche (consid. 2).
Se gli acquirenti dei diritti di voto agiscono d'intesa con terzi, l'eventuale obbligo di presentare un'offerta dev'essere determinato separatamente per il gruppo e i singoli azionisti o i sottogruppi; dal profilo del diritto transitorio ciò può eventualmente implicare che vengono presi in considerazione diversi valori limite (consid. 5).
Un'intesa con terzi presuppone che vi sia uno scopo minimo comune interno ed una certa organizzazione esterna; essa può anche dipendere da un comportamento concludente. L'azione concertata deve mirare al controllo della società; ciò è il caso quando l'acquisto comune delle azioni rende oggettivamente possibile il controllo e quando dalle circostanze si deve dedurre che questo sia lo scopo perseguito (consid. 6).
Siccome la legge sottopone all'obbligo di presentare un'offerta di acquisto anche fattispecie per le quali tale obbligo non si giustifica dal profilo della finalità della regolamentazione, occorre interpretare in maniera estensiva l'art. 32 cpv. 2 lett. a LBVM e concedere una deroga in caso di trasferimenti all'interno di un gruppo, se non vi sono indizi di un comportamento volto ad eludere il suddetto obbligo oppure se non vi si oppongono altri motivi. Decisivo è sapere se il trasferimento all'interno del gruppo provoca un cambiamento a livello del controllo della società, con conseguente pregiudizio (supplementare) per gli azionisti di minoranza (consid. 7).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-530%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,864
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130 II 56
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130 II 56
Sachverhalt ab Seite 57
Der aus Mali stammende A. (geb. 1973) ersuchte am 31. Oktober 2001 in der Schweiz unter falscher Identität (B., geb. 1972, Guinea) um Asyl. Das Bundesamt für Flüchtlinge wies sein Gesuch am 30. September 2002 ab. Mit Urteil vom 27. November 2002 bestätigte die Schweizerische Asylrekurskommission diesen Entscheid. In der Folge galt A. als verschwunden.
Am 10. September 2003 wurde A. in Biel angehalten und tags darauf in Ausschaffungshaft genommen. Bei seiner Einvernahme gab er an, die Schweiz nach dem Asylverfahren verlassen zu haben, um sich in seiner Heimat die für die Heirat mit der Schweizer Bürgerin C. (geb. 1954) nötigen Papiere zu beschaffen. Seit eineinhalb Jahren habe er bei seiner Verlobten gelebt. Am 22. April 2003 sei er in die Schweiz zurückgekehrt; am 23. April 2003 habe er beim Zivilstandsamt Biel-Nidau das Ehevorbereitungsverfahren eingeleitet, wobei sein Rechtsvertreter am gleichen Tag das Migrationsamt des Kantons Bern um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zwecks Vorbereitung der Heirat ersucht habe. Das Haftgericht III Bern-Mittelland prüfte und bestätigte die Ausschaffungshaft am 12. September 2003. Mit Entscheid vom 9. Dezember 2003 genehmigte es eine Haftverlängerung bis zum 9. April 2004.
A. hat hiergegen am 16. Dezember 2003 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, ihn aus der Haft zu entlassen und ihm bis zur Heirat eine vorläufige Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Mit Verfügung vom 12. Januar 2004 forderte der Abteilungspräsident das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (Abteilung Vollzugsunterstützung) auf, einen Amtsbericht bezüglich der Möglichkeiten eines zwangsweisen Vollzugs von Wegweisungen nach Mali zu erstatten, was es am 15./16. Januar 2004 getan hat.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen bzw. in dieser belassen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b ANAG (SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt, dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Papiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220, BGE 125 II 377 E. 5 S. 384; BGE 122 II 148 E. 3 S. 152 f.). Zudem muss einer der in Art. 13b Abs. 1 ANAG genannten Haftgründe bestehen (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, BGE 125 II 377 E. 3a S. 381; BGE 124 II 1 E. 1 S. 3), der Vollzug der Wegweisung mit dem nötigen Nachdruck verfolgt werden (Art. 13b Abs. 3 ANAG; Beschleunigungsgebot; BGE 124 II 49 ff.) und die Haft als Ganzes verhältnismässig sein (vgl. BGE 126 II 439 E. 4; BGE 125 II 377 E. 4 S. 383).
2. Der Beschwerdeführer wurde durch das Bundesamt für Flüchtlinge bzw. die Asylrekurskommission rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen. Für den Fall, dass er das Land nach dem Asylverfahren verlassen haben sollte - was er in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde nunmehr bestreitet, wofür aber die Datierung der von ihm im Verkündverfahren eingereichten Unterlagen spricht (unter anderem in Bamako ausgestellter malischer Pass vom 25. März 2003) -, hat ihn die Fremdenpolizei der Stadt Biel zudem formlos weggewiesen (vgl. Art. 12 Abs. 1 ANAG in Verbindung mit Art. 1 und 17 Abs. 1 ANAV [SR 142.201]). Der Beschwerdeführer verfügt in der Schweiz, in die er unter Verletzung der Visumsvorschriften eingereist ist (vgl. Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 14. Januar 1998 über Einreise und Anmeldung von Ausländerinnen und Ausländern [VEA; SR 142.211]), trotz seiner Absicht, sich hier verheiraten zu wollen, über keine Aufenthaltsberechtigung (vgl. Urteil 2A.613/1999 vom 6. Januar 2000, E. 3a mit Hinweisen; HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel/Genf/München 2002, Rz. 7.107). Auf das Gesuch, ihm im vorliegenden Verfahren eine Bewilligung zu erteilen, ist zum Vornherein nicht einzutreten, da Gegenstand des Haftprüfungsverfahrens einzig die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft, nicht auch die Bewilligungs- oder Wegweisungsfrage bildet (vgl. BGE 125 II 217 E. 2).
3.
3.1 Untertauchensgefahr im Sinne von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG liegt vor, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will, insbesondere weil sein bisheriges Verhalten darauf schliessen lässt, dass er sich behördlichen Anordnungen widersetzt. Dies ist nach der Praxis regelmässig der Fall, wenn er bereits einmal untergetaucht ist, durch erkennbar unglaubwürdige und widersprüchliche Angaben die Vollziehungsbemühungen zu erschweren versucht oder sonst klar zu erkennen gibt, dass er nicht in seinen Heimatstaat zurückzukehren bereit ist (BGE 128 II 241 E. 2.1 S. 243; BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375; BGE 122 II 49 E. 2a S. 51).
3.2 Der Beschwerdeführer hat sich wiederholt geweigert, nach Mali zurückzureisen; zudem hat er im Asylverfahren falsche Angaben gemacht. Am 15. und 29. September 2003 mussten zwei Versuche, ihn nach Bamako auszuschaffen, abgebrochen werden, da er sich renitent verhielt und nicht freiwillig in die entsprechenden Flugzeuge steigen wollte. Aufgrund dieses Verhaltens besteht bei ihm Untertauchensgefahr. Der Beschwerdeführer wendet ein, sich den Behörden bei seiner Verlobten immer zur Verfügung gehalten zu haben. Ein entsprechender Wechsel des Aufenthaltsortes ist ihm im Asylverfahren indessen nie bewilligt worden; seine Präsenz in Biel sowie seine richtige Identität hat er im Übrigen erst bekannt gegeben, nachdem er wegen der geplanten Heirat nicht mehr mit dem Vollzug der Wegweisung rechnete. Seine - heute bestrittene - Wiedereinreise war ihrerseits insofern rechtswidrig, als sie ohne das hierfür erforderliche Visum erfolgte (Art. 1 Abs. 1 VEA). Zwar war die Fremdenpolizei der Stadt Biel offenbar seit dem 6. Mai 2003 tatsächlich über den Aufenthalt bei seiner Verlobten informiert (vgl. das entsprechende Schreiben an die Kantonspolizei von diesem Tag); dies lässt die Untertauchensgefahr mit Blick auf sein sonstiges Verhalten - insbesondere die zweimalige Weigerung, die Rückreise nach Bamako anzutreten - indessen nicht dahinfallen.
4.
4.1
4.1.1 Der angefochtene Entscheid erweist sich damit als bundesrechtskonform, falls die Aufrechterhaltung der Haft auch verhältnismässig ist und der Vollzug der Wegweisung nicht als aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen undurchführbar gelten muss (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG). Die Ausschaffungshaft soll den Vollzug der geplanten Entfernungsmassnahme sicherstellen und muss ernsthaft geeignet sein, diesen Zweck zu erreichen (BBl 1994 I 305 ff., dort S. 316), was nicht (mehr) der Fall ist, wenn die Weg- oder Ausweisung trotz der behördlichen Bemühungen nicht in absehbarer Zeit vollzogen werden kann (vgl. zur altrechtlichen Ausschaffungshaft und Internierung: BGE 119 Ib 193 E. 2c S. 199, BGE 119 Ib 202 E. 3b S. 207). Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG sieht in dieser Situation die Beendigung der Haft vor, soweit sie sich nicht mehr mit einem hängigen Ausweisungsverfahren rechtfertigen lässt (BGE 127 II 168 E. 2b S. 171; BGE 125 II 217 E. 1 S. 219; BGE 119 Ib 202 E. 3a u. b S. 207; Urteile 2A.312/2003 vom 17. Juli 2003, E. 1, und 2A.184/1995 vom 24. Mai 1995, E. 4a, publ. in: Pra 85/1996 Nr. 118 S. 383 ff.; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte i.S. Ali gegen Schweiz vom 26. Februar 1997, Rz. 39; STEFAN TRECHSEL, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1994 S. 43 ff., dort S. 48; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 53 ff., dort S. 62 f.; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 267 ff., dort S. 329; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 102 f.).
4.1.2 Der Umstand allein, dass die Ausreise nur schwer organisiert werden kann und im Rahmen der entsprechenden Bemühungen mit ausländischen Behörden erst noch verhandelt werden muss, was erfahrungsgemäss eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt, macht die Ausschaffung nicht bereits undurchführbar. Gerade wegen solcher Schwierigkeiten hat der Gesetzgeber die Haftdauer erheblich erhöht und die Möglichkeit der Haftverlängerung geschaffen (BBl 1994 I 305 ff., S. 316; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220). Nach Art. 13b Abs. 2 ANAG darf die Ausschaffungshaft grundsätzlich zwar "höchstens drei Monate dauern"; doch kann sie um maximal sechs Monate verlängert werden, wenn dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung "besondere Hindernisse" entgegenstehen; dabei kann es sich auch - wie hier - um eine missbräuchliche Weigerung des Betroffenen handeln, in seinen Heimatstaat zurückzukehren, wenn dieser trotz nachgewiesener Staatsbürgerschaft in Verletzung völkerrechtlicher Regeln nur eine freiwillige Rückkehr zulässt (vgl. NICOLAS WISARD, Les renvois et leur exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 375; IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, 9. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/ München 1997, Rz. 1641). Auch in diesem Fall hat der Vollzug der Wegweisung aber in absehbarer Zeit möglich zu erscheinen und die Haft gestützt auf die gesamten Umstände verhältnismässig zu sein (BBl 1994 I 324; WISARD, a.a.O., S. 299 f.; WURZBURGER, a.a.O., S. 330; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.85).
4.1.3 Wie es sich mit der Durchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Einzelnen verhält, bildet Gegenstand einer nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmenden Prognose (ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 72 ff., dort S. 90). Massgebend ist, ob die Ausschaffung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit innert absehbarer Zeit möglich sein wird oder nicht. Die Haft hat, weil unverhältnismässig, dann als unzulässig zu gelten, wenn triftige Gründe für die Undurchführbarkeit des Vollzugs sprechen oder praktisch feststeht, dass er sich innert vernünftiger Frist kaum wird realisieren lassen (vgl. BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; BGE 125 II 217 E. 2; BGE 122 II 148 E. 3 S. 152 f.). Dies ist in der Regel bloss der Fall, wenn die Ausschaffung auch bei gesicherter Kenntnis der Identität oder der Nationalität des Betroffenen bzw. trotz seines Mitwirkens bei der Papierbeschaffung mit grosser Wahrscheinlichkeit als ausgeschlossen erscheint. Zu denken ist etwa an eine länger dauernde Transportunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen oder an eine ausdrückliche oder zumindest klar erkennbare und konsequent gehandhabte Weigerung eines Staates, gewisse Staatsangehörige zurückzunehmen (BGE 125 II 217 E. 2 S. 220; WURZBURGER, a.a.O., S. 330 f.). Nur falls keine oder bloss eine höchst unwahrscheinliche, rein theoretische Möglichkeit besteht, die Wegweisung zu vollziehen, ist die Haft aufzuheben, nicht indessen bei einer ernsthaften, wenn auch allenfalls (noch) geringen Aussicht hierauf (BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; Urteile 2A.312/2003 [Nigeria] und 2A.328/2003 [Kamerun] vom 17. bzw. 22. Juli 2003, E. 2.1). Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung durch den Betroffenen vorbehalten, welche die Verhältnismässigkeit der Aufrechterhaltung der Haft wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses in einem anderen Licht erscheinen lassen kann (vgl. Urteile 2A.230/2003 vom 2. Juni 2003, E. 2.1, und 2A.269/1999 vom 10. Juni 1999, E. 2), ist dabei nicht notwendigerweise auf die maximale Haftdauer, sondern vielmehr auf einen den gesamten Umständen des konkreten Falles angemessenen Zeitraum abzustellen (vgl. BGE 122 II 148 E. 3 S. 153; BGE 125 II 217 E. 3b/bb S. 223; BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; FELIX ZILTENER, Neues aus der Praxis zur Ausschaffungshaft, in: AJP 2001 S. 499 ff., dort S. 510).
4.2
4.2.1 Das Haftgericht ging im vorliegenden Fall davon aus, dass eine zwangsweise Ausschaffung nach Mali nicht ausgeschlossen sei, da sich eine Delegation des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements "momentan" in Bamako befinde und sich dort um ein Rückübernahmeabkommen bemühe. War diese Auffassung im Dezember 2003 aufgrund der damaligen Situation vertretbar, kann sie heute angesichts der Stellungnahme des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements nicht mehr geteilt werden, und erweist sich die Aufrechterhaltung der Haft des Beschwerdeführers deshalb als bundesrechtswidrig. Zwar ist das Bundesgericht im Rahmen von Art. 105 Abs. 2 OG an sich an den Sachverhalt im haftrichterlichen Entscheid gebunden, weshalb es in seinem Verfahren neuen Vorbringen und Entwicklungen in der Regel keine Rechnung trägt (BGE 125 II 217 E. 3a S. 221); dies gilt indessen nicht, wenn sich die Umstände - wie hier - seit dem angefochtenen Entscheid derart verändert haben, dass der Haftrichter unabhängig von den Sperrfristen von Art. 13c Abs. 4 ANAG auf ein Haftentlassungsgesuch einzutreten und diesem zu entsprechen hätte (BGE 125 II 217 E. 3b/bb u. 3b/cc S. 222 ff.; BGE 124 II 1 ff.).
4.2.2 Nach Ansicht der Abteilung Vollzugsunterstützung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements erscheint eine zwangsweise Ausschaffung mit einem Sonderflug nach Bamako heute als "erschwert". Auf operationeller Ebene fänden zwar bilaterale Gespräche mit Mali statt, "welche als Vorbereitung zu einem möglichen Rückübernahmeabkommen dienen könnten", die Durchführung eines Sonderflugs würde im Moment - so das Departement - jedoch "nicht zu einer positiven Verhandlungsatmosphäre" beitragen. Aufgrund einer "aggressiven" französischen Sonderflugspolitik in den letzten Monaten bestehe "eine sehr hohe Sensibilität der Öffentlichkeit in Mali" und habe der amtierende Präsident mehrmals "öffentlich seine Meinung gegen unfreiwillige Rückführungen kund getan". Es seien deshalb bis auf weiteres keine Sonderflüge geplant. Eine zwangsweise Ausschaffung des Beschwerdeführers bis zum 9. April 2004 erscheine deshalb als "unwahrscheinlich".
4.2.3 Dass eine freiwillige Rückkehr nach Mali jederzeit möglich wäre und der Wegweisungsvollzug - zumindest vorläufig - allein an der Weigerung des Beschwerdeführers und jener seines Heimatstaates scheitert, die zwangsweise Rückführung seiner Staatsangehörigen zu dulden, ändert nichts daran, dass die Fortsetzung der Ausschaffungshaft im Lichte von Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG bzw. Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK unter diesen Umständen vorliegend unverhältnismässig erscheint: Sinn und Zweck der Haft nach Art. 13b ANAG ist es, die zwangsweise Ausschaffung sicherzustellen, und nicht in erster Linie den Ausländer durch eine Beugehaft dazu anzuhalten, freiwillig auszureisen, auch wenn hierin ein erwünschter Nebeneffekt der Festhaltung liegen mag. Schon in BGE 127 II 168 ff. (E. 3 S. 172 ff.) ist die Undurchführbarkeit der Ausschaffung und damit die Unzulässigkeit einer Haft festgestellt worden, obwohl nur der zwangsweise Vollzug der Wegweisung aus praktischen Gründen ausgeschlossen war, eine freiwillige Rückkehr hingegen grundsätzlich jederzeit möglich blieb (vgl. die Urteile 2A.230/2003 und 2A.312/2003 vom 2. Juni bzw. 17. Juli 2003, E. 2.3.1); gleich verhielt es sich bereits 1995, als zwar eine freiwillige, jedoch keine zwangsweise Rückkehr von Kosovo-Albanern in ihre Heimat erfolgen konnte (vgl. das Urteil 2A.184/1995 vom 24. Mai 1995, E. 4c). Wohl ist gestützt auf Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK unter engen Voraussetzungen eine Haft auch zulässig "zur Erzwingung der Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung", doch muss auch eine solche verhältnismässig sein (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Köln usw. 1996, Rz. 68 ff. zu Art. 5 EMRK; MICHELE DE SALVIA, Compendium de la CEDH, Bd. 1, Kehl/Strassburg/Arlington 2003, Rz. 81 ff. zu Art. 5 EMRK). Je länger die Haft dauert, desto gewichtiger haben die öffentlichen Interessen an ihrer Aufrechterhaltung zu sein, und um so sorgfältiger sind diese - auch bei einer Weigerung des Ausländers zu kooperieren - gegenüber den Interessen des inhaftierten Ausländers abzuwägen (WALTER KÄLIN, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1995 S. 835 ff., dort S. 852).
4.2.4 Der Beschwerdeführer ist seit rund zwei Jahren mit einer Schweizerin liiert; das Verkündverfahren ist seit dem Frühjahr 2003 eingeleitet. Beim Amt für Migration ist ein Gesuch zur Bewilligung des Aufenthalts zur Vorbereitung der Heirat seit dem 23. April 2003 hängig. Die Fremdenpolizei der Stadt Biel hatte ihrerseits seit Mai 2003 vom Aufenthalt des Beschwerdeführers bei seiner Verlobten Kenntnis; dennoch nahm sie ihn erst am 10. September 2003 in Ausschaffungshaft. Auch wenn die Partnerin des Beschwerdeführers, die ihn während der Haft regelmässig besucht hat, rund neunzehn Jahre älter ist als er, muss es sich bei der geplanten Heirat nicht zum Vornherein um eine Ausländerrechtsehe handeln (vgl. BGE 123 II 49 E. 5b S. 51 ff.; BGE 127 II 49 E. 4b S. 56). Soweit ersichtlich, hat sich der Beschwerdeführer - abgesehen von seiner Einreise ohne Visum und dem anschliessenden, bisher unbewilligten Aufenthalt in der Schweiz - strafrechtlich nichts zu Schulden kommen lassen. War ursprünglich noch davon auszugehen, dass er nötigenfalls in absehbarer Zeit zwangsweise nach Mali ausgeschafft werden könnte, ist dies aufgrund des Amtsberichtes des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 15./ 16. Januar 2004 - wie dargelegt - zurzeit nicht mehr der Fall. Nachdem der Beschwerdeführer sich inzwischen seit mehr als vier Monaten in Haft befindet und heute ein zwangsweiser Vollzug seiner Wegweisung realistischerweise nicht absehbar ist, rechtfertigt es sich nicht, seine Festhaltung allein noch in der vagen Hoffnung aufrechtzuerhalten, dass er das Land doch noch vor Ablauf der neun Monate freiwillig verlassen wird; mit Blick auf das hängige Bewilligungsverfahren und seine zweimalige Weigerung, das Flugzeug zu besteigen, dürfte dies auch wenig wahrscheinlich sein. Es wird gegebenenfalls am Gesetzgeber liegen, zu prüfen, ob und inwiefern das bestehende gesetzliche Instrumentarium zu ergänzen ist, um Fällen der vorliegenden Art künftig angemessener Rechnung tragen zu können.
4.2.5 Den kantonalen Behörden steht es frei, dem Beschwerdeführer Kontrollauflagen zu machen und ihn, sollte sich die Möglichkeit eines zwangsweisen Vollzugs der Wegweisung nach Mali wieder konkretisieren, bei Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen (vgl. hierzu Urteil 2A.211/2003 vom 5. Juni 2003, E. 3.2 mit Hinweisen) für den Rest der maximal möglichen Dauer erneut in Haft zu nehmen. In der Zwischenzeit können sie die Anordnung einer Aus- oder Eingrenzung prüfen (Art. 13e ANAG), sollte er die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören oder gefährden.
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Art. 13b und 13c Abs. 5 lit. a ANAG; Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK; Verhältnismässigkeit der Verlängerung einer Ausschaffungshaft und Vollziehbarkeit der Wegweisung innert absehbarer Frist nach Mali. Ein Ausländer, der in Verletzung der Visumsvorschriften in die Schweiz eingereist ist und sich wiederholt geweigert hat, in seinen Heimatstaat zurückzukehren, darf zur Sicherung seiner formlosen Wegweisung wegen Untertauchensgefahr in Ausschaffungshaft genommen werden, auch wenn er im Rahmen einer geplanten Heirat nachträglich wahrheitsgetreue Angaben macht (E. 1-3). Mit dem Vollzug der Wegweisung muss aber ernsthaft zu rechnen sein, ansonsten die Haft gegen Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK verstösst. Verhältnismässigkeit der Festhaltung und Absehbarkeit des Wegweisungsvollzugs aufgrund der konkreten Umstände in einem Fall verneint, in dem eine Ausschaffung an der Weigerung des Heimatstaates scheitert, die zwangsweise Rückführung von Staatsangehörigen zu dulden (E. 4).
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administrative law and public international law
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130 II 56
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130 II 56
Sachverhalt ab Seite 57
Der aus Mali stammende A. (geb. 1973) ersuchte am 31. Oktober 2001 in der Schweiz unter falscher Identität (B., geb. 1972, Guinea) um Asyl. Das Bundesamt für Flüchtlinge wies sein Gesuch am 30. September 2002 ab. Mit Urteil vom 27. November 2002 bestätigte die Schweizerische Asylrekurskommission diesen Entscheid. In der Folge galt A. als verschwunden.
Am 10. September 2003 wurde A. in Biel angehalten und tags darauf in Ausschaffungshaft genommen. Bei seiner Einvernahme gab er an, die Schweiz nach dem Asylverfahren verlassen zu haben, um sich in seiner Heimat die für die Heirat mit der Schweizer Bürgerin C. (geb. 1954) nötigen Papiere zu beschaffen. Seit eineinhalb Jahren habe er bei seiner Verlobten gelebt. Am 22. April 2003 sei er in die Schweiz zurückgekehrt; am 23. April 2003 habe er beim Zivilstandsamt Biel-Nidau das Ehevorbereitungsverfahren eingeleitet, wobei sein Rechtsvertreter am gleichen Tag das Migrationsamt des Kantons Bern um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zwecks Vorbereitung der Heirat ersucht habe. Das Haftgericht III Bern-Mittelland prüfte und bestätigte die Ausschaffungshaft am 12. September 2003. Mit Entscheid vom 9. Dezember 2003 genehmigte es eine Haftverlängerung bis zum 9. April 2004.
A. hat hiergegen am 16. Dezember 2003 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, ihn aus der Haft zu entlassen und ihm bis zur Heirat eine vorläufige Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Mit Verfügung vom 12. Januar 2004 forderte der Abteilungspräsident das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (Abteilung Vollzugsunterstützung) auf, einen Amtsbericht bezüglich der Möglichkeiten eines zwangsweisen Vollzugs von Wegweisungen nach Mali zu erstatten, was es am 15./16. Januar 2004 getan hat.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen bzw. in dieser belassen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b ANAG (SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt, dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Papiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220, BGE 125 II 377 E. 5 S. 384; BGE 122 II 148 E. 3 S. 152 f.). Zudem muss einer der in Art. 13b Abs. 1 ANAG genannten Haftgründe bestehen (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, BGE 125 II 377 E. 3a S. 381; BGE 124 II 1 E. 1 S. 3), der Vollzug der Wegweisung mit dem nötigen Nachdruck verfolgt werden (Art. 13b Abs. 3 ANAG; Beschleunigungsgebot; BGE 124 II 49 ff.) und die Haft als Ganzes verhältnismässig sein (vgl. BGE 126 II 439 E. 4; BGE 125 II 377 E. 4 S. 383).
2. Der Beschwerdeführer wurde durch das Bundesamt für Flüchtlinge bzw. die Asylrekurskommission rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen. Für den Fall, dass er das Land nach dem Asylverfahren verlassen haben sollte - was er in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde nunmehr bestreitet, wofür aber die Datierung der von ihm im Verkündverfahren eingereichten Unterlagen spricht (unter anderem in Bamako ausgestellter malischer Pass vom 25. März 2003) -, hat ihn die Fremdenpolizei der Stadt Biel zudem formlos weggewiesen (vgl. Art. 12 Abs. 1 ANAG in Verbindung mit Art. 1 und 17 Abs. 1 ANAV [SR 142.201]). Der Beschwerdeführer verfügt in der Schweiz, in die er unter Verletzung der Visumsvorschriften eingereist ist (vgl. Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 14. Januar 1998 über Einreise und Anmeldung von Ausländerinnen und Ausländern [VEA; SR 142.211]), trotz seiner Absicht, sich hier verheiraten zu wollen, über keine Aufenthaltsberechtigung (vgl. Urteil 2A.613/1999 vom 6. Januar 2000, E. 3a mit Hinweisen; HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel/Genf/München 2002, Rz. 7.107). Auf das Gesuch, ihm im vorliegenden Verfahren eine Bewilligung zu erteilen, ist zum Vornherein nicht einzutreten, da Gegenstand des Haftprüfungsverfahrens einzig die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft, nicht auch die Bewilligungs- oder Wegweisungsfrage bildet (vgl. BGE 125 II 217 E. 2).
3.
3.1 Untertauchensgefahr im Sinne von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG liegt vor, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will, insbesondere weil sein bisheriges Verhalten darauf schliessen lässt, dass er sich behördlichen Anordnungen widersetzt. Dies ist nach der Praxis regelmässig der Fall, wenn er bereits einmal untergetaucht ist, durch erkennbar unglaubwürdige und widersprüchliche Angaben die Vollziehungsbemühungen zu erschweren versucht oder sonst klar zu erkennen gibt, dass er nicht in seinen Heimatstaat zurückzukehren bereit ist (BGE 128 II 241 E. 2.1 S. 243; BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375; BGE 122 II 49 E. 2a S. 51).
3.2 Der Beschwerdeführer hat sich wiederholt geweigert, nach Mali zurückzureisen; zudem hat er im Asylverfahren falsche Angaben gemacht. Am 15. und 29. September 2003 mussten zwei Versuche, ihn nach Bamako auszuschaffen, abgebrochen werden, da er sich renitent verhielt und nicht freiwillig in die entsprechenden Flugzeuge steigen wollte. Aufgrund dieses Verhaltens besteht bei ihm Untertauchensgefahr. Der Beschwerdeführer wendet ein, sich den Behörden bei seiner Verlobten immer zur Verfügung gehalten zu haben. Ein entsprechender Wechsel des Aufenthaltsortes ist ihm im Asylverfahren indessen nie bewilligt worden; seine Präsenz in Biel sowie seine richtige Identität hat er im Übrigen erst bekannt gegeben, nachdem er wegen der geplanten Heirat nicht mehr mit dem Vollzug der Wegweisung rechnete. Seine - heute bestrittene - Wiedereinreise war ihrerseits insofern rechtswidrig, als sie ohne das hierfür erforderliche Visum erfolgte (Art. 1 Abs. 1 VEA). Zwar war die Fremdenpolizei der Stadt Biel offenbar seit dem 6. Mai 2003 tatsächlich über den Aufenthalt bei seiner Verlobten informiert (vgl. das entsprechende Schreiben an die Kantonspolizei von diesem Tag); dies lässt die Untertauchensgefahr mit Blick auf sein sonstiges Verhalten - insbesondere die zweimalige Weigerung, die Rückreise nach Bamako anzutreten - indessen nicht dahinfallen.
4.
4.1
4.1.1 Der angefochtene Entscheid erweist sich damit als bundesrechtskonform, falls die Aufrechterhaltung der Haft auch verhältnismässig ist und der Vollzug der Wegweisung nicht als aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen undurchführbar gelten muss (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG). Die Ausschaffungshaft soll den Vollzug der geplanten Entfernungsmassnahme sicherstellen und muss ernsthaft geeignet sein, diesen Zweck zu erreichen (BBl 1994 I 305 ff., dort S. 316), was nicht (mehr) der Fall ist, wenn die Weg- oder Ausweisung trotz der behördlichen Bemühungen nicht in absehbarer Zeit vollzogen werden kann (vgl. zur altrechtlichen Ausschaffungshaft und Internierung: BGE 119 Ib 193 E. 2c S. 199, BGE 119 Ib 202 E. 3b S. 207). Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG sieht in dieser Situation die Beendigung der Haft vor, soweit sie sich nicht mehr mit einem hängigen Ausweisungsverfahren rechtfertigen lässt (BGE 127 II 168 E. 2b S. 171; BGE 125 II 217 E. 1 S. 219; BGE 119 Ib 202 E. 3a u. b S. 207; Urteile 2A.312/2003 vom 17. Juli 2003, E. 1, und 2A.184/1995 vom 24. Mai 1995, E. 4a, publ. in: Pra 85/1996 Nr. 118 S. 383 ff.; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte i.S. Ali gegen Schweiz vom 26. Februar 1997, Rz. 39; STEFAN TRECHSEL, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1994 S. 43 ff., dort S. 48; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 53 ff., dort S. 62 f.; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 267 ff., dort S. 329; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 102 f.).
4.1.2 Der Umstand allein, dass die Ausreise nur schwer organisiert werden kann und im Rahmen der entsprechenden Bemühungen mit ausländischen Behörden erst noch verhandelt werden muss, was erfahrungsgemäss eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt, macht die Ausschaffung nicht bereits undurchführbar. Gerade wegen solcher Schwierigkeiten hat der Gesetzgeber die Haftdauer erheblich erhöht und die Möglichkeit der Haftverlängerung geschaffen (BBl 1994 I 305 ff., S. 316; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220). Nach Art. 13b Abs. 2 ANAG darf die Ausschaffungshaft grundsätzlich zwar "höchstens drei Monate dauern"; doch kann sie um maximal sechs Monate verlängert werden, wenn dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung "besondere Hindernisse" entgegenstehen; dabei kann es sich auch - wie hier - um eine missbräuchliche Weigerung des Betroffenen handeln, in seinen Heimatstaat zurückzukehren, wenn dieser trotz nachgewiesener Staatsbürgerschaft in Verletzung völkerrechtlicher Regeln nur eine freiwillige Rückkehr zulässt (vgl. NICOLAS WISARD, Les renvois et leur exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 375; IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, 9. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/ München 1997, Rz. 1641). Auch in diesem Fall hat der Vollzug der Wegweisung aber in absehbarer Zeit möglich zu erscheinen und die Haft gestützt auf die gesamten Umstände verhältnismässig zu sein (BBl 1994 I 324; WISARD, a.a.O., S. 299 f.; WURZBURGER, a.a.O., S. 330; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.85).
4.1.3 Wie es sich mit der Durchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Einzelnen verhält, bildet Gegenstand einer nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmenden Prognose (ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 72 ff., dort S. 90). Massgebend ist, ob die Ausschaffung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit innert absehbarer Zeit möglich sein wird oder nicht. Die Haft hat, weil unverhältnismässig, dann als unzulässig zu gelten, wenn triftige Gründe für die Undurchführbarkeit des Vollzugs sprechen oder praktisch feststeht, dass er sich innert vernünftiger Frist kaum wird realisieren lassen (vgl. BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; BGE 125 II 217 E. 2; BGE 122 II 148 E. 3 S. 152 f.). Dies ist in der Regel bloss der Fall, wenn die Ausschaffung auch bei gesicherter Kenntnis der Identität oder der Nationalität des Betroffenen bzw. trotz seines Mitwirkens bei der Papierbeschaffung mit grosser Wahrscheinlichkeit als ausgeschlossen erscheint. Zu denken ist etwa an eine länger dauernde Transportunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen oder an eine ausdrückliche oder zumindest klar erkennbare und konsequent gehandhabte Weigerung eines Staates, gewisse Staatsangehörige zurückzunehmen (BGE 125 II 217 E. 2 S. 220; WURZBURGER, a.a.O., S. 330 f.). Nur falls keine oder bloss eine höchst unwahrscheinliche, rein theoretische Möglichkeit besteht, die Wegweisung zu vollziehen, ist die Haft aufzuheben, nicht indessen bei einer ernsthaften, wenn auch allenfalls (noch) geringen Aussicht hierauf (BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; Urteile 2A.312/2003 [Nigeria] und 2A.328/2003 [Kamerun] vom 17. bzw. 22. Juli 2003, E. 2.1). Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung durch den Betroffenen vorbehalten, welche die Verhältnismässigkeit der Aufrechterhaltung der Haft wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses in einem anderen Licht erscheinen lassen kann (vgl. Urteile 2A.230/2003 vom 2. Juni 2003, E. 2.1, und 2A.269/1999 vom 10. Juni 1999, E. 2), ist dabei nicht notwendigerweise auf die maximale Haftdauer, sondern vielmehr auf einen den gesamten Umständen des konkreten Falles angemessenen Zeitraum abzustellen (vgl. BGE 122 II 148 E. 3 S. 153; BGE 125 II 217 E. 3b/bb S. 223; BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; FELIX ZILTENER, Neues aus der Praxis zur Ausschaffungshaft, in: AJP 2001 S. 499 ff., dort S. 510).
4.2
4.2.1 Das Haftgericht ging im vorliegenden Fall davon aus, dass eine zwangsweise Ausschaffung nach Mali nicht ausgeschlossen sei, da sich eine Delegation des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements "momentan" in Bamako befinde und sich dort um ein Rückübernahmeabkommen bemühe. War diese Auffassung im Dezember 2003 aufgrund der damaligen Situation vertretbar, kann sie heute angesichts der Stellungnahme des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements nicht mehr geteilt werden, und erweist sich die Aufrechterhaltung der Haft des Beschwerdeführers deshalb als bundesrechtswidrig. Zwar ist das Bundesgericht im Rahmen von Art. 105 Abs. 2 OG an sich an den Sachverhalt im haftrichterlichen Entscheid gebunden, weshalb es in seinem Verfahren neuen Vorbringen und Entwicklungen in der Regel keine Rechnung trägt (BGE 125 II 217 E. 3a S. 221); dies gilt indessen nicht, wenn sich die Umstände - wie hier - seit dem angefochtenen Entscheid derart verändert haben, dass der Haftrichter unabhängig von den Sperrfristen von Art. 13c Abs. 4 ANAG auf ein Haftentlassungsgesuch einzutreten und diesem zu entsprechen hätte (BGE 125 II 217 E. 3b/bb u. 3b/cc S. 222 ff.; BGE 124 II 1 ff.).
4.2.2 Nach Ansicht der Abteilung Vollzugsunterstützung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements erscheint eine zwangsweise Ausschaffung mit einem Sonderflug nach Bamako heute als "erschwert". Auf operationeller Ebene fänden zwar bilaterale Gespräche mit Mali statt, "welche als Vorbereitung zu einem möglichen Rückübernahmeabkommen dienen könnten", die Durchführung eines Sonderflugs würde im Moment - so das Departement - jedoch "nicht zu einer positiven Verhandlungsatmosphäre" beitragen. Aufgrund einer "aggressiven" französischen Sonderflugspolitik in den letzten Monaten bestehe "eine sehr hohe Sensibilität der Öffentlichkeit in Mali" und habe der amtierende Präsident mehrmals "öffentlich seine Meinung gegen unfreiwillige Rückführungen kund getan". Es seien deshalb bis auf weiteres keine Sonderflüge geplant. Eine zwangsweise Ausschaffung des Beschwerdeführers bis zum 9. April 2004 erscheine deshalb als "unwahrscheinlich".
4.2.3 Dass eine freiwillige Rückkehr nach Mali jederzeit möglich wäre und der Wegweisungsvollzug - zumindest vorläufig - allein an der Weigerung des Beschwerdeführers und jener seines Heimatstaates scheitert, die zwangsweise Rückführung seiner Staatsangehörigen zu dulden, ändert nichts daran, dass die Fortsetzung der Ausschaffungshaft im Lichte von Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG bzw. Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK unter diesen Umständen vorliegend unverhältnismässig erscheint: Sinn und Zweck der Haft nach Art. 13b ANAG ist es, die zwangsweise Ausschaffung sicherzustellen, und nicht in erster Linie den Ausländer durch eine Beugehaft dazu anzuhalten, freiwillig auszureisen, auch wenn hierin ein erwünschter Nebeneffekt der Festhaltung liegen mag. Schon in BGE 127 II 168 ff. (E. 3 S. 172 ff.) ist die Undurchführbarkeit der Ausschaffung und damit die Unzulässigkeit einer Haft festgestellt worden, obwohl nur der zwangsweise Vollzug der Wegweisung aus praktischen Gründen ausgeschlossen war, eine freiwillige Rückkehr hingegen grundsätzlich jederzeit möglich blieb (vgl. die Urteile 2A.230/2003 und 2A.312/2003 vom 2. Juni bzw. 17. Juli 2003, E. 2.3.1); gleich verhielt es sich bereits 1995, als zwar eine freiwillige, jedoch keine zwangsweise Rückkehr von Kosovo-Albanern in ihre Heimat erfolgen konnte (vgl. das Urteil 2A.184/1995 vom 24. Mai 1995, E. 4c). Wohl ist gestützt auf Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK unter engen Voraussetzungen eine Haft auch zulässig "zur Erzwingung der Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung", doch muss auch eine solche verhältnismässig sein (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Köln usw. 1996, Rz. 68 ff. zu Art. 5 EMRK; MICHELE DE SALVIA, Compendium de la CEDH, Bd. 1, Kehl/Strassburg/Arlington 2003, Rz. 81 ff. zu Art. 5 EMRK). Je länger die Haft dauert, desto gewichtiger haben die öffentlichen Interessen an ihrer Aufrechterhaltung zu sein, und um so sorgfältiger sind diese - auch bei einer Weigerung des Ausländers zu kooperieren - gegenüber den Interessen des inhaftierten Ausländers abzuwägen (WALTER KÄLIN, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1995 S. 835 ff., dort S. 852).
4.2.4 Der Beschwerdeführer ist seit rund zwei Jahren mit einer Schweizerin liiert; das Verkündverfahren ist seit dem Frühjahr 2003 eingeleitet. Beim Amt für Migration ist ein Gesuch zur Bewilligung des Aufenthalts zur Vorbereitung der Heirat seit dem 23. April 2003 hängig. Die Fremdenpolizei der Stadt Biel hatte ihrerseits seit Mai 2003 vom Aufenthalt des Beschwerdeführers bei seiner Verlobten Kenntnis; dennoch nahm sie ihn erst am 10. September 2003 in Ausschaffungshaft. Auch wenn die Partnerin des Beschwerdeführers, die ihn während der Haft regelmässig besucht hat, rund neunzehn Jahre älter ist als er, muss es sich bei der geplanten Heirat nicht zum Vornherein um eine Ausländerrechtsehe handeln (vgl. BGE 123 II 49 E. 5b S. 51 ff.; BGE 127 II 49 E. 4b S. 56). Soweit ersichtlich, hat sich der Beschwerdeführer - abgesehen von seiner Einreise ohne Visum und dem anschliessenden, bisher unbewilligten Aufenthalt in der Schweiz - strafrechtlich nichts zu Schulden kommen lassen. War ursprünglich noch davon auszugehen, dass er nötigenfalls in absehbarer Zeit zwangsweise nach Mali ausgeschafft werden könnte, ist dies aufgrund des Amtsberichtes des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 15./ 16. Januar 2004 - wie dargelegt - zurzeit nicht mehr der Fall. Nachdem der Beschwerdeführer sich inzwischen seit mehr als vier Monaten in Haft befindet und heute ein zwangsweiser Vollzug seiner Wegweisung realistischerweise nicht absehbar ist, rechtfertigt es sich nicht, seine Festhaltung allein noch in der vagen Hoffnung aufrechtzuerhalten, dass er das Land doch noch vor Ablauf der neun Monate freiwillig verlassen wird; mit Blick auf das hängige Bewilligungsverfahren und seine zweimalige Weigerung, das Flugzeug zu besteigen, dürfte dies auch wenig wahrscheinlich sein. Es wird gegebenenfalls am Gesetzgeber liegen, zu prüfen, ob und inwiefern das bestehende gesetzliche Instrumentarium zu ergänzen ist, um Fällen der vorliegenden Art künftig angemessener Rechnung tragen zu können.
4.2.5 Den kantonalen Behörden steht es frei, dem Beschwerdeführer Kontrollauflagen zu machen und ihn, sollte sich die Möglichkeit eines zwangsweisen Vollzugs der Wegweisung nach Mali wieder konkretisieren, bei Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen (vgl. hierzu Urteil 2A.211/2003 vom 5. Juni 2003, E. 3.2 mit Hinweisen) für den Rest der maximal möglichen Dauer erneut in Haft zu nehmen. In der Zwischenzeit können sie die Anordnung einer Aus- oder Eingrenzung prüfen (Art. 13e ANAG), sollte er die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören oder gefährden.
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Art. 13b et 13c al. 5 let. a LSEE; art. 5 par. 1 let. f CEDH; proportionnalité de la prolongation d'une détention en vue du refoulement et possibilité d'exécuter l'expulsion au Mali dans un délai prévisible. Un étranger qui entre en Suisse en violant les prescriptions sur les visas et refuse à plusieurs reprises de rentrer dans sa patrie peut, pour que son expulsion sans formes soit assurée, être mis en détention en vue du refoulement en raison du risque de disparition, même s'il donne ultérieurement des indications véridiques dans le cadre d'un projet de mariage (consid. 1-3). Mais, la possibilité d'exécuter l'expulsion doit être sérieuse, sans quoi la détention viole l'art. 5 par. 1 let. f CEDH. Proportionnalité de la détention et possibilité d'exécuter l'expulsion niées sur la base des circonstances concrètes dans un cas où le refoulement échoue en raison du refus du pays d'origine d'admettre le rapatriement forcé de ses ressortissants (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 57
Der aus Mali stammende A. (geb. 1973) ersuchte am 31. Oktober 2001 in der Schweiz unter falscher Identität (B., geb. 1972, Guinea) um Asyl. Das Bundesamt für Flüchtlinge wies sein Gesuch am 30. September 2002 ab. Mit Urteil vom 27. November 2002 bestätigte die Schweizerische Asylrekurskommission diesen Entscheid. In der Folge galt A. als verschwunden.
Am 10. September 2003 wurde A. in Biel angehalten und tags darauf in Ausschaffungshaft genommen. Bei seiner Einvernahme gab er an, die Schweiz nach dem Asylverfahren verlassen zu haben, um sich in seiner Heimat die für die Heirat mit der Schweizer Bürgerin C. (geb. 1954) nötigen Papiere zu beschaffen. Seit eineinhalb Jahren habe er bei seiner Verlobten gelebt. Am 22. April 2003 sei er in die Schweiz zurückgekehrt; am 23. April 2003 habe er beim Zivilstandsamt Biel-Nidau das Ehevorbereitungsverfahren eingeleitet, wobei sein Rechtsvertreter am gleichen Tag das Migrationsamt des Kantons Bern um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zwecks Vorbereitung der Heirat ersucht habe. Das Haftgericht III Bern-Mittelland prüfte und bestätigte die Ausschaffungshaft am 12. September 2003. Mit Entscheid vom 9. Dezember 2003 genehmigte es eine Haftverlängerung bis zum 9. April 2004.
A. hat hiergegen am 16. Dezember 2003 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, ihn aus der Haft zu entlassen und ihm bis zur Heirat eine vorläufige Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Mit Verfügung vom 12. Januar 2004 forderte der Abteilungspräsident das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (Abteilung Vollzugsunterstützung) auf, einen Amtsbericht bezüglich der Möglichkeiten eines zwangsweisen Vollzugs von Wegweisungen nach Mali zu erstatten, was es am 15./16. Januar 2004 getan hat.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen bzw. in dieser belassen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b ANAG (SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt, dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Papiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220, BGE 125 II 377 E. 5 S. 384; BGE 122 II 148 E. 3 S. 152 f.). Zudem muss einer der in Art. 13b Abs. 1 ANAG genannten Haftgründe bestehen (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, BGE 125 II 377 E. 3a S. 381; BGE 124 II 1 E. 1 S. 3), der Vollzug der Wegweisung mit dem nötigen Nachdruck verfolgt werden (Art. 13b Abs. 3 ANAG; Beschleunigungsgebot; BGE 124 II 49 ff.) und die Haft als Ganzes verhältnismässig sein (vgl. BGE 126 II 439 E. 4; BGE 125 II 377 E. 4 S. 383).
2. Der Beschwerdeführer wurde durch das Bundesamt für Flüchtlinge bzw. die Asylrekurskommission rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen. Für den Fall, dass er das Land nach dem Asylverfahren verlassen haben sollte - was er in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde nunmehr bestreitet, wofür aber die Datierung der von ihm im Verkündverfahren eingereichten Unterlagen spricht (unter anderem in Bamako ausgestellter malischer Pass vom 25. März 2003) -, hat ihn die Fremdenpolizei der Stadt Biel zudem formlos weggewiesen (vgl. Art. 12 Abs. 1 ANAG in Verbindung mit Art. 1 und 17 Abs. 1 ANAV [SR 142.201]). Der Beschwerdeführer verfügt in der Schweiz, in die er unter Verletzung der Visumsvorschriften eingereist ist (vgl. Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 14. Januar 1998 über Einreise und Anmeldung von Ausländerinnen und Ausländern [VEA; SR 142.211]), trotz seiner Absicht, sich hier verheiraten zu wollen, über keine Aufenthaltsberechtigung (vgl. Urteil 2A.613/1999 vom 6. Januar 2000, E. 3a mit Hinweisen; HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel/Genf/München 2002, Rz. 7.107). Auf das Gesuch, ihm im vorliegenden Verfahren eine Bewilligung zu erteilen, ist zum Vornherein nicht einzutreten, da Gegenstand des Haftprüfungsverfahrens einzig die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft, nicht auch die Bewilligungs- oder Wegweisungsfrage bildet (vgl. BGE 125 II 217 E. 2).
3.
3.1 Untertauchensgefahr im Sinne von Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG liegt vor, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will, insbesondere weil sein bisheriges Verhalten darauf schliessen lässt, dass er sich behördlichen Anordnungen widersetzt. Dies ist nach der Praxis regelmässig der Fall, wenn er bereits einmal untergetaucht ist, durch erkennbar unglaubwürdige und widersprüchliche Angaben die Vollziehungsbemühungen zu erschweren versucht oder sonst klar zu erkennen gibt, dass er nicht in seinen Heimatstaat zurückzukehren bereit ist (BGE 128 II 241 E. 2.1 S. 243; BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375; BGE 122 II 49 E. 2a S. 51).
3.2 Der Beschwerdeführer hat sich wiederholt geweigert, nach Mali zurückzureisen; zudem hat er im Asylverfahren falsche Angaben gemacht. Am 15. und 29. September 2003 mussten zwei Versuche, ihn nach Bamako auszuschaffen, abgebrochen werden, da er sich renitent verhielt und nicht freiwillig in die entsprechenden Flugzeuge steigen wollte. Aufgrund dieses Verhaltens besteht bei ihm Untertauchensgefahr. Der Beschwerdeführer wendet ein, sich den Behörden bei seiner Verlobten immer zur Verfügung gehalten zu haben. Ein entsprechender Wechsel des Aufenthaltsortes ist ihm im Asylverfahren indessen nie bewilligt worden; seine Präsenz in Biel sowie seine richtige Identität hat er im Übrigen erst bekannt gegeben, nachdem er wegen der geplanten Heirat nicht mehr mit dem Vollzug der Wegweisung rechnete. Seine - heute bestrittene - Wiedereinreise war ihrerseits insofern rechtswidrig, als sie ohne das hierfür erforderliche Visum erfolgte (Art. 1 Abs. 1 VEA). Zwar war die Fremdenpolizei der Stadt Biel offenbar seit dem 6. Mai 2003 tatsächlich über den Aufenthalt bei seiner Verlobten informiert (vgl. das entsprechende Schreiben an die Kantonspolizei von diesem Tag); dies lässt die Untertauchensgefahr mit Blick auf sein sonstiges Verhalten - insbesondere die zweimalige Weigerung, die Rückreise nach Bamako anzutreten - indessen nicht dahinfallen.
4.
4.1
4.1.1 Der angefochtene Entscheid erweist sich damit als bundesrechtskonform, falls die Aufrechterhaltung der Haft auch verhältnismässig ist und der Vollzug der Wegweisung nicht als aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen undurchführbar gelten muss (vgl. Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG). Die Ausschaffungshaft soll den Vollzug der geplanten Entfernungsmassnahme sicherstellen und muss ernsthaft geeignet sein, diesen Zweck zu erreichen (BBl 1994 I 305 ff., dort S. 316), was nicht (mehr) der Fall ist, wenn die Weg- oder Ausweisung trotz der behördlichen Bemühungen nicht in absehbarer Zeit vollzogen werden kann (vgl. zur altrechtlichen Ausschaffungshaft und Internierung: BGE 119 Ib 193 E. 2c S. 199, BGE 119 Ib 202 E. 3b S. 207). Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG sieht in dieser Situation die Beendigung der Haft vor, soweit sie sich nicht mehr mit einem hängigen Ausweisungsverfahren rechtfertigen lässt (BGE 127 II 168 E. 2b S. 171; BGE 125 II 217 E. 1 S. 219; BGE 119 Ib 202 E. 3a u. b S. 207; Urteile 2A.312/2003 vom 17. Juli 2003, E. 1, und 2A.184/1995 vom 24. Mai 1995, E. 4a, publ. in: Pra 85/1996 Nr. 118 S. 383 ff.; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte i.S. Ali gegen Schweiz vom 26. Februar 1997, Rz. 39; STEFAN TRECHSEL, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1994 S. 43 ff., dort S. 48; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 53 ff., dort S. 62 f.; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 267 ff., dort S. 329; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 102 f.).
4.1.2 Der Umstand allein, dass die Ausreise nur schwer organisiert werden kann und im Rahmen der entsprechenden Bemühungen mit ausländischen Behörden erst noch verhandelt werden muss, was erfahrungsgemäss eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt, macht die Ausschaffung nicht bereits undurchführbar. Gerade wegen solcher Schwierigkeiten hat der Gesetzgeber die Haftdauer erheblich erhöht und die Möglichkeit der Haftverlängerung geschaffen (BBl 1994 I 305 ff., S. 316; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220). Nach Art. 13b Abs. 2 ANAG darf die Ausschaffungshaft grundsätzlich zwar "höchstens drei Monate dauern"; doch kann sie um maximal sechs Monate verlängert werden, wenn dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung "besondere Hindernisse" entgegenstehen; dabei kann es sich auch - wie hier - um eine missbräuchliche Weigerung des Betroffenen handeln, in seinen Heimatstaat zurückzukehren, wenn dieser trotz nachgewiesener Staatsbürgerschaft in Verletzung völkerrechtlicher Regeln nur eine freiwillige Rückkehr zulässt (vgl. NICOLAS WISARD, Les renvois et leur exécution en droit des étrangers et en droit d'asile, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 375; IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, 9. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/ München 1997, Rz. 1641). Auch in diesem Fall hat der Vollzug der Wegweisung aber in absehbarer Zeit möglich zu erscheinen und die Haft gestützt auf die gesamten Umstände verhältnismässig zu sein (BBl 1994 I 324; WISARD, a.a.O., S. 299 f.; WURZBURGER, a.a.O., S. 330; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 7.85).
4.1.3 Wie es sich mit der Durchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Einzelnen verhält, bildet Gegenstand einer nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmenden Prognose (ANDREAS ZÜND, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996 S. 72 ff., dort S. 90). Massgebend ist, ob die Ausschaffung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit innert absehbarer Zeit möglich sein wird oder nicht. Die Haft hat, weil unverhältnismässig, dann als unzulässig zu gelten, wenn triftige Gründe für die Undurchführbarkeit des Vollzugs sprechen oder praktisch feststeht, dass er sich innert vernünftiger Frist kaum wird realisieren lassen (vgl. BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; BGE 125 II 217 E. 2; BGE 122 II 148 E. 3 S. 152 f.). Dies ist in der Regel bloss der Fall, wenn die Ausschaffung auch bei gesicherter Kenntnis der Identität oder der Nationalität des Betroffenen bzw. trotz seines Mitwirkens bei der Papierbeschaffung mit grosser Wahrscheinlichkeit als ausgeschlossen erscheint. Zu denken ist etwa an eine länger dauernde Transportunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen oder an eine ausdrückliche oder zumindest klar erkennbare und konsequent gehandhabte Weigerung eines Staates, gewisse Staatsangehörige zurückzunehmen (BGE 125 II 217 E. 2 S. 220; WURZBURGER, a.a.O., S. 330 f.). Nur falls keine oder bloss eine höchst unwahrscheinliche, rein theoretische Möglichkeit besteht, die Wegweisung zu vollziehen, ist die Haft aufzuheben, nicht indessen bei einer ernsthaften, wenn auch allenfalls (noch) geringen Aussicht hierauf (BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; Urteile 2A.312/2003 [Nigeria] und 2A.328/2003 [Kamerun] vom 17. bzw. 22. Juli 2003, E. 2.1). Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung durch den Betroffenen vorbehalten, welche die Verhältnismässigkeit der Aufrechterhaltung der Haft wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses in einem anderen Licht erscheinen lassen kann (vgl. Urteile 2A.230/2003 vom 2. Juni 2003, E. 2.1, und 2A.269/1999 vom 10. Juni 1999, E. 2), ist dabei nicht notwendigerweise auf die maximale Haftdauer, sondern vielmehr auf einen den gesamten Umständen des konkreten Falles angemessenen Zeitraum abzustellen (vgl. BGE 122 II 148 E. 3 S. 153; BGE 125 II 217 E. 3b/bb S. 223; BGE 127 II 168 E. 2c S. 172; FELIX ZILTENER, Neues aus der Praxis zur Ausschaffungshaft, in: AJP 2001 S. 499 ff., dort S. 510).
4.2
4.2.1 Das Haftgericht ging im vorliegenden Fall davon aus, dass eine zwangsweise Ausschaffung nach Mali nicht ausgeschlossen sei, da sich eine Delegation des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements "momentan" in Bamako befinde und sich dort um ein Rückübernahmeabkommen bemühe. War diese Auffassung im Dezember 2003 aufgrund der damaligen Situation vertretbar, kann sie heute angesichts der Stellungnahme des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements nicht mehr geteilt werden, und erweist sich die Aufrechterhaltung der Haft des Beschwerdeführers deshalb als bundesrechtswidrig. Zwar ist das Bundesgericht im Rahmen von Art. 105 Abs. 2 OG an sich an den Sachverhalt im haftrichterlichen Entscheid gebunden, weshalb es in seinem Verfahren neuen Vorbringen und Entwicklungen in der Regel keine Rechnung trägt (BGE 125 II 217 E. 3a S. 221); dies gilt indessen nicht, wenn sich die Umstände - wie hier - seit dem angefochtenen Entscheid derart verändert haben, dass der Haftrichter unabhängig von den Sperrfristen von Art. 13c Abs. 4 ANAG auf ein Haftentlassungsgesuch einzutreten und diesem zu entsprechen hätte (BGE 125 II 217 E. 3b/bb u. 3b/cc S. 222 ff.; BGE 124 II 1 ff.).
4.2.2 Nach Ansicht der Abteilung Vollzugsunterstützung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements erscheint eine zwangsweise Ausschaffung mit einem Sonderflug nach Bamako heute als "erschwert". Auf operationeller Ebene fänden zwar bilaterale Gespräche mit Mali statt, "welche als Vorbereitung zu einem möglichen Rückübernahmeabkommen dienen könnten", die Durchführung eines Sonderflugs würde im Moment - so das Departement - jedoch "nicht zu einer positiven Verhandlungsatmosphäre" beitragen. Aufgrund einer "aggressiven" französischen Sonderflugspolitik in den letzten Monaten bestehe "eine sehr hohe Sensibilität der Öffentlichkeit in Mali" und habe der amtierende Präsident mehrmals "öffentlich seine Meinung gegen unfreiwillige Rückführungen kund getan". Es seien deshalb bis auf weiteres keine Sonderflüge geplant. Eine zwangsweise Ausschaffung des Beschwerdeführers bis zum 9. April 2004 erscheine deshalb als "unwahrscheinlich".
4.2.3 Dass eine freiwillige Rückkehr nach Mali jederzeit möglich wäre und der Wegweisungsvollzug - zumindest vorläufig - allein an der Weigerung des Beschwerdeführers und jener seines Heimatstaates scheitert, die zwangsweise Rückführung seiner Staatsangehörigen zu dulden, ändert nichts daran, dass die Fortsetzung der Ausschaffungshaft im Lichte von Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG bzw. Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK unter diesen Umständen vorliegend unverhältnismässig erscheint: Sinn und Zweck der Haft nach Art. 13b ANAG ist es, die zwangsweise Ausschaffung sicherzustellen, und nicht in erster Linie den Ausländer durch eine Beugehaft dazu anzuhalten, freiwillig auszureisen, auch wenn hierin ein erwünschter Nebeneffekt der Festhaltung liegen mag. Schon in BGE 127 II 168 ff. (E. 3 S. 172 ff.) ist die Undurchführbarkeit der Ausschaffung und damit die Unzulässigkeit einer Haft festgestellt worden, obwohl nur der zwangsweise Vollzug der Wegweisung aus praktischen Gründen ausgeschlossen war, eine freiwillige Rückkehr hingegen grundsätzlich jederzeit möglich blieb (vgl. die Urteile 2A.230/2003 und 2A.312/2003 vom 2. Juni bzw. 17. Juli 2003, E. 2.3.1); gleich verhielt es sich bereits 1995, als zwar eine freiwillige, jedoch keine zwangsweise Rückkehr von Kosovo-Albanern in ihre Heimat erfolgen konnte (vgl. das Urteil 2A.184/1995 vom 24. Mai 1995, E. 4c). Wohl ist gestützt auf Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK unter engen Voraussetzungen eine Haft auch zulässig "zur Erzwingung der Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung", doch muss auch eine solche verhältnismässig sein (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Köln usw. 1996, Rz. 68 ff. zu Art. 5 EMRK; MICHELE DE SALVIA, Compendium de la CEDH, Bd. 1, Kehl/Strassburg/Arlington 2003, Rz. 81 ff. zu Art. 5 EMRK). Je länger die Haft dauert, desto gewichtiger haben die öffentlichen Interessen an ihrer Aufrechterhaltung zu sein, und um so sorgfältiger sind diese - auch bei einer Weigerung des Ausländers zu kooperieren - gegenüber den Interessen des inhaftierten Ausländers abzuwägen (WALTER KÄLIN, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: AJP 1995 S. 835 ff., dort S. 852).
4.2.4 Der Beschwerdeführer ist seit rund zwei Jahren mit einer Schweizerin liiert; das Verkündverfahren ist seit dem Frühjahr 2003 eingeleitet. Beim Amt für Migration ist ein Gesuch zur Bewilligung des Aufenthalts zur Vorbereitung der Heirat seit dem 23. April 2003 hängig. Die Fremdenpolizei der Stadt Biel hatte ihrerseits seit Mai 2003 vom Aufenthalt des Beschwerdeführers bei seiner Verlobten Kenntnis; dennoch nahm sie ihn erst am 10. September 2003 in Ausschaffungshaft. Auch wenn die Partnerin des Beschwerdeführers, die ihn während der Haft regelmässig besucht hat, rund neunzehn Jahre älter ist als er, muss es sich bei der geplanten Heirat nicht zum Vornherein um eine Ausländerrechtsehe handeln (vgl. BGE 123 II 49 E. 5b S. 51 ff.; BGE 127 II 49 E. 4b S. 56). Soweit ersichtlich, hat sich der Beschwerdeführer - abgesehen von seiner Einreise ohne Visum und dem anschliessenden, bisher unbewilligten Aufenthalt in der Schweiz - strafrechtlich nichts zu Schulden kommen lassen. War ursprünglich noch davon auszugehen, dass er nötigenfalls in absehbarer Zeit zwangsweise nach Mali ausgeschafft werden könnte, ist dies aufgrund des Amtsberichtes des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 15./ 16. Januar 2004 - wie dargelegt - zurzeit nicht mehr der Fall. Nachdem der Beschwerdeführer sich inzwischen seit mehr als vier Monaten in Haft befindet und heute ein zwangsweiser Vollzug seiner Wegweisung realistischerweise nicht absehbar ist, rechtfertigt es sich nicht, seine Festhaltung allein noch in der vagen Hoffnung aufrechtzuerhalten, dass er das Land doch noch vor Ablauf der neun Monate freiwillig verlassen wird; mit Blick auf das hängige Bewilligungsverfahren und seine zweimalige Weigerung, das Flugzeug zu besteigen, dürfte dies auch wenig wahrscheinlich sein. Es wird gegebenenfalls am Gesetzgeber liegen, zu prüfen, ob und inwiefern das bestehende gesetzliche Instrumentarium zu ergänzen ist, um Fällen der vorliegenden Art künftig angemessener Rechnung tragen zu können.
4.2.5 Den kantonalen Behörden steht es frei, dem Beschwerdeführer Kontrollauflagen zu machen und ihn, sollte sich die Möglichkeit eines zwangsweisen Vollzugs der Wegweisung nach Mali wieder konkretisieren, bei Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen (vgl. hierzu Urteil 2A.211/2003 vom 5. Juni 2003, E. 3.2 mit Hinweisen) für den Rest der maximal möglichen Dauer erneut in Haft zu nehmen. In der Zwischenzeit können sie die Anordnung einer Aus- oder Eingrenzung prüfen (Art. 13e ANAG), sollte er die öffentliche Sicherheit und Ordnung stören oder gefährden.
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Art. 13b e 13c cpv. 5 lett. a LDDS; art. 5 n. 1 lett. f CEDU; proporzionalità della proroga della carcerazione in vista di sfratto ed eseguibilità dell'allontanamento verso il Mali entro un termine prevedibile. Uno straniero, entrato in Svizzera infrangendo le prescrizioni in materia di visto e che ha a più riprese rifiutato di ritornare in patria, può essere incarcerato in vista di sfratto a causa del pericolo di fuga, al fine di garantire un suo allontanamento informale, anche se fornisce successivamente delle indicazioni veritiere nell'ambito di un progetto di matrimonio (consid. 1-3). L'esecuzione dell'allontanamento deve però rientrare seriamente in linea di conto, poiché altrimenti la detenzione viola l'art. 5 n. 1 lett. f CEDU. La proporzionalità della detenzione e la prevedibilità dell'esecuzione dell'allontanamento devono essere negate in base alle circostanze concrete nel caso in cui quest'ultimo fallisce a causa del rifiuto del paese d'origine di ammettere il rimpatrio forzato dei suoi cittadini (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 66
Par avis de taxation du 30 août 2002 - communiqué sous pli simple -, le Service des contributions de la République et canton du Jura a fixé, pour la période fiscale 2001, le revenu imposable de X. à 43'550 fr. pour l'impôt d'Etat (impôt cantonal, communal et ecclésiastique) et à 44'450 fr. (arrondi à 44'400 fr.) pour l'impôt fédéral direct.
Le 27 février 2003, le contribuable a déposé une réclamation contre l'avis de taxation du 30 août 2002, en indiquant qu'il n'avait reçu celui-ci qu'à fin janvier ou début février 2003. Par décision du 4 mars 2003, le Service des contributions n'est pas entré en matière sur cette réclamation, jugée tardive.
Par décision du 4 juillet 2003, la Commission cantonale des recours du canton du Jura a admis le recours formé par le contribuable contre la décision sur réclamation et renvoyé la cause à l'autorité inférieure, qui était invitée à traiter la réclamation du 27 février 2003; elle précisait que sa décision pouvait être attaquée devant la Cour administrative du Tribunal cantonal jurassien s'agissant de l'impôt d'Etat et directement devant le Tribunal fédéral en ce qui concerne l'impôt fédéral direct.
Le Service des contributions a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal pour ce qui concerne l'impôt d'Etat de 2001.
Parallèlement, le Service des contributions a interjeté un recours de droit administratif à l'encontre de la décision du 4 juillet 2003; il a requis le Tribunal fédéral d'annuler celle-ci, de confirmer la décision de non-entrée en matière du 4 mars 2003 et de dire que la taxation communiquée le 30 août 2002 fixant le revenu du contribuable à 44'400 fr. pour l'impôt fédéral direct de 2001 était entrée en force.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable et renvoyé la cause à la Cour administrative du Tribunal cantonal dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine doffice et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1; ATF 129 IV 216 consid. 1 et les arrêts cités).
2.
2.1 Selon l'art. 146 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur limpôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1995, la décision de la commission cantonale de recours ou celle d'une autre instance de recours au sens de l'art. 145 LIFD peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dans les 30 jours dès sa notification. L'administration cantonale de l'impôt fédéral direct a également qualité pour recourir. L'art. 145 LIFD précise que, dans la mesure où le droit cantonal le prévoit, la décision sur recours peut encore être portée devant une autre instance cantonale, indépendante de l'administration (al. 1); dans ce cas, les art. 140 à 144 LIFD concernant la procédure devant la commission cantonale de recours s'appliquent par analogie (al. 2).
La possibilité pour les cantons d'instituer une seconde instance de recours pour les impôts directs cantonaux soumis à la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID; RS 642.14; ci-après: loi fédérale d'harmonisation) est expressément prévue par l'art. 50 LHID. D'après cette disposition légale, le contribuable peut interjeter un recours contre la décision sur réclamation devant une commission de recours indépendante des autorités fiscales (al. 1); le contribuable et l'administration fiscale cantonale peuvent porter la décision sur recours devant une instance cantonale supérieure indépendante de ladministration, à condition que le droit cantonal le prévoie (al. 3). Aux termes de lart. 73 LHID, les décisions cantonales de dernière instance (relatives aux impôts directs cantonaux) peuvent aussi faire lobjet dun recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, lorsquelles portent sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chapitre 1 de cette loi (al. 1); le contribuable, l'administration fiscale cantonale et l'Administration fédérale des contributions ont le droit de recourir (al. 2).
2.2 En vertu de l'art. 14 de l'ordonnance jurassienne du 19 décembre 2000 d'exécution concernant l'impôt fédéral direct (ci-après: Ordonnance jurassienne d'exécution IFD), la Commission cantonale des recours est l'autorité de recours compétente au sens de l'art. 104 al. 3 LIFD, prévoyant que chaque canton institue une commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral direct.
Le législateur jurassien n'a pas fait usage de la compétence prévue à l'art 145 LIFD: il n'a pas instauré une double instance cantonale de recours en ce qui concerne l'impôt fédéral direct.
Il en va différemment pour les impôts directs cantonaux et communaux. Les décisions sur recours prises par la Commission cantonale des recours en cette matière peuvent encore faire l'objet d'un recours auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal (art. 165 de la loi d'impôt jurassienne du 26 mai 1988; ci-après: Loi d'impôt/JU) et, le cas échéant, devant le Tribunal fédéral lorsque les conditions d'application de l'art. 73 al. 1 LHID sont réalisées (art. 168a Loi d'impôt/JU).
2.3 En l'occurrence, la décision attaquée du 4 juillet 2003 concerne à la fois l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux pour la période fiscale 2001. Le présent recours de droit administratif ne porte que sur l'impôt fédéral direct. En tant qu'elle a trait aux impôts cantonaux, la décision querellée a été portée devant la Cour administrative du Tribunal cantonal, conformément au droit cantonal de procédure.
Comme la décision attaquée porte sur l'une des matières mentionnées à l'art. 73 al. 1 LHID et concerne l'année 2001, soit une période fiscale suivant léchéance du délai de huit ans accordé aux cantons, à compter de lentrée en vigueur de la loi fédérale dharmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux diverses dispositions de la loi (art. 72 al. 1 LHID), l'arrêt qui sera rendu par la Cour administrative du Tribunal cantonal en matière d'impôts directs cantonaux pourra, le cas échéant, aussi être attaqué par la voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral pour violation du droit fiscal harmonisé (cf. art. 73 al. 1 LHID; ATF 128 II 56 consid. 1 p. 58 s. et les références citées).
Dès lors, la question se pose de savoir si les mêmes voies de droit ne devraient pas être ouvertes contre la décision querellée, qu'elle porte sur l'impôt fédéral direct ou sur les impôts cantonaux. S'agissant de l'impôt fédéral direct, il faut déterminer en particulier si cette décision a été, ou non, prise par une autorité cantonale statuant en dernière instance au sens des art. 98 let. g et 98a OJ.
2.4 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes légales par l'administration cantonale de l'impôt fédéral direct contre un arrêt fondé sur le droit public fédéral, le présent recours est recevable sous cet angle tant en vertu des art. 97 ss OJ que de la règle particulière de l'art. 146 LIFD.
3.
3.1 La loi fédérale d'harmonisation règle de manière sommaire la procédure de recours (art. 50 LHID), de sorte que les cantons ont gardé une certaine autonomie dans l'aménagement des voies de droit. Ils peuvent choisir en particulier s'ils entendent avoir une ou deux instances judiciaires au sens de l'art. 98a OJ. L'art. 145 LIFD n'indique pas expressément si, lorsqu'ils adoptent une double instance de recours pour les impôts directs cantonaux (comme c'est le cas dans le canton du Jura notamment), ils doivent - ou simplement s'ils peuvent - faire de même pour l'impôt fédéral direct. Autrement dit, on peut se demander si le parallélisme des procédures de recours s'impose aux cantons ou si ceux-ci sont libres de prévoir des voies de recours différentes pour l'impôt fédéral direct et les impôts directs cantonaux.
3.2 Dans une affaire valaisanne concernant la voie à suivre en matière d'entraide fiscale au sens de l'art. 112 LIFD (correspondant à l'art. 39 al. 3 LHID qui règle la collaboration d'autres autorités de manière analogue sur le plan cantonal), le Tribunal fédéral a jugé que, dans les cantons qui n'ont pas défini de procédure déterminée dans le domaine en cause, le refus ou l'octroi de l'entraide en matière fiscale par des autorités autres que fiscales peut être attaqué selon les mêmes voies que les décisions sur le fond (soit par la procédure de recours auprès des autorités judiciaires cantonales compétentes en matière d'impôts). A cette occasion, le Tribunal fédéral a constaté, de manière générale, que l'art. 145 LIFD, comme l'art. 50 LHID, donnait aux cantons la possibilité de prévoir une double instance judiciaire cantonale (par exemple la Commission cantonale de recours, puis le Tribunal administratif). Cela pouvait supposer un parallélisme des voies de recours, la voie à deux instances s'appliquant (dès la période fiscale 2001) également en ce qui concerne limpôt fédéral direct dans les cantons qui connaissaient déjà ce système sur le plan cantonal. La Commission cantonale de recours valaisanne (ou une autre autorité judiciaire au sens de l'art. 98a OJ qui restait à désigner) devrait donc veiller à indiquer, dans sa décision, une éventuelle voie de recours à une seconde instance cantonale, le cas échéant également en matière d'impôt fédéral direct (ATF 128 II 311 consid. 6.4 p. 323 s.). La question, laissée indécise dans l'arrêt en cause, doit être tranchée ici.
4.
4.1 Selon l'art. 145 LIFD, dans la mesure où le droit cantonal le prévoit, la décision sur recours (concernant l'impôt fédéral direct) peut encore être portée devant une autre instance cantonale, indépendante de l'administration. Cette disposition renvoie implicitement à l'art. 50 al. 3 LHID, sans indiquer expressément toutefois si les cantons sont tenus d'instaurer des autorités et des instances de recours rigoureusement identiques dans le domaine du droit fiscal harmonisé. La lettre de ces normes n'exclut pas non plus que la volonté du législateur fédéral était d'obliger les cantons à adopter des voies de recours semblables. En particulier, la mention que "la décision peut encore être portée (...)" indique simplement que la voie de recours auprès de la seconde instance est ouverte lorsque le canton a prévu une double instance de recours; on ne saurait déduire du terme "peut" que le législateur fédéral autorise le canton à adopter pour l'impôt fédéral direct une procédure différente de celle des impôts cantonaux harmonisés. Deux interprétations sont donc possibles. A cet égard, le silence de la loi fédérale dharmonisation ne saurait, à lui seul, être compris comme conférant une marge dautonomie aux cantons, en particulier lorsquil porte sur un point relevant dun domaine dont lharmonisation est expressément prévue par la Constitution fédérale, tel que la procédure (ATF 128 II 56 consid. 4 p. 62). Il faut dans ce cas aussi rechercher le sens véritable des dispositions en cause, afin de déterminer l'étendue de l'autonomie dont dispose le législateur cantonal pour aménager les voies de droit internes au vu de la loi fédérale d'harmonisation.
4.2 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 129 II 114 consid. 3.1 p. 118; ATF 129 III 55 consid. 3.1.1 p. 56/57; ATF 128 II 56 consid. 4 p. 62; ATF 125 II 480 consid. 4 p. 484, ATF 125 II 238 consid. 5a p. 244, 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179 et la jurisprudence citée).
Si plusieurs interprétations sont admissibles, il convient de choisir celle qui est conforme à la Constitution fédérale. En effet, même sil ne peut pas examiner la constitutionnalité des lois fédérales (art. 191 Cst. et art. 113 al. 3 aCst.), le Tribunal fédéral part de lidée que le législateur fédéral ne propose pas de solution incompatible avec la Constitution fédérale, à moins que le contraire ne résulte clairement de la lettre ou de lesprit de la loi (ATF 122 III 469 consid. 5a p. 474; ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les références citées).
De surcroît, le Tribunal fédéral ne peut, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, s'écarter d'une interprétation qui correspond à l'évidence à la volonté du législateur, en se fondant, le cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda); autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais dune interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions légales en cause (ATF 127 V 75 consid. 3 p. 79; ATF 105 Ib 49 consid. 5b p. 62 et les arrêts cités).
5.
5.1 Il convient d'abord de situer l'art. 145 LIFD dans son contexte constitutionnel.
La Constitution fédérale garantit aux cantons une large autonomie en matière d'organisation et de procédure. Ceux-ci sont en principe libres de s'organiser comme ils l'entendent et de répartir le pouvoir cantonal entre les organes qu'ils instituent (art. 1, 3 et 47 Cst.). L'autonomie constitutionnelle des cantons n'est cependant pas absolue. Elle est limitée par la Constitution fédérale elle-même, les lois fédérales et la jurisprudence. S'agissant de la mise en oeuvre du droit fédéral, la Confédération doit certes laisser aux cantons "une marge de manoeuvre aussi large que possible" et tenir compte de "leurs particularités" (art. 46 al. 2 Cst.): elle ne doit pas limiter sans nécessité la liberté d'action des cantons et, partant, restreindre leur souveraineté. Toutefois, lorsque les cantons sont chargés de l'exécution de la législation fédérale, celle-ci leur indique souvent quels organes et quelles procédures sont nécessaires à son exécution. C'est dire que, dans le domaine du fédéralisme d'exécution - tel que la perception de l'impôt fédéral direct -, la législation intervient souvent dans l'organisation administrative et judiciaire des cantons (cf. notamment art. 104 al. 3 LIFD qui oblige les cantons à prévoir au moins une commission de recours en matière d'impôt fédéral direct). La législation fédérale (art. 98a OJ) oblige également tous les cantons à instituer une juridiction administrative indépendante au moins pour les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (sur toutes ces questions, ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, p. 59-66, 72-75; Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1 ss, p. 209-215).
5.2 L'art. 129 Cst. (qui correspond matériellement à l'art. 42quinquies aCst.) consacre le principe de l'harmonisation fiscale. Selon cette disposition constitutionnelle, la Confédération fixe les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes (...) (al. 1); l'harmonisation s'étend à l'assujettissement, à l'objet et à la période de calcul de l'impôt, à la procédure (...) (al. 2). La procédure fait donc elle-même partie des domaines qui doivent être harmonisés.
Le constituant a prévu une harmonisation tant sur le plan horizontal (entre les cantons eux-mêmes, d'une part, et, dans le canton, entre les communes elles-mêmes, d'autre part) que sur le plan vertical (entre la Confédération et les cantons, respectivement entre les cantons et les communes). Le législateur fédéral, qui a pour mandat constitutionnel de mettre en oeuvre l'harmonisation fiscale, doit ainsi veiller à ce que la réglementation concernant l'impôt fédéral direct et les lois fiscales cantonales concordent entre elles (F. CAGIANUT, Commentaire de la Constitution fédérale [ci-après: Commentaire], état avril 1986, n. 5 ad art. 42quinquies aCst.; Rapport du groupe d'experts Cagianut sur l'harmonisation fiscale, Publications de la Chambre fiduciaire, Zurich 1994, vol. 128, p. 71 [ci-après: Rapport Cagianut]). Il doit user de sa compétence législative dans le domaine de l'impôt fédéral direct de telle manière que son propre régime fiscal soit en accord avec les règles contenues dans la loi fédérale d'harmonisation (cf. CAGIANUT, Commentaire, n. 8 ad art. 42quinquies aCst.).
L'harmonisation fiscale vise à un ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence du système fiscal suisse et une simplification de la taxation en particulier dans l'intérêt des contribuables, tout en ménageant le plus possible lautonomie - en particulier financière - des cantons (Rapport Cagianut, p. 73; MARKUS REICH, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht [ci-après: Kommentar StHG], Bâle 2002, 2e éd., n. 29 Vorbemerkungen ad art. 1/2 LHID, p. 10 s.; URS R. BEHNISCH, Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar [St. Galler Kommentar], Zurich 2002, n. 7 et 23 ad art. 129 Cst.). Elle ne doit pas conduire à une uniformisation des systèmes fiscaux, mais à leur coordination sur la base du principe de subsidiarité (art. 46 al. 2 Cst.). Toutefois, dans les domaines où il nexiste pas ou plus de besoin de régime cantonal différent, il se justifie dadmettre une harmonisation plus poussée sur la base du droit fédéral, même si cela ne ressort pas clairement de la lettre de la loi. En effet, le champ dautonomie cantonale doit avoir une fonction claire et déterminée et nest pas un but en soi (ATF 128 II 56 consid. 6a p. 64 s.; REICH, Kommentar StHG, n. 34 et 39 ad art. 1 LHID). Au demeurant, la cohérence du système juridique suisse exige, en matière d'impôts, la cohérence des normes fiscales, fédérales et cantonales, ainsi que celle de leur interprétation. En effet, l'harmonisation fiscale a pour but de mettre sur pied un système fiscal cohérent de manière à permettre une vue d'ensemble de la législation fiscale. Cela exige des cantons qu'ils se conforment aux règles et à l'esprit de l'harmonisation. Le principe de cohérence veut également que l'on interprète le droit de l'impôt fédéral direct et le droit cantonal qui règle la même matière de manière à réaliser une "harmonisation de la jurisprudence", ce que le législateur fédéral a réalisé en prévoyant que les décisions cantonales de dernière instance peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral lorsqu'elles portent sur une matière qui fait l'objet de l'harmonisation (art. 73 al. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, La relation entre le droit fédéral et le droit cantonal en matière dimpôts directs: harmonisation et uniformisation, in Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en lhonneur du Professeur Raoul Oberson, Bâle 1995, p. 157 ss, 166 ss).
En l'espèce, ces principes valent aussi pour la procédure cantonale en matière d'impôt fédéral direct dont le constituant a expressément prévu l'harmonisation. Dans ce domaine, la compétence des cantons se limite à l'exécution du droit fédéral et leur autonomie est de toute manière restreinte. La question ne se pose donc pas dans les mêmes termes que s'il s'agissait de leur imposer une organisation judiciaire particulière en matière d'impôts cantonaux (en particulier non harmonisés) en dérogation à l'autonomie cantonale généralement admise dans ce domaine.
5.3 En Suisse, la majorité des cantons et demi-cantons (dix-sept) ont adopté une législation prévoyant un parallélisme des voies de droit en ce qui concerne les impôts directs cantonaux et fédéral (Genève, Argovie, Appenzell Rh.-Int. et Rh.-Ext., Nidwald, Vaud, Tessin, Fribourg, Zoug, Grisons, Soleure, Schwyz, Uri, Lucerne, Schaffhouse, Neuchâtel et Glaris). A l'exception de Genève et d'Argovie qui ont instauré une double instance de recours pour ces deux types d'impôts, ces cantons et demi-cantons disposent d'une seule et même instance cantonale de recours commune.
Neuf cantons et demi-cantons (Berne, Valais, Thurgovie, Saint-Gall, Obwald, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Jura et Zurich) prévoient des voies de recours internes différentes pour les impôts directs cantonaux et l'impôt fédéral direct. En règle générale, c'est la même commission cantonale de recours qui statue respectivement en première ou dernière instance cantonale, selon qu'il s'agit de litiges relatifs aux impôts directs cantonaux ou à l'impôt fédéral direct. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours cantonal auprès du Tribunal cantonal (en principe le Tribunal administratif) en matière d'impôts cantonaux et, le cas échéant, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 73 LHID), tandis qu'elles peuvent être attaquées directement auprès du Tribunal fédéral pour ce qui est de l'impôt fédéral direct (art. 146 LIFD en relation avec l'art. 73 LHID). Le canton de Zurich a institué plusieurs commissions cantonales de recours différentes et indépendantes les unes des autres, dont les commissions cantonales de recours ("Rekurskommissionen"; cf. § 112 de la loi cantonale d'impôt du 8 juin 1997) pour les impôts cantonaux et la Commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral qui statue dans ce domaine en unique et dernière instance cantonale de recours ("Bundessteuer-Rekurskommission", cf. § 3 let. c et § 13 al. 1 de l'ordonnance cantonale du 4 novembre 1998 d'exécution de l'impôt fédéral direct). Seules les décisions rendues par les commissions cantonales de recours en matière d'impôts cantonaux sont sujettes à recours auprès du Tribunal administratif (cf. § 153 de la loi cantonale d'impôt du 8 juin 1997) avant d'être attaquées, le cas échéant, par la voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral (art. 73 LHID).
6.
6.1 Dans son Message du 25 mai 1983 concernant les lois fédérales sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes ainsi que sur l'impôt fédéral (FF 1983 III 1 ss, p. 224), le Conseil fédéral relève à propos de l'art. 152 du projet de la loi sur l'impôt fédéral direct (actuellement art. 145 LIFD) que l'art. 54 al. 3 du projet de la loi d'harmonisation (qui correspond à l'art. 50 al. 3 LHID) "donne aux cantons la possibilité d'aménager une voie de recours à deux instances dans la procédure de recours en matière d'impôts directs cantonaux. Compte tenu de cette disposition, la voie de recours à deux instances doit désormais également pouvoir être appliquée en ce qui concerne l'impôt fédéral direct dans les cantons qui connaissent déjà ce système ou dans ceux qui désirent l'introduire". Le Conseil fédéral souligne que "ce parallélisme dans la procédure de recours est nécessaire" (dans la version allemande, le verbe "s'imposer" est même utilisé: "Diese Parallelität des Beschwerdeverfahrens drängt sich auf", FF 1983 III 213 s.); "en effet, dans le nouveau droit, les motifs des recours de droit administratif au Tribunal fédéral ayant trait à l'application de la LHID seront, dans la plupart des cas, les mêmes que pour ceux qui concerneront l'application de la LIFD. On contribue ainsi également à décharger le Tribunal fédéral".
Toujours selon le Conseil fédéral, la question s'est posée de savoir si les cantons qui connaissent, dans leur droit actuel, deux instances de recours au niveau cantonal (commission de recours et tribunal administratif, comme par ex. Berne et Zurich) seraient autorisés à conserver ce système après l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation. Cette question a été réglée expressément par l'affirmative (art. 50 al. 3 LHID). Le maintien d'une voie de recours cantonale à deux instances a été considéré comme étant dans l'intérêt des parties. De plus, les charges supplémentaires imposées au Tribunal fédéral ensuite de l'élargissement du champ d'application du recours de droit administratif (art. 73 LHID) seraient moins lourdes que si la deuxième instance cantonale était supprimée, la seconde instance cantonale, comme la première, devant être indépendante de l'administration (FF 1983 III 143 s., ad art. 54 du projet de loi d'harmonisation).
Lors des débats parlementaires, l'art. 152 du projet de loi sur l'impôt fédéral direct (qui correspondait exactement à l'art. 145 LIFD) et l'art. 54 du projet de loi d'harmonisation du Conseil fédéral (dont la teneur a été reprise à l'art. 50 LHID sous réserve d'une modification rédactionnelle minime) n'ont pas suscité de discussions et ont été adoptés par les Chambres fédérales sur proposition de leur commission d'adhérer au projet du Conseil fédéral (à propos de l'art. 152 de la loi sur l'impôt fédéral direct: BO 1986 CE 207 et BO 1988 CN 71; à propos de l'art. 54 de la loi sur l'harmonisation: BO 1986 CE 155; BO 1989 CN 85).
Il ressort donc des travaux préparatoires que le législateur fédéral a admis que, grâce à l'adoption de l'art. 145 LIFD, les cantons - du moins ceux qui connaissaient deux instances de recours pour les impôts directs cantonaux, mais une seule pour l'impôt fédéral direct - introduiraient nécessairement une seconde instance de recours également pour l'impôt fédéral direct, ce qui n'était en principe pas possible sous l'empire de l'ancien arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD), en vigueur jusqu'au 31 décembre 1994 (cf. HEINZ MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2e éd., Zurich 1985, ad art. 69 AIFD, p. 385).
6.2 Cette interprétation est partagée par la doctrine majoritaire. Certains auteurs considèrent que l'art. 145 LIFD (en relation avec l'art. 50 LHID) doit être interprété en ce sens que les cantons sont tenus, lorsqu'ils instituent une double instance judiciaire de recours pour les impôts cantonaux, de prévoir les mêmes voies de recours en matière d'impôt fédéral direct; ils se fondent principalement sur les travaux préparatoires relatifs à la disposition légale en cause, ainsi que sur lart. 129 Cst. (art. 42quinquies aCst.) qui impose une harmonisation verticale de limpôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux, notamment en matière de procédure (DANIELLE Yersin, Harmonisation fiscale: La dernière ligne droite, in Archives 69 p. 305 ss, 323 s.; du même auteur, Harmonisation fiscale: procédure, interprétation et droit transitoire, in RDAF 2003 II p. 1 ss, 7; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse Saint-Gall 1994, p. 167 s., 207 ss; HUGO CASANOVA, Rekursverfahren, in Archives 61 p. 441 s.; PETER AGNER/BEAT JUND/GOTTHARD STEINMANN, Commentaire de la loi sur l'impôt fédéral direct, Zurich 2001, ad art. 145 LIFD, p. 436 s.).
Un auteur estime au contraire qu'à défaut d'une règle fédérale expresse, les cantons - qui jouissent d'une très grande autonomie en matière d'organisation et de procédure - sont libres de prévoir des voies de recours différentes pour les impôts directs - fédéral et cantonal. Le parallélisme des voies de droit ne saurait donc leur être imposé. L'harmonisation verticale de limpôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux ne signifie pas que la loi fédérale sur l'harmonisation fiscale doive, sur tous les points, être interprétée exactement de la même façon que la loi sur l'impôt fédéral direct de manière à aboutir forcément au même résultat. A cela s'ajoute que la création d'une seconde instance de recours cantonale pour l'impôt fédéral direct ne ferait que rallonger et renchérir encore la procédure de recours (ULRICH CAVELTI, Kommentar StHG, n. 22 et 23 ad art. 50 LHID; du même auteur, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2b, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000, n. 1 ad art. 145 LIFD, où l'auteur semble admettre ici que le parallélisme des voies de droit a été voulu par le législateur fédéral). Quant à WALTER RYSER/BERNARD ROLLI (Précis de droit fiscal suisse, 4e éd., Berne 2002, p. 471 et 474), ils sont d'avis qu'un parallélisme entre les deux procédures est certainement souhaitable, mais qu'il ne s'impose pas de manière contraignante aux cantons, vu que la loi sur l'impôt fédéral direct et la loi fédérale d'harmonisation sont muettes sur les règles de procédure applicables à l'éventuelle seconde instance de recours (ce qui n'est que partiellement exact car l'art. 145 LIFD prévoit expressément que les art. 140 à 144 s'appliquent par analogie à la seconde instance de recours cantonale).
6.3 Une interprétation de l'art. 145 LIFD, en relation avec l'art. 50 al. 3 LHID, dans le sens des travaux préparatoires et de la doctrine majoritaire apparaît conforme au but et à l'esprit de la législation fédérale sur l'harmonisation fiscale. Le maintien de la dissymétrie des voies de droit entre les impôts directs cantonaux et fédéral - telle que prévue dans le canton du Jura - aurait pour effet de rendre plus difficile la réalisation des objectifs fixés par la Constitution (art. 129 Cst.) et concrétisés par la loi fédérale d'harmonisation, à savoir une meilleure concordance et coordination entre les impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence et cohérence du système fiscal suisse - qui comprend la procédure - ainsi qu'une simplification de la taxation notamment dans l'intérêt des contribuables. Le souci d'assurer une application et une interprétation uniforme et cohérente de la loi sur l'impôt fédéral direct et du droit cantonal déjà sur le plan cantonal plaide pour un parallélisme des voies de droit. Plus il existe, à l'intérieur d'un même canton, d'autorités différentes appelées par des procédures différentes à se prononcer sur des taxations relevant du droit fiscal harmonisé, plus grand sera le risque d'aboutir à des interprétations divergentes et donc à des décisions contradictoires.
6.4 En ouvrant le recours de droit administratif au Tribunal fédéral aussi contre les décisions cantonales de dernière instance (art. 73 LHID), le législateur a voulu assurer une harmonisation approfondie du droit de fond cantonal et fédéral (y compris de leur interprétation) dans les domaines harmonisés. Il a aussi voulu obtenir une certaine simplicité et économie de procédure et permettre le choix de la voie de droit adéquate avec sécurité. L'introduction d'un tel recours n'aurait pas grand sens si les décisions attaquées n'émanent pas d'une même autorité de recours en dernière instance cantonale. Il appartient d'abord aux cantons d'instaurer une procédure qui garantisse l'harmonisation fiscale, qui pourra, le cas échéant, être contrôlée en dernier lieu par le Tribunal fédéral.
Le maintien de procédures de recours différentes sur le plan cantonal comporte le risque que les autorités cantonales jugent différemment en matière d'impôt cantonal et d'impôt fédéral direct et que, sous réserve de la suspension de l'une des procédures et de l'adoption ultérieure par l'autorité cantonale de seconde instance d'une solution semblable à celle du Tribunal fédéral, celui-ci doive trancher deux fois la même question litigieuse, soit d'abord dans le cadre du recours de droit administratif interjeté directement contre la décision de la Commission cantonale des recours en ce qui concerne l'impôt fédéral direct, puis à l'occasion d'un éventuel recours de droit administratif déposé contre l'arrêt de la Cour administrative du Tribunal cantonal en matière d'impôts cantonaux.
Il existe également un risque de décisions contradictoires entre l'une ou l'autre des instances de recours cantonales et le Tribunal fédéral. En particulier, ce risque peut résulter de ce que ces autorités disposent de pouvoirs d'appréciation différents, qui peuvent être plus ou moins larges quant aux constatations de fait, et d'une cognition plus ou moins libre sur le plan juridique. Ainsi, dans le canton du Jura, la Cour administrative du Tribunal cantonal jouit, en matière de constatations de fait, d'un plus large pouvoir d'appréciation que le Tribunal fédéral. Elle peut en effet revoir d'office les constatations inexactes ou incomplètes des faits pertinents tels qu'établis par la Commission cantonale des recours (art. 166 al. 3 let. b Loi d'impôt/JU). En revanche, lorsque le recours de droit administratif est dirigé - comme c'est le cas en l'espèce - contre la décision émanant d'une autorité judiciaire - ce qu'est la Commission cantonale des recours, comme le Tribunal cantonal -, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 104 let. b et art. 105 al. 2 OJ; ATF 128 II 145 consid. 1.2.1). Il est donc possible que la Cour administrative du Tribunal cantonal et le Tribunal fédéral tranchent une même question juridique de manière différente sur la base d'autres états de fait. A noter que, si l'art. 98a al. 3 OJ prescrit que les motifs de recours (devant la juridiction cantonale de dernière instance) doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, cette disposition légale n'interdit cependant au législateur cantonal ni d'introduire des règles de procédure qui vont au-delà de ces exigences minimales, ni de prévoir un pouvoir d'appréciation différent selon les autorités dans les limites de l'art. 98a OJ.
D'autres incohérences peuvent également surgir. Tel est le cas notamment de la question de la reformatio in peius vel melius qui n'est pas nécessairement prévue pour les impôts cantonaux (par ex. en droit bernois), alors qu'elle l'est expressément par l'art. 143 LIFD pour la Commission de recours et la seconde instance (par renvoi de l'art. 145 al. 2 LIFD) et par l'art. 114 OJ pour le Tribunal fédéral (RYSER/ROLLI, op. cit., note de bas de page 129, p. 474).
6.5 Quant aux inconvénients relevés par la doctrine minoritaire (renchérissement et allongement de la procédure; cf. consid. 6.2), ils sont compensés par d'autres avantages, selon le Message du Conseil fédéral (cf. consid. 6.1). De toute manière, ils justifieraient, le cas échéant, le choix d'une procédure réduite à une instance, mais non un système dissymétrique qui cumule les inconvénients à la fois de l'instance unique et de la double instance.
6.6 En résumé, il convient d'interpréter l'art. 145 LIFD (en relation avec l'art. 50 LHID) en ce sens que, lorsqu'un canton a instauré une double instance de recours en matière d'impôts directs cantonaux, il doit également prévoir ce système pour l'impôt fédéral direct afin que les objectifs poursuivis par la loi fédérale d'harmonisation puissent être réalisés au mieux. Une telle interprétation - qui résulte de la volonté du législateur fédéral - ne viole pas l'autonomie cantonale en matière de procédure. Le canton reste libre d'adopter une seule instance dans les deux cas pour tout le droit harmonisé, soit une commission de recours, soit un Tribunal administratif (ou cantonal).
Il s'ensuit que l'art. 14 de l'Ordonnance jurassienne d'exécution IFD - prévoyant que la Commission cantonale des recours statue en dernière instance cantonale en matière d'impôt fédéral direct - est contraire à l'art. 145 LIFD.
7.
7.1 Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée n'a pas été rendue par une autorité statuant en dernière instance cantonale (art. 98 let. g OJ) pour ce qui concerne l'impôt fédéral direct. Par tant, le présent recours s'avère irrecevable, les instances de recours cantonales n'ayant pas été épuisées.
7.2 Lorsque la réglementation sur les voies de droit est peu claire ou contradictoire, il se justifie, selon le principe de la bonne foi, de transmettre l'affaire à l'autorité compétente, quand bien même le recours de droit administratif est déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral (cf. ATF 123 II 231 consid. 8 b/c p. 239 s.).
La présente affaire doit ainsi être transmise à la Cour administrative du Tribunal cantonal jurassien dont la compétence est probable, du moins provisoirement, étant précisé que ce tribunal est déjà saisi d'un recours dirigé contre la même décision pour ce qui concerne les impôts directs cantonaux. Cette juridiction cantonale devra néanmoins examiner préalablement sa compétence et, le cas échéant, transmettre l'affaire à l'autorité qui sera finalement désignée par le canton après avoir tenu compte de la situation juridique créée par le présent arrêt. Il n'appartient en effet pas au Tribunal fédéral de désigner lui-même définitivement l'autorité cantonale compétente, cette question relevant de l'autonomie cantonale du moment que les règles fixées par les lois fédérales sur l'impôt fédéral direct et d'harmonisation (cf. art. 145 LIFD et art. 50 LHID) se bornent à prévoir le parallélisme des procédures et laissent aux cantons le choix entre une instance unique ou une double instance.
A cet égard, lorsque le canton a choisi d'instaurer une double instance de recours, il est pour le moins douteux que les autorités cantonales de recours de première instance puissent être différentes pour l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux (comme par ex. dans le canton de Zurich), surtout s'il n'existe aucune coordination entre elles. Quoi qu'il en soit, la seconde instance cantonale de recours doit nécessairement être commune, afin que le droit fiscal harmonisé puisse être appliqué et interprété de manière uniforme déjà sur le plan cantonal. Il va sans dire que si une seule instance de recours cantonale est prévue, la même autorité devra connaître des litiges en matière d'impôt fédéral direct et d'impôt direct cantonal.
7.3 Cela dit, l'arrêt du Tribunal fédéral qui prononce l'irrecevabilité du recours de droit administratif en raison d'une incompétence fonctionnelle n'empêche pas l'autorité cantonale à laquelle l'affaire a été renvoyée (ou celle qui est finalement désignée) de se prononcer le cas échéant sur les moyens de fond du recourant, ou comme en l'espèce de l'autorité recourante. L'autorité de la chose jugée se limite à l'objet du présent arrêt, à savoir la question de la recevabilité, à ce stade, du recours de droit administratif au regard notamment de l'art. 145 LIFD en relation avec l'art. 50 al. 3 LHID (cf. ATF 123 II 231 consid. 8d p. 240). En d'autres termes, comme l'affaire est renvoyée à la Cour administrative du Tribunal cantonal, le présent arrêt d'irrecevabilité n'a pas pour conséquence de rendre directement exécutoire la décision attaquée prise par la Commission cantonale de recours. Il importe par ailleurs que la procédure cantonale se déroule dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.).
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Art. 145 Abs. 1 DBG; Art. 50 Abs. 3 und Art. 73 Abs. 1 StHG; Art. 129 BV; Verpflichtung der Kantone, für Beschwerden betreffend die direkte Bundessteuer und die harmonisierten kantonalen Steuern einen einheitlichen Instanzenzug zu schaffen; direkte Bundessteuer 2001. Die Kantone können sowohl für die direkte Bundessteuer (Art. 145 Abs. 1 DBG) als auch für die harmonisierten kantonalen Steuern (Art. 50 Abs. 3 StHG) eine oder zwei verwaltungsunabhängige Beschwerdeinstanzen vorsehen. Letztinstanzliche kantonale Entscheide im Sinne von Art. 73 Abs. 1 StHG (E. 2 und 3).
Grundsätze der Gesetzesauslegung (E. 4).
Tragweite der verfassungsmässigen Organisations- und Verfahrensautonomie der Kantone (E. 5.1) und von Art. 129 BV, welcher die Steuerharmonisierung auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht vorschreibt (E. 5.2). Ausgestaltung des Beschwerdeverfahrens in den Kantonen (E. 5.3).
Erlaubt ein Kanton für die harmonisierten kantonalen Steuern den Weiterzug des Beschwerdeentscheides an eine weitere verwaltungsunabhängige Instanz, muss er gemäss Art. 145 Abs. 1 DBG in Verbindung mit Art. 50 Abs. 3 StHG denselben Rechtsmittelweg auch für die direkte Bundessteuer vorsehen (E. 6).
Nichteintreten und Rückweisen der Sache an die obere kantonale Beschwerdeinstanz (E. 7).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 66
Par avis de taxation du 30 août 2002 - communiqué sous pli simple -, le Service des contributions de la République et canton du Jura a fixé, pour la période fiscale 2001, le revenu imposable de X. à 43'550 fr. pour l'impôt d'Etat (impôt cantonal, communal et ecclésiastique) et à 44'450 fr. (arrondi à 44'400 fr.) pour l'impôt fédéral direct.
Le 27 février 2003, le contribuable a déposé une réclamation contre l'avis de taxation du 30 août 2002, en indiquant qu'il n'avait reçu celui-ci qu'à fin janvier ou début février 2003. Par décision du 4 mars 2003, le Service des contributions n'est pas entré en matière sur cette réclamation, jugée tardive.
Par décision du 4 juillet 2003, la Commission cantonale des recours du canton du Jura a admis le recours formé par le contribuable contre la décision sur réclamation et renvoyé la cause à l'autorité inférieure, qui était invitée à traiter la réclamation du 27 février 2003; elle précisait que sa décision pouvait être attaquée devant la Cour administrative du Tribunal cantonal jurassien s'agissant de l'impôt d'Etat et directement devant le Tribunal fédéral en ce qui concerne l'impôt fédéral direct.
Le Service des contributions a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal pour ce qui concerne l'impôt d'Etat de 2001.
Parallèlement, le Service des contributions a interjeté un recours de droit administratif à l'encontre de la décision du 4 juillet 2003; il a requis le Tribunal fédéral d'annuler celle-ci, de confirmer la décision de non-entrée en matière du 4 mars 2003 et de dire que la taxation communiquée le 30 août 2002 fixant le revenu du contribuable à 44'400 fr. pour l'impôt fédéral direct de 2001 était entrée en force.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable et renvoyé la cause à la Cour administrative du Tribunal cantonal dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine doffice et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1; ATF 129 IV 216 consid. 1 et les arrêts cités).
2.
2.1 Selon l'art. 146 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur limpôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1995, la décision de la commission cantonale de recours ou celle d'une autre instance de recours au sens de l'art. 145 LIFD peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dans les 30 jours dès sa notification. L'administration cantonale de l'impôt fédéral direct a également qualité pour recourir. L'art. 145 LIFD précise que, dans la mesure où le droit cantonal le prévoit, la décision sur recours peut encore être portée devant une autre instance cantonale, indépendante de l'administration (al. 1); dans ce cas, les art. 140 à 144 LIFD concernant la procédure devant la commission cantonale de recours s'appliquent par analogie (al. 2).
La possibilité pour les cantons d'instituer une seconde instance de recours pour les impôts directs cantonaux soumis à la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID; RS 642.14; ci-après: loi fédérale d'harmonisation) est expressément prévue par l'art. 50 LHID. D'après cette disposition légale, le contribuable peut interjeter un recours contre la décision sur réclamation devant une commission de recours indépendante des autorités fiscales (al. 1); le contribuable et l'administration fiscale cantonale peuvent porter la décision sur recours devant une instance cantonale supérieure indépendante de ladministration, à condition que le droit cantonal le prévoie (al. 3). Aux termes de lart. 73 LHID, les décisions cantonales de dernière instance (relatives aux impôts directs cantonaux) peuvent aussi faire lobjet dun recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, lorsquelles portent sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chapitre 1 de cette loi (al. 1); le contribuable, l'administration fiscale cantonale et l'Administration fédérale des contributions ont le droit de recourir (al. 2).
2.2 En vertu de l'art. 14 de l'ordonnance jurassienne du 19 décembre 2000 d'exécution concernant l'impôt fédéral direct (ci-après: Ordonnance jurassienne d'exécution IFD), la Commission cantonale des recours est l'autorité de recours compétente au sens de l'art. 104 al. 3 LIFD, prévoyant que chaque canton institue une commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral direct.
Le législateur jurassien n'a pas fait usage de la compétence prévue à l'art 145 LIFD: il n'a pas instauré une double instance cantonale de recours en ce qui concerne l'impôt fédéral direct.
Il en va différemment pour les impôts directs cantonaux et communaux. Les décisions sur recours prises par la Commission cantonale des recours en cette matière peuvent encore faire l'objet d'un recours auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal (art. 165 de la loi d'impôt jurassienne du 26 mai 1988; ci-après: Loi d'impôt/JU) et, le cas échéant, devant le Tribunal fédéral lorsque les conditions d'application de l'art. 73 al. 1 LHID sont réalisées (art. 168a Loi d'impôt/JU).
2.3 En l'occurrence, la décision attaquée du 4 juillet 2003 concerne à la fois l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux pour la période fiscale 2001. Le présent recours de droit administratif ne porte que sur l'impôt fédéral direct. En tant qu'elle a trait aux impôts cantonaux, la décision querellée a été portée devant la Cour administrative du Tribunal cantonal, conformément au droit cantonal de procédure.
Comme la décision attaquée porte sur l'une des matières mentionnées à l'art. 73 al. 1 LHID et concerne l'année 2001, soit une période fiscale suivant léchéance du délai de huit ans accordé aux cantons, à compter de lentrée en vigueur de la loi fédérale dharmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux diverses dispositions de la loi (art. 72 al. 1 LHID), l'arrêt qui sera rendu par la Cour administrative du Tribunal cantonal en matière d'impôts directs cantonaux pourra, le cas échéant, aussi être attaqué par la voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral pour violation du droit fiscal harmonisé (cf. art. 73 al. 1 LHID; ATF 128 II 56 consid. 1 p. 58 s. et les références citées).
Dès lors, la question se pose de savoir si les mêmes voies de droit ne devraient pas être ouvertes contre la décision querellée, qu'elle porte sur l'impôt fédéral direct ou sur les impôts cantonaux. S'agissant de l'impôt fédéral direct, il faut déterminer en particulier si cette décision a été, ou non, prise par une autorité cantonale statuant en dernière instance au sens des art. 98 let. g et 98a OJ.
2.4 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes légales par l'administration cantonale de l'impôt fédéral direct contre un arrêt fondé sur le droit public fédéral, le présent recours est recevable sous cet angle tant en vertu des art. 97 ss OJ que de la règle particulière de l'art. 146 LIFD.
3.
3.1 La loi fédérale d'harmonisation règle de manière sommaire la procédure de recours (art. 50 LHID), de sorte que les cantons ont gardé une certaine autonomie dans l'aménagement des voies de droit. Ils peuvent choisir en particulier s'ils entendent avoir une ou deux instances judiciaires au sens de l'art. 98a OJ. L'art. 145 LIFD n'indique pas expressément si, lorsqu'ils adoptent une double instance de recours pour les impôts directs cantonaux (comme c'est le cas dans le canton du Jura notamment), ils doivent - ou simplement s'ils peuvent - faire de même pour l'impôt fédéral direct. Autrement dit, on peut se demander si le parallélisme des procédures de recours s'impose aux cantons ou si ceux-ci sont libres de prévoir des voies de recours différentes pour l'impôt fédéral direct et les impôts directs cantonaux.
3.2 Dans une affaire valaisanne concernant la voie à suivre en matière d'entraide fiscale au sens de l'art. 112 LIFD (correspondant à l'art. 39 al. 3 LHID qui règle la collaboration d'autres autorités de manière analogue sur le plan cantonal), le Tribunal fédéral a jugé que, dans les cantons qui n'ont pas défini de procédure déterminée dans le domaine en cause, le refus ou l'octroi de l'entraide en matière fiscale par des autorités autres que fiscales peut être attaqué selon les mêmes voies que les décisions sur le fond (soit par la procédure de recours auprès des autorités judiciaires cantonales compétentes en matière d'impôts). A cette occasion, le Tribunal fédéral a constaté, de manière générale, que l'art. 145 LIFD, comme l'art. 50 LHID, donnait aux cantons la possibilité de prévoir une double instance judiciaire cantonale (par exemple la Commission cantonale de recours, puis le Tribunal administratif). Cela pouvait supposer un parallélisme des voies de recours, la voie à deux instances s'appliquant (dès la période fiscale 2001) également en ce qui concerne limpôt fédéral direct dans les cantons qui connaissaient déjà ce système sur le plan cantonal. La Commission cantonale de recours valaisanne (ou une autre autorité judiciaire au sens de l'art. 98a OJ qui restait à désigner) devrait donc veiller à indiquer, dans sa décision, une éventuelle voie de recours à une seconde instance cantonale, le cas échéant également en matière d'impôt fédéral direct (ATF 128 II 311 consid. 6.4 p. 323 s.). La question, laissée indécise dans l'arrêt en cause, doit être tranchée ici.
4.
4.1 Selon l'art. 145 LIFD, dans la mesure où le droit cantonal le prévoit, la décision sur recours (concernant l'impôt fédéral direct) peut encore être portée devant une autre instance cantonale, indépendante de l'administration. Cette disposition renvoie implicitement à l'art. 50 al. 3 LHID, sans indiquer expressément toutefois si les cantons sont tenus d'instaurer des autorités et des instances de recours rigoureusement identiques dans le domaine du droit fiscal harmonisé. La lettre de ces normes n'exclut pas non plus que la volonté du législateur fédéral était d'obliger les cantons à adopter des voies de recours semblables. En particulier, la mention que "la décision peut encore être portée (...)" indique simplement que la voie de recours auprès de la seconde instance est ouverte lorsque le canton a prévu une double instance de recours; on ne saurait déduire du terme "peut" que le législateur fédéral autorise le canton à adopter pour l'impôt fédéral direct une procédure différente de celle des impôts cantonaux harmonisés. Deux interprétations sont donc possibles. A cet égard, le silence de la loi fédérale dharmonisation ne saurait, à lui seul, être compris comme conférant une marge dautonomie aux cantons, en particulier lorsquil porte sur un point relevant dun domaine dont lharmonisation est expressément prévue par la Constitution fédérale, tel que la procédure (ATF 128 II 56 consid. 4 p. 62). Il faut dans ce cas aussi rechercher le sens véritable des dispositions en cause, afin de déterminer l'étendue de l'autonomie dont dispose le législateur cantonal pour aménager les voies de droit internes au vu de la loi fédérale d'harmonisation.
4.2 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 129 II 114 consid. 3.1 p. 118; ATF 129 III 55 consid. 3.1.1 p. 56/57; ATF 128 II 56 consid. 4 p. 62; ATF 125 II 480 consid. 4 p. 484, ATF 125 II 238 consid. 5a p. 244, 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179 et la jurisprudence citée).
Si plusieurs interprétations sont admissibles, il convient de choisir celle qui est conforme à la Constitution fédérale. En effet, même sil ne peut pas examiner la constitutionnalité des lois fédérales (art. 191 Cst. et art. 113 al. 3 aCst.), le Tribunal fédéral part de lidée que le législateur fédéral ne propose pas de solution incompatible avec la Constitution fédérale, à moins que le contraire ne résulte clairement de la lettre ou de lesprit de la loi (ATF 122 III 469 consid. 5a p. 474; ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les références citées).
De surcroît, le Tribunal fédéral ne peut, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, s'écarter d'une interprétation qui correspond à l'évidence à la volonté du législateur, en se fondant, le cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda); autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais dune interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions légales en cause (ATF 127 V 75 consid. 3 p. 79; ATF 105 Ib 49 consid. 5b p. 62 et les arrêts cités).
5.
5.1 Il convient d'abord de situer l'art. 145 LIFD dans son contexte constitutionnel.
La Constitution fédérale garantit aux cantons une large autonomie en matière d'organisation et de procédure. Ceux-ci sont en principe libres de s'organiser comme ils l'entendent et de répartir le pouvoir cantonal entre les organes qu'ils instituent (art. 1, 3 et 47 Cst.). L'autonomie constitutionnelle des cantons n'est cependant pas absolue. Elle est limitée par la Constitution fédérale elle-même, les lois fédérales et la jurisprudence. S'agissant de la mise en oeuvre du droit fédéral, la Confédération doit certes laisser aux cantons "une marge de manoeuvre aussi large que possible" et tenir compte de "leurs particularités" (art. 46 al. 2 Cst.): elle ne doit pas limiter sans nécessité la liberté d'action des cantons et, partant, restreindre leur souveraineté. Toutefois, lorsque les cantons sont chargés de l'exécution de la législation fédérale, celle-ci leur indique souvent quels organes et quelles procédures sont nécessaires à son exécution. C'est dire que, dans le domaine du fédéralisme d'exécution - tel que la perception de l'impôt fédéral direct -, la législation intervient souvent dans l'organisation administrative et judiciaire des cantons (cf. notamment art. 104 al. 3 LIFD qui oblige les cantons à prévoir au moins une commission de recours en matière d'impôt fédéral direct). La législation fédérale (art. 98a OJ) oblige également tous les cantons à instituer une juridiction administrative indépendante au moins pour les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (sur toutes ces questions, ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, p. 59-66, 72-75; Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1 ss, p. 209-215).
5.2 L'art. 129 Cst. (qui correspond matériellement à l'art. 42quinquies aCst.) consacre le principe de l'harmonisation fiscale. Selon cette disposition constitutionnelle, la Confédération fixe les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes (...) (al. 1); l'harmonisation s'étend à l'assujettissement, à l'objet et à la période de calcul de l'impôt, à la procédure (...) (al. 2). La procédure fait donc elle-même partie des domaines qui doivent être harmonisés.
Le constituant a prévu une harmonisation tant sur le plan horizontal (entre les cantons eux-mêmes, d'une part, et, dans le canton, entre les communes elles-mêmes, d'autre part) que sur le plan vertical (entre la Confédération et les cantons, respectivement entre les cantons et les communes). Le législateur fédéral, qui a pour mandat constitutionnel de mettre en oeuvre l'harmonisation fiscale, doit ainsi veiller à ce que la réglementation concernant l'impôt fédéral direct et les lois fiscales cantonales concordent entre elles (F. CAGIANUT, Commentaire de la Constitution fédérale [ci-après: Commentaire], état avril 1986, n. 5 ad art. 42quinquies aCst.; Rapport du groupe d'experts Cagianut sur l'harmonisation fiscale, Publications de la Chambre fiduciaire, Zurich 1994, vol. 128, p. 71 [ci-après: Rapport Cagianut]). Il doit user de sa compétence législative dans le domaine de l'impôt fédéral direct de telle manière que son propre régime fiscal soit en accord avec les règles contenues dans la loi fédérale d'harmonisation (cf. CAGIANUT, Commentaire, n. 8 ad art. 42quinquies aCst.).
L'harmonisation fiscale vise à un ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence du système fiscal suisse et une simplification de la taxation en particulier dans l'intérêt des contribuables, tout en ménageant le plus possible lautonomie - en particulier financière - des cantons (Rapport Cagianut, p. 73; MARKUS REICH, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht [ci-après: Kommentar StHG], Bâle 2002, 2e éd., n. 29 Vorbemerkungen ad art. 1/2 LHID, p. 10 s.; URS R. BEHNISCH, Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar [St. Galler Kommentar], Zurich 2002, n. 7 et 23 ad art. 129 Cst.). Elle ne doit pas conduire à une uniformisation des systèmes fiscaux, mais à leur coordination sur la base du principe de subsidiarité (art. 46 al. 2 Cst.). Toutefois, dans les domaines où il nexiste pas ou plus de besoin de régime cantonal différent, il se justifie dadmettre une harmonisation plus poussée sur la base du droit fédéral, même si cela ne ressort pas clairement de la lettre de la loi. En effet, le champ dautonomie cantonale doit avoir une fonction claire et déterminée et nest pas un but en soi (ATF 128 II 56 consid. 6a p. 64 s.; REICH, Kommentar StHG, n. 34 et 39 ad art. 1 LHID). Au demeurant, la cohérence du système juridique suisse exige, en matière d'impôts, la cohérence des normes fiscales, fédérales et cantonales, ainsi que celle de leur interprétation. En effet, l'harmonisation fiscale a pour but de mettre sur pied un système fiscal cohérent de manière à permettre une vue d'ensemble de la législation fiscale. Cela exige des cantons qu'ils se conforment aux règles et à l'esprit de l'harmonisation. Le principe de cohérence veut également que l'on interprète le droit de l'impôt fédéral direct et le droit cantonal qui règle la même matière de manière à réaliser une "harmonisation de la jurisprudence", ce que le législateur fédéral a réalisé en prévoyant que les décisions cantonales de dernière instance peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral lorsqu'elles portent sur une matière qui fait l'objet de l'harmonisation (art. 73 al. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, La relation entre le droit fédéral et le droit cantonal en matière dimpôts directs: harmonisation et uniformisation, in Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en lhonneur du Professeur Raoul Oberson, Bâle 1995, p. 157 ss, 166 ss).
En l'espèce, ces principes valent aussi pour la procédure cantonale en matière d'impôt fédéral direct dont le constituant a expressément prévu l'harmonisation. Dans ce domaine, la compétence des cantons se limite à l'exécution du droit fédéral et leur autonomie est de toute manière restreinte. La question ne se pose donc pas dans les mêmes termes que s'il s'agissait de leur imposer une organisation judiciaire particulière en matière d'impôts cantonaux (en particulier non harmonisés) en dérogation à l'autonomie cantonale généralement admise dans ce domaine.
5.3 En Suisse, la majorité des cantons et demi-cantons (dix-sept) ont adopté une législation prévoyant un parallélisme des voies de droit en ce qui concerne les impôts directs cantonaux et fédéral (Genève, Argovie, Appenzell Rh.-Int. et Rh.-Ext., Nidwald, Vaud, Tessin, Fribourg, Zoug, Grisons, Soleure, Schwyz, Uri, Lucerne, Schaffhouse, Neuchâtel et Glaris). A l'exception de Genève et d'Argovie qui ont instauré une double instance de recours pour ces deux types d'impôts, ces cantons et demi-cantons disposent d'une seule et même instance cantonale de recours commune.
Neuf cantons et demi-cantons (Berne, Valais, Thurgovie, Saint-Gall, Obwald, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Jura et Zurich) prévoient des voies de recours internes différentes pour les impôts directs cantonaux et l'impôt fédéral direct. En règle générale, c'est la même commission cantonale de recours qui statue respectivement en première ou dernière instance cantonale, selon qu'il s'agit de litiges relatifs aux impôts directs cantonaux ou à l'impôt fédéral direct. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours cantonal auprès du Tribunal cantonal (en principe le Tribunal administratif) en matière d'impôts cantonaux et, le cas échéant, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 73 LHID), tandis qu'elles peuvent être attaquées directement auprès du Tribunal fédéral pour ce qui est de l'impôt fédéral direct (art. 146 LIFD en relation avec l'art. 73 LHID). Le canton de Zurich a institué plusieurs commissions cantonales de recours différentes et indépendantes les unes des autres, dont les commissions cantonales de recours ("Rekurskommissionen"; cf. § 112 de la loi cantonale d'impôt du 8 juin 1997) pour les impôts cantonaux et la Commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral qui statue dans ce domaine en unique et dernière instance cantonale de recours ("Bundessteuer-Rekurskommission", cf. § 3 let. c et § 13 al. 1 de l'ordonnance cantonale du 4 novembre 1998 d'exécution de l'impôt fédéral direct). Seules les décisions rendues par les commissions cantonales de recours en matière d'impôts cantonaux sont sujettes à recours auprès du Tribunal administratif (cf. § 153 de la loi cantonale d'impôt du 8 juin 1997) avant d'être attaquées, le cas échéant, par la voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral (art. 73 LHID).
6.
6.1 Dans son Message du 25 mai 1983 concernant les lois fédérales sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes ainsi que sur l'impôt fédéral (FF 1983 III 1 ss, p. 224), le Conseil fédéral relève à propos de l'art. 152 du projet de la loi sur l'impôt fédéral direct (actuellement art. 145 LIFD) que l'art. 54 al. 3 du projet de la loi d'harmonisation (qui correspond à l'art. 50 al. 3 LHID) "donne aux cantons la possibilité d'aménager une voie de recours à deux instances dans la procédure de recours en matière d'impôts directs cantonaux. Compte tenu de cette disposition, la voie de recours à deux instances doit désormais également pouvoir être appliquée en ce qui concerne l'impôt fédéral direct dans les cantons qui connaissent déjà ce système ou dans ceux qui désirent l'introduire". Le Conseil fédéral souligne que "ce parallélisme dans la procédure de recours est nécessaire" (dans la version allemande, le verbe "s'imposer" est même utilisé: "Diese Parallelität des Beschwerdeverfahrens drängt sich auf", FF 1983 III 213 s.); "en effet, dans le nouveau droit, les motifs des recours de droit administratif au Tribunal fédéral ayant trait à l'application de la LHID seront, dans la plupart des cas, les mêmes que pour ceux qui concerneront l'application de la LIFD. On contribue ainsi également à décharger le Tribunal fédéral".
Toujours selon le Conseil fédéral, la question s'est posée de savoir si les cantons qui connaissent, dans leur droit actuel, deux instances de recours au niveau cantonal (commission de recours et tribunal administratif, comme par ex. Berne et Zurich) seraient autorisés à conserver ce système après l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation. Cette question a été réglée expressément par l'affirmative (art. 50 al. 3 LHID). Le maintien d'une voie de recours cantonale à deux instances a été considéré comme étant dans l'intérêt des parties. De plus, les charges supplémentaires imposées au Tribunal fédéral ensuite de l'élargissement du champ d'application du recours de droit administratif (art. 73 LHID) seraient moins lourdes que si la deuxième instance cantonale était supprimée, la seconde instance cantonale, comme la première, devant être indépendante de l'administration (FF 1983 III 143 s., ad art. 54 du projet de loi d'harmonisation).
Lors des débats parlementaires, l'art. 152 du projet de loi sur l'impôt fédéral direct (qui correspondait exactement à l'art. 145 LIFD) et l'art. 54 du projet de loi d'harmonisation du Conseil fédéral (dont la teneur a été reprise à l'art. 50 LHID sous réserve d'une modification rédactionnelle minime) n'ont pas suscité de discussions et ont été adoptés par les Chambres fédérales sur proposition de leur commission d'adhérer au projet du Conseil fédéral (à propos de l'art. 152 de la loi sur l'impôt fédéral direct: BO 1986 CE 207 et BO 1988 CN 71; à propos de l'art. 54 de la loi sur l'harmonisation: BO 1986 CE 155; BO 1989 CN 85).
Il ressort donc des travaux préparatoires que le législateur fédéral a admis que, grâce à l'adoption de l'art. 145 LIFD, les cantons - du moins ceux qui connaissaient deux instances de recours pour les impôts directs cantonaux, mais une seule pour l'impôt fédéral direct - introduiraient nécessairement une seconde instance de recours également pour l'impôt fédéral direct, ce qui n'était en principe pas possible sous l'empire de l'ancien arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD), en vigueur jusqu'au 31 décembre 1994 (cf. HEINZ MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2e éd., Zurich 1985, ad art. 69 AIFD, p. 385).
6.2 Cette interprétation est partagée par la doctrine majoritaire. Certains auteurs considèrent que l'art. 145 LIFD (en relation avec l'art. 50 LHID) doit être interprété en ce sens que les cantons sont tenus, lorsqu'ils instituent une double instance judiciaire de recours pour les impôts cantonaux, de prévoir les mêmes voies de recours en matière d'impôt fédéral direct; ils se fondent principalement sur les travaux préparatoires relatifs à la disposition légale en cause, ainsi que sur lart. 129 Cst. (art. 42quinquies aCst.) qui impose une harmonisation verticale de limpôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux, notamment en matière de procédure (DANIELLE Yersin, Harmonisation fiscale: La dernière ligne droite, in Archives 69 p. 305 ss, 323 s.; du même auteur, Harmonisation fiscale: procédure, interprétation et droit transitoire, in RDAF 2003 II p. 1 ss, 7; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse Saint-Gall 1994, p. 167 s., 207 ss; HUGO CASANOVA, Rekursverfahren, in Archives 61 p. 441 s.; PETER AGNER/BEAT JUND/GOTTHARD STEINMANN, Commentaire de la loi sur l'impôt fédéral direct, Zurich 2001, ad art. 145 LIFD, p. 436 s.).
Un auteur estime au contraire qu'à défaut d'une règle fédérale expresse, les cantons - qui jouissent d'une très grande autonomie en matière d'organisation et de procédure - sont libres de prévoir des voies de recours différentes pour les impôts directs - fédéral et cantonal. Le parallélisme des voies de droit ne saurait donc leur être imposé. L'harmonisation verticale de limpôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux ne signifie pas que la loi fédérale sur l'harmonisation fiscale doive, sur tous les points, être interprétée exactement de la même façon que la loi sur l'impôt fédéral direct de manière à aboutir forcément au même résultat. A cela s'ajoute que la création d'une seconde instance de recours cantonale pour l'impôt fédéral direct ne ferait que rallonger et renchérir encore la procédure de recours (ULRICH CAVELTI, Kommentar StHG, n. 22 et 23 ad art. 50 LHID; du même auteur, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2b, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000, n. 1 ad art. 145 LIFD, où l'auteur semble admettre ici que le parallélisme des voies de droit a été voulu par le législateur fédéral). Quant à WALTER RYSER/BERNARD ROLLI (Précis de droit fiscal suisse, 4e éd., Berne 2002, p. 471 et 474), ils sont d'avis qu'un parallélisme entre les deux procédures est certainement souhaitable, mais qu'il ne s'impose pas de manière contraignante aux cantons, vu que la loi sur l'impôt fédéral direct et la loi fédérale d'harmonisation sont muettes sur les règles de procédure applicables à l'éventuelle seconde instance de recours (ce qui n'est que partiellement exact car l'art. 145 LIFD prévoit expressément que les art. 140 à 144 s'appliquent par analogie à la seconde instance de recours cantonale).
6.3 Une interprétation de l'art. 145 LIFD, en relation avec l'art. 50 al. 3 LHID, dans le sens des travaux préparatoires et de la doctrine majoritaire apparaît conforme au but et à l'esprit de la législation fédérale sur l'harmonisation fiscale. Le maintien de la dissymétrie des voies de droit entre les impôts directs cantonaux et fédéral - telle que prévue dans le canton du Jura - aurait pour effet de rendre plus difficile la réalisation des objectifs fixés par la Constitution (art. 129 Cst.) et concrétisés par la loi fédérale d'harmonisation, à savoir une meilleure concordance et coordination entre les impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence et cohérence du système fiscal suisse - qui comprend la procédure - ainsi qu'une simplification de la taxation notamment dans l'intérêt des contribuables. Le souci d'assurer une application et une interprétation uniforme et cohérente de la loi sur l'impôt fédéral direct et du droit cantonal déjà sur le plan cantonal plaide pour un parallélisme des voies de droit. Plus il existe, à l'intérieur d'un même canton, d'autorités différentes appelées par des procédures différentes à se prononcer sur des taxations relevant du droit fiscal harmonisé, plus grand sera le risque d'aboutir à des interprétations divergentes et donc à des décisions contradictoires.
6.4 En ouvrant le recours de droit administratif au Tribunal fédéral aussi contre les décisions cantonales de dernière instance (art. 73 LHID), le législateur a voulu assurer une harmonisation approfondie du droit de fond cantonal et fédéral (y compris de leur interprétation) dans les domaines harmonisés. Il a aussi voulu obtenir une certaine simplicité et économie de procédure et permettre le choix de la voie de droit adéquate avec sécurité. L'introduction d'un tel recours n'aurait pas grand sens si les décisions attaquées n'émanent pas d'une même autorité de recours en dernière instance cantonale. Il appartient d'abord aux cantons d'instaurer une procédure qui garantisse l'harmonisation fiscale, qui pourra, le cas échéant, être contrôlée en dernier lieu par le Tribunal fédéral.
Le maintien de procédures de recours différentes sur le plan cantonal comporte le risque que les autorités cantonales jugent différemment en matière d'impôt cantonal et d'impôt fédéral direct et que, sous réserve de la suspension de l'une des procédures et de l'adoption ultérieure par l'autorité cantonale de seconde instance d'une solution semblable à celle du Tribunal fédéral, celui-ci doive trancher deux fois la même question litigieuse, soit d'abord dans le cadre du recours de droit administratif interjeté directement contre la décision de la Commission cantonale des recours en ce qui concerne l'impôt fédéral direct, puis à l'occasion d'un éventuel recours de droit administratif déposé contre l'arrêt de la Cour administrative du Tribunal cantonal en matière d'impôts cantonaux.
Il existe également un risque de décisions contradictoires entre l'une ou l'autre des instances de recours cantonales et le Tribunal fédéral. En particulier, ce risque peut résulter de ce que ces autorités disposent de pouvoirs d'appréciation différents, qui peuvent être plus ou moins larges quant aux constatations de fait, et d'une cognition plus ou moins libre sur le plan juridique. Ainsi, dans le canton du Jura, la Cour administrative du Tribunal cantonal jouit, en matière de constatations de fait, d'un plus large pouvoir d'appréciation que le Tribunal fédéral. Elle peut en effet revoir d'office les constatations inexactes ou incomplètes des faits pertinents tels qu'établis par la Commission cantonale des recours (art. 166 al. 3 let. b Loi d'impôt/JU). En revanche, lorsque le recours de droit administratif est dirigé - comme c'est le cas en l'espèce - contre la décision émanant d'une autorité judiciaire - ce qu'est la Commission cantonale des recours, comme le Tribunal cantonal -, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 104 let. b et art. 105 al. 2 OJ; ATF 128 II 145 consid. 1.2.1). Il est donc possible que la Cour administrative du Tribunal cantonal et le Tribunal fédéral tranchent une même question juridique de manière différente sur la base d'autres états de fait. A noter que, si l'art. 98a al. 3 OJ prescrit que les motifs de recours (devant la juridiction cantonale de dernière instance) doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, cette disposition légale n'interdit cependant au législateur cantonal ni d'introduire des règles de procédure qui vont au-delà de ces exigences minimales, ni de prévoir un pouvoir d'appréciation différent selon les autorités dans les limites de l'art. 98a OJ.
D'autres incohérences peuvent également surgir. Tel est le cas notamment de la question de la reformatio in peius vel melius qui n'est pas nécessairement prévue pour les impôts cantonaux (par ex. en droit bernois), alors qu'elle l'est expressément par l'art. 143 LIFD pour la Commission de recours et la seconde instance (par renvoi de l'art. 145 al. 2 LIFD) et par l'art. 114 OJ pour le Tribunal fédéral (RYSER/ROLLI, op. cit., note de bas de page 129, p. 474).
6.5 Quant aux inconvénients relevés par la doctrine minoritaire (renchérissement et allongement de la procédure; cf. consid. 6.2), ils sont compensés par d'autres avantages, selon le Message du Conseil fédéral (cf. consid. 6.1). De toute manière, ils justifieraient, le cas échéant, le choix d'une procédure réduite à une instance, mais non un système dissymétrique qui cumule les inconvénients à la fois de l'instance unique et de la double instance.
6.6 En résumé, il convient d'interpréter l'art. 145 LIFD (en relation avec l'art. 50 LHID) en ce sens que, lorsqu'un canton a instauré une double instance de recours en matière d'impôts directs cantonaux, il doit également prévoir ce système pour l'impôt fédéral direct afin que les objectifs poursuivis par la loi fédérale d'harmonisation puissent être réalisés au mieux. Une telle interprétation - qui résulte de la volonté du législateur fédéral - ne viole pas l'autonomie cantonale en matière de procédure. Le canton reste libre d'adopter une seule instance dans les deux cas pour tout le droit harmonisé, soit une commission de recours, soit un Tribunal administratif (ou cantonal).
Il s'ensuit que l'art. 14 de l'Ordonnance jurassienne d'exécution IFD - prévoyant que la Commission cantonale des recours statue en dernière instance cantonale en matière d'impôt fédéral direct - est contraire à l'art. 145 LIFD.
7.
7.1 Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée n'a pas été rendue par une autorité statuant en dernière instance cantonale (art. 98 let. g OJ) pour ce qui concerne l'impôt fédéral direct. Par tant, le présent recours s'avère irrecevable, les instances de recours cantonales n'ayant pas été épuisées.
7.2 Lorsque la réglementation sur les voies de droit est peu claire ou contradictoire, il se justifie, selon le principe de la bonne foi, de transmettre l'affaire à l'autorité compétente, quand bien même le recours de droit administratif est déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral (cf. ATF 123 II 231 consid. 8 b/c p. 239 s.).
La présente affaire doit ainsi être transmise à la Cour administrative du Tribunal cantonal jurassien dont la compétence est probable, du moins provisoirement, étant précisé que ce tribunal est déjà saisi d'un recours dirigé contre la même décision pour ce qui concerne les impôts directs cantonaux. Cette juridiction cantonale devra néanmoins examiner préalablement sa compétence et, le cas échéant, transmettre l'affaire à l'autorité qui sera finalement désignée par le canton après avoir tenu compte de la situation juridique créée par le présent arrêt. Il n'appartient en effet pas au Tribunal fédéral de désigner lui-même définitivement l'autorité cantonale compétente, cette question relevant de l'autonomie cantonale du moment que les règles fixées par les lois fédérales sur l'impôt fédéral direct et d'harmonisation (cf. art. 145 LIFD et art. 50 LHID) se bornent à prévoir le parallélisme des procédures et laissent aux cantons le choix entre une instance unique ou une double instance.
A cet égard, lorsque le canton a choisi d'instaurer une double instance de recours, il est pour le moins douteux que les autorités cantonales de recours de première instance puissent être différentes pour l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux (comme par ex. dans le canton de Zurich), surtout s'il n'existe aucune coordination entre elles. Quoi qu'il en soit, la seconde instance cantonale de recours doit nécessairement être commune, afin que le droit fiscal harmonisé puisse être appliqué et interprété de manière uniforme déjà sur le plan cantonal. Il va sans dire que si une seule instance de recours cantonale est prévue, la même autorité devra connaître des litiges en matière d'impôt fédéral direct et d'impôt direct cantonal.
7.3 Cela dit, l'arrêt du Tribunal fédéral qui prononce l'irrecevabilité du recours de droit administratif en raison d'une incompétence fonctionnelle n'empêche pas l'autorité cantonale à laquelle l'affaire a été renvoyée (ou celle qui est finalement désignée) de se prononcer le cas échéant sur les moyens de fond du recourant, ou comme en l'espèce de l'autorité recourante. L'autorité de la chose jugée se limite à l'objet du présent arrêt, à savoir la question de la recevabilité, à ce stade, du recours de droit administratif au regard notamment de l'art. 145 LIFD en relation avec l'art. 50 al. 3 LHID (cf. ATF 123 II 231 consid. 8d p. 240). En d'autres termes, comme l'affaire est renvoyée à la Cour administrative du Tribunal cantonal, le présent arrêt d'irrecevabilité n'a pas pour conséquence de rendre directement exécutoire la décision attaquée prise par la Commission cantonale de recours. Il importe par ailleurs que la procédure cantonale se déroule dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.).
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Art. 145 al. 1 LIFD; art. 50 al. 3 et art. 73 al. 1 LHID; art. 129 Cst.: obligation pour les cantons d'instaurer un parallélisme des voies de recours en matière d'impôt fédéral direct et d'impôts cantonaux harmo-nisés; impôt fédéral direct 2001. Possibilité pour les cantons d'instituer une ou deux instances de recours judiciaires tant pour l'impôt fédéral direct (art. 145 al. 1 LIFD) que pour les impôts cantonaux harmonisés (art. 50 al. 3 LHID). Décision de dernière instance cantonale selon l'art. 73 al. 1 LHID (consid. 2 et 3).
Principes d'interprétation d'une disposition légale (consid. 4).
Portée de la garantie constitutionnelle de l'autonomie cantonale en matière d'organisation et de procédure (consid. 5.1) et de l'art. 129 Cst. qui consacre le principe de l'harmonisation fiscale aussi dans le domaine de la procédure (consid. 5.2). Examen des différentes solutions adoptées par les cantons en ce qui concerne l'aménagement des voies de recours (consid. 5.3).
Au sens de l'art. 145 al. 1 LIFD, interprété en relation avec l'art. 50 al. 3 LHID, lorsqu'un canton a instauré une double instance de recours en matière d'impôts cantonaux harmonisés, il doit nécessairement prévoir les mêmes voies de droit pour l'impôt fédéral direct (consid. 6).
Irrecevabilité du recours et transmission de l'affaire à l'autorité de recours cantonale supérieure (consid. 7).
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Sachverhalt ab Seite 66
Par avis de taxation du 30 août 2002 - communiqué sous pli simple -, le Service des contributions de la République et canton du Jura a fixé, pour la période fiscale 2001, le revenu imposable de X. à 43'550 fr. pour l'impôt d'Etat (impôt cantonal, communal et ecclésiastique) et à 44'450 fr. (arrondi à 44'400 fr.) pour l'impôt fédéral direct.
Le 27 février 2003, le contribuable a déposé une réclamation contre l'avis de taxation du 30 août 2002, en indiquant qu'il n'avait reçu celui-ci qu'à fin janvier ou début février 2003. Par décision du 4 mars 2003, le Service des contributions n'est pas entré en matière sur cette réclamation, jugée tardive.
Par décision du 4 juillet 2003, la Commission cantonale des recours du canton du Jura a admis le recours formé par le contribuable contre la décision sur réclamation et renvoyé la cause à l'autorité inférieure, qui était invitée à traiter la réclamation du 27 février 2003; elle précisait que sa décision pouvait être attaquée devant la Cour administrative du Tribunal cantonal jurassien s'agissant de l'impôt d'Etat et directement devant le Tribunal fédéral en ce qui concerne l'impôt fédéral direct.
Le Service des contributions a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal pour ce qui concerne l'impôt d'Etat de 2001.
Parallèlement, le Service des contributions a interjeté un recours de droit administratif à l'encontre de la décision du 4 juillet 2003; il a requis le Tribunal fédéral d'annuler celle-ci, de confirmer la décision de non-entrée en matière du 4 mars 2003 et de dire que la taxation communiquée le 30 août 2002 fixant le revenu du contribuable à 44'400 fr. pour l'impôt fédéral direct de 2001 était entrée en force.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable et renvoyé la cause à la Cour administrative du Tribunal cantonal dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine doffice et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1; ATF 129 IV 216 consid. 1 et les arrêts cités).
2.
2.1 Selon l'art. 146 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur limpôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11), entrée en vigueur le 1er janvier 1995, la décision de la commission cantonale de recours ou celle d'une autre instance de recours au sens de l'art. 145 LIFD peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dans les 30 jours dès sa notification. L'administration cantonale de l'impôt fédéral direct a également qualité pour recourir. L'art. 145 LIFD précise que, dans la mesure où le droit cantonal le prévoit, la décision sur recours peut encore être portée devant une autre instance cantonale, indépendante de l'administration (al. 1); dans ce cas, les art. 140 à 144 LIFD concernant la procédure devant la commission cantonale de recours s'appliquent par analogie (al. 2).
La possibilité pour les cantons d'instituer une seconde instance de recours pour les impôts directs cantonaux soumis à la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID; RS 642.14; ci-après: loi fédérale d'harmonisation) est expressément prévue par l'art. 50 LHID. D'après cette disposition légale, le contribuable peut interjeter un recours contre la décision sur réclamation devant une commission de recours indépendante des autorités fiscales (al. 1); le contribuable et l'administration fiscale cantonale peuvent porter la décision sur recours devant une instance cantonale supérieure indépendante de ladministration, à condition que le droit cantonal le prévoie (al. 3). Aux termes de lart. 73 LHID, les décisions cantonales de dernière instance (relatives aux impôts directs cantonaux) peuvent aussi faire lobjet dun recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, lorsquelles portent sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chapitre 1 de cette loi (al. 1); le contribuable, l'administration fiscale cantonale et l'Administration fédérale des contributions ont le droit de recourir (al. 2).
2.2 En vertu de l'art. 14 de l'ordonnance jurassienne du 19 décembre 2000 d'exécution concernant l'impôt fédéral direct (ci-après: Ordonnance jurassienne d'exécution IFD), la Commission cantonale des recours est l'autorité de recours compétente au sens de l'art. 104 al. 3 LIFD, prévoyant que chaque canton institue une commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral direct.
Le législateur jurassien n'a pas fait usage de la compétence prévue à l'art 145 LIFD: il n'a pas instauré une double instance cantonale de recours en ce qui concerne l'impôt fédéral direct.
Il en va différemment pour les impôts directs cantonaux et communaux. Les décisions sur recours prises par la Commission cantonale des recours en cette matière peuvent encore faire l'objet d'un recours auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal (art. 165 de la loi d'impôt jurassienne du 26 mai 1988; ci-après: Loi d'impôt/JU) et, le cas échéant, devant le Tribunal fédéral lorsque les conditions d'application de l'art. 73 al. 1 LHID sont réalisées (art. 168a Loi d'impôt/JU).
2.3 En l'occurrence, la décision attaquée du 4 juillet 2003 concerne à la fois l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux pour la période fiscale 2001. Le présent recours de droit administratif ne porte que sur l'impôt fédéral direct. En tant qu'elle a trait aux impôts cantonaux, la décision querellée a été portée devant la Cour administrative du Tribunal cantonal, conformément au droit cantonal de procédure.
Comme la décision attaquée porte sur l'une des matières mentionnées à l'art. 73 al. 1 LHID et concerne l'année 2001, soit une période fiscale suivant léchéance du délai de huit ans accordé aux cantons, à compter de lentrée en vigueur de la loi fédérale dharmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux diverses dispositions de la loi (art. 72 al. 1 LHID), l'arrêt qui sera rendu par la Cour administrative du Tribunal cantonal en matière d'impôts directs cantonaux pourra, le cas échéant, aussi être attaqué par la voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral pour violation du droit fiscal harmonisé (cf. art. 73 al. 1 LHID; ATF 128 II 56 consid. 1 p. 58 s. et les références citées).
Dès lors, la question se pose de savoir si les mêmes voies de droit ne devraient pas être ouvertes contre la décision querellée, qu'elle porte sur l'impôt fédéral direct ou sur les impôts cantonaux. S'agissant de l'impôt fédéral direct, il faut déterminer en particulier si cette décision a été, ou non, prise par une autorité cantonale statuant en dernière instance au sens des art. 98 let. g et 98a OJ.
2.4 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes légales par l'administration cantonale de l'impôt fédéral direct contre un arrêt fondé sur le droit public fédéral, le présent recours est recevable sous cet angle tant en vertu des art. 97 ss OJ que de la règle particulière de l'art. 146 LIFD.
3.
3.1 La loi fédérale d'harmonisation règle de manière sommaire la procédure de recours (art. 50 LHID), de sorte que les cantons ont gardé une certaine autonomie dans l'aménagement des voies de droit. Ils peuvent choisir en particulier s'ils entendent avoir une ou deux instances judiciaires au sens de l'art. 98a OJ. L'art. 145 LIFD n'indique pas expressément si, lorsqu'ils adoptent une double instance de recours pour les impôts directs cantonaux (comme c'est le cas dans le canton du Jura notamment), ils doivent - ou simplement s'ils peuvent - faire de même pour l'impôt fédéral direct. Autrement dit, on peut se demander si le parallélisme des procédures de recours s'impose aux cantons ou si ceux-ci sont libres de prévoir des voies de recours différentes pour l'impôt fédéral direct et les impôts directs cantonaux.
3.2 Dans une affaire valaisanne concernant la voie à suivre en matière d'entraide fiscale au sens de l'art. 112 LIFD (correspondant à l'art. 39 al. 3 LHID qui règle la collaboration d'autres autorités de manière analogue sur le plan cantonal), le Tribunal fédéral a jugé que, dans les cantons qui n'ont pas défini de procédure déterminée dans le domaine en cause, le refus ou l'octroi de l'entraide en matière fiscale par des autorités autres que fiscales peut être attaqué selon les mêmes voies que les décisions sur le fond (soit par la procédure de recours auprès des autorités judiciaires cantonales compétentes en matière d'impôts). A cette occasion, le Tribunal fédéral a constaté, de manière générale, que l'art. 145 LIFD, comme l'art. 50 LHID, donnait aux cantons la possibilité de prévoir une double instance judiciaire cantonale (par exemple la Commission cantonale de recours, puis le Tribunal administratif). Cela pouvait supposer un parallélisme des voies de recours, la voie à deux instances s'appliquant (dès la période fiscale 2001) également en ce qui concerne limpôt fédéral direct dans les cantons qui connaissaient déjà ce système sur le plan cantonal. La Commission cantonale de recours valaisanne (ou une autre autorité judiciaire au sens de l'art. 98a OJ qui restait à désigner) devrait donc veiller à indiquer, dans sa décision, une éventuelle voie de recours à une seconde instance cantonale, le cas échéant également en matière d'impôt fédéral direct (ATF 128 II 311 consid. 6.4 p. 323 s.). La question, laissée indécise dans l'arrêt en cause, doit être tranchée ici.
4.
4.1 Selon l'art. 145 LIFD, dans la mesure où le droit cantonal le prévoit, la décision sur recours (concernant l'impôt fédéral direct) peut encore être portée devant une autre instance cantonale, indépendante de l'administration. Cette disposition renvoie implicitement à l'art. 50 al. 3 LHID, sans indiquer expressément toutefois si les cantons sont tenus d'instaurer des autorités et des instances de recours rigoureusement identiques dans le domaine du droit fiscal harmonisé. La lettre de ces normes n'exclut pas non plus que la volonté du législateur fédéral était d'obliger les cantons à adopter des voies de recours semblables. En particulier, la mention que "la décision peut encore être portée (...)" indique simplement que la voie de recours auprès de la seconde instance est ouverte lorsque le canton a prévu une double instance de recours; on ne saurait déduire du terme "peut" que le législateur fédéral autorise le canton à adopter pour l'impôt fédéral direct une procédure différente de celle des impôts cantonaux harmonisés. Deux interprétations sont donc possibles. A cet égard, le silence de la loi fédérale dharmonisation ne saurait, à lui seul, être compris comme conférant une marge dautonomie aux cantons, en particulier lorsquil porte sur un point relevant dun domaine dont lharmonisation est expressément prévue par la Constitution fédérale, tel que la procédure (ATF 128 II 56 consid. 4 p. 62). Il faut dans ce cas aussi rechercher le sens véritable des dispositions en cause, afin de déterminer l'étendue de l'autonomie dont dispose le législateur cantonal pour aménager les voies de droit internes au vu de la loi fédérale d'harmonisation.
4.2 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 129 II 114 consid. 3.1 p. 118; ATF 129 III 55 consid. 3.1.1 p. 56/57; ATF 128 II 56 consid. 4 p. 62; ATF 125 II 480 consid. 4 p. 484, ATF 125 II 238 consid. 5a p. 244, 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179 et la jurisprudence citée).
Si plusieurs interprétations sont admissibles, il convient de choisir celle qui est conforme à la Constitution fédérale. En effet, même sil ne peut pas examiner la constitutionnalité des lois fédérales (art. 191 Cst. et art. 113 al. 3 aCst.), le Tribunal fédéral part de lidée que le législateur fédéral ne propose pas de solution incompatible avec la Constitution fédérale, à moins que le contraire ne résulte clairement de la lettre ou de lesprit de la loi (ATF 122 III 469 consid. 5a p. 474; ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les références citées).
De surcroît, le Tribunal fédéral ne peut, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, s'écarter d'une interprétation qui correspond à l'évidence à la volonté du législateur, en se fondant, le cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda); autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais dune interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions légales en cause (ATF 127 V 75 consid. 3 p. 79; ATF 105 Ib 49 consid. 5b p. 62 et les arrêts cités).
5.
5.1 Il convient d'abord de situer l'art. 145 LIFD dans son contexte constitutionnel.
La Constitution fédérale garantit aux cantons une large autonomie en matière d'organisation et de procédure. Ceux-ci sont en principe libres de s'organiser comme ils l'entendent et de répartir le pouvoir cantonal entre les organes qu'ils instituent (art. 1, 3 et 47 Cst.). L'autonomie constitutionnelle des cantons n'est cependant pas absolue. Elle est limitée par la Constitution fédérale elle-même, les lois fédérales et la jurisprudence. S'agissant de la mise en oeuvre du droit fédéral, la Confédération doit certes laisser aux cantons "une marge de manoeuvre aussi large que possible" et tenir compte de "leurs particularités" (art. 46 al. 2 Cst.): elle ne doit pas limiter sans nécessité la liberté d'action des cantons et, partant, restreindre leur souveraineté. Toutefois, lorsque les cantons sont chargés de l'exécution de la législation fédérale, celle-ci leur indique souvent quels organes et quelles procédures sont nécessaires à son exécution. C'est dire que, dans le domaine du fédéralisme d'exécution - tel que la perception de l'impôt fédéral direct -, la législation intervient souvent dans l'organisation administrative et judiciaire des cantons (cf. notamment art. 104 al. 3 LIFD qui oblige les cantons à prévoir au moins une commission de recours en matière d'impôt fédéral direct). La législation fédérale (art. 98a OJ) oblige également tous les cantons à instituer une juridiction administrative indépendante au moins pour les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (sur toutes ces questions, ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, p. 59-66, 72-75; Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1 ss, p. 209-215).
5.2 L'art. 129 Cst. (qui correspond matériellement à l'art. 42quinquies aCst.) consacre le principe de l'harmonisation fiscale. Selon cette disposition constitutionnelle, la Confédération fixe les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes (...) (al. 1); l'harmonisation s'étend à l'assujettissement, à l'objet et à la période de calcul de l'impôt, à la procédure (...) (al. 2). La procédure fait donc elle-même partie des domaines qui doivent être harmonisés.
Le constituant a prévu une harmonisation tant sur le plan horizontal (entre les cantons eux-mêmes, d'une part, et, dans le canton, entre les communes elles-mêmes, d'autre part) que sur le plan vertical (entre la Confédération et les cantons, respectivement entre les cantons et les communes). Le législateur fédéral, qui a pour mandat constitutionnel de mettre en oeuvre l'harmonisation fiscale, doit ainsi veiller à ce que la réglementation concernant l'impôt fédéral direct et les lois fiscales cantonales concordent entre elles (F. CAGIANUT, Commentaire de la Constitution fédérale [ci-après: Commentaire], état avril 1986, n. 5 ad art. 42quinquies aCst.; Rapport du groupe d'experts Cagianut sur l'harmonisation fiscale, Publications de la Chambre fiduciaire, Zurich 1994, vol. 128, p. 71 [ci-après: Rapport Cagianut]). Il doit user de sa compétence législative dans le domaine de l'impôt fédéral direct de telle manière que son propre régime fiscal soit en accord avec les règles contenues dans la loi fédérale d'harmonisation (cf. CAGIANUT, Commentaire, n. 8 ad art. 42quinquies aCst.).
L'harmonisation fiscale vise à un ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence du système fiscal suisse et une simplification de la taxation en particulier dans l'intérêt des contribuables, tout en ménageant le plus possible lautonomie - en particulier financière - des cantons (Rapport Cagianut, p. 73; MARKUS REICH, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht [ci-après: Kommentar StHG], Bâle 2002, 2e éd., n. 29 Vorbemerkungen ad art. 1/2 LHID, p. 10 s.; URS R. BEHNISCH, Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar [St. Galler Kommentar], Zurich 2002, n. 7 et 23 ad art. 129 Cst.). Elle ne doit pas conduire à une uniformisation des systèmes fiscaux, mais à leur coordination sur la base du principe de subsidiarité (art. 46 al. 2 Cst.). Toutefois, dans les domaines où il nexiste pas ou plus de besoin de régime cantonal différent, il se justifie dadmettre une harmonisation plus poussée sur la base du droit fédéral, même si cela ne ressort pas clairement de la lettre de la loi. En effet, le champ dautonomie cantonale doit avoir une fonction claire et déterminée et nest pas un but en soi (ATF 128 II 56 consid. 6a p. 64 s.; REICH, Kommentar StHG, n. 34 et 39 ad art. 1 LHID). Au demeurant, la cohérence du système juridique suisse exige, en matière d'impôts, la cohérence des normes fiscales, fédérales et cantonales, ainsi que celle de leur interprétation. En effet, l'harmonisation fiscale a pour but de mettre sur pied un système fiscal cohérent de manière à permettre une vue d'ensemble de la législation fiscale. Cela exige des cantons qu'ils se conforment aux règles et à l'esprit de l'harmonisation. Le principe de cohérence veut également que l'on interprète le droit de l'impôt fédéral direct et le droit cantonal qui règle la même matière de manière à réaliser une "harmonisation de la jurisprudence", ce que le législateur fédéral a réalisé en prévoyant que les décisions cantonales de dernière instance peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral lorsqu'elles portent sur une matière qui fait l'objet de l'harmonisation (art. 73 al. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, La relation entre le droit fédéral et le droit cantonal en matière dimpôts directs: harmonisation et uniformisation, in Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en lhonneur du Professeur Raoul Oberson, Bâle 1995, p. 157 ss, 166 ss).
En l'espèce, ces principes valent aussi pour la procédure cantonale en matière d'impôt fédéral direct dont le constituant a expressément prévu l'harmonisation. Dans ce domaine, la compétence des cantons se limite à l'exécution du droit fédéral et leur autonomie est de toute manière restreinte. La question ne se pose donc pas dans les mêmes termes que s'il s'agissait de leur imposer une organisation judiciaire particulière en matière d'impôts cantonaux (en particulier non harmonisés) en dérogation à l'autonomie cantonale généralement admise dans ce domaine.
5.3 En Suisse, la majorité des cantons et demi-cantons (dix-sept) ont adopté une législation prévoyant un parallélisme des voies de droit en ce qui concerne les impôts directs cantonaux et fédéral (Genève, Argovie, Appenzell Rh.-Int. et Rh.-Ext., Nidwald, Vaud, Tessin, Fribourg, Zoug, Grisons, Soleure, Schwyz, Uri, Lucerne, Schaffhouse, Neuchâtel et Glaris). A l'exception de Genève et d'Argovie qui ont instauré une double instance de recours pour ces deux types d'impôts, ces cantons et demi-cantons disposent d'une seule et même instance cantonale de recours commune.
Neuf cantons et demi-cantons (Berne, Valais, Thurgovie, Saint-Gall, Obwald, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Jura et Zurich) prévoient des voies de recours internes différentes pour les impôts directs cantonaux et l'impôt fédéral direct. En règle générale, c'est la même commission cantonale de recours qui statue respectivement en première ou dernière instance cantonale, selon qu'il s'agit de litiges relatifs aux impôts directs cantonaux ou à l'impôt fédéral direct. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours cantonal auprès du Tribunal cantonal (en principe le Tribunal administratif) en matière d'impôts cantonaux et, le cas échéant, d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 73 LHID), tandis qu'elles peuvent être attaquées directement auprès du Tribunal fédéral pour ce qui est de l'impôt fédéral direct (art. 146 LIFD en relation avec l'art. 73 LHID). Le canton de Zurich a institué plusieurs commissions cantonales de recours différentes et indépendantes les unes des autres, dont les commissions cantonales de recours ("Rekurskommissionen"; cf. § 112 de la loi cantonale d'impôt du 8 juin 1997) pour les impôts cantonaux et la Commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral qui statue dans ce domaine en unique et dernière instance cantonale de recours ("Bundessteuer-Rekurskommission", cf. § 3 let. c et § 13 al. 1 de l'ordonnance cantonale du 4 novembre 1998 d'exécution de l'impôt fédéral direct). Seules les décisions rendues par les commissions cantonales de recours en matière d'impôts cantonaux sont sujettes à recours auprès du Tribunal administratif (cf. § 153 de la loi cantonale d'impôt du 8 juin 1997) avant d'être attaquées, le cas échéant, par la voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral (art. 73 LHID).
6.
6.1 Dans son Message du 25 mai 1983 concernant les lois fédérales sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes ainsi que sur l'impôt fédéral (FF 1983 III 1 ss, p. 224), le Conseil fédéral relève à propos de l'art. 152 du projet de la loi sur l'impôt fédéral direct (actuellement art. 145 LIFD) que l'art. 54 al. 3 du projet de la loi d'harmonisation (qui correspond à l'art. 50 al. 3 LHID) "donne aux cantons la possibilité d'aménager une voie de recours à deux instances dans la procédure de recours en matière d'impôts directs cantonaux. Compte tenu de cette disposition, la voie de recours à deux instances doit désormais également pouvoir être appliquée en ce qui concerne l'impôt fédéral direct dans les cantons qui connaissent déjà ce système ou dans ceux qui désirent l'introduire". Le Conseil fédéral souligne que "ce parallélisme dans la procédure de recours est nécessaire" (dans la version allemande, le verbe "s'imposer" est même utilisé: "Diese Parallelität des Beschwerdeverfahrens drängt sich auf", FF 1983 III 213 s.); "en effet, dans le nouveau droit, les motifs des recours de droit administratif au Tribunal fédéral ayant trait à l'application de la LHID seront, dans la plupart des cas, les mêmes que pour ceux qui concerneront l'application de la LIFD. On contribue ainsi également à décharger le Tribunal fédéral".
Toujours selon le Conseil fédéral, la question s'est posée de savoir si les cantons qui connaissent, dans leur droit actuel, deux instances de recours au niveau cantonal (commission de recours et tribunal administratif, comme par ex. Berne et Zurich) seraient autorisés à conserver ce système après l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation. Cette question a été réglée expressément par l'affirmative (art. 50 al. 3 LHID). Le maintien d'une voie de recours cantonale à deux instances a été considéré comme étant dans l'intérêt des parties. De plus, les charges supplémentaires imposées au Tribunal fédéral ensuite de l'élargissement du champ d'application du recours de droit administratif (art. 73 LHID) seraient moins lourdes que si la deuxième instance cantonale était supprimée, la seconde instance cantonale, comme la première, devant être indépendante de l'administration (FF 1983 III 143 s., ad art. 54 du projet de loi d'harmonisation).
Lors des débats parlementaires, l'art. 152 du projet de loi sur l'impôt fédéral direct (qui correspondait exactement à l'art. 145 LIFD) et l'art. 54 du projet de loi d'harmonisation du Conseil fédéral (dont la teneur a été reprise à l'art. 50 LHID sous réserve d'une modification rédactionnelle minime) n'ont pas suscité de discussions et ont été adoptés par les Chambres fédérales sur proposition de leur commission d'adhérer au projet du Conseil fédéral (à propos de l'art. 152 de la loi sur l'impôt fédéral direct: BO 1986 CE 207 et BO 1988 CN 71; à propos de l'art. 54 de la loi sur l'harmonisation: BO 1986 CE 155; BO 1989 CN 85).
Il ressort donc des travaux préparatoires que le législateur fédéral a admis que, grâce à l'adoption de l'art. 145 LIFD, les cantons - du moins ceux qui connaissaient deux instances de recours pour les impôts directs cantonaux, mais une seule pour l'impôt fédéral direct - introduiraient nécessairement une seconde instance de recours également pour l'impôt fédéral direct, ce qui n'était en principe pas possible sous l'empire de l'ancien arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD), en vigueur jusqu'au 31 décembre 1994 (cf. HEINZ MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2e éd., Zurich 1985, ad art. 69 AIFD, p. 385).
6.2 Cette interprétation est partagée par la doctrine majoritaire. Certains auteurs considèrent que l'art. 145 LIFD (en relation avec l'art. 50 LHID) doit être interprété en ce sens que les cantons sont tenus, lorsqu'ils instituent une double instance judiciaire de recours pour les impôts cantonaux, de prévoir les mêmes voies de recours en matière d'impôt fédéral direct; ils se fondent principalement sur les travaux préparatoires relatifs à la disposition légale en cause, ainsi que sur lart. 129 Cst. (art. 42quinquies aCst.) qui impose une harmonisation verticale de limpôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux, notamment en matière de procédure (DANIELLE Yersin, Harmonisation fiscale: La dernière ligne droite, in Archives 69 p. 305 ss, 323 s.; du même auteur, Harmonisation fiscale: procédure, interprétation et droit transitoire, in RDAF 2003 II p. 1 ss, 7; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse Saint-Gall 1994, p. 167 s., 207 ss; HUGO CASANOVA, Rekursverfahren, in Archives 61 p. 441 s.; PETER AGNER/BEAT JUND/GOTTHARD STEINMANN, Commentaire de la loi sur l'impôt fédéral direct, Zurich 2001, ad art. 145 LIFD, p. 436 s.).
Un auteur estime au contraire qu'à défaut d'une règle fédérale expresse, les cantons - qui jouissent d'une très grande autonomie en matière d'organisation et de procédure - sont libres de prévoir des voies de recours différentes pour les impôts directs - fédéral et cantonal. Le parallélisme des voies de droit ne saurait donc leur être imposé. L'harmonisation verticale de limpôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux ne signifie pas que la loi fédérale sur l'harmonisation fiscale doive, sur tous les points, être interprétée exactement de la même façon que la loi sur l'impôt fédéral direct de manière à aboutir forcément au même résultat. A cela s'ajoute que la création d'une seconde instance de recours cantonale pour l'impôt fédéral direct ne ferait que rallonger et renchérir encore la procédure de recours (ULRICH CAVELTI, Kommentar StHG, n. 22 et 23 ad art. 50 LHID; du même auteur, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2b, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000, n. 1 ad art. 145 LIFD, où l'auteur semble admettre ici que le parallélisme des voies de droit a été voulu par le législateur fédéral). Quant à WALTER RYSER/BERNARD ROLLI (Précis de droit fiscal suisse, 4e éd., Berne 2002, p. 471 et 474), ils sont d'avis qu'un parallélisme entre les deux procédures est certainement souhaitable, mais qu'il ne s'impose pas de manière contraignante aux cantons, vu que la loi sur l'impôt fédéral direct et la loi fédérale d'harmonisation sont muettes sur les règles de procédure applicables à l'éventuelle seconde instance de recours (ce qui n'est que partiellement exact car l'art. 145 LIFD prévoit expressément que les art. 140 à 144 s'appliquent par analogie à la seconde instance de recours cantonale).
6.3 Une interprétation de l'art. 145 LIFD, en relation avec l'art. 50 al. 3 LHID, dans le sens des travaux préparatoires et de la doctrine majoritaire apparaît conforme au but et à l'esprit de la législation fédérale sur l'harmonisation fiscale. Le maintien de la dissymétrie des voies de droit entre les impôts directs cantonaux et fédéral - telle que prévue dans le canton du Jura - aurait pour effet de rendre plus difficile la réalisation des objectifs fixés par la Constitution (art. 129 Cst.) et concrétisés par la loi fédérale d'harmonisation, à savoir une meilleure concordance et coordination entre les impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence et cohérence du système fiscal suisse - qui comprend la procédure - ainsi qu'une simplification de la taxation notamment dans l'intérêt des contribuables. Le souci d'assurer une application et une interprétation uniforme et cohérente de la loi sur l'impôt fédéral direct et du droit cantonal déjà sur le plan cantonal plaide pour un parallélisme des voies de droit. Plus il existe, à l'intérieur d'un même canton, d'autorités différentes appelées par des procédures différentes à se prononcer sur des taxations relevant du droit fiscal harmonisé, plus grand sera le risque d'aboutir à des interprétations divergentes et donc à des décisions contradictoires.
6.4 En ouvrant le recours de droit administratif au Tribunal fédéral aussi contre les décisions cantonales de dernière instance (art. 73 LHID), le législateur a voulu assurer une harmonisation approfondie du droit de fond cantonal et fédéral (y compris de leur interprétation) dans les domaines harmonisés. Il a aussi voulu obtenir une certaine simplicité et économie de procédure et permettre le choix de la voie de droit adéquate avec sécurité. L'introduction d'un tel recours n'aurait pas grand sens si les décisions attaquées n'émanent pas d'une même autorité de recours en dernière instance cantonale. Il appartient d'abord aux cantons d'instaurer une procédure qui garantisse l'harmonisation fiscale, qui pourra, le cas échéant, être contrôlée en dernier lieu par le Tribunal fédéral.
Le maintien de procédures de recours différentes sur le plan cantonal comporte le risque que les autorités cantonales jugent différemment en matière d'impôt cantonal et d'impôt fédéral direct et que, sous réserve de la suspension de l'une des procédures et de l'adoption ultérieure par l'autorité cantonale de seconde instance d'une solution semblable à celle du Tribunal fédéral, celui-ci doive trancher deux fois la même question litigieuse, soit d'abord dans le cadre du recours de droit administratif interjeté directement contre la décision de la Commission cantonale des recours en ce qui concerne l'impôt fédéral direct, puis à l'occasion d'un éventuel recours de droit administratif déposé contre l'arrêt de la Cour administrative du Tribunal cantonal en matière d'impôts cantonaux.
Il existe également un risque de décisions contradictoires entre l'une ou l'autre des instances de recours cantonales et le Tribunal fédéral. En particulier, ce risque peut résulter de ce que ces autorités disposent de pouvoirs d'appréciation différents, qui peuvent être plus ou moins larges quant aux constatations de fait, et d'une cognition plus ou moins libre sur le plan juridique. Ainsi, dans le canton du Jura, la Cour administrative du Tribunal cantonal jouit, en matière de constatations de fait, d'un plus large pouvoir d'appréciation que le Tribunal fédéral. Elle peut en effet revoir d'office les constatations inexactes ou incomplètes des faits pertinents tels qu'établis par la Commission cantonale des recours (art. 166 al. 3 let. b Loi d'impôt/JU). En revanche, lorsque le recours de droit administratif est dirigé - comme c'est le cas en l'espèce - contre la décision émanant d'une autorité judiciaire - ce qu'est la Commission cantonale des recours, comme le Tribunal cantonal -, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 104 let. b et art. 105 al. 2 OJ; ATF 128 II 145 consid. 1.2.1). Il est donc possible que la Cour administrative du Tribunal cantonal et le Tribunal fédéral tranchent une même question juridique de manière différente sur la base d'autres états de fait. A noter que, si l'art. 98a al. 3 OJ prescrit que les motifs de recours (devant la juridiction cantonale de dernière instance) doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, cette disposition légale n'interdit cependant au législateur cantonal ni d'introduire des règles de procédure qui vont au-delà de ces exigences minimales, ni de prévoir un pouvoir d'appréciation différent selon les autorités dans les limites de l'art. 98a OJ.
D'autres incohérences peuvent également surgir. Tel est le cas notamment de la question de la reformatio in peius vel melius qui n'est pas nécessairement prévue pour les impôts cantonaux (par ex. en droit bernois), alors qu'elle l'est expressément par l'art. 143 LIFD pour la Commission de recours et la seconde instance (par renvoi de l'art. 145 al. 2 LIFD) et par l'art. 114 OJ pour le Tribunal fédéral (RYSER/ROLLI, op. cit., note de bas de page 129, p. 474).
6.5 Quant aux inconvénients relevés par la doctrine minoritaire (renchérissement et allongement de la procédure; cf. consid. 6.2), ils sont compensés par d'autres avantages, selon le Message du Conseil fédéral (cf. consid. 6.1). De toute manière, ils justifieraient, le cas échéant, le choix d'une procédure réduite à une instance, mais non un système dissymétrique qui cumule les inconvénients à la fois de l'instance unique et de la double instance.
6.6 En résumé, il convient d'interpréter l'art. 145 LIFD (en relation avec l'art. 50 LHID) en ce sens que, lorsqu'un canton a instauré une double instance de recours en matière d'impôts directs cantonaux, il doit également prévoir ce système pour l'impôt fédéral direct afin que les objectifs poursuivis par la loi fédérale d'harmonisation puissent être réalisés au mieux. Une telle interprétation - qui résulte de la volonté du législateur fédéral - ne viole pas l'autonomie cantonale en matière de procédure. Le canton reste libre d'adopter une seule instance dans les deux cas pour tout le droit harmonisé, soit une commission de recours, soit un Tribunal administratif (ou cantonal).
Il s'ensuit que l'art. 14 de l'Ordonnance jurassienne d'exécution IFD - prévoyant que la Commission cantonale des recours statue en dernière instance cantonale en matière d'impôt fédéral direct - est contraire à l'art. 145 LIFD.
7.
7.1 Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée n'a pas été rendue par une autorité statuant en dernière instance cantonale (art. 98 let. g OJ) pour ce qui concerne l'impôt fédéral direct. Par tant, le présent recours s'avère irrecevable, les instances de recours cantonales n'ayant pas été épuisées.
7.2 Lorsque la réglementation sur les voies de droit est peu claire ou contradictoire, il se justifie, selon le principe de la bonne foi, de transmettre l'affaire à l'autorité compétente, quand bien même le recours de droit administratif est déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral (cf. ATF 123 II 231 consid. 8 b/c p. 239 s.).
La présente affaire doit ainsi être transmise à la Cour administrative du Tribunal cantonal jurassien dont la compétence est probable, du moins provisoirement, étant précisé que ce tribunal est déjà saisi d'un recours dirigé contre la même décision pour ce qui concerne les impôts directs cantonaux. Cette juridiction cantonale devra néanmoins examiner préalablement sa compétence et, le cas échéant, transmettre l'affaire à l'autorité qui sera finalement désignée par le canton après avoir tenu compte de la situation juridique créée par le présent arrêt. Il n'appartient en effet pas au Tribunal fédéral de désigner lui-même définitivement l'autorité cantonale compétente, cette question relevant de l'autonomie cantonale du moment que les règles fixées par les lois fédérales sur l'impôt fédéral direct et d'harmonisation (cf. art. 145 LIFD et art. 50 LHID) se bornent à prévoir le parallélisme des procédures et laissent aux cantons le choix entre une instance unique ou une double instance.
A cet égard, lorsque le canton a choisi d'instaurer une double instance de recours, il est pour le moins douteux que les autorités cantonales de recours de première instance puissent être différentes pour l'impôt fédéral direct et les impôts cantonaux (comme par ex. dans le canton de Zurich), surtout s'il n'existe aucune coordination entre elles. Quoi qu'il en soit, la seconde instance cantonale de recours doit nécessairement être commune, afin que le droit fiscal harmonisé puisse être appliqué et interprété de manière uniforme déjà sur le plan cantonal. Il va sans dire que si une seule instance de recours cantonale est prévue, la même autorité devra connaître des litiges en matière d'impôt fédéral direct et d'impôt direct cantonal.
7.3 Cela dit, l'arrêt du Tribunal fédéral qui prononce l'irrecevabilité du recours de droit administratif en raison d'une incompétence fonctionnelle n'empêche pas l'autorité cantonale à laquelle l'affaire a été renvoyée (ou celle qui est finalement désignée) de se prononcer le cas échéant sur les moyens de fond du recourant, ou comme en l'espèce de l'autorité recourante. L'autorité de la chose jugée se limite à l'objet du présent arrêt, à savoir la question de la recevabilité, à ce stade, du recours de droit administratif au regard notamment de l'art. 145 LIFD en relation avec l'art. 50 al. 3 LHID (cf. ATF 123 II 231 consid. 8d p. 240). En d'autres termes, comme l'affaire est renvoyée à la Cour administrative du Tribunal cantonal, le présent arrêt d'irrecevabilité n'a pas pour conséquence de rendre directement exécutoire la décision attaquée prise par la Commission cantonale de recours. Il importe par ailleurs que la procédure cantonale se déroule dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.).
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Art. 145 cpv. 1 LIFD; art. 50 cpv. 3 e art. 73 cpv. 1 LAID; art. 129 Cost.; obbligo per i cantoni d'instaurare un parallelismo dei rimedi giuridici in materia di imposta federale diretta e di imposte cantonali armonizzate; imposta federale diretta 2001. Possibilità per i cantoni d'istituire una o due istanze di ricorso giudiziarie tanto per l'imposta federale diretta (art. 145 cpv. 1 LIFD) quanto per le imposte cantonali armonizzate (art. 50 cpv. 3 LAID). Decisione di ultima istanza cantonale secondo l'art. 73 cpv. 1 LAID (consid. 2 e 3).
Principi d'interpretazione di una disposizione legale (consid. 4).
Portata della garanzia costituzionale dell'autonomia cantonale in materia di organizzazione e di procedura (consid. 5.1) e dell'art. 129 Cost. che consacra il principio dell'armonizzazione fiscale anche in ambito procedurale (consid. 5.2). Esame delle differenti soluzioni adottate dai cantoni per quanto concerne la disciplina delle vie di ricorso (consid. 5.3).
Giusta l'art. 145 cpv. 1 LIFD, interpretato in relazione con l'art. 50 cpv. 3 LAID, quando un cantone ha instaurato una doppia istanza di ricorso in materia di imposte cantonali armonizzate, deve necessariamente prevedere i medesimi rimedi giuridici per l'imposta federale diretta (consid. 6).
Inammissibilità del ricorso e trasmissione della pratica all'autorità cantonale superiore di ricorso (consid. 7).
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Die X. AG in Y. stellt unter anderem Orangensäfte unter der Bezeichnung "Ramseier Premium Orangensaft" und "Sunair Orangensaft" her. Beide Orangensäfte sind mit dem Hinweis "ohne Zuckerzusatz" versehen. Mit Schreiben vom 27. September 2001 teilte das Kantonale Laboratorium der X. AG mit, der Hinweis "ohne Zuckerzusatz" sei im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b der Lebensmittelverordnung als täuschend zu beanstanden, da Fruchtsäfte grundsätzlich als Produkte ohne Zuckerzusatz definiert seien. Gegen diese Verfügung erhob die X. AG erfolglos Einsprache.
Das in der Folge angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Luzern erachtete das gesetzliche Täuschungsverbot als nicht verletzt und hiess die Beschwerde der X. AG gut.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das Eidgenössische Departement des Innern, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) bezweckt unter anderem, die Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu schützen (Art. 1 lit. c LMG). Gemäss Art. 18 Abs. 1 LMG müssen die angepriesene Beschaffenheit sowie alle andern Angaben über das Lebensmittel den Tatsachen entsprechen. Sodann dürfen Anpreisung, Aufmachung und Verpackung der Lebensmittel den Konsumenten nicht täuschen (Art. 18 Abs. 2 LMG), wobei die Täuschung unter anderem darin liegen kann, dass beim Konsumenten falsche Vorstellungen über Herstellung, Zusammensetzung, Beschaffenheit, Produktionsart, Haltbarkeit, Herkunft, besondere Wirkungen und Wert des Lebensmittels geweckt werden (Art. 18 Abs. 3 LMG). Die Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 (LMV; SR 817.02) konkretisiert dieses Täuschungsverbot. Verboten sind unter anderem "Angaben, mit denen zu verstehen gegeben wird, dass ein Lebensmittel besondere Eigenschaften besitzt, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel dieselben Eigenschaften besitzen" (Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV).
3.
3.1 Der von der Beschwerdegegnerin vertriebene Orangensaft fällt unter die Kategorie der Fruchtsäfte, für welche die Zugabe von Zucker, von bestimmten Ausnahmen abgesehen, ausgeschlossen ist (Art. 232 LMV). Bei strenger formeller Betrachtung verstösst daher der vorliegend beanstandete Hinweis "ohne Zuckerzusatz" der Packungsaufschriften des fraglichen Orangensafts gegen Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV.
Gegen diese Betrachtungsweise lässt sich zunächst einwenden, dass die Lebensmittelverordnung die Zugabe von Zucker für Fruchtsäfte nicht ausnahmslos ausschliesst, sondern unter bestimmten Voraussetzungen, die an sich auch für Orangensaft gegeben sein können, zulässt, nämlich bis maximal 15 g pro Liter, wenn dies zur Korrektur eines natürlichen Mangels an Zuckerarten geboten ist, oder bis maximal 100 g pro Liter zur Erzielung eines süssen Geschmackes (Art. 232 Abs. 1 lit. f LMV). Die Zuckerbeigabe zur Erzielung eines süssen Geschmackes muss jedoch in der Sachbezeichnung durch die Angabe "gezuckert" oder "mit Zuckerzusatz" sowie der Höchstmenge der zugegebenen Zuckerarten zum Ausdruck kommen (Art. 233 Abs. 3 LMV). Das beschwerdeführende Departement macht diesbezüglich geltend, vorliegend ergebe sich bereits aus der Anpreisung als "100% naturreiner" Orangensaft sowie aus der Bezeichnung "Premium", welche die Verwendung erstklassiger Früchte verspreche, dass die Voraussetzungen für eine Zuckerzugabe gemäss Art. 232 Abs. 1 lit. f LMV nicht gegeben seien. Dass Orangensaft mit den erwähnten beiden Bezeichnungen nach den Bestimmungen der Lebensmittelverordnung keinen zugegebenen Zucker enthalten dürfe, sei eine Selbstverständlichkeit. Die zusätzliche Angabe "ohne Zuckerzusatz" sei daher geeignet, bei den Konsumenten den Eindruck zu erwecken, das Lebensmittel besitze besondere Eigenschaften, obwohl dies nicht zutreffe. Eine Täuschung des Konsumenten im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV könne auch durch wahre Angaben über das Produkt vorliegen.
3.2 Letzterem ist an sich beizupflichten. Vorliegend darf aber das legitime Informationsbedürfnis des Konsumenten nicht ausser Acht bleiben. Für den Konsumenten kann es nämlich eine wichtige Rolle spielen, ob ein als Fruchtsaft angebotenes Produkt wirklich rein natürlich ist oder aber, wie dies bei vielen anderen Getränkearten auf Fruchtbasis zulässigerweise der Fall sein kann (vgl. etwa die Bestimmungen betreffend Fruchtnektar und Fruchtsirup: Art. 235 Abs. 1 und Art. 239 Abs. 1 LMV), zugegebenen Zucker enthält. Der durchschnittliche Konsument kennt die Vorschriften der Lebensmittelverordnung nicht und ist auch nicht ohne weiteres in der Lage, bereits aus der Bezeichnung eines Produkts und aus der vorgeschriebenen Deklaration über die Zusammensetzung des Lebensmittels bezüglich einer allfälligen Zuckerzugabe sofort den richtigen Schluss zu ziehen. So gesehen dient der vorliegend beanstandete (wahre) Hinweis vorab der besseren Information des Konsumenten über eine für dessen Kaufentscheid nicht unbedeutsame Frage. Gegenüber diesem qualifizierten Informationsbedürfnis kommt der Befürchtung, dass der Konsument durch den streitigen Hinweis bezüglich der Eigenschaften gleichwertiger anderer Fruchtsäfte, deren Packungsaufschrift keinen solchen Vermerk enthält, allenfalls zu falschen Vorstellungen verleitet werden könnte, bloss untergeordnetes Gewicht zu. Sie vermag eine sich auf das Täuschungsverbot stützende behördliche Intervention nicht zu rechtfertigen. So zu entscheiden liegt umso näher, als - wie den Akten zu entnehmen ist - heute auch andere Anbieter von Orangensaft in den Packungsaufschriften auf das Fehlen von Zuckerzugabe ausdrücklich hinweisen, ohne dass dagegen, soweit ersichtlich, eingeschritten worden wäre. Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die beanstandeten Packungsaufschriften noch im Rahmen des dem Anbieter zuzugestehenden Gestaltungsspielraumes halten.
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Lebensmittelgesetz; Art. 19 Abs. 1 lit. b der Lebensmittelverordnung; Täuschungsverbot; Orangensaft; Packungsaufschrift. Die Täuschung kann unter anderem darin liegen, dass beim Konsumenten der Eindruck erweckt wird, ein Lebensmittel besitze eine besondere Eigenschaft, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel diese Eigenschaft besitzen (E. 2).
Der vorliegend beanstandete (wahre) Hinweis "ohne Zuckerzusatz" dient der Information des Konsumenten über eine für dessen Kaufentscheid nicht unbedeutsame Frage. Eine sich auf das Täuschungsverbot stützende behördliche Intervention erweist sich daher als nicht gerechtfertigt (E. 3).
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Die X. AG in Y. stellt unter anderem Orangensäfte unter der Bezeichnung "Ramseier Premium Orangensaft" und "Sunair Orangensaft" her. Beide Orangensäfte sind mit dem Hinweis "ohne Zuckerzusatz" versehen. Mit Schreiben vom 27. September 2001 teilte das Kantonale Laboratorium der X. AG mit, der Hinweis "ohne Zuckerzusatz" sei im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b der Lebensmittelverordnung als täuschend zu beanstanden, da Fruchtsäfte grundsätzlich als Produkte ohne Zuckerzusatz definiert seien. Gegen diese Verfügung erhob die X. AG erfolglos Einsprache.
Das in der Folge angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Luzern erachtete das gesetzliche Täuschungsverbot als nicht verletzt und hiess die Beschwerde der X. AG gut.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das Eidgenössische Departement des Innern, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) bezweckt unter anderem, die Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu schützen (Art. 1 lit. c LMG). Gemäss Art. 18 Abs. 1 LMG müssen die angepriesene Beschaffenheit sowie alle andern Angaben über das Lebensmittel den Tatsachen entsprechen. Sodann dürfen Anpreisung, Aufmachung und Verpackung der Lebensmittel den Konsumenten nicht täuschen (Art. 18 Abs. 2 LMG), wobei die Täuschung unter anderem darin liegen kann, dass beim Konsumenten falsche Vorstellungen über Herstellung, Zusammensetzung, Beschaffenheit, Produktionsart, Haltbarkeit, Herkunft, besondere Wirkungen und Wert des Lebensmittels geweckt werden (Art. 18 Abs. 3 LMG). Die Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 (LMV; SR 817.02) konkretisiert dieses Täuschungsverbot. Verboten sind unter anderem "Angaben, mit denen zu verstehen gegeben wird, dass ein Lebensmittel besondere Eigenschaften besitzt, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel dieselben Eigenschaften besitzen" (Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV).
3.
3.1 Der von der Beschwerdegegnerin vertriebene Orangensaft fällt unter die Kategorie der Fruchtsäfte, für welche die Zugabe von Zucker, von bestimmten Ausnahmen abgesehen, ausgeschlossen ist (Art. 232 LMV). Bei strenger formeller Betrachtung verstösst daher der vorliegend beanstandete Hinweis "ohne Zuckerzusatz" der Packungsaufschriften des fraglichen Orangensafts gegen Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV.
Gegen diese Betrachtungsweise lässt sich zunächst einwenden, dass die Lebensmittelverordnung die Zugabe von Zucker für Fruchtsäfte nicht ausnahmslos ausschliesst, sondern unter bestimmten Voraussetzungen, die an sich auch für Orangensaft gegeben sein können, zulässt, nämlich bis maximal 15 g pro Liter, wenn dies zur Korrektur eines natürlichen Mangels an Zuckerarten geboten ist, oder bis maximal 100 g pro Liter zur Erzielung eines süssen Geschmackes (Art. 232 Abs. 1 lit. f LMV). Die Zuckerbeigabe zur Erzielung eines süssen Geschmackes muss jedoch in der Sachbezeichnung durch die Angabe "gezuckert" oder "mit Zuckerzusatz" sowie der Höchstmenge der zugegebenen Zuckerarten zum Ausdruck kommen (Art. 233 Abs. 3 LMV). Das beschwerdeführende Departement macht diesbezüglich geltend, vorliegend ergebe sich bereits aus der Anpreisung als "100% naturreiner" Orangensaft sowie aus der Bezeichnung "Premium", welche die Verwendung erstklassiger Früchte verspreche, dass die Voraussetzungen für eine Zuckerzugabe gemäss Art. 232 Abs. 1 lit. f LMV nicht gegeben seien. Dass Orangensaft mit den erwähnten beiden Bezeichnungen nach den Bestimmungen der Lebensmittelverordnung keinen zugegebenen Zucker enthalten dürfe, sei eine Selbstverständlichkeit. Die zusätzliche Angabe "ohne Zuckerzusatz" sei daher geeignet, bei den Konsumenten den Eindruck zu erwecken, das Lebensmittel besitze besondere Eigenschaften, obwohl dies nicht zutreffe. Eine Täuschung des Konsumenten im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV könne auch durch wahre Angaben über das Produkt vorliegen.
3.2 Letzterem ist an sich beizupflichten. Vorliegend darf aber das legitime Informationsbedürfnis des Konsumenten nicht ausser Acht bleiben. Für den Konsumenten kann es nämlich eine wichtige Rolle spielen, ob ein als Fruchtsaft angebotenes Produkt wirklich rein natürlich ist oder aber, wie dies bei vielen anderen Getränkearten auf Fruchtbasis zulässigerweise der Fall sein kann (vgl. etwa die Bestimmungen betreffend Fruchtnektar und Fruchtsirup: Art. 235 Abs. 1 und Art. 239 Abs. 1 LMV), zugegebenen Zucker enthält. Der durchschnittliche Konsument kennt die Vorschriften der Lebensmittelverordnung nicht und ist auch nicht ohne weiteres in der Lage, bereits aus der Bezeichnung eines Produkts und aus der vorgeschriebenen Deklaration über die Zusammensetzung des Lebensmittels bezüglich einer allfälligen Zuckerzugabe sofort den richtigen Schluss zu ziehen. So gesehen dient der vorliegend beanstandete (wahre) Hinweis vorab der besseren Information des Konsumenten über eine für dessen Kaufentscheid nicht unbedeutsame Frage. Gegenüber diesem qualifizierten Informationsbedürfnis kommt der Befürchtung, dass der Konsument durch den streitigen Hinweis bezüglich der Eigenschaften gleichwertiger anderer Fruchtsäfte, deren Packungsaufschrift keinen solchen Vermerk enthält, allenfalls zu falschen Vorstellungen verleitet werden könnte, bloss untergeordnetes Gewicht zu. Sie vermag eine sich auf das Täuschungsverbot stützende behördliche Intervention nicht zu rechtfertigen. So zu entscheiden liegt umso näher, als - wie den Akten zu entnehmen ist - heute auch andere Anbieter von Orangensaft in den Packungsaufschriften auf das Fehlen von Zuckerzugabe ausdrücklich hinweisen, ohne dass dagegen, soweit ersichtlich, eingeschritten worden wäre. Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die beanstandeten Packungsaufschriften noch im Rahmen des dem Anbieter zuzugestehenden Gestaltungsspielraumes halten.
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Loi sur les denrées alimentaires; art. 19 al. 1 let. b de l'ordonnance sur les denrées alimentaires; interdiction de tromper; jus d'orange; notice sur l'emballage. La tromperie peut consister entre autres à donner au consommateur l'impression qu'une denrée alimentaire possède une propriété particulière, alors que toutes les denrées alimentaires comparables possèdent cette propriété (consid. 2).
L'indication (vraie) "sans addition de sucre", contestée en l'espèce, renseigne le consommateur sur une question non négligeable pour décider de l'achat. Une intervention de l'autorité fondée sur l'interdiction de tromper le consommateur n'est par conséquent pas justifiée (consid. 3).
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Die X. AG in Y. stellt unter anderem Orangensäfte unter der Bezeichnung "Ramseier Premium Orangensaft" und "Sunair Orangensaft" her. Beide Orangensäfte sind mit dem Hinweis "ohne Zuckerzusatz" versehen. Mit Schreiben vom 27. September 2001 teilte das Kantonale Laboratorium der X. AG mit, der Hinweis "ohne Zuckerzusatz" sei im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b der Lebensmittelverordnung als täuschend zu beanstanden, da Fruchtsäfte grundsätzlich als Produkte ohne Zuckerzusatz definiert seien. Gegen diese Verfügung erhob die X. AG erfolglos Einsprache.
Das in der Folge angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Luzern erachtete das gesetzliche Täuschungsverbot als nicht verletzt und hiess die Beschwerde der X. AG gut.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das Eidgenössische Departement des Innern, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) bezweckt unter anderem, die Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor Täuschungen zu schützen (Art. 1 lit. c LMG). Gemäss Art. 18 Abs. 1 LMG müssen die angepriesene Beschaffenheit sowie alle andern Angaben über das Lebensmittel den Tatsachen entsprechen. Sodann dürfen Anpreisung, Aufmachung und Verpackung der Lebensmittel den Konsumenten nicht täuschen (Art. 18 Abs. 2 LMG), wobei die Täuschung unter anderem darin liegen kann, dass beim Konsumenten falsche Vorstellungen über Herstellung, Zusammensetzung, Beschaffenheit, Produktionsart, Haltbarkeit, Herkunft, besondere Wirkungen und Wert des Lebensmittels geweckt werden (Art. 18 Abs. 3 LMG). Die Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 (LMV; SR 817.02) konkretisiert dieses Täuschungsverbot. Verboten sind unter anderem "Angaben, mit denen zu verstehen gegeben wird, dass ein Lebensmittel besondere Eigenschaften besitzt, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel dieselben Eigenschaften besitzen" (Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV).
3.
3.1 Der von der Beschwerdegegnerin vertriebene Orangensaft fällt unter die Kategorie der Fruchtsäfte, für welche die Zugabe von Zucker, von bestimmten Ausnahmen abgesehen, ausgeschlossen ist (Art. 232 LMV). Bei strenger formeller Betrachtung verstösst daher der vorliegend beanstandete Hinweis "ohne Zuckerzusatz" der Packungsaufschriften des fraglichen Orangensafts gegen Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV.
Gegen diese Betrachtungsweise lässt sich zunächst einwenden, dass die Lebensmittelverordnung die Zugabe von Zucker für Fruchtsäfte nicht ausnahmslos ausschliesst, sondern unter bestimmten Voraussetzungen, die an sich auch für Orangensaft gegeben sein können, zulässt, nämlich bis maximal 15 g pro Liter, wenn dies zur Korrektur eines natürlichen Mangels an Zuckerarten geboten ist, oder bis maximal 100 g pro Liter zur Erzielung eines süssen Geschmackes (Art. 232 Abs. 1 lit. f LMV). Die Zuckerbeigabe zur Erzielung eines süssen Geschmackes muss jedoch in der Sachbezeichnung durch die Angabe "gezuckert" oder "mit Zuckerzusatz" sowie der Höchstmenge der zugegebenen Zuckerarten zum Ausdruck kommen (Art. 233 Abs. 3 LMV). Das beschwerdeführende Departement macht diesbezüglich geltend, vorliegend ergebe sich bereits aus der Anpreisung als "100% naturreiner" Orangensaft sowie aus der Bezeichnung "Premium", welche die Verwendung erstklassiger Früchte verspreche, dass die Voraussetzungen für eine Zuckerzugabe gemäss Art. 232 Abs. 1 lit. f LMV nicht gegeben seien. Dass Orangensaft mit den erwähnten beiden Bezeichnungen nach den Bestimmungen der Lebensmittelverordnung keinen zugegebenen Zucker enthalten dürfe, sei eine Selbstverständlichkeit. Die zusätzliche Angabe "ohne Zuckerzusatz" sei daher geeignet, bei den Konsumenten den Eindruck zu erwecken, das Lebensmittel besitze besondere Eigenschaften, obwohl dies nicht zutreffe. Eine Täuschung des Konsumenten im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b LMV könne auch durch wahre Angaben über das Produkt vorliegen.
3.2 Letzterem ist an sich beizupflichten. Vorliegend darf aber das legitime Informationsbedürfnis des Konsumenten nicht ausser Acht bleiben. Für den Konsumenten kann es nämlich eine wichtige Rolle spielen, ob ein als Fruchtsaft angebotenes Produkt wirklich rein natürlich ist oder aber, wie dies bei vielen anderen Getränkearten auf Fruchtbasis zulässigerweise der Fall sein kann (vgl. etwa die Bestimmungen betreffend Fruchtnektar und Fruchtsirup: Art. 235 Abs. 1 und Art. 239 Abs. 1 LMV), zugegebenen Zucker enthält. Der durchschnittliche Konsument kennt die Vorschriften der Lebensmittelverordnung nicht und ist auch nicht ohne weiteres in der Lage, bereits aus der Bezeichnung eines Produkts und aus der vorgeschriebenen Deklaration über die Zusammensetzung des Lebensmittels bezüglich einer allfälligen Zuckerzugabe sofort den richtigen Schluss zu ziehen. So gesehen dient der vorliegend beanstandete (wahre) Hinweis vorab der besseren Information des Konsumenten über eine für dessen Kaufentscheid nicht unbedeutsame Frage. Gegenüber diesem qualifizierten Informationsbedürfnis kommt der Befürchtung, dass der Konsument durch den streitigen Hinweis bezüglich der Eigenschaften gleichwertiger anderer Fruchtsäfte, deren Packungsaufschrift keinen solchen Vermerk enthält, allenfalls zu falschen Vorstellungen verleitet werden könnte, bloss untergeordnetes Gewicht zu. Sie vermag eine sich auf das Täuschungsverbot stützende behördliche Intervention nicht zu rechtfertigen. So zu entscheiden liegt umso näher, als - wie den Akten zu entnehmen ist - heute auch andere Anbieter von Orangensaft in den Packungsaufschriften auf das Fehlen von Zuckerzugabe ausdrücklich hinweisen, ohne dass dagegen, soweit ersichtlich, eingeschritten worden wäre. Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die beanstandeten Packungsaufschriften noch im Rahmen des dem Anbieter zuzugestehenden Gestaltungsspielraumes halten.
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Legge sulle derrate alimentari; art. 19 cpv. 1 lett. b dell'ordinanza sulle derrate alimentari; divieto d'inganno; succo d'arancia; scritta sull'imballaggio. L'inganno può consistere, tra l'altro, nel suscitare presso il consumatore l'impressione che una derrata alimentare possiede una proprietà particolare, benché tutti i prodotti simili presentino tale caratteristica (consid. 2).
L'indicazione (vera) "senza aggiunta di zucchero", contestata nella fattispecie, serve ad informare il consumatore su una questione non irrilevante per la decisione d'acquisto. Un intervento dell'autorità fondato sul divieto d'inganno risulta quindi ingiustificato (consid. 3).
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Sachverhalt ab Seite 89
X. ist Inhaber des aargauischen Fürsprecherpatents. Er steht in einem Anstellungsverhältnis zur Bank Y. AG, wo er in der Rechtsabteilung tätig ist. Im Handelsregister ist er bei dieser Bank u.a. als Vizedirektor mit Kollektivunterschrift eingetragen.
Nachdem am 1. Juni 2002 das Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61) in Kraft getreten war, stellte X. bei der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich (nachfolgend: Aufsichtskommission) am 29. Juli 2002 das Gesuch, er sei im Sinne von Art. 5 ff. und Art. 36 BGFA ins kantonale Anwaltsregister einzutragen. Er erklärte, den Anwaltsberuf als Teilzeit-Selbständigerwerbender ausüben zu wollen, neben seiner Tätigkeit als Angestellter bei der Bank Y. Die Aufsichtskommission stellte fest, dass X. auf Grund des bisherigen Rechts über ein Anwaltspatent des Kantons Aargau verfüge und nach Art. 196 Ziff. 5 BV in den anderen Kantonen eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätte, weshalb sein Eintragungsgesuch nach Art. 36 BGFA als begründet erscheine. Dementsprechend gab sie dem Gesuch statt und trug X. mit Beschluss vom 20. August 2002 in das kantonale Anwaltsregister ein.
Der Zürcher Anwaltsverband erhob gegen diesen Beschluss Rekurs bei der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich, welche den Rekurs mit Beschluss vom 12. Februar 2003 abwies, soweit sie darauf eintrat.
Am 20. März 2003 hat der Zürcher Anwaltsverband gegen den Beschluss vom 12. Februar 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und hebt den angefochtenen Beschluss auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Streitgegenstand bildet die Frage, welche Voraussetzungen eine Person erfüllen muss, um in das kantonale Anwaltsregister eingetragen werden zu können. Die Frage ist bundesrechtlich geregelt (Art. 6 ff. BGFA). Der angefochtene Beschluss stützt sich auf Bundesrecht (Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG), und er kann, da die Voraussetzungen gemäss Art. 98 ff. OG erfüllt sind, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Gegen Eintragungen ins kantonale Register steht das Beschwerderecht auch dem Anwaltsverband des betreffenden Kantons zu (Art. 6 Abs. 4 BGFA); der Beschwerdeführer ist damit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdegegner stellte sein Gesuch um Eintragung in das kantonale Anwaltsregister gestützt auf Art. 5 ff. und Art. 36 BGFA, wobei er insbesondere hervorhob, dass er den Anwaltsberuf im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA unabhängig ausübe. Er geht davon aus, dass er sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen für den Registereintrag erfülle. Die Aufsichtskommission begründete ihren Beschluss vom 20. August 2002 über die Eintragung ins Register damit, dass der Gesuchsteller auf Grund des bisherigen Rechts über ein Anwaltspatent des Kantons Aargau verfüge und nach Art. 196 Ziff. 5 BV in den anderen Kantonen eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätte, weshalb sein Eintragungsgesuch nach Art. 36 BGFA als begründet erscheine. In ihrem Rekursentscheid ging die Verwaltungskommission des Obergerichts davon aus, dass der Beschwerdegegner sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen für den Registereintrag erfülle, stützte ihren Entscheid mithin nicht auf Art. 36 BGFA.
Als Übergangsbestimmung soll Art. 36 BGFA den Eintrag ins Anwaltsregister regeln in Fällen, da ein Eintrag gestützt auf das neu geltende Bundesrecht nicht (mehr) in Frage kommt, jedoch nach bisherigem Recht interkantonal eine Berufsausübungsbewilligung hätte erlangt werden können. Erfüllt eine Person die ordentlichen Voraussetzungen für einen Eintrag ins Register, erübrigt sich eine Berufung auf Art. 36 BGFA. Zuerst ist daher zu prüfen, ob der Beschwerdegegner nach heute geltendem Recht ins Register eingetragen werden kann.
2.2 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGFA lassen sich Anwälte, die über ein kantonales Anwaltspatent verfügen und Parteien vor Gericht vertreten wollen, ins Register des Kantons eintragen, in dem sie ihre Geschäftsadresse haben. Die Aufsichtsbehörde trägt sie ein, wenn sie festgestellt hat, dass die Voraussetzungen nach den Artikeln 7 und 8 erfüllt sind (Art. 6 Abs. 2 BGFA). Art. 7 BGFA umschreibt die fachlichen Voraussetzungen für einen Eintrag, Art. 8 BGFA die persönlichen Voraussetzungen. Gemäss Art 8 Abs. 1 BGFA müssen die Anwälte handlungsfähig sein (lit. a); es darf keine im Strafregister nicht gelöschte strafrechtliche Verurteilung wegen Handlungen vorliegen, die mit dem Anwaltsberuf nicht zu vereinbaren sind (lit. b), und es dürfen gegen sie keine Verlustscheine bestehen (lit. c). Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA bestimmt sodann, dass die Anwälte in der Lage sein müssen, den Anwaltsberuf unabhängig auszuüben, und Angestellte nur von Personen sein können, die ihrerseits in einem kantonalen Register eingetragen sind. Was Anstellungen betrifft, gilt gemäss Art. 8 Abs. 2 BGFA eine Ausnahme für Anwälte, die bei anerkannten gemeinnützigen Organisationen angestellt sind; auch sie können sich ins Register eintragen lassen, wenn die übrigen persönlichen Voraussetzungen (Art. 8 Abs. 1 lit. a-c BGFA) erfüllt sind und sich die Tätigkeit der Parteivertretung strikte auf Mandate im Rahmen des von der betreffenden Organisation verfolgten Zwecks beschränkt.
2.3 Der Beschwerdeführer widersetzt sich dem Eintrag des Beschwerdegegners ins kantonale Anwaltsregister mit der Begründung, es werde dadurch Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA verletzt; wegen seines Anstellungsverhältnisses biete der Beschwerdegegner keine Gewähr dafür, seine nebenberufliche Anwaltstätigkeit unabhängig auszuüben.
Das Gesetz umschreibt den Begriff der anwaltlichen Unabhängigkeit weder im Zusammenhang mit der Registereintragung noch in Art. 12 lit. b BGFA, wo die unabhängige Berufsausübung als Berufsregel aufgeführt ist, näher. Es ist nachfolgend zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen ein Anwalt Gewähr für unabhängige Berufsausübung bietet und insofern, unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Anwaltsregisters, den Eintrag in dasselbe verlangen kann.
3. Zur Anwaltstätigkeit gehören typischerweise die Vertretung von Parteien vor Gericht sowie die Rechtsberatung; das Tätigkeitsgebiet des Anwalts kann sich darüber hinaus auf andere Bereiche erstrecken (wirtschaftliche Dienstleistungen, Ausübung von Verwaltungsratsmandaten usw.). Gemäss Art. 2 Abs. 1 BGFA gilt das Anwaltsgesetz für Personen, die über ein Anwaltspatent verfügen und in der Schweiz im Rahmen des Anwaltsmonopols Parteien vor Gericht vertreten (s. auch Art. 4 BGFA). Der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister ist erforderlich, sofern ein Rechtsanwalt Parteien in sämtlichen Kantonen ohne weitere Bewilligung vor Gericht vertreten will (Art. 6 Abs. 1 BGFA); der Registereintrag betrifft somit allein die so genannte Monopoltätigkeit.
Beim Anwaltsmonopol handelt es sich nicht um ein echtes Monopol im Rechtssinn. Der Zugang zum Beruf des Anwalts als Prozessvertreter erfolgt auf Grund einer klassischen wirtschaftspolizeilichen Bewilligung, welche zum Schutz des rechtsuchenden Publikums die persönlichen und fachlichen Eigenschaften und Fähigkeiten des Berufsausübenden sicherstellen soll (TOMAS POLEDNA, Anwaltsmonopol und Zulassung zum Anwaltsberuf - Streiflichter in vier Thesen, in: Schweizerisches Anwaltsrecht, Festschrift Schweizerischer Anwaltsverband 1998, Bern 1998, S. 89 ff.). Damit aber fällt auch die Anwaltstätigkeit im Monopolbereich grundsätzlich in den Schutzbereich der von Art. 27 BV garantierten Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art. 36 BV bedarf daher jede Einschränkung der Befugnis, Parteien vor Gericht zu vertreten, einer gesetzlichen Grundlage; sie muss sich durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter rechtfertigen lassen und hat verhältnismässig zu sein. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Andere die Wirtschaftsfreiheit des Anwalts einschränkende, im öffentlichen Interesse liegende Massnahmen sind zulässig, wenn nebst dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit derjenige der Rechtsgleichheit, namentlich im Sinne der Wettbewerbsneutralität, gewahrt wird (BGE 125 I 417 E. 4a S. 422; BGE 123 I 12 E. 2a S. 15; Urteil 2P.187/2000 vom 8. Januar 2001, publ. in: Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 3a S. 838; Urteil 2P.151/1995 vom 12. Dezember 1996, publ. in: RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 4b S. 20).
Wird einem Rechtsanwalt der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister und damit die Möglichkeit, in sämtlichen Kantonen Parteien vor Gericht zu vertreten, mit der Begründung verweigert, dass ihm die erforderliche Unabhängigkeit fehle, wird er in seiner durch Art. 27 BV garantierten Wirtschaftsfreiheit eingeschränkt. Für die Auslegung des Begriffs der Unabhängigkeit des Anwalts im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA ist daher die verfassungsrechtliche Komponente mitzuberücksichtigen. Der Begriff darf nicht zu eng verstanden werden. Die Bestimmung ist so auszulegen, dass patentierten Rechtsanwälten die Parteivertretung vor Gericht nur insoweit verwehrt bleibt, als dies zur Verwirklichung der mit der Zulassungsbeschränkung verfolgten Zielsetzung notwendig ist. Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend auf die Bedeutung der Unabhängigkeit des Anwalts einzugehen.
4.
4.1 Der Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts ist von herausragender Bedeutung; er ist als Berufspflicht des Anwalts weltweit anerkannt (BGE 123 I 193 E. 4a S. 195; Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/aa S. 838 f., je mit Hinweisen). Die Unabhängigkeit des Anwalts soll grösstmögliche Freiheit und Sachlichkeit bei der Interessenwahrung gegenüber dem Klienten wie gegenüber dem Richter gewährleisten. Sie bildet die Voraussetzung für das Vertrauen in den Anwalt und in die Justiz (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842).
Die Vorstellung des unabhängigen Anwalts ist verbunden mit dem Bild des freien Anwalts, der selbständig ein Anwaltsbüro betreibt. Geläufig ist auch die kombinierte Tätigkeit Anwalt/Notar. Insofern ergeben sich kaum Schwierigkeiten. Allerdings sind Rechtsanwälte heute vielmals im Rahmen komplexer (Unternehmens-)Strukturen tätig. Nicht nur schliessen sich häufig mehrere Anwälte zu immer grösseren Anwaltskanzleien zusammen; sie organisieren sich mit Wirtschaftsfachleuten, Treuhändern, Steuerexperten usw. Vor allem sind immer mehr Inhaber von Anwaltspatenten als Arbeitnehmer tätig. Viele Unternehmungen (Banken, Treuhandbüros, Versicherungen) offerieren ihren Kunden Rechts- und Wirtschaftsberatung in weitem Sinn und stellen zu diesem Zweck Anwälte an. Druck für derartige Umgestaltungen entsteht durch die zunehmende Komplexität der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse, nicht zuletzt wegen der Internationalisierung des Wirtschaftslebens. Der Markt für anwaltliche Tätigkeiten ist vielfältiger geworden (vgl. zum Ganzen, nebst anderen: MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 253 ff., insbes. S. 291 ff.; DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 395 ff., insbes. S. 410 ff.; ISABELLE HÄNER, Das veränderte Berufsbild des Anwaltes und der Anwältin. Neue Entwicklungen in der Rechtsberatung und Rechtsvertretung, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Das Anwaltsrecht nach dem BGFA, St. Gallen 2003, S. 9 ff.; ferner verschiedene Beiträge in: Das künftige Berufsbild des Anwalts in Europa, DACH Schriftenreihe 13 zur 20. Tagung der Europäischen Anwaltsvereinigung e.V. vom 27.-29. Mai 2000 in München, Köln 2000).
Konkurrenz bzw. Wettbewerb herrscht damit insbesondere zwischen den freien Anwälten und jenen Anwälten, die bei Unternehmungen angestellt sind, welche nebst wirtschaftlichen Dienstleistungen auch rechtliche Beratung anbieten und daran interessiert sind, die Vertretung ihrer Kunden vor Gericht nötigenfalls durch eigenes Personal zu gewährleisten; die grossen Revisions- und Beratungsfirmen sowie Banken usw. "wollen ihren globalen Klienten ein möglichst umfassendes Leistungspaket anbieten" (PETER NOBEL, Rechtsformen der Zusammenarbeit von Anwälten, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 339 ff., insbes. S. 351 ff.). Da die Unabhängigkeit des Anwalts Voraussetzung für die Zulassung zur Parteivertretung vor Gerichten ist und sich das Problem der Unabhängigkeit bei mit Unternehmungen verbundenen Anwälten ausgeprägt stellt, wirkt sich die Beurteilung der Unabhängigkeitsfrage unweigerlich entscheidend auf den Wettbewerb aus. In diesem Zusammenhang ist vereinzelt davon die Rede, dass die Unabhängigkeitsfrage in der Literatur ohne klare Differenzierung "hochstilisiert" werde (PETER NOBEL, a.a.O., S. 353). Dem ist höchstens insofern beizupflichten, als damit der Besorgnis Ausdruck gegeben wird, dass das Erfordernis der Unabhängigkeit angerufen werden könnte, um im Sinne reiner Standespolitik undifferenziert die selbständigen Anwälte zu privilegieren; dies wäre aus verfassungsrechtlicher Sicht (vorne E. 3) unzulässig. Die Unabhängigkeit des Anwalts ist aber vom Gesetzgeber, unter Berufung auf die Lehre und insbesondere die Rechtsprechung, zu Recht zu einem zentralen Kriterium für die Zulassung von Anwälten zur forensischen Tätigkeit gemacht worden (Botschaft des Bundesrats vom 28. April 1999 zum Anwaltsgesetz, BBl 1999 S. 6013 ff., insbes. S. 6033 ff.; AB 1999 N 1556 ff.; AB 1999 S 1165 ff.; AB 2000 N 38 ff.).
4.2 Die Frage der Unabhängigkeit ist verknüpft mit der in Art. 12 lit. c BGFA festgeschriebenen Berufspflicht des Anwalts, jeden Konflikt zwischen den Interessen seiner Klientschaft und denjenigen anderer Personen, Unternehmungen oder Organisationen, mit denen er geschäftlich oder privat in Beziehung steht, zu vermeiden (LUCIEN W. VALLONI/MARCEL C. STEINEGGER, Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, Gesetzesausgabe mit Einführung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 46). Damit ist der Aspekt angesprochen, dass der Anwalt bei der Ausübung eines Mandats von Dritten unabhängig sein muss. Das ist der Fall bei "absence de tous liens qui exposent l'avocat, dans l'exercice de sa profession, à quelque influence que ce soit de la part de tiers (qui ne pratiquent pas le barreau)" (JEAN-PIERRE GROSS, La libre circulation des avocats - Portée de certaines dispositions de la LLCA [art. 7, 8 et 12], in: Anwaltsrevue 3/2002 S. 7/8). Dasselbe Verständnis der anwaltlichen Unabhängigkeit hat der Europäische Gerichtshof. Er billigt den Mitgliedstaaten der EU das Recht zum Erlass von Regelungen zu, die vom Rechtsanwalt verlangen, dass er sich in einer Position der Unabhängigkeit gegenüber staatlichen Stellen, anderen Wirtschaftsteilnehmern und Dritten befindet, von denen er sich zu keiner Zeit beeinflussen lassen darf. Der Anwalt muss insoweit Gewähr dafür bieten, dass sämtliche Handlungen, die er in einer Angelegenheit vornimmt, ausschliesslich vom Interesse seines Mandanten bestimmt sind (Urteil des EuGH vom 19. Februar 2002 in der Rechtssache C-309/99, Wouters, Slg. 2002, I-1577, Randnr. 102). Wer sich an einen Anwalt wendet, soll gewiss sein dürfen, dass dieser in keiner Weise an einen Dritten gebunden ist, dessen Interessen den eigenen in irgendeiner Weise entgegenstehen könnten (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842). Dieser Aspekt der Unabhängigkeit liegt auf der Hand.
Darüber hinaus wird gemeinhin verlangt, dass der Anwalt auch gegenüber seinem Klienten unabhängig sein muss. Er soll als objektiv urteilender Helfer dienlich sein können. Das setzt voraus, dass er eigenständig abschätzt, wie im Prozess vorzugehen ist, und versucht, den Klienten von seiner Betrachtungsweise zu überzeugen bzw. von einer unzweckmässigen Handlungsweise abzuhalten (zu diesem Element der Unabhängigkeit etwa: TOMAS POLEDNA, a.a.O., S. 94; FRANZ WERRO, Les conflits d'intérêts de l'avocat, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 231 ff., insbes. S. 240 f.; ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, in: Bulletin SAV, März 1986, Nr. 101, S. 9 ff., insbes. S. 14 ff.).
Beide soeben erwähnte Gesichtspunkte betreffen insbesondere die Frage, ob eine Anstellung mit der Pflicht zur Unabhängigkeit des Anwalts vereinbar ist. Dabei sind mehrere Konstellationen zu unterscheiden: Es gibt einerseits den Anwalt, der neben der Tätigkeit für seinen Arbeitnehmer und ohne Konnex mit der im Rahmen dieser Anstellung ausgeübten Tätigkeit eigene Klienten betreut und vor Gericht vertritt. Der Anwalt kann andererseits in seiner Tätigkeit als Angestellter entweder seinen Arbeitgeber oder aber Kunden seines Arbeitgebers vertreten.
4.3 Da das Anwaltsrecht bisher kantonalrechtlich geregelt war, hatte das Bundesgericht sich mit der Problematik der anwaltlichen Unabhängigkeit nicht umfassend und jedenfalls nicht mit freier Kognition zu befassen. Diesbezügliche Fragen konnten ihm im Wesentlichen bloss im Rahmen von staatsrechtlichen Beschwerden unterbreitet werden, wobei jeweilen zu prüfen war, ob mit dem Gebot der anwaltlichen Unabhängigkeit begründete Beschränkungen der Anwaltstätigkeit mit den angerufenen verfassungsmässigen Rechten (insbesondere der Wirtschaftsfreiheit) vereinbar waren. Immerhin wurden in dieser Rechtsprechung die Konturen des Begriffs der Unabhängigkeit abgesteckt.
4.3.1 Das Bundesgericht hat eine kantonale Norm wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit aufgehoben, welche bestimmte, dass die Anwaltstätigkeit unvereinbar sei mit jeder anderen Erwerbstätigkeit, welche diejenige als Anwalt überwiegt. Es erachtete zwar das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, die Qualität der Dienstleistung und die Unabhängigkeit des Anwalts sicherzustellen, als zulässig, qualifizierte die Massnahme aber als unverhältnismässig, weil sie ohne Notwendigkeit Anwälte benachteilige, die freiwillig oder gezwungenermassen die Anwaltstätigkeit nur in einem Teilpensum ausübten; sie sei einerseits nur bedingt geeignet zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels und schiesse andererseits über dieses hinaus (Urteil P.1175/1985 vom 18. Oktober 1985, publ. in: RDAF 1986 S. 157, E. 4b und c S. 161 ff.). Aus den gleichen Überlegungen hat das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde eines hauptberuflich als Leiter der Schadensabteilung einer Versicherung angestellten Anwalts insofern teilweise gutgeheissen, als der Kanton Tessin ihm die Zulassung zum Anwaltsberuf vollständig verweigern und ihm unterschiedslos jegliche Nebentätigkeit als Anwalt untersagen wollte (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 6b S. 23 ff.). Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist ein Verbot, einem angestellten Anwalt die Parteivertretung vor Gericht generell und selbst für den Fall zu untersagen, dass ein Mandat in keinem Zusammenhang zu seiner Tätigkeit als Angestellter steht, unzulässig.
4.3.2 Ein absolutes Verbot, den eigenen Arbeitgeber als Anwalt vor Gerichten zu vertreten, hat das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel der (finanziellen) Unabhängigkeit - ausdrücklich (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 6b/cc S. 26 f.; vgl. auch BGE 123 I 193 E. 4b S. 198; Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/aa S. 839) oder implizit (Urteil P.370/1978 vom 17. Oktober 1980, E. 4c, e contrario) - als verfassungskonform erachtet (s. dazu FRANZ WERRO, Les conflits d'intérêts de l'avocat, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 241; ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, a.a.O., S. 14 ff.). Gemeint ist damit der Fall, dass der Angestellte der Unternehmung formell als deren Anwalt auftritt. Nicht berührt davon ist hingegen die Frage, ob eine Unternehmung sich durch eigene Arbeitnehmer mit Organfunktion, die über ein Anwaltspatent verfügen, vertreten lassen darf. Soweit kein Anwaltszwang besteht, dürfte dem nichts entgegenstehen; der Arbeitnehmer kann dabei aber nicht die Stellung eines Anwalts beanspruchen.
4.3.3 In Bezug auf die Vertretung von Kunden des Arbeitgebers eines Anwalts hat das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zur Handels- und Gewerbefreiheit bzw. zur Wirtschaftsfreiheit eine differenzierte Haltung eingenommen (s. Zusammenfassung in BGE 123 I 193 E. 4b S. 197 f.; ferner BBl 1999 S. 6037 f.). Als ausschlaggebend erscheint das Kriterium des Interessenkonflikts. Übernimmt der angestellte Anwalt ein Mandat eines Kunden seines Arbeitgebers, tut er dies - auch - im Interesse seines Arbeitgebers, der ihm gegenüber aus dem Arbeitsverhältnis weisungsbefugt ist. Die Ausübung eines Mandats unter dem Einfluss des Arbeitgebers ist mit dem Erfordernis der anwaltlichen Unabhängigkeit nicht vereinbar und darf untersagt werden. Die Möglichkeit der Vertretung von mit dem Arbeitgeber in Beziehung stehenden Personen ist dagegen von der Rechtsprechung nicht vollständig ausgeschlossen worden, sofern im Einzelfall als sichergestellt erscheint, dass der Anwalt das Mandat führen kann, ohne dass er dabei durch ein möglicherweise vom Interesse des Klienten abweichendes Interesse des Arbeitgebers beeinflusst wird. So nahm das Bundesgericht im Falle des von einer Gewerkschaft angestellten und entlöhnten Anwalts an, das Prinzip der (finanziellen) Unabhängigkeit des Anwalts sei nicht verletzt, wenn dieser Mitglieder der Gewerkschaft berät und vor Gerichten vertritt (Urteil P.370/1978 vom 17. Oktober 1980). Im Fall eines Anwalts, der gegen eine Pauschalent schädigung für eine soziale Institution tätig war, welche Bedürftigen unentgeltliche Rechtsberatung sowie Vertretung im Prozess gewährte, wobei er auch das Alimenteninkasso zu besorgen hatte, nahm das Bundesgericht an, die Unabhängigkeit sei gewahrt, weil sich der Anwalt im Arbeitsvertrag die Art und Weise der Durchführung des Mandats ausdrücklich vorbehalten hatte und diesbezüglich keinerlei Weisungen unterlag (BGE 113 Ia 279 E. 2 S. 282 f.). Demgegenüber bestätigte das Bundesgericht einen kantonalen Entscheid, womit einem leitenden Angestellten einer Rechtsschutzversicherung untersagt wurde, als Anwalt Kunden der Arbeitgeberin zu vertreten (BGE 123 I 193). Ebenso schützte es einen Entscheid, mit welchem die kantonale Behörde annahm, ein bei einer Treuhandgesellschaft angestellter Rechtsanwalt habe das Unabhängigkeitsgebot verletzt; dieser hatte in einem Gerichtsverfahren als Rechtsvertreter einer Klientin Briefpapier verwendet, auf welchem nebst seinem Namen seine Arbeitgeberin aufgeführt war (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835). Wohl schloss das Bundesgericht nicht aus, dass auch bei derartigen Anstellungsverhältnissen im Einzelfall eine Vertretung von Kunden des Arbeitgebers ohne Beeinträchtigung der anwaltlichen Unabhängigkeit möglich sei. Es hielt aber dafür, dass angesichts der besonderen Natur der Geschäftstätigkeit von Unternehmungen wie (Rechtsschutz-)Versicherungen, Treuhandgesellschaften, Banken usw. die Gefahr der Divergenz der Interessen des Klienten und der Arbeitgeberin und damit die Möglichkeit einer Gefährdung der Unabhängigkeit und der eigenverantwortlichen Berufsausübung als Anwalt augenscheinlich sei (BGE 123 I 193 E. 4e S. 199 ff.); im Interesse einer klaren, transparenten und auch für den Rechtsuchenden überblickbaren Ordnung erweise sich der generelle Ausschluss der von Treuhandgesellschaften oder anderen (gewinnorientierten) Unternehmungen angestellten Anwälte von der Monopoltätigkeit als geeignet und verhältnismässig, um die Unabhängigkeit des Anwaltsstandes zu gewährleisten (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842 f.). Im gleichen Zusammenhang hat das Bundesgericht auch die Bedeutung des Anwaltsgeheimnisses hervorgehoben, dessen Einhaltung durch einen angestellten Anwalt im Rahmen der Unternehmensorganisation nur schwer gewährleistet werden kann (s. dazu Voten von Nationalrat Suter, AB 1999 N 1560 f, S. 1566; ferner BENOÎT CHAPPUIS, La pratique du barreau au sein d'une personne morale - Réflexions de lege ferenda sous l'angle de l'indépendance de l'avocat, in: Anwaltsrevue 8/2003 S. 261 ff., insbes. S. 263).
4.3.4 Nie problematisiert wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, soweit ersichtlich, die Frage der Unabhängigkeit von Anwälten, die bei Anwaltsbüros angestellt sind; diesfalls bietet der Arbeitgeber hinsichtlich der Pflicht zur Unabhängigkeit (wie auch in Bezug auf das Anwaltsgeheimnis) selber die notwendigen Garantien.
4.4 Vor Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes wurde in der Literatur die Tätigkeit von angestellten Anwälten im Monopolbereich grossenteils abgelehnt und insbesondere hinsichtlich der Vertretung von Kunden des Arbeitgebers als mit dem Unabhängigkeitsgebot grundsätzlich unvereinbar erachtet. Gewisse Autoren hielten die Tätigkeit von angestellten Anwälten im Monopolbereich für zulässig, sofern sich der Anwalt von seinem Arbeitgeber vertraglich eine unabhängige Berufsausübung ausbedungen hatte (s. Übersicht in Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/bb S. 839 f.). Unterschiedlich gehandhabt wurde die Zulassung von angestellten Anwälten zur Monopoltätigkeit in den Kantonen (s. Übersicht in BGE 123 I 193 E. 4a S. 196 f.; ferner Zusammenstellung in der Botschaft zum Anwaltsgesetz, BBl 1999 S. 6033 f.). Hervorzuheben ist die Praxis der Zürcher Aufsichtsbehörde, wonach es dem angestellten Anwalt gestattet ist, Kunden seines Arbeitgebers (selbst einer Treuhandgesellschaft) vor Gericht zu vertreten; Voraussetzung ist, dass durch schriftlichen Vertrag mit dem Arbeitgeber jene Kautelen vereinbart werden, die für die unabhängige Berufsausübung und zur Einhaltung der Standespflichten unerlässlich sind (ZR 79/1980 Nr. 126 S. 265 ff.).
5.
5.1
5.1.1 Die vorstehend wiedergegebenen Überlegungen bildeten, was den Gesichtspunkt der Unabhängigkeit des Anwalts betrifft, weitgehend auch die Grundlage für die Ausarbeitung des Anwaltsgesetzes.
In Berücksichtigung der Stellungnahmen zu einem ersten Entwurf sowie im Hinblick darauf, dass eine mögliche Entwicklung auf dem Anwaltsmarkt nicht blockiert werden solle, wurde vorerst eine Formulierung gewählt (Art. 7 lit. e in Verbindung mit Art. 11 lit. b des Entwurfs), die es den kantonalen Aufsichtsbehörden und den Gerichten ermöglicht hätte, die Konturen der Unabhängigkeit zu bestimmen (vgl. BBl 1999 S. 6038 f., Ziff. 172.17). Ein angestellter Anwalt sollte ins Register eingetragen werden können, und beim Eintrag ins Anwaltsregister eines "liberalen" Kantons wäre es den anderen Kantonen verwehrt geblieben, ihm das Recht zur Parteivertretung vor ihren Gerichten auf Grund seiner Eigenschaft als Angestellter zu verweigern (BBl 1999 S. 6054 f., Ziff. 233.22).
In der parlamentarischen Beratung wurde teils die Auffassung vertreten, dass für die Frage der Unabhängigkeit allein der konkrete Fall massgeblich sei, nicht aber die Organisationsstruktur und damit etwa die Tatsache, dass ein Anwalt angestellt sei (Votum Hochreutener, AB 1999 N 1557); es liege im Übrigen im Interesse des Kunden einer ihn umfassend beratenden Unternehmung, dass auch deren Angestellte die allenfalls notwendig werdende Vertretung vor Gericht besorgten (Votum Nabholz, AB 1999 N 1557 f.). Nach intensiven Diskussionen (AB 1999 N 1556-1566) setzte sich jedoch eine restriktive Auslegung der Unabhängigkeit durch, womit gleichzeitig den Kantonen wenig Spielraum belassen wurde. Der Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA drückt unmissverständlich den Willen der Parlamentsmehrheit aus, dass ein Anwalt im Angestelltenverhältnis den für die Tätigkeit im Monopolbereich erforderlichen Registereintrag nicht beanspruchen kann, es sei denn, der Arbeitgeber sei seinerseits ein im Register eingetragener Anwalt. Es besteht insofern bei (nicht von Anwälten) angestellten Anwälten eine (unter bestimmten Voraussetzungen allerdings widerlegbare, s. nachfolgend E. 5.2) Vermutung des Fehlens der Unabhängigkeit; diese wird im neuen Anwaltsgesetz strukturell, institutionell umschrieben (BEAT HESS, Umsetzung des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [BGFA] durch die Kantone, SJZ 98/2002 S. 485 ff., insbes. S. 489; s. für Begriff " institutionelle Unabhängigkeit" Votum Baumberger, AB 1999 N 1559). Was die Ausnahme von Art. 8 Abs. 2 BGFA betrifft, ist zu berücksichtigen, dass das Parlament diese bewusst auf "anerkannte gemeinnützige Organisationen" beschränkt und damit auf den weiter gefassten Begriff "nicht gewinnorientierte Organisationen" verzichtet hat, was insbesondere zur Folge haben dürfte, dass beispielsweise bei Mieterverbänden oder Gewerkschaften angestellte Anwälte Mitglieder ihres Arbeitgebers nicht in Gerichtsverfahren vertreten können, für welche das Anwaltsmonopol gilt (vgl. AB 1999 S 1165 ff.; AB 2000 N 41). Allerdings fielen bisher Verfahren gerade in diesen Bereichen nach den kantonalen Prozessordnungen vielfach nicht unter das Anwaltsmonopol; und diesbezüglich besteht im Sinne von Art. 3 Abs. 2 BGFA weiterhin Raum für (allein die Vertretung vor Gerichten des jeweiligen Kantons betreffende) kantonale Regelungen.
5.1.2 Die in der Ratsdebatte zum Ausdruck kommende Befürchtung, eine restriktive Handhabung des Registereintrags im Zusammenhang mit der Unabhängigkeitsfrage führe zu einer Inländerdiskriminierung (Votum Nabholz, AB 1999 N 1558), entbehrt der Grundlage. Es kann hierzu auf die Abschnitte 4 und 5 des Anwaltsgesetzes verwiesen werden, wo die vorübergehende Ausübung bzw. die ständige Ausübung des Anwaltsberufs durch Anwälte aus Mitgliedstaaten der EU oder EFTA geregelt wird. Insbesondere gelten für sie gemäss Art. 25 bzw. Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 25 BGFA die Berufsregeln nach Art. 12 BGFA, mithin auch das Gebot der Unabhängigkeit (s. auch Art. 30 Abs. 2 BGFA). Die Regelung steht im Einklang mit dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681). Art. 19 von Anhang I zum FZA hält ausdrücklich fest, dass der Dienstleistungserbringer seine Tätigkeit in einem Staat unter den gleichen Bedingungen ausüben kann, wie dieser Staat sie für seine eigenen Staatsangehörigen vorschreibt; zugleich verweist er auf Anhang III, wo unter B.3. die Richtlinien 77/249/ EWG (betreffend vorübergehende Dienstleistungserbringung) und 98/5/EG (betreffend ständige Dienstleistungserbringung bzw. Niederlassung) erwähnt sind. Was speziell angestellte Anwälte betrifft, bestimmt Art. 8 der Richtlinie 98/5/EG, dass der in einem Anstellungsverhältnis stehende ausländische Rechtsanwalt die Zulassung nur beanspruchen kann, wenn der Aufnahmestaat dies für die unter der Berufsbezeichnung dieses Mitgliedstaats eingetragenen Rechtsanwälte in gleicher Lage gestattet. Sodann erlaubt Art. 6 der Richtlinie 77/249/EWG jedem Mitgliedstaat, die im Gehaltsverhältnis stehenden Rechtsanwälte, die durch einen Arbeitsvertrag an ein staatliches oder privates Unternehmen gebunden sind, von der Ausübung der Tätigkeiten der Vertretung und Verteidigung im Bereich der Rechtspflege für dieses Unternehmen insoweit auszuschliessen, als die in diesem Staat ansässigen Rechtsanwälte diese Tätigkeiten nicht ausüben dürfen. Beiden Richtlinien liegt der Grundsatz der Inländerbehandlung zugrunde. Die ausländischen Anwälte, die in einem Vertragsstaat tätig werden wollen, sind ihren inländischen Berufskollegen insbesondere in Bezug auf die Berufspflichten (wie das Unabhängigkeitsgebot) gleichgestellt (Art. 6 der Richtlinie 98/5/EG; Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 77/249/EWG; vgl. dazu DAVID EINHAUS, Die Richtlinie 98/5/EG zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs im Ausland - Auswirkungen und Prognosen, in: Das künftige Berufsbild des Anwalts in Europa, a.a.O., S. 33 ff.; FRITZ ROTHENBÜHLER, Dienstleistungsfreiheit und Berufsanerkennung, insbesondere für Rechtsanwälte, in: Die sektoriellen Abkommen Schweiz-EG. Ausgewählte Fragen zur Rezeption und Umsetzung der Verträge vom 21. Juni 1999 im schweizerischen Recht, Berner Tage für die juristische Praxis, Bern 2002, S. 95 ff., insbes. S. 104 ff., 114 ff.).
5.2 Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nennt als persönliche Voraussetzung des Registereintrags die Unabhängigkeit des Anwalts und verknüpft dieses Erfordernis mit dem Zusatz: "Sie können Angestellte nur von Personen sein, die ihrerseits in einem kantonalen Register eingetragen sind." Nach diesem Wortlaut könnte das Gesetz so verstanden werden, dass jeder in einem Anstellungsverhältnis stehende Anwalt, dessen Arbeitgeber nicht selber als Anwalt eingetragen ist, ungeachtet dessen, ob es sich um eine Voll- oder um eine Teilzeitanstellung handelt, und ohne Rücksicht darauf, ob und wieweit die Auswahl der Klienten und die Art der Mandate mit dem Anstellungsverhältnis zusammenhängt, vom Registereintrag ausgeschlossen wäre. Eine derartige Auslegung des Gesetzes hätte zur Folge, dass es selbst jenen Anwälten, die neben einer bloss teilzeitlichen Erwerbstätigkeit als Angestellter noch eine selbständige Anwaltstätigkeit ausüben wollen, verwehrt wäre, von der mit dem Registereintrag verbundenen interkantonalen Freizügigkeit (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGFA) zu profitieren; darüber hinaus würde ihnen, trotz des Vorbehalts von Art. 3 Abs. 2 BGFA, wohl auch in den meisten Kantonen die Parteivertretung vor deren eigenen Gerichtsbehörden untersagt. Damit hätte das Anwaltsgesetz, welches immerhin gerade auch eine Liberalisierung bezweckte, eine Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit zur Folge, die sich in ihrem Ausmass nicht mehr durch ein öffentliches Interesse rechtfertigen liesse (vorne E. 4.3.1).
Abgesehen davon, dass der Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht zwingend eine derartige Auslegung verlangt, gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber, der sich von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung leiten liess, dies gewollt haben könnte. Selbst Parlamentarier, die sich für einen restriktiven Unabhängigkeitsbegriff einsetzten, wollten Teilzeitangestellte nicht von der Tätigkeit im Monopolbereich ausschliessen (Votum Jutzet, AB 2000 N 38). Institutionell verstandene Unabhängigkeit bedeutet denn auch bloss, dass das Fehlen der Unabhängigkeit bei Mandaten zu vermuten ist, die in irgend einem Zusammenhang mit der Anstellung stehen; so bei der Vertretung des Arbeitgebers selber oder von mit diesem verbundenen Unternehmungen sowie bei der Vertretung von dessen Kunden. Berät und vertritt der Anwalt hingegen Klienten, die in keinerlei Beziehung zu seinem Arbeitgeber stehen, erscheint die anwaltliche Unabhängigkeit nicht beeinträchtigt, soweit keine zusätzlichen entsprechenden Indizien vorliegen. Für solche Verhältnisse darf in der Regel auf Unabhängigkeit geschlossen werden. Das Gesetz ist daher so auszulegen, dass der Anwalt für seine Tätigkeit als Anwalt in keinem Angestelltenverhältnis mit einem Arbeitgeber stehen darf, der nicht selber als Anwalt im Register eingetragen ist. Der bei einem diese Voraussetzung nicht erfüllenden Arbeitgeber angestellte Anwalt kann aber die verlangte Unabhängigkeit ebenfalls aufweisen, wenn er seine Anwaltstätigkeit ausserhalb dieses Angestelltenverhältnisses ausübt und sich auf Mandate beschränkt, die auch klar ausserhalb des Tätigkeitsbereichs seines Arbeitgebers liegen (vgl. BEAT HESS, a.a.O., S. 490; LUCIEN W. VALLONI / MARCEL C. STEINEGGER, a.a.O., S. 46). Für eine derartige teilzeitliche selbständige Anwaltstätigkeit besteht daher grundsätzlich Anspruch auf Eintragung ins Anwaltsregister, sofern die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind und den durch die Anstellung bewirkten Besonderheiten Rechnung getragen wird.
Bei der Prüfung von Gesuchen um Registereintrag hat die zuständige Behörde zu berücksichtigen, dass auch der ausschliesslich selbständig tätige Anwalt Interessenkonflikten ausgesetzt sein kann. Jeder Anwalt hat auch nach der Eintragung ins Register das Unabhängigkeitsgebot von Art. 12 lit. b BGFA zu beachten und muss im Einzelfall abschätzen, ob ein Interessenkonflikt vorliegt. Das wirkt sich auf den beim Entscheid über den Registereintrag anzuwendenden Beurteilungsmassstab aus. Die Anforderungen an die Unabhängigkeit dürfen auch beim Anwalt, der bei einer Unternehmung angestellt ist, nicht so hoch angesetzt werden, dass dieser nachzuweisen hätte, dass jegliche künftige Beeinträchtigung der Unabhängigkeit zum Vornherein ausgeschlossen ist. Die Behörde hat sich vielmehr zu vergewissern, dass die Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses des Anwalts und die im Hinblick auf die selbständige Tätigkeit getroffenen organisatorischen Vorkehrungen eine Beeinflussung durch die Interessen des Arbeitgebers verunmöglichen und auch sonst der korrekten Ausübung des Anwaltsmandats in keiner Weise entgegenstehen.
6.
6.1 Die kantonale Aufsichtsbehörde trägt einen Anwalt ins kantonale Anwaltsregister ein, wenn sie festgestellt hat, dass die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen hiefür erfüllt sind (Art. 6 Abs. 2 BGFA). Der Anwalt ist dementsprechend verpflichtet, seinem Gesuch sämtliche Bescheinigungen beizufügen, welche belegen, dass die Voraussetzungen nach Art. 8 BGFA erfüllt sind (Art. 5 Abs. 1 lit. c BGFA). Erforderlich ist die Angabe einer Geschäftsadresse (Art. 5 Abs. 1 lit. d BGFA). Im Hinblick auf Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA muss der angestellte Anwalt insbesondere vollständige Angaben über sein Arbeitsverhältnis beibringen, soweit sie für die Unabhängigkeitsfrage von Belang sein können. Angesichts des engen Zusammenhangs zwischen Unabhängigkeit und Berufsgeheimnis bei angestellten Anwälten (vorne E. 4.3.3 am Ende) darf der Registereintrag sodann auch davon abhängig gemacht werden, dass der Anwalt die von ihm getroffenen Vorkehrungen aufzeigt, die ihm die Wahrung des Berufsgeheimnisses trotz seiner Anstellung erlauben. Wer als angestellter Anwalt, dessen Arbeitgeber nicht selber ins Register eingetragen ist, in ein kantonales Register eingetragen werden und damit die Befugnis erhältlich machen will, in sämtlichen übrigen Kantonen ohne zusätzliche Bewilligung als unabhängiger Anwalt tätig zu werden, hat für klare Verhältnisse zu sorgen.
6.2 Ein angestellter Anwalt wird sich insbesondere dann ins kantonale Anwaltsregister eintragen lassen wollen, wenn er neben einer Teilzeitanstellung als unabhängiger Anwalt tätig werden will. Auch vollzeitlich bei einer Unternehmung angestellte Anwälte gehen indessen in ihrer Freizeit gelegentlich einer unabhängigen Anwaltstätigkeit nach. Der Umstand einer Vollzeitanstellung allein spricht nicht gegen die Zulässigkeit des Registereintrags. Das Argument, wer vollzeitlich angestellt sei, biete mangels zeitlicher Kapazität keine Gewähr für eine korrekte Mandatsführung, trifft so nicht zu. Auch beim ausschliesslich freierwerbenden Anwalt besteht die Gefahr der Überlastung. Es ist so oder anders Sache des Anwalts, bei der Mandatsübernahme den Zeitbedarf, die vorhandenen Kapazitäten und auch die Wahrscheinlichkeit allfälliger Dringlichkeitssituationen abzuschätzen.
Gegen die Zulassung von Vollzeitangestellten zur nebensächlichen Berufsausübung als Rechtsanwalt lässt sich auch nicht einwenden, diese könnten sich der Pflicht zur Übernahme von Offizialmandaten entziehen. Einerseits könnte dies nur dann problematisch sein, wenn nicht genügend vollzeitlich freierwerbende Anwälte zur Verfügung stehen, die (finanziell) an derartigen Mandaten interessiert sind. Andererseits wird der nur nebenbei als freischaffender Anwalt Tätige die Übernahme solcher Mandate zwar nicht generell ablehnen dürfen, sich aber gegen eine übermässige entsprechende Beanspruchung legitimerweise zur Wehr setzen können (vgl. Urteil 2P.248/2001 vom 20. Dezember 2001, publ. in: Pra 91/2002 Nr. 50 S. 267).
Ausschlaggebend ist letztlich allein, ob der Anwalt darlegen kann, dass angesichts der Ausgestaltung seines Anstellungsverhältnisses keine Beeinträchtigung seiner Unabhängigkeit bzw. der gewissenhaften und allein im Interesse seiner Klienten liegenden Berufsausübung droht.
6.3
6.3.1 Der Beweis dafür, dass dem Arbeitgeber jegliches Weisungsrecht bezüglich der von seinem Angestellten in dessen Eigenschaft als selbständiger Anwalt betreuten Klienten abgeht und ihm auch kein Einsichtsrecht zusteht, kann und soll (jedenfalls bei Vollzeitangestellten) in der Regel durch Vorlage eines entsprechend formulierten Arbeitsvertrags bzw. allfälliger ergänzender Klauseln dazu erbracht werden. Das Bundesgericht hat sich zum möglichen Inhalt solcher vertraglicher Bestimmungen im bereits erwähnten Urteil 2P.151/1995 (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14) geäussert und dabei auf einen Entscheid der Zürcher Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte (publ. in: ZR 79/1980 Nr. 126 S. 265 ff.) verwiesen. Darauf kann abgestellt werden. Im Einzelnen sind folgende Punkte hervorzuheben:
Insbesondere bei vollamtlicher Anstellung muss aus dem Arbeitsvertrag oder aus einer Erklärung des Arbeitgebers hervorgehen, dass dieser über die nebenberufliche selbständige Anwaltstätigkeit seines Angestellten im Bilde und damit einverstanden ist. Ebenso muss klargestellt sein, dass der Arbeitgeber keinen Einfluss auf diese Anwaltstätigkeit nehmen kann und dass weder er oder ihm nahe stehende Unternehmungen noch seine Kunden oder sonstige Geschäftspartner, sofern die Art der Beziehung dieser Personen zum Arbeitgeber für die Unabhängigkeit der Mandatsführung nicht zum Vornherein irrelevant erscheint, die anwaltlichen Dienstleistungen des Angestellten in Anspruch nehmen können. Auch die allfällige Führung von Mandaten gegen den Arbeitgeber oder dessen Kunden muss ausgeschlossen sein. Weiter soll dargetan sein, dass dem Arbeitgeber gegenüber keine Verpflichtungen bestehen, die den Anwalt davon abhalten könnten, den anwaltlichen Berufspflichten vollumfänglich nachzukommen und namentlich das Anwaltsgeheimnis zu wahren. So darf keine irgendwie geartete Auskunftspflicht gegenüber dem Arbeitgeber betreffend die ausgeübten Mandate bestehen. Des Weiteren muss das Verhältnis zum übrigen Personal des Arbeitgebers geklärt sein; es soll zumindest implizit ausgeschlossen werden, dass vom Arbeitgeber des Anwalts angestelltes und entlöhntes Personal Anwaltskanzleiarbeiten für den Anwalt ausübt.
Bei Teilzeitangestellten kann dann davon abgesehen werden, die Vorlage eines entsprechend ausgestalteten Arbeitsvertrags zu verlangen, wenn schon angesichts der Natur der Branche, in welcher der Arbeitgeber tätig ist, und der Art der Aufgaben, die der nebenberuflich den Anwaltsberuf ausübende Angestellte in der Unternehmung wahrnimmt, davon auszugehen ist, dass die Unabhängigkeit der Anwaltstätigkeit durch das Angestelltenverhältnis nicht beeinträchtigt werden kann.
6.3.2 Neben der Ausgestaltung des Arbeitsvertrags sind weitere Punkte von Bedeutung. Auf der Hand liegt die Notwendigkeit von Vorkehrungen für eine strikte Trennung von Vermögenswerten der Klienten nicht nur vom eigenen Vermögen des Anwalts (vgl. Art. 12 lit. h BGFA), sondern erst recht vom Vermögen von dessen Arbeitgeber. Auch unter dem Gesichtspunkt des Anwaltsgeheimnisses muss der Anwalt aufzeigen, dass er die Möglichkeit hat, die Akten von Anwaltsmandaten gesondert und für Organe, Vertreter oder Angestellte des Arbeitgebers unzugänglich aufzubewahren. Wenn Art. 5 Abs. 1 lit. d BGFA vorschreibt, dass im Anwaltsregister die Geschäftsadresse des Anwalts angegeben werden muss, ist dies nicht nur im Hinblick auf dieses letztgenannte Element, sondern allgemein unter dem Aspekt der "institutionellen" Natur der Unabhängigkeit von Bedeutung. In der Tat ist nur schwer vorstellbar, dass der Anwalt für eigene Klienten in einer den Anforderungen des Unabhängigkeitsgebots genügenden Weise und unter vollständiger Wahrung des Anwaltsgeheimnisses tätig werden kann, wenn er seine Anwaltstätigkeit in den gleichen Räumlichkeiten ausübt, die ihm von seinem Arbeitgeber für die unselbständige Erwerbstätigkeit zugewiesen sind, und er dort beispielsweise Klienten empfängt. Jedenfalls ist eine auch in der räumlichen Organisation zum Ausdruck kommende Trennung von unselbständiger und selbständiger Tätigkeit unerlässlich. Dies setzt, wie das Bundesamt für Justiz in seiner Stellungnahme ausführt, grundsätzlich voraus, dass die Geschäftsadresse des Anwalts sich in einem Lokal befindet, das von den Räumlichkeiten seines Arbeitgebers verschieden ist.
6.4 Nicht näher einzugehen ist im vorliegenden Verfahren auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen bei öffentlichrechtlichen Körperschaften angestellte Personen sich für eine nebenberufliche Tätigkeit ins Anwaltsregister eintragen lassen können. Jedenfalls erscheint auch für derartige Fälle ein Registereintrag anwaltsrechtlich nicht grundsätzlich unzulässig, doch lassen sich angesichts der möglichen Verschiedenheiten der Verhältnisse allgemeingültige Kriterien nicht ohne weiteres aufstellen.
7. Der Beschwerdegegner ist bei einer Arbeitgeberin angestellt, die nicht im Anwaltsregister eingetragen ist. Er hat im kantonalen Rekursverfahren in seiner Rekursantwort unter Berufung auf ein Gespräch mit dem Vertreter des Beschwerdeführers dargelegt, dass er zu keiner Zeit beabsichtige, seine Arbeitgeberin oder deren Kunden in irgendeiner Art und Weise anwaltlich (vor Gericht) zu vertreten; selbstverständlich werde darüber hinaus keine Vertretung in Betracht gezogen, in welcher ein noch so entfernter Interessenkonflikt zur Arbeitgeberin entstehen könne; es gehe ihm einzig darum, in privatem Rahmen, beispielsweise für Familienmitglieder oder Freunde, allenfalls gerichtlich auftreten zu können. Nähere Angaben über das Arbeitsverhältnis hat der Beschwerdegegner zu keinem Zeitpunkt gemacht, weil er sich auf den Standpunkt stellt, dass das Arbeitsverhältnis für die Behandlung des Eintragungsgesuchs nicht massgeblich sei. Weder äussert er sich über seinen Beschäftigungsgrad, noch legt er eine Bestätigung der Arbeitgeberin vor, dass diese über seine nebenberufliche selbständige Anwaltstätigkeit informiert und damit einverstanden ist. Es lässt sich insbesondere nicht feststellen, ob die Arbeitgeberin ihm irgendwelche diesbezügliche Auflagen macht. Der Beschwerdegegner hat es unterlassen, im erforderlichen Masse klare Verhältnisse zu schaffen. Gründe dafür, ihn von dieser grundsätzlichen Pflicht zu entbinden, bestehen keine:
Wenn er ausführt, er gedenke bloss in wenigen Fällen Bekannte oder Familienangehörige vor Gericht zu vertreten, so übersieht er, dass ihm mit dem Registereintrag ohne zusätzliche Überprüfung und ohne jegliche Einschränkung die (gewerbsmässige) Anwaltstätigkeit im Monopolbereich in sämtlichen Kantonen gestattet wird. Für eine derart weitgehende Ermächtigung müssen sämtliche Voraussetzungen, insbesondere die institutionell verstandene Unabhängigkeit, klar und nachweisbar erfüllt sein; verzichtet der Anwalt darauf, die hiefür notwendigen Angaben zu machen, kann er nicht beanspruchen, eingetragen zu werden. Will der Beschwerdegegner tatsächlich bloss ganz vereinzelt Bekannte vor Gericht vertreten, sollte ihm dies auch ohne Registereintrag möglich sein; diesfalls ist ihm zuzumuten, gestützt auf seinen Fähigkeitsausweis im (seltenen) Einzelfall bei der zuständigen kantonalen Behörde eine Ermächtigung einzuholen.
Unbehelflich ist der vor Bundesgericht erhobene Einwand, ein Anwalt könne sich ins Anwaltsregister eintragen lassen und erst kurz darauf ein Arbeitsverhältnis eingehen. Richtigerweise wird in einem solchen Fall die Aufsichtsbehörde, wenn sie vom Anstellungsverhältnis Kenntnis erhält, vom Betroffenen die notwendigen Auskünfte einholen und gegebenenfalls die Löschung im Register veranlassen (vgl. Art. 9 BGFA). Im Übrigen wäre der Anwalt wohl gestützt auf Art. 12 lit. a BGFA verpflichtet, der Aufsichtsbehörde Änderungen der Verhältnisse bekannt zu geben, die für die Frage der Unabhängigkeit von Bedeutung sein könnten.
Der Beschwerdeführer macht nach dem Gesagten zu Recht geltend, der Beschwerdegegner erfülle die Voraussetzungen für einen Registereintrag nicht bzw. habe den Nachweis hiefür nicht erbracht.
8. Es bleibt damit zu prüfen, ob der Beschwerdegegner den Registereintrag gestützt auf Art. 36 BGFA erwirken kann, wovon offenbar die Aufsichtskommission in ihrem Beschluss vom 20. August 2002 ausging.
8.1 Art. 36 BGFA hält fest, dass Personen, die auf Grund bisherigen kantonalen Rechts über ein Anwaltspatent verfügten, ins kantonale Anwaltsregister einzutragen sind, sofern sie in den anderen Kantonen nach Art. 196 Ziff. 5 BV eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätten. Als Übergangsbestimmung zu Art. 95 BV verpflichtet Art. 196 Ziff. 5 BV die Kantone bis zum Erlass einer Bundesgesetzgebung zur gegenseitigen Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen. Gemäss Art. 95 Abs. 2 BV sorgt der Bund für einen einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum und gewährleistet, dass Personen mit einer wissenschaftlichen Ausbildung oder mit einem eidgenössischen, kantonalen oder kantonal anerkannten Ausbildungsabschluss ihren Beruf in der ganzen Schweiz ausüben können.
8.2 Art. 36 BGFA regelt als Übergangsbestimmung die Anerkennung von Anwaltspatenten, die möglicherweise den Voraussetzungen nicht genügen, welche nunmehr nach dem Anwaltsgesetz gelten. Nach seinem Wortlaut, insbesondere durch die Bezugnahme auf Art. 196 Ziff. 5 BV und damit auf Art. 95 BV, geht es ausschliesslich um die Massgeblichkeit und Anerkennung von Fähigkeitsausweisen. Angesprochen sind damit die fachlichen Voraussetzungen für die Berufsausübung bzw. den Registereintrag im Sinne von Art. 7 BGFA, nicht hingegen die persönlichen Voraussetzungen gemäss Art. 8 BGFA. Dafür, dass der Gesetzgeber die Übergangsbestimmung in einer anderen, vom Wortlaut abweichenden Weise verstanden haben wollte, bedürfte es klarer Indizien, insbesondere in den Materialien, oder sonst triftiger Gründe.
Nun wird in der bundesrätlichen Botschaft bezeichnenderweise einzig das Beispiel des Anwalts erwähnt, der ein Anwaltspatent erwerben konnte, ohne dass er ein mindestens einjähriges Praktikum absolvieren musste (BBl 1999 S. 6070 f. zum zu Art. 36 BGFA gewordenen Art. 33 des Entwurfs). Gedacht wurde auch an die Berner Fürsprecher, die ihr Patent nach der alten Regelung noch erwarben, ohne ihre Ausbildung - formell - mit einem Lizenziat abgeschlossen zu haben (VALLONI/STEINEGGER, a.a.O., S. 64 Fn. 126). Es handelt sich dabei um fachliche Voraussetzungen. In der Literatur gilt soweit ersichtlich als unbestritten, dass jedenfalls derjenige Anwalt, der die - persönlichen - Voraussetzungen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a-c BGFA nicht erfüllt, sich nicht auf Art. 36 BGFA berufen kann. Was das Erfordernis der Unabhängigkeit gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA betrifft, wird teils die Meinung vertreten, dass aufgrund einer hinsichtlich angestellter Anwälte liberalen kantonalen Praxis bisher zugelassene Anwälte gestützt auf Art. 36 BGFA ins Register eingetragen werden müssten, selbst wenn sie die restriktivere Eintragungsvoraussetzung gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht erfüllten (klar in dem Sinne HANS NATER, Steiniger Weg zur Harmonisierung des Anwaltsrechts in der Schweiz, in: SJZ 98/2002 S. 362 ff., 364; tendenziell ähnlich ISAAK MEIER, Bundesanwaltsgesetz: Probleme in der Praxis, in: Plädoyer 2000 5 S. 30 ff., 40, unter Hinweis auf die vom Autor allerdings wohl zu liberal eingeschätzte bisherige bundesgerichtliche Praxis). Gegenteiliger Auffassung ist BEAT HESS (a.a.O., S. 493 f.); er erachtet es als ausgeschlossen, dass angestellte Anwälte, die aufgrund der in Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA zum Ausdruck kommenden Vermutung nicht als unabhängig gelten, übergangsrechtlich zu einem Registereintrag gelangen können. Diese Auffassung trifft zu: Wie bereits umfassend dargelegt worden ist, wurde vor und wird nach Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes das Erfordernis der anwaltlichen Unabhängigkeit als zentrale Voraussetzung für die Berufsausübung (insbesondere im Monopolbereich) betrachtet. Mit der vom Gesetzgeber getroffenen Lösung wird das Unabhängigkeitsgebot mithin nicht neu eingeführt, sondern es wird bloss klargestellt, dass bei angestellten Anwälten grundsätzlich eine (widerlegbare) Vermutung für das Fehlen der Unabhängigkeit besteht. Mit der grossen Bedeutung des Unabhängigkeitsgebots nicht zu vereinbaren wäre, wenn ein Rechtsanwalt den Registereintrag beanspruchen und damit das Recht erwirken könnte, in der ganzen Schweiz vor Gerichten aufzutreten, ohne mit den erforderlichen Angaben und Unterlagen die erwähnte Vermutung widerlegt zu haben. Es ist kein einleuchtender Grund ersichtlich, Art. 36 BGFA - über dessen Wortlaut hinaus - eine derart weitgehende Wirkung beizumessen.
8.3 Der Beschwerdegegner kann auch aus Art. 36 BGFA kein Recht auf Registereintrag ableiten.
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Art. 4-8, 12 sowie 36 BGFA; Eintragung ins kantonale Anwaltsregister, Voraussetzung der anwaltlichen Unabhängigkeit. Gegen letztinstanzliche kantonale Beschlüsse über die Eintragung ins kantonale Anwaltsregister kann der Anwaltsverband des betreffenden Kantons Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben (E. 1).
Anwaltstätigkeit im Monopolbereich fällt unter das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit; Verweigerung des Registereintrags (wegen fehlender Unabhängigkeit) tangiert dieses Grundrecht, was bei der Auslegung des Begriffs der Unabhängigkeit zu berücksichtigen ist (E. 3). Unabhängigkeit des Anwalts als weltweit anerkannte Berufspflicht, im Umfeld des (veränderten) Berufsbilds (E. 4.1). Inhalt der Unabhängigkeit (E. 4.2), bundesgerichtliche Rechtsprechung (E. 4.3) und Literatur (E. 4.4) zur Frage der Unabhängigkeit von Anwälten im Angestelltenverhältnis. Entstehungsgeschichte von Art. 8 Abs. 1 lit. d und Art. 8 Abs. 2 BGFA; bei angestellten Anwälten besteht Vermutung für Fehlen der Unabhängigkeit (E. 5.1), die widerlegbar ist (E. 5.2). Verhältnis der gesetzlichen Regelung zum Freizügigkeitsabkommen, keine Inländerdiskriminierung (E. 5.1.2). Voraussetzungen, unter denen ein angestellter Anwalt den Registereintrag beanspruchen kann; Pflicht zur Schaffung klarer Verhältnisse (E. 6). In casu hat der Anwalt ungenügende Angaben zu seinem Angestelltenverhältnis gemacht und die Vermutung des Fehlens der Unabhängigkeit nicht widerlegt (E. 7). Art. 36 BGFA entbindet gegebenenfalls von der Erfüllung der fachlichen, nicht aber der persönlichen Voraussetzungen; bei fehlender Unabhängigkeit kann die Eintragung ins Register nicht übergangsrechtlich beansprucht werden (E. 8).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 89
X. ist Inhaber des aargauischen Fürsprecherpatents. Er steht in einem Anstellungsverhältnis zur Bank Y. AG, wo er in der Rechtsabteilung tätig ist. Im Handelsregister ist er bei dieser Bank u.a. als Vizedirektor mit Kollektivunterschrift eingetragen.
Nachdem am 1. Juni 2002 das Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61) in Kraft getreten war, stellte X. bei der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich (nachfolgend: Aufsichtskommission) am 29. Juli 2002 das Gesuch, er sei im Sinne von Art. 5 ff. und Art. 36 BGFA ins kantonale Anwaltsregister einzutragen. Er erklärte, den Anwaltsberuf als Teilzeit-Selbständigerwerbender ausüben zu wollen, neben seiner Tätigkeit als Angestellter bei der Bank Y. Die Aufsichtskommission stellte fest, dass X. auf Grund des bisherigen Rechts über ein Anwaltspatent des Kantons Aargau verfüge und nach Art. 196 Ziff. 5 BV in den anderen Kantonen eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätte, weshalb sein Eintragungsgesuch nach Art. 36 BGFA als begründet erscheine. Dementsprechend gab sie dem Gesuch statt und trug X. mit Beschluss vom 20. August 2002 in das kantonale Anwaltsregister ein.
Der Zürcher Anwaltsverband erhob gegen diesen Beschluss Rekurs bei der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich, welche den Rekurs mit Beschluss vom 12. Februar 2003 abwies, soweit sie darauf eintrat.
Am 20. März 2003 hat der Zürcher Anwaltsverband gegen den Beschluss vom 12. Februar 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und hebt den angefochtenen Beschluss auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Streitgegenstand bildet die Frage, welche Voraussetzungen eine Person erfüllen muss, um in das kantonale Anwaltsregister eingetragen werden zu können. Die Frage ist bundesrechtlich geregelt (Art. 6 ff. BGFA). Der angefochtene Beschluss stützt sich auf Bundesrecht (Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG), und er kann, da die Voraussetzungen gemäss Art. 98 ff. OG erfüllt sind, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Gegen Eintragungen ins kantonale Register steht das Beschwerderecht auch dem Anwaltsverband des betreffenden Kantons zu (Art. 6 Abs. 4 BGFA); der Beschwerdeführer ist damit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdegegner stellte sein Gesuch um Eintragung in das kantonale Anwaltsregister gestützt auf Art. 5 ff. und Art. 36 BGFA, wobei er insbesondere hervorhob, dass er den Anwaltsberuf im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA unabhängig ausübe. Er geht davon aus, dass er sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen für den Registereintrag erfülle. Die Aufsichtskommission begründete ihren Beschluss vom 20. August 2002 über die Eintragung ins Register damit, dass der Gesuchsteller auf Grund des bisherigen Rechts über ein Anwaltspatent des Kantons Aargau verfüge und nach Art. 196 Ziff. 5 BV in den anderen Kantonen eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätte, weshalb sein Eintragungsgesuch nach Art. 36 BGFA als begründet erscheine. In ihrem Rekursentscheid ging die Verwaltungskommission des Obergerichts davon aus, dass der Beschwerdegegner sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen für den Registereintrag erfülle, stützte ihren Entscheid mithin nicht auf Art. 36 BGFA.
Als Übergangsbestimmung soll Art. 36 BGFA den Eintrag ins Anwaltsregister regeln in Fällen, da ein Eintrag gestützt auf das neu geltende Bundesrecht nicht (mehr) in Frage kommt, jedoch nach bisherigem Recht interkantonal eine Berufsausübungsbewilligung hätte erlangt werden können. Erfüllt eine Person die ordentlichen Voraussetzungen für einen Eintrag ins Register, erübrigt sich eine Berufung auf Art. 36 BGFA. Zuerst ist daher zu prüfen, ob der Beschwerdegegner nach heute geltendem Recht ins Register eingetragen werden kann.
2.2 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGFA lassen sich Anwälte, die über ein kantonales Anwaltspatent verfügen und Parteien vor Gericht vertreten wollen, ins Register des Kantons eintragen, in dem sie ihre Geschäftsadresse haben. Die Aufsichtsbehörde trägt sie ein, wenn sie festgestellt hat, dass die Voraussetzungen nach den Artikeln 7 und 8 erfüllt sind (Art. 6 Abs. 2 BGFA). Art. 7 BGFA umschreibt die fachlichen Voraussetzungen für einen Eintrag, Art. 8 BGFA die persönlichen Voraussetzungen. Gemäss Art 8 Abs. 1 BGFA müssen die Anwälte handlungsfähig sein (lit. a); es darf keine im Strafregister nicht gelöschte strafrechtliche Verurteilung wegen Handlungen vorliegen, die mit dem Anwaltsberuf nicht zu vereinbaren sind (lit. b), und es dürfen gegen sie keine Verlustscheine bestehen (lit. c). Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA bestimmt sodann, dass die Anwälte in der Lage sein müssen, den Anwaltsberuf unabhängig auszuüben, und Angestellte nur von Personen sein können, die ihrerseits in einem kantonalen Register eingetragen sind. Was Anstellungen betrifft, gilt gemäss Art. 8 Abs. 2 BGFA eine Ausnahme für Anwälte, die bei anerkannten gemeinnützigen Organisationen angestellt sind; auch sie können sich ins Register eintragen lassen, wenn die übrigen persönlichen Voraussetzungen (Art. 8 Abs. 1 lit. a-c BGFA) erfüllt sind und sich die Tätigkeit der Parteivertretung strikte auf Mandate im Rahmen des von der betreffenden Organisation verfolgten Zwecks beschränkt.
2.3 Der Beschwerdeführer widersetzt sich dem Eintrag des Beschwerdegegners ins kantonale Anwaltsregister mit der Begründung, es werde dadurch Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA verletzt; wegen seines Anstellungsverhältnisses biete der Beschwerdegegner keine Gewähr dafür, seine nebenberufliche Anwaltstätigkeit unabhängig auszuüben.
Das Gesetz umschreibt den Begriff der anwaltlichen Unabhängigkeit weder im Zusammenhang mit der Registereintragung noch in Art. 12 lit. b BGFA, wo die unabhängige Berufsausübung als Berufsregel aufgeführt ist, näher. Es ist nachfolgend zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen ein Anwalt Gewähr für unabhängige Berufsausübung bietet und insofern, unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Anwaltsregisters, den Eintrag in dasselbe verlangen kann.
3. Zur Anwaltstätigkeit gehören typischerweise die Vertretung von Parteien vor Gericht sowie die Rechtsberatung; das Tätigkeitsgebiet des Anwalts kann sich darüber hinaus auf andere Bereiche erstrecken (wirtschaftliche Dienstleistungen, Ausübung von Verwaltungsratsmandaten usw.). Gemäss Art. 2 Abs. 1 BGFA gilt das Anwaltsgesetz für Personen, die über ein Anwaltspatent verfügen und in der Schweiz im Rahmen des Anwaltsmonopols Parteien vor Gericht vertreten (s. auch Art. 4 BGFA). Der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister ist erforderlich, sofern ein Rechtsanwalt Parteien in sämtlichen Kantonen ohne weitere Bewilligung vor Gericht vertreten will (Art. 6 Abs. 1 BGFA); der Registereintrag betrifft somit allein die so genannte Monopoltätigkeit.
Beim Anwaltsmonopol handelt es sich nicht um ein echtes Monopol im Rechtssinn. Der Zugang zum Beruf des Anwalts als Prozessvertreter erfolgt auf Grund einer klassischen wirtschaftspolizeilichen Bewilligung, welche zum Schutz des rechtsuchenden Publikums die persönlichen und fachlichen Eigenschaften und Fähigkeiten des Berufsausübenden sicherstellen soll (TOMAS POLEDNA, Anwaltsmonopol und Zulassung zum Anwaltsberuf - Streiflichter in vier Thesen, in: Schweizerisches Anwaltsrecht, Festschrift Schweizerischer Anwaltsverband 1998, Bern 1998, S. 89 ff.). Damit aber fällt auch die Anwaltstätigkeit im Monopolbereich grundsätzlich in den Schutzbereich der von Art. 27 BV garantierten Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art. 36 BV bedarf daher jede Einschränkung der Befugnis, Parteien vor Gericht zu vertreten, einer gesetzlichen Grundlage; sie muss sich durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter rechtfertigen lassen und hat verhältnismässig zu sein. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Andere die Wirtschaftsfreiheit des Anwalts einschränkende, im öffentlichen Interesse liegende Massnahmen sind zulässig, wenn nebst dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit derjenige der Rechtsgleichheit, namentlich im Sinne der Wettbewerbsneutralität, gewahrt wird (BGE 125 I 417 E. 4a S. 422; BGE 123 I 12 E. 2a S. 15; Urteil 2P.187/2000 vom 8. Januar 2001, publ. in: Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 3a S. 838; Urteil 2P.151/1995 vom 12. Dezember 1996, publ. in: RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 4b S. 20).
Wird einem Rechtsanwalt der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister und damit die Möglichkeit, in sämtlichen Kantonen Parteien vor Gericht zu vertreten, mit der Begründung verweigert, dass ihm die erforderliche Unabhängigkeit fehle, wird er in seiner durch Art. 27 BV garantierten Wirtschaftsfreiheit eingeschränkt. Für die Auslegung des Begriffs der Unabhängigkeit des Anwalts im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA ist daher die verfassungsrechtliche Komponente mitzuberücksichtigen. Der Begriff darf nicht zu eng verstanden werden. Die Bestimmung ist so auszulegen, dass patentierten Rechtsanwälten die Parteivertretung vor Gericht nur insoweit verwehrt bleibt, als dies zur Verwirklichung der mit der Zulassungsbeschränkung verfolgten Zielsetzung notwendig ist. Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend auf die Bedeutung der Unabhängigkeit des Anwalts einzugehen.
4.
4.1 Der Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts ist von herausragender Bedeutung; er ist als Berufspflicht des Anwalts weltweit anerkannt (BGE 123 I 193 E. 4a S. 195; Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/aa S. 838 f., je mit Hinweisen). Die Unabhängigkeit des Anwalts soll grösstmögliche Freiheit und Sachlichkeit bei der Interessenwahrung gegenüber dem Klienten wie gegenüber dem Richter gewährleisten. Sie bildet die Voraussetzung für das Vertrauen in den Anwalt und in die Justiz (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842).
Die Vorstellung des unabhängigen Anwalts ist verbunden mit dem Bild des freien Anwalts, der selbständig ein Anwaltsbüro betreibt. Geläufig ist auch die kombinierte Tätigkeit Anwalt/Notar. Insofern ergeben sich kaum Schwierigkeiten. Allerdings sind Rechtsanwälte heute vielmals im Rahmen komplexer (Unternehmens-)Strukturen tätig. Nicht nur schliessen sich häufig mehrere Anwälte zu immer grösseren Anwaltskanzleien zusammen; sie organisieren sich mit Wirtschaftsfachleuten, Treuhändern, Steuerexperten usw. Vor allem sind immer mehr Inhaber von Anwaltspatenten als Arbeitnehmer tätig. Viele Unternehmungen (Banken, Treuhandbüros, Versicherungen) offerieren ihren Kunden Rechts- und Wirtschaftsberatung in weitem Sinn und stellen zu diesem Zweck Anwälte an. Druck für derartige Umgestaltungen entsteht durch die zunehmende Komplexität der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse, nicht zuletzt wegen der Internationalisierung des Wirtschaftslebens. Der Markt für anwaltliche Tätigkeiten ist vielfältiger geworden (vgl. zum Ganzen, nebst anderen: MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 253 ff., insbes. S. 291 ff.; DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 395 ff., insbes. S. 410 ff.; ISABELLE HÄNER, Das veränderte Berufsbild des Anwaltes und der Anwältin. Neue Entwicklungen in der Rechtsberatung und Rechtsvertretung, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Das Anwaltsrecht nach dem BGFA, St. Gallen 2003, S. 9 ff.; ferner verschiedene Beiträge in: Das künftige Berufsbild des Anwalts in Europa, DACH Schriftenreihe 13 zur 20. Tagung der Europäischen Anwaltsvereinigung e.V. vom 27.-29. Mai 2000 in München, Köln 2000).
Konkurrenz bzw. Wettbewerb herrscht damit insbesondere zwischen den freien Anwälten und jenen Anwälten, die bei Unternehmungen angestellt sind, welche nebst wirtschaftlichen Dienstleistungen auch rechtliche Beratung anbieten und daran interessiert sind, die Vertretung ihrer Kunden vor Gericht nötigenfalls durch eigenes Personal zu gewährleisten; die grossen Revisions- und Beratungsfirmen sowie Banken usw. "wollen ihren globalen Klienten ein möglichst umfassendes Leistungspaket anbieten" (PETER NOBEL, Rechtsformen der Zusammenarbeit von Anwälten, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 339 ff., insbes. S. 351 ff.). Da die Unabhängigkeit des Anwalts Voraussetzung für die Zulassung zur Parteivertretung vor Gerichten ist und sich das Problem der Unabhängigkeit bei mit Unternehmungen verbundenen Anwälten ausgeprägt stellt, wirkt sich die Beurteilung der Unabhängigkeitsfrage unweigerlich entscheidend auf den Wettbewerb aus. In diesem Zusammenhang ist vereinzelt davon die Rede, dass die Unabhängigkeitsfrage in der Literatur ohne klare Differenzierung "hochstilisiert" werde (PETER NOBEL, a.a.O., S. 353). Dem ist höchstens insofern beizupflichten, als damit der Besorgnis Ausdruck gegeben wird, dass das Erfordernis der Unabhängigkeit angerufen werden könnte, um im Sinne reiner Standespolitik undifferenziert die selbständigen Anwälte zu privilegieren; dies wäre aus verfassungsrechtlicher Sicht (vorne E. 3) unzulässig. Die Unabhängigkeit des Anwalts ist aber vom Gesetzgeber, unter Berufung auf die Lehre und insbesondere die Rechtsprechung, zu Recht zu einem zentralen Kriterium für die Zulassung von Anwälten zur forensischen Tätigkeit gemacht worden (Botschaft des Bundesrats vom 28. April 1999 zum Anwaltsgesetz, BBl 1999 S. 6013 ff., insbes. S. 6033 ff.; AB 1999 N 1556 ff.; AB 1999 S 1165 ff.; AB 2000 N 38 ff.).
4.2 Die Frage der Unabhängigkeit ist verknüpft mit der in Art. 12 lit. c BGFA festgeschriebenen Berufspflicht des Anwalts, jeden Konflikt zwischen den Interessen seiner Klientschaft und denjenigen anderer Personen, Unternehmungen oder Organisationen, mit denen er geschäftlich oder privat in Beziehung steht, zu vermeiden (LUCIEN W. VALLONI/MARCEL C. STEINEGGER, Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, Gesetzesausgabe mit Einführung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 46). Damit ist der Aspekt angesprochen, dass der Anwalt bei der Ausübung eines Mandats von Dritten unabhängig sein muss. Das ist der Fall bei "absence de tous liens qui exposent l'avocat, dans l'exercice de sa profession, à quelque influence que ce soit de la part de tiers (qui ne pratiquent pas le barreau)" (JEAN-PIERRE GROSS, La libre circulation des avocats - Portée de certaines dispositions de la LLCA [art. 7, 8 et 12], in: Anwaltsrevue 3/2002 S. 7/8). Dasselbe Verständnis der anwaltlichen Unabhängigkeit hat der Europäische Gerichtshof. Er billigt den Mitgliedstaaten der EU das Recht zum Erlass von Regelungen zu, die vom Rechtsanwalt verlangen, dass er sich in einer Position der Unabhängigkeit gegenüber staatlichen Stellen, anderen Wirtschaftsteilnehmern und Dritten befindet, von denen er sich zu keiner Zeit beeinflussen lassen darf. Der Anwalt muss insoweit Gewähr dafür bieten, dass sämtliche Handlungen, die er in einer Angelegenheit vornimmt, ausschliesslich vom Interesse seines Mandanten bestimmt sind (Urteil des EuGH vom 19. Februar 2002 in der Rechtssache C-309/99, Wouters, Slg. 2002, I-1577, Randnr. 102). Wer sich an einen Anwalt wendet, soll gewiss sein dürfen, dass dieser in keiner Weise an einen Dritten gebunden ist, dessen Interessen den eigenen in irgendeiner Weise entgegenstehen könnten (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842). Dieser Aspekt der Unabhängigkeit liegt auf der Hand.
Darüber hinaus wird gemeinhin verlangt, dass der Anwalt auch gegenüber seinem Klienten unabhängig sein muss. Er soll als objektiv urteilender Helfer dienlich sein können. Das setzt voraus, dass er eigenständig abschätzt, wie im Prozess vorzugehen ist, und versucht, den Klienten von seiner Betrachtungsweise zu überzeugen bzw. von einer unzweckmässigen Handlungsweise abzuhalten (zu diesem Element der Unabhängigkeit etwa: TOMAS POLEDNA, a.a.O., S. 94; FRANZ WERRO, Les conflits d'intérêts de l'avocat, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 231 ff., insbes. S. 240 f.; ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, in: Bulletin SAV, März 1986, Nr. 101, S. 9 ff., insbes. S. 14 ff.).
Beide soeben erwähnte Gesichtspunkte betreffen insbesondere die Frage, ob eine Anstellung mit der Pflicht zur Unabhängigkeit des Anwalts vereinbar ist. Dabei sind mehrere Konstellationen zu unterscheiden: Es gibt einerseits den Anwalt, der neben der Tätigkeit für seinen Arbeitnehmer und ohne Konnex mit der im Rahmen dieser Anstellung ausgeübten Tätigkeit eigene Klienten betreut und vor Gericht vertritt. Der Anwalt kann andererseits in seiner Tätigkeit als Angestellter entweder seinen Arbeitgeber oder aber Kunden seines Arbeitgebers vertreten.
4.3 Da das Anwaltsrecht bisher kantonalrechtlich geregelt war, hatte das Bundesgericht sich mit der Problematik der anwaltlichen Unabhängigkeit nicht umfassend und jedenfalls nicht mit freier Kognition zu befassen. Diesbezügliche Fragen konnten ihm im Wesentlichen bloss im Rahmen von staatsrechtlichen Beschwerden unterbreitet werden, wobei jeweilen zu prüfen war, ob mit dem Gebot der anwaltlichen Unabhängigkeit begründete Beschränkungen der Anwaltstätigkeit mit den angerufenen verfassungsmässigen Rechten (insbesondere der Wirtschaftsfreiheit) vereinbar waren. Immerhin wurden in dieser Rechtsprechung die Konturen des Begriffs der Unabhängigkeit abgesteckt.
4.3.1 Das Bundesgericht hat eine kantonale Norm wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit aufgehoben, welche bestimmte, dass die Anwaltstätigkeit unvereinbar sei mit jeder anderen Erwerbstätigkeit, welche diejenige als Anwalt überwiegt. Es erachtete zwar das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, die Qualität der Dienstleistung und die Unabhängigkeit des Anwalts sicherzustellen, als zulässig, qualifizierte die Massnahme aber als unverhältnismässig, weil sie ohne Notwendigkeit Anwälte benachteilige, die freiwillig oder gezwungenermassen die Anwaltstätigkeit nur in einem Teilpensum ausübten; sie sei einerseits nur bedingt geeignet zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels und schiesse andererseits über dieses hinaus (Urteil P.1175/1985 vom 18. Oktober 1985, publ. in: RDAF 1986 S. 157, E. 4b und c S. 161 ff.). Aus den gleichen Überlegungen hat das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde eines hauptberuflich als Leiter der Schadensabteilung einer Versicherung angestellten Anwalts insofern teilweise gutgeheissen, als der Kanton Tessin ihm die Zulassung zum Anwaltsberuf vollständig verweigern und ihm unterschiedslos jegliche Nebentätigkeit als Anwalt untersagen wollte (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 6b S. 23 ff.). Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist ein Verbot, einem angestellten Anwalt die Parteivertretung vor Gericht generell und selbst für den Fall zu untersagen, dass ein Mandat in keinem Zusammenhang zu seiner Tätigkeit als Angestellter steht, unzulässig.
4.3.2 Ein absolutes Verbot, den eigenen Arbeitgeber als Anwalt vor Gerichten zu vertreten, hat das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel der (finanziellen) Unabhängigkeit - ausdrücklich (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 6b/cc S. 26 f.; vgl. auch BGE 123 I 193 E. 4b S. 198; Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/aa S. 839) oder implizit (Urteil P.370/1978 vom 17. Oktober 1980, E. 4c, e contrario) - als verfassungskonform erachtet (s. dazu FRANZ WERRO, Les conflits d'intérêts de l'avocat, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 241; ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, a.a.O., S. 14 ff.). Gemeint ist damit der Fall, dass der Angestellte der Unternehmung formell als deren Anwalt auftritt. Nicht berührt davon ist hingegen die Frage, ob eine Unternehmung sich durch eigene Arbeitnehmer mit Organfunktion, die über ein Anwaltspatent verfügen, vertreten lassen darf. Soweit kein Anwaltszwang besteht, dürfte dem nichts entgegenstehen; der Arbeitnehmer kann dabei aber nicht die Stellung eines Anwalts beanspruchen.
4.3.3 In Bezug auf die Vertretung von Kunden des Arbeitgebers eines Anwalts hat das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zur Handels- und Gewerbefreiheit bzw. zur Wirtschaftsfreiheit eine differenzierte Haltung eingenommen (s. Zusammenfassung in BGE 123 I 193 E. 4b S. 197 f.; ferner BBl 1999 S. 6037 f.). Als ausschlaggebend erscheint das Kriterium des Interessenkonflikts. Übernimmt der angestellte Anwalt ein Mandat eines Kunden seines Arbeitgebers, tut er dies - auch - im Interesse seines Arbeitgebers, der ihm gegenüber aus dem Arbeitsverhältnis weisungsbefugt ist. Die Ausübung eines Mandats unter dem Einfluss des Arbeitgebers ist mit dem Erfordernis der anwaltlichen Unabhängigkeit nicht vereinbar und darf untersagt werden. Die Möglichkeit der Vertretung von mit dem Arbeitgeber in Beziehung stehenden Personen ist dagegen von der Rechtsprechung nicht vollständig ausgeschlossen worden, sofern im Einzelfall als sichergestellt erscheint, dass der Anwalt das Mandat führen kann, ohne dass er dabei durch ein möglicherweise vom Interesse des Klienten abweichendes Interesse des Arbeitgebers beeinflusst wird. So nahm das Bundesgericht im Falle des von einer Gewerkschaft angestellten und entlöhnten Anwalts an, das Prinzip der (finanziellen) Unabhängigkeit des Anwalts sei nicht verletzt, wenn dieser Mitglieder der Gewerkschaft berät und vor Gerichten vertritt (Urteil P.370/1978 vom 17. Oktober 1980). Im Fall eines Anwalts, der gegen eine Pauschalent schädigung für eine soziale Institution tätig war, welche Bedürftigen unentgeltliche Rechtsberatung sowie Vertretung im Prozess gewährte, wobei er auch das Alimenteninkasso zu besorgen hatte, nahm das Bundesgericht an, die Unabhängigkeit sei gewahrt, weil sich der Anwalt im Arbeitsvertrag die Art und Weise der Durchführung des Mandats ausdrücklich vorbehalten hatte und diesbezüglich keinerlei Weisungen unterlag (BGE 113 Ia 279 E. 2 S. 282 f.). Demgegenüber bestätigte das Bundesgericht einen kantonalen Entscheid, womit einem leitenden Angestellten einer Rechtsschutzversicherung untersagt wurde, als Anwalt Kunden der Arbeitgeberin zu vertreten (BGE 123 I 193). Ebenso schützte es einen Entscheid, mit welchem die kantonale Behörde annahm, ein bei einer Treuhandgesellschaft angestellter Rechtsanwalt habe das Unabhängigkeitsgebot verletzt; dieser hatte in einem Gerichtsverfahren als Rechtsvertreter einer Klientin Briefpapier verwendet, auf welchem nebst seinem Namen seine Arbeitgeberin aufgeführt war (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835). Wohl schloss das Bundesgericht nicht aus, dass auch bei derartigen Anstellungsverhältnissen im Einzelfall eine Vertretung von Kunden des Arbeitgebers ohne Beeinträchtigung der anwaltlichen Unabhängigkeit möglich sei. Es hielt aber dafür, dass angesichts der besonderen Natur der Geschäftstätigkeit von Unternehmungen wie (Rechtsschutz-)Versicherungen, Treuhandgesellschaften, Banken usw. die Gefahr der Divergenz der Interessen des Klienten und der Arbeitgeberin und damit die Möglichkeit einer Gefährdung der Unabhängigkeit und der eigenverantwortlichen Berufsausübung als Anwalt augenscheinlich sei (BGE 123 I 193 E. 4e S. 199 ff.); im Interesse einer klaren, transparenten und auch für den Rechtsuchenden überblickbaren Ordnung erweise sich der generelle Ausschluss der von Treuhandgesellschaften oder anderen (gewinnorientierten) Unternehmungen angestellten Anwälte von der Monopoltätigkeit als geeignet und verhältnismässig, um die Unabhängigkeit des Anwaltsstandes zu gewährleisten (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842 f.). Im gleichen Zusammenhang hat das Bundesgericht auch die Bedeutung des Anwaltsgeheimnisses hervorgehoben, dessen Einhaltung durch einen angestellten Anwalt im Rahmen der Unternehmensorganisation nur schwer gewährleistet werden kann (s. dazu Voten von Nationalrat Suter, AB 1999 N 1560 f, S. 1566; ferner BENOÎT CHAPPUIS, La pratique du barreau au sein d'une personne morale - Réflexions de lege ferenda sous l'angle de l'indépendance de l'avocat, in: Anwaltsrevue 8/2003 S. 261 ff., insbes. S. 263).
4.3.4 Nie problematisiert wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, soweit ersichtlich, die Frage der Unabhängigkeit von Anwälten, die bei Anwaltsbüros angestellt sind; diesfalls bietet der Arbeitgeber hinsichtlich der Pflicht zur Unabhängigkeit (wie auch in Bezug auf das Anwaltsgeheimnis) selber die notwendigen Garantien.
4.4 Vor Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes wurde in der Literatur die Tätigkeit von angestellten Anwälten im Monopolbereich grossenteils abgelehnt und insbesondere hinsichtlich der Vertretung von Kunden des Arbeitgebers als mit dem Unabhängigkeitsgebot grundsätzlich unvereinbar erachtet. Gewisse Autoren hielten die Tätigkeit von angestellten Anwälten im Monopolbereich für zulässig, sofern sich der Anwalt von seinem Arbeitgeber vertraglich eine unabhängige Berufsausübung ausbedungen hatte (s. Übersicht in Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/bb S. 839 f.). Unterschiedlich gehandhabt wurde die Zulassung von angestellten Anwälten zur Monopoltätigkeit in den Kantonen (s. Übersicht in BGE 123 I 193 E. 4a S. 196 f.; ferner Zusammenstellung in der Botschaft zum Anwaltsgesetz, BBl 1999 S. 6033 f.). Hervorzuheben ist die Praxis der Zürcher Aufsichtsbehörde, wonach es dem angestellten Anwalt gestattet ist, Kunden seines Arbeitgebers (selbst einer Treuhandgesellschaft) vor Gericht zu vertreten; Voraussetzung ist, dass durch schriftlichen Vertrag mit dem Arbeitgeber jene Kautelen vereinbart werden, die für die unabhängige Berufsausübung und zur Einhaltung der Standespflichten unerlässlich sind (ZR 79/1980 Nr. 126 S. 265 ff.).
5.
5.1
5.1.1 Die vorstehend wiedergegebenen Überlegungen bildeten, was den Gesichtspunkt der Unabhängigkeit des Anwalts betrifft, weitgehend auch die Grundlage für die Ausarbeitung des Anwaltsgesetzes.
In Berücksichtigung der Stellungnahmen zu einem ersten Entwurf sowie im Hinblick darauf, dass eine mögliche Entwicklung auf dem Anwaltsmarkt nicht blockiert werden solle, wurde vorerst eine Formulierung gewählt (Art. 7 lit. e in Verbindung mit Art. 11 lit. b des Entwurfs), die es den kantonalen Aufsichtsbehörden und den Gerichten ermöglicht hätte, die Konturen der Unabhängigkeit zu bestimmen (vgl. BBl 1999 S. 6038 f., Ziff. 172.17). Ein angestellter Anwalt sollte ins Register eingetragen werden können, und beim Eintrag ins Anwaltsregister eines "liberalen" Kantons wäre es den anderen Kantonen verwehrt geblieben, ihm das Recht zur Parteivertretung vor ihren Gerichten auf Grund seiner Eigenschaft als Angestellter zu verweigern (BBl 1999 S. 6054 f., Ziff. 233.22).
In der parlamentarischen Beratung wurde teils die Auffassung vertreten, dass für die Frage der Unabhängigkeit allein der konkrete Fall massgeblich sei, nicht aber die Organisationsstruktur und damit etwa die Tatsache, dass ein Anwalt angestellt sei (Votum Hochreutener, AB 1999 N 1557); es liege im Übrigen im Interesse des Kunden einer ihn umfassend beratenden Unternehmung, dass auch deren Angestellte die allenfalls notwendig werdende Vertretung vor Gericht besorgten (Votum Nabholz, AB 1999 N 1557 f.). Nach intensiven Diskussionen (AB 1999 N 1556-1566) setzte sich jedoch eine restriktive Auslegung der Unabhängigkeit durch, womit gleichzeitig den Kantonen wenig Spielraum belassen wurde. Der Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA drückt unmissverständlich den Willen der Parlamentsmehrheit aus, dass ein Anwalt im Angestelltenverhältnis den für die Tätigkeit im Monopolbereich erforderlichen Registereintrag nicht beanspruchen kann, es sei denn, der Arbeitgeber sei seinerseits ein im Register eingetragener Anwalt. Es besteht insofern bei (nicht von Anwälten) angestellten Anwälten eine (unter bestimmten Voraussetzungen allerdings widerlegbare, s. nachfolgend E. 5.2) Vermutung des Fehlens der Unabhängigkeit; diese wird im neuen Anwaltsgesetz strukturell, institutionell umschrieben (BEAT HESS, Umsetzung des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [BGFA] durch die Kantone, SJZ 98/2002 S. 485 ff., insbes. S. 489; s. für Begriff " institutionelle Unabhängigkeit" Votum Baumberger, AB 1999 N 1559). Was die Ausnahme von Art. 8 Abs. 2 BGFA betrifft, ist zu berücksichtigen, dass das Parlament diese bewusst auf "anerkannte gemeinnützige Organisationen" beschränkt und damit auf den weiter gefassten Begriff "nicht gewinnorientierte Organisationen" verzichtet hat, was insbesondere zur Folge haben dürfte, dass beispielsweise bei Mieterverbänden oder Gewerkschaften angestellte Anwälte Mitglieder ihres Arbeitgebers nicht in Gerichtsverfahren vertreten können, für welche das Anwaltsmonopol gilt (vgl. AB 1999 S 1165 ff.; AB 2000 N 41). Allerdings fielen bisher Verfahren gerade in diesen Bereichen nach den kantonalen Prozessordnungen vielfach nicht unter das Anwaltsmonopol; und diesbezüglich besteht im Sinne von Art. 3 Abs. 2 BGFA weiterhin Raum für (allein die Vertretung vor Gerichten des jeweiligen Kantons betreffende) kantonale Regelungen.
5.1.2 Die in der Ratsdebatte zum Ausdruck kommende Befürchtung, eine restriktive Handhabung des Registereintrags im Zusammenhang mit der Unabhängigkeitsfrage führe zu einer Inländerdiskriminierung (Votum Nabholz, AB 1999 N 1558), entbehrt der Grundlage. Es kann hierzu auf die Abschnitte 4 und 5 des Anwaltsgesetzes verwiesen werden, wo die vorübergehende Ausübung bzw. die ständige Ausübung des Anwaltsberufs durch Anwälte aus Mitgliedstaaten der EU oder EFTA geregelt wird. Insbesondere gelten für sie gemäss Art. 25 bzw. Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 25 BGFA die Berufsregeln nach Art. 12 BGFA, mithin auch das Gebot der Unabhängigkeit (s. auch Art. 30 Abs. 2 BGFA). Die Regelung steht im Einklang mit dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681). Art. 19 von Anhang I zum FZA hält ausdrücklich fest, dass der Dienstleistungserbringer seine Tätigkeit in einem Staat unter den gleichen Bedingungen ausüben kann, wie dieser Staat sie für seine eigenen Staatsangehörigen vorschreibt; zugleich verweist er auf Anhang III, wo unter B.3. die Richtlinien 77/249/ EWG (betreffend vorübergehende Dienstleistungserbringung) und 98/5/EG (betreffend ständige Dienstleistungserbringung bzw. Niederlassung) erwähnt sind. Was speziell angestellte Anwälte betrifft, bestimmt Art. 8 der Richtlinie 98/5/EG, dass der in einem Anstellungsverhältnis stehende ausländische Rechtsanwalt die Zulassung nur beanspruchen kann, wenn der Aufnahmestaat dies für die unter der Berufsbezeichnung dieses Mitgliedstaats eingetragenen Rechtsanwälte in gleicher Lage gestattet. Sodann erlaubt Art. 6 der Richtlinie 77/249/EWG jedem Mitgliedstaat, die im Gehaltsverhältnis stehenden Rechtsanwälte, die durch einen Arbeitsvertrag an ein staatliches oder privates Unternehmen gebunden sind, von der Ausübung der Tätigkeiten der Vertretung und Verteidigung im Bereich der Rechtspflege für dieses Unternehmen insoweit auszuschliessen, als die in diesem Staat ansässigen Rechtsanwälte diese Tätigkeiten nicht ausüben dürfen. Beiden Richtlinien liegt der Grundsatz der Inländerbehandlung zugrunde. Die ausländischen Anwälte, die in einem Vertragsstaat tätig werden wollen, sind ihren inländischen Berufskollegen insbesondere in Bezug auf die Berufspflichten (wie das Unabhängigkeitsgebot) gleichgestellt (Art. 6 der Richtlinie 98/5/EG; Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 77/249/EWG; vgl. dazu DAVID EINHAUS, Die Richtlinie 98/5/EG zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs im Ausland - Auswirkungen und Prognosen, in: Das künftige Berufsbild des Anwalts in Europa, a.a.O., S. 33 ff.; FRITZ ROTHENBÜHLER, Dienstleistungsfreiheit und Berufsanerkennung, insbesondere für Rechtsanwälte, in: Die sektoriellen Abkommen Schweiz-EG. Ausgewählte Fragen zur Rezeption und Umsetzung der Verträge vom 21. Juni 1999 im schweizerischen Recht, Berner Tage für die juristische Praxis, Bern 2002, S. 95 ff., insbes. S. 104 ff., 114 ff.).
5.2 Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nennt als persönliche Voraussetzung des Registereintrags die Unabhängigkeit des Anwalts und verknüpft dieses Erfordernis mit dem Zusatz: "Sie können Angestellte nur von Personen sein, die ihrerseits in einem kantonalen Register eingetragen sind." Nach diesem Wortlaut könnte das Gesetz so verstanden werden, dass jeder in einem Anstellungsverhältnis stehende Anwalt, dessen Arbeitgeber nicht selber als Anwalt eingetragen ist, ungeachtet dessen, ob es sich um eine Voll- oder um eine Teilzeitanstellung handelt, und ohne Rücksicht darauf, ob und wieweit die Auswahl der Klienten und die Art der Mandate mit dem Anstellungsverhältnis zusammenhängt, vom Registereintrag ausgeschlossen wäre. Eine derartige Auslegung des Gesetzes hätte zur Folge, dass es selbst jenen Anwälten, die neben einer bloss teilzeitlichen Erwerbstätigkeit als Angestellter noch eine selbständige Anwaltstätigkeit ausüben wollen, verwehrt wäre, von der mit dem Registereintrag verbundenen interkantonalen Freizügigkeit (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGFA) zu profitieren; darüber hinaus würde ihnen, trotz des Vorbehalts von Art. 3 Abs. 2 BGFA, wohl auch in den meisten Kantonen die Parteivertretung vor deren eigenen Gerichtsbehörden untersagt. Damit hätte das Anwaltsgesetz, welches immerhin gerade auch eine Liberalisierung bezweckte, eine Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit zur Folge, die sich in ihrem Ausmass nicht mehr durch ein öffentliches Interesse rechtfertigen liesse (vorne E. 4.3.1).
Abgesehen davon, dass der Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht zwingend eine derartige Auslegung verlangt, gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber, der sich von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung leiten liess, dies gewollt haben könnte. Selbst Parlamentarier, die sich für einen restriktiven Unabhängigkeitsbegriff einsetzten, wollten Teilzeitangestellte nicht von der Tätigkeit im Monopolbereich ausschliessen (Votum Jutzet, AB 2000 N 38). Institutionell verstandene Unabhängigkeit bedeutet denn auch bloss, dass das Fehlen der Unabhängigkeit bei Mandaten zu vermuten ist, die in irgend einem Zusammenhang mit der Anstellung stehen; so bei der Vertretung des Arbeitgebers selber oder von mit diesem verbundenen Unternehmungen sowie bei der Vertretung von dessen Kunden. Berät und vertritt der Anwalt hingegen Klienten, die in keinerlei Beziehung zu seinem Arbeitgeber stehen, erscheint die anwaltliche Unabhängigkeit nicht beeinträchtigt, soweit keine zusätzlichen entsprechenden Indizien vorliegen. Für solche Verhältnisse darf in der Regel auf Unabhängigkeit geschlossen werden. Das Gesetz ist daher so auszulegen, dass der Anwalt für seine Tätigkeit als Anwalt in keinem Angestelltenverhältnis mit einem Arbeitgeber stehen darf, der nicht selber als Anwalt im Register eingetragen ist. Der bei einem diese Voraussetzung nicht erfüllenden Arbeitgeber angestellte Anwalt kann aber die verlangte Unabhängigkeit ebenfalls aufweisen, wenn er seine Anwaltstätigkeit ausserhalb dieses Angestelltenverhältnisses ausübt und sich auf Mandate beschränkt, die auch klar ausserhalb des Tätigkeitsbereichs seines Arbeitgebers liegen (vgl. BEAT HESS, a.a.O., S. 490; LUCIEN W. VALLONI / MARCEL C. STEINEGGER, a.a.O., S. 46). Für eine derartige teilzeitliche selbständige Anwaltstätigkeit besteht daher grundsätzlich Anspruch auf Eintragung ins Anwaltsregister, sofern die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind und den durch die Anstellung bewirkten Besonderheiten Rechnung getragen wird.
Bei der Prüfung von Gesuchen um Registereintrag hat die zuständige Behörde zu berücksichtigen, dass auch der ausschliesslich selbständig tätige Anwalt Interessenkonflikten ausgesetzt sein kann. Jeder Anwalt hat auch nach der Eintragung ins Register das Unabhängigkeitsgebot von Art. 12 lit. b BGFA zu beachten und muss im Einzelfall abschätzen, ob ein Interessenkonflikt vorliegt. Das wirkt sich auf den beim Entscheid über den Registereintrag anzuwendenden Beurteilungsmassstab aus. Die Anforderungen an die Unabhängigkeit dürfen auch beim Anwalt, der bei einer Unternehmung angestellt ist, nicht so hoch angesetzt werden, dass dieser nachzuweisen hätte, dass jegliche künftige Beeinträchtigung der Unabhängigkeit zum Vornherein ausgeschlossen ist. Die Behörde hat sich vielmehr zu vergewissern, dass die Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses des Anwalts und die im Hinblick auf die selbständige Tätigkeit getroffenen organisatorischen Vorkehrungen eine Beeinflussung durch die Interessen des Arbeitgebers verunmöglichen und auch sonst der korrekten Ausübung des Anwaltsmandats in keiner Weise entgegenstehen.
6.
6.1 Die kantonale Aufsichtsbehörde trägt einen Anwalt ins kantonale Anwaltsregister ein, wenn sie festgestellt hat, dass die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen hiefür erfüllt sind (Art. 6 Abs. 2 BGFA). Der Anwalt ist dementsprechend verpflichtet, seinem Gesuch sämtliche Bescheinigungen beizufügen, welche belegen, dass die Voraussetzungen nach Art. 8 BGFA erfüllt sind (Art. 5 Abs. 1 lit. c BGFA). Erforderlich ist die Angabe einer Geschäftsadresse (Art. 5 Abs. 1 lit. d BGFA). Im Hinblick auf Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA muss der angestellte Anwalt insbesondere vollständige Angaben über sein Arbeitsverhältnis beibringen, soweit sie für die Unabhängigkeitsfrage von Belang sein können. Angesichts des engen Zusammenhangs zwischen Unabhängigkeit und Berufsgeheimnis bei angestellten Anwälten (vorne E. 4.3.3 am Ende) darf der Registereintrag sodann auch davon abhängig gemacht werden, dass der Anwalt die von ihm getroffenen Vorkehrungen aufzeigt, die ihm die Wahrung des Berufsgeheimnisses trotz seiner Anstellung erlauben. Wer als angestellter Anwalt, dessen Arbeitgeber nicht selber ins Register eingetragen ist, in ein kantonales Register eingetragen werden und damit die Befugnis erhältlich machen will, in sämtlichen übrigen Kantonen ohne zusätzliche Bewilligung als unabhängiger Anwalt tätig zu werden, hat für klare Verhältnisse zu sorgen.
6.2 Ein angestellter Anwalt wird sich insbesondere dann ins kantonale Anwaltsregister eintragen lassen wollen, wenn er neben einer Teilzeitanstellung als unabhängiger Anwalt tätig werden will. Auch vollzeitlich bei einer Unternehmung angestellte Anwälte gehen indessen in ihrer Freizeit gelegentlich einer unabhängigen Anwaltstätigkeit nach. Der Umstand einer Vollzeitanstellung allein spricht nicht gegen die Zulässigkeit des Registereintrags. Das Argument, wer vollzeitlich angestellt sei, biete mangels zeitlicher Kapazität keine Gewähr für eine korrekte Mandatsführung, trifft so nicht zu. Auch beim ausschliesslich freierwerbenden Anwalt besteht die Gefahr der Überlastung. Es ist so oder anders Sache des Anwalts, bei der Mandatsübernahme den Zeitbedarf, die vorhandenen Kapazitäten und auch die Wahrscheinlichkeit allfälliger Dringlichkeitssituationen abzuschätzen.
Gegen die Zulassung von Vollzeitangestellten zur nebensächlichen Berufsausübung als Rechtsanwalt lässt sich auch nicht einwenden, diese könnten sich der Pflicht zur Übernahme von Offizialmandaten entziehen. Einerseits könnte dies nur dann problematisch sein, wenn nicht genügend vollzeitlich freierwerbende Anwälte zur Verfügung stehen, die (finanziell) an derartigen Mandaten interessiert sind. Andererseits wird der nur nebenbei als freischaffender Anwalt Tätige die Übernahme solcher Mandate zwar nicht generell ablehnen dürfen, sich aber gegen eine übermässige entsprechende Beanspruchung legitimerweise zur Wehr setzen können (vgl. Urteil 2P.248/2001 vom 20. Dezember 2001, publ. in: Pra 91/2002 Nr. 50 S. 267).
Ausschlaggebend ist letztlich allein, ob der Anwalt darlegen kann, dass angesichts der Ausgestaltung seines Anstellungsverhältnisses keine Beeinträchtigung seiner Unabhängigkeit bzw. der gewissenhaften und allein im Interesse seiner Klienten liegenden Berufsausübung droht.
6.3
6.3.1 Der Beweis dafür, dass dem Arbeitgeber jegliches Weisungsrecht bezüglich der von seinem Angestellten in dessen Eigenschaft als selbständiger Anwalt betreuten Klienten abgeht und ihm auch kein Einsichtsrecht zusteht, kann und soll (jedenfalls bei Vollzeitangestellten) in der Regel durch Vorlage eines entsprechend formulierten Arbeitsvertrags bzw. allfälliger ergänzender Klauseln dazu erbracht werden. Das Bundesgericht hat sich zum möglichen Inhalt solcher vertraglicher Bestimmungen im bereits erwähnten Urteil 2P.151/1995 (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14) geäussert und dabei auf einen Entscheid der Zürcher Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte (publ. in: ZR 79/1980 Nr. 126 S. 265 ff.) verwiesen. Darauf kann abgestellt werden. Im Einzelnen sind folgende Punkte hervorzuheben:
Insbesondere bei vollamtlicher Anstellung muss aus dem Arbeitsvertrag oder aus einer Erklärung des Arbeitgebers hervorgehen, dass dieser über die nebenberufliche selbständige Anwaltstätigkeit seines Angestellten im Bilde und damit einverstanden ist. Ebenso muss klargestellt sein, dass der Arbeitgeber keinen Einfluss auf diese Anwaltstätigkeit nehmen kann und dass weder er oder ihm nahe stehende Unternehmungen noch seine Kunden oder sonstige Geschäftspartner, sofern die Art der Beziehung dieser Personen zum Arbeitgeber für die Unabhängigkeit der Mandatsführung nicht zum Vornherein irrelevant erscheint, die anwaltlichen Dienstleistungen des Angestellten in Anspruch nehmen können. Auch die allfällige Führung von Mandaten gegen den Arbeitgeber oder dessen Kunden muss ausgeschlossen sein. Weiter soll dargetan sein, dass dem Arbeitgeber gegenüber keine Verpflichtungen bestehen, die den Anwalt davon abhalten könnten, den anwaltlichen Berufspflichten vollumfänglich nachzukommen und namentlich das Anwaltsgeheimnis zu wahren. So darf keine irgendwie geartete Auskunftspflicht gegenüber dem Arbeitgeber betreffend die ausgeübten Mandate bestehen. Des Weiteren muss das Verhältnis zum übrigen Personal des Arbeitgebers geklärt sein; es soll zumindest implizit ausgeschlossen werden, dass vom Arbeitgeber des Anwalts angestelltes und entlöhntes Personal Anwaltskanzleiarbeiten für den Anwalt ausübt.
Bei Teilzeitangestellten kann dann davon abgesehen werden, die Vorlage eines entsprechend ausgestalteten Arbeitsvertrags zu verlangen, wenn schon angesichts der Natur der Branche, in welcher der Arbeitgeber tätig ist, und der Art der Aufgaben, die der nebenberuflich den Anwaltsberuf ausübende Angestellte in der Unternehmung wahrnimmt, davon auszugehen ist, dass die Unabhängigkeit der Anwaltstätigkeit durch das Angestelltenverhältnis nicht beeinträchtigt werden kann.
6.3.2 Neben der Ausgestaltung des Arbeitsvertrags sind weitere Punkte von Bedeutung. Auf der Hand liegt die Notwendigkeit von Vorkehrungen für eine strikte Trennung von Vermögenswerten der Klienten nicht nur vom eigenen Vermögen des Anwalts (vgl. Art. 12 lit. h BGFA), sondern erst recht vom Vermögen von dessen Arbeitgeber. Auch unter dem Gesichtspunkt des Anwaltsgeheimnisses muss der Anwalt aufzeigen, dass er die Möglichkeit hat, die Akten von Anwaltsmandaten gesondert und für Organe, Vertreter oder Angestellte des Arbeitgebers unzugänglich aufzubewahren. Wenn Art. 5 Abs. 1 lit. d BGFA vorschreibt, dass im Anwaltsregister die Geschäftsadresse des Anwalts angegeben werden muss, ist dies nicht nur im Hinblick auf dieses letztgenannte Element, sondern allgemein unter dem Aspekt der "institutionellen" Natur der Unabhängigkeit von Bedeutung. In der Tat ist nur schwer vorstellbar, dass der Anwalt für eigene Klienten in einer den Anforderungen des Unabhängigkeitsgebots genügenden Weise und unter vollständiger Wahrung des Anwaltsgeheimnisses tätig werden kann, wenn er seine Anwaltstätigkeit in den gleichen Räumlichkeiten ausübt, die ihm von seinem Arbeitgeber für die unselbständige Erwerbstätigkeit zugewiesen sind, und er dort beispielsweise Klienten empfängt. Jedenfalls ist eine auch in der räumlichen Organisation zum Ausdruck kommende Trennung von unselbständiger und selbständiger Tätigkeit unerlässlich. Dies setzt, wie das Bundesamt für Justiz in seiner Stellungnahme ausführt, grundsätzlich voraus, dass die Geschäftsadresse des Anwalts sich in einem Lokal befindet, das von den Räumlichkeiten seines Arbeitgebers verschieden ist.
6.4 Nicht näher einzugehen ist im vorliegenden Verfahren auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen bei öffentlichrechtlichen Körperschaften angestellte Personen sich für eine nebenberufliche Tätigkeit ins Anwaltsregister eintragen lassen können. Jedenfalls erscheint auch für derartige Fälle ein Registereintrag anwaltsrechtlich nicht grundsätzlich unzulässig, doch lassen sich angesichts der möglichen Verschiedenheiten der Verhältnisse allgemeingültige Kriterien nicht ohne weiteres aufstellen.
7. Der Beschwerdegegner ist bei einer Arbeitgeberin angestellt, die nicht im Anwaltsregister eingetragen ist. Er hat im kantonalen Rekursverfahren in seiner Rekursantwort unter Berufung auf ein Gespräch mit dem Vertreter des Beschwerdeführers dargelegt, dass er zu keiner Zeit beabsichtige, seine Arbeitgeberin oder deren Kunden in irgendeiner Art und Weise anwaltlich (vor Gericht) zu vertreten; selbstverständlich werde darüber hinaus keine Vertretung in Betracht gezogen, in welcher ein noch so entfernter Interessenkonflikt zur Arbeitgeberin entstehen könne; es gehe ihm einzig darum, in privatem Rahmen, beispielsweise für Familienmitglieder oder Freunde, allenfalls gerichtlich auftreten zu können. Nähere Angaben über das Arbeitsverhältnis hat der Beschwerdegegner zu keinem Zeitpunkt gemacht, weil er sich auf den Standpunkt stellt, dass das Arbeitsverhältnis für die Behandlung des Eintragungsgesuchs nicht massgeblich sei. Weder äussert er sich über seinen Beschäftigungsgrad, noch legt er eine Bestätigung der Arbeitgeberin vor, dass diese über seine nebenberufliche selbständige Anwaltstätigkeit informiert und damit einverstanden ist. Es lässt sich insbesondere nicht feststellen, ob die Arbeitgeberin ihm irgendwelche diesbezügliche Auflagen macht. Der Beschwerdegegner hat es unterlassen, im erforderlichen Masse klare Verhältnisse zu schaffen. Gründe dafür, ihn von dieser grundsätzlichen Pflicht zu entbinden, bestehen keine:
Wenn er ausführt, er gedenke bloss in wenigen Fällen Bekannte oder Familienangehörige vor Gericht zu vertreten, so übersieht er, dass ihm mit dem Registereintrag ohne zusätzliche Überprüfung und ohne jegliche Einschränkung die (gewerbsmässige) Anwaltstätigkeit im Monopolbereich in sämtlichen Kantonen gestattet wird. Für eine derart weitgehende Ermächtigung müssen sämtliche Voraussetzungen, insbesondere die institutionell verstandene Unabhängigkeit, klar und nachweisbar erfüllt sein; verzichtet der Anwalt darauf, die hiefür notwendigen Angaben zu machen, kann er nicht beanspruchen, eingetragen zu werden. Will der Beschwerdegegner tatsächlich bloss ganz vereinzelt Bekannte vor Gericht vertreten, sollte ihm dies auch ohne Registereintrag möglich sein; diesfalls ist ihm zuzumuten, gestützt auf seinen Fähigkeitsausweis im (seltenen) Einzelfall bei der zuständigen kantonalen Behörde eine Ermächtigung einzuholen.
Unbehelflich ist der vor Bundesgericht erhobene Einwand, ein Anwalt könne sich ins Anwaltsregister eintragen lassen und erst kurz darauf ein Arbeitsverhältnis eingehen. Richtigerweise wird in einem solchen Fall die Aufsichtsbehörde, wenn sie vom Anstellungsverhältnis Kenntnis erhält, vom Betroffenen die notwendigen Auskünfte einholen und gegebenenfalls die Löschung im Register veranlassen (vgl. Art. 9 BGFA). Im Übrigen wäre der Anwalt wohl gestützt auf Art. 12 lit. a BGFA verpflichtet, der Aufsichtsbehörde Änderungen der Verhältnisse bekannt zu geben, die für die Frage der Unabhängigkeit von Bedeutung sein könnten.
Der Beschwerdeführer macht nach dem Gesagten zu Recht geltend, der Beschwerdegegner erfülle die Voraussetzungen für einen Registereintrag nicht bzw. habe den Nachweis hiefür nicht erbracht.
8. Es bleibt damit zu prüfen, ob der Beschwerdegegner den Registereintrag gestützt auf Art. 36 BGFA erwirken kann, wovon offenbar die Aufsichtskommission in ihrem Beschluss vom 20. August 2002 ausging.
8.1 Art. 36 BGFA hält fest, dass Personen, die auf Grund bisherigen kantonalen Rechts über ein Anwaltspatent verfügten, ins kantonale Anwaltsregister einzutragen sind, sofern sie in den anderen Kantonen nach Art. 196 Ziff. 5 BV eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätten. Als Übergangsbestimmung zu Art. 95 BV verpflichtet Art. 196 Ziff. 5 BV die Kantone bis zum Erlass einer Bundesgesetzgebung zur gegenseitigen Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen. Gemäss Art. 95 Abs. 2 BV sorgt der Bund für einen einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum und gewährleistet, dass Personen mit einer wissenschaftlichen Ausbildung oder mit einem eidgenössischen, kantonalen oder kantonal anerkannten Ausbildungsabschluss ihren Beruf in der ganzen Schweiz ausüben können.
8.2 Art. 36 BGFA regelt als Übergangsbestimmung die Anerkennung von Anwaltspatenten, die möglicherweise den Voraussetzungen nicht genügen, welche nunmehr nach dem Anwaltsgesetz gelten. Nach seinem Wortlaut, insbesondere durch die Bezugnahme auf Art. 196 Ziff. 5 BV und damit auf Art. 95 BV, geht es ausschliesslich um die Massgeblichkeit und Anerkennung von Fähigkeitsausweisen. Angesprochen sind damit die fachlichen Voraussetzungen für die Berufsausübung bzw. den Registereintrag im Sinne von Art. 7 BGFA, nicht hingegen die persönlichen Voraussetzungen gemäss Art. 8 BGFA. Dafür, dass der Gesetzgeber die Übergangsbestimmung in einer anderen, vom Wortlaut abweichenden Weise verstanden haben wollte, bedürfte es klarer Indizien, insbesondere in den Materialien, oder sonst triftiger Gründe.
Nun wird in der bundesrätlichen Botschaft bezeichnenderweise einzig das Beispiel des Anwalts erwähnt, der ein Anwaltspatent erwerben konnte, ohne dass er ein mindestens einjähriges Praktikum absolvieren musste (BBl 1999 S. 6070 f. zum zu Art. 36 BGFA gewordenen Art. 33 des Entwurfs). Gedacht wurde auch an die Berner Fürsprecher, die ihr Patent nach der alten Regelung noch erwarben, ohne ihre Ausbildung - formell - mit einem Lizenziat abgeschlossen zu haben (VALLONI/STEINEGGER, a.a.O., S. 64 Fn. 126). Es handelt sich dabei um fachliche Voraussetzungen. In der Literatur gilt soweit ersichtlich als unbestritten, dass jedenfalls derjenige Anwalt, der die - persönlichen - Voraussetzungen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a-c BGFA nicht erfüllt, sich nicht auf Art. 36 BGFA berufen kann. Was das Erfordernis der Unabhängigkeit gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA betrifft, wird teils die Meinung vertreten, dass aufgrund einer hinsichtlich angestellter Anwälte liberalen kantonalen Praxis bisher zugelassene Anwälte gestützt auf Art. 36 BGFA ins Register eingetragen werden müssten, selbst wenn sie die restriktivere Eintragungsvoraussetzung gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht erfüllten (klar in dem Sinne HANS NATER, Steiniger Weg zur Harmonisierung des Anwaltsrechts in der Schweiz, in: SJZ 98/2002 S. 362 ff., 364; tendenziell ähnlich ISAAK MEIER, Bundesanwaltsgesetz: Probleme in der Praxis, in: Plädoyer 2000 5 S. 30 ff., 40, unter Hinweis auf die vom Autor allerdings wohl zu liberal eingeschätzte bisherige bundesgerichtliche Praxis). Gegenteiliger Auffassung ist BEAT HESS (a.a.O., S. 493 f.); er erachtet es als ausgeschlossen, dass angestellte Anwälte, die aufgrund der in Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA zum Ausdruck kommenden Vermutung nicht als unabhängig gelten, übergangsrechtlich zu einem Registereintrag gelangen können. Diese Auffassung trifft zu: Wie bereits umfassend dargelegt worden ist, wurde vor und wird nach Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes das Erfordernis der anwaltlichen Unabhängigkeit als zentrale Voraussetzung für die Berufsausübung (insbesondere im Monopolbereich) betrachtet. Mit der vom Gesetzgeber getroffenen Lösung wird das Unabhängigkeitsgebot mithin nicht neu eingeführt, sondern es wird bloss klargestellt, dass bei angestellten Anwälten grundsätzlich eine (widerlegbare) Vermutung für das Fehlen der Unabhängigkeit besteht. Mit der grossen Bedeutung des Unabhängigkeitsgebots nicht zu vereinbaren wäre, wenn ein Rechtsanwalt den Registereintrag beanspruchen und damit das Recht erwirken könnte, in der ganzen Schweiz vor Gerichten aufzutreten, ohne mit den erforderlichen Angaben und Unterlagen die erwähnte Vermutung widerlegt zu haben. Es ist kein einleuchtender Grund ersichtlich, Art. 36 BGFA - über dessen Wortlaut hinaus - eine derart weitgehende Wirkung beizumessen.
8.3 Der Beschwerdegegner kann auch aus Art. 36 BGFA kein Recht auf Registereintrag ableiten.
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Art. 4-8, 12 et 36 LLCA; inscription au registre cantonal des avocats, condition de l'indépendance de l'avocat. L'ordre des avocats du canton concerné a qualité pour former un recours de droit administratif contre les décisions cantonales de dernière instance relatives à l'inscription au registre cantonal des avocats (consid. 1).
L'activité d'avocat dans le cadre du monopole est protégée par le droit fondamental de la liberté économique; le refus de l'inscription au registre (en raison d'un manque d'indépendance) porte atteinte à ce droit, ce dont il y a lieu de tenir compte lors de l'interprétation de la notion d'indépendance (consid. 3). Indépendance de l'avocat comme devoir professionnel reconnu dans le monde entier, dans le contexte de la (nouvelle) image de la profession (consid. 4.1). Contenu de la notion d'indépendance (consid. 4.2), jurisprudence du Tribunal fédéral (consid. 4.3) et doctrine (consid. 4.4) relatives à la question de l'indépendance des avocats salariés. Genèse des art. 8 al. 1 let. d et 8 al. 2 LLCA; dans le cas des avocats salariés, un manque d'indépendance est présumé (consid. 5.1); la présomption est toutefois réfragable (consid. 5.2). Relations entre la réglementation légale et l'accord sur la libre circulation, pas de discrimination des nationaux (consid. 5.1.2). Conditions auxquelles un avocat salarié peut prétendre à l'inscription au registre; obligation de créer une situation claire (consid. 6). Dans le cas particulier, l'avocat a donné des indications insuffisantes sur ses rapports de travail et n'a pas renversé la présomption du manque d'indépendance (consid. 7). L'art. 36 LLCA dispense le cas échéant des conditions de formation, mais non des conditions personnelles; lorsque l'indépendance fait défaut, l'inscription au registre ne peut être obtenue en invoquant le droit transitoire (consid. 8).
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Sachverhalt ab Seite 89
X. ist Inhaber des aargauischen Fürsprecherpatents. Er steht in einem Anstellungsverhältnis zur Bank Y. AG, wo er in der Rechtsabteilung tätig ist. Im Handelsregister ist er bei dieser Bank u.a. als Vizedirektor mit Kollektivunterschrift eingetragen.
Nachdem am 1. Juni 2002 das Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61) in Kraft getreten war, stellte X. bei der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich (nachfolgend: Aufsichtskommission) am 29. Juli 2002 das Gesuch, er sei im Sinne von Art. 5 ff. und Art. 36 BGFA ins kantonale Anwaltsregister einzutragen. Er erklärte, den Anwaltsberuf als Teilzeit-Selbständigerwerbender ausüben zu wollen, neben seiner Tätigkeit als Angestellter bei der Bank Y. Die Aufsichtskommission stellte fest, dass X. auf Grund des bisherigen Rechts über ein Anwaltspatent des Kantons Aargau verfüge und nach Art. 196 Ziff. 5 BV in den anderen Kantonen eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätte, weshalb sein Eintragungsgesuch nach Art. 36 BGFA als begründet erscheine. Dementsprechend gab sie dem Gesuch statt und trug X. mit Beschluss vom 20. August 2002 in das kantonale Anwaltsregister ein.
Der Zürcher Anwaltsverband erhob gegen diesen Beschluss Rekurs bei der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich, welche den Rekurs mit Beschluss vom 12. Februar 2003 abwies, soweit sie darauf eintrat.
Am 20. März 2003 hat der Zürcher Anwaltsverband gegen den Beschluss vom 12. Februar 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und hebt den angefochtenen Beschluss auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Streitgegenstand bildet die Frage, welche Voraussetzungen eine Person erfüllen muss, um in das kantonale Anwaltsregister eingetragen werden zu können. Die Frage ist bundesrechtlich geregelt (Art. 6 ff. BGFA). Der angefochtene Beschluss stützt sich auf Bundesrecht (Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG), und er kann, da die Voraussetzungen gemäss Art. 98 ff. OG erfüllt sind, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Gegen Eintragungen ins kantonale Register steht das Beschwerderecht auch dem Anwaltsverband des betreffenden Kantons zu (Art. 6 Abs. 4 BGFA); der Beschwerdeführer ist damit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdegegner stellte sein Gesuch um Eintragung in das kantonale Anwaltsregister gestützt auf Art. 5 ff. und Art. 36 BGFA, wobei er insbesondere hervorhob, dass er den Anwaltsberuf im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA unabhängig ausübe. Er geht davon aus, dass er sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen für den Registereintrag erfülle. Die Aufsichtskommission begründete ihren Beschluss vom 20. August 2002 über die Eintragung ins Register damit, dass der Gesuchsteller auf Grund des bisherigen Rechts über ein Anwaltspatent des Kantons Aargau verfüge und nach Art. 196 Ziff. 5 BV in den anderen Kantonen eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätte, weshalb sein Eintragungsgesuch nach Art. 36 BGFA als begründet erscheine. In ihrem Rekursentscheid ging die Verwaltungskommission des Obergerichts davon aus, dass der Beschwerdegegner sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen für den Registereintrag erfülle, stützte ihren Entscheid mithin nicht auf Art. 36 BGFA.
Als Übergangsbestimmung soll Art. 36 BGFA den Eintrag ins Anwaltsregister regeln in Fällen, da ein Eintrag gestützt auf das neu geltende Bundesrecht nicht (mehr) in Frage kommt, jedoch nach bisherigem Recht interkantonal eine Berufsausübungsbewilligung hätte erlangt werden können. Erfüllt eine Person die ordentlichen Voraussetzungen für einen Eintrag ins Register, erübrigt sich eine Berufung auf Art. 36 BGFA. Zuerst ist daher zu prüfen, ob der Beschwerdegegner nach heute geltendem Recht ins Register eingetragen werden kann.
2.2 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGFA lassen sich Anwälte, die über ein kantonales Anwaltspatent verfügen und Parteien vor Gericht vertreten wollen, ins Register des Kantons eintragen, in dem sie ihre Geschäftsadresse haben. Die Aufsichtsbehörde trägt sie ein, wenn sie festgestellt hat, dass die Voraussetzungen nach den Artikeln 7 und 8 erfüllt sind (Art. 6 Abs. 2 BGFA). Art. 7 BGFA umschreibt die fachlichen Voraussetzungen für einen Eintrag, Art. 8 BGFA die persönlichen Voraussetzungen. Gemäss Art 8 Abs. 1 BGFA müssen die Anwälte handlungsfähig sein (lit. a); es darf keine im Strafregister nicht gelöschte strafrechtliche Verurteilung wegen Handlungen vorliegen, die mit dem Anwaltsberuf nicht zu vereinbaren sind (lit. b), und es dürfen gegen sie keine Verlustscheine bestehen (lit. c). Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA bestimmt sodann, dass die Anwälte in der Lage sein müssen, den Anwaltsberuf unabhängig auszuüben, und Angestellte nur von Personen sein können, die ihrerseits in einem kantonalen Register eingetragen sind. Was Anstellungen betrifft, gilt gemäss Art. 8 Abs. 2 BGFA eine Ausnahme für Anwälte, die bei anerkannten gemeinnützigen Organisationen angestellt sind; auch sie können sich ins Register eintragen lassen, wenn die übrigen persönlichen Voraussetzungen (Art. 8 Abs. 1 lit. a-c BGFA) erfüllt sind und sich die Tätigkeit der Parteivertretung strikte auf Mandate im Rahmen des von der betreffenden Organisation verfolgten Zwecks beschränkt.
2.3 Der Beschwerdeführer widersetzt sich dem Eintrag des Beschwerdegegners ins kantonale Anwaltsregister mit der Begründung, es werde dadurch Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA verletzt; wegen seines Anstellungsverhältnisses biete der Beschwerdegegner keine Gewähr dafür, seine nebenberufliche Anwaltstätigkeit unabhängig auszuüben.
Das Gesetz umschreibt den Begriff der anwaltlichen Unabhängigkeit weder im Zusammenhang mit der Registereintragung noch in Art. 12 lit. b BGFA, wo die unabhängige Berufsausübung als Berufsregel aufgeführt ist, näher. Es ist nachfolgend zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen ein Anwalt Gewähr für unabhängige Berufsausübung bietet und insofern, unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Anwaltsregisters, den Eintrag in dasselbe verlangen kann.
3. Zur Anwaltstätigkeit gehören typischerweise die Vertretung von Parteien vor Gericht sowie die Rechtsberatung; das Tätigkeitsgebiet des Anwalts kann sich darüber hinaus auf andere Bereiche erstrecken (wirtschaftliche Dienstleistungen, Ausübung von Verwaltungsratsmandaten usw.). Gemäss Art. 2 Abs. 1 BGFA gilt das Anwaltsgesetz für Personen, die über ein Anwaltspatent verfügen und in der Schweiz im Rahmen des Anwaltsmonopols Parteien vor Gericht vertreten (s. auch Art. 4 BGFA). Der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister ist erforderlich, sofern ein Rechtsanwalt Parteien in sämtlichen Kantonen ohne weitere Bewilligung vor Gericht vertreten will (Art. 6 Abs. 1 BGFA); der Registereintrag betrifft somit allein die so genannte Monopoltätigkeit.
Beim Anwaltsmonopol handelt es sich nicht um ein echtes Monopol im Rechtssinn. Der Zugang zum Beruf des Anwalts als Prozessvertreter erfolgt auf Grund einer klassischen wirtschaftspolizeilichen Bewilligung, welche zum Schutz des rechtsuchenden Publikums die persönlichen und fachlichen Eigenschaften und Fähigkeiten des Berufsausübenden sicherstellen soll (TOMAS POLEDNA, Anwaltsmonopol und Zulassung zum Anwaltsberuf - Streiflichter in vier Thesen, in: Schweizerisches Anwaltsrecht, Festschrift Schweizerischer Anwaltsverband 1998, Bern 1998, S. 89 ff.). Damit aber fällt auch die Anwaltstätigkeit im Monopolbereich grundsätzlich in den Schutzbereich der von Art. 27 BV garantierten Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art. 36 BV bedarf daher jede Einschränkung der Befugnis, Parteien vor Gericht zu vertreten, einer gesetzlichen Grundlage; sie muss sich durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter rechtfertigen lassen und hat verhältnismässig zu sein. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Andere die Wirtschaftsfreiheit des Anwalts einschränkende, im öffentlichen Interesse liegende Massnahmen sind zulässig, wenn nebst dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit derjenige der Rechtsgleichheit, namentlich im Sinne der Wettbewerbsneutralität, gewahrt wird (BGE 125 I 417 E. 4a S. 422; BGE 123 I 12 E. 2a S. 15; Urteil 2P.187/2000 vom 8. Januar 2001, publ. in: Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 3a S. 838; Urteil 2P.151/1995 vom 12. Dezember 1996, publ. in: RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 4b S. 20).
Wird einem Rechtsanwalt der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister und damit die Möglichkeit, in sämtlichen Kantonen Parteien vor Gericht zu vertreten, mit der Begründung verweigert, dass ihm die erforderliche Unabhängigkeit fehle, wird er in seiner durch Art. 27 BV garantierten Wirtschaftsfreiheit eingeschränkt. Für die Auslegung des Begriffs der Unabhängigkeit des Anwalts im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA ist daher die verfassungsrechtliche Komponente mitzuberücksichtigen. Der Begriff darf nicht zu eng verstanden werden. Die Bestimmung ist so auszulegen, dass patentierten Rechtsanwälten die Parteivertretung vor Gericht nur insoweit verwehrt bleibt, als dies zur Verwirklichung der mit der Zulassungsbeschränkung verfolgten Zielsetzung notwendig ist. Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend auf die Bedeutung der Unabhängigkeit des Anwalts einzugehen.
4.
4.1 Der Grundsatz der Unabhängigkeit des Anwalts ist von herausragender Bedeutung; er ist als Berufspflicht des Anwalts weltweit anerkannt (BGE 123 I 193 E. 4a S. 195; Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/aa S. 838 f., je mit Hinweisen). Die Unabhängigkeit des Anwalts soll grösstmögliche Freiheit und Sachlichkeit bei der Interessenwahrung gegenüber dem Klienten wie gegenüber dem Richter gewährleisten. Sie bildet die Voraussetzung für das Vertrauen in den Anwalt und in die Justiz (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842).
Die Vorstellung des unabhängigen Anwalts ist verbunden mit dem Bild des freien Anwalts, der selbständig ein Anwaltsbüro betreibt. Geläufig ist auch die kombinierte Tätigkeit Anwalt/Notar. Insofern ergeben sich kaum Schwierigkeiten. Allerdings sind Rechtsanwälte heute vielmals im Rahmen komplexer (Unternehmens-)Strukturen tätig. Nicht nur schliessen sich häufig mehrere Anwälte zu immer grösseren Anwaltskanzleien zusammen; sie organisieren sich mit Wirtschaftsfachleuten, Treuhändern, Steuerexperten usw. Vor allem sind immer mehr Inhaber von Anwaltspatenten als Arbeitnehmer tätig. Viele Unternehmungen (Banken, Treuhandbüros, Versicherungen) offerieren ihren Kunden Rechts- und Wirtschaftsberatung in weitem Sinn und stellen zu diesem Zweck Anwälte an. Druck für derartige Umgestaltungen entsteht durch die zunehmende Komplexität der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse, nicht zuletzt wegen der Internationalisierung des Wirtschaftslebens. Der Markt für anwaltliche Tätigkeiten ist vielfältiger geworden (vgl. zum Ganzen, nebst anderen: MICHAEL PFEIFER, Der Rechtsanwalt in der heutigen Gesellschaft, ZSR 115/1996 II S. 253 ff., insbes. S. 291 ff.; DOMINIQUE DREYER, L'avocat dans la société actuelle, ZSR 115/1996 II S. 395 ff., insbes. S. 410 ff.; ISABELLE HÄNER, Das veränderte Berufsbild des Anwaltes und der Anwältin. Neue Entwicklungen in der Rechtsberatung und Rechtsvertretung, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Das Anwaltsrecht nach dem BGFA, St. Gallen 2003, S. 9 ff.; ferner verschiedene Beiträge in: Das künftige Berufsbild des Anwalts in Europa, DACH Schriftenreihe 13 zur 20. Tagung der Europäischen Anwaltsvereinigung e.V. vom 27.-29. Mai 2000 in München, Köln 2000).
Konkurrenz bzw. Wettbewerb herrscht damit insbesondere zwischen den freien Anwälten und jenen Anwälten, die bei Unternehmungen angestellt sind, welche nebst wirtschaftlichen Dienstleistungen auch rechtliche Beratung anbieten und daran interessiert sind, die Vertretung ihrer Kunden vor Gericht nötigenfalls durch eigenes Personal zu gewährleisten; die grossen Revisions- und Beratungsfirmen sowie Banken usw. "wollen ihren globalen Klienten ein möglichst umfassendes Leistungspaket anbieten" (PETER NOBEL, Rechtsformen der Zusammenarbeit von Anwälten, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 339 ff., insbes. S. 351 ff.). Da die Unabhängigkeit des Anwalts Voraussetzung für die Zulassung zur Parteivertretung vor Gerichten ist und sich das Problem der Unabhängigkeit bei mit Unternehmungen verbundenen Anwälten ausgeprägt stellt, wirkt sich die Beurteilung der Unabhängigkeitsfrage unweigerlich entscheidend auf den Wettbewerb aus. In diesem Zusammenhang ist vereinzelt davon die Rede, dass die Unabhängigkeitsfrage in der Literatur ohne klare Differenzierung "hochstilisiert" werde (PETER NOBEL, a.a.O., S. 353). Dem ist höchstens insofern beizupflichten, als damit der Besorgnis Ausdruck gegeben wird, dass das Erfordernis der Unabhängigkeit angerufen werden könnte, um im Sinne reiner Standespolitik undifferenziert die selbständigen Anwälte zu privilegieren; dies wäre aus verfassungsrechtlicher Sicht (vorne E. 3) unzulässig. Die Unabhängigkeit des Anwalts ist aber vom Gesetzgeber, unter Berufung auf die Lehre und insbesondere die Rechtsprechung, zu Recht zu einem zentralen Kriterium für die Zulassung von Anwälten zur forensischen Tätigkeit gemacht worden (Botschaft des Bundesrats vom 28. April 1999 zum Anwaltsgesetz, BBl 1999 S. 6013 ff., insbes. S. 6033 ff.; AB 1999 N 1556 ff.; AB 1999 S 1165 ff.; AB 2000 N 38 ff.).
4.2 Die Frage der Unabhängigkeit ist verknüpft mit der in Art. 12 lit. c BGFA festgeschriebenen Berufspflicht des Anwalts, jeden Konflikt zwischen den Interessen seiner Klientschaft und denjenigen anderer Personen, Unternehmungen oder Organisationen, mit denen er geschäftlich oder privat in Beziehung steht, zu vermeiden (LUCIEN W. VALLONI/MARCEL C. STEINEGGER, Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, Gesetzesausgabe mit Einführung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 46). Damit ist der Aspekt angesprochen, dass der Anwalt bei der Ausübung eines Mandats von Dritten unabhängig sein muss. Das ist der Fall bei "absence de tous liens qui exposent l'avocat, dans l'exercice de sa profession, à quelque influence que ce soit de la part de tiers (qui ne pratiquent pas le barreau)" (JEAN-PIERRE GROSS, La libre circulation des avocats - Portée de certaines dispositions de la LLCA [art. 7, 8 et 12], in: Anwaltsrevue 3/2002 S. 7/8). Dasselbe Verständnis der anwaltlichen Unabhängigkeit hat der Europäische Gerichtshof. Er billigt den Mitgliedstaaten der EU das Recht zum Erlass von Regelungen zu, die vom Rechtsanwalt verlangen, dass er sich in einer Position der Unabhängigkeit gegenüber staatlichen Stellen, anderen Wirtschaftsteilnehmern und Dritten befindet, von denen er sich zu keiner Zeit beeinflussen lassen darf. Der Anwalt muss insoweit Gewähr dafür bieten, dass sämtliche Handlungen, die er in einer Angelegenheit vornimmt, ausschliesslich vom Interesse seines Mandanten bestimmt sind (Urteil des EuGH vom 19. Februar 2002 in der Rechtssache C-309/99, Wouters, Slg. 2002, I-1577, Randnr. 102). Wer sich an einen Anwalt wendet, soll gewiss sein dürfen, dass dieser in keiner Weise an einen Dritten gebunden ist, dessen Interessen den eigenen in irgendeiner Weise entgegenstehen könnten (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842). Dieser Aspekt der Unabhängigkeit liegt auf der Hand.
Darüber hinaus wird gemeinhin verlangt, dass der Anwalt auch gegenüber seinem Klienten unabhängig sein muss. Er soll als objektiv urteilender Helfer dienlich sein können. Das setzt voraus, dass er eigenständig abschätzt, wie im Prozess vorzugehen ist, und versucht, den Klienten von seiner Betrachtungsweise zu überzeugen bzw. von einer unzweckmässigen Handlungsweise abzuhalten (zu diesem Element der Unabhängigkeit etwa: TOMAS POLEDNA, a.a.O., S. 94; FRANZ WERRO, Les conflits d'intérêts de l'avocat, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 231 ff., insbes. S. 240 f.; ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, Le secret professionnel et l'indépendance de l'avocat, in: Bulletin SAV, März 1986, Nr. 101, S. 9 ff., insbes. S. 14 ff.).
Beide soeben erwähnte Gesichtspunkte betreffen insbesondere die Frage, ob eine Anstellung mit der Pflicht zur Unabhängigkeit des Anwalts vereinbar ist. Dabei sind mehrere Konstellationen zu unterscheiden: Es gibt einerseits den Anwalt, der neben der Tätigkeit für seinen Arbeitnehmer und ohne Konnex mit der im Rahmen dieser Anstellung ausgeübten Tätigkeit eigene Klienten betreut und vor Gericht vertritt. Der Anwalt kann andererseits in seiner Tätigkeit als Angestellter entweder seinen Arbeitgeber oder aber Kunden seines Arbeitgebers vertreten.
4.3 Da das Anwaltsrecht bisher kantonalrechtlich geregelt war, hatte das Bundesgericht sich mit der Problematik der anwaltlichen Unabhängigkeit nicht umfassend und jedenfalls nicht mit freier Kognition zu befassen. Diesbezügliche Fragen konnten ihm im Wesentlichen bloss im Rahmen von staatsrechtlichen Beschwerden unterbreitet werden, wobei jeweilen zu prüfen war, ob mit dem Gebot der anwaltlichen Unabhängigkeit begründete Beschränkungen der Anwaltstätigkeit mit den angerufenen verfassungsmässigen Rechten (insbesondere der Wirtschaftsfreiheit) vereinbar waren. Immerhin wurden in dieser Rechtsprechung die Konturen des Begriffs der Unabhängigkeit abgesteckt.
4.3.1 Das Bundesgericht hat eine kantonale Norm wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit aufgehoben, welche bestimmte, dass die Anwaltstätigkeit unvereinbar sei mit jeder anderen Erwerbstätigkeit, welche diejenige als Anwalt überwiegt. Es erachtete zwar das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, die Qualität der Dienstleistung und die Unabhängigkeit des Anwalts sicherzustellen, als zulässig, qualifizierte die Massnahme aber als unverhältnismässig, weil sie ohne Notwendigkeit Anwälte benachteilige, die freiwillig oder gezwungenermassen die Anwaltstätigkeit nur in einem Teilpensum ausübten; sie sei einerseits nur bedingt geeignet zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels und schiesse andererseits über dieses hinaus (Urteil P.1175/1985 vom 18. Oktober 1985, publ. in: RDAF 1986 S. 157, E. 4b und c S. 161 ff.). Aus den gleichen Überlegungen hat das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde eines hauptberuflich als Leiter der Schadensabteilung einer Versicherung angestellten Anwalts insofern teilweise gutgeheissen, als der Kanton Tessin ihm die Zulassung zum Anwaltsberuf vollständig verweigern und ihm unterschiedslos jegliche Nebentätigkeit als Anwalt untersagen wollte (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 6b S. 23 ff.). Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist ein Verbot, einem angestellten Anwalt die Parteivertretung vor Gericht generell und selbst für den Fall zu untersagen, dass ein Mandat in keinem Zusammenhang zu seiner Tätigkeit als Angestellter steht, unzulässig.
4.3.2 Ein absolutes Verbot, den eigenen Arbeitgeber als Anwalt vor Gerichten zu vertreten, hat das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel der (finanziellen) Unabhängigkeit - ausdrücklich (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 6b/cc S. 26 f.; vgl. auch BGE 123 I 193 E. 4b S. 198; Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/aa S. 839) oder implizit (Urteil P.370/1978 vom 17. Oktober 1980, E. 4c, e contrario) - als verfassungskonform erachtet (s. dazu FRANZ WERRO, Les conflits d'intérêts de l'avocat, in: Festschrift des Schweizerischen Anwaltsverbands 1998, a.a.O., S. 241; ALBERT-LOUIS DUPONT-WILLEMIN, a.a.O., S. 14 ff.). Gemeint ist damit der Fall, dass der Angestellte der Unternehmung formell als deren Anwalt auftritt. Nicht berührt davon ist hingegen die Frage, ob eine Unternehmung sich durch eigene Arbeitnehmer mit Organfunktion, die über ein Anwaltspatent verfügen, vertreten lassen darf. Soweit kein Anwaltszwang besteht, dürfte dem nichts entgegenstehen; der Arbeitnehmer kann dabei aber nicht die Stellung eines Anwalts beanspruchen.
4.3.3 In Bezug auf die Vertretung von Kunden des Arbeitgebers eines Anwalts hat das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zur Handels- und Gewerbefreiheit bzw. zur Wirtschaftsfreiheit eine differenzierte Haltung eingenommen (s. Zusammenfassung in BGE 123 I 193 E. 4b S. 197 f.; ferner BBl 1999 S. 6037 f.). Als ausschlaggebend erscheint das Kriterium des Interessenkonflikts. Übernimmt der angestellte Anwalt ein Mandat eines Kunden seines Arbeitgebers, tut er dies - auch - im Interesse seines Arbeitgebers, der ihm gegenüber aus dem Arbeitsverhältnis weisungsbefugt ist. Die Ausübung eines Mandats unter dem Einfluss des Arbeitgebers ist mit dem Erfordernis der anwaltlichen Unabhängigkeit nicht vereinbar und darf untersagt werden. Die Möglichkeit der Vertretung von mit dem Arbeitgeber in Beziehung stehenden Personen ist dagegen von der Rechtsprechung nicht vollständig ausgeschlossen worden, sofern im Einzelfall als sichergestellt erscheint, dass der Anwalt das Mandat führen kann, ohne dass er dabei durch ein möglicherweise vom Interesse des Klienten abweichendes Interesse des Arbeitgebers beeinflusst wird. So nahm das Bundesgericht im Falle des von einer Gewerkschaft angestellten und entlöhnten Anwalts an, das Prinzip der (finanziellen) Unabhängigkeit des Anwalts sei nicht verletzt, wenn dieser Mitglieder der Gewerkschaft berät und vor Gerichten vertritt (Urteil P.370/1978 vom 17. Oktober 1980). Im Fall eines Anwalts, der gegen eine Pauschalent schädigung für eine soziale Institution tätig war, welche Bedürftigen unentgeltliche Rechtsberatung sowie Vertretung im Prozess gewährte, wobei er auch das Alimenteninkasso zu besorgen hatte, nahm das Bundesgericht an, die Unabhängigkeit sei gewahrt, weil sich der Anwalt im Arbeitsvertrag die Art und Weise der Durchführung des Mandats ausdrücklich vorbehalten hatte und diesbezüglich keinerlei Weisungen unterlag (BGE 113 Ia 279 E. 2 S. 282 f.). Demgegenüber bestätigte das Bundesgericht einen kantonalen Entscheid, womit einem leitenden Angestellten einer Rechtsschutzversicherung untersagt wurde, als Anwalt Kunden der Arbeitgeberin zu vertreten (BGE 123 I 193). Ebenso schützte es einen Entscheid, mit welchem die kantonale Behörde annahm, ein bei einer Treuhandgesellschaft angestellter Rechtsanwalt habe das Unabhängigkeitsgebot verletzt; dieser hatte in einem Gerichtsverfahren als Rechtsvertreter einer Klientin Briefpapier verwendet, auf welchem nebst seinem Namen seine Arbeitgeberin aufgeführt war (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835). Wohl schloss das Bundesgericht nicht aus, dass auch bei derartigen Anstellungsverhältnissen im Einzelfall eine Vertretung von Kunden des Arbeitgebers ohne Beeinträchtigung der anwaltlichen Unabhängigkeit möglich sei. Es hielt aber dafür, dass angesichts der besonderen Natur der Geschäftstätigkeit von Unternehmungen wie (Rechtsschutz-)Versicherungen, Treuhandgesellschaften, Banken usw. die Gefahr der Divergenz der Interessen des Klienten und der Arbeitgeberin und damit die Möglichkeit einer Gefährdung der Unabhängigkeit und der eigenverantwortlichen Berufsausübung als Anwalt augenscheinlich sei (BGE 123 I 193 E. 4e S. 199 ff.); im Interesse einer klaren, transparenten und auch für den Rechtsuchenden überblickbaren Ordnung erweise sich der generelle Ausschluss der von Treuhandgesellschaften oder anderen (gewinnorientierten) Unternehmungen angestellten Anwälte von der Monopoltätigkeit als geeignet und verhältnismässig, um die Unabhängigkeit des Anwaltsstandes zu gewährleisten (Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4c S. 842 f.). Im gleichen Zusammenhang hat das Bundesgericht auch die Bedeutung des Anwaltsgeheimnisses hervorgehoben, dessen Einhaltung durch einen angestellten Anwalt im Rahmen der Unternehmensorganisation nur schwer gewährleistet werden kann (s. dazu Voten von Nationalrat Suter, AB 1999 N 1560 f, S. 1566; ferner BENOÎT CHAPPUIS, La pratique du barreau au sein d'une personne morale - Réflexions de lege ferenda sous l'angle de l'indépendance de l'avocat, in: Anwaltsrevue 8/2003 S. 261 ff., insbes. S. 263).
4.3.4 Nie problematisiert wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, soweit ersichtlich, die Frage der Unabhängigkeit von Anwälten, die bei Anwaltsbüros angestellt sind; diesfalls bietet der Arbeitgeber hinsichtlich der Pflicht zur Unabhängigkeit (wie auch in Bezug auf das Anwaltsgeheimnis) selber die notwendigen Garantien.
4.4 Vor Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes wurde in der Literatur die Tätigkeit von angestellten Anwälten im Monopolbereich grossenteils abgelehnt und insbesondere hinsichtlich der Vertretung von Kunden des Arbeitgebers als mit dem Unabhängigkeitsgebot grundsätzlich unvereinbar erachtet. Gewisse Autoren hielten die Tätigkeit von angestellten Anwälten im Monopolbereich für zulässig, sofern sich der Anwalt von seinem Arbeitgeber vertraglich eine unabhängige Berufsausübung ausbedungen hatte (s. Übersicht in Pra 90/2001 Nr. 141 S. 835, E. 4a/bb S. 839 f.). Unterschiedlich gehandhabt wurde die Zulassung von angestellten Anwälten zur Monopoltätigkeit in den Kantonen (s. Übersicht in BGE 123 I 193 E. 4a S. 196 f.; ferner Zusammenstellung in der Botschaft zum Anwaltsgesetz, BBl 1999 S. 6033 f.). Hervorzuheben ist die Praxis der Zürcher Aufsichtsbehörde, wonach es dem angestellten Anwalt gestattet ist, Kunden seines Arbeitgebers (selbst einer Treuhandgesellschaft) vor Gericht zu vertreten; Voraussetzung ist, dass durch schriftlichen Vertrag mit dem Arbeitgeber jene Kautelen vereinbart werden, die für die unabhängige Berufsausübung und zur Einhaltung der Standespflichten unerlässlich sind (ZR 79/1980 Nr. 126 S. 265 ff.).
5.
5.1
5.1.1 Die vorstehend wiedergegebenen Überlegungen bildeten, was den Gesichtspunkt der Unabhängigkeit des Anwalts betrifft, weitgehend auch die Grundlage für die Ausarbeitung des Anwaltsgesetzes.
In Berücksichtigung der Stellungnahmen zu einem ersten Entwurf sowie im Hinblick darauf, dass eine mögliche Entwicklung auf dem Anwaltsmarkt nicht blockiert werden solle, wurde vorerst eine Formulierung gewählt (Art. 7 lit. e in Verbindung mit Art. 11 lit. b des Entwurfs), die es den kantonalen Aufsichtsbehörden und den Gerichten ermöglicht hätte, die Konturen der Unabhängigkeit zu bestimmen (vgl. BBl 1999 S. 6038 f., Ziff. 172.17). Ein angestellter Anwalt sollte ins Register eingetragen werden können, und beim Eintrag ins Anwaltsregister eines "liberalen" Kantons wäre es den anderen Kantonen verwehrt geblieben, ihm das Recht zur Parteivertretung vor ihren Gerichten auf Grund seiner Eigenschaft als Angestellter zu verweigern (BBl 1999 S. 6054 f., Ziff. 233.22).
In der parlamentarischen Beratung wurde teils die Auffassung vertreten, dass für die Frage der Unabhängigkeit allein der konkrete Fall massgeblich sei, nicht aber die Organisationsstruktur und damit etwa die Tatsache, dass ein Anwalt angestellt sei (Votum Hochreutener, AB 1999 N 1557); es liege im Übrigen im Interesse des Kunden einer ihn umfassend beratenden Unternehmung, dass auch deren Angestellte die allenfalls notwendig werdende Vertretung vor Gericht besorgten (Votum Nabholz, AB 1999 N 1557 f.). Nach intensiven Diskussionen (AB 1999 N 1556-1566) setzte sich jedoch eine restriktive Auslegung der Unabhängigkeit durch, womit gleichzeitig den Kantonen wenig Spielraum belassen wurde. Der Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA drückt unmissverständlich den Willen der Parlamentsmehrheit aus, dass ein Anwalt im Angestelltenverhältnis den für die Tätigkeit im Monopolbereich erforderlichen Registereintrag nicht beanspruchen kann, es sei denn, der Arbeitgeber sei seinerseits ein im Register eingetragener Anwalt. Es besteht insofern bei (nicht von Anwälten) angestellten Anwälten eine (unter bestimmten Voraussetzungen allerdings widerlegbare, s. nachfolgend E. 5.2) Vermutung des Fehlens der Unabhängigkeit; diese wird im neuen Anwaltsgesetz strukturell, institutionell umschrieben (BEAT HESS, Umsetzung des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [BGFA] durch die Kantone, SJZ 98/2002 S. 485 ff., insbes. S. 489; s. für Begriff " institutionelle Unabhängigkeit" Votum Baumberger, AB 1999 N 1559). Was die Ausnahme von Art. 8 Abs. 2 BGFA betrifft, ist zu berücksichtigen, dass das Parlament diese bewusst auf "anerkannte gemeinnützige Organisationen" beschränkt und damit auf den weiter gefassten Begriff "nicht gewinnorientierte Organisationen" verzichtet hat, was insbesondere zur Folge haben dürfte, dass beispielsweise bei Mieterverbänden oder Gewerkschaften angestellte Anwälte Mitglieder ihres Arbeitgebers nicht in Gerichtsverfahren vertreten können, für welche das Anwaltsmonopol gilt (vgl. AB 1999 S 1165 ff.; AB 2000 N 41). Allerdings fielen bisher Verfahren gerade in diesen Bereichen nach den kantonalen Prozessordnungen vielfach nicht unter das Anwaltsmonopol; und diesbezüglich besteht im Sinne von Art. 3 Abs. 2 BGFA weiterhin Raum für (allein die Vertretung vor Gerichten des jeweiligen Kantons betreffende) kantonale Regelungen.
5.1.2 Die in der Ratsdebatte zum Ausdruck kommende Befürchtung, eine restriktive Handhabung des Registereintrags im Zusammenhang mit der Unabhängigkeitsfrage führe zu einer Inländerdiskriminierung (Votum Nabholz, AB 1999 N 1558), entbehrt der Grundlage. Es kann hierzu auf die Abschnitte 4 und 5 des Anwaltsgesetzes verwiesen werden, wo die vorübergehende Ausübung bzw. die ständige Ausübung des Anwaltsberufs durch Anwälte aus Mitgliedstaaten der EU oder EFTA geregelt wird. Insbesondere gelten für sie gemäss Art. 25 bzw. Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 25 BGFA die Berufsregeln nach Art. 12 BGFA, mithin auch das Gebot der Unabhängigkeit (s. auch Art. 30 Abs. 2 BGFA). Die Regelung steht im Einklang mit dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681). Art. 19 von Anhang I zum FZA hält ausdrücklich fest, dass der Dienstleistungserbringer seine Tätigkeit in einem Staat unter den gleichen Bedingungen ausüben kann, wie dieser Staat sie für seine eigenen Staatsangehörigen vorschreibt; zugleich verweist er auf Anhang III, wo unter B.3. die Richtlinien 77/249/ EWG (betreffend vorübergehende Dienstleistungserbringung) und 98/5/EG (betreffend ständige Dienstleistungserbringung bzw. Niederlassung) erwähnt sind. Was speziell angestellte Anwälte betrifft, bestimmt Art. 8 der Richtlinie 98/5/EG, dass der in einem Anstellungsverhältnis stehende ausländische Rechtsanwalt die Zulassung nur beanspruchen kann, wenn der Aufnahmestaat dies für die unter der Berufsbezeichnung dieses Mitgliedstaats eingetragenen Rechtsanwälte in gleicher Lage gestattet. Sodann erlaubt Art. 6 der Richtlinie 77/249/EWG jedem Mitgliedstaat, die im Gehaltsverhältnis stehenden Rechtsanwälte, die durch einen Arbeitsvertrag an ein staatliches oder privates Unternehmen gebunden sind, von der Ausübung der Tätigkeiten der Vertretung und Verteidigung im Bereich der Rechtspflege für dieses Unternehmen insoweit auszuschliessen, als die in diesem Staat ansässigen Rechtsanwälte diese Tätigkeiten nicht ausüben dürfen. Beiden Richtlinien liegt der Grundsatz der Inländerbehandlung zugrunde. Die ausländischen Anwälte, die in einem Vertragsstaat tätig werden wollen, sind ihren inländischen Berufskollegen insbesondere in Bezug auf die Berufspflichten (wie das Unabhängigkeitsgebot) gleichgestellt (Art. 6 der Richtlinie 98/5/EG; Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 77/249/EWG; vgl. dazu DAVID EINHAUS, Die Richtlinie 98/5/EG zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs im Ausland - Auswirkungen und Prognosen, in: Das künftige Berufsbild des Anwalts in Europa, a.a.O., S. 33 ff.; FRITZ ROTHENBÜHLER, Dienstleistungsfreiheit und Berufsanerkennung, insbesondere für Rechtsanwälte, in: Die sektoriellen Abkommen Schweiz-EG. Ausgewählte Fragen zur Rezeption und Umsetzung der Verträge vom 21. Juni 1999 im schweizerischen Recht, Berner Tage für die juristische Praxis, Bern 2002, S. 95 ff., insbes. S. 104 ff., 114 ff.).
5.2 Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nennt als persönliche Voraussetzung des Registereintrags die Unabhängigkeit des Anwalts und verknüpft dieses Erfordernis mit dem Zusatz: "Sie können Angestellte nur von Personen sein, die ihrerseits in einem kantonalen Register eingetragen sind." Nach diesem Wortlaut könnte das Gesetz so verstanden werden, dass jeder in einem Anstellungsverhältnis stehende Anwalt, dessen Arbeitgeber nicht selber als Anwalt eingetragen ist, ungeachtet dessen, ob es sich um eine Voll- oder um eine Teilzeitanstellung handelt, und ohne Rücksicht darauf, ob und wieweit die Auswahl der Klienten und die Art der Mandate mit dem Anstellungsverhältnis zusammenhängt, vom Registereintrag ausgeschlossen wäre. Eine derartige Auslegung des Gesetzes hätte zur Folge, dass es selbst jenen Anwälten, die neben einer bloss teilzeitlichen Erwerbstätigkeit als Angestellter noch eine selbständige Anwaltstätigkeit ausüben wollen, verwehrt wäre, von der mit dem Registereintrag verbundenen interkantonalen Freizügigkeit (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGFA) zu profitieren; darüber hinaus würde ihnen, trotz des Vorbehalts von Art. 3 Abs. 2 BGFA, wohl auch in den meisten Kantonen die Parteivertretung vor deren eigenen Gerichtsbehörden untersagt. Damit hätte das Anwaltsgesetz, welches immerhin gerade auch eine Liberalisierung bezweckte, eine Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit zur Folge, die sich in ihrem Ausmass nicht mehr durch ein öffentliches Interesse rechtfertigen liesse (vorne E. 4.3.1).
Abgesehen davon, dass der Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht zwingend eine derartige Auslegung verlangt, gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber, der sich von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung leiten liess, dies gewollt haben könnte. Selbst Parlamentarier, die sich für einen restriktiven Unabhängigkeitsbegriff einsetzten, wollten Teilzeitangestellte nicht von der Tätigkeit im Monopolbereich ausschliessen (Votum Jutzet, AB 2000 N 38). Institutionell verstandene Unabhängigkeit bedeutet denn auch bloss, dass das Fehlen der Unabhängigkeit bei Mandaten zu vermuten ist, die in irgend einem Zusammenhang mit der Anstellung stehen; so bei der Vertretung des Arbeitgebers selber oder von mit diesem verbundenen Unternehmungen sowie bei der Vertretung von dessen Kunden. Berät und vertritt der Anwalt hingegen Klienten, die in keinerlei Beziehung zu seinem Arbeitgeber stehen, erscheint die anwaltliche Unabhängigkeit nicht beeinträchtigt, soweit keine zusätzlichen entsprechenden Indizien vorliegen. Für solche Verhältnisse darf in der Regel auf Unabhängigkeit geschlossen werden. Das Gesetz ist daher so auszulegen, dass der Anwalt für seine Tätigkeit als Anwalt in keinem Angestelltenverhältnis mit einem Arbeitgeber stehen darf, der nicht selber als Anwalt im Register eingetragen ist. Der bei einem diese Voraussetzung nicht erfüllenden Arbeitgeber angestellte Anwalt kann aber die verlangte Unabhängigkeit ebenfalls aufweisen, wenn er seine Anwaltstätigkeit ausserhalb dieses Angestelltenverhältnisses ausübt und sich auf Mandate beschränkt, die auch klar ausserhalb des Tätigkeitsbereichs seines Arbeitgebers liegen (vgl. BEAT HESS, a.a.O., S. 490; LUCIEN W. VALLONI / MARCEL C. STEINEGGER, a.a.O., S. 46). Für eine derartige teilzeitliche selbständige Anwaltstätigkeit besteht daher grundsätzlich Anspruch auf Eintragung ins Anwaltsregister, sofern die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind und den durch die Anstellung bewirkten Besonderheiten Rechnung getragen wird.
Bei der Prüfung von Gesuchen um Registereintrag hat die zuständige Behörde zu berücksichtigen, dass auch der ausschliesslich selbständig tätige Anwalt Interessenkonflikten ausgesetzt sein kann. Jeder Anwalt hat auch nach der Eintragung ins Register das Unabhängigkeitsgebot von Art. 12 lit. b BGFA zu beachten und muss im Einzelfall abschätzen, ob ein Interessenkonflikt vorliegt. Das wirkt sich auf den beim Entscheid über den Registereintrag anzuwendenden Beurteilungsmassstab aus. Die Anforderungen an die Unabhängigkeit dürfen auch beim Anwalt, der bei einer Unternehmung angestellt ist, nicht so hoch angesetzt werden, dass dieser nachzuweisen hätte, dass jegliche künftige Beeinträchtigung der Unabhängigkeit zum Vornherein ausgeschlossen ist. Die Behörde hat sich vielmehr zu vergewissern, dass die Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses des Anwalts und die im Hinblick auf die selbständige Tätigkeit getroffenen organisatorischen Vorkehrungen eine Beeinflussung durch die Interessen des Arbeitgebers verunmöglichen und auch sonst der korrekten Ausübung des Anwaltsmandats in keiner Weise entgegenstehen.
6.
6.1 Die kantonale Aufsichtsbehörde trägt einen Anwalt ins kantonale Anwaltsregister ein, wenn sie festgestellt hat, dass die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen hiefür erfüllt sind (Art. 6 Abs. 2 BGFA). Der Anwalt ist dementsprechend verpflichtet, seinem Gesuch sämtliche Bescheinigungen beizufügen, welche belegen, dass die Voraussetzungen nach Art. 8 BGFA erfüllt sind (Art. 5 Abs. 1 lit. c BGFA). Erforderlich ist die Angabe einer Geschäftsadresse (Art. 5 Abs. 1 lit. d BGFA). Im Hinblick auf Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA muss der angestellte Anwalt insbesondere vollständige Angaben über sein Arbeitsverhältnis beibringen, soweit sie für die Unabhängigkeitsfrage von Belang sein können. Angesichts des engen Zusammenhangs zwischen Unabhängigkeit und Berufsgeheimnis bei angestellten Anwälten (vorne E. 4.3.3 am Ende) darf der Registereintrag sodann auch davon abhängig gemacht werden, dass der Anwalt die von ihm getroffenen Vorkehrungen aufzeigt, die ihm die Wahrung des Berufsgeheimnisses trotz seiner Anstellung erlauben. Wer als angestellter Anwalt, dessen Arbeitgeber nicht selber ins Register eingetragen ist, in ein kantonales Register eingetragen werden und damit die Befugnis erhältlich machen will, in sämtlichen übrigen Kantonen ohne zusätzliche Bewilligung als unabhängiger Anwalt tätig zu werden, hat für klare Verhältnisse zu sorgen.
6.2 Ein angestellter Anwalt wird sich insbesondere dann ins kantonale Anwaltsregister eintragen lassen wollen, wenn er neben einer Teilzeitanstellung als unabhängiger Anwalt tätig werden will. Auch vollzeitlich bei einer Unternehmung angestellte Anwälte gehen indessen in ihrer Freizeit gelegentlich einer unabhängigen Anwaltstätigkeit nach. Der Umstand einer Vollzeitanstellung allein spricht nicht gegen die Zulässigkeit des Registereintrags. Das Argument, wer vollzeitlich angestellt sei, biete mangels zeitlicher Kapazität keine Gewähr für eine korrekte Mandatsführung, trifft so nicht zu. Auch beim ausschliesslich freierwerbenden Anwalt besteht die Gefahr der Überlastung. Es ist so oder anders Sache des Anwalts, bei der Mandatsübernahme den Zeitbedarf, die vorhandenen Kapazitäten und auch die Wahrscheinlichkeit allfälliger Dringlichkeitssituationen abzuschätzen.
Gegen die Zulassung von Vollzeitangestellten zur nebensächlichen Berufsausübung als Rechtsanwalt lässt sich auch nicht einwenden, diese könnten sich der Pflicht zur Übernahme von Offizialmandaten entziehen. Einerseits könnte dies nur dann problematisch sein, wenn nicht genügend vollzeitlich freierwerbende Anwälte zur Verfügung stehen, die (finanziell) an derartigen Mandaten interessiert sind. Andererseits wird der nur nebenbei als freischaffender Anwalt Tätige die Übernahme solcher Mandate zwar nicht generell ablehnen dürfen, sich aber gegen eine übermässige entsprechende Beanspruchung legitimerweise zur Wehr setzen können (vgl. Urteil 2P.248/2001 vom 20. Dezember 2001, publ. in: Pra 91/2002 Nr. 50 S. 267).
Ausschlaggebend ist letztlich allein, ob der Anwalt darlegen kann, dass angesichts der Ausgestaltung seines Anstellungsverhältnisses keine Beeinträchtigung seiner Unabhängigkeit bzw. der gewissenhaften und allein im Interesse seiner Klienten liegenden Berufsausübung droht.
6.3
6.3.1 Der Beweis dafür, dass dem Arbeitgeber jegliches Weisungsrecht bezüglich der von seinem Angestellten in dessen Eigenschaft als selbständiger Anwalt betreuten Klienten abgeht und ihm auch kein Einsichtsrecht zusteht, kann und soll (jedenfalls bei Vollzeitangestellten) in der Regel durch Vorlage eines entsprechend formulierten Arbeitsvertrags bzw. allfälliger ergänzender Klauseln dazu erbracht werden. Das Bundesgericht hat sich zum möglichen Inhalt solcher vertraglicher Bestimmungen im bereits erwähnten Urteil 2P.151/1995 (RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14) geäussert und dabei auf einen Entscheid der Zürcher Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte (publ. in: ZR 79/1980 Nr. 126 S. 265 ff.) verwiesen. Darauf kann abgestellt werden. Im Einzelnen sind folgende Punkte hervorzuheben:
Insbesondere bei vollamtlicher Anstellung muss aus dem Arbeitsvertrag oder aus einer Erklärung des Arbeitgebers hervorgehen, dass dieser über die nebenberufliche selbständige Anwaltstätigkeit seines Angestellten im Bilde und damit einverstanden ist. Ebenso muss klargestellt sein, dass der Arbeitgeber keinen Einfluss auf diese Anwaltstätigkeit nehmen kann und dass weder er oder ihm nahe stehende Unternehmungen noch seine Kunden oder sonstige Geschäftspartner, sofern die Art der Beziehung dieser Personen zum Arbeitgeber für die Unabhängigkeit der Mandatsführung nicht zum Vornherein irrelevant erscheint, die anwaltlichen Dienstleistungen des Angestellten in Anspruch nehmen können. Auch die allfällige Führung von Mandaten gegen den Arbeitgeber oder dessen Kunden muss ausgeschlossen sein. Weiter soll dargetan sein, dass dem Arbeitgeber gegenüber keine Verpflichtungen bestehen, die den Anwalt davon abhalten könnten, den anwaltlichen Berufspflichten vollumfänglich nachzukommen und namentlich das Anwaltsgeheimnis zu wahren. So darf keine irgendwie geartete Auskunftspflicht gegenüber dem Arbeitgeber betreffend die ausgeübten Mandate bestehen. Des Weiteren muss das Verhältnis zum übrigen Personal des Arbeitgebers geklärt sein; es soll zumindest implizit ausgeschlossen werden, dass vom Arbeitgeber des Anwalts angestelltes und entlöhntes Personal Anwaltskanzleiarbeiten für den Anwalt ausübt.
Bei Teilzeitangestellten kann dann davon abgesehen werden, die Vorlage eines entsprechend ausgestalteten Arbeitsvertrags zu verlangen, wenn schon angesichts der Natur der Branche, in welcher der Arbeitgeber tätig ist, und der Art der Aufgaben, die der nebenberuflich den Anwaltsberuf ausübende Angestellte in der Unternehmung wahrnimmt, davon auszugehen ist, dass die Unabhängigkeit der Anwaltstätigkeit durch das Angestelltenverhältnis nicht beeinträchtigt werden kann.
6.3.2 Neben der Ausgestaltung des Arbeitsvertrags sind weitere Punkte von Bedeutung. Auf der Hand liegt die Notwendigkeit von Vorkehrungen für eine strikte Trennung von Vermögenswerten der Klienten nicht nur vom eigenen Vermögen des Anwalts (vgl. Art. 12 lit. h BGFA), sondern erst recht vom Vermögen von dessen Arbeitgeber. Auch unter dem Gesichtspunkt des Anwaltsgeheimnisses muss der Anwalt aufzeigen, dass er die Möglichkeit hat, die Akten von Anwaltsmandaten gesondert und für Organe, Vertreter oder Angestellte des Arbeitgebers unzugänglich aufzubewahren. Wenn Art. 5 Abs. 1 lit. d BGFA vorschreibt, dass im Anwaltsregister die Geschäftsadresse des Anwalts angegeben werden muss, ist dies nicht nur im Hinblick auf dieses letztgenannte Element, sondern allgemein unter dem Aspekt der "institutionellen" Natur der Unabhängigkeit von Bedeutung. In der Tat ist nur schwer vorstellbar, dass der Anwalt für eigene Klienten in einer den Anforderungen des Unabhängigkeitsgebots genügenden Weise und unter vollständiger Wahrung des Anwaltsgeheimnisses tätig werden kann, wenn er seine Anwaltstätigkeit in den gleichen Räumlichkeiten ausübt, die ihm von seinem Arbeitgeber für die unselbständige Erwerbstätigkeit zugewiesen sind, und er dort beispielsweise Klienten empfängt. Jedenfalls ist eine auch in der räumlichen Organisation zum Ausdruck kommende Trennung von unselbständiger und selbständiger Tätigkeit unerlässlich. Dies setzt, wie das Bundesamt für Justiz in seiner Stellungnahme ausführt, grundsätzlich voraus, dass die Geschäftsadresse des Anwalts sich in einem Lokal befindet, das von den Räumlichkeiten seines Arbeitgebers verschieden ist.
6.4 Nicht näher einzugehen ist im vorliegenden Verfahren auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen bei öffentlichrechtlichen Körperschaften angestellte Personen sich für eine nebenberufliche Tätigkeit ins Anwaltsregister eintragen lassen können. Jedenfalls erscheint auch für derartige Fälle ein Registereintrag anwaltsrechtlich nicht grundsätzlich unzulässig, doch lassen sich angesichts der möglichen Verschiedenheiten der Verhältnisse allgemeingültige Kriterien nicht ohne weiteres aufstellen.
7. Der Beschwerdegegner ist bei einer Arbeitgeberin angestellt, die nicht im Anwaltsregister eingetragen ist. Er hat im kantonalen Rekursverfahren in seiner Rekursantwort unter Berufung auf ein Gespräch mit dem Vertreter des Beschwerdeführers dargelegt, dass er zu keiner Zeit beabsichtige, seine Arbeitgeberin oder deren Kunden in irgendeiner Art und Weise anwaltlich (vor Gericht) zu vertreten; selbstverständlich werde darüber hinaus keine Vertretung in Betracht gezogen, in welcher ein noch so entfernter Interessenkonflikt zur Arbeitgeberin entstehen könne; es gehe ihm einzig darum, in privatem Rahmen, beispielsweise für Familienmitglieder oder Freunde, allenfalls gerichtlich auftreten zu können. Nähere Angaben über das Arbeitsverhältnis hat der Beschwerdegegner zu keinem Zeitpunkt gemacht, weil er sich auf den Standpunkt stellt, dass das Arbeitsverhältnis für die Behandlung des Eintragungsgesuchs nicht massgeblich sei. Weder äussert er sich über seinen Beschäftigungsgrad, noch legt er eine Bestätigung der Arbeitgeberin vor, dass diese über seine nebenberufliche selbständige Anwaltstätigkeit informiert und damit einverstanden ist. Es lässt sich insbesondere nicht feststellen, ob die Arbeitgeberin ihm irgendwelche diesbezügliche Auflagen macht. Der Beschwerdegegner hat es unterlassen, im erforderlichen Masse klare Verhältnisse zu schaffen. Gründe dafür, ihn von dieser grundsätzlichen Pflicht zu entbinden, bestehen keine:
Wenn er ausführt, er gedenke bloss in wenigen Fällen Bekannte oder Familienangehörige vor Gericht zu vertreten, so übersieht er, dass ihm mit dem Registereintrag ohne zusätzliche Überprüfung und ohne jegliche Einschränkung die (gewerbsmässige) Anwaltstätigkeit im Monopolbereich in sämtlichen Kantonen gestattet wird. Für eine derart weitgehende Ermächtigung müssen sämtliche Voraussetzungen, insbesondere die institutionell verstandene Unabhängigkeit, klar und nachweisbar erfüllt sein; verzichtet der Anwalt darauf, die hiefür notwendigen Angaben zu machen, kann er nicht beanspruchen, eingetragen zu werden. Will der Beschwerdegegner tatsächlich bloss ganz vereinzelt Bekannte vor Gericht vertreten, sollte ihm dies auch ohne Registereintrag möglich sein; diesfalls ist ihm zuzumuten, gestützt auf seinen Fähigkeitsausweis im (seltenen) Einzelfall bei der zuständigen kantonalen Behörde eine Ermächtigung einzuholen.
Unbehelflich ist der vor Bundesgericht erhobene Einwand, ein Anwalt könne sich ins Anwaltsregister eintragen lassen und erst kurz darauf ein Arbeitsverhältnis eingehen. Richtigerweise wird in einem solchen Fall die Aufsichtsbehörde, wenn sie vom Anstellungsverhältnis Kenntnis erhält, vom Betroffenen die notwendigen Auskünfte einholen und gegebenenfalls die Löschung im Register veranlassen (vgl. Art. 9 BGFA). Im Übrigen wäre der Anwalt wohl gestützt auf Art. 12 lit. a BGFA verpflichtet, der Aufsichtsbehörde Änderungen der Verhältnisse bekannt zu geben, die für die Frage der Unabhängigkeit von Bedeutung sein könnten.
Der Beschwerdeführer macht nach dem Gesagten zu Recht geltend, der Beschwerdegegner erfülle die Voraussetzungen für einen Registereintrag nicht bzw. habe den Nachweis hiefür nicht erbracht.
8. Es bleibt damit zu prüfen, ob der Beschwerdegegner den Registereintrag gestützt auf Art. 36 BGFA erwirken kann, wovon offenbar die Aufsichtskommission in ihrem Beschluss vom 20. August 2002 ausging.
8.1 Art. 36 BGFA hält fest, dass Personen, die auf Grund bisherigen kantonalen Rechts über ein Anwaltspatent verfügten, ins kantonale Anwaltsregister einzutragen sind, sofern sie in den anderen Kantonen nach Art. 196 Ziff. 5 BV eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätten. Als Übergangsbestimmung zu Art. 95 BV verpflichtet Art. 196 Ziff. 5 BV die Kantone bis zum Erlass einer Bundesgesetzgebung zur gegenseitigen Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen. Gemäss Art. 95 Abs. 2 BV sorgt der Bund für einen einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum und gewährleistet, dass Personen mit einer wissenschaftlichen Ausbildung oder mit einem eidgenössischen, kantonalen oder kantonal anerkannten Ausbildungsabschluss ihren Beruf in der ganzen Schweiz ausüben können.
8.2 Art. 36 BGFA regelt als Übergangsbestimmung die Anerkennung von Anwaltspatenten, die möglicherweise den Voraussetzungen nicht genügen, welche nunmehr nach dem Anwaltsgesetz gelten. Nach seinem Wortlaut, insbesondere durch die Bezugnahme auf Art. 196 Ziff. 5 BV und damit auf Art. 95 BV, geht es ausschliesslich um die Massgeblichkeit und Anerkennung von Fähigkeitsausweisen. Angesprochen sind damit die fachlichen Voraussetzungen für die Berufsausübung bzw. den Registereintrag im Sinne von Art. 7 BGFA, nicht hingegen die persönlichen Voraussetzungen gemäss Art. 8 BGFA. Dafür, dass der Gesetzgeber die Übergangsbestimmung in einer anderen, vom Wortlaut abweichenden Weise verstanden haben wollte, bedürfte es klarer Indizien, insbesondere in den Materialien, oder sonst triftiger Gründe.
Nun wird in der bundesrätlichen Botschaft bezeichnenderweise einzig das Beispiel des Anwalts erwähnt, der ein Anwaltspatent erwerben konnte, ohne dass er ein mindestens einjähriges Praktikum absolvieren musste (BBl 1999 S. 6070 f. zum zu Art. 36 BGFA gewordenen Art. 33 des Entwurfs). Gedacht wurde auch an die Berner Fürsprecher, die ihr Patent nach der alten Regelung noch erwarben, ohne ihre Ausbildung - formell - mit einem Lizenziat abgeschlossen zu haben (VALLONI/STEINEGGER, a.a.O., S. 64 Fn. 126). Es handelt sich dabei um fachliche Voraussetzungen. In der Literatur gilt soweit ersichtlich als unbestritten, dass jedenfalls derjenige Anwalt, der die - persönlichen - Voraussetzungen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a-c BGFA nicht erfüllt, sich nicht auf Art. 36 BGFA berufen kann. Was das Erfordernis der Unabhängigkeit gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA betrifft, wird teils die Meinung vertreten, dass aufgrund einer hinsichtlich angestellter Anwälte liberalen kantonalen Praxis bisher zugelassene Anwälte gestützt auf Art. 36 BGFA ins Register eingetragen werden müssten, selbst wenn sie die restriktivere Eintragungsvoraussetzung gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht erfüllten (klar in dem Sinne HANS NATER, Steiniger Weg zur Harmonisierung des Anwaltsrechts in der Schweiz, in: SJZ 98/2002 S. 362 ff., 364; tendenziell ähnlich ISAAK MEIER, Bundesanwaltsgesetz: Probleme in der Praxis, in: Plädoyer 2000 5 S. 30 ff., 40, unter Hinweis auf die vom Autor allerdings wohl zu liberal eingeschätzte bisherige bundesgerichtliche Praxis). Gegenteiliger Auffassung ist BEAT HESS (a.a.O., S. 493 f.); er erachtet es als ausgeschlossen, dass angestellte Anwälte, die aufgrund der in Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA zum Ausdruck kommenden Vermutung nicht als unabhängig gelten, übergangsrechtlich zu einem Registereintrag gelangen können. Diese Auffassung trifft zu: Wie bereits umfassend dargelegt worden ist, wurde vor und wird nach Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes das Erfordernis der anwaltlichen Unabhängigkeit als zentrale Voraussetzung für die Berufsausübung (insbesondere im Monopolbereich) betrachtet. Mit der vom Gesetzgeber getroffenen Lösung wird das Unabhängigkeitsgebot mithin nicht neu eingeführt, sondern es wird bloss klargestellt, dass bei angestellten Anwälten grundsätzlich eine (widerlegbare) Vermutung für das Fehlen der Unabhängigkeit besteht. Mit der grossen Bedeutung des Unabhängigkeitsgebots nicht zu vereinbaren wäre, wenn ein Rechtsanwalt den Registereintrag beanspruchen und damit das Recht erwirken könnte, in der ganzen Schweiz vor Gerichten aufzutreten, ohne mit den erforderlichen Angaben und Unterlagen die erwähnte Vermutung widerlegt zu haben. Es ist kein einleuchtender Grund ersichtlich, Art. 36 BGFA - über dessen Wortlaut hinaus - eine derart weitgehende Wirkung beizumessen.
8.3 Der Beschwerdegegner kann auch aus Art. 36 BGFA kein Recht auf Registereintrag ableiten.
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Art. 4-8, 12 e 36 LLCA; iscrizione nel registro cantonale degli avvocati, presupposto dell'indipendenza dell'avvocato. L'ordine degli avvocati del cantone interessato può impugnare con ricorso di diritto amministrativo le decisioni di ultima istanza cantonale in materia d'iscrizione nel registro cantonale (consid. 1).
L'attività riservata al monopolio dell'avvocato è protetta dal diritto fondamentale della libertà economica; il rifiuto dell'iscrizione nel registro (per mancanza d'indipendenza) tocca questo diritto fondamentale, ciò che va considerato nell'ambito dell'interpretazione della nozione d'indipendenza (consid. 3). Indipendenza dell'avvocato quale dovere professionale universalmente riconosciuto, nel contesto della (mutata) immagine della professione (consid. 4.1). Contenuto della nozione d'indipendenza (consid. 4.2), giurisprudenza del Tribunale federale (consid. 4.3) e dottrina (consid. 4.4) relative alla questione dell'indipendenza degli avvocati sottoposti ad un rapporto d'impiego. Genesi degli art. 8 cpv. 1 lett. d e 8 cpv. 2 LLCA; nel caso degli avvocati dipendenti è presunta la mancanza dell'indipendenza (consid. 5.1); la presunzione può tuttavia essere ribaltata (consid. 5.2). Relazione tra la regolamentazione legale e l'accordo sulla libera circolazione; non vi è discriminazione nei confronti dei cittadini nazionali (consid. 5.1.2). Condizioni alle quali un avvocato dipendente può pretendere di essere iscritto nel registro; obbligo di definire chiaramente i rapporti (consid. 6). Nel caso concreto, l'avvocato ha fornito indicazioni insufficienti riguardo al suo rapporto d'impiego e non ha ribaltato le presunzione della mancanza d'indipendenza (consid. 7). L'art. 36 LLCA dispensa, se del caso, dai requisiti di formazione, ma non da quelli personali; quando manca l'indipendenza, l'iscrizione nel registro non può essere pretesa in virtù del diritto transitorio (consid. 8).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 2
A. In der Tageszeitung Blick vom 13. April 2002 erschien unter den grossformatig geschriebenen Titeln "SKANDAL-URTEIL" "Züchterin darf Tiere so halten" folgender Text:
"ZÜRICH - Abfall und Dreck am Boden, stinkende Luft. In solcher Umgebung hielt Züchterin Marianne Wolf (50) 66 Hunde. Tierquälerei, erklärte die Polizei. Aber unglaublich: Vor Gericht wird die Züchterin freigesprochen. Die Tiere von Marianne Wolf befanden sich in einem erbärmlichen Zustand, als das Veterinäramt eingriff und ihr die Hunde wegnahm: 37 litten an einer Ohrenentzündung, 27 an Zahnstein, 10 waren mangelhaft ernährt, einer hatte eitrigen Nasenfluss. Das Fell war bei zahlreichen Tieren verfilzt. Ein Hund hatte eine blutige Penisspitze. Bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt waren 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht! Und in der Besenkammer waren vier süsse Welpen zusammen mit einer Hündin in einem Kämmerchen ohne Licht eingeschlossen. Wegen Tierquälerei, Fälschung von Impfpässen, Drohung und Urkundenunterdrückung wollte der Bezirksanwalt die Züchterin für 100 Tage ins Gefängnis schicken. Nicht aber die Richterin. Sie entschied: Freispruch! Es könne nicht darauf geschlossen werden, 'dass im Haus für Tiere unhygienische Zustände herrschten', heisst es in der 46-seitigen Urteilsbegründung des Bezirksgerichts Horgen. Auch sei nicht erwiesen, dass die Hunde 'physische Beschwerde hatten oder gar hungerten'. Und weiter: ' Dass viele Tiere Krankheitssymptome aufwiesen, lässt nicht den Schluss zu, die Angeklagte habe die Tiere stark vernachlässigt.' Bei den 37 Hunden mit Ohrenentzündung befand die Richterin: verjährt. Auch die Bilder der eingepferchten Hunde mitten in ihrem Dreck liessen die Richterin nicht an ihrer Meinung zweifeln. Die Tiere seien nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen. Auch hätte Marianne Wolf die vier Welpen nur vorübergehend versteckt. Die Tiere hätten sich sonst auf dem 5000 m2 grossen Anwesen frei bewegen können, findet das Gericht. 'Die Gerechtigkeit hat gesiegt', sagt Marianne Wolf. Anders sieht es der Anwalt für Tierschutz-Strafsachen. Er will Berufung einlegen."
Der Artikel wurde mit zwei Bildern illustriert. Das eine zeigt Marianne Wolf mit zwei Hunden und wird kommentiert mit "Züchterin Marianne Wolf mit prämierten Hunden". Das andere, grossformatige, zeigt einen Wohnraum in grosser Unordnung, in welchem sich ein Rudel Hunde aufhält. Die Bildlegende lautet: "Fürchterlicher Gestank, überall Kot- und Urinspuren: 26 Bearded Collies waren hier zusammengepfercht."
B. Marianne Wolf (nachfolgend: die Klägerin) gelangte in der Folge drei Male mit jeweils geänderten Texten an den Verlag Ringier AG (nachfolgend: die Beklagte) mit dem Begehren, im Blick eine Gegendarstellung mit Bild zu platzieren. Die Beklagte lehnte auch die dritte und letzte Textversion, da nicht gegendarstellungsfähig, ab. Diese Version lautete wie folgt:
"Gegendarstellung
Im Blick vom 23. April 2002 wurde unter dem Titel "Skandal Urteil! Züchterin darf Hunde so halten" durch die gesamte Darstellung des Berichtes (Bild, Legende, Titel, Text) der falsche Eindruck erweckt, die Polizei hätte "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht" vorgefunden. Das trifft nicht zu. Meine Hunde können sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Zimmer eingesperrt.
Zudem wurde der falsche Eindruck erweckt, ich sei angeklagt worden, weil die hygienischen Zustände in diesem Zimmer mangelhaft gewesen wären. Die auf dem publizierten Bild erkennbaren Kotspuren und Urinflecken waren jedoch nicht der Grund der Kontrolle, sondern eine Folge davon. Die Tiere wurden nervös und veranstalteten ein Durcheinander, weil sie während der Kontrolle eingesperrt waren und eine allgemeine Hektik herrschte. Weder das Veterinäramt noch die Bezirksanwaltschaft haben mir vorgeworfen, die Hunde hätten zu wenig Auslauf gehabt oder es hätten unhygienische Zustände geherrscht. Bezüglich der angeblichen Tierquälerei ging es im Verfahren einzig um die Frage, ob ich mich allenfalls strafbar gemacht hätte, weil ich Krankheitssymptome bei den Tieren zu spät erkannt bzw. Krankheiten nicht rechtzeitig hätte heilen lassen. Das Gericht hat mich von diesen Vorwürfen jedoch vollumfänglich freigesprochen."
C. Der von der Klägerin angerufene Einzelrichter im summarischen Verfahren am Bezirksgericht Horgen verurteilte am 28. Juni 2002 die Beklagte, folgenden Text im Blick zu veröffentlichen:
"Gegendarstellung
Im Blick vom 23. April wurde unter dem Titel "Skandal-Urteil! Züchterin darf Hunde so halten" durch die gesamte Darstellung des Berichtes (Bild, Legende, Titel, Text) der Eindruck erweckt, die Polizei hätte "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht" vorgefunden. Das trifft nicht zu. Meine Hunde können sich normalerweise frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Wohnzimmer eingesperrt.
Marianne Wolf"
Weiter verurteilte der Einzelrichter die Beklagte dazu, ein von der Klägerin eingereichtes Bild "im Format gemäss Vorlage" zu veröffentlichen. Dieses zeigt ein Haus hinter einer von Bäumen gesäumten Wiese, auf der sich ein Hund befindet. Ferner auferlegte der Einzelrichter der Beklagten, die Gegendarstellung in derselben Rubrik zu veröffentlichen und dabei den Titel "Gegendarstellung" fettgedruckt und in roten, 2,5 cm hohen Lettern hervorzuheben, und untersagte ihr, etwas anderes als die Erklärung gemäss Art. 28k Abs. 2 ZGB beizufügen. In der Blick-Ausgabe vom 25. Juli 2002 veröffentlichte die Beklagte die Gegendarstellung wie angeordnet.
Unter Abweisung eines Rekurses der Beklagten bestätigte das Obergericht (II. Zivilabteilung) des Kantons Zürich am 10. Dezember 2002 die Verfügung des Einzelrichters.
D. Mit Berufung vom 21. Januar 2003 beantragt die Beklagte beim Bundesgericht die Aufhebung des Obergerichtsurteils sowie die Abweisung des Gegendarstellungsbegehrens. Mit Antwort vom 28. April 2003 verlangt die Klägerin die Abweisung der Berufung. Sie beansprucht die unentgeltliche Rechtspflege.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die vom Obergericht gutgeheissene Gegendarstellung betrifft die beklagtische Tatsachendarstellung, dass bei der Kontrolle durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 m2 grossen Raum eingesperrt waren. Nach Auffassung der Beklagten ist ihre Tatsachendarstellung zutreffend, ja aktenmässig (durch den Polizeirapport) bewiesen und von der Vorinstanz eingeräumt ("mag zwar stimmen"). Gegendarstellung gegen objektiv zutreffende, richtige Tatsachenbehauptungen seien unzulässig. Statt aus diesem Grunde die Gegendarstellung abzuweisen, argumentiere die Vorinstanz mit einem diffusen Eindruck, der beim Durchschnittsleser entstanden sei. Die gutgeheissene Gegendarstellung wende sich denn auch ausdrücklich gegen den "Eindruck", der im Blick-Artikel erweckt worden sei, dass die Polizei bei der Kontrolle 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht vorgefunden habe. Damit verkenne die Vorinstanz den Tatsachenbegriff bzw. weite ihn unzulässig aus. Nur Tatsachenbehauptungen seien gegendarstellungsfähig, nicht aber mögliche Schlüsse, die der Leser aus einer Darstellung ziehe, oder Eindrücke, die beim Leser auf Grund von Tatsachendarstellungen bzw. Kombination journalistischer Elemente (Bild, Legende, Titel, Text, typographische Aufmachung) entstehen können. Ansonsten werde ein Bericht, obwohl keine falsche Tatsachenbehauptung enthaltend, der Gegendarstellung zugänglich. Im Übrigen habe auf Grund der gegendarstellungsrechtlich relevanten und richtig benannten Tatsache, dass die Tiere nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen seien, der Durchschnittsleser gar nicht zur Ansicht gelangen können, die Klägerin halte Hunde so, wie auf dem Bild dargestellt. Weder der Titel "Skandal-Urteil", typisches Werturteil, noch seine graphische Aufmachung, von der Vorinstanz zur Begründung des "Eindrucks" bemüht, seien gegendarstellungsfähig. Der Ausgangsartikel habe vom Durchschnittsleser nicht anders denn als Kritik des die Klägerin vom Vorwurf der Tierquälerei freisprechenden Urteils verstanden werden können ("Züchterin darf Hunde so halten"), welches Werturteil nicht gegendarstellungsfähig sei. Die Gegendarstellung wende sich gerade nicht gegen die Tatsachenbehauptung, die Klägerin dürfe Hunde so halten, sondern erkläre bloss, warum die Hunde so vorgefunden worden seien. Unzulässig sei die Gegendarstellung auch insoweit, als sie, um diesem Eindruck entgegenzuwirken, lediglich wiederhole, was schon im beanstandeten Artikel stehe, dass die Hunde wegen einer Kontrolle im Raum gewesen seien und sich normalerweise im Garten bewegen könnten.
2.2 Anspruch auf Gegendarstellung hat, wer durch Tatsachendarstellungen in seiner Persönlichkeit unmittelbar betroffen wird (Art. 28g Abs. 1 ZGB). Der Text der Gegendarstellung ist auf den Gegenstand der beanstandeten Darstellung zu beschränken (Art. 28h Abs. 1 ZGB). Bei der Gegendarstellung geht es somit um Tatsachen gegen Tatsachen (BGE 123 III 145 E. 4b S. 150 f.). Weder berechtigen blosse Werturteile oder Meinungsäusserungen zur Gegendarstellung, noch können solche Gegenstand einer Gegendarstellung bilden. In einem Entscheid aus dem Jahre 1988 erwog das Bundesgericht, dass die Betroffene in einem bestimmten Abschnitt ihrer Gegendarstellung bloss erwäge, welcher Eindruck durch einen bestimmten Abschnitt des beanstandeten Artikels beim Leser erweckt werde. Darin liege eine Meinungsäusserung der Betroffe nen, die in diesem Abschnitt keine dem beanstandeten Artikel entgegenstehende Tatsache anführe, weshalb die Gegendarstellung Art. 28h Abs. 1 ZGB verletze (BGE 114 II 293 E. 4c S. 294). Ebenso wenig berechtigen irgendwelche Schlüsse, die der Durchschnittsleser auf Grund bestimmter Tatsachendarstellungen nach Meinung des Betroffenen zu ziehen geneigt sein könnte, zur Gegendarstellung. Unter Darstellungen sind allerdings nicht nur Äusserungen i.e.S. zu verstehen, sondern auch Andeutungen, die sich z.B. bei einem Bild für den Durchschnittsbetrachter auf die betreffende Person beziehen können. Um eine Darstellung handelt es sich auch dann, wenn der Autor einer Veröffentlichung beim Adressaten auf irgendeine Weise eine gewisse Tatsachenverbindung hervorruft (BGE 112 II 465 E. 2a S. 468 mit Hinweisen).
2.2.1 Allein weil die Vorinstanz, aber auch die Gegendarstellung von einem beim Leser erweckten "Eindruck" sprechen, kann nicht auf Unzulässigkeit der Gegendarstellung geschlossen werden. Der durch Fettdruck hervorgehobene Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!" kann unterschiedlich verstanden werden: Für sich allein genommen bedeutet der Satz, dass die Klägerin ihre Hunde unter solchen Bedingungen hält. Wird aber beigefügt, dass die Hunde wegen der Kontrolle im fraglichen Zimmer eingesperrt waren, bedeutet der gleiche Satz gerade nicht, dass die Klägerin ihre Hunde so hält, sondern vielmehr, dass dies aus speziellem und begründetem Anlass der Fall war. Wie der Satz zu verstehen ist, hängt demnach vom Kontext ab. Das - und nichts anderes - meint die Vorinstanz, wenn sie von "Eindruck" spricht. Wirft die Beklagte der Vorinstanz vor, Bundesrecht verletzt und den Begriff der Tatsachendarstellung unzulässig ausgeweitet, ja aufgelöst zu haben, weil sie auf den Eindruck des fraglichen Satzes auf den Durchschnittsleser abgestellt hat, verkennt sie, dass auch Zeitungstexte auslegungsbedürftig sind.
2.2.2 Fraglich kann einzig sein, ob die Vorinstanz von einem falschen Textverständnis des Durchschnittslesers ausgegangen ist, indem sie die klägerische Tatsachenbehauptung "meine Hunde können sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Zimmer gesperrt" als Gegendarstellung zuliess.
Mit dem Argument, im Ausgangsartikel finde sich ja der Hinweis, dass die Tiere nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen seien, versucht die Beklagte, den Aussagegehalt des fraglichen Satzes zu relativieren. Dergestalt präzisiert, verliert der Satz in der Tat seine Brisanz, ja wird er geradezu uninteressant. Dabei gilt es aber, Folgendes zu beachten: Zum einen ist der präzisierende Hinweis nicht fettgedruckt und erst gegen Ende des Artikels platziert. Zum andern - und das ist bedeutsamer - wird er als Auffassung der Richterin wiedergegeben ("Auch die Bilder der eingepferchten Hunde mitten in ihrem Dreck liessen die Richterin nicht an ihrer Meinung zweifeln. Die Tiere seien nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen... Die Tiere hätten sich sonst auf dem 5000 m2 grossen Anwesen frei bewegen können, findet das Gericht"), deren Urteil gleichzeitig einer massiven Schelte ("Skandal-Urteil") unterzogen wird. Dadurch und verstärkt durch die Bildüberschrift ("Züchterin darf Hunde so halten") wird nun aber die richterliche Erklärung in ein ambivalentes Licht gerückt, während die mit einem Ausrufezeichen versehene Tatsachendarstellung, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", durch das zweifellos beabsichtigte Zusammenwirken von Text, Abscheu erregendem Bild, Überschrift und Legende zur alles dominierenden Aussage gerät. So konnte der Satz vom Durchschnittsleser nicht anders verstanden werden, als dass die Klägerin ihre Hunde unter solchen Bedingungen hält. Sofern der den Aufenthaltsgrund der Tiere erklärende Hinweis der Richterin vom Leser überhaupt als zutreffende Tatsachendarstellung und nicht bloss als deren scharf kritisierte Meinung wahrgenommen wurde, haben die beiden Tatsachendarstellungen im Kontext der gesamten Berichterstattung derart unterschiedliches Gewicht, dass der erklärende Hinweis, die Hunde seien nur wegen der Polizeikontrolle im Hause gewesen, völlig in den Hintergrund tritt.
Die Vorinstanz durfte daher, ohne Bundesrecht zu verletzen, davon ausgehen, dass der Durchschnittsleser den Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", als Behauptung verstand, die Klägerin halte ihre Hunde normalerweise so, an welche Tatsachendarstellung die Gegendarstellung anknüpfen durfte, dass der Grund des Eingepferchtseins der Hunde die Veterinärkontrolle war und diese normalerweise sich auf einem 5000 m2 grossen Gelände bewegen können.
2.2.3 Unbehelflich sind damit auch die an und für sich zutreffenden Argumente, für die blosse Wiederholung einer im Zeitungsartikel figurierenden Tatsachendarstellung stehe die Gegendarstellung nicht zur Verfügung und eine richtige Tatsachendarstellung sei gar nicht gegendarstellungsfähig. Mit dem letzteren Argument scheint die Beklagte auf Art. 28h Abs. 2 ZGB anzuspielen, nach welcher Bestimmung die Gegendarstellung u.a. dann verweigert werden kann, wenn sie offensichtlich unrichtig ist. Die Beklagte verweist auf den Polizeirapport, der u.a. den Aufenthalt der 26 Hunde im 32 m2 grossen Zimmer dokumentiere, was auch die Vorinstanz nicht in Abrede stelle. Entscheidend ist nach dem Gesagten jedoch, dass der Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", auf Grund der ihm im Kontext der gesamten Berichterstattung zukommenden Bedeutung, dass die Gesuchstellerin ihre Tiere normalerweise so halte, durch den Polizeirapport gerade nicht belegt wird und infolgedessen die Gegendarstellung, dass die Tiere nur wegen der Veterinärkontrolle in einem kleinen Zimmer eingepfercht waren und ansonsten Auslauf hätten, nicht offensichtlich unrichtig sein kann. Die Berufung erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
3.
3.1 Einen Verstoss gegen Bundesrecht erblickt die Beklagte ebenfalls darin, dass die Vorinstanz, statt die in ihrer Gesamtheit unzulässige Gegendarstellung zurückzuweisen, diese in einer gekürzten Fassung zugelassen hat. Im quantitativen Vergleich sei die von der Klägerin anbegehrte Gegendarstellung um mehr als die Hälfte gekürzt worden. In qualitativer Hinsicht sei infolge der Kürzung die eigentliche Botschaft der Gegendarstellung zerstört und damit die Veröffentlichung eines Nebenpunktes der Gegendarstellung, mithin eines aliud, angeordnet worden.
3.2 Nach der Rechtsprechung kann der mit einem Begehren um Gegendarstellung befasste Richter den Text der Gegendarstellung den gesetzlichen Anforderungen anpassen. Es wäre stossend, müsste die Klage auf Gegendarstellung abgewiesen werden, wenn der Text nur in wenigen Punkten nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht, und der Richter ihn nicht den gesetzlichen Anforderungen anpassen dürfte (BGE 117 II 1 E. 2b/bb S. 4). In prozessualer Hinsicht kommt dies einer teilweisen Gutheissung der Klage gleich. Allerdings darf der geänderte Text inhaltlich nicht über die Aussagen hinausgehen, die bereits in der dem Medienunternehmen unterbreiteten Textfassung enthalten waren. Der vom Richter geänderte Text muss inhaltlich gegenüber dem ursprünglichen Text ein Minus darstellen (BGE 122 III 209 E. 2a S. 211; BGE 117 II 1 E. 2b/cc S. 5). Der richterlichen Kürzung sind auch dort Grenzen gesetzt, wo eine Gegendarstellung wohl Elemente enthält, die - für sich genommen - zulässig wären, jedoch insoweit ein aliud bedeutet, als der an sich als zulässig erscheinende Inhalt einen bloss nebensächlichen Aspekt der vom Medienunternehmen abgelehnten Gegendarstellung bedeutet. Wo die Grenze einer insgesamt unzulässigen und daher auch nicht einer Kürzung zugänglichen und einer nur teilweise unzulässigen bzw. kürzbaren Gegendarstellung zu ziehen ist, kann nicht generell-abstrakt umschrieben werden. In einem kürzlich ergangenen (amtlich nicht publizierten) Urteil hat das Bundesgericht einen Gegendarstellungstext insgesamt zurückgewiesen, obschon er einige wenige Gegenbehauptungen enthielt, die - für sich genommen - gegendarstellungsrechtlich zulässig gewesen wären, aber mit Blick auf den ganzen, mehrseitigen Text nur mehr als nebensächlich erschienen und infolgedessen ein aliud bedeuteten (Urteil 5C.237/2002 vom 18. Februar 2003, E. 2 und 3).
3.3 Der von den Vorinstanzen als zulässig erachtete Teil macht etwas mehr als einen Drittel des gesamten Textes aus. Die Unzulässigkeit des übrigen Textes wurde im Wesentlichen wie folgt begründet: Da der Ausgangsartikel nicht behaupte, die Klägerin sei wegen mangelhafter hygienischer Zustände angeklagt worden, bestehe auch keine Veranlassung, sich gegen diesen Eindruck zu wehren und hinsichtlich der Kotspuren und des von den Tieren veranstalteten Durcheinanders erklärende Hinweise abzugeben. Unzulässig sei der Abschnitt, der sich mit angeblichen Vorwürfen des Veterinäramts und der Bezirksanwaltschaft befasse, weil der Ausgangsartikel dazu keinen Anlass gegeben habe, aber auch, weil die Gegendarstellung (teilweise) offensichtlich unrichtig sei. Der Hinweis auf den Freispruch sei unzulässig, da er sich bereits aus dem Ausgangsartikel ergebe.
Trotz der quantitativ erheblichen Kürzung bedeutet der zugelassene Gegendarstellungstext gegenüber der eingeklagten Version kein aliud, zumal die Tatsachenbehauptungen des als unzulässig erachteten Textteils durchaus mit dem Ausgangsartikel und dem zur Veröffentlichung zugelassenen Teil in thematischem Zusammenhang stehen. Dabei gilt es zu bedenken, dass die ins Auge springende und auf das Auslösen von Emotionen abzielende Aussage des Ausgangsartikels, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", die entsprechende Gegendarstellung rechtfertigte (E. 2.2.2). Weder kommt der zugelassenen Gegendarstellung im Vergleich zur eingeklagten Textversion nur nebensächliche Bedeutung zu, noch weist der ungekürzte Text im Vergleich zum gekürzten eine andere Tendenz auf, wie das beim erwähnten Urteil 5C.237/2002 der Fall war. Von einer unzulässigen Gegendarstellung i.S. eines aliud kann nicht die Rede sein. Die Berufung erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
4.
4.1 Das Obergericht begründete die ebenfalls umstrittene Veröffentlichung einer von der Klägerin eingereichten Photographie in Originalgrösse mit dem allgemeinen Hinweis auf den Grundsatz "Tatsache gegen Tatsache" und mit jenem der Waffengleicheit. Konkret hielt es das klägerische Bild, das einen Hund im Freien inmitten einer grossen Wiese zeigt, als geeignete Reaktion auf die im Ausgangsartikel prominent platzierte Photographie, welche die Hunde auf engstem Raum unter miserablen Verhältnissen zeigt.
Nach Auffassung der Beklagten kann eine bildliche Darstellung zwar Anlass zu einer gegenteiligen Tatsachendarstellung sein, die Bildform nicht aber als Mittel der Gegendarstellung dienen. Das "richtigstellende" Bild sei kein bundesrechtlicher Begriff. Im Übrigen reagiere die Abbildung des grossen Gartens in der Gegendarstellung gar nicht auf jene des chaotischen Raums im Ausgangsartikel.
4.2
4.2.1 Das Bundesgericht musste sich schon mit der Frage befassen, ob und inwieweit ein Bild zu einer Gegendarstellung berechtige. Dabei verwarf es einen Gegendarstellungsanspruch zu Tatsachen, die sich nicht unmittelbar aus dem Inhalt eines veröffentlichten Bildes ergeben, und erwog, dass einen solchen Anspruch vielmehr nur eine Tatsache zu begründen vermöge, die sich beim Betrachter des Bildes aufdränge (BGE 112 II 465 E. 2 S. 467). Es bejahte damit implizit, dass ein Bild Anlass zu einer Gegendarstellung geben kann. Tatsachen (Art. 28g Abs. 1 ZGB) können denn auch durch Bilder dargestellt werden, wie überhaupt der Begriff der Tatsachendarstellung naturgemäss formal weit zu fassen ist. Hingegen hatte sich das Bundesgericht noch nie mit der Frage zu befassen, ob ein Bild auch als Form der Gegendarstellung in Frage komme.
4.2.2 Art. 28h ZGB, der die Voraussetzungen der Gegendarstellung nach Form und Inhalt regelt, spricht vom "Text der Gegendarstellung (die) in knapper Form auf den Gegenstand der beanstandeten Darstellung zu beschränken" ist, was an sich nahe legt, andere Formen wie Bilder, Graphiken usw. grundsätzlich auszuschliessen. Dafür spricht auch die Botschaft, in der es dazu lakonisch heisst, um eine missbräuchliche Ausübung des Rechts auf Gegendarstellung zu verhindern, müsse diese "schriftlich und kurz gefasst sein" (BBl 1982 II 675). Soweit allerdings der von der Gegendarstellung angestrebte Rechtsschutz nur mittels Veröffentlichung eines Bildes oder einer anderen Kommunikationsform vernünftig erreicht werden kann, ist die gesetzliche Umschreibung ("Text der Gegendarstellung") zu eng und insoweit lückenhaft. Es kann daher nicht der Umkehrschluss gezogen werden, was nicht in Schriftform im eigentlichen Sinn vorgelegt werde, sei von vornherein unzulässig. So schliesst denn auch die Literatur, soweit sie sich zu dieser Frage äussert, Bild-Entgegnungen nicht schlechthin aus. Während PIERRE TERCIER gestützt auf den Gesetzestext andere Formen als Texte zunächst noch kategorisch ausgeschlossen hatte (Le nouveau droit de la personnalité, Zürich 1984, S. 195 Rz. 1460), fragte er sich später, ob beim Fernsehen in Ausnahmefällen das Zeigen eines Bildes, einer Photographie oder gar eines Filmes nicht besser geeignet sein könnte (Erste Erfahrungen mit dem neuen Persönlichkeitsrecht, ZSR 106/1987 I S. 201). Bereits zuvor hatte ANDREAS BUCHER darauf hingewiesen, dass es Fälle gebe, in denen die Wiedergabe einer Zeichnung oder eines Bildes für den Betroffenen den einzigen Weg darstelle, die Öffentlichkeit richtig zu informieren (Natürliche Personen und Persönlichkeitsschutz, Basel 1986, S. 183 Rz. 674; jetzt 3. Aufl., Basel 1999, S. 177 Rz. 713). Dies muss auch für Printmedien gelten, wenn es etwa darum geht, auf ein veröffentlichtes Bild zu reagieren. Zu Recht allerdings wollen diese Autoren andere Formen als Texte nur zulassen, wenn sie für die Gegendarstellung unerlässlich sind (BUCHER, a.a.O.; TERCIER, Erfahrungen, a.a.O., S. 201 Anm. 48), d.h. wenn sie für die Gegendarstellung geeignet und auch erforderlich sind. Zu weit geht KARL MATTHIAS HOTZ, der Bildentgegnungen auch als Ergänzung zum Text zulassen möchte, wenn diese Form einfacher und anschaulicher ist (Kommentar zum Recht auf Gegendarstellung, Bern 1987, S. 73). Schliesslich darf nicht aus den Augen gelassen werden, dass die Gegendarstellung in Form eines Bildes voraussetzt, dass dieses eine der Tatsachenbehauptung der veröffentlichten Aufnahme entgegengesetzte Tatsachenbehauptung darstellen muss. Dies ist etwa bei der von HANS MICHAEL RIEMER erwähnten Konstellation der Fall, wenn mit einer "richtigen" Photographie auf eine Photomontage reagiert wird (Personenrecht des ZGB, 2. Aufl., Bern 2002, S. 167 Rz. 427).
4.3 Diese Voraussetzungen treffen auf die von den Vorinstanzen verfügte Bildveröffentlichung nicht zu. Zwar gehören das veröffentlichte Bild und seine Überschrift ("Züchterin darf Hunde so halten") zur Kernaussage des Ausgangsartikels. Doch behauptete die Klägerin nie, dass das Bild als solches nicht echt sei. Gegendarstellungsrechtliche Relevanz erlangte es nur durch den Text, der dem Durchschnittsleser suggerierte, die Klägerin halte die Hunde normalerweise wie im Ausgangsartikel abgebildet und nicht bloss aus speziellem Anlass (siehe E. 2.2.1). Als Gegendarstellung genügte daher der Hinweis vollauf, dass entgegen dem Eindruck, der durch die gesamte Darstellung (Titel, Text, Bild, Legende) erweckt werde, die Hunde sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen könnten. Das Gelände auch noch abzubilden, war für die Gegendarstellung keineswegs erforderlich. Hinzu kommt, dass das einen einzigen Hund auf einer grossen Wiese zeigende Bild ohnehin nicht geeignet ist, eine der Tatsachenbehauptung der veröffentlichten Aufnahme entgegengesetzte Tatsache darzustellen. Indem die Vorinstanz die Beklagte zur Veröffentlichung des Bildes verurteilte, verletzte sie Art. 28h Abs. 1 ZGB. In diesem Punkt ist die Berufung begründet.
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Art. 28g ff. ZGB; Recht auf Gegendarstellung. Welche Tatsachen dargestellt werden und insoweit zur Gegendarstellung berechtigen, kann eine Frage der Auslegung des Textes unter Berücksichtigung des Kontextes und der Aufmachung des Artikels (Titel, Bilder usw.) sein (E. 2).
Der Richter kann die Gegendarstellung kürzen, wenn der geänderte Text inhaltlich gegenüber dem ursprünglichen Text ein Minus darstellt und der gegendarstellungsfähige Inhalt nicht bloss einen nebensächlichen Aspekt der vom Medienunternehmen abgelehnten Gegendarstellung bedeutet (E. 3).
Eine andere Form der Gegendarstellung als jene des schriftlichen Textes kommt nur in Frage, wenn dies für die Gegendarstellung unerlässlich ist. Im konkreten Fall wird die Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Bildentgegnung verneint (E. 4).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 2
A. In der Tageszeitung Blick vom 13. April 2002 erschien unter den grossformatig geschriebenen Titeln "SKANDAL-URTEIL" "Züchterin darf Tiere so halten" folgender Text:
"ZÜRICH - Abfall und Dreck am Boden, stinkende Luft. In solcher Umgebung hielt Züchterin Marianne Wolf (50) 66 Hunde. Tierquälerei, erklärte die Polizei. Aber unglaublich: Vor Gericht wird die Züchterin freigesprochen. Die Tiere von Marianne Wolf befanden sich in einem erbärmlichen Zustand, als das Veterinäramt eingriff und ihr die Hunde wegnahm: 37 litten an einer Ohrenentzündung, 27 an Zahnstein, 10 waren mangelhaft ernährt, einer hatte eitrigen Nasenfluss. Das Fell war bei zahlreichen Tieren verfilzt. Ein Hund hatte eine blutige Penisspitze. Bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt waren 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht! Und in der Besenkammer waren vier süsse Welpen zusammen mit einer Hündin in einem Kämmerchen ohne Licht eingeschlossen. Wegen Tierquälerei, Fälschung von Impfpässen, Drohung und Urkundenunterdrückung wollte der Bezirksanwalt die Züchterin für 100 Tage ins Gefängnis schicken. Nicht aber die Richterin. Sie entschied: Freispruch! Es könne nicht darauf geschlossen werden, 'dass im Haus für Tiere unhygienische Zustände herrschten', heisst es in der 46-seitigen Urteilsbegründung des Bezirksgerichts Horgen. Auch sei nicht erwiesen, dass die Hunde 'physische Beschwerde hatten oder gar hungerten'. Und weiter: ' Dass viele Tiere Krankheitssymptome aufwiesen, lässt nicht den Schluss zu, die Angeklagte habe die Tiere stark vernachlässigt.' Bei den 37 Hunden mit Ohrenentzündung befand die Richterin: verjährt. Auch die Bilder der eingepferchten Hunde mitten in ihrem Dreck liessen die Richterin nicht an ihrer Meinung zweifeln. Die Tiere seien nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen. Auch hätte Marianne Wolf die vier Welpen nur vorübergehend versteckt. Die Tiere hätten sich sonst auf dem 5000 m2 grossen Anwesen frei bewegen können, findet das Gericht. 'Die Gerechtigkeit hat gesiegt', sagt Marianne Wolf. Anders sieht es der Anwalt für Tierschutz-Strafsachen. Er will Berufung einlegen."
Der Artikel wurde mit zwei Bildern illustriert. Das eine zeigt Marianne Wolf mit zwei Hunden und wird kommentiert mit "Züchterin Marianne Wolf mit prämierten Hunden". Das andere, grossformatige, zeigt einen Wohnraum in grosser Unordnung, in welchem sich ein Rudel Hunde aufhält. Die Bildlegende lautet: "Fürchterlicher Gestank, überall Kot- und Urinspuren: 26 Bearded Collies waren hier zusammengepfercht."
B. Marianne Wolf (nachfolgend: die Klägerin) gelangte in der Folge drei Male mit jeweils geänderten Texten an den Verlag Ringier AG (nachfolgend: die Beklagte) mit dem Begehren, im Blick eine Gegendarstellung mit Bild zu platzieren. Die Beklagte lehnte auch die dritte und letzte Textversion, da nicht gegendarstellungsfähig, ab. Diese Version lautete wie folgt:
"Gegendarstellung
Im Blick vom 23. April 2002 wurde unter dem Titel "Skandal Urteil! Züchterin darf Hunde so halten" durch die gesamte Darstellung des Berichtes (Bild, Legende, Titel, Text) der falsche Eindruck erweckt, die Polizei hätte "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht" vorgefunden. Das trifft nicht zu. Meine Hunde können sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Zimmer eingesperrt.
Zudem wurde der falsche Eindruck erweckt, ich sei angeklagt worden, weil die hygienischen Zustände in diesem Zimmer mangelhaft gewesen wären. Die auf dem publizierten Bild erkennbaren Kotspuren und Urinflecken waren jedoch nicht der Grund der Kontrolle, sondern eine Folge davon. Die Tiere wurden nervös und veranstalteten ein Durcheinander, weil sie während der Kontrolle eingesperrt waren und eine allgemeine Hektik herrschte. Weder das Veterinäramt noch die Bezirksanwaltschaft haben mir vorgeworfen, die Hunde hätten zu wenig Auslauf gehabt oder es hätten unhygienische Zustände geherrscht. Bezüglich der angeblichen Tierquälerei ging es im Verfahren einzig um die Frage, ob ich mich allenfalls strafbar gemacht hätte, weil ich Krankheitssymptome bei den Tieren zu spät erkannt bzw. Krankheiten nicht rechtzeitig hätte heilen lassen. Das Gericht hat mich von diesen Vorwürfen jedoch vollumfänglich freigesprochen."
C. Der von der Klägerin angerufene Einzelrichter im summarischen Verfahren am Bezirksgericht Horgen verurteilte am 28. Juni 2002 die Beklagte, folgenden Text im Blick zu veröffentlichen:
"Gegendarstellung
Im Blick vom 23. April wurde unter dem Titel "Skandal-Urteil! Züchterin darf Hunde so halten" durch die gesamte Darstellung des Berichtes (Bild, Legende, Titel, Text) der Eindruck erweckt, die Polizei hätte "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht" vorgefunden. Das trifft nicht zu. Meine Hunde können sich normalerweise frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Wohnzimmer eingesperrt.
Marianne Wolf"
Weiter verurteilte der Einzelrichter die Beklagte dazu, ein von der Klägerin eingereichtes Bild "im Format gemäss Vorlage" zu veröffentlichen. Dieses zeigt ein Haus hinter einer von Bäumen gesäumten Wiese, auf der sich ein Hund befindet. Ferner auferlegte der Einzelrichter der Beklagten, die Gegendarstellung in derselben Rubrik zu veröffentlichen und dabei den Titel "Gegendarstellung" fettgedruckt und in roten, 2,5 cm hohen Lettern hervorzuheben, und untersagte ihr, etwas anderes als die Erklärung gemäss Art. 28k Abs. 2 ZGB beizufügen. In der Blick-Ausgabe vom 25. Juli 2002 veröffentlichte die Beklagte die Gegendarstellung wie angeordnet.
Unter Abweisung eines Rekurses der Beklagten bestätigte das Obergericht (II. Zivilabteilung) des Kantons Zürich am 10. Dezember 2002 die Verfügung des Einzelrichters.
D. Mit Berufung vom 21. Januar 2003 beantragt die Beklagte beim Bundesgericht die Aufhebung des Obergerichtsurteils sowie die Abweisung des Gegendarstellungsbegehrens. Mit Antwort vom 28. April 2003 verlangt die Klägerin die Abweisung der Berufung. Sie beansprucht die unentgeltliche Rechtspflege.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die vom Obergericht gutgeheissene Gegendarstellung betrifft die beklagtische Tatsachendarstellung, dass bei der Kontrolle durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 m2 grossen Raum eingesperrt waren. Nach Auffassung der Beklagten ist ihre Tatsachendarstellung zutreffend, ja aktenmässig (durch den Polizeirapport) bewiesen und von der Vorinstanz eingeräumt ("mag zwar stimmen"). Gegendarstellung gegen objektiv zutreffende, richtige Tatsachenbehauptungen seien unzulässig. Statt aus diesem Grunde die Gegendarstellung abzuweisen, argumentiere die Vorinstanz mit einem diffusen Eindruck, der beim Durchschnittsleser entstanden sei. Die gutgeheissene Gegendarstellung wende sich denn auch ausdrücklich gegen den "Eindruck", der im Blick-Artikel erweckt worden sei, dass die Polizei bei der Kontrolle 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht vorgefunden habe. Damit verkenne die Vorinstanz den Tatsachenbegriff bzw. weite ihn unzulässig aus. Nur Tatsachenbehauptungen seien gegendarstellungsfähig, nicht aber mögliche Schlüsse, die der Leser aus einer Darstellung ziehe, oder Eindrücke, die beim Leser auf Grund von Tatsachendarstellungen bzw. Kombination journalistischer Elemente (Bild, Legende, Titel, Text, typographische Aufmachung) entstehen können. Ansonsten werde ein Bericht, obwohl keine falsche Tatsachenbehauptung enthaltend, der Gegendarstellung zugänglich. Im Übrigen habe auf Grund der gegendarstellungsrechtlich relevanten und richtig benannten Tatsache, dass die Tiere nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen seien, der Durchschnittsleser gar nicht zur Ansicht gelangen können, die Klägerin halte Hunde so, wie auf dem Bild dargestellt. Weder der Titel "Skandal-Urteil", typisches Werturteil, noch seine graphische Aufmachung, von der Vorinstanz zur Begründung des "Eindrucks" bemüht, seien gegendarstellungsfähig. Der Ausgangsartikel habe vom Durchschnittsleser nicht anders denn als Kritik des die Klägerin vom Vorwurf der Tierquälerei freisprechenden Urteils verstanden werden können ("Züchterin darf Hunde so halten"), welches Werturteil nicht gegendarstellungsfähig sei. Die Gegendarstellung wende sich gerade nicht gegen die Tatsachenbehauptung, die Klägerin dürfe Hunde so halten, sondern erkläre bloss, warum die Hunde so vorgefunden worden seien. Unzulässig sei die Gegendarstellung auch insoweit, als sie, um diesem Eindruck entgegenzuwirken, lediglich wiederhole, was schon im beanstandeten Artikel stehe, dass die Hunde wegen einer Kontrolle im Raum gewesen seien und sich normalerweise im Garten bewegen könnten.
2.2 Anspruch auf Gegendarstellung hat, wer durch Tatsachendarstellungen in seiner Persönlichkeit unmittelbar betroffen wird (Art. 28g Abs. 1 ZGB). Der Text der Gegendarstellung ist auf den Gegenstand der beanstandeten Darstellung zu beschränken (Art. 28h Abs. 1 ZGB). Bei der Gegendarstellung geht es somit um Tatsachen gegen Tatsachen (BGE 123 III 145 E. 4b S. 150 f.). Weder berechtigen blosse Werturteile oder Meinungsäusserungen zur Gegendarstellung, noch können solche Gegenstand einer Gegendarstellung bilden. In einem Entscheid aus dem Jahre 1988 erwog das Bundesgericht, dass die Betroffene in einem bestimmten Abschnitt ihrer Gegendarstellung bloss erwäge, welcher Eindruck durch einen bestimmten Abschnitt des beanstandeten Artikels beim Leser erweckt werde. Darin liege eine Meinungsäusserung der Betroffe nen, die in diesem Abschnitt keine dem beanstandeten Artikel entgegenstehende Tatsache anführe, weshalb die Gegendarstellung Art. 28h Abs. 1 ZGB verletze (BGE 114 II 293 E. 4c S. 294). Ebenso wenig berechtigen irgendwelche Schlüsse, die der Durchschnittsleser auf Grund bestimmter Tatsachendarstellungen nach Meinung des Betroffenen zu ziehen geneigt sein könnte, zur Gegendarstellung. Unter Darstellungen sind allerdings nicht nur Äusserungen i.e.S. zu verstehen, sondern auch Andeutungen, die sich z.B. bei einem Bild für den Durchschnittsbetrachter auf die betreffende Person beziehen können. Um eine Darstellung handelt es sich auch dann, wenn der Autor einer Veröffentlichung beim Adressaten auf irgendeine Weise eine gewisse Tatsachenverbindung hervorruft (BGE 112 II 465 E. 2a S. 468 mit Hinweisen).
2.2.1 Allein weil die Vorinstanz, aber auch die Gegendarstellung von einem beim Leser erweckten "Eindruck" sprechen, kann nicht auf Unzulässigkeit der Gegendarstellung geschlossen werden. Der durch Fettdruck hervorgehobene Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!" kann unterschiedlich verstanden werden: Für sich allein genommen bedeutet der Satz, dass die Klägerin ihre Hunde unter solchen Bedingungen hält. Wird aber beigefügt, dass die Hunde wegen der Kontrolle im fraglichen Zimmer eingesperrt waren, bedeutet der gleiche Satz gerade nicht, dass die Klägerin ihre Hunde so hält, sondern vielmehr, dass dies aus speziellem und begründetem Anlass der Fall war. Wie der Satz zu verstehen ist, hängt demnach vom Kontext ab. Das - und nichts anderes - meint die Vorinstanz, wenn sie von "Eindruck" spricht. Wirft die Beklagte der Vorinstanz vor, Bundesrecht verletzt und den Begriff der Tatsachendarstellung unzulässig ausgeweitet, ja aufgelöst zu haben, weil sie auf den Eindruck des fraglichen Satzes auf den Durchschnittsleser abgestellt hat, verkennt sie, dass auch Zeitungstexte auslegungsbedürftig sind.
2.2.2 Fraglich kann einzig sein, ob die Vorinstanz von einem falschen Textverständnis des Durchschnittslesers ausgegangen ist, indem sie die klägerische Tatsachenbehauptung "meine Hunde können sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Zimmer gesperrt" als Gegendarstellung zuliess.
Mit dem Argument, im Ausgangsartikel finde sich ja der Hinweis, dass die Tiere nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen seien, versucht die Beklagte, den Aussagegehalt des fraglichen Satzes zu relativieren. Dergestalt präzisiert, verliert der Satz in der Tat seine Brisanz, ja wird er geradezu uninteressant. Dabei gilt es aber, Folgendes zu beachten: Zum einen ist der präzisierende Hinweis nicht fettgedruckt und erst gegen Ende des Artikels platziert. Zum andern - und das ist bedeutsamer - wird er als Auffassung der Richterin wiedergegeben ("Auch die Bilder der eingepferchten Hunde mitten in ihrem Dreck liessen die Richterin nicht an ihrer Meinung zweifeln. Die Tiere seien nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen... Die Tiere hätten sich sonst auf dem 5000 m2 grossen Anwesen frei bewegen können, findet das Gericht"), deren Urteil gleichzeitig einer massiven Schelte ("Skandal-Urteil") unterzogen wird. Dadurch und verstärkt durch die Bildüberschrift ("Züchterin darf Hunde so halten") wird nun aber die richterliche Erklärung in ein ambivalentes Licht gerückt, während die mit einem Ausrufezeichen versehene Tatsachendarstellung, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", durch das zweifellos beabsichtigte Zusammenwirken von Text, Abscheu erregendem Bild, Überschrift und Legende zur alles dominierenden Aussage gerät. So konnte der Satz vom Durchschnittsleser nicht anders verstanden werden, als dass die Klägerin ihre Hunde unter solchen Bedingungen hält. Sofern der den Aufenthaltsgrund der Tiere erklärende Hinweis der Richterin vom Leser überhaupt als zutreffende Tatsachendarstellung und nicht bloss als deren scharf kritisierte Meinung wahrgenommen wurde, haben die beiden Tatsachendarstellungen im Kontext der gesamten Berichterstattung derart unterschiedliches Gewicht, dass der erklärende Hinweis, die Hunde seien nur wegen der Polizeikontrolle im Hause gewesen, völlig in den Hintergrund tritt.
Die Vorinstanz durfte daher, ohne Bundesrecht zu verletzen, davon ausgehen, dass der Durchschnittsleser den Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", als Behauptung verstand, die Klägerin halte ihre Hunde normalerweise so, an welche Tatsachendarstellung die Gegendarstellung anknüpfen durfte, dass der Grund des Eingepferchtseins der Hunde die Veterinärkontrolle war und diese normalerweise sich auf einem 5000 m2 grossen Gelände bewegen können.
2.2.3 Unbehelflich sind damit auch die an und für sich zutreffenden Argumente, für die blosse Wiederholung einer im Zeitungsartikel figurierenden Tatsachendarstellung stehe die Gegendarstellung nicht zur Verfügung und eine richtige Tatsachendarstellung sei gar nicht gegendarstellungsfähig. Mit dem letzteren Argument scheint die Beklagte auf Art. 28h Abs. 2 ZGB anzuspielen, nach welcher Bestimmung die Gegendarstellung u.a. dann verweigert werden kann, wenn sie offensichtlich unrichtig ist. Die Beklagte verweist auf den Polizeirapport, der u.a. den Aufenthalt der 26 Hunde im 32 m2 grossen Zimmer dokumentiere, was auch die Vorinstanz nicht in Abrede stelle. Entscheidend ist nach dem Gesagten jedoch, dass der Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", auf Grund der ihm im Kontext der gesamten Berichterstattung zukommenden Bedeutung, dass die Gesuchstellerin ihre Tiere normalerweise so halte, durch den Polizeirapport gerade nicht belegt wird und infolgedessen die Gegendarstellung, dass die Tiere nur wegen der Veterinärkontrolle in einem kleinen Zimmer eingepfercht waren und ansonsten Auslauf hätten, nicht offensichtlich unrichtig sein kann. Die Berufung erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
3.
3.1 Einen Verstoss gegen Bundesrecht erblickt die Beklagte ebenfalls darin, dass die Vorinstanz, statt die in ihrer Gesamtheit unzulässige Gegendarstellung zurückzuweisen, diese in einer gekürzten Fassung zugelassen hat. Im quantitativen Vergleich sei die von der Klägerin anbegehrte Gegendarstellung um mehr als die Hälfte gekürzt worden. In qualitativer Hinsicht sei infolge der Kürzung die eigentliche Botschaft der Gegendarstellung zerstört und damit die Veröffentlichung eines Nebenpunktes der Gegendarstellung, mithin eines aliud, angeordnet worden.
3.2 Nach der Rechtsprechung kann der mit einem Begehren um Gegendarstellung befasste Richter den Text der Gegendarstellung den gesetzlichen Anforderungen anpassen. Es wäre stossend, müsste die Klage auf Gegendarstellung abgewiesen werden, wenn der Text nur in wenigen Punkten nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht, und der Richter ihn nicht den gesetzlichen Anforderungen anpassen dürfte (BGE 117 II 1 E. 2b/bb S. 4). In prozessualer Hinsicht kommt dies einer teilweisen Gutheissung der Klage gleich. Allerdings darf der geänderte Text inhaltlich nicht über die Aussagen hinausgehen, die bereits in der dem Medienunternehmen unterbreiteten Textfassung enthalten waren. Der vom Richter geänderte Text muss inhaltlich gegenüber dem ursprünglichen Text ein Minus darstellen (BGE 122 III 209 E. 2a S. 211; BGE 117 II 1 E. 2b/cc S. 5). Der richterlichen Kürzung sind auch dort Grenzen gesetzt, wo eine Gegendarstellung wohl Elemente enthält, die - für sich genommen - zulässig wären, jedoch insoweit ein aliud bedeutet, als der an sich als zulässig erscheinende Inhalt einen bloss nebensächlichen Aspekt der vom Medienunternehmen abgelehnten Gegendarstellung bedeutet. Wo die Grenze einer insgesamt unzulässigen und daher auch nicht einer Kürzung zugänglichen und einer nur teilweise unzulässigen bzw. kürzbaren Gegendarstellung zu ziehen ist, kann nicht generell-abstrakt umschrieben werden. In einem kürzlich ergangenen (amtlich nicht publizierten) Urteil hat das Bundesgericht einen Gegendarstellungstext insgesamt zurückgewiesen, obschon er einige wenige Gegenbehauptungen enthielt, die - für sich genommen - gegendarstellungsrechtlich zulässig gewesen wären, aber mit Blick auf den ganzen, mehrseitigen Text nur mehr als nebensächlich erschienen und infolgedessen ein aliud bedeuteten (Urteil 5C.237/2002 vom 18. Februar 2003, E. 2 und 3).
3.3 Der von den Vorinstanzen als zulässig erachtete Teil macht etwas mehr als einen Drittel des gesamten Textes aus. Die Unzulässigkeit des übrigen Textes wurde im Wesentlichen wie folgt begründet: Da der Ausgangsartikel nicht behaupte, die Klägerin sei wegen mangelhafter hygienischer Zustände angeklagt worden, bestehe auch keine Veranlassung, sich gegen diesen Eindruck zu wehren und hinsichtlich der Kotspuren und des von den Tieren veranstalteten Durcheinanders erklärende Hinweise abzugeben. Unzulässig sei der Abschnitt, der sich mit angeblichen Vorwürfen des Veterinäramts und der Bezirksanwaltschaft befasse, weil der Ausgangsartikel dazu keinen Anlass gegeben habe, aber auch, weil die Gegendarstellung (teilweise) offensichtlich unrichtig sei. Der Hinweis auf den Freispruch sei unzulässig, da er sich bereits aus dem Ausgangsartikel ergebe.
Trotz der quantitativ erheblichen Kürzung bedeutet der zugelassene Gegendarstellungstext gegenüber der eingeklagten Version kein aliud, zumal die Tatsachenbehauptungen des als unzulässig erachteten Textteils durchaus mit dem Ausgangsartikel und dem zur Veröffentlichung zugelassenen Teil in thematischem Zusammenhang stehen. Dabei gilt es zu bedenken, dass die ins Auge springende und auf das Auslösen von Emotionen abzielende Aussage des Ausgangsartikels, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", die entsprechende Gegendarstellung rechtfertigte (E. 2.2.2). Weder kommt der zugelassenen Gegendarstellung im Vergleich zur eingeklagten Textversion nur nebensächliche Bedeutung zu, noch weist der ungekürzte Text im Vergleich zum gekürzten eine andere Tendenz auf, wie das beim erwähnten Urteil 5C.237/2002 der Fall war. Von einer unzulässigen Gegendarstellung i.S. eines aliud kann nicht die Rede sein. Die Berufung erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
4.
4.1 Das Obergericht begründete die ebenfalls umstrittene Veröffentlichung einer von der Klägerin eingereichten Photographie in Originalgrösse mit dem allgemeinen Hinweis auf den Grundsatz "Tatsache gegen Tatsache" und mit jenem der Waffengleicheit. Konkret hielt es das klägerische Bild, das einen Hund im Freien inmitten einer grossen Wiese zeigt, als geeignete Reaktion auf die im Ausgangsartikel prominent platzierte Photographie, welche die Hunde auf engstem Raum unter miserablen Verhältnissen zeigt.
Nach Auffassung der Beklagten kann eine bildliche Darstellung zwar Anlass zu einer gegenteiligen Tatsachendarstellung sein, die Bildform nicht aber als Mittel der Gegendarstellung dienen. Das "richtigstellende" Bild sei kein bundesrechtlicher Begriff. Im Übrigen reagiere die Abbildung des grossen Gartens in der Gegendarstellung gar nicht auf jene des chaotischen Raums im Ausgangsartikel.
4.2
4.2.1 Das Bundesgericht musste sich schon mit der Frage befassen, ob und inwieweit ein Bild zu einer Gegendarstellung berechtige. Dabei verwarf es einen Gegendarstellungsanspruch zu Tatsachen, die sich nicht unmittelbar aus dem Inhalt eines veröffentlichten Bildes ergeben, und erwog, dass einen solchen Anspruch vielmehr nur eine Tatsache zu begründen vermöge, die sich beim Betrachter des Bildes aufdränge (BGE 112 II 465 E. 2 S. 467). Es bejahte damit implizit, dass ein Bild Anlass zu einer Gegendarstellung geben kann. Tatsachen (Art. 28g Abs. 1 ZGB) können denn auch durch Bilder dargestellt werden, wie überhaupt der Begriff der Tatsachendarstellung naturgemäss formal weit zu fassen ist. Hingegen hatte sich das Bundesgericht noch nie mit der Frage zu befassen, ob ein Bild auch als Form der Gegendarstellung in Frage komme.
4.2.2 Art. 28h ZGB, der die Voraussetzungen der Gegendarstellung nach Form und Inhalt regelt, spricht vom "Text der Gegendarstellung (die) in knapper Form auf den Gegenstand der beanstandeten Darstellung zu beschränken" ist, was an sich nahe legt, andere Formen wie Bilder, Graphiken usw. grundsätzlich auszuschliessen. Dafür spricht auch die Botschaft, in der es dazu lakonisch heisst, um eine missbräuchliche Ausübung des Rechts auf Gegendarstellung zu verhindern, müsse diese "schriftlich und kurz gefasst sein" (BBl 1982 II 675). Soweit allerdings der von der Gegendarstellung angestrebte Rechtsschutz nur mittels Veröffentlichung eines Bildes oder einer anderen Kommunikationsform vernünftig erreicht werden kann, ist die gesetzliche Umschreibung ("Text der Gegendarstellung") zu eng und insoweit lückenhaft. Es kann daher nicht der Umkehrschluss gezogen werden, was nicht in Schriftform im eigentlichen Sinn vorgelegt werde, sei von vornherein unzulässig. So schliesst denn auch die Literatur, soweit sie sich zu dieser Frage äussert, Bild-Entgegnungen nicht schlechthin aus. Während PIERRE TERCIER gestützt auf den Gesetzestext andere Formen als Texte zunächst noch kategorisch ausgeschlossen hatte (Le nouveau droit de la personnalité, Zürich 1984, S. 195 Rz. 1460), fragte er sich später, ob beim Fernsehen in Ausnahmefällen das Zeigen eines Bildes, einer Photographie oder gar eines Filmes nicht besser geeignet sein könnte (Erste Erfahrungen mit dem neuen Persönlichkeitsrecht, ZSR 106/1987 I S. 201). Bereits zuvor hatte ANDREAS BUCHER darauf hingewiesen, dass es Fälle gebe, in denen die Wiedergabe einer Zeichnung oder eines Bildes für den Betroffenen den einzigen Weg darstelle, die Öffentlichkeit richtig zu informieren (Natürliche Personen und Persönlichkeitsschutz, Basel 1986, S. 183 Rz. 674; jetzt 3. Aufl., Basel 1999, S. 177 Rz. 713). Dies muss auch für Printmedien gelten, wenn es etwa darum geht, auf ein veröffentlichtes Bild zu reagieren. Zu Recht allerdings wollen diese Autoren andere Formen als Texte nur zulassen, wenn sie für die Gegendarstellung unerlässlich sind (BUCHER, a.a.O.; TERCIER, Erfahrungen, a.a.O., S. 201 Anm. 48), d.h. wenn sie für die Gegendarstellung geeignet und auch erforderlich sind. Zu weit geht KARL MATTHIAS HOTZ, der Bildentgegnungen auch als Ergänzung zum Text zulassen möchte, wenn diese Form einfacher und anschaulicher ist (Kommentar zum Recht auf Gegendarstellung, Bern 1987, S. 73). Schliesslich darf nicht aus den Augen gelassen werden, dass die Gegendarstellung in Form eines Bildes voraussetzt, dass dieses eine der Tatsachenbehauptung der veröffentlichten Aufnahme entgegengesetzte Tatsachenbehauptung darstellen muss. Dies ist etwa bei der von HANS MICHAEL RIEMER erwähnten Konstellation der Fall, wenn mit einer "richtigen" Photographie auf eine Photomontage reagiert wird (Personenrecht des ZGB, 2. Aufl., Bern 2002, S. 167 Rz. 427).
4.3 Diese Voraussetzungen treffen auf die von den Vorinstanzen verfügte Bildveröffentlichung nicht zu. Zwar gehören das veröffentlichte Bild und seine Überschrift ("Züchterin darf Hunde so halten") zur Kernaussage des Ausgangsartikels. Doch behauptete die Klägerin nie, dass das Bild als solches nicht echt sei. Gegendarstellungsrechtliche Relevanz erlangte es nur durch den Text, der dem Durchschnittsleser suggerierte, die Klägerin halte die Hunde normalerweise wie im Ausgangsartikel abgebildet und nicht bloss aus speziellem Anlass (siehe E. 2.2.1). Als Gegendarstellung genügte daher der Hinweis vollauf, dass entgegen dem Eindruck, der durch die gesamte Darstellung (Titel, Text, Bild, Legende) erweckt werde, die Hunde sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen könnten. Das Gelände auch noch abzubilden, war für die Gegendarstellung keineswegs erforderlich. Hinzu kommt, dass das einen einzigen Hund auf einer grossen Wiese zeigende Bild ohnehin nicht geeignet ist, eine der Tatsachenbehauptung der veröffentlichten Aufnahme entgegengesetzte Tatsache darzustellen. Indem die Vorinstanz die Beklagte zur Veröffentlichung des Bildes verurteilte, verletzte sie Art. 28h Abs. 1 ZGB. In diesem Punkt ist die Berufung begründet.
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Art. 28g ss CC; droit de réponse. Déterminer quels faits sont exposés et, dans cette mesure, justifient une réponse peut nécessiter l'interprétation du texte, en tenant compte du contexte et de la présentation de l'article (titre, images, etc.; consid. 2).
Le juge peut réduire la réponse à condition que le texte modifié soit, du point de vue de son contenu, plus restreint que la version initiale et que ses éléments ne constituent pas simplement un aspect secondaire de la réponse refusée par l'entreprise de médias (consid. 3).
Une réponse sous une autre forme que celle d'un texte écrit ne peut être envisagée que si ce procédé est indispensable. En l'espèce, une réponse sous forme d'image n'est ni appropriée, ni nécessaire (consid. 4).
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"ZÜRICH - Abfall und Dreck am Boden, stinkende Luft. In solcher Umgebung hielt Züchterin Marianne Wolf (50) 66 Hunde. Tierquälerei, erklärte die Polizei. Aber unglaublich: Vor Gericht wird die Züchterin freigesprochen. Die Tiere von Marianne Wolf befanden sich in einem erbärmlichen Zustand, als das Veterinäramt eingriff und ihr die Hunde wegnahm: 37 litten an einer Ohrenentzündung, 27 an Zahnstein, 10 waren mangelhaft ernährt, einer hatte eitrigen Nasenfluss. Das Fell war bei zahlreichen Tieren verfilzt. Ein Hund hatte eine blutige Penisspitze. Bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt waren 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht! Und in der Besenkammer waren vier süsse Welpen zusammen mit einer Hündin in einem Kämmerchen ohne Licht eingeschlossen. Wegen Tierquälerei, Fälschung von Impfpässen, Drohung und Urkundenunterdrückung wollte der Bezirksanwalt die Züchterin für 100 Tage ins Gefängnis schicken. Nicht aber die Richterin. Sie entschied: Freispruch! Es könne nicht darauf geschlossen werden, 'dass im Haus für Tiere unhygienische Zustände herrschten', heisst es in der 46-seitigen Urteilsbegründung des Bezirksgerichts Horgen. Auch sei nicht erwiesen, dass die Hunde 'physische Beschwerde hatten oder gar hungerten'. Und weiter: ' Dass viele Tiere Krankheitssymptome aufwiesen, lässt nicht den Schluss zu, die Angeklagte habe die Tiere stark vernachlässigt.' Bei den 37 Hunden mit Ohrenentzündung befand die Richterin: verjährt. Auch die Bilder der eingepferchten Hunde mitten in ihrem Dreck liessen die Richterin nicht an ihrer Meinung zweifeln. Die Tiere seien nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen. Auch hätte Marianne Wolf die vier Welpen nur vorübergehend versteckt. Die Tiere hätten sich sonst auf dem 5000 m2 grossen Anwesen frei bewegen können, findet das Gericht. 'Die Gerechtigkeit hat gesiegt', sagt Marianne Wolf. Anders sieht es der Anwalt für Tierschutz-Strafsachen. Er will Berufung einlegen."
Der Artikel wurde mit zwei Bildern illustriert. Das eine zeigt Marianne Wolf mit zwei Hunden und wird kommentiert mit "Züchterin Marianne Wolf mit prämierten Hunden". Das andere, grossformatige, zeigt einen Wohnraum in grosser Unordnung, in welchem sich ein Rudel Hunde aufhält. Die Bildlegende lautet: "Fürchterlicher Gestank, überall Kot- und Urinspuren: 26 Bearded Collies waren hier zusammengepfercht."
B. Marianne Wolf (nachfolgend: die Klägerin) gelangte in der Folge drei Male mit jeweils geänderten Texten an den Verlag Ringier AG (nachfolgend: die Beklagte) mit dem Begehren, im Blick eine Gegendarstellung mit Bild zu platzieren. Die Beklagte lehnte auch die dritte und letzte Textversion, da nicht gegendarstellungsfähig, ab. Diese Version lautete wie folgt:
"Gegendarstellung
Im Blick vom 23. April 2002 wurde unter dem Titel "Skandal Urteil! Züchterin darf Hunde so halten" durch die gesamte Darstellung des Berichtes (Bild, Legende, Titel, Text) der falsche Eindruck erweckt, die Polizei hätte "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht" vorgefunden. Das trifft nicht zu. Meine Hunde können sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Zimmer eingesperrt.
Zudem wurde der falsche Eindruck erweckt, ich sei angeklagt worden, weil die hygienischen Zustände in diesem Zimmer mangelhaft gewesen wären. Die auf dem publizierten Bild erkennbaren Kotspuren und Urinflecken waren jedoch nicht der Grund der Kontrolle, sondern eine Folge davon. Die Tiere wurden nervös und veranstalteten ein Durcheinander, weil sie während der Kontrolle eingesperrt waren und eine allgemeine Hektik herrschte. Weder das Veterinäramt noch die Bezirksanwaltschaft haben mir vorgeworfen, die Hunde hätten zu wenig Auslauf gehabt oder es hätten unhygienische Zustände geherrscht. Bezüglich der angeblichen Tierquälerei ging es im Verfahren einzig um die Frage, ob ich mich allenfalls strafbar gemacht hätte, weil ich Krankheitssymptome bei den Tieren zu spät erkannt bzw. Krankheiten nicht rechtzeitig hätte heilen lassen. Das Gericht hat mich von diesen Vorwürfen jedoch vollumfänglich freigesprochen."
C. Der von der Klägerin angerufene Einzelrichter im summarischen Verfahren am Bezirksgericht Horgen verurteilte am 28. Juni 2002 die Beklagte, folgenden Text im Blick zu veröffentlichen:
"Gegendarstellung
Im Blick vom 23. April wurde unter dem Titel "Skandal-Urteil! Züchterin darf Hunde so halten" durch die gesamte Darstellung des Berichtes (Bild, Legende, Titel, Text) der Eindruck erweckt, die Polizei hätte "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht" vorgefunden. Das trifft nicht zu. Meine Hunde können sich normalerweise frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Wohnzimmer eingesperrt.
Marianne Wolf"
Weiter verurteilte der Einzelrichter die Beklagte dazu, ein von der Klägerin eingereichtes Bild "im Format gemäss Vorlage" zu veröffentlichen. Dieses zeigt ein Haus hinter einer von Bäumen gesäumten Wiese, auf der sich ein Hund befindet. Ferner auferlegte der Einzelrichter der Beklagten, die Gegendarstellung in derselben Rubrik zu veröffentlichen und dabei den Titel "Gegendarstellung" fettgedruckt und in roten, 2,5 cm hohen Lettern hervorzuheben, und untersagte ihr, etwas anderes als die Erklärung gemäss Art. 28k Abs. 2 ZGB beizufügen. In der Blick-Ausgabe vom 25. Juli 2002 veröffentlichte die Beklagte die Gegendarstellung wie angeordnet.
Unter Abweisung eines Rekurses der Beklagten bestätigte das Obergericht (II. Zivilabteilung) des Kantons Zürich am 10. Dezember 2002 die Verfügung des Einzelrichters.
D. Mit Berufung vom 21. Januar 2003 beantragt die Beklagte beim Bundesgericht die Aufhebung des Obergerichtsurteils sowie die Abweisung des Gegendarstellungsbegehrens. Mit Antwort vom 28. April 2003 verlangt die Klägerin die Abweisung der Berufung. Sie beansprucht die unentgeltliche Rechtspflege.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die vom Obergericht gutgeheissene Gegendarstellung betrifft die beklagtische Tatsachendarstellung, dass bei der Kontrolle durch das Veterinäramt 26 Hunde in einem 32 m2 grossen Raum eingesperrt waren. Nach Auffassung der Beklagten ist ihre Tatsachendarstellung zutreffend, ja aktenmässig (durch den Polizeirapport) bewiesen und von der Vorinstanz eingeräumt ("mag zwar stimmen"). Gegendarstellung gegen objektiv zutreffende, richtige Tatsachenbehauptungen seien unzulässig. Statt aus diesem Grunde die Gegendarstellung abzuweisen, argumentiere die Vorinstanz mit einem diffusen Eindruck, der beim Durchschnittsleser entstanden sei. Die gutgeheissene Gegendarstellung wende sich denn auch ausdrücklich gegen den "Eindruck", der im Blick-Artikel erweckt worden sei, dass die Polizei bei der Kontrolle 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht vorgefunden habe. Damit verkenne die Vorinstanz den Tatsachenbegriff bzw. weite ihn unzulässig aus. Nur Tatsachenbehauptungen seien gegendarstellungsfähig, nicht aber mögliche Schlüsse, die der Leser aus einer Darstellung ziehe, oder Eindrücke, die beim Leser auf Grund von Tatsachendarstellungen bzw. Kombination journalistischer Elemente (Bild, Legende, Titel, Text, typographische Aufmachung) entstehen können. Ansonsten werde ein Bericht, obwohl keine falsche Tatsachenbehauptung enthaltend, der Gegendarstellung zugänglich. Im Übrigen habe auf Grund der gegendarstellungsrechtlich relevanten und richtig benannten Tatsache, dass die Tiere nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen seien, der Durchschnittsleser gar nicht zur Ansicht gelangen können, die Klägerin halte Hunde so, wie auf dem Bild dargestellt. Weder der Titel "Skandal-Urteil", typisches Werturteil, noch seine graphische Aufmachung, von der Vorinstanz zur Begründung des "Eindrucks" bemüht, seien gegendarstellungsfähig. Der Ausgangsartikel habe vom Durchschnittsleser nicht anders denn als Kritik des die Klägerin vom Vorwurf der Tierquälerei freisprechenden Urteils verstanden werden können ("Züchterin darf Hunde so halten"), welches Werturteil nicht gegendarstellungsfähig sei. Die Gegendarstellung wende sich gerade nicht gegen die Tatsachenbehauptung, die Klägerin dürfe Hunde so halten, sondern erkläre bloss, warum die Hunde so vorgefunden worden seien. Unzulässig sei die Gegendarstellung auch insoweit, als sie, um diesem Eindruck entgegenzuwirken, lediglich wiederhole, was schon im beanstandeten Artikel stehe, dass die Hunde wegen einer Kontrolle im Raum gewesen seien und sich normalerweise im Garten bewegen könnten.
2.2 Anspruch auf Gegendarstellung hat, wer durch Tatsachendarstellungen in seiner Persönlichkeit unmittelbar betroffen wird (Art. 28g Abs. 1 ZGB). Der Text der Gegendarstellung ist auf den Gegenstand der beanstandeten Darstellung zu beschränken (Art. 28h Abs. 1 ZGB). Bei der Gegendarstellung geht es somit um Tatsachen gegen Tatsachen (BGE 123 III 145 E. 4b S. 150 f.). Weder berechtigen blosse Werturteile oder Meinungsäusserungen zur Gegendarstellung, noch können solche Gegenstand einer Gegendarstellung bilden. In einem Entscheid aus dem Jahre 1988 erwog das Bundesgericht, dass die Betroffene in einem bestimmten Abschnitt ihrer Gegendarstellung bloss erwäge, welcher Eindruck durch einen bestimmten Abschnitt des beanstandeten Artikels beim Leser erweckt werde. Darin liege eine Meinungsäusserung der Betroffe nen, die in diesem Abschnitt keine dem beanstandeten Artikel entgegenstehende Tatsache anführe, weshalb die Gegendarstellung Art. 28h Abs. 1 ZGB verletze (BGE 114 II 293 E. 4c S. 294). Ebenso wenig berechtigen irgendwelche Schlüsse, die der Durchschnittsleser auf Grund bestimmter Tatsachendarstellungen nach Meinung des Betroffenen zu ziehen geneigt sein könnte, zur Gegendarstellung. Unter Darstellungen sind allerdings nicht nur Äusserungen i.e.S. zu verstehen, sondern auch Andeutungen, die sich z.B. bei einem Bild für den Durchschnittsbetrachter auf die betreffende Person beziehen können. Um eine Darstellung handelt es sich auch dann, wenn der Autor einer Veröffentlichung beim Adressaten auf irgendeine Weise eine gewisse Tatsachenverbindung hervorruft (BGE 112 II 465 E. 2a S. 468 mit Hinweisen).
2.2.1 Allein weil die Vorinstanz, aber auch die Gegendarstellung von einem beim Leser erweckten "Eindruck" sprechen, kann nicht auf Unzulässigkeit der Gegendarstellung geschlossen werden. Der durch Fettdruck hervorgehobene Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!" kann unterschiedlich verstanden werden: Für sich allein genommen bedeutet der Satz, dass die Klägerin ihre Hunde unter solchen Bedingungen hält. Wird aber beigefügt, dass die Hunde wegen der Kontrolle im fraglichen Zimmer eingesperrt waren, bedeutet der gleiche Satz gerade nicht, dass die Klägerin ihre Hunde so hält, sondern vielmehr, dass dies aus speziellem und begründetem Anlass der Fall war. Wie der Satz zu verstehen ist, hängt demnach vom Kontext ab. Das - und nichts anderes - meint die Vorinstanz, wenn sie von "Eindruck" spricht. Wirft die Beklagte der Vorinstanz vor, Bundesrecht verletzt und den Begriff der Tatsachendarstellung unzulässig ausgeweitet, ja aufgelöst zu haben, weil sie auf den Eindruck des fraglichen Satzes auf den Durchschnittsleser abgestellt hat, verkennt sie, dass auch Zeitungstexte auslegungsbedürftig sind.
2.2.2 Fraglich kann einzig sein, ob die Vorinstanz von einem falschen Textverständnis des Durchschnittslesers ausgegangen ist, indem sie die klägerische Tatsachenbehauptung "meine Hunde können sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen und wurden nur wegen der Kontrolle durch das Veterinäramt vorübergehend in das besagte Zimmer gesperrt" als Gegendarstellung zuliess.
Mit dem Argument, im Ausgangsartikel finde sich ja der Hinweis, dass die Tiere nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen seien, versucht die Beklagte, den Aussagegehalt des fraglichen Satzes zu relativieren. Dergestalt präzisiert, verliert der Satz in der Tat seine Brisanz, ja wird er geradezu uninteressant. Dabei gilt es aber, Folgendes zu beachten: Zum einen ist der präzisierende Hinweis nicht fettgedruckt und erst gegen Ende des Artikels platziert. Zum andern - und das ist bedeutsamer - wird er als Auffassung der Richterin wiedergegeben ("Auch die Bilder der eingepferchten Hunde mitten in ihrem Dreck liessen die Richterin nicht an ihrer Meinung zweifeln. Die Tiere seien nur wegen der Polizeikontrolle im Haus gewesen... Die Tiere hätten sich sonst auf dem 5000 m2 grossen Anwesen frei bewegen können, findet das Gericht"), deren Urteil gleichzeitig einer massiven Schelte ("Skandal-Urteil") unterzogen wird. Dadurch und verstärkt durch die Bildüberschrift ("Züchterin darf Hunde so halten") wird nun aber die richterliche Erklärung in ein ambivalentes Licht gerückt, während die mit einem Ausrufezeichen versehene Tatsachendarstellung, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", durch das zweifellos beabsichtigte Zusammenwirken von Text, Abscheu erregendem Bild, Überschrift und Legende zur alles dominierenden Aussage gerät. So konnte der Satz vom Durchschnittsleser nicht anders verstanden werden, als dass die Klägerin ihre Hunde unter solchen Bedingungen hält. Sofern der den Aufenthaltsgrund der Tiere erklärende Hinweis der Richterin vom Leser überhaupt als zutreffende Tatsachendarstellung und nicht bloss als deren scharf kritisierte Meinung wahrgenommen wurde, haben die beiden Tatsachendarstellungen im Kontext der gesamten Berichterstattung derart unterschiedliches Gewicht, dass der erklärende Hinweis, die Hunde seien nur wegen der Polizeikontrolle im Hause gewesen, völlig in den Hintergrund tritt.
Die Vorinstanz durfte daher, ohne Bundesrecht zu verletzen, davon ausgehen, dass der Durchschnittsleser den Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", als Behauptung verstand, die Klägerin halte ihre Hunde normalerweise so, an welche Tatsachendarstellung die Gegendarstellung anknüpfen durfte, dass der Grund des Eingepferchtseins der Hunde die Veterinärkontrolle war und diese normalerweise sich auf einem 5000 m2 grossen Gelände bewegen können.
2.2.3 Unbehelflich sind damit auch die an und für sich zutreffenden Argumente, für die blosse Wiederholung einer im Zeitungsartikel figurierenden Tatsachendarstellung stehe die Gegendarstellung nicht zur Verfügung und eine richtige Tatsachendarstellung sei gar nicht gegendarstellungsfähig. Mit dem letzteren Argument scheint die Beklagte auf Art. 28h Abs. 2 ZGB anzuspielen, nach welcher Bestimmung die Gegendarstellung u.a. dann verweigert werden kann, wenn sie offensichtlich unrichtig ist. Die Beklagte verweist auf den Polizeirapport, der u.a. den Aufenthalt der 26 Hunde im 32 m2 grossen Zimmer dokumentiere, was auch die Vorinstanz nicht in Abrede stelle. Entscheidend ist nach dem Gesagten jedoch, dass der Satz, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", auf Grund der ihm im Kontext der gesamten Berichterstattung zukommenden Bedeutung, dass die Gesuchstellerin ihre Tiere normalerweise so halte, durch den Polizeirapport gerade nicht belegt wird und infolgedessen die Gegendarstellung, dass die Tiere nur wegen der Veterinärkontrolle in einem kleinen Zimmer eingepfercht waren und ansonsten Auslauf hätten, nicht offensichtlich unrichtig sein kann. Die Berufung erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
3.
3.1 Einen Verstoss gegen Bundesrecht erblickt die Beklagte ebenfalls darin, dass die Vorinstanz, statt die in ihrer Gesamtheit unzulässige Gegendarstellung zurückzuweisen, diese in einer gekürzten Fassung zugelassen hat. Im quantitativen Vergleich sei die von der Klägerin anbegehrte Gegendarstellung um mehr als die Hälfte gekürzt worden. In qualitativer Hinsicht sei infolge der Kürzung die eigentliche Botschaft der Gegendarstellung zerstört und damit die Veröffentlichung eines Nebenpunktes der Gegendarstellung, mithin eines aliud, angeordnet worden.
3.2 Nach der Rechtsprechung kann der mit einem Begehren um Gegendarstellung befasste Richter den Text der Gegendarstellung den gesetzlichen Anforderungen anpassen. Es wäre stossend, müsste die Klage auf Gegendarstellung abgewiesen werden, wenn der Text nur in wenigen Punkten nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht, und der Richter ihn nicht den gesetzlichen Anforderungen anpassen dürfte (BGE 117 II 1 E. 2b/bb S. 4). In prozessualer Hinsicht kommt dies einer teilweisen Gutheissung der Klage gleich. Allerdings darf der geänderte Text inhaltlich nicht über die Aussagen hinausgehen, die bereits in der dem Medienunternehmen unterbreiteten Textfassung enthalten waren. Der vom Richter geänderte Text muss inhaltlich gegenüber dem ursprünglichen Text ein Minus darstellen (BGE 122 III 209 E. 2a S. 211; BGE 117 II 1 E. 2b/cc S. 5). Der richterlichen Kürzung sind auch dort Grenzen gesetzt, wo eine Gegendarstellung wohl Elemente enthält, die - für sich genommen - zulässig wären, jedoch insoweit ein aliud bedeutet, als der an sich als zulässig erscheinende Inhalt einen bloss nebensächlichen Aspekt der vom Medienunternehmen abgelehnten Gegendarstellung bedeutet. Wo die Grenze einer insgesamt unzulässigen und daher auch nicht einer Kürzung zugänglichen und einer nur teilweise unzulässigen bzw. kürzbaren Gegendarstellung zu ziehen ist, kann nicht generell-abstrakt umschrieben werden. In einem kürzlich ergangenen (amtlich nicht publizierten) Urteil hat das Bundesgericht einen Gegendarstellungstext insgesamt zurückgewiesen, obschon er einige wenige Gegenbehauptungen enthielt, die - für sich genommen - gegendarstellungsrechtlich zulässig gewesen wären, aber mit Blick auf den ganzen, mehrseitigen Text nur mehr als nebensächlich erschienen und infolgedessen ein aliud bedeuteten (Urteil 5C.237/2002 vom 18. Februar 2003, E. 2 und 3).
3.3 Der von den Vorinstanzen als zulässig erachtete Teil macht etwas mehr als einen Drittel des gesamten Textes aus. Die Unzulässigkeit des übrigen Textes wurde im Wesentlichen wie folgt begründet: Da der Ausgangsartikel nicht behaupte, die Klägerin sei wegen mangelhafter hygienischer Zustände angeklagt worden, bestehe auch keine Veranlassung, sich gegen diesen Eindruck zu wehren und hinsichtlich der Kotspuren und des von den Tieren veranstalteten Durcheinanders erklärende Hinweise abzugeben. Unzulässig sei der Abschnitt, der sich mit angeblichen Vorwürfen des Veterinäramts und der Bezirksanwaltschaft befasse, weil der Ausgangsartikel dazu keinen Anlass gegeben habe, aber auch, weil die Gegendarstellung (teilweise) offensichtlich unrichtig sei. Der Hinweis auf den Freispruch sei unzulässig, da er sich bereits aus dem Ausgangsartikel ergebe.
Trotz der quantitativ erheblichen Kürzung bedeutet der zugelassene Gegendarstellungstext gegenüber der eingeklagten Version kein aliud, zumal die Tatsachenbehauptungen des als unzulässig erachteten Textteils durchaus mit dem Ausgangsartikel und dem zur Veröffentlichung zugelassenen Teil in thematischem Zusammenhang stehen. Dabei gilt es zu bedenken, dass die ins Auge springende und auf das Auslösen von Emotionen abzielende Aussage des Ausgangsartikels, dass "bei der Kontrolle 1997 durch das Veterinäramt (...) 26 Hunde in einem 32 Quadratmeter grossen Zimmer eingepfercht (waren)!", die entsprechende Gegendarstellung rechtfertigte (E. 2.2.2). Weder kommt der zugelassenen Gegendarstellung im Vergleich zur eingeklagten Textversion nur nebensächliche Bedeutung zu, noch weist der ungekürzte Text im Vergleich zum gekürzten eine andere Tendenz auf, wie das beim erwähnten Urteil 5C.237/2002 der Fall war. Von einer unzulässigen Gegendarstellung i.S. eines aliud kann nicht die Rede sein. Die Berufung erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
4.
4.1 Das Obergericht begründete die ebenfalls umstrittene Veröffentlichung einer von der Klägerin eingereichten Photographie in Originalgrösse mit dem allgemeinen Hinweis auf den Grundsatz "Tatsache gegen Tatsache" und mit jenem der Waffengleicheit. Konkret hielt es das klägerische Bild, das einen Hund im Freien inmitten einer grossen Wiese zeigt, als geeignete Reaktion auf die im Ausgangsartikel prominent platzierte Photographie, welche die Hunde auf engstem Raum unter miserablen Verhältnissen zeigt.
Nach Auffassung der Beklagten kann eine bildliche Darstellung zwar Anlass zu einer gegenteiligen Tatsachendarstellung sein, die Bildform nicht aber als Mittel der Gegendarstellung dienen. Das "richtigstellende" Bild sei kein bundesrechtlicher Begriff. Im Übrigen reagiere die Abbildung des grossen Gartens in der Gegendarstellung gar nicht auf jene des chaotischen Raums im Ausgangsartikel.
4.2
4.2.1 Das Bundesgericht musste sich schon mit der Frage befassen, ob und inwieweit ein Bild zu einer Gegendarstellung berechtige. Dabei verwarf es einen Gegendarstellungsanspruch zu Tatsachen, die sich nicht unmittelbar aus dem Inhalt eines veröffentlichten Bildes ergeben, und erwog, dass einen solchen Anspruch vielmehr nur eine Tatsache zu begründen vermöge, die sich beim Betrachter des Bildes aufdränge (BGE 112 II 465 E. 2 S. 467). Es bejahte damit implizit, dass ein Bild Anlass zu einer Gegendarstellung geben kann. Tatsachen (Art. 28g Abs. 1 ZGB) können denn auch durch Bilder dargestellt werden, wie überhaupt der Begriff der Tatsachendarstellung naturgemäss formal weit zu fassen ist. Hingegen hatte sich das Bundesgericht noch nie mit der Frage zu befassen, ob ein Bild auch als Form der Gegendarstellung in Frage komme.
4.2.2 Art. 28h ZGB, der die Voraussetzungen der Gegendarstellung nach Form und Inhalt regelt, spricht vom "Text der Gegendarstellung (die) in knapper Form auf den Gegenstand der beanstandeten Darstellung zu beschränken" ist, was an sich nahe legt, andere Formen wie Bilder, Graphiken usw. grundsätzlich auszuschliessen. Dafür spricht auch die Botschaft, in der es dazu lakonisch heisst, um eine missbräuchliche Ausübung des Rechts auf Gegendarstellung zu verhindern, müsse diese "schriftlich und kurz gefasst sein" (BBl 1982 II 675). Soweit allerdings der von der Gegendarstellung angestrebte Rechtsschutz nur mittels Veröffentlichung eines Bildes oder einer anderen Kommunikationsform vernünftig erreicht werden kann, ist die gesetzliche Umschreibung ("Text der Gegendarstellung") zu eng und insoweit lückenhaft. Es kann daher nicht der Umkehrschluss gezogen werden, was nicht in Schriftform im eigentlichen Sinn vorgelegt werde, sei von vornherein unzulässig. So schliesst denn auch die Literatur, soweit sie sich zu dieser Frage äussert, Bild-Entgegnungen nicht schlechthin aus. Während PIERRE TERCIER gestützt auf den Gesetzestext andere Formen als Texte zunächst noch kategorisch ausgeschlossen hatte (Le nouveau droit de la personnalité, Zürich 1984, S. 195 Rz. 1460), fragte er sich später, ob beim Fernsehen in Ausnahmefällen das Zeigen eines Bildes, einer Photographie oder gar eines Filmes nicht besser geeignet sein könnte (Erste Erfahrungen mit dem neuen Persönlichkeitsrecht, ZSR 106/1987 I S. 201). Bereits zuvor hatte ANDREAS BUCHER darauf hingewiesen, dass es Fälle gebe, in denen die Wiedergabe einer Zeichnung oder eines Bildes für den Betroffenen den einzigen Weg darstelle, die Öffentlichkeit richtig zu informieren (Natürliche Personen und Persönlichkeitsschutz, Basel 1986, S. 183 Rz. 674; jetzt 3. Aufl., Basel 1999, S. 177 Rz. 713). Dies muss auch für Printmedien gelten, wenn es etwa darum geht, auf ein veröffentlichtes Bild zu reagieren. Zu Recht allerdings wollen diese Autoren andere Formen als Texte nur zulassen, wenn sie für die Gegendarstellung unerlässlich sind (BUCHER, a.a.O.; TERCIER, Erfahrungen, a.a.O., S. 201 Anm. 48), d.h. wenn sie für die Gegendarstellung geeignet und auch erforderlich sind. Zu weit geht KARL MATTHIAS HOTZ, der Bildentgegnungen auch als Ergänzung zum Text zulassen möchte, wenn diese Form einfacher und anschaulicher ist (Kommentar zum Recht auf Gegendarstellung, Bern 1987, S. 73). Schliesslich darf nicht aus den Augen gelassen werden, dass die Gegendarstellung in Form eines Bildes voraussetzt, dass dieses eine der Tatsachenbehauptung der veröffentlichten Aufnahme entgegengesetzte Tatsachenbehauptung darstellen muss. Dies ist etwa bei der von HANS MICHAEL RIEMER erwähnten Konstellation der Fall, wenn mit einer "richtigen" Photographie auf eine Photomontage reagiert wird (Personenrecht des ZGB, 2. Aufl., Bern 2002, S. 167 Rz. 427).
4.3 Diese Voraussetzungen treffen auf die von den Vorinstanzen verfügte Bildveröffentlichung nicht zu. Zwar gehören das veröffentlichte Bild und seine Überschrift ("Züchterin darf Hunde so halten") zur Kernaussage des Ausgangsartikels. Doch behauptete die Klägerin nie, dass das Bild als solches nicht echt sei. Gegendarstellungsrechtliche Relevanz erlangte es nur durch den Text, der dem Durchschnittsleser suggerierte, die Klägerin halte die Hunde normalerweise wie im Ausgangsartikel abgebildet und nicht bloss aus speziellem Anlass (siehe E. 2.2.1). Als Gegendarstellung genügte daher der Hinweis vollauf, dass entgegen dem Eindruck, der durch die gesamte Darstellung (Titel, Text, Bild, Legende) erweckt werde, die Hunde sich normalerweise auf einem Gelände von über 5000 Quadratmetern frei bewegen könnten. Das Gelände auch noch abzubilden, war für die Gegendarstellung keineswegs erforderlich. Hinzu kommt, dass das einen einzigen Hund auf einer grossen Wiese zeigende Bild ohnehin nicht geeignet ist, eine der Tatsachenbehauptung der veröffentlichten Aufnahme entgegengesetzte Tatsache darzustellen. Indem die Vorinstanz die Beklagte zur Veröffentlichung des Bildes verurteilte, verletzte sie Art. 28h Abs. 1 ZGB. In diesem Punkt ist die Berufung begründet.
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Art. 28g segg. CC; diritto di risposta. Stabilire quali sono i fatti esposti che danno diritto di rispondere può richiedere un'interpretazione del testo, da effettuarsi tenendo conto del contesto e della presentazione dell'articolo (titolo, immagini, ecc.; consid. 2).
Il giudice può accorciare la risposta se il testo modificato rappresenta, dal punto di vista del contenuto, un minus per rapporto al testo originale, e il suo contenuto non sia solo un aspetto secondario della risposta rifiutata dall'impresa responsabile del mezzo di comunicazione (consid. 3).
Una forma diversa da quella del testo scritto entra unicamente in linea di conto, se ciò è indispensabile per la risposta. Nella fattispecie, l'idoneità e la necessità di una replica mediante immagini è stata negata (consid. 4).
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it
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 III 102
Sachverhalt ab Seite 103
Créée en 1999, la société X. possédait plusieurs sites en Suisse, dont l'un à Y., dans le canton de Vaud. Elle était liée aux syndicats A. et B. par une convention collective de travail.
Dès sa fondation, X. a connu des difficultés financières. Au début du mois d'août 2002, elle s'est trouvée pratiquement en cessation de paiement. Son conseil d'administration a alors commencé à réfléchir à l'éventualité d'un sursis concordataire et d'un licenciement collectif des travailleurs du site de Y.
Le 12 septembre 2002, X. a décidé de demander un sursis concordataire, ce qui entraînait la fermeture de certains sites et, le 13 septembre 2002, le licenciement des collaborateurs du site de Y. a été envisagé à titre d'hypothèse.
Le 20 septembre 2002, une demande de sursis concordataire provisoire a été déposée auprès du tribunal compétent et il a été retenu que, dès cette date, la décision de fermer le site de Y. était devenue irréversible.
Le 22 septembre 2002, un sursis concordataire provisoire a été accordé jusqu'au 22 novembre 2002.
Le 23 septembre 2002, la commission du personnel de l'usine de Y. a été informée oralement du projet de fermeture du site. En fin de journée, X. a convoqué les commissions du personnel des différents sites à une séance prévue le lendemain dans le canton de Berne.
Lors de la séance du 24 septembre 2002 à laquelle aucun représentant des sites romands n'était présent, des informations portant notamment sur les licenciements envisagés ont été dispensées, mais ni la problématique de la consultation du personnel, ni celle d'un plan social n'ont été discutées.
Par courrier posté le 24 septembre 2002 à la suite à cette séance, X. a informé les commissions du personnel qu'elle envisageait de fermer le plus rapidement possible deux sites, dont celui de Y. Sur les 132 employés occupés sur le site de Y. en septembre 2002, 8 avaient déjà été licenciés et il était prévu d'annoncer 124 licenciements "en septembre encore et dans certains cas au courant du mois d'octobre". Un délai au vendredi 27 septembre 2002 a été fixé à la commission du personnel pour soumettre ses propositions en vue d'éviter ou de limiter les licenciements, ainsi que d'en atténuer les effets.
Informé des mesures envisagées, le Service de l'emploi de l'État de Vaud a relevé qu'un délai de consultation de trois jours était totalement inhabituel dans le canton et il a invité l'entreprise à prolonger celui-ci.
Le 25 septembre 2002, le président de la commission du personnel de X. pour la Romandie a contesté ce délai. Finalement, X. a prolongé celui-ci au lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
Le 26 septembre 2002, le syndicat A. a indiqué à X. que le délai fixé pour la consultation, même repoussé au 30 septembre 2002, n'était pas acceptable.
Le 27 septembre 2002, les représentants suisses-alémaniques du personnel de X. ont fourni leurs observations sous forme de propositions sommaires et peu élaborées.
Le 30 septembre 2002, X. a licencié 76 travailleurs du site de Y. et, dans le courant du mois d'octobre, elle a encore résilié les contrats de 27 autres employés.
Ce n'est que le 7 novembre 2002 que la commission du personnel du site de Y. a remis à X. son rapport concernant les licenciements collectifs.
Le 22 novembre 2002, X. a obtenu un sursis concordataire définitif pour une durée de six mois jusqu'au 22 mai 2003.
Par contrat du 16 décembre 2002, une société tierce a repris l'usine de Y. et, le 27 décembre 2002, X. a annoncé aux 88 collaborateurs travaillant toujours sur le site que le plan de licenciement collectif était retiré, ce qui entraînait l'annulation des congé notifiés à cette occasion. La reprise est devenue effective le 20 janvier 2003.
A la suite d'une demande en justice introduite par les syndicats A. et B., le Tribunal de prud'hommes de l'arrondissement de Lausanne a constaté, par jugement du 20 février 2003, que X. n'avait pas respecté la procédure de consultation de la représentation des travailleurs en cas de licenciement collectif en ce qui concernait le site de Y. Ce jugement a été confirmé par la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois, par arrêt du 9 juillet 2003.
Contre cet arrêt, X. interjette un recours en réforme au Tribunal fédéral.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le présent recours est dirigé contre un jugement final rendu en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 48 al. 1 OJ). Il porte sur le respect des droits de participation des salariés en cas de licenciement collectif au sens des art. 335d à 335g CO, soit sur une contestation civile (cf. ATF 129 III 415 consid. 2.1). La question de savoir si celle-ci revêt un caractère non pécuniaire au sens de l'art. 44 OJ (cf. sur cette notion POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943, vol. II, Berne 1990, n. 1.2 ad art. 44 OJ), auquel cas la voie du recours en réforme devrait, sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, être considérée comme ouverte d'emblée, peut demeurer indécise. En effet, même si l'on devait retenir le caractère pécuniaire d'une telle contestation, l'ampleur des licenciements collectifs en cause implique que la valeur litigieuse ouvrant la voie du recours en réforme serait de toute manière atteinte (cf. art. 46 OJ).
1.2 Le recours a été interjeté par l'entreprise qui a succombé dans ses conclusions libératoires à la suite d'une action en constatation introduite par deux associations de travailleurs au sens de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 1993 sur l'information et la consultation des travailleurs dans les entreprises (loi sur la participation; ci-après: LPart.; RS 822.14). La défenderesse a donc qualité pour recourir.
1.3 Comme toute voie de droit, le recours en réforme suppose en outre que celui qui le dépose ait un intérêt à recourir (cf. ATF 120 II 5
consid. 2a). En l'occurrence, il ressort de l'arrêt attaqué qu'à la suite du contrat de reprise conclu le 16 décembre 2002 entre la défenderesse et une entreprise tierce, le plan de licenciement collectif communiqué à la fin du mois de septembre 2002 a finalement été retiré et les congés prononcés ont été annulés. Il a toutefois été retenu que seuls 88 collaborateurs travaillant toujours sur le site à cette date ont été concernés par cette annonce, alors qu'avant les licenciements collectifs, ils étaient 132. Par conséquent, la défenderesse conserve un intérêt à ce que la constatation selon laquelle elle a violé la procédure de consultation en cas de licenciement collectif soit annulée.
1.4 Déposé en temps utile compte tenu des féries (art. 34 al. 1 let. b et art. 54 al. 1 OJ) et dans les formes requises (art. 55 OJ), le recours en réforme est donc en principe recevable.
2. A l'appui de son recours, la défenderesse présente un état de fait qui s'écarte de celui ressortant de l'arrêt attaqué et, dans son dernier grief, elle remet en cause certains éléments constatés, en invoquant une violation du principe de la maxime inquisitoire découlant de l'art. 15 al. 3 LPart.
2.1 Le Tribunal fédéral ne pouvant contrôler l'application du droit fédéral que sur la base d'un état de fait clairement établi, il convient d'examiner ces critiques en premier lieu.
2.2 Saisi d'un recours en réforme, le Tribunal fédéral doit mener son raisonnement juridique sur la base des faits contenus dans la décision attaquée, à moins que des dispositions fédérales en matière de preuve n'aient été violées, qu'il y ait lieu de rectifier des constatations reposant sur une inadvertance manifeste (art. 63 al. 2 OJ) ou qu'il faille compléter les constatations de l'autorité cantonale parce que celle-ci n'a pas tenu compte de faits pertinents, régulièrement allégués et clairement établis (art. 64 OJ; ATF 127 III 248 consid. 2c et l'arrêt cité). Dans la mesure où une partie recourante présente un état de fait qui s'écarte de celui contenu dans la décision attaquée, sans se prévaloir avec précision de l'une des exceptions qui viennent d'être rappelées, il n'est pas possible d'en tenir compte (ATF 127 III 248 consid. 2c). Il ne peut être présenté de griefs contre les constatations de fait, ni de faits ou de moyens de preuve nouveaux (art. 55 al. 1 let. c OJ).
L'art 15 al. 3 LPart. reprend la règle posée à l'art. 343 al. 4 CO, selon laquelle le juge établit d'office les faits (cf. FRITZ, Loi sur la participation, Commentaire juridique et guides pratiques, Zurich 1994, n. 3 ad art. 15 LPart.). Ces dispositions contiennent ainsi des règles particulières en matière de preuve, dont la violation peut amener le Tribunal fédéral, saisi d'un recours en réforme, à s'écarter des faits constatés dans la décision attaquée. Elles imposent au juge de tenir compte des faits juridiquement pertinents, même si les parties ne les ont pas invoqués (cf. ATF 107 II 233 consid. 2b p. 236). L'obligation du juge d'établir d'office les faits ne dispense cependant pas les parties d'une collaboration active à la procédure. Il leur incombe de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuve disponibles (ATF 107 II 233 consid. 2c p. 236; cf. s'agissant de l'art. 15 al. 3 LPart., ILG, Kommentar über das Mitwirkungsgesetz, Zurich 1999, p. 99 s.). Les art. 15 al. 3 LPart. ou 343 al. 4 CO ne peuvent toutefois servir à remettre en cause, dans une procédure de réforme, la façon dont le juge a établi les faits ou apprécié les preuves (cf. ATF 129 III 618 consid. 3; ATF 128 III 271 consid. 2b/bb p. 277 s.).
2.3 La défenderesse soutient que la chambre des recours a méconnu l'art. 15 al. 3 LPart., en retenant que la procédure de consultation avait débuté le 25 septembre 2002 et non, comme elle l'avait allégué, le 24 du même mois. En outre, les juges auraient dû mentionner qu'un plan social avait été conclu en 1999, lorsqu'ils ont souligné que la problématique d'un plan social n'avait pas été discutée lors de la séance du 24 septembre 2002.
S'agissant de la première critique, la défenderesse n'indique pas quel moyen de preuve la chambre des recours aurait refusé d'administrer. Elle se contente de remettre en cause l'établissement des faits, ce qui n'est pas admissible. Quant à l'existence d'un plan social conclu en 1999, il s'agit d'un élément non pertinent dont on ne peut donc reprocher aux juges de n'avoir pas tenu compte. Lors de la séance du 24 septembre 2002, c'est en effet l'absence de discussion sur la consultation du personnel qui a été l'élément déterminant pour la chambre des recours, et non le fait que la problématique du plan social n'ait pas été abordée, quelles qu'en aient été les raisons.
Les critiques qui auraient permis à la Cour de céans de s'écarter des faits ressortant de l'arrêt attaqué étant dépourvues de tout fondement, les autres griefs invoqués par la défenderesse seront examinés exclusivement à la lumière des constatations cantonales.
3. La défenderesse reproche principalement à la chambre des recours d'avoir violé l'art. 335e al. 2 CO en appliquant à la présente cause les règles sur le licenciement collectif.
3.1 Selon l'art. 335e al. 2 CO, les dispositions relatives au licenciement collectif ne s'appliquent pas en cas de cessation d'activité de l'entreprise intervenue sur ordre du juge. Dans un arrêt de principe, le Tribunal fédéral a examiné les cas de figure visés par cet alinéa. Suivant la doctrine, il a admis que les prescriptions sur le licenciement collectif ne s'appliquent pas en cas de faillite, car les travailleurs, en tant que créanciers, disposent alors de possibilités d'influence qui dépassent les droits de participation prévus aux art. 335d ss CO, de sorte qu'il ne fait guère de sens de conduire une procédure de consultation en vertu de l'art. 335f CO parallèlement à la procédure de faillite (ATF 123 III 176 consid. 3a p. 178 s.). En revanche, la jurisprudence n'a pas tranché la question controversée de savoir si une procédure concordataire peut également exclure l'application des art. 335d ss CO. La Cour de céans a toutefois relevé que cette éventualité n'était envisageable que lorsque la faculté pour les créanciers de participer à la procédure devenait effective. Or, dans le cadre d'un concordat, les créanciers ne peuvent se prononcer qu'après l'octroi judiciaire du sursis, dans la phase d'acceptation du concordat (cf. ATF 123 III 176 consid. 3a p. 179).
La situation des créanciers en cas de sursis concordataire provisoire n'est pas comparable à celle prévalant lors de l'acceptation du concordat. Il ressort de l'art. 293 al. 3 LP qu'après avoir été saisi d'une demande de concordat, le juge peut, lorsque cela s'avère justifié, décréter un sursis provisoire de deux mois au plus et nommer un commissaire provisoire. Ce sursis provisoire revêt ainsi les caractéristiques d'une mesure conservatoire, dont le but est de permettre au juge de réunir les éléments indispensables, afin de statuer sur la demande de concordat, en sauvegardant les droits des intéressés (cf. art. 293 al. 3 in fine et art. 294 LP; cf. GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Lausanne 2003, n. 30 s. ad art. 293 LP; VOLLMAR, Commentaire bâlois, SchKG III, n. 31 ad art. 293 LP). Comme la décision d'ouvrir une procédure concordataire n'est pas encore prise, on ne peut parler de participation effective des créanciers à ce stade, de sorte que les art. 335d ss CO demeurent applicables (cf. GEISER, Arbeitsrechtliche Fragen bei Sanierungen, in Vito Roberto [éd.], Sanierung der AG, Zurich 2003, p. 119 ss, 150; MEYER, Die Massenentlassung, thèse Bâle 1999, p. 132).
3.2 En l'espèce, la chronologie des événements fait apparaître que le juge a accordé, le 22 septembre 2002, un sursis concordataire provisoire jusqu'au 22 novembre 2002. Ce n'est qu'à cette dernière date qu'une décision judiciaire portant sur l'octroi d'un sursis concordataire définitif pour une durée de six mois a été rendue. Les licenciements collectifs ont donc été annoncés aux représentations des travailleurs concernées et ont été signifiés durant la phase du sursis concordataire provisoire au sens de l'art. 293 al. 3 LP. Dès lors qu'à ce stade, les créanciers ne disposent pas encore de possibilités d'influencer la procédure concordataire de nature à rendre superflue l'application simultanée des droits de participation de l'art. 335f CO (cf. supra consid. 3.1), ce cas de figure ne saurait entrer dans l'hypothèse visée par l'art. 335e al. 2 CO, contrairement à ce qu'invoque la défenderesse. Dans son argumentation, celle-ci perd du reste de vue qu'au moment des faits, le juge ne s'était pas encore prononcé de manière définitive sur le sursis concordataire.
C'est donc à juste titre que la chambre des recours a fait application des dispositions concernant les licenciements collectifs.
4. A titre subsidiaire, la défenderesse soutient que, dans le cas où la procédure serait régie par les art. 335d ss CO, la chambre des recours a violé le droit fédéral en refusant de reconnaître que l'entreprise avait procédé à la consultation des représentants des travailleurs à temps et en estimant que le délai imparti pour qu'ils formulent leurs observations était trop bref.
4.1 La procédure de consultation de la représentation des travailleurs est réglée à l'art. 335f CO. Selon cette disposition, l'employeur qui envisage de procéder à un licenciement collectif est tenu de consulter la représentation des travailleurs ou, à défaut, les travailleurs (al. 1). Il leur donne au moins la possibilité de formuler des propositions sur les moyens d'éviter les congés ou d'en limiter le nombre, ainsi que d'en atténuer les conséquences (al. 2). La loi ne règle pas précisément le moment auquel l'employeur doit mettre en oeuvre la procédure de consultation, ni la durée dont doivent disposer les travailleurs ou leur représentation pour formuler leurs propositions (WYLER, Droit du travail, Berne 2002, p. 356). Il convient donc d'examiner quelles sont les exigences posées par la pratique et si, comme elle le soutient, la défenderesse s'y est conformée en l'espèce.
4.2 S'agissant du moment auquel la procédure de consultation doit être mise en oeuvre, la jurisprudence a déduit de l'art. 335f CO que l'employeur ne peut attendre jusqu'à ce que le licenciement collectif soit concrètement décidé, car le sens de la consultation est d'accorder aux travailleurs la possibilité d'influer sur le processus décisionnel de l'employeur. La consultation doit donc avoir lieu avant que l'employeur ne prenne la décision définitive de procéder au licenciement collectif (ATF 123 III 176 consid. 4a p. 180). Cette condition suppose d'établir la volonté subjective de l'employeur à un moment donné, ce qui relève du fait et lie le Tribunal fédéral en instance de réforme (cf. CORBOZ, Le recours en réforme, SJ 2000 II p. 1 ss, 62; cf. ATF 123 III 165 consid. 3a in fine).
En l'espèce, il ressort des constatations cantonales que, dès le 13 septembre 2002, le conseil d'administration de la défenderesse a envisagé l'hypothèse d'un licenciement des collaborateurs du site de Y. et, le 20 septembre 2002, la décision de fermer ce site est devenue irréversible. Ce n'est toutefois que le 25 septembre suivant que la défenderesse a entamé la procédure de consultation des salariés au sens de l'art. 335f CO. Il en découle que la chambre des recours était fondée à admettre que la défenderesse avait agi tardivement, dès lors qu'elle n'a consulté les travailleurs qu'après avoir décidé, de manière irrévocable, de fermer le site. Lorsque la défenderesse relève que la consultation ne doit être mise en oeuvre qu'après la décision définitive de licencier prise par l'employeur, elle adopte une position clairement contraire à la jurisprudence et qui rendrait de plus la procédure de consultation vide de sens.
4.3 Quant à la durée de la consultation, elle n'est pas illimitée. Il est unanimement admis que l'employeur peut fixer aux travailleurs un délai pour leur prise de position (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181 et les références citées). La consultation doit en tout cas être terminée avant le prononcé des licenciements (WYLER, op. cit., p. 356; MÜLLER, Die neuen Bestimmungen über Massenentlassungen, Mitteilungen des Instituts für Schweizerisches Arbeitsrecht [ArbR] 1995 p. 105 ss, 126). Comme dans l'exercice de tous les droits de participation, la collaboration des parties en ce domaine est régie par le principe de la bonne foi (cf. art. 11 al. 1 LPart.; ATF 123 III 176 consid 4b p. 181; cf. également FRITZ, op. cit., n. 1 ad art. 11 LPart.; WYLER, op. cit., loc. cit.). Les travailleurs doivent disposer du temps nécessaire pour étudier les renseignements fournis par l'employeur (cf. art. 335f al. 3 CO), formuler des propositions concrètes et les porter à la connaissance de l'employeur. Les parties ont du reste un intérêt concordant à ce que les propositions soient rapidement élaborées (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181 et les références citées). La jurisprudence n'a pas fixé concrètement de délai minimal approprié, précisant que celui-ci dépendait des circonstances, en particulier de la complexité des questions à résoudre et de l'urgence du licenciement collectif envisagé. Toutefois, si le licenciement collectif est devenu urgent parce que l'employeur a entamé la procédure de consultation trop tard, cette urgence ne saurait justifier un raccourcissement du délai de consultation (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181). Pour le Tribunal fédéral, un délai de 24 heures s'avère manifestement trop bref, alors qu'une période de quatre à six semaines paraît nettement trop longue (cf. ATF 123 III 176 consid. 4c p. 182). Certains auteurs ont fixé des limites plus précises. Selon AUBERT, sauf cas particuliers, le délai ne doit pas être inférieur à une dizaine de jours (AUBERT, Commentaire romand, n. 8 ad art. 335f CO). WYLER, sur lequel se fonde la défenderesse, considère que, pour une entreprise de taille moyenne (moins de 300 salariés), un délai de consultation de sept à dix jours est adéquat (WYLER, op. cit., p. 357). D'autres auteurs enfin sont d'avis que trois à cinq jours ouvrables suffisent (GEISER, Massenentlassung, in Geiser/Münch [éd.], Stellenwechsel und Entlassung, Bâle 1997, p. 106; MEYER, op. cit., p. 169; MÜLLER, op. cit., p. 128).
L'arrêt attaqué constate que, le 25 septembre 2002, la défenderesse a tout d'abord imparti un délai au vendredi 27 septembre aux représentations des salariés pour formuler leurs observations. Le président de la commission du personnel pour la Romandie s'y étant opposé, la défenderesse a finalement prolongé ce délai au lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
Eu égard aux circonstances, on ne peut considérer que ce délai, même prolongé, est conforme aux exigences légales. A supposer qu'une durée de cinq jours pour permettre à la représentation des travailleurs de fournir des observations puisse être tenue pour suffisante, ce qui est fortement douteux, compte tenu de l'ampleur des licenciements envisagés, qui concernaient les 132 personnes employées sur le site de Y., et du fait que ce délai comprenait un week-end, l'attitude de la défenderesse ne dénote pas une collaboration conforme aux règles de la bonne foi. Si l'on comprend bien que, pour l'entreprise, il était important de clore la procédure de consultation des travailleurs avant le 30 septembre 2002, afin de pouvoir licencier une partie du personnel dans le mois courant, celle-ci ne pouvait accorder une prolongation du délai initialement fixé de seulement deux jours durant un week-end et faire expirer celui-ci le lundi à 8 heures du matin. La défenderesse avait alors juste le temps de procéder à la notification à l'office cantonal du travail exigée par l'art. 335g CO et de communiquer leur congé aux salariés présents sur le site ce lundi, mais on ne peut concevoir que ce délai lui permettait également d'examiner de manière sérieuse les propositions de la représentation des travailleurs qui auraient dû lui parvenir le jour même. Les arguments figurant dans le recours et tendant à démontrer l'inverse ne sont pas concluants. Enfin, il convient de se montrer d'autant plus strict dans l'appréciation de la durée du délai accordé en l'espèce que, comme il l'a été exposé (cf. supra consid. 4.2), la défenderesse a entamé la procédure de consultation tardivement. Celle-ci ne peut donc se prévaloir d'une situation d'urgence qu'elle a elle-même générée.
Il apparaît ainsi que la chambre des recours n'a pas violé le droit fédéral lorsqu'elle a considéré que la défenderesse n'avait pas respecté la procédure de consultation au sens de l'art. 335f CO, en impartissant à la représentation des salariés un délai de consultation de cinq jours qui arrivait à expiration le lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
4.4 Les arguments présentés par la défenderesse pour tenter de démontrer l'existence d'un délai convenable sont du reste tous dépourvus de pertinence.
Ainsi, lorsqu'elle conteste qu'une opposition au premier délai fixé au 27 septembre 2002 ait été présentée par les personnes compétentes, elle oublie que c'est elle-même qui a accepté cette requête et qui a prolongé le délai au 30 septembre, sans formuler d'objection.
Le délai de consultation qui découle implicitement de l'art. 335f CO commence à courir à partir du moment où l'employeur entame formellement la procédure que lui impose la loi. On ne saurait admettre, comme le soutient la défenderesse, que ce délai débute dès le moment où la commission du personnel a eu vent du projet de licenciement collectif.
Quant au plan social conclu en 1999, il ne justifie en rien l'octroi d'un délai de consultation plus court, car ce document n'empêchait pas les travailleurs ou leurs représentants de formuler d'autres propositions à l'occasion de la consultation sur les licenciements collectifs.
Enfin, on a vu qu'un sursis concordataire accordé à titre provisoire n'entrait pas dans les hypothèses visées par l'art. 335e al. 2 CO, de sorte que les dispositions sur les licenciements collectifs étaient applicables (cf. supra consid. 3). La défenderesse ne peut donc invoquer la spécificité propre au sursis concordataire pour se soustraire aux obligations procédurales découlant de l'art. 337f CO.
Le recours doit par conséquent être rejeté.
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Art. 335d ff. OR und Mitwirkungsgesetz. Massenentlassung; Geltungsbereich; Konsultation der Arbeitnehmervertretung. Zulässigkeit der Berufung im Bereich der Mitwirkungsrechte der Angestellten bei Massenentlassungen (E. 1).
Tragweite der in Art. 15 Abs. 3 Mitwirkungsgesetz vorgesehenen Untersuchungsmaxime (E. 2).
Die Bewilligung der provisorischen Nachlassstundung fällt nicht unter Art. 335e Abs. 2 OR, so dass die Bestimmungen betreffend die Massenentlassung auch in diesem Fall anwendbar sind (E. 3).
Das Verfahren der Konsultation der Arbeitnehmervertretung muss stattfinden, bevor endgültig über eine Massenentlassung entschieden ist, und muss auf jeden Fall beendet sein, bevor die Kündigungen ausgesprochen werden. Kriterien für die Bestimmung der Angemessenheit der vom Arbeitgeber angesetzten minimalen Frist. Im vorliegenden Fall erweist sich die zur Verfügung stehende Frist als nicht ausreichend (E. 4).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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Sachverhalt ab Seite 103
Créée en 1999, la société X. possédait plusieurs sites en Suisse, dont l'un à Y., dans le canton de Vaud. Elle était liée aux syndicats A. et B. par une convention collective de travail.
Dès sa fondation, X. a connu des difficultés financières. Au début du mois d'août 2002, elle s'est trouvée pratiquement en cessation de paiement. Son conseil d'administration a alors commencé à réfléchir à l'éventualité d'un sursis concordataire et d'un licenciement collectif des travailleurs du site de Y.
Le 12 septembre 2002, X. a décidé de demander un sursis concordataire, ce qui entraînait la fermeture de certains sites et, le 13 septembre 2002, le licenciement des collaborateurs du site de Y. a été envisagé à titre d'hypothèse.
Le 20 septembre 2002, une demande de sursis concordataire provisoire a été déposée auprès du tribunal compétent et il a été retenu que, dès cette date, la décision de fermer le site de Y. était devenue irréversible.
Le 22 septembre 2002, un sursis concordataire provisoire a été accordé jusqu'au 22 novembre 2002.
Le 23 septembre 2002, la commission du personnel de l'usine de Y. a été informée oralement du projet de fermeture du site. En fin de journée, X. a convoqué les commissions du personnel des différents sites à une séance prévue le lendemain dans le canton de Berne.
Lors de la séance du 24 septembre 2002 à laquelle aucun représentant des sites romands n'était présent, des informations portant notamment sur les licenciements envisagés ont été dispensées, mais ni la problématique de la consultation du personnel, ni celle d'un plan social n'ont été discutées.
Par courrier posté le 24 septembre 2002 à la suite à cette séance, X. a informé les commissions du personnel qu'elle envisageait de fermer le plus rapidement possible deux sites, dont celui de Y. Sur les 132 employés occupés sur le site de Y. en septembre 2002, 8 avaient déjà été licenciés et il était prévu d'annoncer 124 licenciements "en septembre encore et dans certains cas au courant du mois d'octobre". Un délai au vendredi 27 septembre 2002 a été fixé à la commission du personnel pour soumettre ses propositions en vue d'éviter ou de limiter les licenciements, ainsi que d'en atténuer les effets.
Informé des mesures envisagées, le Service de l'emploi de l'État de Vaud a relevé qu'un délai de consultation de trois jours était totalement inhabituel dans le canton et il a invité l'entreprise à prolonger celui-ci.
Le 25 septembre 2002, le président de la commission du personnel de X. pour la Romandie a contesté ce délai. Finalement, X. a prolongé celui-ci au lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
Le 26 septembre 2002, le syndicat A. a indiqué à X. que le délai fixé pour la consultation, même repoussé au 30 septembre 2002, n'était pas acceptable.
Le 27 septembre 2002, les représentants suisses-alémaniques du personnel de X. ont fourni leurs observations sous forme de propositions sommaires et peu élaborées.
Le 30 septembre 2002, X. a licencié 76 travailleurs du site de Y. et, dans le courant du mois d'octobre, elle a encore résilié les contrats de 27 autres employés.
Ce n'est que le 7 novembre 2002 que la commission du personnel du site de Y. a remis à X. son rapport concernant les licenciements collectifs.
Le 22 novembre 2002, X. a obtenu un sursis concordataire définitif pour une durée de six mois jusqu'au 22 mai 2003.
Par contrat du 16 décembre 2002, une société tierce a repris l'usine de Y. et, le 27 décembre 2002, X. a annoncé aux 88 collaborateurs travaillant toujours sur le site que le plan de licenciement collectif était retiré, ce qui entraînait l'annulation des congé notifiés à cette occasion. La reprise est devenue effective le 20 janvier 2003.
A la suite d'une demande en justice introduite par les syndicats A. et B., le Tribunal de prud'hommes de l'arrondissement de Lausanne a constaté, par jugement du 20 février 2003, que X. n'avait pas respecté la procédure de consultation de la représentation des travailleurs en cas de licenciement collectif en ce qui concernait le site de Y. Ce jugement a été confirmé par la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois, par arrêt du 9 juillet 2003.
Contre cet arrêt, X. interjette un recours en réforme au Tribunal fédéral.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le présent recours est dirigé contre un jugement final rendu en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 48 al. 1 OJ). Il porte sur le respect des droits de participation des salariés en cas de licenciement collectif au sens des art. 335d à 335g CO, soit sur une contestation civile (cf. ATF 129 III 415 consid. 2.1). La question de savoir si celle-ci revêt un caractère non pécuniaire au sens de l'art. 44 OJ (cf. sur cette notion POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943, vol. II, Berne 1990, n. 1.2 ad art. 44 OJ), auquel cas la voie du recours en réforme devrait, sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, être considérée comme ouverte d'emblée, peut demeurer indécise. En effet, même si l'on devait retenir le caractère pécuniaire d'une telle contestation, l'ampleur des licenciements collectifs en cause implique que la valeur litigieuse ouvrant la voie du recours en réforme serait de toute manière atteinte (cf. art. 46 OJ).
1.2 Le recours a été interjeté par l'entreprise qui a succombé dans ses conclusions libératoires à la suite d'une action en constatation introduite par deux associations de travailleurs au sens de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 1993 sur l'information et la consultation des travailleurs dans les entreprises (loi sur la participation; ci-après: LPart.; RS 822.14). La défenderesse a donc qualité pour recourir.
1.3 Comme toute voie de droit, le recours en réforme suppose en outre que celui qui le dépose ait un intérêt à recourir (cf. ATF 120 II 5
consid. 2a). En l'occurrence, il ressort de l'arrêt attaqué qu'à la suite du contrat de reprise conclu le 16 décembre 2002 entre la défenderesse et une entreprise tierce, le plan de licenciement collectif communiqué à la fin du mois de septembre 2002 a finalement été retiré et les congés prononcés ont été annulés. Il a toutefois été retenu que seuls 88 collaborateurs travaillant toujours sur le site à cette date ont été concernés par cette annonce, alors qu'avant les licenciements collectifs, ils étaient 132. Par conséquent, la défenderesse conserve un intérêt à ce que la constatation selon laquelle elle a violé la procédure de consultation en cas de licenciement collectif soit annulée.
1.4 Déposé en temps utile compte tenu des féries (art. 34 al. 1 let. b et art. 54 al. 1 OJ) et dans les formes requises (art. 55 OJ), le recours en réforme est donc en principe recevable.
2. A l'appui de son recours, la défenderesse présente un état de fait qui s'écarte de celui ressortant de l'arrêt attaqué et, dans son dernier grief, elle remet en cause certains éléments constatés, en invoquant une violation du principe de la maxime inquisitoire découlant de l'art. 15 al. 3 LPart.
2.1 Le Tribunal fédéral ne pouvant contrôler l'application du droit fédéral que sur la base d'un état de fait clairement établi, il convient d'examiner ces critiques en premier lieu.
2.2 Saisi d'un recours en réforme, le Tribunal fédéral doit mener son raisonnement juridique sur la base des faits contenus dans la décision attaquée, à moins que des dispositions fédérales en matière de preuve n'aient été violées, qu'il y ait lieu de rectifier des constatations reposant sur une inadvertance manifeste (art. 63 al. 2 OJ) ou qu'il faille compléter les constatations de l'autorité cantonale parce que celle-ci n'a pas tenu compte de faits pertinents, régulièrement allégués et clairement établis (art. 64 OJ; ATF 127 III 248 consid. 2c et l'arrêt cité). Dans la mesure où une partie recourante présente un état de fait qui s'écarte de celui contenu dans la décision attaquée, sans se prévaloir avec précision de l'une des exceptions qui viennent d'être rappelées, il n'est pas possible d'en tenir compte (ATF 127 III 248 consid. 2c). Il ne peut être présenté de griefs contre les constatations de fait, ni de faits ou de moyens de preuve nouveaux (art. 55 al. 1 let. c OJ).
L'art 15 al. 3 LPart. reprend la règle posée à l'art. 343 al. 4 CO, selon laquelle le juge établit d'office les faits (cf. FRITZ, Loi sur la participation, Commentaire juridique et guides pratiques, Zurich 1994, n. 3 ad art. 15 LPart.). Ces dispositions contiennent ainsi des règles particulières en matière de preuve, dont la violation peut amener le Tribunal fédéral, saisi d'un recours en réforme, à s'écarter des faits constatés dans la décision attaquée. Elles imposent au juge de tenir compte des faits juridiquement pertinents, même si les parties ne les ont pas invoqués (cf. ATF 107 II 233 consid. 2b p. 236). L'obligation du juge d'établir d'office les faits ne dispense cependant pas les parties d'une collaboration active à la procédure. Il leur incombe de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuve disponibles (ATF 107 II 233 consid. 2c p. 236; cf. s'agissant de l'art. 15 al. 3 LPart., ILG, Kommentar über das Mitwirkungsgesetz, Zurich 1999, p. 99 s.). Les art. 15 al. 3 LPart. ou 343 al. 4 CO ne peuvent toutefois servir à remettre en cause, dans une procédure de réforme, la façon dont le juge a établi les faits ou apprécié les preuves (cf. ATF 129 III 618 consid. 3; ATF 128 III 271 consid. 2b/bb p. 277 s.).
2.3 La défenderesse soutient que la chambre des recours a méconnu l'art. 15 al. 3 LPart., en retenant que la procédure de consultation avait débuté le 25 septembre 2002 et non, comme elle l'avait allégué, le 24 du même mois. En outre, les juges auraient dû mentionner qu'un plan social avait été conclu en 1999, lorsqu'ils ont souligné que la problématique d'un plan social n'avait pas été discutée lors de la séance du 24 septembre 2002.
S'agissant de la première critique, la défenderesse n'indique pas quel moyen de preuve la chambre des recours aurait refusé d'administrer. Elle se contente de remettre en cause l'établissement des faits, ce qui n'est pas admissible. Quant à l'existence d'un plan social conclu en 1999, il s'agit d'un élément non pertinent dont on ne peut donc reprocher aux juges de n'avoir pas tenu compte. Lors de la séance du 24 septembre 2002, c'est en effet l'absence de discussion sur la consultation du personnel qui a été l'élément déterminant pour la chambre des recours, et non le fait que la problématique du plan social n'ait pas été abordée, quelles qu'en aient été les raisons.
Les critiques qui auraient permis à la Cour de céans de s'écarter des faits ressortant de l'arrêt attaqué étant dépourvues de tout fondement, les autres griefs invoqués par la défenderesse seront examinés exclusivement à la lumière des constatations cantonales.
3. La défenderesse reproche principalement à la chambre des recours d'avoir violé l'art. 335e al. 2 CO en appliquant à la présente cause les règles sur le licenciement collectif.
3.1 Selon l'art. 335e al. 2 CO, les dispositions relatives au licenciement collectif ne s'appliquent pas en cas de cessation d'activité de l'entreprise intervenue sur ordre du juge. Dans un arrêt de principe, le Tribunal fédéral a examiné les cas de figure visés par cet alinéa. Suivant la doctrine, il a admis que les prescriptions sur le licenciement collectif ne s'appliquent pas en cas de faillite, car les travailleurs, en tant que créanciers, disposent alors de possibilités d'influence qui dépassent les droits de participation prévus aux art. 335d ss CO, de sorte qu'il ne fait guère de sens de conduire une procédure de consultation en vertu de l'art. 335f CO parallèlement à la procédure de faillite (ATF 123 III 176 consid. 3a p. 178 s.). En revanche, la jurisprudence n'a pas tranché la question controversée de savoir si une procédure concordataire peut également exclure l'application des art. 335d ss CO. La Cour de céans a toutefois relevé que cette éventualité n'était envisageable que lorsque la faculté pour les créanciers de participer à la procédure devenait effective. Or, dans le cadre d'un concordat, les créanciers ne peuvent se prononcer qu'après l'octroi judiciaire du sursis, dans la phase d'acceptation du concordat (cf. ATF 123 III 176 consid. 3a p. 179).
La situation des créanciers en cas de sursis concordataire provisoire n'est pas comparable à celle prévalant lors de l'acceptation du concordat. Il ressort de l'art. 293 al. 3 LP qu'après avoir été saisi d'une demande de concordat, le juge peut, lorsque cela s'avère justifié, décréter un sursis provisoire de deux mois au plus et nommer un commissaire provisoire. Ce sursis provisoire revêt ainsi les caractéristiques d'une mesure conservatoire, dont le but est de permettre au juge de réunir les éléments indispensables, afin de statuer sur la demande de concordat, en sauvegardant les droits des intéressés (cf. art. 293 al. 3 in fine et art. 294 LP; cf. GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Lausanne 2003, n. 30 s. ad art. 293 LP; VOLLMAR, Commentaire bâlois, SchKG III, n. 31 ad art. 293 LP). Comme la décision d'ouvrir une procédure concordataire n'est pas encore prise, on ne peut parler de participation effective des créanciers à ce stade, de sorte que les art. 335d ss CO demeurent applicables (cf. GEISER, Arbeitsrechtliche Fragen bei Sanierungen, in Vito Roberto [éd.], Sanierung der AG, Zurich 2003, p. 119 ss, 150; MEYER, Die Massenentlassung, thèse Bâle 1999, p. 132).
3.2 En l'espèce, la chronologie des événements fait apparaître que le juge a accordé, le 22 septembre 2002, un sursis concordataire provisoire jusqu'au 22 novembre 2002. Ce n'est qu'à cette dernière date qu'une décision judiciaire portant sur l'octroi d'un sursis concordataire définitif pour une durée de six mois a été rendue. Les licenciements collectifs ont donc été annoncés aux représentations des travailleurs concernées et ont été signifiés durant la phase du sursis concordataire provisoire au sens de l'art. 293 al. 3 LP. Dès lors qu'à ce stade, les créanciers ne disposent pas encore de possibilités d'influencer la procédure concordataire de nature à rendre superflue l'application simultanée des droits de participation de l'art. 335f CO (cf. supra consid. 3.1), ce cas de figure ne saurait entrer dans l'hypothèse visée par l'art. 335e al. 2 CO, contrairement à ce qu'invoque la défenderesse. Dans son argumentation, celle-ci perd du reste de vue qu'au moment des faits, le juge ne s'était pas encore prononcé de manière définitive sur le sursis concordataire.
C'est donc à juste titre que la chambre des recours a fait application des dispositions concernant les licenciements collectifs.
4. A titre subsidiaire, la défenderesse soutient que, dans le cas où la procédure serait régie par les art. 335d ss CO, la chambre des recours a violé le droit fédéral en refusant de reconnaître que l'entreprise avait procédé à la consultation des représentants des travailleurs à temps et en estimant que le délai imparti pour qu'ils formulent leurs observations était trop bref.
4.1 La procédure de consultation de la représentation des travailleurs est réglée à l'art. 335f CO. Selon cette disposition, l'employeur qui envisage de procéder à un licenciement collectif est tenu de consulter la représentation des travailleurs ou, à défaut, les travailleurs (al. 1). Il leur donne au moins la possibilité de formuler des propositions sur les moyens d'éviter les congés ou d'en limiter le nombre, ainsi que d'en atténuer les conséquences (al. 2). La loi ne règle pas précisément le moment auquel l'employeur doit mettre en oeuvre la procédure de consultation, ni la durée dont doivent disposer les travailleurs ou leur représentation pour formuler leurs propositions (WYLER, Droit du travail, Berne 2002, p. 356). Il convient donc d'examiner quelles sont les exigences posées par la pratique et si, comme elle le soutient, la défenderesse s'y est conformée en l'espèce.
4.2 S'agissant du moment auquel la procédure de consultation doit être mise en oeuvre, la jurisprudence a déduit de l'art. 335f CO que l'employeur ne peut attendre jusqu'à ce que le licenciement collectif soit concrètement décidé, car le sens de la consultation est d'accorder aux travailleurs la possibilité d'influer sur le processus décisionnel de l'employeur. La consultation doit donc avoir lieu avant que l'employeur ne prenne la décision définitive de procéder au licenciement collectif (ATF 123 III 176 consid. 4a p. 180). Cette condition suppose d'établir la volonté subjective de l'employeur à un moment donné, ce qui relève du fait et lie le Tribunal fédéral en instance de réforme (cf. CORBOZ, Le recours en réforme, SJ 2000 II p. 1 ss, 62; cf. ATF 123 III 165 consid. 3a in fine).
En l'espèce, il ressort des constatations cantonales que, dès le 13 septembre 2002, le conseil d'administration de la défenderesse a envisagé l'hypothèse d'un licenciement des collaborateurs du site de Y. et, le 20 septembre 2002, la décision de fermer ce site est devenue irréversible. Ce n'est toutefois que le 25 septembre suivant que la défenderesse a entamé la procédure de consultation des salariés au sens de l'art. 335f CO. Il en découle que la chambre des recours était fondée à admettre que la défenderesse avait agi tardivement, dès lors qu'elle n'a consulté les travailleurs qu'après avoir décidé, de manière irrévocable, de fermer le site. Lorsque la défenderesse relève que la consultation ne doit être mise en oeuvre qu'après la décision définitive de licencier prise par l'employeur, elle adopte une position clairement contraire à la jurisprudence et qui rendrait de plus la procédure de consultation vide de sens.
4.3 Quant à la durée de la consultation, elle n'est pas illimitée. Il est unanimement admis que l'employeur peut fixer aux travailleurs un délai pour leur prise de position (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181 et les références citées). La consultation doit en tout cas être terminée avant le prononcé des licenciements (WYLER, op. cit., p. 356; MÜLLER, Die neuen Bestimmungen über Massenentlassungen, Mitteilungen des Instituts für Schweizerisches Arbeitsrecht [ArbR] 1995 p. 105 ss, 126). Comme dans l'exercice de tous les droits de participation, la collaboration des parties en ce domaine est régie par le principe de la bonne foi (cf. art. 11 al. 1 LPart.; ATF 123 III 176 consid 4b p. 181; cf. également FRITZ, op. cit., n. 1 ad art. 11 LPart.; WYLER, op. cit., loc. cit.). Les travailleurs doivent disposer du temps nécessaire pour étudier les renseignements fournis par l'employeur (cf. art. 335f al. 3 CO), formuler des propositions concrètes et les porter à la connaissance de l'employeur. Les parties ont du reste un intérêt concordant à ce que les propositions soient rapidement élaborées (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181 et les références citées). La jurisprudence n'a pas fixé concrètement de délai minimal approprié, précisant que celui-ci dépendait des circonstances, en particulier de la complexité des questions à résoudre et de l'urgence du licenciement collectif envisagé. Toutefois, si le licenciement collectif est devenu urgent parce que l'employeur a entamé la procédure de consultation trop tard, cette urgence ne saurait justifier un raccourcissement du délai de consultation (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181). Pour le Tribunal fédéral, un délai de 24 heures s'avère manifestement trop bref, alors qu'une période de quatre à six semaines paraît nettement trop longue (cf. ATF 123 III 176 consid. 4c p. 182). Certains auteurs ont fixé des limites plus précises. Selon AUBERT, sauf cas particuliers, le délai ne doit pas être inférieur à une dizaine de jours (AUBERT, Commentaire romand, n. 8 ad art. 335f CO). WYLER, sur lequel se fonde la défenderesse, considère que, pour une entreprise de taille moyenne (moins de 300 salariés), un délai de consultation de sept à dix jours est adéquat (WYLER, op. cit., p. 357). D'autres auteurs enfin sont d'avis que trois à cinq jours ouvrables suffisent (GEISER, Massenentlassung, in Geiser/Münch [éd.], Stellenwechsel und Entlassung, Bâle 1997, p. 106; MEYER, op. cit., p. 169; MÜLLER, op. cit., p. 128).
L'arrêt attaqué constate que, le 25 septembre 2002, la défenderesse a tout d'abord imparti un délai au vendredi 27 septembre aux représentations des salariés pour formuler leurs observations. Le président de la commission du personnel pour la Romandie s'y étant opposé, la défenderesse a finalement prolongé ce délai au lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
Eu égard aux circonstances, on ne peut considérer que ce délai, même prolongé, est conforme aux exigences légales. A supposer qu'une durée de cinq jours pour permettre à la représentation des travailleurs de fournir des observations puisse être tenue pour suffisante, ce qui est fortement douteux, compte tenu de l'ampleur des licenciements envisagés, qui concernaient les 132 personnes employées sur le site de Y., et du fait que ce délai comprenait un week-end, l'attitude de la défenderesse ne dénote pas une collaboration conforme aux règles de la bonne foi. Si l'on comprend bien que, pour l'entreprise, il était important de clore la procédure de consultation des travailleurs avant le 30 septembre 2002, afin de pouvoir licencier une partie du personnel dans le mois courant, celle-ci ne pouvait accorder une prolongation du délai initialement fixé de seulement deux jours durant un week-end et faire expirer celui-ci le lundi à 8 heures du matin. La défenderesse avait alors juste le temps de procéder à la notification à l'office cantonal du travail exigée par l'art. 335g CO et de communiquer leur congé aux salariés présents sur le site ce lundi, mais on ne peut concevoir que ce délai lui permettait également d'examiner de manière sérieuse les propositions de la représentation des travailleurs qui auraient dû lui parvenir le jour même. Les arguments figurant dans le recours et tendant à démontrer l'inverse ne sont pas concluants. Enfin, il convient de se montrer d'autant plus strict dans l'appréciation de la durée du délai accordé en l'espèce que, comme il l'a été exposé (cf. supra consid. 4.2), la défenderesse a entamé la procédure de consultation tardivement. Celle-ci ne peut donc se prévaloir d'une situation d'urgence qu'elle a elle-même générée.
Il apparaît ainsi que la chambre des recours n'a pas violé le droit fédéral lorsqu'elle a considéré que la défenderesse n'avait pas respecté la procédure de consultation au sens de l'art. 335f CO, en impartissant à la représentation des salariés un délai de consultation de cinq jours qui arrivait à expiration le lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
4.4 Les arguments présentés par la défenderesse pour tenter de démontrer l'existence d'un délai convenable sont du reste tous dépourvus de pertinence.
Ainsi, lorsqu'elle conteste qu'une opposition au premier délai fixé au 27 septembre 2002 ait été présentée par les personnes compétentes, elle oublie que c'est elle-même qui a accepté cette requête et qui a prolongé le délai au 30 septembre, sans formuler d'objection.
Le délai de consultation qui découle implicitement de l'art. 335f CO commence à courir à partir du moment où l'employeur entame formellement la procédure que lui impose la loi. On ne saurait admettre, comme le soutient la défenderesse, que ce délai débute dès le moment où la commission du personnel a eu vent du projet de licenciement collectif.
Quant au plan social conclu en 1999, il ne justifie en rien l'octroi d'un délai de consultation plus court, car ce document n'empêchait pas les travailleurs ou leurs représentants de formuler d'autres propositions à l'occasion de la consultation sur les licenciements collectifs.
Enfin, on a vu qu'un sursis concordataire accordé à titre provisoire n'entrait pas dans les hypothèses visées par l'art. 335e al. 2 CO, de sorte que les dispositions sur les licenciements collectifs étaient applicables (cf. supra consid. 3). La défenderesse ne peut donc invoquer la spécificité propre au sursis concordataire pour se soustraire aux obligations procédurales découlant de l'art. 337f CO.
Le recours doit par conséquent être rejeté.
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Art. 335d ss CO et loi sur la participation. Licenciement collectif; champ d'application; consultation de la représentation des travailleurs. Recevabilité du recours en réforme dans le domaine des droits de participation des salariés en cas de licenciement collectif (consid. 1).
Portée de la maxime inquisitoire découlant de l'art. 15 al. 3 de la loi sur la participation (consid. 2).
Le prononcé d'un sursis concordataire provisoire n'entre pas dans l'hypothèse visée par l'art. 335e al. 2 CO, de sorte que les dispositions relatives au licenciement collectif sont applicables (consid. 3).
La procédure de consultation de la représentation des travailleurs prévue à l'art. 335f CO doit avoir lieu avant que l'employeur ne prenne la décision définitive de procéder au licenciement collectif et doit en tout cas être terminée avant le prononcé des licenciements. Éléments à prendre en considération pour déterminer si le délai minimal fixé par l'employeur est approprié. Délai considéré comme insuffisant en l'espèce (consid. 4).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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Sachverhalt ab Seite 103
Créée en 1999, la société X. possédait plusieurs sites en Suisse, dont l'un à Y., dans le canton de Vaud. Elle était liée aux syndicats A. et B. par une convention collective de travail.
Dès sa fondation, X. a connu des difficultés financières. Au début du mois d'août 2002, elle s'est trouvée pratiquement en cessation de paiement. Son conseil d'administration a alors commencé à réfléchir à l'éventualité d'un sursis concordataire et d'un licenciement collectif des travailleurs du site de Y.
Le 12 septembre 2002, X. a décidé de demander un sursis concordataire, ce qui entraînait la fermeture de certains sites et, le 13 septembre 2002, le licenciement des collaborateurs du site de Y. a été envisagé à titre d'hypothèse.
Le 20 septembre 2002, une demande de sursis concordataire provisoire a été déposée auprès du tribunal compétent et il a été retenu que, dès cette date, la décision de fermer le site de Y. était devenue irréversible.
Le 22 septembre 2002, un sursis concordataire provisoire a été accordé jusqu'au 22 novembre 2002.
Le 23 septembre 2002, la commission du personnel de l'usine de Y. a été informée oralement du projet de fermeture du site. En fin de journée, X. a convoqué les commissions du personnel des différents sites à une séance prévue le lendemain dans le canton de Berne.
Lors de la séance du 24 septembre 2002 à laquelle aucun représentant des sites romands n'était présent, des informations portant notamment sur les licenciements envisagés ont été dispensées, mais ni la problématique de la consultation du personnel, ni celle d'un plan social n'ont été discutées.
Par courrier posté le 24 septembre 2002 à la suite à cette séance, X. a informé les commissions du personnel qu'elle envisageait de fermer le plus rapidement possible deux sites, dont celui de Y. Sur les 132 employés occupés sur le site de Y. en septembre 2002, 8 avaient déjà été licenciés et il était prévu d'annoncer 124 licenciements "en septembre encore et dans certains cas au courant du mois d'octobre". Un délai au vendredi 27 septembre 2002 a été fixé à la commission du personnel pour soumettre ses propositions en vue d'éviter ou de limiter les licenciements, ainsi que d'en atténuer les effets.
Informé des mesures envisagées, le Service de l'emploi de l'État de Vaud a relevé qu'un délai de consultation de trois jours était totalement inhabituel dans le canton et il a invité l'entreprise à prolonger celui-ci.
Le 25 septembre 2002, le président de la commission du personnel de X. pour la Romandie a contesté ce délai. Finalement, X. a prolongé celui-ci au lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
Le 26 septembre 2002, le syndicat A. a indiqué à X. que le délai fixé pour la consultation, même repoussé au 30 septembre 2002, n'était pas acceptable.
Le 27 septembre 2002, les représentants suisses-alémaniques du personnel de X. ont fourni leurs observations sous forme de propositions sommaires et peu élaborées.
Le 30 septembre 2002, X. a licencié 76 travailleurs du site de Y. et, dans le courant du mois d'octobre, elle a encore résilié les contrats de 27 autres employés.
Ce n'est que le 7 novembre 2002 que la commission du personnel du site de Y. a remis à X. son rapport concernant les licenciements collectifs.
Le 22 novembre 2002, X. a obtenu un sursis concordataire définitif pour une durée de six mois jusqu'au 22 mai 2003.
Par contrat du 16 décembre 2002, une société tierce a repris l'usine de Y. et, le 27 décembre 2002, X. a annoncé aux 88 collaborateurs travaillant toujours sur le site que le plan de licenciement collectif était retiré, ce qui entraînait l'annulation des congé notifiés à cette occasion. La reprise est devenue effective le 20 janvier 2003.
A la suite d'une demande en justice introduite par les syndicats A. et B., le Tribunal de prud'hommes de l'arrondissement de Lausanne a constaté, par jugement du 20 février 2003, que X. n'avait pas respecté la procédure de consultation de la représentation des travailleurs en cas de licenciement collectif en ce qui concernait le site de Y. Ce jugement a été confirmé par la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois, par arrêt du 9 juillet 2003.
Contre cet arrêt, X. interjette un recours en réforme au Tribunal fédéral.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le présent recours est dirigé contre un jugement final rendu en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 48 al. 1 OJ). Il porte sur le respect des droits de participation des salariés en cas de licenciement collectif au sens des art. 335d à 335g CO, soit sur une contestation civile (cf. ATF 129 III 415 consid. 2.1). La question de savoir si celle-ci revêt un caractère non pécuniaire au sens de l'art. 44 OJ (cf. sur cette notion POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943, vol. II, Berne 1990, n. 1.2 ad art. 44 OJ), auquel cas la voie du recours en réforme devrait, sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, être considérée comme ouverte d'emblée, peut demeurer indécise. En effet, même si l'on devait retenir le caractère pécuniaire d'une telle contestation, l'ampleur des licenciements collectifs en cause implique que la valeur litigieuse ouvrant la voie du recours en réforme serait de toute manière atteinte (cf. art. 46 OJ).
1.2 Le recours a été interjeté par l'entreprise qui a succombé dans ses conclusions libératoires à la suite d'une action en constatation introduite par deux associations de travailleurs au sens de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 1993 sur l'information et la consultation des travailleurs dans les entreprises (loi sur la participation; ci-après: LPart.; RS 822.14). La défenderesse a donc qualité pour recourir.
1.3 Comme toute voie de droit, le recours en réforme suppose en outre que celui qui le dépose ait un intérêt à recourir (cf. ATF 120 II 5
consid. 2a). En l'occurrence, il ressort de l'arrêt attaqué qu'à la suite du contrat de reprise conclu le 16 décembre 2002 entre la défenderesse et une entreprise tierce, le plan de licenciement collectif communiqué à la fin du mois de septembre 2002 a finalement été retiré et les congés prononcés ont été annulés. Il a toutefois été retenu que seuls 88 collaborateurs travaillant toujours sur le site à cette date ont été concernés par cette annonce, alors qu'avant les licenciements collectifs, ils étaient 132. Par conséquent, la défenderesse conserve un intérêt à ce que la constatation selon laquelle elle a violé la procédure de consultation en cas de licenciement collectif soit annulée.
1.4 Déposé en temps utile compte tenu des féries (art. 34 al. 1 let. b et art. 54 al. 1 OJ) et dans les formes requises (art. 55 OJ), le recours en réforme est donc en principe recevable.
2. A l'appui de son recours, la défenderesse présente un état de fait qui s'écarte de celui ressortant de l'arrêt attaqué et, dans son dernier grief, elle remet en cause certains éléments constatés, en invoquant une violation du principe de la maxime inquisitoire découlant de l'art. 15 al. 3 LPart.
2.1 Le Tribunal fédéral ne pouvant contrôler l'application du droit fédéral que sur la base d'un état de fait clairement établi, il convient d'examiner ces critiques en premier lieu.
2.2 Saisi d'un recours en réforme, le Tribunal fédéral doit mener son raisonnement juridique sur la base des faits contenus dans la décision attaquée, à moins que des dispositions fédérales en matière de preuve n'aient été violées, qu'il y ait lieu de rectifier des constatations reposant sur une inadvertance manifeste (art. 63 al. 2 OJ) ou qu'il faille compléter les constatations de l'autorité cantonale parce que celle-ci n'a pas tenu compte de faits pertinents, régulièrement allégués et clairement établis (art. 64 OJ; ATF 127 III 248 consid. 2c et l'arrêt cité). Dans la mesure où une partie recourante présente un état de fait qui s'écarte de celui contenu dans la décision attaquée, sans se prévaloir avec précision de l'une des exceptions qui viennent d'être rappelées, il n'est pas possible d'en tenir compte (ATF 127 III 248 consid. 2c). Il ne peut être présenté de griefs contre les constatations de fait, ni de faits ou de moyens de preuve nouveaux (art. 55 al. 1 let. c OJ).
L'art 15 al. 3 LPart. reprend la règle posée à l'art. 343 al. 4 CO, selon laquelle le juge établit d'office les faits (cf. FRITZ, Loi sur la participation, Commentaire juridique et guides pratiques, Zurich 1994, n. 3 ad art. 15 LPart.). Ces dispositions contiennent ainsi des règles particulières en matière de preuve, dont la violation peut amener le Tribunal fédéral, saisi d'un recours en réforme, à s'écarter des faits constatés dans la décision attaquée. Elles imposent au juge de tenir compte des faits juridiquement pertinents, même si les parties ne les ont pas invoqués (cf. ATF 107 II 233 consid. 2b p. 236). L'obligation du juge d'établir d'office les faits ne dispense cependant pas les parties d'une collaboration active à la procédure. Il leur incombe de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuve disponibles (ATF 107 II 233 consid. 2c p. 236; cf. s'agissant de l'art. 15 al. 3 LPart., ILG, Kommentar über das Mitwirkungsgesetz, Zurich 1999, p. 99 s.). Les art. 15 al. 3 LPart. ou 343 al. 4 CO ne peuvent toutefois servir à remettre en cause, dans une procédure de réforme, la façon dont le juge a établi les faits ou apprécié les preuves (cf. ATF 129 III 618 consid. 3; ATF 128 III 271 consid. 2b/bb p. 277 s.).
2.3 La défenderesse soutient que la chambre des recours a méconnu l'art. 15 al. 3 LPart., en retenant que la procédure de consultation avait débuté le 25 septembre 2002 et non, comme elle l'avait allégué, le 24 du même mois. En outre, les juges auraient dû mentionner qu'un plan social avait été conclu en 1999, lorsqu'ils ont souligné que la problématique d'un plan social n'avait pas été discutée lors de la séance du 24 septembre 2002.
S'agissant de la première critique, la défenderesse n'indique pas quel moyen de preuve la chambre des recours aurait refusé d'administrer. Elle se contente de remettre en cause l'établissement des faits, ce qui n'est pas admissible. Quant à l'existence d'un plan social conclu en 1999, il s'agit d'un élément non pertinent dont on ne peut donc reprocher aux juges de n'avoir pas tenu compte. Lors de la séance du 24 septembre 2002, c'est en effet l'absence de discussion sur la consultation du personnel qui a été l'élément déterminant pour la chambre des recours, et non le fait que la problématique du plan social n'ait pas été abordée, quelles qu'en aient été les raisons.
Les critiques qui auraient permis à la Cour de céans de s'écarter des faits ressortant de l'arrêt attaqué étant dépourvues de tout fondement, les autres griefs invoqués par la défenderesse seront examinés exclusivement à la lumière des constatations cantonales.
3. La défenderesse reproche principalement à la chambre des recours d'avoir violé l'art. 335e al. 2 CO en appliquant à la présente cause les règles sur le licenciement collectif.
3.1 Selon l'art. 335e al. 2 CO, les dispositions relatives au licenciement collectif ne s'appliquent pas en cas de cessation d'activité de l'entreprise intervenue sur ordre du juge. Dans un arrêt de principe, le Tribunal fédéral a examiné les cas de figure visés par cet alinéa. Suivant la doctrine, il a admis que les prescriptions sur le licenciement collectif ne s'appliquent pas en cas de faillite, car les travailleurs, en tant que créanciers, disposent alors de possibilités d'influence qui dépassent les droits de participation prévus aux art. 335d ss CO, de sorte qu'il ne fait guère de sens de conduire une procédure de consultation en vertu de l'art. 335f CO parallèlement à la procédure de faillite (ATF 123 III 176 consid. 3a p. 178 s.). En revanche, la jurisprudence n'a pas tranché la question controversée de savoir si une procédure concordataire peut également exclure l'application des art. 335d ss CO. La Cour de céans a toutefois relevé que cette éventualité n'était envisageable que lorsque la faculté pour les créanciers de participer à la procédure devenait effective. Or, dans le cadre d'un concordat, les créanciers ne peuvent se prononcer qu'après l'octroi judiciaire du sursis, dans la phase d'acceptation du concordat (cf. ATF 123 III 176 consid. 3a p. 179).
La situation des créanciers en cas de sursis concordataire provisoire n'est pas comparable à celle prévalant lors de l'acceptation du concordat. Il ressort de l'art. 293 al. 3 LP qu'après avoir été saisi d'une demande de concordat, le juge peut, lorsque cela s'avère justifié, décréter un sursis provisoire de deux mois au plus et nommer un commissaire provisoire. Ce sursis provisoire revêt ainsi les caractéristiques d'une mesure conservatoire, dont le but est de permettre au juge de réunir les éléments indispensables, afin de statuer sur la demande de concordat, en sauvegardant les droits des intéressés (cf. art. 293 al. 3 in fine et art. 294 LP; cf. GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Lausanne 2003, n. 30 s. ad art. 293 LP; VOLLMAR, Commentaire bâlois, SchKG III, n. 31 ad art. 293 LP). Comme la décision d'ouvrir une procédure concordataire n'est pas encore prise, on ne peut parler de participation effective des créanciers à ce stade, de sorte que les art. 335d ss CO demeurent applicables (cf. GEISER, Arbeitsrechtliche Fragen bei Sanierungen, in Vito Roberto [éd.], Sanierung der AG, Zurich 2003, p. 119 ss, 150; MEYER, Die Massenentlassung, thèse Bâle 1999, p. 132).
3.2 En l'espèce, la chronologie des événements fait apparaître que le juge a accordé, le 22 septembre 2002, un sursis concordataire provisoire jusqu'au 22 novembre 2002. Ce n'est qu'à cette dernière date qu'une décision judiciaire portant sur l'octroi d'un sursis concordataire définitif pour une durée de six mois a été rendue. Les licenciements collectifs ont donc été annoncés aux représentations des travailleurs concernées et ont été signifiés durant la phase du sursis concordataire provisoire au sens de l'art. 293 al. 3 LP. Dès lors qu'à ce stade, les créanciers ne disposent pas encore de possibilités d'influencer la procédure concordataire de nature à rendre superflue l'application simultanée des droits de participation de l'art. 335f CO (cf. supra consid. 3.1), ce cas de figure ne saurait entrer dans l'hypothèse visée par l'art. 335e al. 2 CO, contrairement à ce qu'invoque la défenderesse. Dans son argumentation, celle-ci perd du reste de vue qu'au moment des faits, le juge ne s'était pas encore prononcé de manière définitive sur le sursis concordataire.
C'est donc à juste titre que la chambre des recours a fait application des dispositions concernant les licenciements collectifs.
4. A titre subsidiaire, la défenderesse soutient que, dans le cas où la procédure serait régie par les art. 335d ss CO, la chambre des recours a violé le droit fédéral en refusant de reconnaître que l'entreprise avait procédé à la consultation des représentants des travailleurs à temps et en estimant que le délai imparti pour qu'ils formulent leurs observations était trop bref.
4.1 La procédure de consultation de la représentation des travailleurs est réglée à l'art. 335f CO. Selon cette disposition, l'employeur qui envisage de procéder à un licenciement collectif est tenu de consulter la représentation des travailleurs ou, à défaut, les travailleurs (al. 1). Il leur donne au moins la possibilité de formuler des propositions sur les moyens d'éviter les congés ou d'en limiter le nombre, ainsi que d'en atténuer les conséquences (al. 2). La loi ne règle pas précisément le moment auquel l'employeur doit mettre en oeuvre la procédure de consultation, ni la durée dont doivent disposer les travailleurs ou leur représentation pour formuler leurs propositions (WYLER, Droit du travail, Berne 2002, p. 356). Il convient donc d'examiner quelles sont les exigences posées par la pratique et si, comme elle le soutient, la défenderesse s'y est conformée en l'espèce.
4.2 S'agissant du moment auquel la procédure de consultation doit être mise en oeuvre, la jurisprudence a déduit de l'art. 335f CO que l'employeur ne peut attendre jusqu'à ce que le licenciement collectif soit concrètement décidé, car le sens de la consultation est d'accorder aux travailleurs la possibilité d'influer sur le processus décisionnel de l'employeur. La consultation doit donc avoir lieu avant que l'employeur ne prenne la décision définitive de procéder au licenciement collectif (ATF 123 III 176 consid. 4a p. 180). Cette condition suppose d'établir la volonté subjective de l'employeur à un moment donné, ce qui relève du fait et lie le Tribunal fédéral en instance de réforme (cf. CORBOZ, Le recours en réforme, SJ 2000 II p. 1 ss, 62; cf. ATF 123 III 165 consid. 3a in fine).
En l'espèce, il ressort des constatations cantonales que, dès le 13 septembre 2002, le conseil d'administration de la défenderesse a envisagé l'hypothèse d'un licenciement des collaborateurs du site de Y. et, le 20 septembre 2002, la décision de fermer ce site est devenue irréversible. Ce n'est toutefois que le 25 septembre suivant que la défenderesse a entamé la procédure de consultation des salariés au sens de l'art. 335f CO. Il en découle que la chambre des recours était fondée à admettre que la défenderesse avait agi tardivement, dès lors qu'elle n'a consulté les travailleurs qu'après avoir décidé, de manière irrévocable, de fermer le site. Lorsque la défenderesse relève que la consultation ne doit être mise en oeuvre qu'après la décision définitive de licencier prise par l'employeur, elle adopte une position clairement contraire à la jurisprudence et qui rendrait de plus la procédure de consultation vide de sens.
4.3 Quant à la durée de la consultation, elle n'est pas illimitée. Il est unanimement admis que l'employeur peut fixer aux travailleurs un délai pour leur prise de position (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181 et les références citées). La consultation doit en tout cas être terminée avant le prononcé des licenciements (WYLER, op. cit., p. 356; MÜLLER, Die neuen Bestimmungen über Massenentlassungen, Mitteilungen des Instituts für Schweizerisches Arbeitsrecht [ArbR] 1995 p. 105 ss, 126). Comme dans l'exercice de tous les droits de participation, la collaboration des parties en ce domaine est régie par le principe de la bonne foi (cf. art. 11 al. 1 LPart.; ATF 123 III 176 consid 4b p. 181; cf. également FRITZ, op. cit., n. 1 ad art. 11 LPart.; WYLER, op. cit., loc. cit.). Les travailleurs doivent disposer du temps nécessaire pour étudier les renseignements fournis par l'employeur (cf. art. 335f al. 3 CO), formuler des propositions concrètes et les porter à la connaissance de l'employeur. Les parties ont du reste un intérêt concordant à ce que les propositions soient rapidement élaborées (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181 et les références citées). La jurisprudence n'a pas fixé concrètement de délai minimal approprié, précisant que celui-ci dépendait des circonstances, en particulier de la complexité des questions à résoudre et de l'urgence du licenciement collectif envisagé. Toutefois, si le licenciement collectif est devenu urgent parce que l'employeur a entamé la procédure de consultation trop tard, cette urgence ne saurait justifier un raccourcissement du délai de consultation (ATF 123 III 176 consid. 4b p. 181). Pour le Tribunal fédéral, un délai de 24 heures s'avère manifestement trop bref, alors qu'une période de quatre à six semaines paraît nettement trop longue (cf. ATF 123 III 176 consid. 4c p. 182). Certains auteurs ont fixé des limites plus précises. Selon AUBERT, sauf cas particuliers, le délai ne doit pas être inférieur à une dizaine de jours (AUBERT, Commentaire romand, n. 8 ad art. 335f CO). WYLER, sur lequel se fonde la défenderesse, considère que, pour une entreprise de taille moyenne (moins de 300 salariés), un délai de consultation de sept à dix jours est adéquat (WYLER, op. cit., p. 357). D'autres auteurs enfin sont d'avis que trois à cinq jours ouvrables suffisent (GEISER, Massenentlassung, in Geiser/Münch [éd.], Stellenwechsel und Entlassung, Bâle 1997, p. 106; MEYER, op. cit., p. 169; MÜLLER, op. cit., p. 128).
L'arrêt attaqué constate que, le 25 septembre 2002, la défenderesse a tout d'abord imparti un délai au vendredi 27 septembre aux représentations des salariés pour formuler leurs observations. Le président de la commission du personnel pour la Romandie s'y étant opposé, la défenderesse a finalement prolongé ce délai au lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
Eu égard aux circonstances, on ne peut considérer que ce délai, même prolongé, est conforme aux exigences légales. A supposer qu'une durée de cinq jours pour permettre à la représentation des travailleurs de fournir des observations puisse être tenue pour suffisante, ce qui est fortement douteux, compte tenu de l'ampleur des licenciements envisagés, qui concernaient les 132 personnes employées sur le site de Y., et du fait que ce délai comprenait un week-end, l'attitude de la défenderesse ne dénote pas une collaboration conforme aux règles de la bonne foi. Si l'on comprend bien que, pour l'entreprise, il était important de clore la procédure de consultation des travailleurs avant le 30 septembre 2002, afin de pouvoir licencier une partie du personnel dans le mois courant, celle-ci ne pouvait accorder une prolongation du délai initialement fixé de seulement deux jours durant un week-end et faire expirer celui-ci le lundi à 8 heures du matin. La défenderesse avait alors juste le temps de procéder à la notification à l'office cantonal du travail exigée par l'art. 335g CO et de communiquer leur congé aux salariés présents sur le site ce lundi, mais on ne peut concevoir que ce délai lui permettait également d'examiner de manière sérieuse les propositions de la représentation des travailleurs qui auraient dû lui parvenir le jour même. Les arguments figurant dans le recours et tendant à démontrer l'inverse ne sont pas concluants. Enfin, il convient de se montrer d'autant plus strict dans l'appréciation de la durée du délai accordé en l'espèce que, comme il l'a été exposé (cf. supra consid. 4.2), la défenderesse a entamé la procédure de consultation tardivement. Celle-ci ne peut donc se prévaloir d'une situation d'urgence qu'elle a elle-même générée.
Il apparaît ainsi que la chambre des recours n'a pas violé le droit fédéral lorsqu'elle a considéré que la défenderesse n'avait pas respecté la procédure de consultation au sens de l'art. 335f CO, en impartissant à la représentation des salariés un délai de consultation de cinq jours qui arrivait à expiration le lundi 30 septembre 2002 à 8 heures du matin.
4.4 Les arguments présentés par la défenderesse pour tenter de démontrer l'existence d'un délai convenable sont du reste tous dépourvus de pertinence.
Ainsi, lorsqu'elle conteste qu'une opposition au premier délai fixé au 27 septembre 2002 ait été présentée par les personnes compétentes, elle oublie que c'est elle-même qui a accepté cette requête et qui a prolongé le délai au 30 septembre, sans formuler d'objection.
Le délai de consultation qui découle implicitement de l'art. 335f CO commence à courir à partir du moment où l'employeur entame formellement la procédure que lui impose la loi. On ne saurait admettre, comme le soutient la défenderesse, que ce délai débute dès le moment où la commission du personnel a eu vent du projet de licenciement collectif.
Quant au plan social conclu en 1999, il ne justifie en rien l'octroi d'un délai de consultation plus court, car ce document n'empêchait pas les travailleurs ou leurs représentants de formuler d'autres propositions à l'occasion de la consultation sur les licenciements collectifs.
Enfin, on a vu qu'un sursis concordataire accordé à titre provisoire n'entrait pas dans les hypothèses visées par l'art. 335e al. 2 CO, de sorte que les dispositions sur les licenciements collectifs étaient applicables (cf. supra consid. 3). La défenderesse ne peut donc invoquer la spécificité propre au sursis concordataire pour se soustraire aux obligations procédurales découlant de l'art. 337f CO.
Le recours doit par conséquent être rejeté.
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fr
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Art. 335d segg. CO e legge sulla partecipazione. Licenziamento collettivo; campo d'applicazione; consultazione della rappresentanza dei lavoratori. Proponibilità del ricorso per riforma nell'ambito dei diritti di partecipazione dei lavoratori in caso di licenziamento collettivo (consid. 1).
Portata della massima inquisitoria sancita dall'art. 15 cpv. 3 della legge sulla partecipazione (consid. 2).
La concessione di una moratoria concordataria provvisoria non rientra fra i casi d'applicazione dell'art. 335e cpv. 2 CO, di modo che le disposizioni relative al licenziamento collettivo risultano applicabili (consid. 3).
La procedura di consultazione della rappresentanza dei lavoratori prevista dall'art. 335f CO deve svolgersi prima che il datore di lavoro decida definitivamente di procedere al licenziamento collettivo e deve in ogni caso essere conclusa prima della notifica dei licenziamenti. Elementi da prendere in considerazione per stabilire se il termine minimo fissato dal datore di lavoro è adeguato. In concreto il termine è stato considerato insufficiente (consid. 4).
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it
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-102%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 III 113
Regeste b
Art. 2 ZGB; Rechtsverwirkung im Markenrecht. Die Verwirkung von markenrechtlichen Abwehransprüchen zufolge widersprüchlichen Verhaltens führt nicht zu einem umfassenden Rechtsuntergang, sondern hemmt bloss die Rechtsdurchsetzung gegenüber bestimmten Personen, zwischen denen eine Sonderverbindung besteht (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 114
A.
A.a Die "Assoziation Montessori (Schweiz)" (Klägerin) ist ein im Jahre 1982 gegründeter Verein. Sie ist der "Association Montessori Internationale" (AMI) angeschlossen und bezweckt die Förderung des von der italienischen Ärztin Maria Montessori (1870-1952) begründeten Erziehungsweges und die Verbreitung deren Ideen. Sie organisiert im Bereiche des Vereinszwecks Versammlungen, Kolloquien und Ausstellungen, veröffentlicht Schriften, fördert die Aus- und Weiterbildung von Erziehenden und bekämpft missbräuchliche Verwendungen des Namens "Montessori".
Die Klägerin ist Inhaberin der am 16. April 1997 für Dienstleistungen der Markenklasse 41 (Erziehung; Ausbildung; Unterhaltung; sportliche und kulturelle Aktivitäten; Nizza-Abkommen [SR 0.232.112.8]) eingetragenen CH-Marke Nr. 447525 "Montessori".
International wurde die Marke "Montessori" bereits am 6. Juni 1939 zu Gunsten von Mario M. Montessori, Amsterdam, für die Markenklassen 9, 16 und 28 registriert (Nr. R220723). Für Teile der Klasse 16 (diplômes, imprimés de propagande et de publicité sur le domaine de l'enseignement) wurde die internationale Marke im Jahre 1998 an die Klägerin abgetreten, die dafür seit dem 25. Juli 2000 als Berechtigte im internationalen Register eingetragen ist (Nr. 2R220723A; Hinterlegungsdatum 5. Juni 1999).
A.b Die Beklagte, ausgebildete Arztgehilfin, betreibt seit dem Jahre 1996 einen Kindergarten in X., den sie "Montessori-Kindergarten" nennt. Sie verfügt über ein Lehrdiplom der "X. Montessori Society", über ein Diplom des "Institut(s) Y." sowie über ein Diplom des "Z." als Spielgruppenleiterin.
A.c Die Klägerin betreibt nach ihren Angaben ein System selektiver Markenlizenzierung, in welchem sie die Verwendung des Kennzeichens "Montessori" nur Institutionen gestatte, die ihrer Auffassung nach von hinreichend, ihren eigenen Richtlinien entsprechend ausgebildeten Personen geleitet werden. Die Ausbildung der Beklagten anerkennt sie nicht als genügende Grundlage für die Zulassung zur selbständigen Leitung einer "Montessori"-Einrichtung. Sie forderte die Beklagte daher auf, die Verwendung des Namens "Montessori" für die Bezeichnung ihres Kindergartens zu unterlassen. Diese widersetzte sich dem Begehren.
B. Mit Klage vom 5. Februar 2001 und Schlussanträgen vom 22. Januar 2003 beantragte die Klägerin dem Obergericht des Kantons Luzern als einziger kantonaler Instanz, der Beklagten unter Strafandrohung zu verbieten, ihre Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens "Montessori" zu kennzeichnen. Sie berief sich auf Marken-, Wettbewerbs- und Namensrecht.
Die Beklagte beantragte, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Sie bestritt ein genügendes Rechtsschutzinteresse der Klägerin am eingeklagten Anspruch, machte für sich eine hinlängliche Ausbildung als Leiterin einer "Montessori"-Einrichtung geltend und beanspruchte gegenüber der schweizerischen Marke ein durch Gebrauchspriorität begründetes Weiterbenützungsrecht am Kennzeichen "Montessori", welches sie zudem als markenentartetes Freizeichen ausgab.
Mit Urteil vom 28. Februar 2003 untersagte das Obergericht, I. Kammer, der Beklagten unter Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB, ihre Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens "Montessori" zu kennzeichnen (Ziff. 1 Dispositiv). Die übrigen Begehren der Parteien wies es ab (Ziff. 2 Dispositiv). Das Verbot stützte es auf Markenrechte der Klägerin.
Das Obergericht erwog im Wesentlichen, die Bezeichnung des Kindergartens der Beklagten sei mit der Marke "Montessori" der Klägerin verwechselbar. Einerseits präge das Kennzeichen den Gesamteindruck der Geschäftsbezeichnung und anderseits würden insoweit gleichartige Dienstleistungen angeboten, als das Publikum die Leistungen der Beklagten mit denen der Klägerin gedanklich in Verbindung bringe. Die Beklagte könne zwar gegenüber der CH-Marke "Montessori" ein Weiterbenützungsrecht gemäss Art. 14 Abs. 1 MSchG (SR 232.11) beanspruchen, doch vermöge die Klägerin ihren Unterlassungsanspruch dennoch auf die ihr an der internationalen Marke abgetretenen Rechte und den notorischen Bekanntheitsgrad dieser Marke (Art. 3 Abs. 2 lit. b MSchG) zu stützen. Dieser Schutz werde nicht rechtsmissbräuchlich beansprucht, und den Nachweis, dass die Marke "Montessori" zum Freizeichen entartet sei, habe die Beklagte nicht zu erbringen vermocht.
C. Die Beklagte führt dagegen eidgenössische Berufung mit folgenden Anträgen:
"1. Es sei der Beklagten und Berufungsklägerin in Abänderung von Ziffer 1 Urteilsspruch im Urteil des Obergerichts des Kantons Luzern im Prozess Nr. 12 01 1 vom 28. Februar 2003 die Kennzeichnung ihrer Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens 'Montessori' zu bewilligen.
2. Eventualiter sei in Abänderung von Ziff. 2 Urteilsspruch im Urteil des Obergerichts des Kantons Luzern im Prozess Nr. 12 01 1 vom 28. Februar 2003 betreffend die Markenklasse 41 (Erziehung, Ausbildung, Unterricht und Training für Kinder und Erwachsene) das markenrechtliche Weiterbenützungsrecht der Beklagten und Berufungsklägerin im Umfang des Gebrauchs bis zur Entstehung des Schutzes an der Marke 'Montessori' 447527 festzustellen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Klägerin und Berufungsbeklagten."
Die Klägerin beantragt dem Bundesgericht, auf die Berufung nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Eine gegen das angefochtene Urteil parallel eingereichte staatsrechtliche Beschwerde der Beklagten hat das Bundesgericht mit heutigem Datum abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Das Bundesgericht weist die Berufung ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beklagte macht nicht geltend, die Marke "Montessori" sei als Zeichen des Gemeinguts von je her schutzunfähig gewesen, doch ist sie ihrer Auffassung nach im Laufe der Zeit zu einem Freizeichen entartet (zur rechtlichen Bedeutung dieser Unterscheidung etwa BGE 114 II 171 E. 2a; BGE 84 II 429 E. 3b und 4a oder Urteil des Handelsgerichts des Kantons Zürich vom 2. Dezember 1999, sic! 4/2000 S. 291 ff.).
3.1 Freizeichen sind Zeichen, die an sich kennzeichnende Kraft hätten und Marken sein könnten oder es einmal waren, eine Kennzeichnungskraft aber nicht mehr besitzen und daher Gemeingut sind. Sie entstehen namentlich, wenn auch nicht ausschliesslich dadurch, dass sie von mehreren unter sich unabhängigen Unternehmen frei zur Kennzeichnung gleichartiger Waren oder Dienstleistungen verwendet werden und daher ihre Unterscheidungs- und Individualisierungsfunktion einbüssen. Sie werden von den massgebenden Verkehrskreisen nicht mehr als spezifische Herkunfts- oder Produktebezeichnungen verstanden, sondern sind in deren Verständnis zu reinen Sach- oder Gattungsbezeichnungen degeneriert (BGE 114 II 171 E. 2a; ALOIS TROLLER, Immaterialgüterrecht, 3. Aufl., Basel 1983, Bd. I, S. 300; DAVID, Basler Kommentar, Markenschutzgesetz, Muster- und Modellgesetz, 2. Aufl., Basel 1999, N. 25 zu Art. 2 MSchG; WILLI, Kommentar MSchG, Zürich 2002, N. 130 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, Markenrecht, in: von Büren/David [Hrsg.], Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Bd. III, Kennzeichenrecht, Basel 1996, S. 45 [im Folgenden zit. als "MARBACH, SIWR"]; VON BÜREN/MARBACH, Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 2. Aufl., Bern 2002, S. 105; EUGEN MARBACH, Die eintragungsfähige Marke, Diss. Bern 1984, S. 61; SCHLUEP, Das Markenrecht als subjektives Recht, Basel 1964, S. 15; FRANZ MANSER, Die Entartung von Marken zu Freizeichen, Diss. St. Gallen 1971, S. 28 ff.; IRÈNE JENE-BOLLAG, Die Schutzunfähigkeit von Marke und Ausstattung unter dem Gesichtspunkt des Freihaltebedürfnisses, Basel 1981, S. 139 ff.; SIMONE BRAUCHBAR, Die Verwirkung im Kennzeichenrecht, unter Berücksichtigung der Regelung in der Europäischen Union, Diss. Basel 2001, S. 43 f.). Der verbreitete Gebrauch hat dazu geführt, dass der Verkehr den individualisierenden Begriff nicht mehr als solchen, sondern bloss noch als Bezeichnung der räumlich-zeitlichen oder wesensmässigen Gegebenheiten auffasst (SCHLUEP, a.a.O.). Dies ist der Fall, wenn das Zeichen zum blossen Hinweis auf eine allgemeine Eigenschaft, zur üblichen Bezeichnung oder zur gebräuchlichen Ausschmückung einer bestimmten Ware oder Dienstleistung geworden ist (DAVID, a.a.O., mit Hinweisen).
Als solche Freizeichen hat die Rechtsprechung beispielsweise gewertet: "EILE MIT WEILE" für Würfelspiele (BGE 114 II 171), "SPANDEX" für elastomere Kunstfasern (BGE 94 II 44 E. 6), "ROSSKOPF" oder "ROSKOPF" für billige Taschenuhren (BGE 46 II 416 E. 2) sowie "UPERISIERT" und "UP" für im Ultra-Hochtemperatur-Erhitzungsverfahren behandelte Milch (Urteile des Handelsgerichts des Kantons Zürich vom 15. Juni 1971 und des Bundesgerichts vom 1. Februar 1972, ZR 71/1972 S. 110 Nr. 37). Demgegenüber hat sie beispielsweise als Freizeichen verneint: Bild eines "Kopfes mit gewellten Haaren" für Haarpflege-Produkte (BGE 100 II 411 E. 1), "FARMERHÖSLI" und "FARMERLI" für Kinderbekleidung (BGE 84 II 429 E. 4), "EAU DE BOTOT" für Mundwasser (BGE 62 II 317 E. 3), "BEL PAESE" für Käse (BGE 60 II 249 E. 1b), "LYSOL" für Desinfektionsmittel (BGE 57 II 603 E. 4) sowie "DUDEN" für Rechtschreibebücher (Urteil des Handelsgerichts des Kantons St. Gallen vom 29. September 1971, SJZ 69/1973 S. 225).
3.2 Die aus der Zugehörigkeit eines Zeichens zum Gemeingut folgende absolute Schutzunfähigkeit von Marken beurteilt sich für Waren und Dienstleistungen nach denselben generell-abstrakten Kriterien, sofern von einer hier nicht interessierenden Ausnahme bezüglich Wappen und Hoheitszeichen (Art. 75 Ziff. 3 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 4 zu Art. 75 MSchG) abgesehen wird. Individuell-konkrete Differenzierungen können sich allerdings aus produktespezifischen Überlegungen rechtfertigen (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 28; WILLI, a.a.O., N. 11 zu Art. 2 MSchG; KASPAR LANDOLT, Die Dienstleistungsmarke, Diss. Zürich 1993, S. 57 ff.).
Soweit hier von Interesse spielt sodann für die Beurteilung der Markenfähigkeit keine Rolle, ob das Zeichen national oder international hinterlegt wurde. Unabhängig vom Weg der Registrierung sind alle Zeichen des Gemeinguts vom Markenschutz ausgeschlossen (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 27; DAVID, a.a.O., N. 5 zu Art. 45 MSchG, N. 3 zu Art. 46 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 8 zu Art. 2 MSchG, N. 5 f. zu Art. 46 MSchG).
Ob ein Zeichen Gemeingut geworden ist, beurteilt sich, soweit nicht Herkunftsangaben in Frage stehen (BGE 117 II 327 E. 2; vgl. auch BGE 125 III 193 E. 1d S. 203 f.), nach der Sachlage in der Schweiz (BGE 99 Ib 10 E. 4; BGE 129 III 225 E. 5.5; BGE 127 III 33 E. 2a). Massgebend sind die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Entscheids (DAVID, a.a.O., N. 7 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 145 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 43). Ausländischen Entscheidungen kommt daher keine bindende präjudizielle Wirkung zu. Doch können sie im Rahmen einer rechtsvergleichenden Auslegung durchaus mitberücksichtigt werden, sofern die Rechtslage vergleichbar ist und die ausländische Rechtspre chung sich auf dieselbe Marke bezieht (BGE 114 II 171 E. 2c; 62 II 317 E. 3 S. 329 f.; 60 II 249 E. 1b; DAVID, a.a.O., N. 7 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 9 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 30 f.). Dies schliesst indessen nach konstanter Rechtsprechung nicht aus, dass ein auch international registriertes Zeichen im Ausland keinen Schutz geniesst, wohl aber in der Schweiz, und umgekehrt (BGE 114 II 171 E. 2c; BGE 89 I 290 E. 7; BGE 82 I 49 E. 3; 79 I 252 E. 4; 76 I 168 E. 1; 57 II 603 E. 4 S. 605; TROLLER, a.a.O., S. 304).
3.3 Bei der Beurteilung der Entartung eines markenfähigen Zeichens zum Freizeichen differenziert die Rechtsprechung zwischen registrierten und nicht registrierten Zeichen: Bei registrierten Zeichen ist die Umwandlung einer Marke in ein Freizeichen erst abgeschlossen, wenn alle an der Herstellung, dem Vertrieb und dem Erwerb der Ware bzw. der Inanspruchnahme der Dienstleistung beteiligten Kreise das Zeichen nicht mehr als Hinweis auf einen bestimmten Geschäftsbetrieb bzw. eine spezifische Ware oder Dienstleistung, sondern als Gemeingut, d.h. als Waren- oder Gattungsname ansehen. Demgegenüber ist ein nicht als Marke geschütztes Zeichen schon dann Gemeingut, wenn nur ein bestimmter Kreis, z.B. die Fachleute oder die Abnehmer, es allgemein als Gattungsbezeichnung verwenden (BGE 114 II 171 E. 2a mit Hinweisen). Diese Differenzierung wird damit begründet, dass dem Interesse des Markeninhabers an der Erhaltung seines eingetragenen Zeichens besonders Rechnung zu tragen sei; solange dieses in gewissen Kreisen seine hinweisende Kraft nicht verloren habe, solle der Markeninhaber den Schutz weiterhin beanspruchen können. Verzichte er auf die Eintragung des Zeichens oder die Erneuerung der Marke, stelle sich für ihn die Frage der Umbildung des Zeichens in ein Freizeichen nicht mehr. Für Dritte sei die Lage in der Folge gleich, wie wenn das Zeichen nie als Marke eingetragen gewesen wäre; das Wort sei insoweit als nicht oder nicht mehr als Marke geschütztes Zeichen bereits dann Gemeingut, wenn nur ein bestimmter Kreis es als Gattungsbezeichnung verwende (BGE 94 II 44 E. 6). Im einen wie im andern Fall muss indessen die Degenerierung in allen Landesteilen und Sprachgebieten der Schweiz, in denen das betreffende Zeichen Verwendung findet, vollendet sein (BGE 60 II 249 E. 1b; TROLLER, a.a.O., S. 304; vgl. analog für die Durchsetzung eines Zeichens als Marke BGE 127 III 33 E. 2).
Diese Rechtsprechung ist in der Lehre auf Zustimmung und Kritik gestossen. Unbestritten scheint jedenfalls die Auffassung, dass die Umwandlung einer Marke in ein Freizeichen nicht leichthin angenommen werden dürfe (DAVID, a.a.O., N. 27 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 140 zu Art. 2 MSchG). Hinsichtlich der tatsächlichen Voraussetzungen einer Entartung scheint die Lehre überwiegend der Auffassung des Bundesgerichts zu folgen (TROLLER, a.a.O., S. 302 ff.; DAVID, a.a.O., N. 29 zu Art. 2 MSchG; MANSER, a.a.O., S. 46 ff.; JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 150 ff.; analog für das deutsche Recht FEZER, Markenrecht, München 1997, N. 278 f. zu § 8 MarkenG). Namentlich TROLLER (a.a.O., S. 303 f.) vertritt dezidiert die Auffassung, dass von der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht abzuweichen sei und keine Ausnahmen zuzulassen seien. Insbesondere dürfe die Umwandlung nicht bereits angenom-men werden, wenn die Wissenschaft sich des Zeichens bemächtigt und es in Lehrbüchern, Lexika und dergleichen als Sachbezeichnung aufgenommen habe, oder wenn amtliche Veröffentlichungen oder private Publikationen irgendwelcher Art es als Beschaffenheitsangabe verwendeten (vgl. auch die Hinweise bei TROLLER, a.a.O., Fn. 285; gl. M. DAVID, a.a.O., N. 28 zu Art. 2 MSchG). Andere Autoren sind skeptischer. MARBACH (SIWR, a.a.O., S. 48) hält die Privilegierung des Inhabers registrierter Marken nicht für unproblematisch, da Art. 2 MSchG hierfür dogmatisch keine Grundlage liefere, die Rechtsprechung des ungeachtet aber nicht für unbillig, jedenfalls soweit sich der Markeninhaber aktiv um die Markenpflege bemüht habe und sich der Sprachentwicklung zu widersetzen versuche. WILLI (a.a.O., N. 139 ff. zu Art. 2 MSchG) lehnt eine unterschiedliche Behandlung registrierter und nicht registrierter Zeichen ab und unterstellt den Schutz eines wohlerworbenen Besitzstandes ausschliesslich dem Gebot von Treu und Glauben; es obliege dem Inhaber einer eingetragenen Marke, geeignete Massnahmen gegen deren Umwandlung in ein Freizeichen zu ergreifen.
Zur Änderung der bisherigen Rechtsprechung besteht kein Anlass. Dem Tatbestand des Freizeichens eignet ein verändertes Verständnis, ein sich in aller Regel über längere Zeit hinziehender Sprach- und Bedeutungswandel, eine repetitive Bewusstseinsbildung. Insofern ist das Freizeichen gewissermassen das Spiegelbild der durchgesetzten Marke (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 45). Je bekannter aber eine Marke ist, umso grösser wird die Gefahr, dass das Publikum sie als Gattungsname verwendet, vor allem wenn die Marke keine zusätzliche Sachbezeichnung enthält, und umso schwerer fällt es, alle Verletzungen zu erfassen und gegen alle Täter vorzugehen (TROLLER, a.a.O., S. 301 und 304). Mit der Hinterlegung der Marke bekundet der Inhaber den Willen, das Zeichen ausschliesslich zu beanspruchen. Wer nicht hinterlegt oder die Marke nicht erneuert, bekundet diesen Willen nicht und muss sich daher entgegenhalten lassen, den Anschein erweckt zu haben, eine Ausschliesslichkeit nicht zu beanspruchen. Insoweit kann die Eintragung durchaus auch im Sinne von WILLI als vertrauenstheoretische Massnahme zur Wahrung eines Besitzstandes verstanden werden. Die differenzierte Rechtsprechung zur Entartung bloss markenfähiger oder zusätzlich markengeschützter Zeichen trägt damit auch dem Schutzbedarf eines nach der gesetzlichen Ordnung erst durch Registrierung geschaffenen subjektiven Rechts Rechnung (Art. 5 MSchG). Die Entartung als solche wird begrifflich einheitlich als Bedeutungswandel verstanden, differenziert wird bloss in den tatsächlichen Voraussetzungen für dessen abgeschlossene Durchsetzung. Diese Differenzierung rechtfertigt sich aus subjektiven Überlegungen des Markenschutzes weiterhin.
3.4 Das Obergericht hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Freizeichenbildung übernommen und damit kein Bundesrecht verletzt. Seines Erachtens hat sodann die Beklagte den Beweis einer Markenentartung nicht umfassend angetreten und hätte ihn daher nicht zu erbringen vermocht.
Die Feststellungen über die in den massgebenden Kreisen herrschenden Auffassungen sind tatsächlicher Natur (BGE 57 II 603 E. 4 S. 606). Beweispflichtig für den umfassenden Verständniswandel ist die Beklagte, wobei an den Beweis strenge Anforderungen zu stellen sind, weil die Umwandlung einer eingetragenen Marke in ein Freizeichen etwas Aussergewöhnliches bedeutet (BGE 84 II 429 E. 4a). Eine Beweisführung erübrigt sich bloss, soweit das umfassende Verständnis einer Bezeichnung als Gattungsbegriff gerichtsnotorisch ist (BGE 114 II 171 E. 2b), da über allgemein bekannte Tatsachen kein Beweis geführt werden muss (BGE 117 II 321 E. 2). Dies trifft für den Begriff "Montessori" offensichtlich nicht zu. Folglich oblag der Beklagten zu beweisen, dass diese Marke nach den genannten Kriterien zum Freizeichen degeneriert ist. Wenn das Obergericht dazu festhält, mit den Angeboten der Beklagten wäre dieser Beweis nicht zu erbringen gewesen, ist diese Feststellung grundsätzlich tatsächlicher Natur und für das Bundesgericht verbindlich. Eine Verletzung von Bundesrecht käme höchstens in Betracht, wenn das Obergericht ein bundesrechtswidriges Beweismass verlangt oder den gebotenen Überzeugungsgrad bundesrechtswidrig verstanden hätte. Davon kann indessen nicht die Rede sein. Dass "Montessori" allenfalls in den Vereinigten Staaten von Amerika als Freizeichen gilt, ist für das schweizerische Recht nach dem Gesagten nicht bestimmend, weil auf die hiesigen Verhältnisse abzustellen ist. Zudem ist der Begriff des Freizeichens im amerikanischen und im schweizerischen Recht nicht derselbe, was die rechtsvergleichende Berücksichtigung der angerufenen amerikanischen Entscheidung vermindert (TROLLER, a.a.O., S. 301; vgl. auch JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 151). Ebenso wenig ist die von der Beklagten behauptete Tatsache entscheidend, die Marke "Montessori" sei gegenüber unbefugtem Drittgebrauch nicht hinreichend verteidigt worden. Der verbreitete und nicht oder nur ungenügend bekämpfte Gebrauch eines Markenzeichens durch Drittpersonen und -unternehmen vermag die Entartung der Marke wohl zu bewirken, doch abgeschlossen ist diese erst, wenn das markenrechtliche Herkunfts- oder Individualzeichen sich im Verständnis aller interessierten Kreise zum allgemeinen Gattungsbegriff gewandelt, d.h. der Verkehr sich umfassend an den üblichen Gebrauch der Bezeichnung gewöhnt hat (TROLLER, a.a.O., S. 304; DAVID, a.a.O., N. 28 f. zu Art. 2 MSchG). Dazu ist beweismässig weit auszuholen und sind Beweise aus allen und landesweit verteilten massgebenden Verkehrskreisen anzubieten (TROLLER, a.a.O., S. 307; JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 153). Allenfalls ist auf demoskopische Untersuchungen oder fachkundige Befragungen der massgebenden Verkehrskreise abzustellen (BGE 128 III 441 E. 1; REHBINDER, Demoskopie als Beweismittel im Markenrecht, in: INGRES [Hrsg.], Marke und Marketing, Bern 1990, S. 355 ff.; MANSER, a.a.O., S. 233; KLETT, Die durchschnittlich aufmerksame Verbraucherin und der durchschnittlich gut ausgebildete Fachmann, GRUR 2001 S. 549 ff., 551). Dass die Beklagte aber in diesem Sinne umfassenden Beweis angeboten hätte, ist den Feststellungen der Vorinstanz nicht zu entnehmen und wird in der Berufungsschrift nicht dargelegt.
Hat das Obergericht demnach keine übersetzten Anforderungen an den Beweis der Markenentartung gesetzt und auch anderweitig keine bundesrechtlichen Beweisvorschriften verletzt, bleibt es bei der Verbindlichkeit seiner tatsächlichen Feststellung, der erforderliche Beweis wäre mit den Angeboten der beweisbelasteten Beklagten nicht zu erbringen gewesen. Damit durfte es eine Umwandlung der Marke "Montessori" in ein Freizeichen bundesrechtskonform ohne Abnahme der angebotenen Beweise verneinen. Offen bleiben kann dabei, ob ein als Marke eingetragener Familienname überhaupt degenerierungsfähig ist (dazu Urteil des Bundesgerichts 4C.355/1992 vom 1. März 1993 ["Gucci"], SMI 1994 S. 211 ff., E. 4b/bb).
4. Die Beklagte macht sodann geltend, die Klägerin handle mit ihrem Unterlassungsbegehren wider Treu und Glauben.
4.1 Soweit die Beklagte auch unter diesem Rechtstitel geltend macht, die Marke "Montessori" sei namentlich nach dem Entscheid des US Patent Office Trademark Trial and Appeal Board nicht mehr verteidigt worden und damit zum Freizeichen entartet, ist auf das bisher Gesagte zu verweisen (E. 3 hiervor). Danach ist die Markenentartung erst mit einem Verständniswandel der massgebenden Verkehrskreise abgeschlossen und nicht bereits mit fehlenden Aktivitäten des Markeninhabers zur Verteidigung des Zeichens gegen unbefugten Drittgebrauch. Der Einwand des treuwidrigen Verhaltens stösst insoweit ins Leere.
4.2 Der Grundsatz von Treu und Glauben oder besser das Verbot des Rechtsmissbrauchs kann indessen Bedeutung erlangen, wenn die Rechtsausübung des Markeninhabers ein widersprüchliches Verhalten darstellt, das keinen Rechtsschutz verdient, indem der Rechtsinhaber sich mit der Rechtsausübung zu seiner früheren Untätigkeit in Widerspruch setzt. Lehre und Rechtsprechung pflegen in diesem Zusammenhang von einer Verwirkung zu sprechen (statt aller MERZ, Berner Kommentar, N. 511 ff. zu Art. 2 ZGB). In diesem Sinne ist eine Rechtsverwirkung auch im Markenrecht möglich (so schon der Entscheid des Bundesgerichts vom 8. Dezember 1931, Markenschutz und Wettbewerb 1932 S. 209 ff., E. 7; vgl. auch BGE 127 III 357 E. 4c/bb S. 364; BGE 125 III 193 E. 1e; BGE 117 II 575 E. 4; BGE 114 II 338 E. 2a S. 340; aus der Literatur namentlich BRAUCHBAR, a.a.O., passim). Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Anwendung von Art. 2 ZGB eine Sonderverbindung, eine rechtlich relevante, d.h. über den reinen Zufallskontakt hinausgehende Beziehung mehrerer Rechtssubjekte voraussetzt und sich in dieser Sonderverbindung erschöpft, weil die Bestimmung letztlich auf dem Vertrauensschutz gründet (BGE 128 III 324 E. 2.2; BGE 108 II 305 E. 2b S. 311; MERZ, a.a.O., N. 34 zu Art. 2 ZGB; HAUSHEER/JAUN, Die Einleitungsartikel des ZGB, Bern 2003, N. 62 ff. zu Art. 2 ZGB; vgl. auch BAUMANN, Zürcher Kommentar, N. 6, 11 und 12 zu Art. 2 ZGB). Die Verwirkung markenrechtlicher Abwehransprüche zufolge widersprüchlichen Verhaltens führt daher - im Gegensatz zur Entartung zum Freizeichen - nicht zu einem umfassenden Rechtsuntergang, sondern hemmt bloss die Rechtsdurchsetzung gegenüber bestimmten Personen (BRAUCHBAR, a.a.O., S. 44 und 137 f.). Mit andern Worten hat die Beklagte zu beweisen, dass die Klägerin - oder allenfalls deren Rechtsvorgänger - sich ihr gegenüber widersprüchlich verhalten hat und nunmehr rechtsmissbräuchlich vorgeht.
4.3 Das Obergericht hat einen Rechtsmissbrauch der Klägerin geprüft und verworfen. Mit diesen Ausführungen setzt die Beklagte sich nicht, jedenfalls nicht rechtsgenüglich (Art. 55 Abs. 1 lit. c OG) auseinander. Aber auch sonst wird in der Berufungsschrift nicht, namentlich nicht gestützt auf die verbindlichen tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz dargelegt, inwieweit sich die Klägerin der Beklagten gegenüber widersprüchlich und damit rechtsmissbräuchlich verhalten haben soll. Eine - ohnehin nur mit Zurückhaltung anzunehmende (BGE 127 III 357 E. 4c/bb S. 364 mit Hinweisen; HONSELL, Basler Kommentar, N. 49 zu Art. 2 ZGB) - Rechtsverwirkung zufolge verzögerter Rechtsausübung ist nicht ersichtlich.
Wenn die Beklagte darüber hinaus geltend macht, die Klägerin versuche eine Marke durchzusetzen, die zufolge Verzichts längst untergegangen sei, ist dies zum einen keine Frage des Handelns nach Treu und Glauben, sondern der Rechtszuständigkeit oder des Rechtsbestandes. Zum anderen übersieht die Beklagte, dass die Vorinstanz einen Verzichtswillen der Inhaber der internationalen Marke in tatsächlicher Hinsicht ausgeschlossen hat, da sie die internationalen Markenrechte umfassend an die Klägerin abgetreten und die Klägerin verpflichtet hätten, hinsichtlich deren Gebrauchs die Förderung der "Montessori-Pädagogik" in der Schweiz fortzusetzen. Diese für das Bundesgericht verbindliche Feststellung steht der Annahme eines Rechtsverzichts und damit des Untergangs der Marke entgegen (zum Verzicht vgl. BRAUCHBAR, a.a.O., S. 38 f.).
4.4 Somit erweist sich der Einwand des treuwidrigen Verhaltens ebenfalls als unbegründet.
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de
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Regeste a
Art. 2 lit. a MSchG; Markenschutz; Freizeichen. Begriff des Freizeichens. Voraussetzungen der Umwandlung einer Marke in ein Freizeichen. Bestätigung der Rechtsprechung hinsichtlich der differenzierten Beurteilung von registrierten und nicht registrierten Zeichen (E. 3.1-3.3). Anforderungen an den Beweis der Entartung einer eingetragenen Marke zum Freizeichen (E. 3.4).
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de
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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III
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,883
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130 III 113
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130 III 113
Regeste b
Art. 2 ZGB; Rechtsverwirkung im Markenrecht. Die Verwirkung von markenrechtlichen Abwehransprüchen zufolge widersprüchlichen Verhaltens führt nicht zu einem umfassenden Rechtsuntergang, sondern hemmt bloss die Rechtsdurchsetzung gegenüber bestimmten Personen, zwischen denen eine Sonderverbindung besteht (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 114
A.
A.a Die "Assoziation Montessori (Schweiz)" (Klägerin) ist ein im Jahre 1982 gegründeter Verein. Sie ist der "Association Montessori Internationale" (AMI) angeschlossen und bezweckt die Förderung des von der italienischen Ärztin Maria Montessori (1870-1952) begründeten Erziehungsweges und die Verbreitung deren Ideen. Sie organisiert im Bereiche des Vereinszwecks Versammlungen, Kolloquien und Ausstellungen, veröffentlicht Schriften, fördert die Aus- und Weiterbildung von Erziehenden und bekämpft missbräuchliche Verwendungen des Namens "Montessori".
Die Klägerin ist Inhaberin der am 16. April 1997 für Dienstleistungen der Markenklasse 41 (Erziehung; Ausbildung; Unterhaltung; sportliche und kulturelle Aktivitäten; Nizza-Abkommen [SR 0.232.112.8]) eingetragenen CH-Marke Nr. 447525 "Montessori".
International wurde die Marke "Montessori" bereits am 6. Juni 1939 zu Gunsten von Mario M. Montessori, Amsterdam, für die Markenklassen 9, 16 und 28 registriert (Nr. R220723). Für Teile der Klasse 16 (diplômes, imprimés de propagande et de publicité sur le domaine de l'enseignement) wurde die internationale Marke im Jahre 1998 an die Klägerin abgetreten, die dafür seit dem 25. Juli 2000 als Berechtigte im internationalen Register eingetragen ist (Nr. 2R220723A; Hinterlegungsdatum 5. Juni 1999).
A.b Die Beklagte, ausgebildete Arztgehilfin, betreibt seit dem Jahre 1996 einen Kindergarten in X., den sie "Montessori-Kindergarten" nennt. Sie verfügt über ein Lehrdiplom der "X. Montessori Society", über ein Diplom des "Institut(s) Y." sowie über ein Diplom des "Z." als Spielgruppenleiterin.
A.c Die Klägerin betreibt nach ihren Angaben ein System selektiver Markenlizenzierung, in welchem sie die Verwendung des Kennzeichens "Montessori" nur Institutionen gestatte, die ihrer Auffassung nach von hinreichend, ihren eigenen Richtlinien entsprechend ausgebildeten Personen geleitet werden. Die Ausbildung der Beklagten anerkennt sie nicht als genügende Grundlage für die Zulassung zur selbständigen Leitung einer "Montessori"-Einrichtung. Sie forderte die Beklagte daher auf, die Verwendung des Namens "Montessori" für die Bezeichnung ihres Kindergartens zu unterlassen. Diese widersetzte sich dem Begehren.
B. Mit Klage vom 5. Februar 2001 und Schlussanträgen vom 22. Januar 2003 beantragte die Klägerin dem Obergericht des Kantons Luzern als einziger kantonaler Instanz, der Beklagten unter Strafandrohung zu verbieten, ihre Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens "Montessori" zu kennzeichnen. Sie berief sich auf Marken-, Wettbewerbs- und Namensrecht.
Die Beklagte beantragte, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Sie bestritt ein genügendes Rechtsschutzinteresse der Klägerin am eingeklagten Anspruch, machte für sich eine hinlängliche Ausbildung als Leiterin einer "Montessori"-Einrichtung geltend und beanspruchte gegenüber der schweizerischen Marke ein durch Gebrauchspriorität begründetes Weiterbenützungsrecht am Kennzeichen "Montessori", welches sie zudem als markenentartetes Freizeichen ausgab.
Mit Urteil vom 28. Februar 2003 untersagte das Obergericht, I. Kammer, der Beklagten unter Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB, ihre Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens "Montessori" zu kennzeichnen (Ziff. 1 Dispositiv). Die übrigen Begehren der Parteien wies es ab (Ziff. 2 Dispositiv). Das Verbot stützte es auf Markenrechte der Klägerin.
Das Obergericht erwog im Wesentlichen, die Bezeichnung des Kindergartens der Beklagten sei mit der Marke "Montessori" der Klägerin verwechselbar. Einerseits präge das Kennzeichen den Gesamteindruck der Geschäftsbezeichnung und anderseits würden insoweit gleichartige Dienstleistungen angeboten, als das Publikum die Leistungen der Beklagten mit denen der Klägerin gedanklich in Verbindung bringe. Die Beklagte könne zwar gegenüber der CH-Marke "Montessori" ein Weiterbenützungsrecht gemäss Art. 14 Abs. 1 MSchG (SR 232.11) beanspruchen, doch vermöge die Klägerin ihren Unterlassungsanspruch dennoch auf die ihr an der internationalen Marke abgetretenen Rechte und den notorischen Bekanntheitsgrad dieser Marke (Art. 3 Abs. 2 lit. b MSchG) zu stützen. Dieser Schutz werde nicht rechtsmissbräuchlich beansprucht, und den Nachweis, dass die Marke "Montessori" zum Freizeichen entartet sei, habe die Beklagte nicht zu erbringen vermocht.
C. Die Beklagte führt dagegen eidgenössische Berufung mit folgenden Anträgen:
"1. Es sei der Beklagten und Berufungsklägerin in Abänderung von Ziffer 1 Urteilsspruch im Urteil des Obergerichts des Kantons Luzern im Prozess Nr. 12 01 1 vom 28. Februar 2003 die Kennzeichnung ihrer Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens 'Montessori' zu bewilligen.
2. Eventualiter sei in Abänderung von Ziff. 2 Urteilsspruch im Urteil des Obergerichts des Kantons Luzern im Prozess Nr. 12 01 1 vom 28. Februar 2003 betreffend die Markenklasse 41 (Erziehung, Ausbildung, Unterricht und Training für Kinder und Erwachsene) das markenrechtliche Weiterbenützungsrecht der Beklagten und Berufungsklägerin im Umfang des Gebrauchs bis zur Entstehung des Schutzes an der Marke 'Montessori' 447527 festzustellen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Klägerin und Berufungsbeklagten."
Die Klägerin beantragt dem Bundesgericht, auf die Berufung nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Eine gegen das angefochtene Urteil parallel eingereichte staatsrechtliche Beschwerde der Beklagten hat das Bundesgericht mit heutigem Datum abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Das Bundesgericht weist die Berufung ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beklagte macht nicht geltend, die Marke "Montessori" sei als Zeichen des Gemeinguts von je her schutzunfähig gewesen, doch ist sie ihrer Auffassung nach im Laufe der Zeit zu einem Freizeichen entartet (zur rechtlichen Bedeutung dieser Unterscheidung etwa BGE 114 II 171 E. 2a; BGE 84 II 429 E. 3b und 4a oder Urteil des Handelsgerichts des Kantons Zürich vom 2. Dezember 1999, sic! 4/2000 S. 291 ff.).
3.1 Freizeichen sind Zeichen, die an sich kennzeichnende Kraft hätten und Marken sein könnten oder es einmal waren, eine Kennzeichnungskraft aber nicht mehr besitzen und daher Gemeingut sind. Sie entstehen namentlich, wenn auch nicht ausschliesslich dadurch, dass sie von mehreren unter sich unabhängigen Unternehmen frei zur Kennzeichnung gleichartiger Waren oder Dienstleistungen verwendet werden und daher ihre Unterscheidungs- und Individualisierungsfunktion einbüssen. Sie werden von den massgebenden Verkehrskreisen nicht mehr als spezifische Herkunfts- oder Produktebezeichnungen verstanden, sondern sind in deren Verständnis zu reinen Sach- oder Gattungsbezeichnungen degeneriert (BGE 114 II 171 E. 2a; ALOIS TROLLER, Immaterialgüterrecht, 3. Aufl., Basel 1983, Bd. I, S. 300; DAVID, Basler Kommentar, Markenschutzgesetz, Muster- und Modellgesetz, 2. Aufl., Basel 1999, N. 25 zu Art. 2 MSchG; WILLI, Kommentar MSchG, Zürich 2002, N. 130 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, Markenrecht, in: von Büren/David [Hrsg.], Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Bd. III, Kennzeichenrecht, Basel 1996, S. 45 [im Folgenden zit. als "MARBACH, SIWR"]; VON BÜREN/MARBACH, Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 2. Aufl., Bern 2002, S. 105; EUGEN MARBACH, Die eintragungsfähige Marke, Diss. Bern 1984, S. 61; SCHLUEP, Das Markenrecht als subjektives Recht, Basel 1964, S. 15; FRANZ MANSER, Die Entartung von Marken zu Freizeichen, Diss. St. Gallen 1971, S. 28 ff.; IRÈNE JENE-BOLLAG, Die Schutzunfähigkeit von Marke und Ausstattung unter dem Gesichtspunkt des Freihaltebedürfnisses, Basel 1981, S. 139 ff.; SIMONE BRAUCHBAR, Die Verwirkung im Kennzeichenrecht, unter Berücksichtigung der Regelung in der Europäischen Union, Diss. Basel 2001, S. 43 f.). Der verbreitete Gebrauch hat dazu geführt, dass der Verkehr den individualisierenden Begriff nicht mehr als solchen, sondern bloss noch als Bezeichnung der räumlich-zeitlichen oder wesensmässigen Gegebenheiten auffasst (SCHLUEP, a.a.O.). Dies ist der Fall, wenn das Zeichen zum blossen Hinweis auf eine allgemeine Eigenschaft, zur üblichen Bezeichnung oder zur gebräuchlichen Ausschmückung einer bestimmten Ware oder Dienstleistung geworden ist (DAVID, a.a.O., mit Hinweisen).
Als solche Freizeichen hat die Rechtsprechung beispielsweise gewertet: "EILE MIT WEILE" für Würfelspiele (BGE 114 II 171), "SPANDEX" für elastomere Kunstfasern (BGE 94 II 44 E. 6), "ROSSKOPF" oder "ROSKOPF" für billige Taschenuhren (BGE 46 II 416 E. 2) sowie "UPERISIERT" und "UP" für im Ultra-Hochtemperatur-Erhitzungsverfahren behandelte Milch (Urteile des Handelsgerichts des Kantons Zürich vom 15. Juni 1971 und des Bundesgerichts vom 1. Februar 1972, ZR 71/1972 S. 110 Nr. 37). Demgegenüber hat sie beispielsweise als Freizeichen verneint: Bild eines "Kopfes mit gewellten Haaren" für Haarpflege-Produkte (BGE 100 II 411 E. 1), "FARMERHÖSLI" und "FARMERLI" für Kinderbekleidung (BGE 84 II 429 E. 4), "EAU DE BOTOT" für Mundwasser (BGE 62 II 317 E. 3), "BEL PAESE" für Käse (BGE 60 II 249 E. 1b), "LYSOL" für Desinfektionsmittel (BGE 57 II 603 E. 4) sowie "DUDEN" für Rechtschreibebücher (Urteil des Handelsgerichts des Kantons St. Gallen vom 29. September 1971, SJZ 69/1973 S. 225).
3.2 Die aus der Zugehörigkeit eines Zeichens zum Gemeingut folgende absolute Schutzunfähigkeit von Marken beurteilt sich für Waren und Dienstleistungen nach denselben generell-abstrakten Kriterien, sofern von einer hier nicht interessierenden Ausnahme bezüglich Wappen und Hoheitszeichen (Art. 75 Ziff. 3 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 4 zu Art. 75 MSchG) abgesehen wird. Individuell-konkrete Differenzierungen können sich allerdings aus produktespezifischen Überlegungen rechtfertigen (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 28; WILLI, a.a.O., N. 11 zu Art. 2 MSchG; KASPAR LANDOLT, Die Dienstleistungsmarke, Diss. Zürich 1993, S. 57 ff.).
Soweit hier von Interesse spielt sodann für die Beurteilung der Markenfähigkeit keine Rolle, ob das Zeichen national oder international hinterlegt wurde. Unabhängig vom Weg der Registrierung sind alle Zeichen des Gemeinguts vom Markenschutz ausgeschlossen (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 27; DAVID, a.a.O., N. 5 zu Art. 45 MSchG, N. 3 zu Art. 46 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 8 zu Art. 2 MSchG, N. 5 f. zu Art. 46 MSchG).
Ob ein Zeichen Gemeingut geworden ist, beurteilt sich, soweit nicht Herkunftsangaben in Frage stehen (BGE 117 II 327 E. 2; vgl. auch BGE 125 III 193 E. 1d S. 203 f.), nach der Sachlage in der Schweiz (BGE 99 Ib 10 E. 4; BGE 129 III 225 E. 5.5; BGE 127 III 33 E. 2a). Massgebend sind die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Entscheids (DAVID, a.a.O., N. 7 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 145 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 43). Ausländischen Entscheidungen kommt daher keine bindende präjudizielle Wirkung zu. Doch können sie im Rahmen einer rechtsvergleichenden Auslegung durchaus mitberücksichtigt werden, sofern die Rechtslage vergleichbar ist und die ausländische Rechtspre chung sich auf dieselbe Marke bezieht (BGE 114 II 171 E. 2c; 62 II 317 E. 3 S. 329 f.; 60 II 249 E. 1b; DAVID, a.a.O., N. 7 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 9 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 30 f.). Dies schliesst indessen nach konstanter Rechtsprechung nicht aus, dass ein auch international registriertes Zeichen im Ausland keinen Schutz geniesst, wohl aber in der Schweiz, und umgekehrt (BGE 114 II 171 E. 2c; BGE 89 I 290 E. 7; BGE 82 I 49 E. 3; 79 I 252 E. 4; 76 I 168 E. 1; 57 II 603 E. 4 S. 605; TROLLER, a.a.O., S. 304).
3.3 Bei der Beurteilung der Entartung eines markenfähigen Zeichens zum Freizeichen differenziert die Rechtsprechung zwischen registrierten und nicht registrierten Zeichen: Bei registrierten Zeichen ist die Umwandlung einer Marke in ein Freizeichen erst abgeschlossen, wenn alle an der Herstellung, dem Vertrieb und dem Erwerb der Ware bzw. der Inanspruchnahme der Dienstleistung beteiligten Kreise das Zeichen nicht mehr als Hinweis auf einen bestimmten Geschäftsbetrieb bzw. eine spezifische Ware oder Dienstleistung, sondern als Gemeingut, d.h. als Waren- oder Gattungsname ansehen. Demgegenüber ist ein nicht als Marke geschütztes Zeichen schon dann Gemeingut, wenn nur ein bestimmter Kreis, z.B. die Fachleute oder die Abnehmer, es allgemein als Gattungsbezeichnung verwenden (BGE 114 II 171 E. 2a mit Hinweisen). Diese Differenzierung wird damit begründet, dass dem Interesse des Markeninhabers an der Erhaltung seines eingetragenen Zeichens besonders Rechnung zu tragen sei; solange dieses in gewissen Kreisen seine hinweisende Kraft nicht verloren habe, solle der Markeninhaber den Schutz weiterhin beanspruchen können. Verzichte er auf die Eintragung des Zeichens oder die Erneuerung der Marke, stelle sich für ihn die Frage der Umbildung des Zeichens in ein Freizeichen nicht mehr. Für Dritte sei die Lage in der Folge gleich, wie wenn das Zeichen nie als Marke eingetragen gewesen wäre; das Wort sei insoweit als nicht oder nicht mehr als Marke geschütztes Zeichen bereits dann Gemeingut, wenn nur ein bestimmter Kreis es als Gattungsbezeichnung verwende (BGE 94 II 44 E. 6). Im einen wie im andern Fall muss indessen die Degenerierung in allen Landesteilen und Sprachgebieten der Schweiz, in denen das betreffende Zeichen Verwendung findet, vollendet sein (BGE 60 II 249 E. 1b; TROLLER, a.a.O., S. 304; vgl. analog für die Durchsetzung eines Zeichens als Marke BGE 127 III 33 E. 2).
Diese Rechtsprechung ist in der Lehre auf Zustimmung und Kritik gestossen. Unbestritten scheint jedenfalls die Auffassung, dass die Umwandlung einer Marke in ein Freizeichen nicht leichthin angenommen werden dürfe (DAVID, a.a.O., N. 27 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 140 zu Art. 2 MSchG). Hinsichtlich der tatsächlichen Voraussetzungen einer Entartung scheint die Lehre überwiegend der Auffassung des Bundesgerichts zu folgen (TROLLER, a.a.O., S. 302 ff.; DAVID, a.a.O., N. 29 zu Art. 2 MSchG; MANSER, a.a.O., S. 46 ff.; JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 150 ff.; analog für das deutsche Recht FEZER, Markenrecht, München 1997, N. 278 f. zu § 8 MarkenG). Namentlich TROLLER (a.a.O., S. 303 f.) vertritt dezidiert die Auffassung, dass von der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht abzuweichen sei und keine Ausnahmen zuzulassen seien. Insbesondere dürfe die Umwandlung nicht bereits angenom-men werden, wenn die Wissenschaft sich des Zeichens bemächtigt und es in Lehrbüchern, Lexika und dergleichen als Sachbezeichnung aufgenommen habe, oder wenn amtliche Veröffentlichungen oder private Publikationen irgendwelcher Art es als Beschaffenheitsangabe verwendeten (vgl. auch die Hinweise bei TROLLER, a.a.O., Fn. 285; gl. M. DAVID, a.a.O., N. 28 zu Art. 2 MSchG). Andere Autoren sind skeptischer. MARBACH (SIWR, a.a.O., S. 48) hält die Privilegierung des Inhabers registrierter Marken nicht für unproblematisch, da Art. 2 MSchG hierfür dogmatisch keine Grundlage liefere, die Rechtsprechung des ungeachtet aber nicht für unbillig, jedenfalls soweit sich der Markeninhaber aktiv um die Markenpflege bemüht habe und sich der Sprachentwicklung zu widersetzen versuche. WILLI (a.a.O., N. 139 ff. zu Art. 2 MSchG) lehnt eine unterschiedliche Behandlung registrierter und nicht registrierter Zeichen ab und unterstellt den Schutz eines wohlerworbenen Besitzstandes ausschliesslich dem Gebot von Treu und Glauben; es obliege dem Inhaber einer eingetragenen Marke, geeignete Massnahmen gegen deren Umwandlung in ein Freizeichen zu ergreifen.
Zur Änderung der bisherigen Rechtsprechung besteht kein Anlass. Dem Tatbestand des Freizeichens eignet ein verändertes Verständnis, ein sich in aller Regel über längere Zeit hinziehender Sprach- und Bedeutungswandel, eine repetitive Bewusstseinsbildung. Insofern ist das Freizeichen gewissermassen das Spiegelbild der durchgesetzten Marke (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 45). Je bekannter aber eine Marke ist, umso grösser wird die Gefahr, dass das Publikum sie als Gattungsname verwendet, vor allem wenn die Marke keine zusätzliche Sachbezeichnung enthält, und umso schwerer fällt es, alle Verletzungen zu erfassen und gegen alle Täter vorzugehen (TROLLER, a.a.O., S. 301 und 304). Mit der Hinterlegung der Marke bekundet der Inhaber den Willen, das Zeichen ausschliesslich zu beanspruchen. Wer nicht hinterlegt oder die Marke nicht erneuert, bekundet diesen Willen nicht und muss sich daher entgegenhalten lassen, den Anschein erweckt zu haben, eine Ausschliesslichkeit nicht zu beanspruchen. Insoweit kann die Eintragung durchaus auch im Sinne von WILLI als vertrauenstheoretische Massnahme zur Wahrung eines Besitzstandes verstanden werden. Die differenzierte Rechtsprechung zur Entartung bloss markenfähiger oder zusätzlich markengeschützter Zeichen trägt damit auch dem Schutzbedarf eines nach der gesetzlichen Ordnung erst durch Registrierung geschaffenen subjektiven Rechts Rechnung (Art. 5 MSchG). Die Entartung als solche wird begrifflich einheitlich als Bedeutungswandel verstanden, differenziert wird bloss in den tatsächlichen Voraussetzungen für dessen abgeschlossene Durchsetzung. Diese Differenzierung rechtfertigt sich aus subjektiven Überlegungen des Markenschutzes weiterhin.
3.4 Das Obergericht hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Freizeichenbildung übernommen und damit kein Bundesrecht verletzt. Seines Erachtens hat sodann die Beklagte den Beweis einer Markenentartung nicht umfassend angetreten und hätte ihn daher nicht zu erbringen vermocht.
Die Feststellungen über die in den massgebenden Kreisen herrschenden Auffassungen sind tatsächlicher Natur (BGE 57 II 603 E. 4 S. 606). Beweispflichtig für den umfassenden Verständniswandel ist die Beklagte, wobei an den Beweis strenge Anforderungen zu stellen sind, weil die Umwandlung einer eingetragenen Marke in ein Freizeichen etwas Aussergewöhnliches bedeutet (BGE 84 II 429 E. 4a). Eine Beweisführung erübrigt sich bloss, soweit das umfassende Verständnis einer Bezeichnung als Gattungsbegriff gerichtsnotorisch ist (BGE 114 II 171 E. 2b), da über allgemein bekannte Tatsachen kein Beweis geführt werden muss (BGE 117 II 321 E. 2). Dies trifft für den Begriff "Montessori" offensichtlich nicht zu. Folglich oblag der Beklagten zu beweisen, dass diese Marke nach den genannten Kriterien zum Freizeichen degeneriert ist. Wenn das Obergericht dazu festhält, mit den Angeboten der Beklagten wäre dieser Beweis nicht zu erbringen gewesen, ist diese Feststellung grundsätzlich tatsächlicher Natur und für das Bundesgericht verbindlich. Eine Verletzung von Bundesrecht käme höchstens in Betracht, wenn das Obergericht ein bundesrechtswidriges Beweismass verlangt oder den gebotenen Überzeugungsgrad bundesrechtswidrig verstanden hätte. Davon kann indessen nicht die Rede sein. Dass "Montessori" allenfalls in den Vereinigten Staaten von Amerika als Freizeichen gilt, ist für das schweizerische Recht nach dem Gesagten nicht bestimmend, weil auf die hiesigen Verhältnisse abzustellen ist. Zudem ist der Begriff des Freizeichens im amerikanischen und im schweizerischen Recht nicht derselbe, was die rechtsvergleichende Berücksichtigung der angerufenen amerikanischen Entscheidung vermindert (TROLLER, a.a.O., S. 301; vgl. auch JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 151). Ebenso wenig ist die von der Beklagten behauptete Tatsache entscheidend, die Marke "Montessori" sei gegenüber unbefugtem Drittgebrauch nicht hinreichend verteidigt worden. Der verbreitete und nicht oder nur ungenügend bekämpfte Gebrauch eines Markenzeichens durch Drittpersonen und -unternehmen vermag die Entartung der Marke wohl zu bewirken, doch abgeschlossen ist diese erst, wenn das markenrechtliche Herkunfts- oder Individualzeichen sich im Verständnis aller interessierten Kreise zum allgemeinen Gattungsbegriff gewandelt, d.h. der Verkehr sich umfassend an den üblichen Gebrauch der Bezeichnung gewöhnt hat (TROLLER, a.a.O., S. 304; DAVID, a.a.O., N. 28 f. zu Art. 2 MSchG). Dazu ist beweismässig weit auszuholen und sind Beweise aus allen und landesweit verteilten massgebenden Verkehrskreisen anzubieten (TROLLER, a.a.O., S. 307; JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 153). Allenfalls ist auf demoskopische Untersuchungen oder fachkundige Befragungen der massgebenden Verkehrskreise abzustellen (BGE 128 III 441 E. 1; REHBINDER, Demoskopie als Beweismittel im Markenrecht, in: INGRES [Hrsg.], Marke und Marketing, Bern 1990, S. 355 ff.; MANSER, a.a.O., S. 233; KLETT, Die durchschnittlich aufmerksame Verbraucherin und der durchschnittlich gut ausgebildete Fachmann, GRUR 2001 S. 549 ff., 551). Dass die Beklagte aber in diesem Sinne umfassenden Beweis angeboten hätte, ist den Feststellungen der Vorinstanz nicht zu entnehmen und wird in der Berufungsschrift nicht dargelegt.
Hat das Obergericht demnach keine übersetzten Anforderungen an den Beweis der Markenentartung gesetzt und auch anderweitig keine bundesrechtlichen Beweisvorschriften verletzt, bleibt es bei der Verbindlichkeit seiner tatsächlichen Feststellung, der erforderliche Beweis wäre mit den Angeboten der beweisbelasteten Beklagten nicht zu erbringen gewesen. Damit durfte es eine Umwandlung der Marke "Montessori" in ein Freizeichen bundesrechtskonform ohne Abnahme der angebotenen Beweise verneinen. Offen bleiben kann dabei, ob ein als Marke eingetragener Familienname überhaupt degenerierungsfähig ist (dazu Urteil des Bundesgerichts 4C.355/1992 vom 1. März 1993 ["Gucci"], SMI 1994 S. 211 ff., E. 4b/bb).
4. Die Beklagte macht sodann geltend, die Klägerin handle mit ihrem Unterlassungsbegehren wider Treu und Glauben.
4.1 Soweit die Beklagte auch unter diesem Rechtstitel geltend macht, die Marke "Montessori" sei namentlich nach dem Entscheid des US Patent Office Trademark Trial and Appeal Board nicht mehr verteidigt worden und damit zum Freizeichen entartet, ist auf das bisher Gesagte zu verweisen (E. 3 hiervor). Danach ist die Markenentartung erst mit einem Verständniswandel der massgebenden Verkehrskreise abgeschlossen und nicht bereits mit fehlenden Aktivitäten des Markeninhabers zur Verteidigung des Zeichens gegen unbefugten Drittgebrauch. Der Einwand des treuwidrigen Verhaltens stösst insoweit ins Leere.
4.2 Der Grundsatz von Treu und Glauben oder besser das Verbot des Rechtsmissbrauchs kann indessen Bedeutung erlangen, wenn die Rechtsausübung des Markeninhabers ein widersprüchliches Verhalten darstellt, das keinen Rechtsschutz verdient, indem der Rechtsinhaber sich mit der Rechtsausübung zu seiner früheren Untätigkeit in Widerspruch setzt. Lehre und Rechtsprechung pflegen in diesem Zusammenhang von einer Verwirkung zu sprechen (statt aller MERZ, Berner Kommentar, N. 511 ff. zu Art. 2 ZGB). In diesem Sinne ist eine Rechtsverwirkung auch im Markenrecht möglich (so schon der Entscheid des Bundesgerichts vom 8. Dezember 1931, Markenschutz und Wettbewerb 1932 S. 209 ff., E. 7; vgl. auch BGE 127 III 357 E. 4c/bb S. 364; BGE 125 III 193 E. 1e; BGE 117 II 575 E. 4; BGE 114 II 338 E. 2a S. 340; aus der Literatur namentlich BRAUCHBAR, a.a.O., passim). Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Anwendung von Art. 2 ZGB eine Sonderverbindung, eine rechtlich relevante, d.h. über den reinen Zufallskontakt hinausgehende Beziehung mehrerer Rechtssubjekte voraussetzt und sich in dieser Sonderverbindung erschöpft, weil die Bestimmung letztlich auf dem Vertrauensschutz gründet (BGE 128 III 324 E. 2.2; BGE 108 II 305 E. 2b S. 311; MERZ, a.a.O., N. 34 zu Art. 2 ZGB; HAUSHEER/JAUN, Die Einleitungsartikel des ZGB, Bern 2003, N. 62 ff. zu Art. 2 ZGB; vgl. auch BAUMANN, Zürcher Kommentar, N. 6, 11 und 12 zu Art. 2 ZGB). Die Verwirkung markenrechtlicher Abwehransprüche zufolge widersprüchlichen Verhaltens führt daher - im Gegensatz zur Entartung zum Freizeichen - nicht zu einem umfassenden Rechtsuntergang, sondern hemmt bloss die Rechtsdurchsetzung gegenüber bestimmten Personen (BRAUCHBAR, a.a.O., S. 44 und 137 f.). Mit andern Worten hat die Beklagte zu beweisen, dass die Klägerin - oder allenfalls deren Rechtsvorgänger - sich ihr gegenüber widersprüchlich verhalten hat und nunmehr rechtsmissbräuchlich vorgeht.
4.3 Das Obergericht hat einen Rechtsmissbrauch der Klägerin geprüft und verworfen. Mit diesen Ausführungen setzt die Beklagte sich nicht, jedenfalls nicht rechtsgenüglich (Art. 55 Abs. 1 lit. c OG) auseinander. Aber auch sonst wird in der Berufungsschrift nicht, namentlich nicht gestützt auf die verbindlichen tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz dargelegt, inwieweit sich die Klägerin der Beklagten gegenüber widersprüchlich und damit rechtsmissbräuchlich verhalten haben soll. Eine - ohnehin nur mit Zurückhaltung anzunehmende (BGE 127 III 357 E. 4c/bb S. 364 mit Hinweisen; HONSELL, Basler Kommentar, N. 49 zu Art. 2 ZGB) - Rechtsverwirkung zufolge verzögerter Rechtsausübung ist nicht ersichtlich.
Wenn die Beklagte darüber hinaus geltend macht, die Klägerin versuche eine Marke durchzusetzen, die zufolge Verzichts längst untergegangen sei, ist dies zum einen keine Frage des Handelns nach Treu und Glauben, sondern der Rechtszuständigkeit oder des Rechtsbestandes. Zum anderen übersieht die Beklagte, dass die Vorinstanz einen Verzichtswillen der Inhaber der internationalen Marke in tatsächlicher Hinsicht ausgeschlossen hat, da sie die internationalen Markenrechte umfassend an die Klägerin abgetreten und die Klägerin verpflichtet hätten, hinsichtlich deren Gebrauchs die Förderung der "Montessori-Pädagogik" in der Schweiz fortzusetzen. Diese für das Bundesgericht verbindliche Feststellung steht der Annahme eines Rechtsverzichts und damit des Untergangs der Marke entgegen (zum Verzicht vgl. BRAUCHBAR, a.a.O., S. 38 f.).
4.4 Somit erweist sich der Einwand des treuwidrigen Verhaltens ebenfalls als unbegründet.
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de
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Art. 2 let. a LPM; droit des marques; signe libre. Notion du signe libre. Conditions de la transformation d'une marque en un signe libre. Confirmation de la jurisprudence en ce qui concerne l'appréciation différenciée des signes enregistrés et non enregistrés (con-sid. 3.1-3.3). Exigences quant à la preuve de la dégénérescence d'une marque enregistrée en signe libre (consid. 3.4).
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fr
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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III
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,884
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130 III 113
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130 III 113
Regeste b
Art. 2 ZGB; Rechtsverwirkung im Markenrecht. Die Verwirkung von markenrechtlichen Abwehransprüchen zufolge widersprüchlichen Verhaltens führt nicht zu einem umfassenden Rechtsuntergang, sondern hemmt bloss die Rechtsdurchsetzung gegenüber bestimmten Personen, zwischen denen eine Sonderverbindung besteht (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 114
A.
A.a Die "Assoziation Montessori (Schweiz)" (Klägerin) ist ein im Jahre 1982 gegründeter Verein. Sie ist der "Association Montessori Internationale" (AMI) angeschlossen und bezweckt die Förderung des von der italienischen Ärztin Maria Montessori (1870-1952) begründeten Erziehungsweges und die Verbreitung deren Ideen. Sie organisiert im Bereiche des Vereinszwecks Versammlungen, Kolloquien und Ausstellungen, veröffentlicht Schriften, fördert die Aus- und Weiterbildung von Erziehenden und bekämpft missbräuchliche Verwendungen des Namens "Montessori".
Die Klägerin ist Inhaberin der am 16. April 1997 für Dienstleistungen der Markenklasse 41 (Erziehung; Ausbildung; Unterhaltung; sportliche und kulturelle Aktivitäten; Nizza-Abkommen [SR 0.232.112.8]) eingetragenen CH-Marke Nr. 447525 "Montessori".
International wurde die Marke "Montessori" bereits am 6. Juni 1939 zu Gunsten von Mario M. Montessori, Amsterdam, für die Markenklassen 9, 16 und 28 registriert (Nr. R220723). Für Teile der Klasse 16 (diplômes, imprimés de propagande et de publicité sur le domaine de l'enseignement) wurde die internationale Marke im Jahre 1998 an die Klägerin abgetreten, die dafür seit dem 25. Juli 2000 als Berechtigte im internationalen Register eingetragen ist (Nr. 2R220723A; Hinterlegungsdatum 5. Juni 1999).
A.b Die Beklagte, ausgebildete Arztgehilfin, betreibt seit dem Jahre 1996 einen Kindergarten in X., den sie "Montessori-Kindergarten" nennt. Sie verfügt über ein Lehrdiplom der "X. Montessori Society", über ein Diplom des "Institut(s) Y." sowie über ein Diplom des "Z." als Spielgruppenleiterin.
A.c Die Klägerin betreibt nach ihren Angaben ein System selektiver Markenlizenzierung, in welchem sie die Verwendung des Kennzeichens "Montessori" nur Institutionen gestatte, die ihrer Auffassung nach von hinreichend, ihren eigenen Richtlinien entsprechend ausgebildeten Personen geleitet werden. Die Ausbildung der Beklagten anerkennt sie nicht als genügende Grundlage für die Zulassung zur selbständigen Leitung einer "Montessori"-Einrichtung. Sie forderte die Beklagte daher auf, die Verwendung des Namens "Montessori" für die Bezeichnung ihres Kindergartens zu unterlassen. Diese widersetzte sich dem Begehren.
B. Mit Klage vom 5. Februar 2001 und Schlussanträgen vom 22. Januar 2003 beantragte die Klägerin dem Obergericht des Kantons Luzern als einziger kantonaler Instanz, der Beklagten unter Strafandrohung zu verbieten, ihre Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens "Montessori" zu kennzeichnen. Sie berief sich auf Marken-, Wettbewerbs- und Namensrecht.
Die Beklagte beantragte, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Sie bestritt ein genügendes Rechtsschutzinteresse der Klägerin am eingeklagten Anspruch, machte für sich eine hinlängliche Ausbildung als Leiterin einer "Montessori"-Einrichtung geltend und beanspruchte gegenüber der schweizerischen Marke ein durch Gebrauchspriorität begründetes Weiterbenützungsrecht am Kennzeichen "Montessori", welches sie zudem als markenentartetes Freizeichen ausgab.
Mit Urteil vom 28. Februar 2003 untersagte das Obergericht, I. Kammer, der Beklagten unter Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB, ihre Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens "Montessori" zu kennzeichnen (Ziff. 1 Dispositiv). Die übrigen Begehren der Parteien wies es ab (Ziff. 2 Dispositiv). Das Verbot stützte es auf Markenrechte der Klägerin.
Das Obergericht erwog im Wesentlichen, die Bezeichnung des Kindergartens der Beklagten sei mit der Marke "Montessori" der Klägerin verwechselbar. Einerseits präge das Kennzeichen den Gesamteindruck der Geschäftsbezeichnung und anderseits würden insoweit gleichartige Dienstleistungen angeboten, als das Publikum die Leistungen der Beklagten mit denen der Klägerin gedanklich in Verbindung bringe. Die Beklagte könne zwar gegenüber der CH-Marke "Montessori" ein Weiterbenützungsrecht gemäss Art. 14 Abs. 1 MSchG (SR 232.11) beanspruchen, doch vermöge die Klägerin ihren Unterlassungsanspruch dennoch auf die ihr an der internationalen Marke abgetretenen Rechte und den notorischen Bekanntheitsgrad dieser Marke (Art. 3 Abs. 2 lit. b MSchG) zu stützen. Dieser Schutz werde nicht rechtsmissbräuchlich beansprucht, und den Nachweis, dass die Marke "Montessori" zum Freizeichen entartet sei, habe die Beklagte nicht zu erbringen vermocht.
C. Die Beklagte führt dagegen eidgenössische Berufung mit folgenden Anträgen:
"1. Es sei der Beklagten und Berufungsklägerin in Abänderung von Ziffer 1 Urteilsspruch im Urteil des Obergerichts des Kantons Luzern im Prozess Nr. 12 01 1 vom 28. Februar 2003 die Kennzeichnung ihrer Kindergartendienstleistungen im geschäftlichen Verkehr unter Verwendung des Namens 'Montessori' zu bewilligen.
2. Eventualiter sei in Abänderung von Ziff. 2 Urteilsspruch im Urteil des Obergerichts des Kantons Luzern im Prozess Nr. 12 01 1 vom 28. Februar 2003 betreffend die Markenklasse 41 (Erziehung, Ausbildung, Unterricht und Training für Kinder und Erwachsene) das markenrechtliche Weiterbenützungsrecht der Beklagten und Berufungsklägerin im Umfang des Gebrauchs bis zur Entstehung des Schutzes an der Marke 'Montessori' 447527 festzustellen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Klägerin und Berufungsbeklagten."
Die Klägerin beantragt dem Bundesgericht, auf die Berufung nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Eine gegen das angefochtene Urteil parallel eingereichte staatsrechtliche Beschwerde der Beklagten hat das Bundesgericht mit heutigem Datum abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Das Bundesgericht weist die Berufung ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beklagte macht nicht geltend, die Marke "Montessori" sei als Zeichen des Gemeinguts von je her schutzunfähig gewesen, doch ist sie ihrer Auffassung nach im Laufe der Zeit zu einem Freizeichen entartet (zur rechtlichen Bedeutung dieser Unterscheidung etwa BGE 114 II 171 E. 2a; BGE 84 II 429 E. 3b und 4a oder Urteil des Handelsgerichts des Kantons Zürich vom 2. Dezember 1999, sic! 4/2000 S. 291 ff.).
3.1 Freizeichen sind Zeichen, die an sich kennzeichnende Kraft hätten und Marken sein könnten oder es einmal waren, eine Kennzeichnungskraft aber nicht mehr besitzen und daher Gemeingut sind. Sie entstehen namentlich, wenn auch nicht ausschliesslich dadurch, dass sie von mehreren unter sich unabhängigen Unternehmen frei zur Kennzeichnung gleichartiger Waren oder Dienstleistungen verwendet werden und daher ihre Unterscheidungs- und Individualisierungsfunktion einbüssen. Sie werden von den massgebenden Verkehrskreisen nicht mehr als spezifische Herkunfts- oder Produktebezeichnungen verstanden, sondern sind in deren Verständnis zu reinen Sach- oder Gattungsbezeichnungen degeneriert (BGE 114 II 171 E. 2a; ALOIS TROLLER, Immaterialgüterrecht, 3. Aufl., Basel 1983, Bd. I, S. 300; DAVID, Basler Kommentar, Markenschutzgesetz, Muster- und Modellgesetz, 2. Aufl., Basel 1999, N. 25 zu Art. 2 MSchG; WILLI, Kommentar MSchG, Zürich 2002, N. 130 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, Markenrecht, in: von Büren/David [Hrsg.], Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, Bd. III, Kennzeichenrecht, Basel 1996, S. 45 [im Folgenden zit. als "MARBACH, SIWR"]; VON BÜREN/MARBACH, Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 2. Aufl., Bern 2002, S. 105; EUGEN MARBACH, Die eintragungsfähige Marke, Diss. Bern 1984, S. 61; SCHLUEP, Das Markenrecht als subjektives Recht, Basel 1964, S. 15; FRANZ MANSER, Die Entartung von Marken zu Freizeichen, Diss. St. Gallen 1971, S. 28 ff.; IRÈNE JENE-BOLLAG, Die Schutzunfähigkeit von Marke und Ausstattung unter dem Gesichtspunkt des Freihaltebedürfnisses, Basel 1981, S. 139 ff.; SIMONE BRAUCHBAR, Die Verwirkung im Kennzeichenrecht, unter Berücksichtigung der Regelung in der Europäischen Union, Diss. Basel 2001, S. 43 f.). Der verbreitete Gebrauch hat dazu geführt, dass der Verkehr den individualisierenden Begriff nicht mehr als solchen, sondern bloss noch als Bezeichnung der räumlich-zeitlichen oder wesensmässigen Gegebenheiten auffasst (SCHLUEP, a.a.O.). Dies ist der Fall, wenn das Zeichen zum blossen Hinweis auf eine allgemeine Eigenschaft, zur üblichen Bezeichnung oder zur gebräuchlichen Ausschmückung einer bestimmten Ware oder Dienstleistung geworden ist (DAVID, a.a.O., mit Hinweisen).
Als solche Freizeichen hat die Rechtsprechung beispielsweise gewertet: "EILE MIT WEILE" für Würfelspiele (BGE 114 II 171), "SPANDEX" für elastomere Kunstfasern (BGE 94 II 44 E. 6), "ROSSKOPF" oder "ROSKOPF" für billige Taschenuhren (BGE 46 II 416 E. 2) sowie "UPERISIERT" und "UP" für im Ultra-Hochtemperatur-Erhitzungsverfahren behandelte Milch (Urteile des Handelsgerichts des Kantons Zürich vom 15. Juni 1971 und des Bundesgerichts vom 1. Februar 1972, ZR 71/1972 S. 110 Nr. 37). Demgegenüber hat sie beispielsweise als Freizeichen verneint: Bild eines "Kopfes mit gewellten Haaren" für Haarpflege-Produkte (BGE 100 II 411 E. 1), "FARMERHÖSLI" und "FARMERLI" für Kinderbekleidung (BGE 84 II 429 E. 4), "EAU DE BOTOT" für Mundwasser (BGE 62 II 317 E. 3), "BEL PAESE" für Käse (BGE 60 II 249 E. 1b), "LYSOL" für Desinfektionsmittel (BGE 57 II 603 E. 4) sowie "DUDEN" für Rechtschreibebücher (Urteil des Handelsgerichts des Kantons St. Gallen vom 29. September 1971, SJZ 69/1973 S. 225).
3.2 Die aus der Zugehörigkeit eines Zeichens zum Gemeingut folgende absolute Schutzunfähigkeit von Marken beurteilt sich für Waren und Dienstleistungen nach denselben generell-abstrakten Kriterien, sofern von einer hier nicht interessierenden Ausnahme bezüglich Wappen und Hoheitszeichen (Art. 75 Ziff. 3 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 4 zu Art. 75 MSchG) abgesehen wird. Individuell-konkrete Differenzierungen können sich allerdings aus produktespezifischen Überlegungen rechtfertigen (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 28; WILLI, a.a.O., N. 11 zu Art. 2 MSchG; KASPAR LANDOLT, Die Dienstleistungsmarke, Diss. Zürich 1993, S. 57 ff.).
Soweit hier von Interesse spielt sodann für die Beurteilung der Markenfähigkeit keine Rolle, ob das Zeichen national oder international hinterlegt wurde. Unabhängig vom Weg der Registrierung sind alle Zeichen des Gemeinguts vom Markenschutz ausgeschlossen (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 27; DAVID, a.a.O., N. 5 zu Art. 45 MSchG, N. 3 zu Art. 46 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 8 zu Art. 2 MSchG, N. 5 f. zu Art. 46 MSchG).
Ob ein Zeichen Gemeingut geworden ist, beurteilt sich, soweit nicht Herkunftsangaben in Frage stehen (BGE 117 II 327 E. 2; vgl. auch BGE 125 III 193 E. 1d S. 203 f.), nach der Sachlage in der Schweiz (BGE 99 Ib 10 E. 4; BGE 129 III 225 E. 5.5; BGE 127 III 33 E. 2a). Massgebend sind die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Entscheids (DAVID, a.a.O., N. 7 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 145 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 43). Ausländischen Entscheidungen kommt daher keine bindende präjudizielle Wirkung zu. Doch können sie im Rahmen einer rechtsvergleichenden Auslegung durchaus mitberücksichtigt werden, sofern die Rechtslage vergleichbar ist und die ausländische Rechtspre chung sich auf dieselbe Marke bezieht (BGE 114 II 171 E. 2c; 62 II 317 E. 3 S. 329 f.; 60 II 249 E. 1b; DAVID, a.a.O., N. 7 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 9 zu Art. 2 MSchG; MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 30 f.). Dies schliesst indessen nach konstanter Rechtsprechung nicht aus, dass ein auch international registriertes Zeichen im Ausland keinen Schutz geniesst, wohl aber in der Schweiz, und umgekehrt (BGE 114 II 171 E. 2c; BGE 89 I 290 E. 7; BGE 82 I 49 E. 3; 79 I 252 E. 4; 76 I 168 E. 1; 57 II 603 E. 4 S. 605; TROLLER, a.a.O., S. 304).
3.3 Bei der Beurteilung der Entartung eines markenfähigen Zeichens zum Freizeichen differenziert die Rechtsprechung zwischen registrierten und nicht registrierten Zeichen: Bei registrierten Zeichen ist die Umwandlung einer Marke in ein Freizeichen erst abgeschlossen, wenn alle an der Herstellung, dem Vertrieb und dem Erwerb der Ware bzw. der Inanspruchnahme der Dienstleistung beteiligten Kreise das Zeichen nicht mehr als Hinweis auf einen bestimmten Geschäftsbetrieb bzw. eine spezifische Ware oder Dienstleistung, sondern als Gemeingut, d.h. als Waren- oder Gattungsname ansehen. Demgegenüber ist ein nicht als Marke geschütztes Zeichen schon dann Gemeingut, wenn nur ein bestimmter Kreis, z.B. die Fachleute oder die Abnehmer, es allgemein als Gattungsbezeichnung verwenden (BGE 114 II 171 E. 2a mit Hinweisen). Diese Differenzierung wird damit begründet, dass dem Interesse des Markeninhabers an der Erhaltung seines eingetragenen Zeichens besonders Rechnung zu tragen sei; solange dieses in gewissen Kreisen seine hinweisende Kraft nicht verloren habe, solle der Markeninhaber den Schutz weiterhin beanspruchen können. Verzichte er auf die Eintragung des Zeichens oder die Erneuerung der Marke, stelle sich für ihn die Frage der Umbildung des Zeichens in ein Freizeichen nicht mehr. Für Dritte sei die Lage in der Folge gleich, wie wenn das Zeichen nie als Marke eingetragen gewesen wäre; das Wort sei insoweit als nicht oder nicht mehr als Marke geschütztes Zeichen bereits dann Gemeingut, wenn nur ein bestimmter Kreis es als Gattungsbezeichnung verwende (BGE 94 II 44 E. 6). Im einen wie im andern Fall muss indessen die Degenerierung in allen Landesteilen und Sprachgebieten der Schweiz, in denen das betreffende Zeichen Verwendung findet, vollendet sein (BGE 60 II 249 E. 1b; TROLLER, a.a.O., S. 304; vgl. analog für die Durchsetzung eines Zeichens als Marke BGE 127 III 33 E. 2).
Diese Rechtsprechung ist in der Lehre auf Zustimmung und Kritik gestossen. Unbestritten scheint jedenfalls die Auffassung, dass die Umwandlung einer Marke in ein Freizeichen nicht leichthin angenommen werden dürfe (DAVID, a.a.O., N. 27 zu Art. 2 MSchG; WILLI, a.a.O., N. 140 zu Art. 2 MSchG). Hinsichtlich der tatsächlichen Voraussetzungen einer Entartung scheint die Lehre überwiegend der Auffassung des Bundesgerichts zu folgen (TROLLER, a.a.O., S. 302 ff.; DAVID, a.a.O., N. 29 zu Art. 2 MSchG; MANSER, a.a.O., S. 46 ff.; JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 150 ff.; analog für das deutsche Recht FEZER, Markenrecht, München 1997, N. 278 f. zu § 8 MarkenG). Namentlich TROLLER (a.a.O., S. 303 f.) vertritt dezidiert die Auffassung, dass von der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht abzuweichen sei und keine Ausnahmen zuzulassen seien. Insbesondere dürfe die Umwandlung nicht bereits angenom-men werden, wenn die Wissenschaft sich des Zeichens bemächtigt und es in Lehrbüchern, Lexika und dergleichen als Sachbezeichnung aufgenommen habe, oder wenn amtliche Veröffentlichungen oder private Publikationen irgendwelcher Art es als Beschaffenheitsangabe verwendeten (vgl. auch die Hinweise bei TROLLER, a.a.O., Fn. 285; gl. M. DAVID, a.a.O., N. 28 zu Art. 2 MSchG). Andere Autoren sind skeptischer. MARBACH (SIWR, a.a.O., S. 48) hält die Privilegierung des Inhabers registrierter Marken nicht für unproblematisch, da Art. 2 MSchG hierfür dogmatisch keine Grundlage liefere, die Rechtsprechung des ungeachtet aber nicht für unbillig, jedenfalls soweit sich der Markeninhaber aktiv um die Markenpflege bemüht habe und sich der Sprachentwicklung zu widersetzen versuche. WILLI (a.a.O., N. 139 ff. zu Art. 2 MSchG) lehnt eine unterschiedliche Behandlung registrierter und nicht registrierter Zeichen ab und unterstellt den Schutz eines wohlerworbenen Besitzstandes ausschliesslich dem Gebot von Treu und Glauben; es obliege dem Inhaber einer eingetragenen Marke, geeignete Massnahmen gegen deren Umwandlung in ein Freizeichen zu ergreifen.
Zur Änderung der bisherigen Rechtsprechung besteht kein Anlass. Dem Tatbestand des Freizeichens eignet ein verändertes Verständnis, ein sich in aller Regel über längere Zeit hinziehender Sprach- und Bedeutungswandel, eine repetitive Bewusstseinsbildung. Insofern ist das Freizeichen gewissermassen das Spiegelbild der durchgesetzten Marke (MARBACH, SIWR, a.a.O., S. 45). Je bekannter aber eine Marke ist, umso grösser wird die Gefahr, dass das Publikum sie als Gattungsname verwendet, vor allem wenn die Marke keine zusätzliche Sachbezeichnung enthält, und umso schwerer fällt es, alle Verletzungen zu erfassen und gegen alle Täter vorzugehen (TROLLER, a.a.O., S. 301 und 304). Mit der Hinterlegung der Marke bekundet der Inhaber den Willen, das Zeichen ausschliesslich zu beanspruchen. Wer nicht hinterlegt oder die Marke nicht erneuert, bekundet diesen Willen nicht und muss sich daher entgegenhalten lassen, den Anschein erweckt zu haben, eine Ausschliesslichkeit nicht zu beanspruchen. Insoweit kann die Eintragung durchaus auch im Sinne von WILLI als vertrauenstheoretische Massnahme zur Wahrung eines Besitzstandes verstanden werden. Die differenzierte Rechtsprechung zur Entartung bloss markenfähiger oder zusätzlich markengeschützter Zeichen trägt damit auch dem Schutzbedarf eines nach der gesetzlichen Ordnung erst durch Registrierung geschaffenen subjektiven Rechts Rechnung (Art. 5 MSchG). Die Entartung als solche wird begrifflich einheitlich als Bedeutungswandel verstanden, differenziert wird bloss in den tatsächlichen Voraussetzungen für dessen abgeschlossene Durchsetzung. Diese Differenzierung rechtfertigt sich aus subjektiven Überlegungen des Markenschutzes weiterhin.
3.4 Das Obergericht hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Freizeichenbildung übernommen und damit kein Bundesrecht verletzt. Seines Erachtens hat sodann die Beklagte den Beweis einer Markenentartung nicht umfassend angetreten und hätte ihn daher nicht zu erbringen vermocht.
Die Feststellungen über die in den massgebenden Kreisen herrschenden Auffassungen sind tatsächlicher Natur (BGE 57 II 603 E. 4 S. 606). Beweispflichtig für den umfassenden Verständniswandel ist die Beklagte, wobei an den Beweis strenge Anforderungen zu stellen sind, weil die Umwandlung einer eingetragenen Marke in ein Freizeichen etwas Aussergewöhnliches bedeutet (BGE 84 II 429 E. 4a). Eine Beweisführung erübrigt sich bloss, soweit das umfassende Verständnis einer Bezeichnung als Gattungsbegriff gerichtsnotorisch ist (BGE 114 II 171 E. 2b), da über allgemein bekannte Tatsachen kein Beweis geführt werden muss (BGE 117 II 321 E. 2). Dies trifft für den Begriff "Montessori" offensichtlich nicht zu. Folglich oblag der Beklagten zu beweisen, dass diese Marke nach den genannten Kriterien zum Freizeichen degeneriert ist. Wenn das Obergericht dazu festhält, mit den Angeboten der Beklagten wäre dieser Beweis nicht zu erbringen gewesen, ist diese Feststellung grundsätzlich tatsächlicher Natur und für das Bundesgericht verbindlich. Eine Verletzung von Bundesrecht käme höchstens in Betracht, wenn das Obergericht ein bundesrechtswidriges Beweismass verlangt oder den gebotenen Überzeugungsgrad bundesrechtswidrig verstanden hätte. Davon kann indessen nicht die Rede sein. Dass "Montessori" allenfalls in den Vereinigten Staaten von Amerika als Freizeichen gilt, ist für das schweizerische Recht nach dem Gesagten nicht bestimmend, weil auf die hiesigen Verhältnisse abzustellen ist. Zudem ist der Begriff des Freizeichens im amerikanischen und im schweizerischen Recht nicht derselbe, was die rechtsvergleichende Berücksichtigung der angerufenen amerikanischen Entscheidung vermindert (TROLLER, a.a.O., S. 301; vgl. auch JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 151). Ebenso wenig ist die von der Beklagten behauptete Tatsache entscheidend, die Marke "Montessori" sei gegenüber unbefugtem Drittgebrauch nicht hinreichend verteidigt worden. Der verbreitete und nicht oder nur ungenügend bekämpfte Gebrauch eines Markenzeichens durch Drittpersonen und -unternehmen vermag die Entartung der Marke wohl zu bewirken, doch abgeschlossen ist diese erst, wenn das markenrechtliche Herkunfts- oder Individualzeichen sich im Verständnis aller interessierten Kreise zum allgemeinen Gattungsbegriff gewandelt, d.h. der Verkehr sich umfassend an den üblichen Gebrauch der Bezeichnung gewöhnt hat (TROLLER, a.a.O., S. 304; DAVID, a.a.O., N. 28 f. zu Art. 2 MSchG). Dazu ist beweismässig weit auszuholen und sind Beweise aus allen und landesweit verteilten massgebenden Verkehrskreisen anzubieten (TROLLER, a.a.O., S. 307; JENE-BOLLAG, a.a.O., S. 153). Allenfalls ist auf demoskopische Untersuchungen oder fachkundige Befragungen der massgebenden Verkehrskreise abzustellen (BGE 128 III 441 E. 1; REHBINDER, Demoskopie als Beweismittel im Markenrecht, in: INGRES [Hrsg.], Marke und Marketing, Bern 1990, S. 355 ff.; MANSER, a.a.O., S. 233; KLETT, Die durchschnittlich aufmerksame Verbraucherin und der durchschnittlich gut ausgebildete Fachmann, GRUR 2001 S. 549 ff., 551). Dass die Beklagte aber in diesem Sinne umfassenden Beweis angeboten hätte, ist den Feststellungen der Vorinstanz nicht zu entnehmen und wird in der Berufungsschrift nicht dargelegt.
Hat das Obergericht demnach keine übersetzten Anforderungen an den Beweis der Markenentartung gesetzt und auch anderweitig keine bundesrechtlichen Beweisvorschriften verletzt, bleibt es bei der Verbindlichkeit seiner tatsächlichen Feststellung, der erforderliche Beweis wäre mit den Angeboten der beweisbelasteten Beklagten nicht zu erbringen gewesen. Damit durfte es eine Umwandlung der Marke "Montessori" in ein Freizeichen bundesrechtskonform ohne Abnahme der angebotenen Beweise verneinen. Offen bleiben kann dabei, ob ein als Marke eingetragener Familienname überhaupt degenerierungsfähig ist (dazu Urteil des Bundesgerichts 4C.355/1992 vom 1. März 1993 ["Gucci"], SMI 1994 S. 211 ff., E. 4b/bb).
4. Die Beklagte macht sodann geltend, die Klägerin handle mit ihrem Unterlassungsbegehren wider Treu und Glauben.
4.1 Soweit die Beklagte auch unter diesem Rechtstitel geltend macht, die Marke "Montessori" sei namentlich nach dem Entscheid des US Patent Office Trademark Trial and Appeal Board nicht mehr verteidigt worden und damit zum Freizeichen entartet, ist auf das bisher Gesagte zu verweisen (E. 3 hiervor). Danach ist die Markenentartung erst mit einem Verständniswandel der massgebenden Verkehrskreise abgeschlossen und nicht bereits mit fehlenden Aktivitäten des Markeninhabers zur Verteidigung des Zeichens gegen unbefugten Drittgebrauch. Der Einwand des treuwidrigen Verhaltens stösst insoweit ins Leere.
4.2 Der Grundsatz von Treu und Glauben oder besser das Verbot des Rechtsmissbrauchs kann indessen Bedeutung erlangen, wenn die Rechtsausübung des Markeninhabers ein widersprüchliches Verhalten darstellt, das keinen Rechtsschutz verdient, indem der Rechtsinhaber sich mit der Rechtsausübung zu seiner früheren Untätigkeit in Widerspruch setzt. Lehre und Rechtsprechung pflegen in diesem Zusammenhang von einer Verwirkung zu sprechen (statt aller MERZ, Berner Kommentar, N. 511 ff. zu Art. 2 ZGB). In diesem Sinne ist eine Rechtsverwirkung auch im Markenrecht möglich (so schon der Entscheid des Bundesgerichts vom 8. Dezember 1931, Markenschutz und Wettbewerb 1932 S. 209 ff., E. 7; vgl. auch BGE 127 III 357 E. 4c/bb S. 364; BGE 125 III 193 E. 1e; BGE 117 II 575 E. 4; BGE 114 II 338 E. 2a S. 340; aus der Literatur namentlich BRAUCHBAR, a.a.O., passim). Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Anwendung von Art. 2 ZGB eine Sonderverbindung, eine rechtlich relevante, d.h. über den reinen Zufallskontakt hinausgehende Beziehung mehrerer Rechtssubjekte voraussetzt und sich in dieser Sonderverbindung erschöpft, weil die Bestimmung letztlich auf dem Vertrauensschutz gründet (BGE 128 III 324 E. 2.2; BGE 108 II 305 E. 2b S. 311; MERZ, a.a.O., N. 34 zu Art. 2 ZGB; HAUSHEER/JAUN, Die Einleitungsartikel des ZGB, Bern 2003, N. 62 ff. zu Art. 2 ZGB; vgl. auch BAUMANN, Zürcher Kommentar, N. 6, 11 und 12 zu Art. 2 ZGB). Die Verwirkung markenrechtlicher Abwehransprüche zufolge widersprüchlichen Verhaltens führt daher - im Gegensatz zur Entartung zum Freizeichen - nicht zu einem umfassenden Rechtsuntergang, sondern hemmt bloss die Rechtsdurchsetzung gegenüber bestimmten Personen (BRAUCHBAR, a.a.O., S. 44 und 137 f.). Mit andern Worten hat die Beklagte zu beweisen, dass die Klägerin - oder allenfalls deren Rechtsvorgänger - sich ihr gegenüber widersprüchlich verhalten hat und nunmehr rechtsmissbräuchlich vorgeht.
4.3 Das Obergericht hat einen Rechtsmissbrauch der Klägerin geprüft und verworfen. Mit diesen Ausführungen setzt die Beklagte sich nicht, jedenfalls nicht rechtsgenüglich (Art. 55 Abs. 1 lit. c OG) auseinander. Aber auch sonst wird in der Berufungsschrift nicht, namentlich nicht gestützt auf die verbindlichen tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz dargelegt, inwieweit sich die Klägerin der Beklagten gegenüber widersprüchlich und damit rechtsmissbräuchlich verhalten haben soll. Eine - ohnehin nur mit Zurückhaltung anzunehmende (BGE 127 III 357 E. 4c/bb S. 364 mit Hinweisen; HONSELL, Basler Kommentar, N. 49 zu Art. 2 ZGB) - Rechtsverwirkung zufolge verzögerter Rechtsausübung ist nicht ersichtlich.
Wenn die Beklagte darüber hinaus geltend macht, die Klägerin versuche eine Marke durchzusetzen, die zufolge Verzichts längst untergegangen sei, ist dies zum einen keine Frage des Handelns nach Treu und Glauben, sondern der Rechtszuständigkeit oder des Rechtsbestandes. Zum anderen übersieht die Beklagte, dass die Vorinstanz einen Verzichtswillen der Inhaber der internationalen Marke in tatsächlicher Hinsicht ausgeschlossen hat, da sie die internationalen Markenrechte umfassend an die Klägerin abgetreten und die Klägerin verpflichtet hätten, hinsichtlich deren Gebrauchs die Förderung der "Montessori-Pädagogik" in der Schweiz fortzusetzen. Diese für das Bundesgericht verbindliche Feststellung steht der Annahme eines Rechtsverzichts und damit des Untergangs der Marke entgegen (zum Verzicht vgl. BRAUCHBAR, a.a.O., S. 38 f.).
4.4 Somit erweist sich der Einwand des treuwidrigen Verhaltens ebenfalls als unbegründet.
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Art. 2 lett. a LPM; protezione dei marchi; segno libero. Nozione di segno libero. Requisiti per la trasformazione di un marchio in un segno libero. Conferma della giurisprudenza per quanto concerne la necessità di procedere ad una valutazione differenziata a dipendenza che si tratti di segni registrato oppure no (consid. 3.1-3.3). Esigenze poste alla prova della degenerazione di un marchio registrato in un segno libero (consid. 3.4).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 III 125
Sachverhalt ab Seite 126
A. Mit als "Arbitration" übertiteltem Entscheid ("decision") vom 31. Dezember 1998 verpflichtete Hugo Krug, Düsseldorf, Jean Nachmann (im Folgenden: der Beschwerdeführer), der "German family" USD 425'000.- und GBP 15'000.- (zuzüglich Zinsen) zu bezahlen. Er führte in seinem Entscheid unter anderem aus, er sei von beiden Parteien unwiderruflich beauftragt worden, ihren Streit beizulegen. In der Folge stellte der Beschwerdeführer beim Oberlandesgericht Düsseldorf den Antrag, den Schiedsspruch aufzuheben. Mit Beschluss vom 23. März 2000 wies das Oberlandesgericht Düsseldorf den Antrag zurück mit der Begründung, Schiedsort sei nach der Schiedsvereinbarung Zürich. Der darauf angerufene III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs beschloss am 25. Januar 2001, die Rekursbeschwerde nicht entgegenzunehmen, weil der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zukomme und sie im Ergebnis auch keine Aussicht auf Erfolg habe.
B. Auf Antrag der "German family", nämlich Eitan German, Judith German und Joachim German, bescheinigte die III. Zivilkammer des Obergerichts des Kantons Zürich am 28. November 2001 gestützt auf Art. 193 Abs. 2 IPRG die Vollstreckbarkeit des Schiedsentscheids vom 31. Dezember 1998. Zur Begründung wurde angeführt, der Schiedsrichter habe in der Erklärung vom 5. September 2001 zu einem entsprechenden Erläuterungsbegehren die Namen und Adressen der einzelnen Mitglieder der "German family" bezeichnet (nämlich die Beschwerdegegner) und am 12. Februar 2001 gestützt auf ein weiteres Erläuterungsbegehren zudem schriftlich bescheinigt, dass sein Entscheid vom 31. Dezember 1998 nach den Bestimmungen des 12. Kapitels des IPRG ergangen sei und der Sitz des Schiedsgerichts sich in Zürich befunden habe. Weiter habe das schweizerische Bundesgericht bestätigt, dass bis zum 26. November 2001 keine Beschwerde gegen den Schiedsspruch eingegangen sei. Auf eine gegen diese Vollstreckbarkeitsbescheinigung eingereichte Nichtigkeitsbeschwerde trat das Kassationsgericht des Kantons Zürich nicht ein.
C. Am 11. März 2003 erteilte die Einzelrichterin des Bezirksgerichts Meilen auf Gesuch der Beschwerdegegner in der Betreibung Nr. 13'343 des Betreibungsamtes Zollikon definitive Rechtsöffnung im Betrage von Fr. 706'095.- nebst Zins zu 5% seit dem 10. Januar 2002 sowie Fr. 264'552.- und Fr. 35'818.- nebst Zins zu 8% seit dem 1. Januar 1998. Das Obergericht des Kantons Zürich wies eine gegen diese Verfügung erhobene Nichtigkeitsbeschwerde am 30. Juni 2003 ab.
D. Gegen diesen Entscheid hat der Beschwerdeführer am 29. August 2003 staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Hauptantrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen mit der Anweisung, die Rechtsöffnung aufzuheben; eventualiter sei festzustellen, dass ihm ab Kenntnisnahme des bundesgerichtlichen Entscheids über die vorliegende Beschwerde die Wiederherstellungsfrist gemäss Art. 35 OG zur Anfechtung des Schiedspruchs vom 31. Dezember 1998 im Sinne von Art. 190 Abs. 2 IPRG zu laufen beginne. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 80 Abs. 1 SchKG kann der Gläubiger definitive Rechtsöffnung verlangen, wenn die in Betreibung gesetzte Forderung auf einem vollstreckbaren gerichtlichen Urteil beruht. Legt der Gläubiger ein Urteil und eine Rechtskraftbescheinigung vor, kann sich der Schuldner nur in engen Grenzen gegen die Rechtsöffnung zur Wehr setzen. So kann er rügen, das Urteil sei nichtig. Dieser Einwand führt allerdings bei Zivilurteilen nur in den seltensten Fällen zum Erfolg (vgl. BGE 63 III 57; STAEHELIN, Basler Kommentar, SchKG I, N. 14 zu Art. 80 SchKG) und wird von Lehre (vgl. etwa JAEGER/WALDER/KULL/KOTTMANN, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Bd. I, 4. Aufl., 1997, Kommentierung zu Art. 80 SchKG) und Rechtsprechung (BGE 117 III 57 E. 4a S. 59) als mögliche Einwendung gegen den Rechtsöffnungstitel daher teils gar nicht erwähnt. Weiter kann der Schuldner rügen, der Sachentscheid sei nicht vollstreckbar (vgl. JAEGER/WALDER/KULL/ KOTTMANN, a.a.O., N. 2 zu Art. 81 SchKG; STAEHELIN, a.a.O., N. 2 zu Art. 81 SchKG). Schliesslich kann er bei Urteilen geltend machen und durch Urkunden beweisen, dass die Schuld seit Erlass des Entscheids getilgt oder gestundet worden oder die Verjährung eingetreten sei (Art. 81 Abs. 1 SchKG). Schiedsurteile sind Urteilen staatlicher Gerichte gleichgestellt (BGE 117 III 57 E. 4a S. 59). Sie unterstehen bei internationalen Verhältnissen dem IPRG (Art. 1 Abs. 1 lit. e und Art. 176 Abs. 1 IPRG; STAEHELIN, a.a.O., N. 16 zu Art. 80 SchKG).
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei willkürlich, gestützt auf ein Schriftstück, das von den kantonalen Behörden als "Schiedsentscheid" bezeichnet werde, definitive Rechtsöffnung zu gewähren, wenn der betreibende Gläubiger nicht gleichzeitig die zugrunde liegende Schiedsvereinbarung vorlege. Der Rechtsöffnungsrichter habe nämlich zu prüfen, ob der vorgelegte Entscheid wirklich ein vollstreckbarer Schiedsspruch und nicht bloss ein Schiedsgutachten oder eine Meinungsäusserung sei.
2.1.1 Diese Auffassung trifft in allgemeiner Weise nicht zu. Vielmehr hat der Gläubiger dem Rechtsöffnungsrichter grundsätzlich nur den Schiedsentscheid gemäss Art. 189 IPRG und allenfalls eine Vollstreckbarkeitsbescheinigung gemäss Art. 193 Abs. 2 IPRG vorzuweisen. Liegen diese Dokumente vor, bleibt für die Rügen, es liege gar kein Schiedsentscheid im Sinne von Art. 189 IPRG vor oder dieser sei nichtig oder nicht vollstreckbar, nur mehr wenig Raum. Denn mit der Eröffnung wird ein Schiedsentscheid grundsätzlich endgültig (Art. 190 Abs. 1 IPRG). Er kann nur mehr unter engen Voraussetzungen, welche in Art. 190 Abs. 2 IPRG umschrieben sind, angefochten werden. In den Anfechtungsgründen des Art. 190 Abs. 2 IPRG nicht vorgesehene Beanstandungen sind auch im Rechtsöffnungsverfahren nicht zu hören; Anfechtungsgründe aber, welche mit der genannten Beschwerde vorgetragen werden können, sind grundsätzlich dort und nicht im anschliessenden Rechtsöffnungsverfahren anzubringen und zu bereinigen. Denn in diesem Fall liegt von Gesetzes wegen Anfechtbarkeit vor. Gleich verhält es sich mit Rügen, welche im Verfahren der Vollstreckbarkeitsbescheinigung gemäss Art. 193 Abs. 2 IPRG geklärt worden sind (vgl. zum Ganzen: BGE 117 III 57).
2.1.2 Gemäss Art. 190 Abs. 2 lit. b IPRG kann ein Schiedsentscheid angefochten werden, wenn sich das Schiedsgericht zu Unrecht für zuständig oder unzuständig erklärt hat. Diese Bestimmung bezieht sich auf die Entscheidungskompetenz des Schiedsgerichts schlechthin. Namentlich stellt das Fehlen einer Schiedsvereinbarung einen nach dieser Bestimmung zulässigen Anfechtungsgrund für die Beschwerde an das schweizerische Bundesgericht dar (BERTI/SCHNYDER, Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Internationales Privatrecht, 1995, N. 32 zu Art. 190 IPRG). Verzichtet eine Partei auf die Anfechtung wegen Unzuständigkeit, kann die Unzuständigkeitseinrede später nicht mehr erhoben werden (HEINI, IPRG-Kommentar, 1993, N. 25 zu Art. 190 IPRG). Bei dieser Sachlage bleibt für die Rüge fehlender schiedsgerichtlicher Zuständigkeit im Rechtsöffnungsverfahren grundsätzlich kein Raum. Zudem ist der die Vollstreckbarkeit bescheinigende Richter zur Prüfung befugt, ob der Schiedsspruch die Voraussetzung eines Schiedsgerichtsentscheides erfüllt oder ob es sich nicht lediglich um ein Schiedsgutachten oder eine Meinungsäusserung handelt, welche staatlich nicht vollstreckt werden können (BGE 107 Ia 318 E. 6 S. 324; BGE 117 III 57 E. 4a S. 59). Es ist deshalb nicht willkürlich, definitive Rechtsöffnung auch ohne Vorlage einer Schiedsvereinbarung zu gewähren.
2.2 Der Beschwerdeführer rügt die fehlende Begründung des Schiedsentscheids. Er führt aus, Art. 189 IPRG ordne dessen Form. Vereinbarten die Parteien nichts anderes, sei der Entscheid schriftlich abzufassen, zu begründen, zu datieren und zu unterzeichnen. Da weder eine Begründung noch eine abweichende Vereinbarung vorliege, bestehe kein formgültiger Schiedsspruch und damit auch kein Rechtsöffnungstitel.
Es trifft zu, dass der Schiedsentscheid gemäss Art. 189 Abs. 2 IPRG zu begründen ist, wenn die Parteien nichts anderes vereinbart haben. Die Begründung des Entscheids ist dispositiver Natur. Darauf kann auch im Nachgang zum Entscheid konkludent verzichtet werden. Der Beschwerdeführer behauptet selber nicht, er habe eine Begründung verlangt. Bei dieser Sachlage kann er im Vollstreckungsverfahren nicht mit Erfolg rügen, dem Schiedsentscheid fehle die erforderliche Begründung. Es kommt hinzu, dass Art. 190 Abs. 2 IPRG den Beschwerdegrund der fehlenden Entscheidgründe nicht kennt. Die Begründungspflicht kann auch nicht aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 190 Abs. 2 lit. d IPRG abgeleitet werden (BGE 116 II 373). Die fehlende Begründung eines Schiedsurteils verstösst zudem nicht gegen den Ordre public (Art. 190 Abs. 2 lit. e IPRG; BGE 101 Ia 521 E. 4 S. 525 ff.). Bildet das Fehlen einer Begründung nicht einmal einen Anfechtungsgrund nach Art. 190 Abs. 2 IPRG, so kann dieser Umstand auch die Vollstreckung nicht hindern.
2.3 Der Beschwerdeführer rügt weiter, das Obergericht habe gegen die klare Regelung von Art. 80 SchKG verstossen, indem es den Schiedsspruch als vollstreckungsfähig erachtet habe, obwohl die mangelhafte Parteibezeichnung ("the German family") erst durch ein nach zweieinhalb Jahren eingereichtes Erläuterungsbegehren berichtigt worden sei. Ein schwerwiegender materieller Mangel wie eine völlig falsche Parteibezeichnung könne nicht einfach "wegerläutert" werden. Zudem fehle der Erläuterung die Begründung und dem Schiedsrichter mangels Schiedsvereinbarung die Legitimation zur Erläuterung.
Was den Hinweis auf die fehlende Schiedsvereinbarung und die fehlende Begründung des Erläuterungsentscheids betrifft, kann auf bisher Gesagtes verwiesen werden. Im Weiteren trifft die Aussage, es handle sich bei der "German family" um eine völlig falsche Parteibezeichnung, nicht zu. Vielmehr erläuterte der Schiedsrichter mit Schreiben vom 5. September 2001 die ungenaue Parteibezeichnung dahingehend, dass es sich um die Beschwerdegegner handelt, welche im Verlauf des ganzen Schiedsverfahrens nicht geändert haben. Schliesslich weist das Obergericht mit Grund darauf hin, dass der Beschwerdeführer die Erläuterung mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG hätte anfechten können. Da er dies nicht getan hat, durfte die kantonale Behörde ohne Willkür annehmen, es stehe nicht in ihrer Kompetenz, die Einwendung der mangelhaften Erläuterung im Rahmen des Rechtsöffnungsverfahrens zu prüfen.
2.4 Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang schliesslich geltend, es sei nie eine Klage und entsprechend nie ein Rechtsbegehren eingereicht worden. Auch in diesem Zusammenhang ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass er mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG hätte geltend machen können, das Schiedsgericht sei mangels gültiger Einleitung des Verfahrens nicht zuständig (lit. b), es habe über Streitpunkte entschieden, die ihm nicht gültig unterbreitet worden seien (lit. c) und der Entscheid sei mit dem Ordre public unvereinbar (lit. e). Dies hat er nicht getan. Bei dieser Sachlage ist die Auffassung nicht willkürlich, es sei nicht Aufgabe des Rechtsöffnungsrichters, die Prüfung dieser Fragen nachzuholen.
3. Der Beschwerdeführer wähnt sich in einem Albtraum. Er sei unverhofft mit einem Schriftstück ohne Begründung und mit mangelhafter Parteibezeichnung konfrontiert worden, welches die Vollstreckung einer Millionenforderung zur Folge habe, ohne eine Schiedsvereinbarung abgeschlossen bzw. ohne eine Klage oder ein Rechtsbegehren gesehen zu haben oder je an einem ordnungsgemässen Verfahren beteiligt gewesen zu sein. Im Weiteren sei er auch am Verfahren der Vollstreckbarkeitsbescheinigung nicht beteiligt worden. Die Beschwerdeführung sei im vorliegenden Fall gerade deshalb unterblieben, weil gegen Nichtentscheide, wie unverbindliche Meinungsäusserungen, die ohne gültiges Verfahren abgegeben werden, die Anfechtung nach Art. 190 IPRG nicht möglich und nicht nötig sei und folglich auch nicht verwirkt werden könne. Bei einer umfassenden Betrachtung müsse das Schreiben vom 31. Dezember 1998 als Nicht- bzw. nichtiger Entscheid bezeichnet werden.
3.1 Der Beschwerdeführer wirft mit dieser Argumentation die Frage auf, ob es Fälle gibt, in denen ein Nichtentscheid vorliegt bzw. Nichtigkeit anzunehmen ist, welche im Vollstreckungsverfahren beachtet werden muss, obwohl ein Anfechtungsgrund gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG besteht. Tatsächlich ist denkbar, dass ein Schiedsspruch bereits wegen seiner äusseren Form nicht als Entscheid erkannt wird und auch nicht erkannt werden muss, so dass der Betroffene keinen Anlass hat, den Nichtentscheid anzufechten. Ebenso ist denkbar, dass der Entscheid insbesondere dann, wenn überhaupt keine Schiedsvereinbarung besteht und kein Verfahren durchgeführt worden ist, an einem derart schweren Mangel leidet, dass von einem nichtigen Entscheid gesprochen werden muss (HABSCHEID, Rechtsstaatliche Aspekte des internationalen Schiedsverfahrens mit Rechtsmittelverzicht nach dem IPR-Gesetz, 1988, S. 14 und 25; vgl. BERTI/SCHNYDER, a.a.O., N. 36 zu Art. 190 IPRG; HEINI, a.a.O., N. 50 ff. zu Art. 190 IPRG mit weiteren Hinweisen).
3.2 Im vorliegenden Fall liegt kein Nichtentscheid vor. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Schiedsrichter sein Schriftstück vom 31. Dezember 1998 als Entscheid ("I am giving you herebelow my decision") bezeichnet und auch ein klares Dispositiv verfasst, datiert und unterzeichnet hat. Zudem hat er in seiner Erläuterung vom 12. Februar 2001 festgehalten, dass dieser Entscheid nach den Bestimmungen des 12. Kapitels des IPRG ergangen sei und der Sitz des Schiedsgerichts sich in Zürich befinde. Es hat dem Beschwerdeführer bei dieser Sachlage klar sein müssen, dass der Schiedsrichter nicht bloss eine Meinung zum Ausdruck gebracht, sondern einen Entscheid gefällt hat, welcher rechtzeitig angefochten werden muss. Tatsächlich hat der Beschwerdeführer den Schiedsspruch innert Frist beim (unzuständigen) Oberlandesgericht Düsseldorf unter anderem mit der Begründung angefochten, es liege kein Entscheid eines Schiedsgerichts vor. Der Entscheid kann auch nicht wegen seiner Mängel als nichtig bezeichnet werden. Dem Entscheid des Schiedsrichters ist im vorliegenden Fall ein jahrelanger intensiv geführter Streit um formelle und materielle Fragen voraus gegangen. Aus den umfangreichen Darlegungen im Beschluss des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 23. März 2000 zum Verfahrensablauf werden der Grund des jahrelangen Streits, dessen Entwicklung und die materiellen Standpunkte der Parteien deutlich sichtbar. Es wird wohl zutreffen, dass das Verfahren Mängel aufweist, zumal es sich beim Schiedsrichter zwar offenbar um eine Fachperson handelt, welche das Vertrauen beider Parteien genossen hat und den Streit richtig hat einschätzen können, nicht aber um einen Juristen, der in Verfahrensfragen bewandert ist. Insgesamt kann jedenfalls nicht gesagt werden, es habe überhaupt kein Verfahren stattgefunden. Weiter hat der Beschwerdeführer dem Schiedsrichter gegenüber in englischer Sprache schriftlich erklärt, er bevollmächtige ihn, den Streit mit der "German family" zu schlichten, und er werde seine Entscheidung "as a single arbitrator" akzeptieren und befolgen. Ein ähnliches Schreiben liegt auch seitens der Beschwerdegegner vor, so dass auch eine rudimentäre Schiedsvereinbarung besteht. Damit kann nicht angenommen werden, es liege ein Nicht- oder ein nichtiger Entscheid vor. Der Beschwerdeführer hätte vielmehr Anlass gehabt, rechtzeitig nach dem Erlass des Schiedsspruchs oder spätestens nach dem erfolglosen Anrufen der deutschen Gerichte und der vorgenommenen Erläuterungen gestützt auf Art. 190 Abs. 2 IPRG Beschwerde zu erheben oder ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist gemäss Art. 35 OG einzureichen.
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Internationales Privatrecht; definitive Rechtsöffnung aufgrund eines Schiedsspruchs (Art. 80 Abs. 1 SchKG, Art. 1 Abs. 1 lit. e, Art. 189 und 190 IPRG). Es ist nicht willkürlich, gestützt auf einen Schiedsspruch definitive Rechtsöffnung zu gewähren, obwohl der Gläubiger die dem Schiedsspruch zugrunde liegende Schiedsvereinbarung nicht vorgelegt hat (E. 2.1).
Die fehlende Begründung des Schiedsspruchs bildet keinen Anfechtungsgrund; dieser Umstand steht daher auch der Gewährung der definitiven Rechtsöffnung gestützt auf den Schiedsspruch nicht entgegen (E. 2.2).
Da die Erläuterung des Schiedsspruchs mit Beschwerde hätte angefochten werden können, eine Anfechtung aber unterblieben ist, erweist sich die Annahme der kantonalen Instanz nicht als willkürlich, es stehe ihr im Rahmen des Rechtsöffnungsverfahrens nicht zu, die Einwendung der mangelhaften Erläuterung zu prüfen (E. 2.3).
Mangels Beschwerde gegen den Schiedsspruch ist die Auffassung der kantonalen Instanz nicht willkürlich, sie habe im Rechtsöffnungsverfahren nicht zu prüfen, ob dem Schiedsgericht eine Klage bzw. ein Rechtsbegehren unterbreitet worden sei (E. 2.4).
Verneinung der Nichtigkeit des Schiedsspruchs im konkreten Fall (E. 3).
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Sachverhalt ab Seite 126
A. Mit als "Arbitration" übertiteltem Entscheid ("decision") vom 31. Dezember 1998 verpflichtete Hugo Krug, Düsseldorf, Jean Nachmann (im Folgenden: der Beschwerdeführer), der "German family" USD 425'000.- und GBP 15'000.- (zuzüglich Zinsen) zu bezahlen. Er führte in seinem Entscheid unter anderem aus, er sei von beiden Parteien unwiderruflich beauftragt worden, ihren Streit beizulegen. In der Folge stellte der Beschwerdeführer beim Oberlandesgericht Düsseldorf den Antrag, den Schiedsspruch aufzuheben. Mit Beschluss vom 23. März 2000 wies das Oberlandesgericht Düsseldorf den Antrag zurück mit der Begründung, Schiedsort sei nach der Schiedsvereinbarung Zürich. Der darauf angerufene III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs beschloss am 25. Januar 2001, die Rekursbeschwerde nicht entgegenzunehmen, weil der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zukomme und sie im Ergebnis auch keine Aussicht auf Erfolg habe.
B. Auf Antrag der "German family", nämlich Eitan German, Judith German und Joachim German, bescheinigte die III. Zivilkammer des Obergerichts des Kantons Zürich am 28. November 2001 gestützt auf Art. 193 Abs. 2 IPRG die Vollstreckbarkeit des Schiedsentscheids vom 31. Dezember 1998. Zur Begründung wurde angeführt, der Schiedsrichter habe in der Erklärung vom 5. September 2001 zu einem entsprechenden Erläuterungsbegehren die Namen und Adressen der einzelnen Mitglieder der "German family" bezeichnet (nämlich die Beschwerdegegner) und am 12. Februar 2001 gestützt auf ein weiteres Erläuterungsbegehren zudem schriftlich bescheinigt, dass sein Entscheid vom 31. Dezember 1998 nach den Bestimmungen des 12. Kapitels des IPRG ergangen sei und der Sitz des Schiedsgerichts sich in Zürich befunden habe. Weiter habe das schweizerische Bundesgericht bestätigt, dass bis zum 26. November 2001 keine Beschwerde gegen den Schiedsspruch eingegangen sei. Auf eine gegen diese Vollstreckbarkeitsbescheinigung eingereichte Nichtigkeitsbeschwerde trat das Kassationsgericht des Kantons Zürich nicht ein.
C. Am 11. März 2003 erteilte die Einzelrichterin des Bezirksgerichts Meilen auf Gesuch der Beschwerdegegner in der Betreibung Nr. 13'343 des Betreibungsamtes Zollikon definitive Rechtsöffnung im Betrage von Fr. 706'095.- nebst Zins zu 5% seit dem 10. Januar 2002 sowie Fr. 264'552.- und Fr. 35'818.- nebst Zins zu 8% seit dem 1. Januar 1998. Das Obergericht des Kantons Zürich wies eine gegen diese Verfügung erhobene Nichtigkeitsbeschwerde am 30. Juni 2003 ab.
D. Gegen diesen Entscheid hat der Beschwerdeführer am 29. August 2003 staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Hauptantrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen mit der Anweisung, die Rechtsöffnung aufzuheben; eventualiter sei festzustellen, dass ihm ab Kenntnisnahme des bundesgerichtlichen Entscheids über die vorliegende Beschwerde die Wiederherstellungsfrist gemäss Art. 35 OG zur Anfechtung des Schiedspruchs vom 31. Dezember 1998 im Sinne von Art. 190 Abs. 2 IPRG zu laufen beginne. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 80 Abs. 1 SchKG kann der Gläubiger definitive Rechtsöffnung verlangen, wenn die in Betreibung gesetzte Forderung auf einem vollstreckbaren gerichtlichen Urteil beruht. Legt der Gläubiger ein Urteil und eine Rechtskraftbescheinigung vor, kann sich der Schuldner nur in engen Grenzen gegen die Rechtsöffnung zur Wehr setzen. So kann er rügen, das Urteil sei nichtig. Dieser Einwand führt allerdings bei Zivilurteilen nur in den seltensten Fällen zum Erfolg (vgl. BGE 63 III 57; STAEHELIN, Basler Kommentar, SchKG I, N. 14 zu Art. 80 SchKG) und wird von Lehre (vgl. etwa JAEGER/WALDER/KULL/KOTTMANN, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Bd. I, 4. Aufl., 1997, Kommentierung zu Art. 80 SchKG) und Rechtsprechung (BGE 117 III 57 E. 4a S. 59) als mögliche Einwendung gegen den Rechtsöffnungstitel daher teils gar nicht erwähnt. Weiter kann der Schuldner rügen, der Sachentscheid sei nicht vollstreckbar (vgl. JAEGER/WALDER/KULL/ KOTTMANN, a.a.O., N. 2 zu Art. 81 SchKG; STAEHELIN, a.a.O., N. 2 zu Art. 81 SchKG). Schliesslich kann er bei Urteilen geltend machen und durch Urkunden beweisen, dass die Schuld seit Erlass des Entscheids getilgt oder gestundet worden oder die Verjährung eingetreten sei (Art. 81 Abs. 1 SchKG). Schiedsurteile sind Urteilen staatlicher Gerichte gleichgestellt (BGE 117 III 57 E. 4a S. 59). Sie unterstehen bei internationalen Verhältnissen dem IPRG (Art. 1 Abs. 1 lit. e und Art. 176 Abs. 1 IPRG; STAEHELIN, a.a.O., N. 16 zu Art. 80 SchKG).
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei willkürlich, gestützt auf ein Schriftstück, das von den kantonalen Behörden als "Schiedsentscheid" bezeichnet werde, definitive Rechtsöffnung zu gewähren, wenn der betreibende Gläubiger nicht gleichzeitig die zugrunde liegende Schiedsvereinbarung vorlege. Der Rechtsöffnungsrichter habe nämlich zu prüfen, ob der vorgelegte Entscheid wirklich ein vollstreckbarer Schiedsspruch und nicht bloss ein Schiedsgutachten oder eine Meinungsäusserung sei.
2.1.1 Diese Auffassung trifft in allgemeiner Weise nicht zu. Vielmehr hat der Gläubiger dem Rechtsöffnungsrichter grundsätzlich nur den Schiedsentscheid gemäss Art. 189 IPRG und allenfalls eine Vollstreckbarkeitsbescheinigung gemäss Art. 193 Abs. 2 IPRG vorzuweisen. Liegen diese Dokumente vor, bleibt für die Rügen, es liege gar kein Schiedsentscheid im Sinne von Art. 189 IPRG vor oder dieser sei nichtig oder nicht vollstreckbar, nur mehr wenig Raum. Denn mit der Eröffnung wird ein Schiedsentscheid grundsätzlich endgültig (Art. 190 Abs. 1 IPRG). Er kann nur mehr unter engen Voraussetzungen, welche in Art. 190 Abs. 2 IPRG umschrieben sind, angefochten werden. In den Anfechtungsgründen des Art. 190 Abs. 2 IPRG nicht vorgesehene Beanstandungen sind auch im Rechtsöffnungsverfahren nicht zu hören; Anfechtungsgründe aber, welche mit der genannten Beschwerde vorgetragen werden können, sind grundsätzlich dort und nicht im anschliessenden Rechtsöffnungsverfahren anzubringen und zu bereinigen. Denn in diesem Fall liegt von Gesetzes wegen Anfechtbarkeit vor. Gleich verhält es sich mit Rügen, welche im Verfahren der Vollstreckbarkeitsbescheinigung gemäss Art. 193 Abs. 2 IPRG geklärt worden sind (vgl. zum Ganzen: BGE 117 III 57).
2.1.2 Gemäss Art. 190 Abs. 2 lit. b IPRG kann ein Schiedsentscheid angefochten werden, wenn sich das Schiedsgericht zu Unrecht für zuständig oder unzuständig erklärt hat. Diese Bestimmung bezieht sich auf die Entscheidungskompetenz des Schiedsgerichts schlechthin. Namentlich stellt das Fehlen einer Schiedsvereinbarung einen nach dieser Bestimmung zulässigen Anfechtungsgrund für die Beschwerde an das schweizerische Bundesgericht dar (BERTI/SCHNYDER, Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Internationales Privatrecht, 1995, N. 32 zu Art. 190 IPRG). Verzichtet eine Partei auf die Anfechtung wegen Unzuständigkeit, kann die Unzuständigkeitseinrede später nicht mehr erhoben werden (HEINI, IPRG-Kommentar, 1993, N. 25 zu Art. 190 IPRG). Bei dieser Sachlage bleibt für die Rüge fehlender schiedsgerichtlicher Zuständigkeit im Rechtsöffnungsverfahren grundsätzlich kein Raum. Zudem ist der die Vollstreckbarkeit bescheinigende Richter zur Prüfung befugt, ob der Schiedsspruch die Voraussetzung eines Schiedsgerichtsentscheides erfüllt oder ob es sich nicht lediglich um ein Schiedsgutachten oder eine Meinungsäusserung handelt, welche staatlich nicht vollstreckt werden können (BGE 107 Ia 318 E. 6 S. 324; BGE 117 III 57 E. 4a S. 59). Es ist deshalb nicht willkürlich, definitive Rechtsöffnung auch ohne Vorlage einer Schiedsvereinbarung zu gewähren.
2.2 Der Beschwerdeführer rügt die fehlende Begründung des Schiedsentscheids. Er führt aus, Art. 189 IPRG ordne dessen Form. Vereinbarten die Parteien nichts anderes, sei der Entscheid schriftlich abzufassen, zu begründen, zu datieren und zu unterzeichnen. Da weder eine Begründung noch eine abweichende Vereinbarung vorliege, bestehe kein formgültiger Schiedsspruch und damit auch kein Rechtsöffnungstitel.
Es trifft zu, dass der Schiedsentscheid gemäss Art. 189 Abs. 2 IPRG zu begründen ist, wenn die Parteien nichts anderes vereinbart haben. Die Begründung des Entscheids ist dispositiver Natur. Darauf kann auch im Nachgang zum Entscheid konkludent verzichtet werden. Der Beschwerdeführer behauptet selber nicht, er habe eine Begründung verlangt. Bei dieser Sachlage kann er im Vollstreckungsverfahren nicht mit Erfolg rügen, dem Schiedsentscheid fehle die erforderliche Begründung. Es kommt hinzu, dass Art. 190 Abs. 2 IPRG den Beschwerdegrund der fehlenden Entscheidgründe nicht kennt. Die Begründungspflicht kann auch nicht aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 190 Abs. 2 lit. d IPRG abgeleitet werden (BGE 116 II 373). Die fehlende Begründung eines Schiedsurteils verstösst zudem nicht gegen den Ordre public (Art. 190 Abs. 2 lit. e IPRG; BGE 101 Ia 521 E. 4 S. 525 ff.). Bildet das Fehlen einer Begründung nicht einmal einen Anfechtungsgrund nach Art. 190 Abs. 2 IPRG, so kann dieser Umstand auch die Vollstreckung nicht hindern.
2.3 Der Beschwerdeführer rügt weiter, das Obergericht habe gegen die klare Regelung von Art. 80 SchKG verstossen, indem es den Schiedsspruch als vollstreckungsfähig erachtet habe, obwohl die mangelhafte Parteibezeichnung ("the German family") erst durch ein nach zweieinhalb Jahren eingereichtes Erläuterungsbegehren berichtigt worden sei. Ein schwerwiegender materieller Mangel wie eine völlig falsche Parteibezeichnung könne nicht einfach "wegerläutert" werden. Zudem fehle der Erläuterung die Begründung und dem Schiedsrichter mangels Schiedsvereinbarung die Legitimation zur Erläuterung.
Was den Hinweis auf die fehlende Schiedsvereinbarung und die fehlende Begründung des Erläuterungsentscheids betrifft, kann auf bisher Gesagtes verwiesen werden. Im Weiteren trifft die Aussage, es handle sich bei der "German family" um eine völlig falsche Parteibezeichnung, nicht zu. Vielmehr erläuterte der Schiedsrichter mit Schreiben vom 5. September 2001 die ungenaue Parteibezeichnung dahingehend, dass es sich um die Beschwerdegegner handelt, welche im Verlauf des ganzen Schiedsverfahrens nicht geändert haben. Schliesslich weist das Obergericht mit Grund darauf hin, dass der Beschwerdeführer die Erläuterung mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG hätte anfechten können. Da er dies nicht getan hat, durfte die kantonale Behörde ohne Willkür annehmen, es stehe nicht in ihrer Kompetenz, die Einwendung der mangelhaften Erläuterung im Rahmen des Rechtsöffnungsverfahrens zu prüfen.
2.4 Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang schliesslich geltend, es sei nie eine Klage und entsprechend nie ein Rechtsbegehren eingereicht worden. Auch in diesem Zusammenhang ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass er mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG hätte geltend machen können, das Schiedsgericht sei mangels gültiger Einleitung des Verfahrens nicht zuständig (lit. b), es habe über Streitpunkte entschieden, die ihm nicht gültig unterbreitet worden seien (lit. c) und der Entscheid sei mit dem Ordre public unvereinbar (lit. e). Dies hat er nicht getan. Bei dieser Sachlage ist die Auffassung nicht willkürlich, es sei nicht Aufgabe des Rechtsöffnungsrichters, die Prüfung dieser Fragen nachzuholen.
3. Der Beschwerdeführer wähnt sich in einem Albtraum. Er sei unverhofft mit einem Schriftstück ohne Begründung und mit mangelhafter Parteibezeichnung konfrontiert worden, welches die Vollstreckung einer Millionenforderung zur Folge habe, ohne eine Schiedsvereinbarung abgeschlossen bzw. ohne eine Klage oder ein Rechtsbegehren gesehen zu haben oder je an einem ordnungsgemässen Verfahren beteiligt gewesen zu sein. Im Weiteren sei er auch am Verfahren der Vollstreckbarkeitsbescheinigung nicht beteiligt worden. Die Beschwerdeführung sei im vorliegenden Fall gerade deshalb unterblieben, weil gegen Nichtentscheide, wie unverbindliche Meinungsäusserungen, die ohne gültiges Verfahren abgegeben werden, die Anfechtung nach Art. 190 IPRG nicht möglich und nicht nötig sei und folglich auch nicht verwirkt werden könne. Bei einer umfassenden Betrachtung müsse das Schreiben vom 31. Dezember 1998 als Nicht- bzw. nichtiger Entscheid bezeichnet werden.
3.1 Der Beschwerdeführer wirft mit dieser Argumentation die Frage auf, ob es Fälle gibt, in denen ein Nichtentscheid vorliegt bzw. Nichtigkeit anzunehmen ist, welche im Vollstreckungsverfahren beachtet werden muss, obwohl ein Anfechtungsgrund gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG besteht. Tatsächlich ist denkbar, dass ein Schiedsspruch bereits wegen seiner äusseren Form nicht als Entscheid erkannt wird und auch nicht erkannt werden muss, so dass der Betroffene keinen Anlass hat, den Nichtentscheid anzufechten. Ebenso ist denkbar, dass der Entscheid insbesondere dann, wenn überhaupt keine Schiedsvereinbarung besteht und kein Verfahren durchgeführt worden ist, an einem derart schweren Mangel leidet, dass von einem nichtigen Entscheid gesprochen werden muss (HABSCHEID, Rechtsstaatliche Aspekte des internationalen Schiedsverfahrens mit Rechtsmittelverzicht nach dem IPR-Gesetz, 1988, S. 14 und 25; vgl. BERTI/SCHNYDER, a.a.O., N. 36 zu Art. 190 IPRG; HEINI, a.a.O., N. 50 ff. zu Art. 190 IPRG mit weiteren Hinweisen).
3.2 Im vorliegenden Fall liegt kein Nichtentscheid vor. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Schiedsrichter sein Schriftstück vom 31. Dezember 1998 als Entscheid ("I am giving you herebelow my decision") bezeichnet und auch ein klares Dispositiv verfasst, datiert und unterzeichnet hat. Zudem hat er in seiner Erläuterung vom 12. Februar 2001 festgehalten, dass dieser Entscheid nach den Bestimmungen des 12. Kapitels des IPRG ergangen sei und der Sitz des Schiedsgerichts sich in Zürich befinde. Es hat dem Beschwerdeführer bei dieser Sachlage klar sein müssen, dass der Schiedsrichter nicht bloss eine Meinung zum Ausdruck gebracht, sondern einen Entscheid gefällt hat, welcher rechtzeitig angefochten werden muss. Tatsächlich hat der Beschwerdeführer den Schiedsspruch innert Frist beim (unzuständigen) Oberlandesgericht Düsseldorf unter anderem mit der Begründung angefochten, es liege kein Entscheid eines Schiedsgerichts vor. Der Entscheid kann auch nicht wegen seiner Mängel als nichtig bezeichnet werden. Dem Entscheid des Schiedsrichters ist im vorliegenden Fall ein jahrelanger intensiv geführter Streit um formelle und materielle Fragen voraus gegangen. Aus den umfangreichen Darlegungen im Beschluss des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 23. März 2000 zum Verfahrensablauf werden der Grund des jahrelangen Streits, dessen Entwicklung und die materiellen Standpunkte der Parteien deutlich sichtbar. Es wird wohl zutreffen, dass das Verfahren Mängel aufweist, zumal es sich beim Schiedsrichter zwar offenbar um eine Fachperson handelt, welche das Vertrauen beider Parteien genossen hat und den Streit richtig hat einschätzen können, nicht aber um einen Juristen, der in Verfahrensfragen bewandert ist. Insgesamt kann jedenfalls nicht gesagt werden, es habe überhaupt kein Verfahren stattgefunden. Weiter hat der Beschwerdeführer dem Schiedsrichter gegenüber in englischer Sprache schriftlich erklärt, er bevollmächtige ihn, den Streit mit der "German family" zu schlichten, und er werde seine Entscheidung "as a single arbitrator" akzeptieren und befolgen. Ein ähnliches Schreiben liegt auch seitens der Beschwerdegegner vor, so dass auch eine rudimentäre Schiedsvereinbarung besteht. Damit kann nicht angenommen werden, es liege ein Nicht- oder ein nichtiger Entscheid vor. Der Beschwerdeführer hätte vielmehr Anlass gehabt, rechtzeitig nach dem Erlass des Schiedsspruchs oder spätestens nach dem erfolglosen Anrufen der deutschen Gerichte und der vorgenommenen Erläuterungen gestützt auf Art. 190 Abs. 2 IPRG Beschwerde zu erheben oder ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist gemäss Art. 35 OG einzureichen.
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Droit international privé; mainlevée définitive de l'opposition fondée sur une sentence arbitrale (art. 80 al. 1 LP, art. 1 al. 1 let. e, art. 189 et 190 LDIP). Il n'est pas arbitraire de prononcer la mainlevée définitive de l'opposition sur la base d'une sentence arbitrale, bien que le créancier n'ait pas produit la convention d'arbitrage dont elle découle (consid. 2.1).
Le défaut de motivation de la sentence arbitrale ne constitue pas un motif de recours; cette circonstance ne s'oppose par conséquent pas non plus à l'octroi de la mainlevée définitive sur la base de la sentence arbitrale (consid. 2.2).
Comme l'interprétation de la sentence arbitrale aurait pu faire l'objet d'un recours, mais que tel n'a pas été le cas, la conception de l'autorité cantonale, selon laquelle il ne lui appartient pas d'examiner, dans le cadre de la procédure de mainlevée, l'exception de l'erreur d'interprétation, ne se révèle pas arbitraire (consid. 2.3).
Faute de recours contre la sentence arbitrale, l'opinion de l'autorité cantonale, selon laquelle elle n'a pas à vérifier en procédure de mainlevée si une demande, respectivement une requête a été soumise au tribunal arbitral, n'est pas arbitraire (consid. 2.4).
Nullité de la sentence arbitrale niée dans le cas concret (consid. 3).
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A. Mit als "Arbitration" übertiteltem Entscheid ("decision") vom 31. Dezember 1998 verpflichtete Hugo Krug, Düsseldorf, Jean Nachmann (im Folgenden: der Beschwerdeführer), der "German family" USD 425'000.- und GBP 15'000.- (zuzüglich Zinsen) zu bezahlen. Er führte in seinem Entscheid unter anderem aus, er sei von beiden Parteien unwiderruflich beauftragt worden, ihren Streit beizulegen. In der Folge stellte der Beschwerdeführer beim Oberlandesgericht Düsseldorf den Antrag, den Schiedsspruch aufzuheben. Mit Beschluss vom 23. März 2000 wies das Oberlandesgericht Düsseldorf den Antrag zurück mit der Begründung, Schiedsort sei nach der Schiedsvereinbarung Zürich. Der darauf angerufene III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs beschloss am 25. Januar 2001, die Rekursbeschwerde nicht entgegenzunehmen, weil der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zukomme und sie im Ergebnis auch keine Aussicht auf Erfolg habe.
B. Auf Antrag der "German family", nämlich Eitan German, Judith German und Joachim German, bescheinigte die III. Zivilkammer des Obergerichts des Kantons Zürich am 28. November 2001 gestützt auf Art. 193 Abs. 2 IPRG die Vollstreckbarkeit des Schiedsentscheids vom 31. Dezember 1998. Zur Begründung wurde angeführt, der Schiedsrichter habe in der Erklärung vom 5. September 2001 zu einem entsprechenden Erläuterungsbegehren die Namen und Adressen der einzelnen Mitglieder der "German family" bezeichnet (nämlich die Beschwerdegegner) und am 12. Februar 2001 gestützt auf ein weiteres Erläuterungsbegehren zudem schriftlich bescheinigt, dass sein Entscheid vom 31. Dezember 1998 nach den Bestimmungen des 12. Kapitels des IPRG ergangen sei und der Sitz des Schiedsgerichts sich in Zürich befunden habe. Weiter habe das schweizerische Bundesgericht bestätigt, dass bis zum 26. November 2001 keine Beschwerde gegen den Schiedsspruch eingegangen sei. Auf eine gegen diese Vollstreckbarkeitsbescheinigung eingereichte Nichtigkeitsbeschwerde trat das Kassationsgericht des Kantons Zürich nicht ein.
C. Am 11. März 2003 erteilte die Einzelrichterin des Bezirksgerichts Meilen auf Gesuch der Beschwerdegegner in der Betreibung Nr. 13'343 des Betreibungsamtes Zollikon definitive Rechtsöffnung im Betrage von Fr. 706'095.- nebst Zins zu 5% seit dem 10. Januar 2002 sowie Fr. 264'552.- und Fr. 35'818.- nebst Zins zu 8% seit dem 1. Januar 1998. Das Obergericht des Kantons Zürich wies eine gegen diese Verfügung erhobene Nichtigkeitsbeschwerde am 30. Juni 2003 ab.
D. Gegen diesen Entscheid hat der Beschwerdeführer am 29. August 2003 staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Hauptantrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen mit der Anweisung, die Rechtsöffnung aufzuheben; eventualiter sei festzustellen, dass ihm ab Kenntnisnahme des bundesgerichtlichen Entscheids über die vorliegende Beschwerde die Wiederherstellungsfrist gemäss Art. 35 OG zur Anfechtung des Schiedspruchs vom 31. Dezember 1998 im Sinne von Art. 190 Abs. 2 IPRG zu laufen beginne. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 80 Abs. 1 SchKG kann der Gläubiger definitive Rechtsöffnung verlangen, wenn die in Betreibung gesetzte Forderung auf einem vollstreckbaren gerichtlichen Urteil beruht. Legt der Gläubiger ein Urteil und eine Rechtskraftbescheinigung vor, kann sich der Schuldner nur in engen Grenzen gegen die Rechtsöffnung zur Wehr setzen. So kann er rügen, das Urteil sei nichtig. Dieser Einwand führt allerdings bei Zivilurteilen nur in den seltensten Fällen zum Erfolg (vgl. BGE 63 III 57; STAEHELIN, Basler Kommentar, SchKG I, N. 14 zu Art. 80 SchKG) und wird von Lehre (vgl. etwa JAEGER/WALDER/KULL/KOTTMANN, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Bd. I, 4. Aufl., 1997, Kommentierung zu Art. 80 SchKG) und Rechtsprechung (BGE 117 III 57 E. 4a S. 59) als mögliche Einwendung gegen den Rechtsöffnungstitel daher teils gar nicht erwähnt. Weiter kann der Schuldner rügen, der Sachentscheid sei nicht vollstreckbar (vgl. JAEGER/WALDER/KULL/ KOTTMANN, a.a.O., N. 2 zu Art. 81 SchKG; STAEHELIN, a.a.O., N. 2 zu Art. 81 SchKG). Schliesslich kann er bei Urteilen geltend machen und durch Urkunden beweisen, dass die Schuld seit Erlass des Entscheids getilgt oder gestundet worden oder die Verjährung eingetreten sei (Art. 81 Abs. 1 SchKG). Schiedsurteile sind Urteilen staatlicher Gerichte gleichgestellt (BGE 117 III 57 E. 4a S. 59). Sie unterstehen bei internationalen Verhältnissen dem IPRG (Art. 1 Abs. 1 lit. e und Art. 176 Abs. 1 IPRG; STAEHELIN, a.a.O., N. 16 zu Art. 80 SchKG).
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei willkürlich, gestützt auf ein Schriftstück, das von den kantonalen Behörden als "Schiedsentscheid" bezeichnet werde, definitive Rechtsöffnung zu gewähren, wenn der betreibende Gläubiger nicht gleichzeitig die zugrunde liegende Schiedsvereinbarung vorlege. Der Rechtsöffnungsrichter habe nämlich zu prüfen, ob der vorgelegte Entscheid wirklich ein vollstreckbarer Schiedsspruch und nicht bloss ein Schiedsgutachten oder eine Meinungsäusserung sei.
2.1.1 Diese Auffassung trifft in allgemeiner Weise nicht zu. Vielmehr hat der Gläubiger dem Rechtsöffnungsrichter grundsätzlich nur den Schiedsentscheid gemäss Art. 189 IPRG und allenfalls eine Vollstreckbarkeitsbescheinigung gemäss Art. 193 Abs. 2 IPRG vorzuweisen. Liegen diese Dokumente vor, bleibt für die Rügen, es liege gar kein Schiedsentscheid im Sinne von Art. 189 IPRG vor oder dieser sei nichtig oder nicht vollstreckbar, nur mehr wenig Raum. Denn mit der Eröffnung wird ein Schiedsentscheid grundsätzlich endgültig (Art. 190 Abs. 1 IPRG). Er kann nur mehr unter engen Voraussetzungen, welche in Art. 190 Abs. 2 IPRG umschrieben sind, angefochten werden. In den Anfechtungsgründen des Art. 190 Abs. 2 IPRG nicht vorgesehene Beanstandungen sind auch im Rechtsöffnungsverfahren nicht zu hören; Anfechtungsgründe aber, welche mit der genannten Beschwerde vorgetragen werden können, sind grundsätzlich dort und nicht im anschliessenden Rechtsöffnungsverfahren anzubringen und zu bereinigen. Denn in diesem Fall liegt von Gesetzes wegen Anfechtbarkeit vor. Gleich verhält es sich mit Rügen, welche im Verfahren der Vollstreckbarkeitsbescheinigung gemäss Art. 193 Abs. 2 IPRG geklärt worden sind (vgl. zum Ganzen: BGE 117 III 57).
2.1.2 Gemäss Art. 190 Abs. 2 lit. b IPRG kann ein Schiedsentscheid angefochten werden, wenn sich das Schiedsgericht zu Unrecht für zuständig oder unzuständig erklärt hat. Diese Bestimmung bezieht sich auf die Entscheidungskompetenz des Schiedsgerichts schlechthin. Namentlich stellt das Fehlen einer Schiedsvereinbarung einen nach dieser Bestimmung zulässigen Anfechtungsgrund für die Beschwerde an das schweizerische Bundesgericht dar (BERTI/SCHNYDER, Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Internationales Privatrecht, 1995, N. 32 zu Art. 190 IPRG). Verzichtet eine Partei auf die Anfechtung wegen Unzuständigkeit, kann die Unzuständigkeitseinrede später nicht mehr erhoben werden (HEINI, IPRG-Kommentar, 1993, N. 25 zu Art. 190 IPRG). Bei dieser Sachlage bleibt für die Rüge fehlender schiedsgerichtlicher Zuständigkeit im Rechtsöffnungsverfahren grundsätzlich kein Raum. Zudem ist der die Vollstreckbarkeit bescheinigende Richter zur Prüfung befugt, ob der Schiedsspruch die Voraussetzung eines Schiedsgerichtsentscheides erfüllt oder ob es sich nicht lediglich um ein Schiedsgutachten oder eine Meinungsäusserung handelt, welche staatlich nicht vollstreckt werden können (BGE 107 Ia 318 E. 6 S. 324; BGE 117 III 57 E. 4a S. 59). Es ist deshalb nicht willkürlich, definitive Rechtsöffnung auch ohne Vorlage einer Schiedsvereinbarung zu gewähren.
2.2 Der Beschwerdeführer rügt die fehlende Begründung des Schiedsentscheids. Er führt aus, Art. 189 IPRG ordne dessen Form. Vereinbarten die Parteien nichts anderes, sei der Entscheid schriftlich abzufassen, zu begründen, zu datieren und zu unterzeichnen. Da weder eine Begründung noch eine abweichende Vereinbarung vorliege, bestehe kein formgültiger Schiedsspruch und damit auch kein Rechtsöffnungstitel.
Es trifft zu, dass der Schiedsentscheid gemäss Art. 189 Abs. 2 IPRG zu begründen ist, wenn die Parteien nichts anderes vereinbart haben. Die Begründung des Entscheids ist dispositiver Natur. Darauf kann auch im Nachgang zum Entscheid konkludent verzichtet werden. Der Beschwerdeführer behauptet selber nicht, er habe eine Begründung verlangt. Bei dieser Sachlage kann er im Vollstreckungsverfahren nicht mit Erfolg rügen, dem Schiedsentscheid fehle die erforderliche Begründung. Es kommt hinzu, dass Art. 190 Abs. 2 IPRG den Beschwerdegrund der fehlenden Entscheidgründe nicht kennt. Die Begründungspflicht kann auch nicht aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 190 Abs. 2 lit. d IPRG abgeleitet werden (BGE 116 II 373). Die fehlende Begründung eines Schiedsurteils verstösst zudem nicht gegen den Ordre public (Art. 190 Abs. 2 lit. e IPRG; BGE 101 Ia 521 E. 4 S. 525 ff.). Bildet das Fehlen einer Begründung nicht einmal einen Anfechtungsgrund nach Art. 190 Abs. 2 IPRG, so kann dieser Umstand auch die Vollstreckung nicht hindern.
2.3 Der Beschwerdeführer rügt weiter, das Obergericht habe gegen die klare Regelung von Art. 80 SchKG verstossen, indem es den Schiedsspruch als vollstreckungsfähig erachtet habe, obwohl die mangelhafte Parteibezeichnung ("the German family") erst durch ein nach zweieinhalb Jahren eingereichtes Erläuterungsbegehren berichtigt worden sei. Ein schwerwiegender materieller Mangel wie eine völlig falsche Parteibezeichnung könne nicht einfach "wegerläutert" werden. Zudem fehle der Erläuterung die Begründung und dem Schiedsrichter mangels Schiedsvereinbarung die Legitimation zur Erläuterung.
Was den Hinweis auf die fehlende Schiedsvereinbarung und die fehlende Begründung des Erläuterungsentscheids betrifft, kann auf bisher Gesagtes verwiesen werden. Im Weiteren trifft die Aussage, es handle sich bei der "German family" um eine völlig falsche Parteibezeichnung, nicht zu. Vielmehr erläuterte der Schiedsrichter mit Schreiben vom 5. September 2001 die ungenaue Parteibezeichnung dahingehend, dass es sich um die Beschwerdegegner handelt, welche im Verlauf des ganzen Schiedsverfahrens nicht geändert haben. Schliesslich weist das Obergericht mit Grund darauf hin, dass der Beschwerdeführer die Erläuterung mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG hätte anfechten können. Da er dies nicht getan hat, durfte die kantonale Behörde ohne Willkür annehmen, es stehe nicht in ihrer Kompetenz, die Einwendung der mangelhaften Erläuterung im Rahmen des Rechtsöffnungsverfahrens zu prüfen.
2.4 Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang schliesslich geltend, es sei nie eine Klage und entsprechend nie ein Rechtsbegehren eingereicht worden. Auch in diesem Zusammenhang ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass er mit Beschwerde gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG hätte geltend machen können, das Schiedsgericht sei mangels gültiger Einleitung des Verfahrens nicht zuständig (lit. b), es habe über Streitpunkte entschieden, die ihm nicht gültig unterbreitet worden seien (lit. c) und der Entscheid sei mit dem Ordre public unvereinbar (lit. e). Dies hat er nicht getan. Bei dieser Sachlage ist die Auffassung nicht willkürlich, es sei nicht Aufgabe des Rechtsöffnungsrichters, die Prüfung dieser Fragen nachzuholen.
3. Der Beschwerdeführer wähnt sich in einem Albtraum. Er sei unverhofft mit einem Schriftstück ohne Begründung und mit mangelhafter Parteibezeichnung konfrontiert worden, welches die Vollstreckung einer Millionenforderung zur Folge habe, ohne eine Schiedsvereinbarung abgeschlossen bzw. ohne eine Klage oder ein Rechtsbegehren gesehen zu haben oder je an einem ordnungsgemässen Verfahren beteiligt gewesen zu sein. Im Weiteren sei er auch am Verfahren der Vollstreckbarkeitsbescheinigung nicht beteiligt worden. Die Beschwerdeführung sei im vorliegenden Fall gerade deshalb unterblieben, weil gegen Nichtentscheide, wie unverbindliche Meinungsäusserungen, die ohne gültiges Verfahren abgegeben werden, die Anfechtung nach Art. 190 IPRG nicht möglich und nicht nötig sei und folglich auch nicht verwirkt werden könne. Bei einer umfassenden Betrachtung müsse das Schreiben vom 31. Dezember 1998 als Nicht- bzw. nichtiger Entscheid bezeichnet werden.
3.1 Der Beschwerdeführer wirft mit dieser Argumentation die Frage auf, ob es Fälle gibt, in denen ein Nichtentscheid vorliegt bzw. Nichtigkeit anzunehmen ist, welche im Vollstreckungsverfahren beachtet werden muss, obwohl ein Anfechtungsgrund gemäss Art. 190 Abs. 2 IPRG besteht. Tatsächlich ist denkbar, dass ein Schiedsspruch bereits wegen seiner äusseren Form nicht als Entscheid erkannt wird und auch nicht erkannt werden muss, so dass der Betroffene keinen Anlass hat, den Nichtentscheid anzufechten. Ebenso ist denkbar, dass der Entscheid insbesondere dann, wenn überhaupt keine Schiedsvereinbarung besteht und kein Verfahren durchgeführt worden ist, an einem derart schweren Mangel leidet, dass von einem nichtigen Entscheid gesprochen werden muss (HABSCHEID, Rechtsstaatliche Aspekte des internationalen Schiedsverfahrens mit Rechtsmittelverzicht nach dem IPR-Gesetz, 1988, S. 14 und 25; vgl. BERTI/SCHNYDER, a.a.O., N. 36 zu Art. 190 IPRG; HEINI, a.a.O., N. 50 ff. zu Art. 190 IPRG mit weiteren Hinweisen).
3.2 Im vorliegenden Fall liegt kein Nichtentscheid vor. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Schiedsrichter sein Schriftstück vom 31. Dezember 1998 als Entscheid ("I am giving you herebelow my decision") bezeichnet und auch ein klares Dispositiv verfasst, datiert und unterzeichnet hat. Zudem hat er in seiner Erläuterung vom 12. Februar 2001 festgehalten, dass dieser Entscheid nach den Bestimmungen des 12. Kapitels des IPRG ergangen sei und der Sitz des Schiedsgerichts sich in Zürich befinde. Es hat dem Beschwerdeführer bei dieser Sachlage klar sein müssen, dass der Schiedsrichter nicht bloss eine Meinung zum Ausdruck gebracht, sondern einen Entscheid gefällt hat, welcher rechtzeitig angefochten werden muss. Tatsächlich hat der Beschwerdeführer den Schiedsspruch innert Frist beim (unzuständigen) Oberlandesgericht Düsseldorf unter anderem mit der Begründung angefochten, es liege kein Entscheid eines Schiedsgerichts vor. Der Entscheid kann auch nicht wegen seiner Mängel als nichtig bezeichnet werden. Dem Entscheid des Schiedsrichters ist im vorliegenden Fall ein jahrelanger intensiv geführter Streit um formelle und materielle Fragen voraus gegangen. Aus den umfangreichen Darlegungen im Beschluss des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 23. März 2000 zum Verfahrensablauf werden der Grund des jahrelangen Streits, dessen Entwicklung und die materiellen Standpunkte der Parteien deutlich sichtbar. Es wird wohl zutreffen, dass das Verfahren Mängel aufweist, zumal es sich beim Schiedsrichter zwar offenbar um eine Fachperson handelt, welche das Vertrauen beider Parteien genossen hat und den Streit richtig hat einschätzen können, nicht aber um einen Juristen, der in Verfahrensfragen bewandert ist. Insgesamt kann jedenfalls nicht gesagt werden, es habe überhaupt kein Verfahren stattgefunden. Weiter hat der Beschwerdeführer dem Schiedsrichter gegenüber in englischer Sprache schriftlich erklärt, er bevollmächtige ihn, den Streit mit der "German family" zu schlichten, und er werde seine Entscheidung "as a single arbitrator" akzeptieren und befolgen. Ein ähnliches Schreiben liegt auch seitens der Beschwerdegegner vor, so dass auch eine rudimentäre Schiedsvereinbarung besteht. Damit kann nicht angenommen werden, es liege ein Nicht- oder ein nichtiger Entscheid vor. Der Beschwerdeführer hätte vielmehr Anlass gehabt, rechtzeitig nach dem Erlass des Schiedsspruchs oder spätestens nach dem erfolglosen Anrufen der deutschen Gerichte und der vorgenommenen Erläuterungen gestützt auf Art. 190 Abs. 2 IPRG Beschwerde zu erheben oder ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist gemäss Art. 35 OG einzureichen.
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Diritto internazionale privato; rigetto definitivo dell'opposizione sulla base di un lodo arbitrale (art. 80 cpv. 1 LEF, art. 1 cpv. 1 lett. e, art. 189 e 190 LDIP). Non è arbitrario accordare il rigetto definitivo dell'opposizione sulla base di un lodo arbitrale, sebbene il creditore non abbia prodotto il patto d'arbitrato posto a fondamento del lodo (consid. 2.1).
L'assenza di una motivazione del lodo non costituisce un motivo di contestazione; questa circostanza non ostacola quindi nemmeno la pronuncia del rigetto definitivo dell'opposizione sulla base del lodo (consid. 2.2).
Poiché l'interpretazione del lodo avrebbe potuto essere impugnata con un ricorso, che però non è stato esperito, non si rivela arbitrario l'assunto dell'autorità cantonale secondo cui nell'ambito della procedura di rigetto dell'opposizione non le compete esaminare l'eccezione concernente un'interpretazione viziata (consid. 2.3).
In mancanza di un ricorso contro il lodo, non è arbitraria l'opinione dell'autorità cantonale secondo cui nella procedura di rigetto dell'opposizione essa non deve esaminare se al tribunale arbitrale sia stata sottoposta un'azione risp. una domanda (consid. 2.4).
Nullità del lodo arbitrale negata nella fattispecie (consid. 3).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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Sachverhalt ab Seite 14
D. était propriétaire d'un vaste domaine situé à la périphérie de Genève. A sa mort, ses héritiers, E. et F., ont divisé ce domaine en deux propriétés distinctes. E. est ainsi devenue propriétaire exclusive des parcelles n
os
1114 et 1021, comprenant une maison d'habitation de 405 m
2
et deux dépendances; à ces parcelles était en outre rattachée la copropriété, à raison d'un quart chacune, de la parcelle dépendante n° 1023 servant de cour d'honneur, qui constitue la cour d'accès commune à tous les immeubles de la succession D. Pour sa part, F. est devenu propriétaire exclusif des parcelles n
os
1607, 1608, 1609 et 1610; aux deux dernières était rattachée la copropriété, à raison d'un quart chacune, de la parcelle dépendante n° 1023.
Par la suite, les parcelles n
os
1607 à 1610, avec les parts de copropriété dépendant des parcelles n
os
1609 et 1610 sur la cour d'honneur, ont été vendues à C. en 1988, tandis que les parcelles n
os
1114 et 1021, avec les parts de copropriété d'un quart chacune sur la cour d'honneur, ont été acquises par B. en 1996.
En 1999, C. a vendu à A. la parcelle n° 1609, comprenant une maison d'habitation de 218 m
2
, avec la part de copropriété d'un quart sur la cour d'honneur qui y était rattachée. A. a tenté d'acquérir également, par un avenant à l'acte de vente, le quart de copropriété de la parcelle n° 1023 dépendant de la parcelle n° 1610. Ce projet n'a toutefois pas abouti en raison de l'opposition de B., qui a refusé de donner son accord au détachement de ce quart de copropriété de la parcelle n° 1610.
En 2000, C. a divisé sa parcelle n° 1610 en deux nouvelles parcelles n
os
1816 et 1817; il a reporté le quart de copropriété sur la parcelle n° 1023 qui était rattaché à la parcelle n° 1610 sur la seule parcelle n° 1817, d'une superficie de 84 m
2
sans construction, qu'il a ensuite vendue à A.
En 2001, B. a acquis la parcelle n° 1845, résultant de la division de la parcelle n° 1608 et de la réunion de la sous-parcelle n° 1608B avec la parcelle n° 1816; ce lot comprend une maison d'habitation de 760 m
2
et un terrain de 6'002 m
2
.
A. et B. sont entrées en litige et ont pris diverses conclusions l'une contre l'autre devant le Tribunal de première instance du canton de
Genève. B. a notamment conclu à la constatation de la nullité de l'aliénation, au profit de la seule parcelle n° 1817, de la part de copropriété sur la parcelle n° 1023 autrefois rattachée à la parcelle n° 1610, ainsi qu'à la rectification correspondante des feuillets concernés au registre foncier.
Par jugement du 8 novembre 2001, le Tribunal de première instance a notamment constaté que l'inscription à raison d'un quart de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 avait été indûment faite, et a ordonné au conservateur du registre foncier de la rectifier en inscrivant un huitième de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 et un huitième comme dépendant de la parcelle n° 1817. Par arrêt du 11 avril 2003, la Chambre civile de la Cour de justice du canton de Genève a confirmé sur ce point le jugement de première instance.
Le recours en réforme interjeté par A. contre l'arrêt de la Cour de justice est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5.
5.2
Il convient d'examiner ci-après si C., après avoir divisé sa parcelle n° 1610 en deux parcelles n° 1816 (comportant une habitation et 4'628 m
2
de terrain) et n° 1817 (consistant en 84 m
2
de terrain non bâti), pouvait, malgré l'opposition de l'intimée, reporter entièrement sur la seule parcelle n° 1817 la quote-part d'un quart de copropriété dépendante sur la cour d'honneur qui était liée à la parcelle n° 1610.
5.2.1
Selon l'art. 646 al. 3 CC, chacun des copropriétaires a les droits et les charges du propriétaire en raison de sa part; il peut l'aliéner ou l'engager séparément, même contre la volonté des autres copropriétaires. Toutefois, les copropriétaires peuvent convenir à l'unanimité d'une autre réglementation, comme celle de lier la copropriété d'un fonds déterminé à la propriété d'un ou de plusieurs autres fonds, de sorte que la part de copropriété du premier, qui devient "copropriété dépendante", partage le sort juridique du ou des seconds, qui sont appelés "immeubles principaux" (
ATF 100 II 310
consid. 3a; PAUL-HENRI STEINAUER, Les pluralités de copropriétés sur un même immeuble, in RNRF 79/1998 p. 217 ss, 228 s.; PETER LIVER, Die Anmerkung, in RNRF 50/1969 p. 10 ss, 15 s.;
BENNO SCHNEIDER, Probleme des subjektiv-dinglichen Miteigentums, in RNRF 57/1976 p. 1 ss, 6 s.; ROBERT HAAB ET AL., Zürcher Kommentar, vol. IV/1, 1977, n. 2 ad art. 646 CC; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, vol. IV/1/1, 1981, n. 9 ad art. 646 CC).
5.2.2
Lorsqu'elle résulte du registre foncier, cette forme de copropriété prend le caractère d'un droit réel subjectif (
ATF 100 II 310
consid. 3a). La qualité de copropriétaire d'un immeuble est rattachée
propter rem
à la titularité de la propriété sur un autre immeuble, ce que l'on indique au registre foncier en inscrivant dans la rubrique "propriété" du feuillet de la part de copropriété, au lieu du nom du titulaire, le numéro du feuillet de l'immeuble principal (art. 32 al. 1 de l'ordonnance du 22 février 1910 sur le registre foncier [ORF; RS 211.432.1]); l'existence de la copropriété dépendante doit en outre faire l'objet d'une remarque au feuillet de l'immeuble principal dans la rubrique "mentions" ou dans l'état descriptif (art. 32 al. 2 ORF), raison pour laquelle l'immeuble dépendant est souvent appelé "immeuble mentionné", en allemand "Anmerkungsparzelle" (STEINAUER, op. cit., p. 229; LIVER, op. cit., p. 17; SCHNEIDER, op. cit., p. 7; CHRISTOPH BRUNNER/JÜRG WICHTERMANN, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch II, 2
e
éd., 2003, n. 3 ad art. 646 CC).
L'immeuble objet de la copropriété dépendante étant généralement affecté à un but durable - comme dans le cas typique où un chemin d'accès est érigé en parcelle dépendante de plusieurs immeubles qu'il dessert (
ATF 100 II 310
consid. 3b in fine; LIVER, op. cit., p. 15; STEINAUER, op. cit., p. 229; BRUNNER/WICHTERMANN, op. cit., n. 3 ad art. 646 CC) -, le droit de demander le partage de la copropriété ne peut pas être exercé, en vertu de l'art. 650 al. 1 CC (STEINAUER, op. cit., p. 229; SCHNEIDER, op. cit., p. 11; BRUNNER/ WICHTERMANN, op. cit., n. 2 ad art. 646 CC).
5.2.3
La jurisprudence a posé que, sous réserve d'une modification de l'inscription au registre foncier qui ne peut être requise qu'avec l'accord de tous les copropriétaires, les relations entre les biens-fonds intéressés ne peuvent être modifiées; le fonds bénéficiaire ne peut être aliéné sans la part de copropriété, et celle-ci ne peut être transférée à un tiers ni liée à un autre bien-fonds, sans l'accord de tous les copropriétaires (
ATF 100 II 310
consid. 3a in fine). La jurisprudence ne s'est en revanche pas prononcée sur la question que pose la présente espèce, à savoir si, ensuite de la division d'un immeuble principal, la part de copropriété dépendante qui y est liée
peut être reportée sur l'un seulement des immeubles issus de la division. Il semble que dans la doctrine, seul STEINAUER se soit penché sur cette question.
5.2.4
Constatant que la mention de la copropriété dépendante au feuillet de l'immeuble principal (art. 32 al. 2 ORF; cf. consid. 5.2.2 supra) doit être reportée sur les feuillets des immeubles issus de la division (art. 89 al. 1 ORF), STEINAUER expose que, pour savoir
comment
les droits correspondants doivent être répartis entre ces derniers, il convient de s'inspirer par analogie des règles régissant la division d'un fonds bénéficiant d'une servitude foncière, à savoir les art. 743, 739, 964 et 976 CC et 86 ORF (STEINAUER, op. cit., p. 231 s.).
Selon cet auteur, le propriétaire du fonds principal divisé serait en principe libre de répartir la part de copropriété dépendante comme il l'entend - étant précisé que la somme des quote-parts réparties ne peut excéder la quote-part de la part de copropriété dépendante avant la division -, y compris en la reportant entièrement sur l'un des immeubles issus de la division. Dans cette dernière hypothèse, le propriétaire n'aurait pas besoin d'obtenir le consentement des autres titulaires de parts de copropriété dépendante en application de l'art. 964 CC: en effet, les droits de ces derniers ne seraient pas touchés, le nombre des parts de copropriété dépendante n'étant pas modifié (STEINAUER, op. cit., p. 232 et 234).
5.2.5
L'argumentation de STEINAUER n'emporte toutefois pas la conviction eu égard à la jurisprudence citée plus haut. Selon celle-ci, en effet, les relations entre les biens-fonds intéressés ne peuvent être modifiées qu'avec l'accord de tous les copropriétaires, ce qui signifie notamment que le fonds bénéficiaire ne peut être aliéné sans la part de copropriété, ni celle-ci transférée à un tiers ou encore liée à un autre bien-fonds, sans l'accord de tous les copropriétaires (
ATF 100 II 310
; cf. consid. 5.2.3 supra).
La nécessité d'obtenir l'accord de tous les copropriétaires découle du fait que la constitution de la copropriété dépendante en vue d'affecter l'immeuble dépendant à un but durable repose sur un accord unanime entre les copropriétaires, par lequel ceux-ci conviennent de lier les parts de copropriété de la parcelle dépendante - et donc les droits, notamment d'usage, mais aussi les charges, notamment d'entretien - à des immeubles principaux bien déterminés dans leur assiette. C'est pour cette raison qu'il n'est pas possible, sauf par un nouvel accord unanime entre les copropriétaires, de modifier la
relation entre un immeuble principal et la part de copropriété dépendante qui y est liée. Or il y a une telle modification non seulement lorsqu'une part de copropriété cesse d'être liée à un immeuble principal, notamment pour être transférée à un tiers ou liée à un autre bien-fonds (cf.
ATF 100 II 310
consid. 3a in fine), mais aussi lorsqu'un immeuble principal est divisé et que la part de copropriété dépendante qui y est liée est reportée entièrement sur l'un des immeubles issus de la division.
5.2.6
Il résulte de ce qui précède que C., ayant divisé sa parcelle n° 1610, ne pouvait pas reporter entièrement la quote-part de copropriété de la parcelle dépendante n° 1023 qui y était liée sur la seule parcelle n° 1817 sans le consentement de l'intimée. Une telle modification de la relation entre un immeuble principal et la part de copropriété dépendante qui y était liée nécessitait l'accord de l'intimée, dès lors que celle-ci, en sa qualité de propriétaire des immeubles principaux n
os
1114 et 1021, était copropriétaire pour une demie de la parcelle dépendante n° 1023.
5.2.7
En instance cantonale, l'intimée a elle-même conclu à l'attribution d'une quote-part de copropriété dépendante égale à chacune des parcelles n
os
1816 et 1817, soit un huitième chacune. Quant à la recourante, si elle a soutenu que le quart de copropriété dépendante liée à la parcelle n° 1610 pouvait valablement être reporté sans l'accord de l'intimée sur la seule parcelle n° 1817 - qui est d'ailleurs de loin la plus petite des deux parcelles issues de la division et n'est pas bâtie -, elle n'a pas remis en cause le report tel que sollicité par l'intimée pour le cas où sa thèse devrait être rejetée. Dans ces conditions, l'arrêt attaqué apparaît conforme au droit fédéral en tant qu'il ordonne l'inscription d'un huitième de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 et d'un huitième comme dépendant de la parcelle n° 1817. (...)
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Art. 646 Abs. 3 ZGB, Art. 32 GBV; unselbstständiges Miteigentum, Teilung des Hauptgrundstückes. Ist eine Parzelle im Grundbuch als unselbstständiges Miteigentum von mehreren Hauptgrundstücken eingetragen, können die Beziehungen zwischen diesen Liegenschaften ohne Zustimmung sämtlicher Miteigentümer nicht geändert werden. Eine solche Änderung liegt nicht nur vor, wenn ein Miteigentumsanteil von einem Hauptgrundstück losgelöst wird, insbesondere um auf einen Dritten übertragen oder an ein anderes Grundstück gebunden zu werden, sondern auch wenn ein Hauptgrundstück geteilt wird und der daran gebundene unselbstständige Miteigentumsanteil vollständig auf eine der aus der Teilung hervorgegangenen Parzellen übertragen wird (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 5.2).
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Sachverhalt ab Seite 14
D. était propriétaire d'un vaste domaine situé à la périphérie de Genève. A sa mort, ses héritiers, E. et F., ont divisé ce domaine en deux propriétés distinctes. E. est ainsi devenue propriétaire exclusive des parcelles n
os
1114 et 1021, comprenant une maison d'habitation de 405 m
2
et deux dépendances; à ces parcelles était en outre rattachée la copropriété, à raison d'un quart chacune, de la parcelle dépendante n° 1023 servant de cour d'honneur, qui constitue la cour d'accès commune à tous les immeubles de la succession D. Pour sa part, F. est devenu propriétaire exclusif des parcelles n
os
1607, 1608, 1609 et 1610; aux deux dernières était rattachée la copropriété, à raison d'un quart chacune, de la parcelle dépendante n° 1023.
Par la suite, les parcelles n
os
1607 à 1610, avec les parts de copropriété dépendant des parcelles n
os
1609 et 1610 sur la cour d'honneur, ont été vendues à C. en 1988, tandis que les parcelles n
os
1114 et 1021, avec les parts de copropriété d'un quart chacune sur la cour d'honneur, ont été acquises par B. en 1996.
En 1999, C. a vendu à A. la parcelle n° 1609, comprenant une maison d'habitation de 218 m
2
, avec la part de copropriété d'un quart sur la cour d'honneur qui y était rattachée. A. a tenté d'acquérir également, par un avenant à l'acte de vente, le quart de copropriété de la parcelle n° 1023 dépendant de la parcelle n° 1610. Ce projet n'a toutefois pas abouti en raison de l'opposition de B., qui a refusé de donner son accord au détachement de ce quart de copropriété de la parcelle n° 1610.
En 2000, C. a divisé sa parcelle n° 1610 en deux nouvelles parcelles n
os
1816 et 1817; il a reporté le quart de copropriété sur la parcelle n° 1023 qui était rattaché à la parcelle n° 1610 sur la seule parcelle n° 1817, d'une superficie de 84 m
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sans construction, qu'il a ensuite vendue à A.
En 2001, B. a acquis la parcelle n° 1845, résultant de la division de la parcelle n° 1608 et de la réunion de la sous-parcelle n° 1608B avec la parcelle n° 1816; ce lot comprend une maison d'habitation de 760 m
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A. et B. sont entrées en litige et ont pris diverses conclusions l'une contre l'autre devant le Tribunal de première instance du canton de
Genève. B. a notamment conclu à la constatation de la nullité de l'aliénation, au profit de la seule parcelle n° 1817, de la part de copropriété sur la parcelle n° 1023 autrefois rattachée à la parcelle n° 1610, ainsi qu'à la rectification correspondante des feuillets concernés au registre foncier.
Par jugement du 8 novembre 2001, le Tribunal de première instance a notamment constaté que l'inscription à raison d'un quart de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 avait été indûment faite, et a ordonné au conservateur du registre foncier de la rectifier en inscrivant un huitième de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 et un huitième comme dépendant de la parcelle n° 1817. Par arrêt du 11 avril 2003, la Chambre civile de la Cour de justice du canton de Genève a confirmé sur ce point le jugement de première instance.
Le recours en réforme interjeté par A. contre l'arrêt de la Cour de justice est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5.
5.2
Il convient d'examiner ci-après si C., après avoir divisé sa parcelle n° 1610 en deux parcelles n° 1816 (comportant une habitation et 4'628 m
2
de terrain) et n° 1817 (consistant en 84 m
2
de terrain non bâti), pouvait, malgré l'opposition de l'intimée, reporter entièrement sur la seule parcelle n° 1817 la quote-part d'un quart de copropriété dépendante sur la cour d'honneur qui était liée à la parcelle n° 1610.
5.2.1
Selon l'art. 646 al. 3 CC, chacun des copropriétaires a les droits et les charges du propriétaire en raison de sa part; il peut l'aliéner ou l'engager séparément, même contre la volonté des autres copropriétaires. Toutefois, les copropriétaires peuvent convenir à l'unanimité d'une autre réglementation, comme celle de lier la copropriété d'un fonds déterminé à la propriété d'un ou de plusieurs autres fonds, de sorte que la part de copropriété du premier, qui devient "copropriété dépendante", partage le sort juridique du ou des seconds, qui sont appelés "immeubles principaux" (
ATF 100 II 310
consid. 3a; PAUL-HENRI STEINAUER, Les pluralités de copropriétés sur un même immeuble, in RNRF 79/1998 p. 217 ss, 228 s.; PETER LIVER, Die Anmerkung, in RNRF 50/1969 p. 10 ss, 15 s.;
BENNO SCHNEIDER, Probleme des subjektiv-dinglichen Miteigentums, in RNRF 57/1976 p. 1 ss, 6 s.; ROBERT HAAB ET AL., Zürcher Kommentar, vol. IV/1, 1977, n. 2 ad art. 646 CC; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, vol. IV/1/1, 1981, n. 9 ad art. 646 CC).
5.2.2
Lorsqu'elle résulte du registre foncier, cette forme de copropriété prend le caractère d'un droit réel subjectif (
ATF 100 II 310
consid. 3a). La qualité de copropriétaire d'un immeuble est rattachée
propter rem
à la titularité de la propriété sur un autre immeuble, ce que l'on indique au registre foncier en inscrivant dans la rubrique "propriété" du feuillet de la part de copropriété, au lieu du nom du titulaire, le numéro du feuillet de l'immeuble principal (art. 32 al. 1 de l'ordonnance du 22 février 1910 sur le registre foncier [ORF; RS 211.432.1]); l'existence de la copropriété dépendante doit en outre faire l'objet d'une remarque au feuillet de l'immeuble principal dans la rubrique "mentions" ou dans l'état descriptif (art. 32 al. 2 ORF), raison pour laquelle l'immeuble dépendant est souvent appelé "immeuble mentionné", en allemand "Anmerkungsparzelle" (STEINAUER, op. cit., p. 229; LIVER, op. cit., p. 17; SCHNEIDER, op. cit., p. 7; CHRISTOPH BRUNNER/JÜRG WICHTERMANN, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch II, 2
e
éd., 2003, n. 3 ad art. 646 CC).
L'immeuble objet de la copropriété dépendante étant généralement affecté à un but durable - comme dans le cas typique où un chemin d'accès est érigé en parcelle dépendante de plusieurs immeubles qu'il dessert (
ATF 100 II 310
consid. 3b in fine; LIVER, op. cit., p. 15; STEINAUER, op. cit., p. 229; BRUNNER/WICHTERMANN, op. cit., n. 3 ad art. 646 CC) -, le droit de demander le partage de la copropriété ne peut pas être exercé, en vertu de l'art. 650 al. 1 CC (STEINAUER, op. cit., p. 229; SCHNEIDER, op. cit., p. 11; BRUNNER/ WICHTERMANN, op. cit., n. 2 ad art. 646 CC).
5.2.3
La jurisprudence a posé que, sous réserve d'une modification de l'inscription au registre foncier qui ne peut être requise qu'avec l'accord de tous les copropriétaires, les relations entre les biens-fonds intéressés ne peuvent être modifiées; le fonds bénéficiaire ne peut être aliéné sans la part de copropriété, et celle-ci ne peut être transférée à un tiers ni liée à un autre bien-fonds, sans l'accord de tous les copropriétaires (
ATF 100 II 310
consid. 3a in fine). La jurisprudence ne s'est en revanche pas prononcée sur la question que pose la présente espèce, à savoir si, ensuite de la division d'un immeuble principal, la part de copropriété dépendante qui y est liée
peut être reportée sur l'un seulement des immeubles issus de la division. Il semble que dans la doctrine, seul STEINAUER se soit penché sur cette question.
5.2.4
Constatant que la mention de la copropriété dépendante au feuillet de l'immeuble principal (art. 32 al. 2 ORF; cf. consid. 5.2.2 supra) doit être reportée sur les feuillets des immeubles issus de la division (art. 89 al. 1 ORF), STEINAUER expose que, pour savoir
comment
les droits correspondants doivent être répartis entre ces derniers, il convient de s'inspirer par analogie des règles régissant la division d'un fonds bénéficiant d'une servitude foncière, à savoir les art. 743, 739, 964 et 976 CC et 86 ORF (STEINAUER, op. cit., p. 231 s.).
Selon cet auteur, le propriétaire du fonds principal divisé serait en principe libre de répartir la part de copropriété dépendante comme il l'entend - étant précisé que la somme des quote-parts réparties ne peut excéder la quote-part de la part de copropriété dépendante avant la division -, y compris en la reportant entièrement sur l'un des immeubles issus de la division. Dans cette dernière hypothèse, le propriétaire n'aurait pas besoin d'obtenir le consentement des autres titulaires de parts de copropriété dépendante en application de l'art. 964 CC: en effet, les droits de ces derniers ne seraient pas touchés, le nombre des parts de copropriété dépendante n'étant pas modifié (STEINAUER, op. cit., p. 232 et 234).
5.2.5
L'argumentation de STEINAUER n'emporte toutefois pas la conviction eu égard à la jurisprudence citée plus haut. Selon celle-ci, en effet, les relations entre les biens-fonds intéressés ne peuvent être modifiées qu'avec l'accord de tous les copropriétaires, ce qui signifie notamment que le fonds bénéficiaire ne peut être aliéné sans la part de copropriété, ni celle-ci transférée à un tiers ou encore liée à un autre bien-fonds, sans l'accord de tous les copropriétaires (
ATF 100 II 310
; cf. consid. 5.2.3 supra).
La nécessité d'obtenir l'accord de tous les copropriétaires découle du fait que la constitution de la copropriété dépendante en vue d'affecter l'immeuble dépendant à un but durable repose sur un accord unanime entre les copropriétaires, par lequel ceux-ci conviennent de lier les parts de copropriété de la parcelle dépendante - et donc les droits, notamment d'usage, mais aussi les charges, notamment d'entretien - à des immeubles principaux bien déterminés dans leur assiette. C'est pour cette raison qu'il n'est pas possible, sauf par un nouvel accord unanime entre les copropriétaires, de modifier la
relation entre un immeuble principal et la part de copropriété dépendante qui y est liée. Or il y a une telle modification non seulement lorsqu'une part de copropriété cesse d'être liée à un immeuble principal, notamment pour être transférée à un tiers ou liée à un autre bien-fonds (cf.
ATF 100 II 310
consid. 3a in fine), mais aussi lorsqu'un immeuble principal est divisé et que la part de copropriété dépendante qui y est liée est reportée entièrement sur l'un des immeubles issus de la division.
5.2.6
Il résulte de ce qui précède que C., ayant divisé sa parcelle n° 1610, ne pouvait pas reporter entièrement la quote-part de copropriété de la parcelle dépendante n° 1023 qui y était liée sur la seule parcelle n° 1817 sans le consentement de l'intimée. Une telle modification de la relation entre un immeuble principal et la part de copropriété dépendante qui y était liée nécessitait l'accord de l'intimée, dès lors que celle-ci, en sa qualité de propriétaire des immeubles principaux n
os
1114 et 1021, était copropriétaire pour une demie de la parcelle dépendante n° 1023.
5.2.7
En instance cantonale, l'intimée a elle-même conclu à l'attribution d'une quote-part de copropriété dépendante égale à chacune des parcelles n
os
1816 et 1817, soit un huitième chacune. Quant à la recourante, si elle a soutenu que le quart de copropriété dépendante liée à la parcelle n° 1610 pouvait valablement être reporté sans l'accord de l'intimée sur la seule parcelle n° 1817 - qui est d'ailleurs de loin la plus petite des deux parcelles issues de la division et n'est pas bâtie -, elle n'a pas remis en cause le report tel que sollicité par l'intimée pour le cas où sa thèse devrait être rejetée. Dans ces conditions, l'arrêt attaqué apparaît conforme au droit fédéral en tant qu'il ordonne l'inscription d'un huitième de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 et d'un huitième comme dépendant de la parcelle n° 1817. (...)
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Art. 646 al. 3 CC, art. 32 ORF; copropriété dépendante, division d'un immeuble principal. Lorsqu'une parcelle est inscrite au registre foncier comme copropriété dépendante de plusieurs immeubles principaux, les relations entre les biens-fonds intéressés ne peuvent être modifiées sans l'accord de tous les copropriétaires. Il y a une telle modification non seulement lorsqu'une part de copropriété cesse d'être liée à un immeuble principal, notamment pour être transférée à un tiers ou liée à un autre bien-fonds, mais aussi lorsqu'un immeuble principal est divisé et que la part de copropriété dépendante qui y est liée est reportée entièrement sur l'une des parcelles issues de la division (précision de la jurisprudence; consid. 5.2).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-13%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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130 III 13
Sachverhalt ab Seite 14
D. était propriétaire d'un vaste domaine situé à la périphérie de Genève. A sa mort, ses héritiers, E. et F., ont divisé ce domaine en deux propriétés distinctes. E. est ainsi devenue propriétaire exclusive des parcelles n
os
1114 et 1021, comprenant une maison d'habitation de 405 m
2
et deux dépendances; à ces parcelles était en outre rattachée la copropriété, à raison d'un quart chacune, de la parcelle dépendante n° 1023 servant de cour d'honneur, qui constitue la cour d'accès commune à tous les immeubles de la succession D. Pour sa part, F. est devenu propriétaire exclusif des parcelles n
os
1607, 1608, 1609 et 1610; aux deux dernières était rattachée la copropriété, à raison d'un quart chacune, de la parcelle dépendante n° 1023.
Par la suite, les parcelles n
os
1607 à 1610, avec les parts de copropriété dépendant des parcelles n
os
1609 et 1610 sur la cour d'honneur, ont été vendues à C. en 1988, tandis que les parcelles n
os
1114 et 1021, avec les parts de copropriété d'un quart chacune sur la cour d'honneur, ont été acquises par B. en 1996.
En 1999, C. a vendu à A. la parcelle n° 1609, comprenant une maison d'habitation de 218 m
2
, avec la part de copropriété d'un quart sur la cour d'honneur qui y était rattachée. A. a tenté d'acquérir également, par un avenant à l'acte de vente, le quart de copropriété de la parcelle n° 1023 dépendant de la parcelle n° 1610. Ce projet n'a toutefois pas abouti en raison de l'opposition de B., qui a refusé de donner son accord au détachement de ce quart de copropriété de la parcelle n° 1610.
En 2000, C. a divisé sa parcelle n° 1610 en deux nouvelles parcelles n
os
1816 et 1817; il a reporté le quart de copropriété sur la parcelle n° 1023 qui était rattaché à la parcelle n° 1610 sur la seule parcelle n° 1817, d'une superficie de 84 m
2
sans construction, qu'il a ensuite vendue à A.
En 2001, B. a acquis la parcelle n° 1845, résultant de la division de la parcelle n° 1608 et de la réunion de la sous-parcelle n° 1608B avec la parcelle n° 1816; ce lot comprend une maison d'habitation de 760 m
2
et un terrain de 6'002 m
2
.
A. et B. sont entrées en litige et ont pris diverses conclusions l'une contre l'autre devant le Tribunal de première instance du canton de
Genève. B. a notamment conclu à la constatation de la nullité de l'aliénation, au profit de la seule parcelle n° 1817, de la part de copropriété sur la parcelle n° 1023 autrefois rattachée à la parcelle n° 1610, ainsi qu'à la rectification correspondante des feuillets concernés au registre foncier.
Par jugement du 8 novembre 2001, le Tribunal de première instance a notamment constaté que l'inscription à raison d'un quart de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 avait été indûment faite, et a ordonné au conservateur du registre foncier de la rectifier en inscrivant un huitième de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 et un huitième comme dépendant de la parcelle n° 1817. Par arrêt du 11 avril 2003, la Chambre civile de la Cour de justice du canton de Genève a confirmé sur ce point le jugement de première instance.
Le recours en réforme interjeté par A. contre l'arrêt de la Cour de justice est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5.
5.2
Il convient d'examiner ci-après si C., après avoir divisé sa parcelle n° 1610 en deux parcelles n° 1816 (comportant une habitation et 4'628 m
2
de terrain) et n° 1817 (consistant en 84 m
2
de terrain non bâti), pouvait, malgré l'opposition de l'intimée, reporter entièrement sur la seule parcelle n° 1817 la quote-part d'un quart de copropriété dépendante sur la cour d'honneur qui était liée à la parcelle n° 1610.
5.2.1
Selon l'art. 646 al. 3 CC, chacun des copropriétaires a les droits et les charges du propriétaire en raison de sa part; il peut l'aliéner ou l'engager séparément, même contre la volonté des autres copropriétaires. Toutefois, les copropriétaires peuvent convenir à l'unanimité d'une autre réglementation, comme celle de lier la copropriété d'un fonds déterminé à la propriété d'un ou de plusieurs autres fonds, de sorte que la part de copropriété du premier, qui devient "copropriété dépendante", partage le sort juridique du ou des seconds, qui sont appelés "immeubles principaux" (
ATF 100 II 310
consid. 3a; PAUL-HENRI STEINAUER, Les pluralités de copropriétés sur un même immeuble, in RNRF 79/1998 p. 217 ss, 228 s.; PETER LIVER, Die Anmerkung, in RNRF 50/1969 p. 10 ss, 15 s.;
BENNO SCHNEIDER, Probleme des subjektiv-dinglichen Miteigentums, in RNRF 57/1976 p. 1 ss, 6 s.; ROBERT HAAB ET AL., Zürcher Kommentar, vol. IV/1, 1977, n. 2 ad art. 646 CC; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, vol. IV/1/1, 1981, n. 9 ad art. 646 CC).
5.2.2
Lorsqu'elle résulte du registre foncier, cette forme de copropriété prend le caractère d'un droit réel subjectif (
ATF 100 II 310
consid. 3a). La qualité de copropriétaire d'un immeuble est rattachée
propter rem
à la titularité de la propriété sur un autre immeuble, ce que l'on indique au registre foncier en inscrivant dans la rubrique "propriété" du feuillet de la part de copropriété, au lieu du nom du titulaire, le numéro du feuillet de l'immeuble principal (art. 32 al. 1 de l'ordonnance du 22 février 1910 sur le registre foncier [ORF; RS 211.432.1]); l'existence de la copropriété dépendante doit en outre faire l'objet d'une remarque au feuillet de l'immeuble principal dans la rubrique "mentions" ou dans l'état descriptif (art. 32 al. 2 ORF), raison pour laquelle l'immeuble dépendant est souvent appelé "immeuble mentionné", en allemand "Anmerkungsparzelle" (STEINAUER, op. cit., p. 229; LIVER, op. cit., p. 17; SCHNEIDER, op. cit., p. 7; CHRISTOPH BRUNNER/JÜRG WICHTERMANN, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch II, 2
e
éd., 2003, n. 3 ad art. 646 CC).
L'immeuble objet de la copropriété dépendante étant généralement affecté à un but durable - comme dans le cas typique où un chemin d'accès est érigé en parcelle dépendante de plusieurs immeubles qu'il dessert (
ATF 100 II 310
consid. 3b in fine; LIVER, op. cit., p. 15; STEINAUER, op. cit., p. 229; BRUNNER/WICHTERMANN, op. cit., n. 3 ad art. 646 CC) -, le droit de demander le partage de la copropriété ne peut pas être exercé, en vertu de l'art. 650 al. 1 CC (STEINAUER, op. cit., p. 229; SCHNEIDER, op. cit., p. 11; BRUNNER/ WICHTERMANN, op. cit., n. 2 ad art. 646 CC).
5.2.3
La jurisprudence a posé que, sous réserve d'une modification de l'inscription au registre foncier qui ne peut être requise qu'avec l'accord de tous les copropriétaires, les relations entre les biens-fonds intéressés ne peuvent être modifiées; le fonds bénéficiaire ne peut être aliéné sans la part de copropriété, et celle-ci ne peut être transférée à un tiers ni liée à un autre bien-fonds, sans l'accord de tous les copropriétaires (
ATF 100 II 310
consid. 3a in fine). La jurisprudence ne s'est en revanche pas prononcée sur la question que pose la présente espèce, à savoir si, ensuite de la division d'un immeuble principal, la part de copropriété dépendante qui y est liée
peut être reportée sur l'un seulement des immeubles issus de la division. Il semble que dans la doctrine, seul STEINAUER se soit penché sur cette question.
5.2.4
Constatant que la mention de la copropriété dépendante au feuillet de l'immeuble principal (art. 32 al. 2 ORF; cf. consid. 5.2.2 supra) doit être reportée sur les feuillets des immeubles issus de la division (art. 89 al. 1 ORF), STEINAUER expose que, pour savoir
comment
les droits correspondants doivent être répartis entre ces derniers, il convient de s'inspirer par analogie des règles régissant la division d'un fonds bénéficiant d'une servitude foncière, à savoir les art. 743, 739, 964 et 976 CC et 86 ORF (STEINAUER, op. cit., p. 231 s.).
Selon cet auteur, le propriétaire du fonds principal divisé serait en principe libre de répartir la part de copropriété dépendante comme il l'entend - étant précisé que la somme des quote-parts réparties ne peut excéder la quote-part de la part de copropriété dépendante avant la division -, y compris en la reportant entièrement sur l'un des immeubles issus de la division. Dans cette dernière hypothèse, le propriétaire n'aurait pas besoin d'obtenir le consentement des autres titulaires de parts de copropriété dépendante en application de l'art. 964 CC: en effet, les droits de ces derniers ne seraient pas touchés, le nombre des parts de copropriété dépendante n'étant pas modifié (STEINAUER, op. cit., p. 232 et 234).
5.2.5
L'argumentation de STEINAUER n'emporte toutefois pas la conviction eu égard à la jurisprudence citée plus haut. Selon celle-ci, en effet, les relations entre les biens-fonds intéressés ne peuvent être modifiées qu'avec l'accord de tous les copropriétaires, ce qui signifie notamment que le fonds bénéficiaire ne peut être aliéné sans la part de copropriété, ni celle-ci transférée à un tiers ou encore liée à un autre bien-fonds, sans l'accord de tous les copropriétaires (
ATF 100 II 310
; cf. consid. 5.2.3 supra).
La nécessité d'obtenir l'accord de tous les copropriétaires découle du fait que la constitution de la copropriété dépendante en vue d'affecter l'immeuble dépendant à un but durable repose sur un accord unanime entre les copropriétaires, par lequel ceux-ci conviennent de lier les parts de copropriété de la parcelle dépendante - et donc les droits, notamment d'usage, mais aussi les charges, notamment d'entretien - à des immeubles principaux bien déterminés dans leur assiette. C'est pour cette raison qu'il n'est pas possible, sauf par un nouvel accord unanime entre les copropriétaires, de modifier la
relation entre un immeuble principal et la part de copropriété dépendante qui y est liée. Or il y a une telle modification non seulement lorsqu'une part de copropriété cesse d'être liée à un immeuble principal, notamment pour être transférée à un tiers ou liée à un autre bien-fonds (cf.
ATF 100 II 310
consid. 3a in fine), mais aussi lorsqu'un immeuble principal est divisé et que la part de copropriété dépendante qui y est liée est reportée entièrement sur l'un des immeubles issus de la division.
5.2.6
Il résulte de ce qui précède que C., ayant divisé sa parcelle n° 1610, ne pouvait pas reporter entièrement la quote-part de copropriété de la parcelle dépendante n° 1023 qui y était liée sur la seule parcelle n° 1817 sans le consentement de l'intimée. Une telle modification de la relation entre un immeuble principal et la part de copropriété dépendante qui y était liée nécessitait l'accord de l'intimée, dès lors que celle-ci, en sa qualité de propriétaire des immeubles principaux n
os
1114 et 1021, était copropriétaire pour une demie de la parcelle dépendante n° 1023.
5.2.7
En instance cantonale, l'intimée a elle-même conclu à l'attribution d'une quote-part de copropriété dépendante égale à chacune des parcelles n
os
1816 et 1817, soit un huitième chacune. Quant à la recourante, si elle a soutenu que le quart de copropriété dépendante liée à la parcelle n° 1610 pouvait valablement être reporté sans l'accord de l'intimée sur la seule parcelle n° 1817 - qui est d'ailleurs de loin la plus petite des deux parcelles issues de la division et n'est pas bâtie -, elle n'a pas remis en cause le report tel que sollicité par l'intimée pour le cas où sa thèse devrait être rejetée. Dans ces conditions, l'arrêt attaqué apparaît conforme au droit fédéral en tant qu'il ordonne l'inscription d'un huitième de la copropriété de la parcelle n° 1023 comme dépendant de la parcelle n° 1816 et d'un huitième comme dépendant de la parcelle n° 1817. (...)
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Art. 646 cpv. 3 CC, art. 32 RRF; comproprietà dipendente, divisione del fondo principale. Quando una particella è iscritta a registro fondiario quale comproprietà dipendente da più fondi principali, le relazioni tra i fondi interessati non possono essere modificate senza l'accordo di tutti i comproprietari. Si ha una tale modifica non solo quando una parte della comproprietà cessa di essere legata ad un fondo principale, segnatamente per essere trasferita a un terzo o legata ad un altro fondo, ma anche quando un fondo principale viene diviso e la parte di comproprietà dipendente ad esso legata è integralmente riportata su una delle particelle create con la divisione (precisazione della giurisprudenza; consid. 5.2).
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Erwägungen ab Seite 134
Aus den Erwägungen:
2.
2.3 Wird nach den Steigerungsbedingungen eine sofort zu leistende Barzahlung oder Sicherheitsleistung verlangt, erfolgt der Zuschlag gemäss Art. 60 Abs. 2 der Verordnung des Bundesgerichts vom 23. April 1920 über die Zwangsverwertung von Grundstücken (VZG; SR 281.42) nur nach deren Leistung; andernfalls wird in Fortsetzung der Steigerung das nächst tiefere Angebot nochmals dreimal ausgerufen und, wenn es nicht überboten wird, daraufhin der Zuschlag erteilt. Art. 61 Abs. 1 VZG bestimmt sodann, dass die Steigerung ohne Unterbrechung durchzuführen ist. Diese Be-stimmung ist mit der Änderung der VZG vom 5. Juni 1996 eingefügt worden (AS 1996 S. 2900). Darauf Bezug nehmend hat die Vorinstanz weiter ausgeführt, bereits unter früherem Recht habe das Bundesgericht jedoch schon entschieden, dass der Betreibungsbeamte nicht gehalten sei, die Steigerung zu unterbrechen, um einem Interessenten zu ermöglichen, bei einer Bank das für den Zuschlag erforderliche Geld abzuheben, wenn in den Steigerungsbe-dingungen Barzahlung vorgesehen werde (BGE 100 III 16 E. 1); das Bundesgericht habe es zudem als zweifelhaft bezeichnet, ob es überhaupt im Ermessen des Betreibungsbeamten gestanden hätte, die Versteigerung kurz zu unterbrechen (E. 2 S. 18).
Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, im hier zu beurteilenden Fall müsse die Zulässigkeit eines Unterbruchs von 10 Minuten, womit alle Anwesenden einverstanden gewesen seien, klar bejaht werden. Der zehnminütige Unterbruch falle zweifelsfrei noch unter die sofortige Liquidation im Sinne von Art. 63 Abs. 1 VZG (erster Teilsatz). Abgesehen davon, dass der Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung das behauptete Einverständnis verneint, geht die Rüge fehl. Denn aus dem revidierten Art. 61 Abs. 1 VZG geht klar hervor, dass eine Unterbrechung der Steigerung nicht zulässig ist. Dieser Wille des Gesetzgebers wird denn auch von der Lehre ohne jede Einschränkung wiedergegeben (HÄUSERMANN/ STÖCKLI/ FEUZ, Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Staehelin/Bauer/Staehelin [Hrsg.], Basel/Genf/ Müchen 1998, S. 1395, Rz. 5 zu Art. 142a SchKG; WALDER/KULL/ KOTTMANN, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, 4. Aufl., Bd. I, Zürich 1997, S. 762, Rz. 7 zu Art. 142a SchKG; GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Art. 89-158, S. 732, Rz. 72 zu Art. 142a SchKG). Mit dem Unterbruch der Steigerung ist Bundesrecht verletzt worden. Die Vorinstanz hat somit zu Recht den Entscheid des Präsidenten des Bezirksgerichts Lenzburg bestätigt, womit der Zuschlag aufgehoben und das Be-treibungsamt angewiesen worden war, im Interesse des gesetzmässigen Verfahrens eine neue Steigerung anzusetzen.
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de
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Unterbrechung der Grundstücksteigerung; Art. 60 Abs. 2 und Art. 61 Abs. 1 VZG. Wird gemäss den Steigerungsbedingungen vor dem Zuschlag eine Anzahlung an die Steigerungssumme verlangt, darf die Steigerung nicht zur Beschaffung des Geldes unterbrochen werden (E. 2.3).
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Erwägungen ab Seite 134
Aus den Erwägungen:
2.
2.3 Wird nach den Steigerungsbedingungen eine sofort zu leistende Barzahlung oder Sicherheitsleistung verlangt, erfolgt der Zuschlag gemäss Art. 60 Abs. 2 der Verordnung des Bundesgerichts vom 23. April 1920 über die Zwangsverwertung von Grundstücken (VZG; SR 281.42) nur nach deren Leistung; andernfalls wird in Fortsetzung der Steigerung das nächst tiefere Angebot nochmals dreimal ausgerufen und, wenn es nicht überboten wird, daraufhin der Zuschlag erteilt. Art. 61 Abs. 1 VZG bestimmt sodann, dass die Steigerung ohne Unterbrechung durchzuführen ist. Diese Be-stimmung ist mit der Änderung der VZG vom 5. Juni 1996 eingefügt worden (AS 1996 S. 2900). Darauf Bezug nehmend hat die Vorinstanz weiter ausgeführt, bereits unter früherem Recht habe das Bundesgericht jedoch schon entschieden, dass der Betreibungsbeamte nicht gehalten sei, die Steigerung zu unterbrechen, um einem Interessenten zu ermöglichen, bei einer Bank das für den Zuschlag erforderliche Geld abzuheben, wenn in den Steigerungsbe-dingungen Barzahlung vorgesehen werde (BGE 100 III 16 E. 1); das Bundesgericht habe es zudem als zweifelhaft bezeichnet, ob es überhaupt im Ermessen des Betreibungsbeamten gestanden hätte, die Versteigerung kurz zu unterbrechen (E. 2 S. 18).
Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, im hier zu beurteilenden Fall müsse die Zulässigkeit eines Unterbruchs von 10 Minuten, womit alle Anwesenden einverstanden gewesen seien, klar bejaht werden. Der zehnminütige Unterbruch falle zweifelsfrei noch unter die sofortige Liquidation im Sinne von Art. 63 Abs. 1 VZG (erster Teilsatz). Abgesehen davon, dass der Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung das behauptete Einverständnis verneint, geht die Rüge fehl. Denn aus dem revidierten Art. 61 Abs. 1 VZG geht klar hervor, dass eine Unterbrechung der Steigerung nicht zulässig ist. Dieser Wille des Gesetzgebers wird denn auch von der Lehre ohne jede Einschränkung wiedergegeben (HÄUSERMANN/ STÖCKLI/ FEUZ, Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Staehelin/Bauer/Staehelin [Hrsg.], Basel/Genf/ Müchen 1998, S. 1395, Rz. 5 zu Art. 142a SchKG; WALDER/KULL/ KOTTMANN, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, 4. Aufl., Bd. I, Zürich 1997, S. 762, Rz. 7 zu Art. 142a SchKG; GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Art. 89-158, S. 732, Rz. 72 zu Art. 142a SchKG). Mit dem Unterbruch der Steigerung ist Bundesrecht verletzt worden. Die Vorinstanz hat somit zu Recht den Entscheid des Präsidenten des Bezirksgerichts Lenzburg bestätigt, womit der Zuschlag aufgehoben und das Be-treibungsamt angewiesen worden war, im Interesse des gesetzmässigen Verfahrens eine neue Steigerung anzusetzen.
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Interruption d'une vente aux enchères immobilière; art. 60 al. 2 et art. 61 al. 1 ORFI. Lorsque les conditions de vente prévoient le versement avant l'adjudication d'un acompte à valoir sur le prix de vente, les enchères ne peuvent pas être interrompues pour permettre de réunir les fonds (consid. 2.3).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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Erwägungen ab Seite 134
Aus den Erwägungen:
2.
2.3 Wird nach den Steigerungsbedingungen eine sofort zu leistende Barzahlung oder Sicherheitsleistung verlangt, erfolgt der Zuschlag gemäss Art. 60 Abs. 2 der Verordnung des Bundesgerichts vom 23. April 1920 über die Zwangsverwertung von Grundstücken (VZG; SR 281.42) nur nach deren Leistung; andernfalls wird in Fortsetzung der Steigerung das nächst tiefere Angebot nochmals dreimal ausgerufen und, wenn es nicht überboten wird, daraufhin der Zuschlag erteilt. Art. 61 Abs. 1 VZG bestimmt sodann, dass die Steigerung ohne Unterbrechung durchzuführen ist. Diese Be-stimmung ist mit der Änderung der VZG vom 5. Juni 1996 eingefügt worden (AS 1996 S. 2900). Darauf Bezug nehmend hat die Vorinstanz weiter ausgeführt, bereits unter früherem Recht habe das Bundesgericht jedoch schon entschieden, dass der Betreibungsbeamte nicht gehalten sei, die Steigerung zu unterbrechen, um einem Interessenten zu ermöglichen, bei einer Bank das für den Zuschlag erforderliche Geld abzuheben, wenn in den Steigerungsbe-dingungen Barzahlung vorgesehen werde (BGE 100 III 16 E. 1); das Bundesgericht habe es zudem als zweifelhaft bezeichnet, ob es überhaupt im Ermessen des Betreibungsbeamten gestanden hätte, die Versteigerung kurz zu unterbrechen (E. 2 S. 18).
Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, im hier zu beurteilenden Fall müsse die Zulässigkeit eines Unterbruchs von 10 Minuten, womit alle Anwesenden einverstanden gewesen seien, klar bejaht werden. Der zehnminütige Unterbruch falle zweifelsfrei noch unter die sofortige Liquidation im Sinne von Art. 63 Abs. 1 VZG (erster Teilsatz). Abgesehen davon, dass der Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung das behauptete Einverständnis verneint, geht die Rüge fehl. Denn aus dem revidierten Art. 61 Abs. 1 VZG geht klar hervor, dass eine Unterbrechung der Steigerung nicht zulässig ist. Dieser Wille des Gesetzgebers wird denn auch von der Lehre ohne jede Einschränkung wiedergegeben (HÄUSERMANN/ STÖCKLI/ FEUZ, Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Staehelin/Bauer/Staehelin [Hrsg.], Basel/Genf/ Müchen 1998, S. 1395, Rz. 5 zu Art. 142a SchKG; WALDER/KULL/ KOTTMANN, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, 4. Aufl., Bd. I, Zürich 1997, S. 762, Rz. 7 zu Art. 142a SchKG; GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Art. 89-158, S. 732, Rz. 72 zu Art. 142a SchKG). Mit dem Unterbruch der Steigerung ist Bundesrecht verletzt worden. Die Vorinstanz hat somit zu Recht den Entscheid des Präsidenten des Bezirksgerichts Lenzburg bestätigt, womit der Zuschlag aufgehoben und das Be-treibungsamt angewiesen worden war, im Interesse des gesetzmässigen Verfahrens eine neue Steigerung anzusetzen.
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Interruzione di un incanto di un fondo; art. 60 cpv. 2 e art. 61 cpv. 1 RFF. Se le condizioni dell'incanto prevedono per l'aggiudicazione il versamento di un acconto da computare sul prezzo di vendita, l'incanto non può essere interrotto per procurarsi tale somma di denaro (consid. 2.3).
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Sachverhalt ab Seite 137
A. A., citoyen hollandais domicilié à Monaco et propriétaire d'un immeuble à Gstaad, est le père de deux filles nées respectivement en 1994 et en 1996. Elles sont issues d'une liaison avec une ressortissante espagnole, née à Genève et domiciliée à Z. (Espagne).
Le 21 août 1998, la mère des enfants a déposé plainte auprès de la police de son quartier en dénonçant le fait que leur père les avait enlevés, ce qui a donné lieu à une procédure pénale confiée à la Juge d'instruction B., en fonction à Z. Le 2 mai 2000, cette dernière a émis un mandat d'arrêt international à l'encontre de A.
Le 21 septembre 2000, celui-ci a été arrêté à la frontière de Bardonnex, Genève, et placé en détention extraditionnelle jusqu'au 8 décembre 2000, date de sa libération par la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral, moyennant le dépôt d'une caution de 1 million de francs et un contrôle de présence. A. a néanmoins quitté la Suisse et s'est rendu à Monaco, où ses deux filles sont scolarisées.
A. a recouru contre l'ordonnance d'écrou du Juge d'instruction de Z., du 25 septembre 2000, devant la Cour d'appel de Malaga, qui a rejeté le recours le 20 avril 2001.
Par arrêt du 2 avril 2001, le Tribunal fédéral a écarté un recours de droit administratif contre la décision d'extradition de A. à l'Espagne, prise le 10 janvier 2001 par l'Office fédéral de la justice.
Le 26 juin 2001, A. a requis du Conseil général du pouvoir judiciaire espagnol une procédure disciplinaire contre deux juges du Tribunal de Z., dont B. Le 18 décembre 2001, la procédure a été classée sans suite, décision communiquée à B. le 5 mars 2002.
B. Le 9 juillet 2001, A. a ouvert action devant le Tribunal de première instance de Genève contre B. en paiement de 15'800 fr. à titre d'indemnité pour les 79 jours de détention extraditionnelle subis, à raison de 200 fr. par jour. Il a reproché, en substance, à la juge espagnole d'avoir décerné contre lui un mandat d'arrêt international en violation de la loi. B. a contesté sa légitimation passive et soulevé des exceptions d'incompétence ratione loci et materiae. Elle a invoqué le bénéfice de l'immunité de juridiction. Par jugement du 7 novembre 2002, le tribunal s'est déclaré compétent, à raison de la matière, pour connaître de l'action susmentionnée.
Saisie d'un appel de B., la Cour de justice a annulé le jugement entrepris et déclaré irrecevable l'action introduite par A., par arrêt du 16 mai 2003. Elle a retenu principalement que la Convention de Lugano (CL; RS 0.275.11) ne s'appliquait pas aux actions en responsabilité ouvertes contre un magistrat ou un fonctionnaire, qui relèvent du droit public, ce qui est le cas à Genève. Il en allait de même en Espagne, selon les art. 411 et 412 de la loi espagnole d'organisation judiciaire. Le droit public obéissant avant tout au principe de la territorialité, les tribunaux genevois ne sauraient se prononcer sur d'éventuels manquements imputables au juge d'instruction de Z. La règle de renvoi de l'art. 133 LDIP à la loi du pays où s'est produit de manière prévisible le dommage causé par l'acte illicite (Suisse, Genève) n'entrait pas en ligne de compte au profit du droit espagnol, à teneur de l'art. 413 ch. 1 de la loi d'organisation judiciaire de ce pays. Enfin, comme la procédure pénale était encore pendante, l'action en responsabilité était de toute manière prématurée.
C. Parallèlement à un recours de droit public, qui a été déclaré irrecevable par arrêt séparé de ce jour, A. dépose un recours en réforme. Il conclut à l'annulation de l'arrêt de la Cour de justice et au renvoi du dossier à cette autorité pour nouvelle décision.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en réforme.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 La Cour de justice a statué que l'action intentée par le demandeur était irrecevable devant les juridictions genevoises pour cause d'incompétences locale et matérielle, en application de la CL, subsidiairement de l'art. 133 LDIP. S'agissant de normes de droit fédéral sur la compétence, qui incluent d'ailleurs les règles sur l'immunité de juridiction reconnue aux Etats étrangers, susceptibles d'entrer aussi en ligne de compte dans le cas particulier (ATF 124 III 382 consid. 2a in fine p. 386 et les arrêts cités), leur violation peut donc donner lieu à un recours en réforme (art. 43 al. 1 OJ).
Déniant la compétence locale et matérielle des juridictions genevoises, la cour cantonale a exclu définitivement que la même action puisse être introduite entre les mêmes parties devant les tribunaux de ce canton, rendant par-là une décision finale, qui est à ce titre sujette à recours (ATF 115 II 237 consid. 1b; BERNARD CORBOZ, Le recours en réforme au Tribunal fédéral, in SJ 2000 II p. 11). A l'inverse d'ailleurs, si la cour cantonale avait admis la compétence des tribunaux genevois, il se fût agi d'une décision incidente sur la compétence (ATF 126 III 327 consid. 1c et les références), également susceptible d'un recours en réforme immédiat (art. 49 al. 1 et art. 48 al. 3 OJ).
1.2 Dans un recours en réforme, qui ne doit pas être confondu avec un recours cassatoire, le recourant ne doit pas se borner à demander l'annulation de la décision attaquée, mais il doit également, en principe, prendre des conclusions sur le fond du litige; il n'est fait exception à cette règle que lorsque le Tribunal fédéral, en cas d'admission du recours, ne serait de toute manière pas en situation de statuer lui-même sur le fond et ne pourrait que renvoyer la cause à l'autorité cantonale (ATF 125 III 412 consid. 1b; ATF 111 II 384 consid. 1; ATF 106 II 201 consid. 1). En l'espèce, les constatations cantonales sont insuffisantes pour permettre au Tribunal fédéral de statuer lui-même sur le fond de l'action en responsabilité, que la cour cantonale n'a pas abordé. Dans ces conditions, les conclusions formulées par le demandeur sont admissibles.
1.3 Eu égard à la valeur litigieuse, de 15'800 fr., le recours en réforme est en principe recevable puisqu'il dépasse le seuil de 8'000 fr. fixé à l'art. 46 OJ; de plus, il a été formé en temps utile (art. 54 al. 1 OJ) et dans les formes requises (art. 55 OJ).
1.4 Saisi d'un recours en réforme, le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits contenus dans la décision attaquée, à moins que des dispositions fédérales en matière de preuve n'aient été violées, qu'il faille rectifier des constatations reposant sur une inadvertance manifeste (art. 63 al. 2 OJ) ou compléter les constatations de l'autorité cantonale parce que celle-ci n'a pas tenu compte de faits pertinents et régulièrement allégués (art. 64 OJ).
Dans la mesure où la partie recourante présente un état de fait qui s'écarte de celui contenu dans la décision attaquée, sans se prévaloir avec précision de l'une des exceptions qui viennent d'être rappelées, il n'est pas possible d'en tenir compte. Il ne peut être présenté de griefs contre les constatations de fait, ni de faits ou de moyens de preuve nouveaux (art. 55 al. 1 let. c OJ). Le recours en réforme n'est donc pas ouvert pour se plaindre de l'appréciation des preuves et des constatations de fait qui en découlent.
Dans son examen du recours, le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties, lesquelles ne peuvent en prendre de nouvelles (art. 55 al. 1 let. b OJ); en revanche, il n'est lié ni par les motifs que les parties invoquent (art. 63 al. 1 OJ), ni par l'argumentation juridique de la cour cantonale (art. 63 al. 3 OJ). Il peut donc admettre un recours pour d'autres motifs que ceux invoqués par la partie recourante et peut également rejeter un recours en adoptant une autre argumentation juridique que celle retenue par la cour cantonale (ATF 127 III 248 consid. 2c et les références citées).
2. Le demandeur fait tout d'abord grief à la cour cantonale d'avoir écarté l'applicabilité de l'art. 5 ch. 3 CL et d'avoir ignoré l'art. 129 al. 2 LDIP, au motif que l'action en responsabilité ouverte à Genève contre la juge d'instruction espagnole relevait du droit public. De plus, la cour cantonale n'est pas entrée en matière sur l'exception d'immunité de juridiction, avancée à l'appui de l'appel.
2.1 Même si elle ne relève pas de l'ordre public, la question de l'immunité de juridiction, que le juge ne peut pas soulever d'office mais qu'il doit trancher lorsqu'elle est invoquée, doit être examinée d'entrée de cause, avant de procéder sur le fond (ATF 124 III 382 consid. 3b p. 387 et les références), ceci d'autant plus que le Tribunal fédéral n'est pas lié par les motifs que les parties plaident, à teneur de l'art. 63 al. 1 OJ, et qu'il peut adopter une autre argumentation juridique que celle retenue par la cour cantonale.
L'Etat souverain, disposant de la personnalité juridique de droit international, est le titulaire par excellence des immunités de l'Etat étranger (JOLANTA KREN KOSTKIEWICZ, Staatenimmunität im Erkenntnis- und im Vollstreckungsverfahren nach schweizerischem Recht, Berne 1998, p. 348) qui présentent deux aspects, l'immunité de juridiction et l'immunité d'exécution, cette dernière étant en général la simple conséquence de l'autre (ATF 124 III 382 consid. 4a in fine p. 389). Les immunités de l'Etat sont destinées à garantir le respect de sa souveraineté lorsque ses agents, sa législation ou ses biens sont en rapport direct avec la souveraineté territoriale d'un autre Etat. L'absence de toute hiérarchie entre les Etats exclut que l'un d'entre eux soit soumis à des actes d'autorité, y compris juridictionnels, d'un autre Etat, conformément à la maxime selon laquelle "par in parem non habet jurisdictionem", les immunités étant une exception au principe de la souveraineté territoriale (PATRICK DAILLIER/ Alain Pellet, Droit international public, 7e éd., Paris 2002, p. 450/451; ALFRED VERDROSS/BRUNO SIMMA, Universelles Völkerrecht, Theorie und Praxis, 3e éd., Berlin 1984, § 1168 p. 763). Comme l'Etat étranger agit par l'intermédiaire de ses organes, qui ne possèdent pas eux-mêmes la personnalité juridique de droit international, le comportement de ces derniers est imputé à l'Etat lui-même, qu'il s'agisse d'un ministère, d'un département, d'un office, d'une représentation diplomatique ou encore d'autres entités dépendantes de l'Etat (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 350).
Aujourd'hui, l'immunité de juridiction est comprise selon la théorie de l'immunité restreinte, qui n'est garantie qu'en rapport à des actes de souveraineté (jure imperii), l'Etat étranger ne pouvant se soustraire aux tribunaux pour ce qui concerne ses actes de gestion (jure gestionis), telle que l'a reconnue pour la première fois la Cour de cassation de Belgique en 1903 (JOE VERHOEVEN, Droit international public, Bruxelles 2000, p. 736/737; VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1169 p. 763/764; EMMANUEL DECAUX, Droit international public, 3e éd., Paris 2002, n. 352 p. 291; PIERRE-MARIE DUPUY, Droit international public, 5e éd., Paris 2000, n. 115 p. 115; BEATRICE BRANDENBERG BRANDL, Direkte Zuständigkeit der Schweiz im internationalen Schuldrecht, Thèse St-Gall 1991, p. 56/57; JEAN-FRANÇOIS EGLI, L'immunité des Etats étrangers et de leurs agents dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Centenaire de la LP, Zurich 1989, p. 206). Dès 1918, le Tribunal fédéral s'est rallié à cette conception restreinte ou restrictive de l'immunité des Etats, le critère de la na-ture intrinsèque de l'opération envisagée étant déterminant pour savoir si l'acte fondant la créance litigieuse relève de la puissance publique ou s'il s'agit d'un rapport juridique inscrit dans une activité économique privée, l'Etat étranger intervenant par ses organes dans cette dernière au même titre qu'un particulier (ATF 124 III 382 consid. 4a p. 388/389 et les références; MÜLLER/WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 3e éd., Berne 2001, p. 444/445; MALCOLM N. SHAW, International law, 4e éd., Cambridge 1997, p. 500/501).
Agissant au nom de l'Etat étranger, les organes bénéficient de l'immunité de juridiction dans l'Etat du for lorsqu'ils accomplissent, dans leur fonction, des actes de souveraineté à l'occasion desquels une action en justice dirigée contre eux doit être considérée comme une action dirigée contre leur propre Etat (VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1177 p. 773). Ainsi, à côté de l'immunité de juridiction traditionnellement reconnue au personnel diplomatique et consulaire, (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 76 ss) ainsi qu'aux chefs d'Etats et autres membres de gouvernements (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 90 ss), le cercle des bénéficiaires de l'immunité d'Etat s'élargit. En effet, il arrive que l'immunité soit accordée même quand l'action n'est pas directement engagée contre l'Etat en son nom propre, mais contre le gouvernement d'un Etat souverain, contre le souverain, contre le chef d'Etat ou contre l'un des organes, ministère ou département du gouvernement, ou contre ses organes subsidiaires, voire contre des organismes ou des institutions de l'Etat, en raison d'actes accomplis dans l'exercice des prérogatives de la puissance publique (SOMPONG SUCHARITKUL, L'immunité des Etats, in Droit international, Bilan et perspectives, t.1, Paris 1991, p. 347 ss, 351/352). En ce qui concerne l'immunité des Etats étrangers, et singulièrement l'immunité de juridiction, il faut donc entendre par "Etat étranger", outre la personne étatique elle-même, toute autorité devant être considérée comme un démembrement de l'Etat, délégataire ou dépositaire des fonctions qu'il entend exercer, en application directe de ses compétences en tant qu'Etat souverain, au bénéfice de sa "puissance publique", pour reprendre une terminologie du droit interne (PIERRE-MARIE DUPUY, op. cit., n. 115 p. 115, déjà cité). Seuls sont exclus de l'immunité les agents intervenant secrètement à l'étranger au service d'un Etat, par exemple pour fait d'espionnage (VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1177 p. 773/774, note 52) ou d'homicide intentionnel (IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, L'immunité de juridiction et d'exécution des Etats et des organisations internationales, in Droit international 1, Paris 1981, p. 113 ss, 114).
2.2 En l'espèce, la défenderesse, en sa qualité de juge d'instruction espagnole, est chargée de conduire une procédure pénale pour prévention de soustraction de mineurs au sens des art. 223 et 226 du Code pénal espagnol, contre le demandeur, dans le ressort judiciaire du Tribunal de Z. A cette occasion, la juge d'instruction a décerné un mandat d'arrêt international qui a ensuite donné lieu à la diffusion d'une demande d'arrestation en vue d'extradition visant le demandeur. Ainsi, la juge d'instruction de Z. a exercé, dans le cadre de ses compétences, un acte d'autorité exprimant en cette matière la souveraineté de l'Espagne, en procédant conformément à la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 (CEExtr; RS 0.353.1), à laquelle le Royaume d'Espagne et la Confédération suisse sont parties. La délivrance du mandat d'arrêt international est caractéristiquement un acte d'un magistrat espagnol exerçant dans son domaine et à son niveau la puissance publique du Royaume d'Espagne; à ce titre, la juge d'instruction n'est susceptible de rendre compte de l'exercice de ses fonctions qu'à ce dernier.
Dans ce sens, en vertu du principe d'égalité des Etats et de l'absence de hiérarchie entre eux, il n'y a pas lieu de soumettre à un tribunal suisse le contrôle des agissements d'une juge d'instruction espagnole dans l'accomplissement des tâches de droit public que lui a confiées l'Etat espagnol. La juge d'instruction, ayant agi comme délégataire de la souveraineté du Royaume d'Espagne dans le domaine de la répression des infractions et de l'application des codes pénal et de procédure pénale, peut invoquer avec succès le principe de l'immunité de juridiction à l'égard de l'Etat du for, dans la mesure où l'action en responsabilité civile introduite devant les tribunaux genevois contre elle touche en fait le fonctionnement de la justice pénale de l'Espagne et la jurisprudence de ce pays.
Il s'ensuit que la Chambre civile de la Cour de justice de Genève était fondée à déclarer irrecevable l'action ouverte par le demandeur contre la juge d'instruction espagnole, défenderesse, de sorte que l'arrêt cantonal du 16 mai 2003 sera confirmé.
2.3 Le présent arrêt ne porte que sur la compétence matérielle et locale des juridictions genevoises. Il ne préjuge pas d'une action que le demandeur déciderait d'introduire en Espagne.
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Gerichtsbarkeits-Immunität: Zulässigkeit der Berufung, Begriff und Träger. Bei Verletzung bundesrechtlicher Normen über die Zuständigkeit, welche die Vorschriften über die Gerichtsbarkeits-Immunität ausländischer Staaten einschliessen, ist die Berufung zulässig (E. 1.1).
Selbst wenn sie nicht zum Ordre public gehört, muss die Gerichtsbarkeits-Immunität als Eintretensfrage geprüft werden.
Begriff der Gerichtsbarkeits-Immunität; Konzept der beschränkten Immunität. Kreis der Träger der Staatenimmunität (E. 2.1). Zivilrechtliche Haftungsklage, welche infolge einer Auslieferungshaft erhoben wird und sich gegen eine ausländische Untersuchungsrichterin richtet, welche den internationalen Haftbefehl erteilt hat (E. 2.2).
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A. A., citoyen hollandais domicilié à Monaco et propriétaire d'un immeuble à Gstaad, est le père de deux filles nées respectivement en 1994 et en 1996. Elles sont issues d'une liaison avec une ressortissante espagnole, née à Genève et domiciliée à Z. (Espagne).
Le 21 août 1998, la mère des enfants a déposé plainte auprès de la police de son quartier en dénonçant le fait que leur père les avait enlevés, ce qui a donné lieu à une procédure pénale confiée à la Juge d'instruction B., en fonction à Z. Le 2 mai 2000, cette dernière a émis un mandat d'arrêt international à l'encontre de A.
Le 21 septembre 2000, celui-ci a été arrêté à la frontière de Bardonnex, Genève, et placé en détention extraditionnelle jusqu'au 8 décembre 2000, date de sa libération par la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral, moyennant le dépôt d'une caution de 1 million de francs et un contrôle de présence. A. a néanmoins quitté la Suisse et s'est rendu à Monaco, où ses deux filles sont scolarisées.
A. a recouru contre l'ordonnance d'écrou du Juge d'instruction de Z., du 25 septembre 2000, devant la Cour d'appel de Malaga, qui a rejeté le recours le 20 avril 2001.
Par arrêt du 2 avril 2001, le Tribunal fédéral a écarté un recours de droit administratif contre la décision d'extradition de A. à l'Espagne, prise le 10 janvier 2001 par l'Office fédéral de la justice.
Le 26 juin 2001, A. a requis du Conseil général du pouvoir judiciaire espagnol une procédure disciplinaire contre deux juges du Tribunal de Z., dont B. Le 18 décembre 2001, la procédure a été classée sans suite, décision communiquée à B. le 5 mars 2002.
B. Le 9 juillet 2001, A. a ouvert action devant le Tribunal de première instance de Genève contre B. en paiement de 15'800 fr. à titre d'indemnité pour les 79 jours de détention extraditionnelle subis, à raison de 200 fr. par jour. Il a reproché, en substance, à la juge espagnole d'avoir décerné contre lui un mandat d'arrêt international en violation de la loi. B. a contesté sa légitimation passive et soulevé des exceptions d'incompétence ratione loci et materiae. Elle a invoqué le bénéfice de l'immunité de juridiction. Par jugement du 7 novembre 2002, le tribunal s'est déclaré compétent, à raison de la matière, pour connaître de l'action susmentionnée.
Saisie d'un appel de B., la Cour de justice a annulé le jugement entrepris et déclaré irrecevable l'action introduite par A., par arrêt du 16 mai 2003. Elle a retenu principalement que la Convention de Lugano (CL; RS 0.275.11) ne s'appliquait pas aux actions en responsabilité ouvertes contre un magistrat ou un fonctionnaire, qui relèvent du droit public, ce qui est le cas à Genève. Il en allait de même en Espagne, selon les art. 411 et 412 de la loi espagnole d'organisation judiciaire. Le droit public obéissant avant tout au principe de la territorialité, les tribunaux genevois ne sauraient se prononcer sur d'éventuels manquements imputables au juge d'instruction de Z. La règle de renvoi de l'art. 133 LDIP à la loi du pays où s'est produit de manière prévisible le dommage causé par l'acte illicite (Suisse, Genève) n'entrait pas en ligne de compte au profit du droit espagnol, à teneur de l'art. 413 ch. 1 de la loi d'organisation judiciaire de ce pays. Enfin, comme la procédure pénale était encore pendante, l'action en responsabilité était de toute manière prématurée.
C. Parallèlement à un recours de droit public, qui a été déclaré irrecevable par arrêt séparé de ce jour, A. dépose un recours en réforme. Il conclut à l'annulation de l'arrêt de la Cour de justice et au renvoi du dossier à cette autorité pour nouvelle décision.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en réforme.
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Extrait des considérants:
1.
1.1 La Cour de justice a statué que l'action intentée par le demandeur était irrecevable devant les juridictions genevoises pour cause d'incompétences locale et matérielle, en application de la CL, subsidiairement de l'art. 133 LDIP. S'agissant de normes de droit fédéral sur la compétence, qui incluent d'ailleurs les règles sur l'immunité de juridiction reconnue aux Etats étrangers, susceptibles d'entrer aussi en ligne de compte dans le cas particulier (ATF 124 III 382 consid. 2a in fine p. 386 et les arrêts cités), leur violation peut donc donner lieu à un recours en réforme (art. 43 al. 1 OJ).
Déniant la compétence locale et matérielle des juridictions genevoises, la cour cantonale a exclu définitivement que la même action puisse être introduite entre les mêmes parties devant les tribunaux de ce canton, rendant par-là une décision finale, qui est à ce titre sujette à recours (ATF 115 II 237 consid. 1b; BERNARD CORBOZ, Le recours en réforme au Tribunal fédéral, in SJ 2000 II p. 11). A l'inverse d'ailleurs, si la cour cantonale avait admis la compétence des tribunaux genevois, il se fût agi d'une décision incidente sur la compétence (ATF 126 III 327 consid. 1c et les références), également susceptible d'un recours en réforme immédiat (art. 49 al. 1 et art. 48 al. 3 OJ).
1.2 Dans un recours en réforme, qui ne doit pas être confondu avec un recours cassatoire, le recourant ne doit pas se borner à demander l'annulation de la décision attaquée, mais il doit également, en principe, prendre des conclusions sur le fond du litige; il n'est fait exception à cette règle que lorsque le Tribunal fédéral, en cas d'admission du recours, ne serait de toute manière pas en situation de statuer lui-même sur le fond et ne pourrait que renvoyer la cause à l'autorité cantonale (ATF 125 III 412 consid. 1b; ATF 111 II 384 consid. 1; ATF 106 II 201 consid. 1). En l'espèce, les constatations cantonales sont insuffisantes pour permettre au Tribunal fédéral de statuer lui-même sur le fond de l'action en responsabilité, que la cour cantonale n'a pas abordé. Dans ces conditions, les conclusions formulées par le demandeur sont admissibles.
1.3 Eu égard à la valeur litigieuse, de 15'800 fr., le recours en réforme est en principe recevable puisqu'il dépasse le seuil de 8'000 fr. fixé à l'art. 46 OJ; de plus, il a été formé en temps utile (art. 54 al. 1 OJ) et dans les formes requises (art. 55 OJ).
1.4 Saisi d'un recours en réforme, le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits contenus dans la décision attaquée, à moins que des dispositions fédérales en matière de preuve n'aient été violées, qu'il faille rectifier des constatations reposant sur une inadvertance manifeste (art. 63 al. 2 OJ) ou compléter les constatations de l'autorité cantonale parce que celle-ci n'a pas tenu compte de faits pertinents et régulièrement allégués (art. 64 OJ).
Dans la mesure où la partie recourante présente un état de fait qui s'écarte de celui contenu dans la décision attaquée, sans se prévaloir avec précision de l'une des exceptions qui viennent d'être rappelées, il n'est pas possible d'en tenir compte. Il ne peut être présenté de griefs contre les constatations de fait, ni de faits ou de moyens de preuve nouveaux (art. 55 al. 1 let. c OJ). Le recours en réforme n'est donc pas ouvert pour se plaindre de l'appréciation des preuves et des constatations de fait qui en découlent.
Dans son examen du recours, le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties, lesquelles ne peuvent en prendre de nouvelles (art. 55 al. 1 let. b OJ); en revanche, il n'est lié ni par les motifs que les parties invoquent (art. 63 al. 1 OJ), ni par l'argumentation juridique de la cour cantonale (art. 63 al. 3 OJ). Il peut donc admettre un recours pour d'autres motifs que ceux invoqués par la partie recourante et peut également rejeter un recours en adoptant une autre argumentation juridique que celle retenue par la cour cantonale (ATF 127 III 248 consid. 2c et les références citées).
2. Le demandeur fait tout d'abord grief à la cour cantonale d'avoir écarté l'applicabilité de l'art. 5 ch. 3 CL et d'avoir ignoré l'art. 129 al. 2 LDIP, au motif que l'action en responsabilité ouverte à Genève contre la juge d'instruction espagnole relevait du droit public. De plus, la cour cantonale n'est pas entrée en matière sur l'exception d'immunité de juridiction, avancée à l'appui de l'appel.
2.1 Même si elle ne relève pas de l'ordre public, la question de l'immunité de juridiction, que le juge ne peut pas soulever d'office mais qu'il doit trancher lorsqu'elle est invoquée, doit être examinée d'entrée de cause, avant de procéder sur le fond (ATF 124 III 382 consid. 3b p. 387 et les références), ceci d'autant plus que le Tribunal fédéral n'est pas lié par les motifs que les parties plaident, à teneur de l'art. 63 al. 1 OJ, et qu'il peut adopter une autre argumentation juridique que celle retenue par la cour cantonale.
L'Etat souverain, disposant de la personnalité juridique de droit international, est le titulaire par excellence des immunités de l'Etat étranger (JOLANTA KREN KOSTKIEWICZ, Staatenimmunität im Erkenntnis- und im Vollstreckungsverfahren nach schweizerischem Recht, Berne 1998, p. 348) qui présentent deux aspects, l'immunité de juridiction et l'immunité d'exécution, cette dernière étant en général la simple conséquence de l'autre (ATF 124 III 382 consid. 4a in fine p. 389). Les immunités de l'Etat sont destinées à garantir le respect de sa souveraineté lorsque ses agents, sa législation ou ses biens sont en rapport direct avec la souveraineté territoriale d'un autre Etat. L'absence de toute hiérarchie entre les Etats exclut que l'un d'entre eux soit soumis à des actes d'autorité, y compris juridictionnels, d'un autre Etat, conformément à la maxime selon laquelle "par in parem non habet jurisdictionem", les immunités étant une exception au principe de la souveraineté territoriale (PATRICK DAILLIER/ Alain Pellet, Droit international public, 7e éd., Paris 2002, p. 450/451; ALFRED VERDROSS/BRUNO SIMMA, Universelles Völkerrecht, Theorie und Praxis, 3e éd., Berlin 1984, § 1168 p. 763). Comme l'Etat étranger agit par l'intermédiaire de ses organes, qui ne possèdent pas eux-mêmes la personnalité juridique de droit international, le comportement de ces derniers est imputé à l'Etat lui-même, qu'il s'agisse d'un ministère, d'un département, d'un office, d'une représentation diplomatique ou encore d'autres entités dépendantes de l'Etat (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 350).
Aujourd'hui, l'immunité de juridiction est comprise selon la théorie de l'immunité restreinte, qui n'est garantie qu'en rapport à des actes de souveraineté (jure imperii), l'Etat étranger ne pouvant se soustraire aux tribunaux pour ce qui concerne ses actes de gestion (jure gestionis), telle que l'a reconnue pour la première fois la Cour de cassation de Belgique en 1903 (JOE VERHOEVEN, Droit international public, Bruxelles 2000, p. 736/737; VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1169 p. 763/764; EMMANUEL DECAUX, Droit international public, 3e éd., Paris 2002, n. 352 p. 291; PIERRE-MARIE DUPUY, Droit international public, 5e éd., Paris 2000, n. 115 p. 115; BEATRICE BRANDENBERG BRANDL, Direkte Zuständigkeit der Schweiz im internationalen Schuldrecht, Thèse St-Gall 1991, p. 56/57; JEAN-FRANÇOIS EGLI, L'immunité des Etats étrangers et de leurs agents dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Centenaire de la LP, Zurich 1989, p. 206). Dès 1918, le Tribunal fédéral s'est rallié à cette conception restreinte ou restrictive de l'immunité des Etats, le critère de la na-ture intrinsèque de l'opération envisagée étant déterminant pour savoir si l'acte fondant la créance litigieuse relève de la puissance publique ou s'il s'agit d'un rapport juridique inscrit dans une activité économique privée, l'Etat étranger intervenant par ses organes dans cette dernière au même titre qu'un particulier (ATF 124 III 382 consid. 4a p. 388/389 et les références; MÜLLER/WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 3e éd., Berne 2001, p. 444/445; MALCOLM N. SHAW, International law, 4e éd., Cambridge 1997, p. 500/501).
Agissant au nom de l'Etat étranger, les organes bénéficient de l'immunité de juridiction dans l'Etat du for lorsqu'ils accomplissent, dans leur fonction, des actes de souveraineté à l'occasion desquels une action en justice dirigée contre eux doit être considérée comme une action dirigée contre leur propre Etat (VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1177 p. 773). Ainsi, à côté de l'immunité de juridiction traditionnellement reconnue au personnel diplomatique et consulaire, (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 76 ss) ainsi qu'aux chefs d'Etats et autres membres de gouvernements (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 90 ss), le cercle des bénéficiaires de l'immunité d'Etat s'élargit. En effet, il arrive que l'immunité soit accordée même quand l'action n'est pas directement engagée contre l'Etat en son nom propre, mais contre le gouvernement d'un Etat souverain, contre le souverain, contre le chef d'Etat ou contre l'un des organes, ministère ou département du gouvernement, ou contre ses organes subsidiaires, voire contre des organismes ou des institutions de l'Etat, en raison d'actes accomplis dans l'exercice des prérogatives de la puissance publique (SOMPONG SUCHARITKUL, L'immunité des Etats, in Droit international, Bilan et perspectives, t.1, Paris 1991, p. 347 ss, 351/352). En ce qui concerne l'immunité des Etats étrangers, et singulièrement l'immunité de juridiction, il faut donc entendre par "Etat étranger", outre la personne étatique elle-même, toute autorité devant être considérée comme un démembrement de l'Etat, délégataire ou dépositaire des fonctions qu'il entend exercer, en application directe de ses compétences en tant qu'Etat souverain, au bénéfice de sa "puissance publique", pour reprendre une terminologie du droit interne (PIERRE-MARIE DUPUY, op. cit., n. 115 p. 115, déjà cité). Seuls sont exclus de l'immunité les agents intervenant secrètement à l'étranger au service d'un Etat, par exemple pour fait d'espionnage (VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1177 p. 773/774, note 52) ou d'homicide intentionnel (IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, L'immunité de juridiction et d'exécution des Etats et des organisations internationales, in Droit international 1, Paris 1981, p. 113 ss, 114).
2.2 En l'espèce, la défenderesse, en sa qualité de juge d'instruction espagnole, est chargée de conduire une procédure pénale pour prévention de soustraction de mineurs au sens des art. 223 et 226 du Code pénal espagnol, contre le demandeur, dans le ressort judiciaire du Tribunal de Z. A cette occasion, la juge d'instruction a décerné un mandat d'arrêt international qui a ensuite donné lieu à la diffusion d'une demande d'arrestation en vue d'extradition visant le demandeur. Ainsi, la juge d'instruction de Z. a exercé, dans le cadre de ses compétences, un acte d'autorité exprimant en cette matière la souveraineté de l'Espagne, en procédant conformément à la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 (CEExtr; RS 0.353.1), à laquelle le Royaume d'Espagne et la Confédération suisse sont parties. La délivrance du mandat d'arrêt international est caractéristiquement un acte d'un magistrat espagnol exerçant dans son domaine et à son niveau la puissance publique du Royaume d'Espagne; à ce titre, la juge d'instruction n'est susceptible de rendre compte de l'exercice de ses fonctions qu'à ce dernier.
Dans ce sens, en vertu du principe d'égalité des Etats et de l'absence de hiérarchie entre eux, il n'y a pas lieu de soumettre à un tribunal suisse le contrôle des agissements d'une juge d'instruction espagnole dans l'accomplissement des tâches de droit public que lui a confiées l'Etat espagnol. La juge d'instruction, ayant agi comme délégataire de la souveraineté du Royaume d'Espagne dans le domaine de la répression des infractions et de l'application des codes pénal et de procédure pénale, peut invoquer avec succès le principe de l'immunité de juridiction à l'égard de l'Etat du for, dans la mesure où l'action en responsabilité civile introduite devant les tribunaux genevois contre elle touche en fait le fonctionnement de la justice pénale de l'Espagne et la jurisprudence de ce pays.
Il s'ensuit que la Chambre civile de la Cour de justice de Genève était fondée à déclarer irrecevable l'action ouverte par le demandeur contre la juge d'instruction espagnole, défenderesse, de sorte que l'arrêt cantonal du 16 mai 2003 sera confirmé.
2.3 Le présent arrêt ne porte que sur la compétence matérielle et locale des juridictions genevoises. Il ne préjuge pas d'une action que le demandeur déciderait d'introduire en Espagne.
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Immunité de juridiction: admissibilité du recours en réforme, notion et bénéficiaires. En cas de violation de normes de droit fédéral sur la compétence, qui incluent les règles sur l'immunité de juridiction reconnue aux Etats étrangers, le recours en réforme est recevable (consid. 1.1).
Même si elle ne relève pas de l'ordre public, la question de l'immunité de juridiction doit être examinée d'entrée de cause.
Notion de l'immunité de juridiction; conception de l'immunité restreinte. Cercle des bénéficiaires de l'immunité d'Etat (consid. 2.1). Action en responsabilité civile, intentée suite à une détention extraditionnelle et dirigée contre la juge d'instruction étrangère ayant délivré le mandat d'arrêt international (consid. 2.2).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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Sachverhalt ab Seite 137
A. A., citoyen hollandais domicilié à Monaco et propriétaire d'un immeuble à Gstaad, est le père de deux filles nées respectivement en 1994 et en 1996. Elles sont issues d'une liaison avec une ressortissante espagnole, née à Genève et domiciliée à Z. (Espagne).
Le 21 août 1998, la mère des enfants a déposé plainte auprès de la police de son quartier en dénonçant le fait que leur père les avait enlevés, ce qui a donné lieu à une procédure pénale confiée à la Juge d'instruction B., en fonction à Z. Le 2 mai 2000, cette dernière a émis un mandat d'arrêt international à l'encontre de A.
Le 21 septembre 2000, celui-ci a été arrêté à la frontière de Bardonnex, Genève, et placé en détention extraditionnelle jusqu'au 8 décembre 2000, date de sa libération par la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral, moyennant le dépôt d'une caution de 1 million de francs et un contrôle de présence. A. a néanmoins quitté la Suisse et s'est rendu à Monaco, où ses deux filles sont scolarisées.
A. a recouru contre l'ordonnance d'écrou du Juge d'instruction de Z., du 25 septembre 2000, devant la Cour d'appel de Malaga, qui a rejeté le recours le 20 avril 2001.
Par arrêt du 2 avril 2001, le Tribunal fédéral a écarté un recours de droit administratif contre la décision d'extradition de A. à l'Espagne, prise le 10 janvier 2001 par l'Office fédéral de la justice.
Le 26 juin 2001, A. a requis du Conseil général du pouvoir judiciaire espagnol une procédure disciplinaire contre deux juges du Tribunal de Z., dont B. Le 18 décembre 2001, la procédure a été classée sans suite, décision communiquée à B. le 5 mars 2002.
B. Le 9 juillet 2001, A. a ouvert action devant le Tribunal de première instance de Genève contre B. en paiement de 15'800 fr. à titre d'indemnité pour les 79 jours de détention extraditionnelle subis, à raison de 200 fr. par jour. Il a reproché, en substance, à la juge espagnole d'avoir décerné contre lui un mandat d'arrêt international en violation de la loi. B. a contesté sa légitimation passive et soulevé des exceptions d'incompétence ratione loci et materiae. Elle a invoqué le bénéfice de l'immunité de juridiction. Par jugement du 7 novembre 2002, le tribunal s'est déclaré compétent, à raison de la matière, pour connaître de l'action susmentionnée.
Saisie d'un appel de B., la Cour de justice a annulé le jugement entrepris et déclaré irrecevable l'action introduite par A., par arrêt du 16 mai 2003. Elle a retenu principalement que la Convention de Lugano (CL; RS 0.275.11) ne s'appliquait pas aux actions en responsabilité ouvertes contre un magistrat ou un fonctionnaire, qui relèvent du droit public, ce qui est le cas à Genève. Il en allait de même en Espagne, selon les art. 411 et 412 de la loi espagnole d'organisation judiciaire. Le droit public obéissant avant tout au principe de la territorialité, les tribunaux genevois ne sauraient se prononcer sur d'éventuels manquements imputables au juge d'instruction de Z. La règle de renvoi de l'art. 133 LDIP à la loi du pays où s'est produit de manière prévisible le dommage causé par l'acte illicite (Suisse, Genève) n'entrait pas en ligne de compte au profit du droit espagnol, à teneur de l'art. 413 ch. 1 de la loi d'organisation judiciaire de ce pays. Enfin, comme la procédure pénale était encore pendante, l'action en responsabilité était de toute manière prématurée.
C. Parallèlement à un recours de droit public, qui a été déclaré irrecevable par arrêt séparé de ce jour, A. dépose un recours en réforme. Il conclut à l'annulation de l'arrêt de la Cour de justice et au renvoi du dossier à cette autorité pour nouvelle décision.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en réforme.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 La Cour de justice a statué que l'action intentée par le demandeur était irrecevable devant les juridictions genevoises pour cause d'incompétences locale et matérielle, en application de la CL, subsidiairement de l'art. 133 LDIP. S'agissant de normes de droit fédéral sur la compétence, qui incluent d'ailleurs les règles sur l'immunité de juridiction reconnue aux Etats étrangers, susceptibles d'entrer aussi en ligne de compte dans le cas particulier (ATF 124 III 382 consid. 2a in fine p. 386 et les arrêts cités), leur violation peut donc donner lieu à un recours en réforme (art. 43 al. 1 OJ).
Déniant la compétence locale et matérielle des juridictions genevoises, la cour cantonale a exclu définitivement que la même action puisse être introduite entre les mêmes parties devant les tribunaux de ce canton, rendant par-là une décision finale, qui est à ce titre sujette à recours (ATF 115 II 237 consid. 1b; BERNARD CORBOZ, Le recours en réforme au Tribunal fédéral, in SJ 2000 II p. 11). A l'inverse d'ailleurs, si la cour cantonale avait admis la compétence des tribunaux genevois, il se fût agi d'une décision incidente sur la compétence (ATF 126 III 327 consid. 1c et les références), également susceptible d'un recours en réforme immédiat (art. 49 al. 1 et art. 48 al. 3 OJ).
1.2 Dans un recours en réforme, qui ne doit pas être confondu avec un recours cassatoire, le recourant ne doit pas se borner à demander l'annulation de la décision attaquée, mais il doit également, en principe, prendre des conclusions sur le fond du litige; il n'est fait exception à cette règle que lorsque le Tribunal fédéral, en cas d'admission du recours, ne serait de toute manière pas en situation de statuer lui-même sur le fond et ne pourrait que renvoyer la cause à l'autorité cantonale (ATF 125 III 412 consid. 1b; ATF 111 II 384 consid. 1; ATF 106 II 201 consid. 1). En l'espèce, les constatations cantonales sont insuffisantes pour permettre au Tribunal fédéral de statuer lui-même sur le fond de l'action en responsabilité, que la cour cantonale n'a pas abordé. Dans ces conditions, les conclusions formulées par le demandeur sont admissibles.
1.3 Eu égard à la valeur litigieuse, de 15'800 fr., le recours en réforme est en principe recevable puisqu'il dépasse le seuil de 8'000 fr. fixé à l'art. 46 OJ; de plus, il a été formé en temps utile (art. 54 al. 1 OJ) et dans les formes requises (art. 55 OJ).
1.4 Saisi d'un recours en réforme, le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits contenus dans la décision attaquée, à moins que des dispositions fédérales en matière de preuve n'aient été violées, qu'il faille rectifier des constatations reposant sur une inadvertance manifeste (art. 63 al. 2 OJ) ou compléter les constatations de l'autorité cantonale parce que celle-ci n'a pas tenu compte de faits pertinents et régulièrement allégués (art. 64 OJ).
Dans la mesure où la partie recourante présente un état de fait qui s'écarte de celui contenu dans la décision attaquée, sans se prévaloir avec précision de l'une des exceptions qui viennent d'être rappelées, il n'est pas possible d'en tenir compte. Il ne peut être présenté de griefs contre les constatations de fait, ni de faits ou de moyens de preuve nouveaux (art. 55 al. 1 let. c OJ). Le recours en réforme n'est donc pas ouvert pour se plaindre de l'appréciation des preuves et des constatations de fait qui en découlent.
Dans son examen du recours, le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties, lesquelles ne peuvent en prendre de nouvelles (art. 55 al. 1 let. b OJ); en revanche, il n'est lié ni par les motifs que les parties invoquent (art. 63 al. 1 OJ), ni par l'argumentation juridique de la cour cantonale (art. 63 al. 3 OJ). Il peut donc admettre un recours pour d'autres motifs que ceux invoqués par la partie recourante et peut également rejeter un recours en adoptant une autre argumentation juridique que celle retenue par la cour cantonale (ATF 127 III 248 consid. 2c et les références citées).
2. Le demandeur fait tout d'abord grief à la cour cantonale d'avoir écarté l'applicabilité de l'art. 5 ch. 3 CL et d'avoir ignoré l'art. 129 al. 2 LDIP, au motif que l'action en responsabilité ouverte à Genève contre la juge d'instruction espagnole relevait du droit public. De plus, la cour cantonale n'est pas entrée en matière sur l'exception d'immunité de juridiction, avancée à l'appui de l'appel.
2.1 Même si elle ne relève pas de l'ordre public, la question de l'immunité de juridiction, que le juge ne peut pas soulever d'office mais qu'il doit trancher lorsqu'elle est invoquée, doit être examinée d'entrée de cause, avant de procéder sur le fond (ATF 124 III 382 consid. 3b p. 387 et les références), ceci d'autant plus que le Tribunal fédéral n'est pas lié par les motifs que les parties plaident, à teneur de l'art. 63 al. 1 OJ, et qu'il peut adopter une autre argumentation juridique que celle retenue par la cour cantonale.
L'Etat souverain, disposant de la personnalité juridique de droit international, est le titulaire par excellence des immunités de l'Etat étranger (JOLANTA KREN KOSTKIEWICZ, Staatenimmunität im Erkenntnis- und im Vollstreckungsverfahren nach schweizerischem Recht, Berne 1998, p. 348) qui présentent deux aspects, l'immunité de juridiction et l'immunité d'exécution, cette dernière étant en général la simple conséquence de l'autre (ATF 124 III 382 consid. 4a in fine p. 389). Les immunités de l'Etat sont destinées à garantir le respect de sa souveraineté lorsque ses agents, sa législation ou ses biens sont en rapport direct avec la souveraineté territoriale d'un autre Etat. L'absence de toute hiérarchie entre les Etats exclut que l'un d'entre eux soit soumis à des actes d'autorité, y compris juridictionnels, d'un autre Etat, conformément à la maxime selon laquelle "par in parem non habet jurisdictionem", les immunités étant une exception au principe de la souveraineté territoriale (PATRICK DAILLIER/ Alain Pellet, Droit international public, 7e éd., Paris 2002, p. 450/451; ALFRED VERDROSS/BRUNO SIMMA, Universelles Völkerrecht, Theorie und Praxis, 3e éd., Berlin 1984, § 1168 p. 763). Comme l'Etat étranger agit par l'intermédiaire de ses organes, qui ne possèdent pas eux-mêmes la personnalité juridique de droit international, le comportement de ces derniers est imputé à l'Etat lui-même, qu'il s'agisse d'un ministère, d'un département, d'un office, d'une représentation diplomatique ou encore d'autres entités dépendantes de l'Etat (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 350).
Aujourd'hui, l'immunité de juridiction est comprise selon la théorie de l'immunité restreinte, qui n'est garantie qu'en rapport à des actes de souveraineté (jure imperii), l'Etat étranger ne pouvant se soustraire aux tribunaux pour ce qui concerne ses actes de gestion (jure gestionis), telle que l'a reconnue pour la première fois la Cour de cassation de Belgique en 1903 (JOE VERHOEVEN, Droit international public, Bruxelles 2000, p. 736/737; VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1169 p. 763/764; EMMANUEL DECAUX, Droit international public, 3e éd., Paris 2002, n. 352 p. 291; PIERRE-MARIE DUPUY, Droit international public, 5e éd., Paris 2000, n. 115 p. 115; BEATRICE BRANDENBERG BRANDL, Direkte Zuständigkeit der Schweiz im internationalen Schuldrecht, Thèse St-Gall 1991, p. 56/57; JEAN-FRANÇOIS EGLI, L'immunité des Etats étrangers et de leurs agents dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Centenaire de la LP, Zurich 1989, p. 206). Dès 1918, le Tribunal fédéral s'est rallié à cette conception restreinte ou restrictive de l'immunité des Etats, le critère de la na-ture intrinsèque de l'opération envisagée étant déterminant pour savoir si l'acte fondant la créance litigieuse relève de la puissance publique ou s'il s'agit d'un rapport juridique inscrit dans une activité économique privée, l'Etat étranger intervenant par ses organes dans cette dernière au même titre qu'un particulier (ATF 124 III 382 consid. 4a p. 388/389 et les références; MÜLLER/WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 3e éd., Berne 2001, p. 444/445; MALCOLM N. SHAW, International law, 4e éd., Cambridge 1997, p. 500/501).
Agissant au nom de l'Etat étranger, les organes bénéficient de l'immunité de juridiction dans l'Etat du for lorsqu'ils accomplissent, dans leur fonction, des actes de souveraineté à l'occasion desquels une action en justice dirigée contre eux doit être considérée comme une action dirigée contre leur propre Etat (VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1177 p. 773). Ainsi, à côté de l'immunité de juridiction traditionnellement reconnue au personnel diplomatique et consulaire, (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 76 ss) ainsi qu'aux chefs d'Etats et autres membres de gouvernements (KREN KOSTKIEWICZ, op. cit., p. 90 ss), le cercle des bénéficiaires de l'immunité d'Etat s'élargit. En effet, il arrive que l'immunité soit accordée même quand l'action n'est pas directement engagée contre l'Etat en son nom propre, mais contre le gouvernement d'un Etat souverain, contre le souverain, contre le chef d'Etat ou contre l'un des organes, ministère ou département du gouvernement, ou contre ses organes subsidiaires, voire contre des organismes ou des institutions de l'Etat, en raison d'actes accomplis dans l'exercice des prérogatives de la puissance publique (SOMPONG SUCHARITKUL, L'immunité des Etats, in Droit international, Bilan et perspectives, t.1, Paris 1991, p. 347 ss, 351/352). En ce qui concerne l'immunité des Etats étrangers, et singulièrement l'immunité de juridiction, il faut donc entendre par "Etat étranger", outre la personne étatique elle-même, toute autorité devant être considérée comme un démembrement de l'Etat, délégataire ou dépositaire des fonctions qu'il entend exercer, en application directe de ses compétences en tant qu'Etat souverain, au bénéfice de sa "puissance publique", pour reprendre une terminologie du droit interne (PIERRE-MARIE DUPUY, op. cit., n. 115 p. 115, déjà cité). Seuls sont exclus de l'immunité les agents intervenant secrètement à l'étranger au service d'un Etat, par exemple pour fait d'espionnage (VERDROSS/SIMMA, op. cit., § 1177 p. 773/774, note 52) ou d'homicide intentionnel (IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, L'immunité de juridiction et d'exécution des Etats et des organisations internationales, in Droit international 1, Paris 1981, p. 113 ss, 114).
2.2 En l'espèce, la défenderesse, en sa qualité de juge d'instruction espagnole, est chargée de conduire une procédure pénale pour prévention de soustraction de mineurs au sens des art. 223 et 226 du Code pénal espagnol, contre le demandeur, dans le ressort judiciaire du Tribunal de Z. A cette occasion, la juge d'instruction a décerné un mandat d'arrêt international qui a ensuite donné lieu à la diffusion d'une demande d'arrestation en vue d'extradition visant le demandeur. Ainsi, la juge d'instruction de Z. a exercé, dans le cadre de ses compétences, un acte d'autorité exprimant en cette matière la souveraineté de l'Espagne, en procédant conformément à la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 (CEExtr; RS 0.353.1), à laquelle le Royaume d'Espagne et la Confédération suisse sont parties. La délivrance du mandat d'arrêt international est caractéristiquement un acte d'un magistrat espagnol exerçant dans son domaine et à son niveau la puissance publique du Royaume d'Espagne; à ce titre, la juge d'instruction n'est susceptible de rendre compte de l'exercice de ses fonctions qu'à ce dernier.
Dans ce sens, en vertu du principe d'égalité des Etats et de l'absence de hiérarchie entre eux, il n'y a pas lieu de soumettre à un tribunal suisse le contrôle des agissements d'une juge d'instruction espagnole dans l'accomplissement des tâches de droit public que lui a confiées l'Etat espagnol. La juge d'instruction, ayant agi comme délégataire de la souveraineté du Royaume d'Espagne dans le domaine de la répression des infractions et de l'application des codes pénal et de procédure pénale, peut invoquer avec succès le principe de l'immunité de juridiction à l'égard de l'Etat du for, dans la mesure où l'action en responsabilité civile introduite devant les tribunaux genevois contre elle touche en fait le fonctionnement de la justice pénale de l'Espagne et la jurisprudence de ce pays.
Il s'ensuit que la Chambre civile de la Cour de justice de Genève était fondée à déclarer irrecevable l'action ouverte par le demandeur contre la juge d'instruction espagnole, défenderesse, de sorte que l'arrêt cantonal du 16 mai 2003 sera confirmé.
2.3 Le présent arrêt ne porte que sur la compétence matérielle et locale des juridictions genevoises. Il ne préjuge pas d'une action que le demandeur déciderait d'introduire en Espagne.
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Immunità di giurisdizione: ammissibilità del ricorso per riforma, nozione e beneficiari. Il ricorso per riforma è proponibile in caso di violazione di norme del diritto federale sulla competenza, che includono le regole sull'immunità di giurisdizione riconosciuta agli Stati stranieri (consid. 1.1).
Anche se non attiene all'ordine pubblico, la questione dell'immunità di giurisdizione deve venir esaminata prioritariamente.
Nozione d'immunità di giurisdizione; concetto d'immunità limitata. Cerchia dei beneficiari dell'immunità di Stato (consid. 2.1). Azione fondata sulla responsabilità civile avviata a seguito di una carcerazione a fini di estradizione e rivolta contro la giudice d'istruzione straniera che ha spiccato l'ordine d'arresto internazionale (consid. 2.2).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-136%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 146
A.
A.a A. (la demanderesse), née le 1er octobre 1950, licenciée en sciences politiques et en droit, est titulaire du brevet d'avocat genevois depuis 1982. Après avoir pratiqué le barreau dans deux études d'affaires internationales réputées sur la place de Genève, elle a travaillé, du 1er août 1989 au 28 février 1993, comme avocat-conseil au sein d'un groupe spécialisé dans le négoce de produits agroalimentaires. Ayant perdu son emploi en raison d'une restructuration du groupe, elle s'est retrouvée quelques mois au chômage avant d'être engagée dès le 23 août 1993 par X. SA (ci-après: X. ou la défenderesse) en qualité de juriste/secrétaire générale. X. est une société multinationale comportant de nombreuses filiales à l'étranger, qui a pour but la prise de participations dans des affaires financières, commerciales, industrielles, mobilières et immobilières; à cette époque, l'actionnaire majoritaire de X. était la Banque Z., dont l'actionnaire unique était la société française W. SA.
Jusqu'en 1994, B. était le président de X. C'est ensuite C. qui a pris les rênes de la société; C. était en même temps directeur général adjoint du groupe Banque Z./W., à Paris. En 1995, pour des raisons qui seront explicitées ci-dessous, C. a été contraint de démissionner de la présidence de X.
A. a succédé au sein de la défenderesse à D., né le 9 novembre 1941. B. avait précisé à l'intéressée qu'elle serait d'une aide précieuse pour les opérations de "Trade Finance" (ingénierie financière d'échanges commerciaux et internationaux), nouveau domaine d'activité de X.
A son entrée en fonction, A. a perçu un salaire mensuel brut de 9'320 fr., qui a été porté à 10'770 fr. brut dès le 1er janvier 1994 versé treize fois, d'où une rémunération annuelle brute de 140'000 fr. pour l'année 1994. Selon son contrat de travail, elle avait droit, "en dérogation à l'article 24 du Règlement général du personnel", à cinq semaines de vacances par année et bénéficiait d'un délai de résiliation de trois mois après le temps d'essai.
Lors de la séance du conseil d'administration de X. du 23 septembre 1993, A. a été nommée secrétaire dudit conseil et sous-directrice. Il est précisé dans le procès-verbal de la séance que, "dans un proche avenir", la prénommée pourra être proposée au rang de directrice-adjointe. Il a été constaté que D. avait été désigné directeur-adjoint de X. à son entrée en fonction, en août 1986.
A partir d'octobre 1994, A. a été membre du conseil d'administration de sept sociétés, filiales du groupe X. Elle a résilié l'ensemble de ses mandats en décembre 1995 en raison des risques qu'ils comportaient, sans aucun préjudice pour son salaire.
A.b A. occupait un poste à responsabilité au sein de la défenderesse. Elle conseillait la direction générale et contribuait à l'élaboration de décisions concernant la politique générale de X. en émettant des suggestions. Son poste était comparable à celui occupé par son prédécesseur D., même si, selon B., elle n'était pas aussi proche de la direction générale et n'avait pas autant d'influence que D. Le président B. a toutefois admis qu'il ignorait la nature des responsabilités que C., devenu président de la société, avait confiées à A. Cette dernière coordonnait encore les opérations juridiques du groupe, engageait et suivait les procédures judiciaires et arbitrales avec l'aide des mandataires extérieurs, assistait les responsables de X. en matière de "Trade Finance" et rédigeait des contrats, notamment ceux relatifs aux acquisitions de sociétés.
A la fin 1994, X. est entrée dans une zone de turbulences. C. a en effet incité X. à acquérir la société U., ex-filiale de la Banque Z. Dans le cadre de cette opération, C. a accordé des prêts par 15 millions de francs suisses à W. SA et des dépôts par 10 millions des mêmes francs à la Banque Z., alors que ces deux sociétés étaient en difficulté financière. Il en est résulté une grave crise structurelle au sein de la défenderesse, dont l'existence même a été mise en péril, car les deux sociétés dont elle était créancière étaient tombées en redressement judiciaire et ne pouvaient pas honorer leurs dettes. Cette situation a conduit C. à présenter sa démission en 1995.
A. a alors été chargée d'organiser et de suivre toutes les procédures destinées au recouvrement des avances consenties à W. SA et à la Banque Z. Elle a ainsi dirigé, tant en Suisse qu'en France, les procédures de séquestre, les actions en contestation de revendication y relatives, les procédures en reconnaissance de jugements étrangers, les recours au Tribunal fédéral et a participé à des procédures arbitrales, tout en suivant, avec l'appui de conseils français, les procédures françaises de redressement judiciaire et les questions de droit international privé qui se posaient.
Les qualités professionnelles de la demanderesse, en particulier sa diligence, son professionnalisme et son sens aigu du droit, ont été reconnues. L'un des avocats français mandatés par X. a relevé que A. avait joué un rôle essentiel dans le succès des procédures engagées.
A.c
A.c.a Ce contexte a péjoré les relations déjà difficiles qu'entretenait A. avec C. Des différends sont apparus à propos de la prise de vacances et de rattrapage d'heures supplémentaires. Il a en outre été reproché à l'avocate, qui avait conservé son domicile à Genève et se déplaçait en train, d'être moins présente sur son lieu de travail que les autres membres de la direction.
De plus, dès l'automne 1994, A. s'est trouvée à maintes reprises en désaccord avec le président C., parce qu'elle s'efforçait de sauvegarder les intérêts propres de X.
A.c.b Le 3 octobre 1995, A. a écrit la lettre suivante à C.:
" (...) lors d'un entretien que nous avons eu le 2 décembre 1994, je vous avais demandé d'adapter mes conditions salariales à celles pratiquées dans la Société à Lausanne pour des personnes portant des responsabilités équivalentes. En guise de réponse, vous avez accepté d'augmenter mon salaire de FS 10'000 par an dès janvier 1995, ce qui - après 16 mois de service - faisait passer mes revenus de FS 140'000 à FS 150'000 par an, tandis que mes frais de déplacement (FS 3'500 par an) n'étaient pas pris en charge:
(...)
A l'appui de ma requête, je vous avais indiqué que je venais d'apprendre que mon prédécesseur, M. D., percevait un salaire supérieur au mien de FS 52'000 par an ...
(...)
Je demande donc une augmentation de salaire avec effet rétroactif au 1er juillet, équivalant à un montant total de 208'000 francs par an. Cette somme correspond en effet tant aux salaires pratiqués à l'intérieur de la Société qu'à ceux pratiqués sur le marché des banques et sociétés financières pour un avocat ayant eu dix ans de pratique de barreau dans deux études internationales prestigieuses et maîtrisant parfaitement trois langues étrangères (...)".
X., sous la plume de C., a nié vertement les accusations de discrimination proférées à l'encontre de la société. A. n'a finalement obtenu pour l'année 1996 qu'une augmentation de salaire de 3 % - ce qui lui donnait un traitement annuel brut de 154'500 fr. - et l'extension à six mois de son délai de congé.
Il a été retenu que le salaire de tous les cadres supérieurs masculins des services administratifs du groupe étaient supérieurs à celui de la demanderesse et que, hormis D., tous les cadres de la défenderesse avaient reçu entre 1993 et 1995 des bonus annuels qui s'ajoutaient au salaire nominal. En 1996, seuls certains d'entre eux ont bénéficié de cet avantage.
En ce qui la concerne, A. n'a reçu un bonus qu'en 1995, lequel se montait à 7'000 fr.
A.d En 1996, le groupe V., devenu détenteur majoritaire du capital de X., a décidé de modifier, dès le 1er janvier 1997, l'organigramme de la société et de mettre en place un certain nombre de personnes issues de son organisation. Des employés ont été congédiés.
Par lettre du 5 février 1997, A. a été licenciée pour le 31 août 1997; libérée immédiatement de son obligation de travailler, il lui a été toutefois demandé de rester disponible pour répondre à des demandes d'informations relatives aux dossiers dont elle avait la charge.
Pour remplacer la demanderesse, X. a engagé en 1997 E., né en 1960, en lui octroyant une rémunération égale à celle qu'avait atteinte l'intéressée en fin de contrat.
A.e S'agissant de la formation et/ou de l'expérience professionnelle acquises, de la date de l'engagement, des responsabilités exercées et des différentes rémunérations versées aux cadres de X., il a été constaté ce qui suit:
- D. (précédent juriste/secrétaire général de X.) est titulaire d'une double licence en droit et en HEC. Avant d'être engagé par X. le 1er juillet 1986, il avait travaillé dix ans dans les milieux diplomatiques affectés aux questions économiques; de 1983 à 1986, il avait ainsi été chef du Service économique et financier du Département fédéral des affaires étrangères, avec titre de ministre. En 1986, le salaire annuel brut de base de D. se montait à 130'000 fr. En 1992, il a touché 191'600 fr. 50 (13 x 14'738 fr. 50). Du 1er janvier au 3 septembre 1993, il a encaissé un revenu brut de 134'000 fr., ce qui correspondait à un salaire annuel de 199'264 fr.;
- H., diplômé en "Public Accountancy" d'une université de Montréal (Canada), est entré en juin 1984 comme contrôleur au service de la défenderesse, dont il a été nommé directeur du département "Administration et Finance" du groupe le 27 mars 1985. H. a été licencié à fin 1995 parce qu'il désapprouvait l'acquisition de U. Engagé avec un salaire annuel initial de 130'000 fr., il a touché, en 1994, 287'610 fr. brut, bonus compris. En 1995, H. a encaissé 243'880 fr.; s'il n'a pas reçu de bonus, une indemnité de départ de 250'000 fr. lui a été allouée;
- I., "Certified Public Accountant" en Californie, est entré au service de la défenderesse en automne 1987 en qualité de chef de l'administration de Lausanne avec le titre de sous-directeur. Son salaire annuel brut, arrêté initialement à 130'000 fr., a passé, bonus compris, à 187'000 fr. en 1993, 192'350 fr. en 1994 et 232'500 fr. en 1995; hors supplément, son salaire, cette dernière année, était de 195'000 fr. I. a démissionné de son poste auprès de X. avec effet au 31 mai 1996;
- J., né en 1965, a débuté son activité chez X. en 1997 comme "Assistant finances". Il ne possède apparemment pas de diplôme universitaire. Son salaire annuel brut initial a été fixé à plus de 130'000 fr. J. a repris les attribution habituelles de I.;
- L., née en 1968, dont la formation n'a pas fait l'objet de constatations, est entrée au service de X. en 1996, après le départ de H., pour prendre la tête du département "Administration". Son salaire initial brut ascendait à 127'500 fr. En 1997, son salaire a dépassé 170'000 fr. par an;
- F., dont on ignore la formation, a été engagé par la défenderesse en 1968. En 1981, il a été nommé chef des services administratifs, qui englobent le service du personnel, l'économat et les fondations de prévoyance, puis directeur-adjoint en 1984. Ses certificats de salaire 1995 et 1996 indiquent un montant brut annuel de respectivement 197'779 fr. et 204'153 fr. Le salaire de F. a diminué en 1997, sans qu'il ait été possible de déterminer en valeur la baisse qui est intervenue;
- G., qui avait travaillé 13 ans pour une société informatique française, dont 10 ans comme responsable du secteur Banque, à Paris, est entré au service de X. en juin 1981 en qualité de chef du service informatique avec un salaire initial de 130'000 fr. En 1995, sa rémunération annuelle s'est élevée au moins à 249'000 fr., à laquelle s'est ajouté un bonus de 11'000 fr. Celle-ci a subi en 1996 une correction à la baisse de quelques milliers de francs du fait de la diminution du bonus; il en a été de même pour l'année 1997;
- M. a été engagé le 1er octobre 1989 comme adjoint du chef comptable. Diplômé de "cours intercadres Vaud", son salaire annuel initial de 91'000 fr. a atteint 120'900 fr. en 1995;
- N., ingénieur EPFL, qui est entré, à temps partiel, au service de X. le 1er novembre 1983 en tant que chef adjoint du service EDP pour un salaire annuel de 72'000 fr., a vu sa rémunération atteindre 126'100 fr. en 1995 pour le même taux réduit d'activité;
- O., qui possède un diplôme algérien d'ingénieur analyste en informatique et un certificat de 3e cycle en informatique de l'EPFL, a commencé son activité d'analyste-programmeur auprès de la défenderesse le 1er février 1985. Son salaire, arrêté initialement à 84'500 fr. par an, s'est monté à 150'150 fr., bonus en sus, pour l'année 1995.
B.
B.a Faisant valoir qu'elle a été victime chez X. de discriminations salariales en comparaison des cadres masculins de ladite société, A. a ouvert action contre celle-ci, par demande du 22 mai 1996, devant la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois. Elle a conclu à ce que (I) la défenderesse lui doive paiement de 282'750 fr., plus intérêts à 5 % dès le 30 avril 1995, date moyenne, et (II) à ce qu'il soit dit que le salaire annuel dû par X., dès et y compris le 1er janvier 1997, est fixé à 250'000 fr.
B.b En cours de procès, une expertise a été confiée à P., du T. SA, qui a déposé son rapport le 29 mai 1998. L'expert a relevé qu'il n'existait certes pas d'organigramme officiel de la défenderesse, mais qu'il a été possible d'établir l'organisation de X. sur la base des indications du chef du personnel F. Ainsi, le poste "Juridique et Fiscal" est une fonction centrale de support directement rattachée au président de la société. S'agissant plus particulièrement de la position de la demanderesse par rapport aux personnes qui ont occupé son poste, l'expert souligne que tant son prédécesseur D. que son successeur E. avaient travaillé étroitement avec le président et participé aux décisions stratégiques du groupe, alors que A., qui s'entendait mal avec le président C., n'a pas été intégrée dans les principaux processus décisionnels. Il en déduit que la fonction de A. a été "plutôt inférieure ou au mieux égale à celle de (D.), et certainement inférieure à celle de son successeur".
Selon les différents organigrammes dressés par cet expert, le poste "Juridique et Fiscal" est placé hiérarchiquement à un niveau plus élevé que les postes "Assistant finances" qu'ont occupés successivement I. et J., "Service comptable" de M., "Chef de projet" de O. et "Chef adjoint EDP" de N.
Soulignant que la défenderesse n'a pas de politique salariale explicitement formulée, l'expert P., après avoir déclaré que les rémunérations servies par X. en 1997 correspondaient à celles de la branche en Suisse, a fait état de deux facteurs qui influaient sur leurs montants entre 1992 et 1997. D'une part, chaque nouveau titulaire dans une fonction supérieure a débuté pendant cette période avec une rémunération relativement basse, mais a vu celle-ci progresser ensuite sensiblement dès que l'intéressé avait fait ses preuves. D'autre part, durant la même période, X. a de manière générale corrigé à la baisse les salaires des personnes en place, qui correspondaient aux années de haute conjoncture des années 1980.
Passant à l'appréciation du traitement de A., l'expert a concédé que la demanderesse était nettement moins payée que son prédécesseur, mais que cela était logique au vu de la politique de rémunération alors adoptée par X. Le salaire de la demanderesse se situait dans la fourchette correspondant au marché lausannois, bien qu'il soit en dessous de la ligne de tendance de la branche. Pour l'expert, le brevet d'avocat n'était pas un élément déterminant pour le poste de la demanderesse, au contraire de l'expérience diplomatique de D. qui, elle, était "un atout important". Pour finir, il estime que A. aurait pu prétendre à 10'000 fr. ou 15'000 fr. de plus par année en période plus favorable, mais que cette différence "provient du contexte et non d'une discrimination".
B.c Une seconde expertise a été confiée à Q., Professeur à l'Université de Genève, qui a déposé son rapport le 17 juin 1999 et un rapport complémentaire le 11 février 2000. L'expert s'est proposé, dans un premier temps, pour mettre en évidence la politique salariale appliquée par la défenderesse, de comparer le comportement de X. à l'égard de son personnel féminin avec la pratique prévalant dans le marché genevois et vaudois de la finance. Partant des données de l'année 1993, l'expert a pris en compte dans son analyse diverses variables rattachées à des coefficients, soit le capital humain compris comme la dotation du travailleur qui accroît sa productivité (niveau d'éducation, expérience sur le marché du travail, niveau d'ancienneté), le sexe, l'état civil, la taille de l'entreprise, la position hiérarchique, le niveau de formation requis pour le poste. Sur cette base, il a établi une équation des salaires mensuels bruts octroyés aux personnes oeuvrant dans le secteur considéré, ce qui lui a permis de constater que A. aurait pu prétendre, sur ce marché, à une rémunération annuelle de 180'756 fr. pour sa première année de service. Ajoutant une prime de 1.6 % par année de travail supplémentaire découlant du coefficient associé à la variable "expérience", il a arrêté le préjudice salarial minimum subi par la demanderesse pour toute la durée de son activité à 163'492 fr.
Afin de vérifier la pertinence de son analyse et de l'équation salariale utilisée, l'expert a appliqué cette méthode pour le calcul du salaire d'autres collaborateurs et déterminé que D., s'il était resté au service de X., aurait dû toucher 194'531 fr. en 1993, 197'643 fr. en 1994, 200'806 fr. en 1995 et 204'019 fr. en 1996; quant à I. et H., ils auraient dû en 1993 respectivement percevoir 172'106 fr. et 257'801 fr. L'expert en a déduit que la preuve était faite que la méthode qu'il préconise est un outil précis et performant pour l'évaluation des salaires auxquels peuvent aspirer les employés de X.
A la suite de la crise traversée par la défenderesse en 1994, le brevet d'avocat, qui n'était pas nécessaire au départ à l'exercice des fonctions de la demanderesse, est devenu apparemment indispensable, ce qui aurait dû donner lieu à une revalorisation du traitement de A. les deux années suivantes. L'expert, intégrant cette donnée, a admis que le préjudice salarial de la demanderesse doit être augmenté de 10'798 fr. pour 1995 et de 10'971 fr. pour 1996.
En se fondant sur les résultats fournis par l'enquête biennale réalisée par l'Office fédéral de la statistique et en les affinant pour prendre en compte les réalités du marché vaudois, l'expert Q. a calculé que les rémunérations annuelles de A. et de D. devaient se monter en 1993 à 189'645 fr. pour la première et à 203'436 fr. pour le second. Pour l'expert, ces résultats confirment l'existence du comportement discriminatoire de la défenderesse à l'encontre de la demanderesse.
L'expert Q. a procédé à une seconde analyse pour déterminer les salaires des cadres de la défenderesse. Se basant cette fois-ci sur les données internes afférentes aux années 1994 à 1997 que X. lui avait communiquées, il a estimé l'équation des salaires annuels bruts d'abord pour l'ensemble du personnel de la recourante, puis pour son seul personnel administratif.
Dans le premiers cas (95 observations), l'expert a arrêté le salaire non discriminatoire dû à A. en 1993 au montant de 200'787 fr. Mais comme le salaire de D., calculé sur cette même base, ascendrait à 211'204 fr., il a considéré que l'estimation devait être réduite de 6 % pour mieux cerner la réalité. Après corrections, il a ainsi fixé le préjudice salarial de la demanderesse de 1993 à 1997 au montant total de 193'259 fr.
Dans le second cas (personnel administratif seul, 45 observations), l'expert a calculé que le salaire non discriminatoire de la demanderesse s'élèverait à 195'243 fr. en 1993. Selon la même méthode, le salaire de I. se monterait à 181'175 fr. et celui de H. à 244'575 fr. Après prise en considération de la même correction à la baisse que ci-dessus, A., à suivre l'expert, aurait subi pour les années 1993 à 1997 un dommage salarial de 171'426 fr. La différence par rapport au résultat précédent proviendrait du fait que l'expérience accumulée est plus valorisée pour l'ensemble du personnel (+ 3.6 %) que pour les seuls employés administratifs (+ 3.3 %).
L'expert a encore expliqué que les différences relevées entre les deux sortes d'analyses effectuées (sur la base de données externes pour l'une, de données internes pour l'autre) seraient dues au fait que l'augmentation annuelle des salaires accordée par X. est plus élevée que celle qui résulte des données externes.
Et l'expert Q. de conclure que, dans tous les cas de figure envisagés, le personnel féminin de X. serait discriminé au plan salarial; et d'ajouter que "les femmes obtiennent un salaire inférieur de 21.3 % à celui des hommes si l'on considère l'ensemble du personnel de la défenderesse et de 21.5 % s'agissant du seul personnel administratif".
B.d Il résulte du préavis du 12 septembre 2001 rendu par le Bureau de l'égalité entre les femmes et les hommes de l'Etat de Vaud que le niveau d'un poste doit être examiné au regard des tâches concrètes effectuées plutôt qu'en fonction du titre attribué à l'engagement. Selon le Bureau de l'égalité, la dénomination du poste de la demanderesse ne correspondait pas aux responsabilités effectives qu'elle assumait. Ledit Bureau a dénoncé la faiblesse méthodologique de l'expertise réalisée par P., qui ne reposerait sur aucune base scientifique reconnue pour une analyse de salaires, et a préconisé de suivre les conclusions de l'expert Q., lesquelles sont solidement étayées par des arguments économétriques neutres.
B.e Par jugement du 22 novembre 2001, la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois a condamné la défenderesse à payer à la demanderesse la somme de 212'716 fr. avec intérêts à 5 % l'an dès le 30 avril 1995, sous déduction des charges sociales usuelles (I) et dit que le salaire annuel non discriminatoire de la demanderesse depuis le 1er janvier 1997 est fixé à 199'814 fr. 50, bonus annuel par 7'000 fr. compris (II).
Admettant que la réclamation de la demanderesse trouvait son fondement dans la loi fédérale du 24 mars 1995 sur l'égalité entre femmes et hommes (loi sur l'égalité, LEg; RS 151.1), entrée en vigueur le 1er juillet 1996, la cour cantonale, eu égard à l'allégement du fardeau de la preuve ancré à l'art. 6 LEg, a préliminairement examiné si, sur la base des expertises judiciaires et des autres éléments du dossier, A. avait rendu vraisemblable l'existence d'une discrimination liée au sexe sur chacun des points qu'elle avait allégués.
S'agissant tout d'abord du salaire fixe, l'autorité cantonale a retenu, en accord avec les deux experts, que le principe d'une comparaison avec D. était justifié, étant donné qu'il est établi que le prédécesseur de la demanderesse, à l'instar de celle-ci, n'avait pas de pouvoir décisionnel chez X. Compte tenu que la rémunération de D. était nettement plus élevée que celle de la demanderesse, la cour cantonale a jugé que la vraisemblance d'une discrimination sexiste était largement acquise. A cela s'ajoutait que d'autres collaborateurs masculins de X., qui, selon les organigrammes réalisés par l'expert P., avaient des responsabilités inférieures à A., étaient mieux payés que celle-ci. La Cour civile a considéré que ces constatations valaient mutatis mutandis pour la question du bonus, auquel tous les cadres de la défenderesse, à l'exception de D. (qui a quitté X. à fin 1993), avaient eu droit entre 1993 et 1995, alors que la demanderesse n'avait obtenu cet avantage qu'en 1995, et encore après avoir élevé des réclamations. Enfin, la non-nomination de la demanderesse au poste de directrice-adjointe rendait également vraisemblable une discrimination sur ce point.
La cour cantonale s'est ensuite attachée à vérifier si, sur chacun des trois points où une discrimination avait été rendue vraisemblable, des motifs objectifs pouvaient justifier une différence de traitement. A propos du salaire fixe, l'autorité cantonale a considéré primo que la politique salariale de la défenderesse évoquée par l'expert P. - soit le fait d'engager les nouveaux employés à des salaires relativement bas en leur octroyant au fil du temps des augmentations rapides - n'avait pas été démontrée, dès l'instant où il n'est "pas possible de déterminer si les collaborateurs de la même division occupent effectivement des postes équivalents à ceux qu'ils sont censés remplacer" et que la politique des salaires en question ne valait, semble-t-il, que pour A. Secundo, la politique de correction générale, à la baisse, des salaires hérités des années 1980, qui aurait été appliquée par X. à partir de 1992 ainsi que l'a retenu l'expert P., n'aurait pas été établie par les données de l'expertise; de toute manière, cette politique de correction, entreprise en réalité seulement depuis 1996, n'expliquait pas la discrimination dont la demanderesse a été la victime dès son engagement en 1993. Tertio, en ce qui concernait la différence de fonctions par rapport au prédécesseur de la demanderesse, relevée par l'expert P., elle avait été plus que compensée par les lourdes responsabilités assumées par A. lors des difficultés traversées par la défenderesse. Quarto, les juges cantonaux ont admis qu'aucun des autres motifs objectifs invoqués en vrac par X. dans son mémoire de droit - soit le droit de l'avocate à un surplus de vacances, l'octroi d'un délai de résiliation plus long du contrat, la non-répercussion de diminutions salariales et une présence moindre sur le lieu de travail - n'avait été prouvé. Au sujet du bonus, la défenderesse n'a allégué aucun élément objectif expliquant la discrimination subie à cet égard par A. L'autorité cantonale a enfin retenu qu'il en allait de même pour la non-promotion de la demanderesse.
Passant à l'étude du préjudice salarial subi par A., la Cour civile a retenu la méthode de calcul de l'expert Q., fondée sur les données internes de la défenderesse et centrée sur le personnel administratif auquel l'intéressée avait appartenu. Il convenait toutefois de corriger les chiffres de l'expert en valorisant le salaire de chacune des années 1995 et 1996 du montant de 10'000 fr. - calculé par l'expert - pour tenir compte que ces années-là le brevet d'avocat de la demanderesse s'était révélé un atout indispensable. La prise en compte de cet élément permettait du reste d'indemniser ex aequo et bono la discrimination liée à la non-nomination de A. au poste de directrice-adjointe. Enfin, il y avait lieu d'ajouter un bonus de 7'000 fr. pour chaque année d'activité - sauf pour 1995 où la demanderesse en a bénéficié -, calculé prorata temporis en 1993 et 1997.
En résumé, les magistrats vaudois ont jugé que A. avait droit aux salaires suivants:
Erwägungen
"Années différence entre Bonus Brevet Total d'activité salaire dû et d'avocat salaire perçu
____________________________________________________
1993 24'072.- 2'624.-* 26'696.-
1994 46'584.- 7'000.- 53'584.-
1995 38'824.- 10'000.- 48'824.-
1996 36'403.- 7'000.- 10'000.- 53'403.-
1997 25'543.- 4'666.-* 30'209.-
________
Total 212'716.-
calculé au prorata".
C. La défenderesse exerce un recours en réforme au Tribunal fédéral contre le jugement précité. Elle conclut, principalement, à ce que les chiffres I et II de cette décision soient réformés en ce sens que la défenderesse n'est pas la débitrice de la demanderesse de la somme de 212'716 fr. avec intérêts à 5 % l'an dès le 30 avril 1995, sous déduction des charges sociales usuelles, et en ce sens que le salaire annuel de la demanderesse depuis le 1er janvier 1997 n'est pas fixé à 199'814 fr. 50, bonus annuel par 7'000 fr. compris.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Extrait des considérants:
2. La loi sur l'égalité est entrée en vigueur le 1er juillet 1996. Selon l'art. 17 de cette loi fédérale, l'exercice d'une prétention en paiement du salaire dû (art. 5 al. 1 let. d LEg) est régi par le nouveau droit lorsque l'action de droit civil a été introduite après son entrée en vigueur, ou lorsqu'au moment de l'entrée en vigueur, l'autorité compétente de première instance n'a pas encore rendu sa décision.
En l'espèce, la demande a été déposée le 22 mai 1996, peu avant l'entrée en force de la loi sur l'égalité. Toutefois, la Cour civile s'est prononcée en première instance par jugement du 22 novembre 2001, de sorte que la LEg est applicable au présent différend (arrêt 4C.432/1999 du 19 janvier 2001, consid. 2 non publié à l' ATF 127 III 207).
3. A l'appui de son premier moyen, la recourante se prévaut d'une violation des art. 3 LEg et 343 al. 4 CO auquel renvoie l'art. 12 al. 2 LEg. Elle fait valoir que la méthode dite interne utilisée par l'expert Q. ne répondrait pas aux exigences posées par la loi sur l'égalité et par la jurisprudence. Elle souligne longuement les nombreux défauts qui affecteraient cette expertise. Critiquant les résultats auxquels est parvenu l'expert Q., la défenderesse prétend que les juges cantonaux auraient dû apprécier les éléments qu'il a utilisés dans son équation salariale ainsi que les coefficients qu'il a appliqués. Elle ajoute qu'étant donné que le poste occupé par l'intimée était unique au sein de X., il aurait dû être évalué par expertise.
La défenderesse reproche encore à la Cour civile de n'avoir pas reproduit la formule de l'équation salariale utilisée par l'expert précité et d'avoir considéré qu'était fiable l'analyse effectuée par ce dernier. A suivre la recourante, l'application de la LEg devrait être quelque peu adoucie lorsque la travailleuse, qui se plaint de discrimination salariale liée au sexe, a le profil professionnel de la demanderesse, car une telle personne peut se défendre et négocier sa rétribution.
3.1
3.1.1 Le Tribunal fédéral a jugé, dans la cause connexe 4P.205/2003, que la cour cantonale avait pu se rallier sans arbitraire au résultat de l'expertise effectuée par Q., car celle-ci était absolument exempte des nombreux défauts que lui prêtait la recourante. Ce point est désormais acquis.
3.1.2 En matière d'égalité salariale entre femmes et hommes, le Tribunal fédéral a posé des exigences élevées en particulier quant à la constatation des faits, la procédure probatoire et le devoir d'examen du juge (ATF 126 III 395 consid. 1a et les arrêts cités; sur l'ensemble de la question, cf. KATHRIN KLETT, Richterliche Prüfungs pflicht und Beweiserleichterung, AJP 2001 p. 1293 ss). En instance de réforme, le Tribunal fédéral vérifie librement si les critères par lesquels l'employeur fixe les salaires sont constitutifs d'une discrimination directe ou indirecte fondée sur le sexe. Il peut également contrôler si l'autorité cantonale a respecté les exigences spécifiques découlant du droit fédéral concernant la constatation des faits ainsi que les dispositions fédérales en matière de preuve, singulièrement celles prévues aux art. 6 et 12 LEg (ATF 127 III 207 consid. 3c in fine; ATF 125 III 368 consid. 3 p. 372). Si le principe inquisitoire ancré à l'art. 12 al. 2 LEg, par renvoi à l'art. 343 al. 4 CO, prévoit notamment que le tribunal apprécie librement les preuves - ce qui interdit au juge cantonal de retenir des faits contre sa conviction ou de se considérer lié par des règles de procédure cantonale qui attribuent une force probante spéciale à certains moyens de preuve (système des preuves légales) -, cette disposition n'autorise pas la remise en cause en instance fédérale de réforme des constatations de fait de l'autorité cantonale (ATF 125 III 368 consid. 3).
Le principe de l'égalité salariale entre l'homme et la femme garanti par l'art. 8 al. 3 Cst. repose sur la notion de travail de valeur égale. Si l'équivalence entre les fonctions dans une entreprise n'est pas patente (arrêt 1A.34/1999 du 5 octobre 1999, consid. 4b in fine, publié in Pra 89/2000 n° 57 p. 333) ou si elle n'est pas établie autrement, c'est à l'expert qu'il revient de dire si lesdites fonctions peuvent se comparer les unes aux autres et de déterminer les critères qui entrent alors en ligne de compte. L'expert doit aussi définir les caractéristiques propres des activités prises isolément et comparées entre elles (ATF 125 III 368 consid. 5c; MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, Et si la Justice ôtait son bandeau?, La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'égalité entre femmes et hommes, n. 651 et 652 p. 339/340).
La détermination de la valeur comparative des activités différentes doit se faire auprès d'un seul et même employeur, car il ne saurait être question, sauf circonstances spéciales, de procéder à des comparaisons entre plusieurs entreprises, communes ou cantons, qui ont des systèmes de rémunération totalement indépendants les uns des autres (ELISABETH FREIVOGEL, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 104 et 105 ad art. 3 LEg; cf. également KATHRIN KLETT, op. cit., ch. 2 p. 1296).
3.2 En l'occurrence, le Professeur Q., dans sa seconde analyse, a estimé l'équation salariale régissant les salaires chez la recourante à partir des données internes que celle-ci lui avait fournies. Du moment que les magistrats de la Cour civile n'avaient pas de compétences spéciales en sciences du travail et en économétrie, ils n'avaient évidemment pas à discuter les variables et les coefficients que l'expert a intégrés dans sa formule. On ne voit donc pas en quoi, à considérer les principes susrappelés, la méthode d'évaluation en cause, effectuée par un professeur spécialiste en la matière et fondée sur des éléments intrinsèques à la défenderesse elle-même, ne serait pas conforme au droit fédéral.
A propos de l'évaluation comparative de la fonction occupée par l'intimée au sein de la recourante, il a été établi, par d'autres modes de preuve que l'expertise, que le poste de la première était comparable à celui occupé par son prédécesseur D. Que l'expert P. ait formulé un avis divergent - du reste contredit par le Bureau cantonal de l'égalité - n'y change rien. Cette constatation relève en effet de l'appréciation des preuves, de sorte qu'il est exclu de la revoir en instance de réforme.
La critique dirigée contre le fait que la cour cantonale n'a pas mentionné dans son jugement l'équation salariale posée par l'expert a trait à l'obligation du juge de motiver sa décision, déduite de l'art. 29 al. 2 Cst. La voie spéciale qui permettait d'invoquer ce grief était le recours de droit public - voie que la recourante a d'ailleurs suivie, sans succès - à l'exclusion du recours en réforme (art. 43 al. 1 2e phrase OJ).
La question de la fiabilité de l'expertise Q. concerne l'appréciation des preuves. Le grief à ce propos est donc irrecevable dans la présente instance (ATF 127 III 543 consid. 2c).
Enfin, il n'est pas inutile de rappeler à la recourante que l'interdiction de discriminer est absolue (ATF 127 III 207 consid. 4b; RÉMY WYLER, Le droit du travail, p. 536), ce qui signifie notamment qu'elle vaut dans tous les domaines de la vie professionnelle (CLAUDIA KAUFMANN, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 12 ad art. 1 LEg). Une avocate salariée peut donc invoquer la protection de la loi sur l'égalité, à l'instar de n'importe quel travailleur ou travailleuse.
4.
4.1 Selon la recourante, l'autorité cantonale a enfreint l'art. 6 LEg pour avoir retenu, en procédant à une comparaison avec la rémunération versée à D., que la demanderesse avait rendu vraisem blable l'existence d'une discrimination de nature sexiste concernant le salaire fixe qu'elle avait touché de 1993 à 1997. La défenderesse soutient que, contrairement à ce qu'a retenu la Cour civile, des collaborateurs de X., qui avaient des responsabilités inférieures à celles de l'intimée, n'étaient pas mieux payés que cette dernière. La recourante se réfère à la rémunération des collaborateurs N., J., O. et M.
Pour ce qui est des bonus, dont l'autorité cantonale a jugé que la vraisemblance d'une discrimination dans son allocation a été établie par l'intimée, la recourante prétend qu'il fallait confronter la situation de la demanderesse avec le seul D., mais pas avec d'autres cadres de X. Comme D., qui a servi de référence pour le salaire fixe, n'a jamais perçu de bonus au cours de son activité pour la défenderesse, aucune vraisemblance d'une discrimination à l'endroit de la demanderesse n'aurait été prouvée sur ce point.
4.2 L'art. 6 LEg, sous l'intitulé "Allégement du fardeau de la preuve", a la teneur suivante:
"L'existence d'une discrimination est présumée pour autant que la personne qui s'en prévaut la rende vraisemblable; la présente disposition s'applique à l'attribution des tâches, à l'aménagement des conditions de travail, à la rémunération, à la formation et au perfectionnement professionnels, à la promotion et à la résiliation des rapports de travail".
Cette disposition, qui est une règle spéciale par rapport au principe général de l'art. 8 CC selon lequel il incombe à la partie qui déduit un droit de certains faits d'en apporter la preuve, institue un assouplissement du fardeau de la preuve d'une discrimination à raison du sexe, en ce sens qu'il suffit à la partie demanderesse de rendre vraisemblable l'existence d'une telle discrimination (ATF 127 III 207 consid. 3b). La règle de l'art. 6 LEg tend à corriger l'inégalité de fait résultant de la concentration des moyens de preuve en mains de l'employeur. En effet, la maxime inquisitoire ne déploie aucun effet si ce dernier omet de proposer des moyens de preuve, dont ni le juge ni l'employé ne soupçonne l'existence. En revanche, si l'employeur supporte le fardeau de la preuve et donc le risque de perdre le procès au cas où il ne prouve pas l'absence de discrimination, il sera dans son intérêt d'informer complètement le juge et de lui fournir toutes pièces utiles (SABINE STEIGER-SACKMANN, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 28 et 42 ad art. 6 LEg).
Pour éviter que des actions ne soient introduites à la légère, il est exigé, avant que le fardeau de la preuve soit mis à la charge de l'employeur, que la personne qui invoque la LEg apporte des indices qui rendent vraisemblable l'existence d'une discrimination. Le juge n'a pas à être convaincu du bien-fondé des arguments du travailleur; il doit simplement disposer d'indices objectifs suffisants pour que les faits allégués présentent une certaine vraisemblance, sans devoir exclure qu'il puisse en aller différemment (KATHRIN KLETT, op. cit., ch. 4 p. 1297; SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 49 et 54 ad art. 6 LEg).
Une discrimination de nature sexiste peut résulter dans la fixation du salaire d'une personne déterminée lorsqu'il est comparé à celui d'autres personnes du sexe opposé ayant une position semblable dans l'entreprise (ATF 127 III 207 consid. 3b et 3c; ATF 125 III 368 consid. 3 p. 371). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu'une discrimination salariale était vraisemblable dans le cas d'une travailleuse dont le salaire était d'environ 15 % à 25 % inférieur à celui d'un collègue masculin qui accomplissait le même travail (ATF 126 III 395 consid. 3a; ATF 125 III 368 consid. 4 p. 373). Et si une femme, qui présente des qualifications équivalentes à son prédécesseur de sexe masculin, est engagée à un salaire moins élevé que lui, il est vraisemblable que cette différence de traitement constitue une discrimination à raison du sexe, prohibée par l'art. 3 LEg (MONIQUE COSSALI SAUVAIN, Egalité entre femmes et hommes I, FJS n° 544 ch. 5/II p. 8).
4.3
4.3.1 Dans le cas présent, il a été retenu définitivement que la demanderesse, en qualité de juriste/secrétaire générale de la défenderesse, occupait un poste à responsabilité au sein de cette société, lequel était comparable à celui occupé par son prédécesseur D. Si l'on considère que l'intimée a encore dû assister les responsables de X. en matière de "Trade Finance" - qui était une activité complètement nouvelle de la défenderesse - et qu'elle a dû agir sur le plan judiciaire, tant en Suisse qu'en France, pour recouvrer les avances consenties imprudemment à fin 1994 par l'ancien président C. à deux sociétés tierces, il s'avère qu'elle a en réalité assumé des responsabilités bien plus importantes que D. Il est sans aucune pertinence à cet égard que ce dernier ait été plus écouté par la direction d'alors que A., dès l'instant où les relations difficiles que celle-ci a entretenues avec C. sont principalement dues au fait qu'elle s'est constamment efforcée de préserver les intérêts propres de X., gravement mis à mal par les opérations hasardeuses effectuées par cet ancien président. Ce dernier en a pris ombrage, apparemment en raison du poste directorial qu'il occupait simultanément dans le groupe Banque Z./W., impliqué dans l'opération.
Le salaire fixe d'engagement de D. en 1986 se montait à 130'000 fr., ce qui représentait, compte tenu du renchérissement survenu, plus de 166'000 fr. en 1993 [138.3 (IPC 1993) : 108.23 (IPC 1986) x 100 = 127.78 % de 130'000 fr.]. Il apparaît donc que la rémunération initiale de la demanderesse, arrêtée à 121'160 fr. brut (9'320 x 13) en 1993, était de 27 % plus basse que celle de son prédécesseur.
De plus, cette différence ne s'est pas réduite avec le temps. Entre 1986 et son départ de la société en 1993, le salaire nominal de D. a passé de 130'000 fr. à 199'264 fr., d'où une progression annuelle de 6.1 % pendant 7 ans. Le dernier salaire annuel de l'intimée étant de 154'500 fr., la progression annuelle de sa rémunération a été identique pendant quatre ans.
A cela s'ajoute que le successeur au poste de la demanderesse, E., qui est son cadet de dix ans, a touché d'entrée de cause la rémunération que celle-ci avait atteinte en fin de contrat.
On cherche vainement comment le fait que certains collaborateurs masculins de la défenderesse - dont X. admet qu'ils avaient des responsabilités moindres que la demanderesse, ce qui signifie ipso facto qu'ils accomplissaient un travail n'ayant pas la même valeur que l'activité exercée par l'avocate intimée - soient logiquement moins rétribués que celle-ci joue un quelconque rôle en l'état.
Il suit de là que la vraisemblance d'une discrimination de nature sexiste quant au salaire fixe est patente.
4.3.2 D'après l'état de fait définitif, tous les cadres de la recourante, hormis D., ont reçu entre 1993 et 1995 des bonus annuels qui s'ajoutaient au salaire nominal. Pour sa part, la demanderesse n'a obtenu cette gratification qu'en 1995, et encore après l'avoir réclamée avec insistance auprès de la direction de X.
La recourante expose que D., à la rémunération duquel le salaire fixe de l'intimée a été comparé, n'a jamais perçu de bonus. Toutefois, même si le prénommé - qui, on vient de le voir, a toujours été mieux rémunéré que l'intimée - a été traité cette fois de la même façon que cette dernière, il n'empêche que la comparaison concrète entre A. et tous les autres cadres masculins de la recourante (cf. à ce propos SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 46 ad art. 6 LEg), qui ont reçu chacun un bonus entre 1993 et 1995, rend hautement vraisemblable que l'intéressée a été victime d'une discrimination fondée sur le sexe par rapport à l'octroi de cette gratification. Il convient en effet de ne pas perdre de vue que la gratification est destinée en particulier à remercier de manière individuelle chaque employé pour les activités passées (MANFRED REHBINDER, Commentaire bernois, n. 1 ad art. 322d CO; WYLER, op. cit., p. 122 et 560). Or, la demanderesse, qui a toujours fait preuve chez X. d'un grand professionnalisme et de très bonnes connaissances juridiques, a accompli ses tâches avec diligence et largement contribué au succès des procédures judiciaires engagées par X. dont la survie était alors mise à mal.
4.3.3 La recourante ne conteste plus que l'intimée a derechef établi la vraisemblance d'une discrimination en matière de promotion. A bon droit. En effet, peu après son entrée en fonction, la défenderesse a déclaré que "dans un proche avenir", la demanderesse, nommée sous-directrice le 23 septembre 1993, serait proposée au rang supérieur de directrice-adjointe. Cette promotion n'a jamais eu lieu, alors que son prédécesseur D. avait, pour sa part, obtenu ce titre dès son entrée en fonction, en août 1986.
5.
5.1 La recourante soutient que les différences de traitement que la demanderesse a rendues vraisemblables seraient objectivement justifiées. Elle fait valoir différents motifs justificatifs qui seront successivement examinés ci-dessous.
5.2 Lorsque, comme en l'espèce, l'existence d'une discrimination liée au sexe a été rendue vraisemblable, il incombe à l'employeur de rapporter la preuve complète que la différence de traitement repose sur des facteurs objectifs (ATF 127 III 207 consid. 3b in fine; ATF 125 III 368 consid. 4 p. 372; ATF 125 II 541 consid. 6c p. 551; SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 59 s. ad art. 6 LEg). Constituent des motifs objectifs ceux qui peuvent influencer la valeur même du travail, comme la formation, l'ancienneté, la qualification, l'expérience, le domaine concret d'activité, les prestations effectuées, les risques encourus, le cahier des charges (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 373). Des disparités salariales peuvent se justifier pour des motifs qui ne se rapportent pas immédiatement à l'activité de la travailleuse ou du travailleur, mais qui découlent de préoccupations sociales, comme les charges familiales ou l'âge (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 373; ATF 118 Ia 35 consid. 2c p. 37 ss). La position de force d'un travailleur dans la négociation salariale, à l'instar de la situation conjoncturelle, peuvent aussi conduire à une différence de rémunération pour le même travail; mais les disparités de salaire qui sont dues à des occasions de négociation différentes ou qui résultent de fluctuations conjoncturelles doivent être compensées dès qu'il est raisonnablement possible de le faire pour l'employeur, le cas échéant dans le délai d'une année (arrêt 4C. 57/2002 du 10 septembre 2002, consid. 4.2, qui se réfère à STEPHAN HEGNER, Salaire égal pour un travail de valeur égale, Zurich 1981, p. 26; cf. aussi ATF 125 III 368 consid. 5c/ee).
Pour qu'une différence de traitement soit justifiée, il ne suffit pas que l'employeur invoque n'importe quel motif: il doit au contraire démontrer qu'il poursuit un but objectif qui répond à un véritable besoin de l'entreprise et que les mesures discriminatoires adoptées sont propres à atteindre le but recherché, sous l'angle du principe de la proportionnalité (arrêt 4C.463/1999 du 4 juillet 2000, consid. 3b/ ee non publié à l' ATF 126 III 395; Message du Conseil fédéral du 24 février 1993 concernant la loi sur l'égalité, FF 1993 I 1211; MONIQUE COSSALI SAUVAIN, op. cit., FJS 544 ch. 5/II p. 6). Des motifs objectifs ne peuvent généralement légitimer une différence de rémunération que dans la mesure où ils influent sur la prestation de travail et sa rémunération par l'employeur (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 374).
5.3 Pour la recourante, une justification objective résiderait dans la politique salariale qu'elle a appliquée, laquelle consisterait à fixer assez bas les rémunérations initiales des nouveaux employés, puis de les augmenter rapidement au fil des années.
Dans l'affaire 4P.205/2003 connexe, le Tribunal fédéral a jugé, au considérant 2.3.1, que la cour cantonale avait pu retenir sans le moindre arbitraire que la politique des salaires en question n'avait pas été établie. Cette constatation clôt le débat sur ce point.
5.4 La recourante reproche aux magistrats vaudois de n'avoir pas admis que la défenderesse avait procédé dans les années 1990 à une correction générale à la baisse des salaires trop élevés hérités des années 1980, qui avaient été caractérisées par une forte croissance économique.
Dans le dossier connexe susmentionné, le Tribunal fédéral, au considérant 2.3.2, a retenu que la Cour civile n'avait pas versé dans l'arbitraire en admettant que l'existence de cette autre politique salariale n'avait pas été prouvée. La défenderesse ne saurait donc se prévaloir d'un système de rémunération non constaté.
5.5 A suivre la défenderesse, la différence de traitement reposerait sur des avantages particuliers dont la demanderesse a bénéficié, à savoir une cinquième semaine de vacances, un délai de résiliation de six mois de son contrat, l'absence de diminution de salaire à la suite de sa démission des conseils d'administration dont elle faisait partie et des horaires de travail conditionnés par des horaires de train.
5.5.1 Une durée de vacances annuelles de cinq semaines, supérieure que d'une semaine au minimum légal de l'art. 329a al. 1 CO, ne saurait bien évidemment contrebalancer un salaire initial inférieur de 27 % comparé à celui de son prédécesseur, accompagné du non-versement de gratifications et de l'absence de toute promotion pendant la durée des rapports de travail.
5.5.2 L'extension à six mois du délai de congé de l'intimée, que celle-ci n'a d'ailleurs obtenue qu'en 1996, ne joue aucun rôle quant à sa prestation de travail. Il est exclu d'y voir un facteur objectif de discrimination.
5.5.3 La circonstance qu'en décembre 1995 la demanderesse a résilié l'ensemble de ses mandats d'administrateurs auprès des filiales du groupe X., sans préjudice pour son salaire, est dénuée de toute pertinence. Cette démission est intervenue dans le contexte difficile traversé par la défenderesse à la suite de l'acquisition de la société U., afin de parer aux risques (actions en responsabilité) que comportait l'exercice de ses mandats. L'allégement des tâches qui a pu en résulter pour l'intimée a été plus que compensé par le surcroît de travail découlant des procédures judiciaires que la demanderesse a coordonnées à cette époque.
5.5.4 Enfin, il n'a nullement été établi que l'intéressée, pressée de regagner son domicile genevois, ne respectait pas les horaires de travail. Bien au contraire, tant sa diligence que son professionnalisme ont été reconnus. On cherche donc en vain le motif justificatif qui pourrait entrer en ligne de compte.
6.
6.1 La recourante prétend que les juges cantonaux ont violé l'art. 5 LEg en ordonnant à la défenderesse de payer la différence entre le salaire dû et le salaire perçu par la demanderesse pour les années 1993 à 1997. Elle s'indigne tout particulièrement que l'autorité cantonale a accordé un bonus à l'intimée pour les années 1996 et 1997. A l'en croire, ce serait à tort que la Cour civile aurait de plus octroyé à cette dernière en 1995 et 1996 une prime en raison du brevet d'avocat dont elle est titulaire.
6.2 L'art. 5 al. 1 LEg prescrit que quiconque subit ou risque de subir une discrimination au sens des articles 3 et 4 peut requérir le tribunal ou l'autorité administrative notamment d'ordonner le paiement du salaire dû (let. d).
Dire s'il y a eu dommage et quelle en est la quotité est une question de fait qui lie le Tribunal fédéral saisi d'un recours en réforme. C'est en revanche une question de droit de dire si la notion juridique de dommage a été méconnue (ATF 129 III 18 consid. 2.4; ATF 128 III 22 consid. 2e, ATF 127 III 180 consid. 2d; ATF 127 III 73 consid. 3c, ATF 127 III 543 consid. 2b).
6.3 En l'espèce, la demanderesse a établi qu'elle a subi une discrimination salariale au sens de l'art. 3 al. 2 LEg. Elle avait donc droit à la différence entre le salaire qu'elle a effectivement encaissé et celui qui aurait dû lui être versé pendant toute la durée des rapports de travail (cf. MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 7 et 19 ad art. 5 LEg).
La méthode adoptée par la cour cantonale pour arrêter le salaire dû est conforme à ce principe. Cette autorité a en particulier fixé le salaire non discriminatoire en se ralliant, sans arbitraire comme on l'a vu dans la cause 4P.205/1993, aux calculs de l'expert Q., formulés à partir des données internes de X. et centrés sur le personnel administratif. Et c'est sans violer le droit fédéral qu'elle a complété ces chiffres en y intégrant une valorisation du salaire - déterminée par l'expert - pour les années de crise 1995 et 1996, où il s'est révélé nécessaire que la juriste/secrétaire générale possédât un brevet d'avocat. La recourante ne saurait critiquer en instance de réforme la manière dont les juges cantonaux ont apprécié cette expertise.
En ce qui concerne le bonus, il résulte des considérants qui précèdent que l'intimée, qui ne l'a touché qu'en 1995 après l'avoir réclamé, a été discriminée dans son octroi par rapport à ses collègues masculins. L'égalité de traitement entre femmes et hommes exigeait ainsi qu'il soit payé rétroactivement à la demanderesse, dont les capacités professionnelles ont été particulièrement louées. Elle avait aussi droit à cette gratification, au prorata, en 1997, puisque c'est la défenderesse qui l'a libérée le 5 février 1997 de son obligation de travailler jusqu'à fin août 1997, non sans lui demander du reste d'être disponible pour répondre à diverses demandes d'informations.
Le grief est dénué de fondement.
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fr
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Verbot jeglicher geschlechtsspezifischer Diskriminierung hinsichtlich Entlöhnung und Beförderung im Arbeitsverhältnis (Art. 8 Abs. 3 BV; Art. 3 GlG). Intertemporale Anwendung des Gleichstellungsgesetzes (E. 2).
Aus Art. 12 Abs. 2 GlG abgeleitete Anforderungen an die Feststellung des Sachverhalts. Art und Weise der Bewertung verschiedener Tätigkeiten innerhalb eines Unternehmens (E. 3).
Analyse des in Art. 6 GlG vorgesehenen Mechanismus der Beweiserleichterung (E. 4).
Objektive Gesichtspunkte, die Lohnunterschiede nach dem Gleichstellungsgesetz zu rechtfertigen vermögen (E. 5).
Ermittlung des geschuldeten Lohnes im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG (E. 6).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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45,898
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Sachverhalt ab Seite 146
A.
A.a A. (la demanderesse), née le 1er octobre 1950, licenciée en sciences politiques et en droit, est titulaire du brevet d'avocat genevois depuis 1982. Après avoir pratiqué le barreau dans deux études d'affaires internationales réputées sur la place de Genève, elle a travaillé, du 1er août 1989 au 28 février 1993, comme avocat-conseil au sein d'un groupe spécialisé dans le négoce de produits agroalimentaires. Ayant perdu son emploi en raison d'une restructuration du groupe, elle s'est retrouvée quelques mois au chômage avant d'être engagée dès le 23 août 1993 par X. SA (ci-après: X. ou la défenderesse) en qualité de juriste/secrétaire générale. X. est une société multinationale comportant de nombreuses filiales à l'étranger, qui a pour but la prise de participations dans des affaires financières, commerciales, industrielles, mobilières et immobilières; à cette époque, l'actionnaire majoritaire de X. était la Banque Z., dont l'actionnaire unique était la société française W. SA.
Jusqu'en 1994, B. était le président de X. C'est ensuite C. qui a pris les rênes de la société; C. était en même temps directeur général adjoint du groupe Banque Z./W., à Paris. En 1995, pour des raisons qui seront explicitées ci-dessous, C. a été contraint de démissionner de la présidence de X.
A. a succédé au sein de la défenderesse à D., né le 9 novembre 1941. B. avait précisé à l'intéressée qu'elle serait d'une aide précieuse pour les opérations de "Trade Finance" (ingénierie financière d'échanges commerciaux et internationaux), nouveau domaine d'activité de X.
A son entrée en fonction, A. a perçu un salaire mensuel brut de 9'320 fr., qui a été porté à 10'770 fr. brut dès le 1er janvier 1994 versé treize fois, d'où une rémunération annuelle brute de 140'000 fr. pour l'année 1994. Selon son contrat de travail, elle avait droit, "en dérogation à l'article 24 du Règlement général du personnel", à cinq semaines de vacances par année et bénéficiait d'un délai de résiliation de trois mois après le temps d'essai.
Lors de la séance du conseil d'administration de X. du 23 septembre 1993, A. a été nommée secrétaire dudit conseil et sous-directrice. Il est précisé dans le procès-verbal de la séance que, "dans un proche avenir", la prénommée pourra être proposée au rang de directrice-adjointe. Il a été constaté que D. avait été désigné directeur-adjoint de X. à son entrée en fonction, en août 1986.
A partir d'octobre 1994, A. a été membre du conseil d'administration de sept sociétés, filiales du groupe X. Elle a résilié l'ensemble de ses mandats en décembre 1995 en raison des risques qu'ils comportaient, sans aucun préjudice pour son salaire.
A.b A. occupait un poste à responsabilité au sein de la défenderesse. Elle conseillait la direction générale et contribuait à l'élaboration de décisions concernant la politique générale de X. en émettant des suggestions. Son poste était comparable à celui occupé par son prédécesseur D., même si, selon B., elle n'était pas aussi proche de la direction générale et n'avait pas autant d'influence que D. Le président B. a toutefois admis qu'il ignorait la nature des responsabilités que C., devenu président de la société, avait confiées à A. Cette dernière coordonnait encore les opérations juridiques du groupe, engageait et suivait les procédures judiciaires et arbitrales avec l'aide des mandataires extérieurs, assistait les responsables de X. en matière de "Trade Finance" et rédigeait des contrats, notamment ceux relatifs aux acquisitions de sociétés.
A la fin 1994, X. est entrée dans une zone de turbulences. C. a en effet incité X. à acquérir la société U., ex-filiale de la Banque Z. Dans le cadre de cette opération, C. a accordé des prêts par 15 millions de francs suisses à W. SA et des dépôts par 10 millions des mêmes francs à la Banque Z., alors que ces deux sociétés étaient en difficulté financière. Il en est résulté une grave crise structurelle au sein de la défenderesse, dont l'existence même a été mise en péril, car les deux sociétés dont elle était créancière étaient tombées en redressement judiciaire et ne pouvaient pas honorer leurs dettes. Cette situation a conduit C. à présenter sa démission en 1995.
A. a alors été chargée d'organiser et de suivre toutes les procédures destinées au recouvrement des avances consenties à W. SA et à la Banque Z. Elle a ainsi dirigé, tant en Suisse qu'en France, les procédures de séquestre, les actions en contestation de revendication y relatives, les procédures en reconnaissance de jugements étrangers, les recours au Tribunal fédéral et a participé à des procédures arbitrales, tout en suivant, avec l'appui de conseils français, les procédures françaises de redressement judiciaire et les questions de droit international privé qui se posaient.
Les qualités professionnelles de la demanderesse, en particulier sa diligence, son professionnalisme et son sens aigu du droit, ont été reconnues. L'un des avocats français mandatés par X. a relevé que A. avait joué un rôle essentiel dans le succès des procédures engagées.
A.c
A.c.a Ce contexte a péjoré les relations déjà difficiles qu'entretenait A. avec C. Des différends sont apparus à propos de la prise de vacances et de rattrapage d'heures supplémentaires. Il a en outre été reproché à l'avocate, qui avait conservé son domicile à Genève et se déplaçait en train, d'être moins présente sur son lieu de travail que les autres membres de la direction.
De plus, dès l'automne 1994, A. s'est trouvée à maintes reprises en désaccord avec le président C., parce qu'elle s'efforçait de sauvegarder les intérêts propres de X.
A.c.b Le 3 octobre 1995, A. a écrit la lettre suivante à C.:
" (...) lors d'un entretien que nous avons eu le 2 décembre 1994, je vous avais demandé d'adapter mes conditions salariales à celles pratiquées dans la Société à Lausanne pour des personnes portant des responsabilités équivalentes. En guise de réponse, vous avez accepté d'augmenter mon salaire de FS 10'000 par an dès janvier 1995, ce qui - après 16 mois de service - faisait passer mes revenus de FS 140'000 à FS 150'000 par an, tandis que mes frais de déplacement (FS 3'500 par an) n'étaient pas pris en charge:
(...)
A l'appui de ma requête, je vous avais indiqué que je venais d'apprendre que mon prédécesseur, M. D., percevait un salaire supérieur au mien de FS 52'000 par an ...
(...)
Je demande donc une augmentation de salaire avec effet rétroactif au 1er juillet, équivalant à un montant total de 208'000 francs par an. Cette somme correspond en effet tant aux salaires pratiqués à l'intérieur de la Société qu'à ceux pratiqués sur le marché des banques et sociétés financières pour un avocat ayant eu dix ans de pratique de barreau dans deux études internationales prestigieuses et maîtrisant parfaitement trois langues étrangères (...)".
X., sous la plume de C., a nié vertement les accusations de discrimination proférées à l'encontre de la société. A. n'a finalement obtenu pour l'année 1996 qu'une augmentation de salaire de 3 % - ce qui lui donnait un traitement annuel brut de 154'500 fr. - et l'extension à six mois de son délai de congé.
Il a été retenu que le salaire de tous les cadres supérieurs masculins des services administratifs du groupe étaient supérieurs à celui de la demanderesse et que, hormis D., tous les cadres de la défenderesse avaient reçu entre 1993 et 1995 des bonus annuels qui s'ajoutaient au salaire nominal. En 1996, seuls certains d'entre eux ont bénéficié de cet avantage.
En ce qui la concerne, A. n'a reçu un bonus qu'en 1995, lequel se montait à 7'000 fr.
A.d En 1996, le groupe V., devenu détenteur majoritaire du capital de X., a décidé de modifier, dès le 1er janvier 1997, l'organigramme de la société et de mettre en place un certain nombre de personnes issues de son organisation. Des employés ont été congédiés.
Par lettre du 5 février 1997, A. a été licenciée pour le 31 août 1997; libérée immédiatement de son obligation de travailler, il lui a été toutefois demandé de rester disponible pour répondre à des demandes d'informations relatives aux dossiers dont elle avait la charge.
Pour remplacer la demanderesse, X. a engagé en 1997 E., né en 1960, en lui octroyant une rémunération égale à celle qu'avait atteinte l'intéressée en fin de contrat.
A.e S'agissant de la formation et/ou de l'expérience professionnelle acquises, de la date de l'engagement, des responsabilités exercées et des différentes rémunérations versées aux cadres de X., il a été constaté ce qui suit:
- D. (précédent juriste/secrétaire général de X.) est titulaire d'une double licence en droit et en HEC. Avant d'être engagé par X. le 1er juillet 1986, il avait travaillé dix ans dans les milieux diplomatiques affectés aux questions économiques; de 1983 à 1986, il avait ainsi été chef du Service économique et financier du Département fédéral des affaires étrangères, avec titre de ministre. En 1986, le salaire annuel brut de base de D. se montait à 130'000 fr. En 1992, il a touché 191'600 fr. 50 (13 x 14'738 fr. 50). Du 1er janvier au 3 septembre 1993, il a encaissé un revenu brut de 134'000 fr., ce qui correspondait à un salaire annuel de 199'264 fr.;
- H., diplômé en "Public Accountancy" d'une université de Montréal (Canada), est entré en juin 1984 comme contrôleur au service de la défenderesse, dont il a été nommé directeur du département "Administration et Finance" du groupe le 27 mars 1985. H. a été licencié à fin 1995 parce qu'il désapprouvait l'acquisition de U. Engagé avec un salaire annuel initial de 130'000 fr., il a touché, en 1994, 287'610 fr. brut, bonus compris. En 1995, H. a encaissé 243'880 fr.; s'il n'a pas reçu de bonus, une indemnité de départ de 250'000 fr. lui a été allouée;
- I., "Certified Public Accountant" en Californie, est entré au service de la défenderesse en automne 1987 en qualité de chef de l'administration de Lausanne avec le titre de sous-directeur. Son salaire annuel brut, arrêté initialement à 130'000 fr., a passé, bonus compris, à 187'000 fr. en 1993, 192'350 fr. en 1994 et 232'500 fr. en 1995; hors supplément, son salaire, cette dernière année, était de 195'000 fr. I. a démissionné de son poste auprès de X. avec effet au 31 mai 1996;
- J., né en 1965, a débuté son activité chez X. en 1997 comme "Assistant finances". Il ne possède apparemment pas de diplôme universitaire. Son salaire annuel brut initial a été fixé à plus de 130'000 fr. J. a repris les attribution habituelles de I.;
- L., née en 1968, dont la formation n'a pas fait l'objet de constatations, est entrée au service de X. en 1996, après le départ de H., pour prendre la tête du département "Administration". Son salaire initial brut ascendait à 127'500 fr. En 1997, son salaire a dépassé 170'000 fr. par an;
- F., dont on ignore la formation, a été engagé par la défenderesse en 1968. En 1981, il a été nommé chef des services administratifs, qui englobent le service du personnel, l'économat et les fondations de prévoyance, puis directeur-adjoint en 1984. Ses certificats de salaire 1995 et 1996 indiquent un montant brut annuel de respectivement 197'779 fr. et 204'153 fr. Le salaire de F. a diminué en 1997, sans qu'il ait été possible de déterminer en valeur la baisse qui est intervenue;
- G., qui avait travaillé 13 ans pour une société informatique française, dont 10 ans comme responsable du secteur Banque, à Paris, est entré au service de X. en juin 1981 en qualité de chef du service informatique avec un salaire initial de 130'000 fr. En 1995, sa rémunération annuelle s'est élevée au moins à 249'000 fr., à laquelle s'est ajouté un bonus de 11'000 fr. Celle-ci a subi en 1996 une correction à la baisse de quelques milliers de francs du fait de la diminution du bonus; il en a été de même pour l'année 1997;
- M. a été engagé le 1er octobre 1989 comme adjoint du chef comptable. Diplômé de "cours intercadres Vaud", son salaire annuel initial de 91'000 fr. a atteint 120'900 fr. en 1995;
- N., ingénieur EPFL, qui est entré, à temps partiel, au service de X. le 1er novembre 1983 en tant que chef adjoint du service EDP pour un salaire annuel de 72'000 fr., a vu sa rémunération atteindre 126'100 fr. en 1995 pour le même taux réduit d'activité;
- O., qui possède un diplôme algérien d'ingénieur analyste en informatique et un certificat de 3e cycle en informatique de l'EPFL, a commencé son activité d'analyste-programmeur auprès de la défenderesse le 1er février 1985. Son salaire, arrêté initialement à 84'500 fr. par an, s'est monté à 150'150 fr., bonus en sus, pour l'année 1995.
B.
B.a Faisant valoir qu'elle a été victime chez X. de discriminations salariales en comparaison des cadres masculins de ladite société, A. a ouvert action contre celle-ci, par demande du 22 mai 1996, devant la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois. Elle a conclu à ce que (I) la défenderesse lui doive paiement de 282'750 fr., plus intérêts à 5 % dès le 30 avril 1995, date moyenne, et (II) à ce qu'il soit dit que le salaire annuel dû par X., dès et y compris le 1er janvier 1997, est fixé à 250'000 fr.
B.b En cours de procès, une expertise a été confiée à P., du T. SA, qui a déposé son rapport le 29 mai 1998. L'expert a relevé qu'il n'existait certes pas d'organigramme officiel de la défenderesse, mais qu'il a été possible d'établir l'organisation de X. sur la base des indications du chef du personnel F. Ainsi, le poste "Juridique et Fiscal" est une fonction centrale de support directement rattachée au président de la société. S'agissant plus particulièrement de la position de la demanderesse par rapport aux personnes qui ont occupé son poste, l'expert souligne que tant son prédécesseur D. que son successeur E. avaient travaillé étroitement avec le président et participé aux décisions stratégiques du groupe, alors que A., qui s'entendait mal avec le président C., n'a pas été intégrée dans les principaux processus décisionnels. Il en déduit que la fonction de A. a été "plutôt inférieure ou au mieux égale à celle de (D.), et certainement inférieure à celle de son successeur".
Selon les différents organigrammes dressés par cet expert, le poste "Juridique et Fiscal" est placé hiérarchiquement à un niveau plus élevé que les postes "Assistant finances" qu'ont occupés successivement I. et J., "Service comptable" de M., "Chef de projet" de O. et "Chef adjoint EDP" de N.
Soulignant que la défenderesse n'a pas de politique salariale explicitement formulée, l'expert P., après avoir déclaré que les rémunérations servies par X. en 1997 correspondaient à celles de la branche en Suisse, a fait état de deux facteurs qui influaient sur leurs montants entre 1992 et 1997. D'une part, chaque nouveau titulaire dans une fonction supérieure a débuté pendant cette période avec une rémunération relativement basse, mais a vu celle-ci progresser ensuite sensiblement dès que l'intéressé avait fait ses preuves. D'autre part, durant la même période, X. a de manière générale corrigé à la baisse les salaires des personnes en place, qui correspondaient aux années de haute conjoncture des années 1980.
Passant à l'appréciation du traitement de A., l'expert a concédé que la demanderesse était nettement moins payée que son prédécesseur, mais que cela était logique au vu de la politique de rémunération alors adoptée par X. Le salaire de la demanderesse se situait dans la fourchette correspondant au marché lausannois, bien qu'il soit en dessous de la ligne de tendance de la branche. Pour l'expert, le brevet d'avocat n'était pas un élément déterminant pour le poste de la demanderesse, au contraire de l'expérience diplomatique de D. qui, elle, était "un atout important". Pour finir, il estime que A. aurait pu prétendre à 10'000 fr. ou 15'000 fr. de plus par année en période plus favorable, mais que cette différence "provient du contexte et non d'une discrimination".
B.c Une seconde expertise a été confiée à Q., Professeur à l'Université de Genève, qui a déposé son rapport le 17 juin 1999 et un rapport complémentaire le 11 février 2000. L'expert s'est proposé, dans un premier temps, pour mettre en évidence la politique salariale appliquée par la défenderesse, de comparer le comportement de X. à l'égard de son personnel féminin avec la pratique prévalant dans le marché genevois et vaudois de la finance. Partant des données de l'année 1993, l'expert a pris en compte dans son analyse diverses variables rattachées à des coefficients, soit le capital humain compris comme la dotation du travailleur qui accroît sa productivité (niveau d'éducation, expérience sur le marché du travail, niveau d'ancienneté), le sexe, l'état civil, la taille de l'entreprise, la position hiérarchique, le niveau de formation requis pour le poste. Sur cette base, il a établi une équation des salaires mensuels bruts octroyés aux personnes oeuvrant dans le secteur considéré, ce qui lui a permis de constater que A. aurait pu prétendre, sur ce marché, à une rémunération annuelle de 180'756 fr. pour sa première année de service. Ajoutant une prime de 1.6 % par année de travail supplémentaire découlant du coefficient associé à la variable "expérience", il a arrêté le préjudice salarial minimum subi par la demanderesse pour toute la durée de son activité à 163'492 fr.
Afin de vérifier la pertinence de son analyse et de l'équation salariale utilisée, l'expert a appliqué cette méthode pour le calcul du salaire d'autres collaborateurs et déterminé que D., s'il était resté au service de X., aurait dû toucher 194'531 fr. en 1993, 197'643 fr. en 1994, 200'806 fr. en 1995 et 204'019 fr. en 1996; quant à I. et H., ils auraient dû en 1993 respectivement percevoir 172'106 fr. et 257'801 fr. L'expert en a déduit que la preuve était faite que la méthode qu'il préconise est un outil précis et performant pour l'évaluation des salaires auxquels peuvent aspirer les employés de X.
A la suite de la crise traversée par la défenderesse en 1994, le brevet d'avocat, qui n'était pas nécessaire au départ à l'exercice des fonctions de la demanderesse, est devenu apparemment indispensable, ce qui aurait dû donner lieu à une revalorisation du traitement de A. les deux années suivantes. L'expert, intégrant cette donnée, a admis que le préjudice salarial de la demanderesse doit être augmenté de 10'798 fr. pour 1995 et de 10'971 fr. pour 1996.
En se fondant sur les résultats fournis par l'enquête biennale réalisée par l'Office fédéral de la statistique et en les affinant pour prendre en compte les réalités du marché vaudois, l'expert Q. a calculé que les rémunérations annuelles de A. et de D. devaient se monter en 1993 à 189'645 fr. pour la première et à 203'436 fr. pour le second. Pour l'expert, ces résultats confirment l'existence du comportement discriminatoire de la défenderesse à l'encontre de la demanderesse.
L'expert Q. a procédé à une seconde analyse pour déterminer les salaires des cadres de la défenderesse. Se basant cette fois-ci sur les données internes afférentes aux années 1994 à 1997 que X. lui avait communiquées, il a estimé l'équation des salaires annuels bruts d'abord pour l'ensemble du personnel de la recourante, puis pour son seul personnel administratif.
Dans le premiers cas (95 observations), l'expert a arrêté le salaire non discriminatoire dû à A. en 1993 au montant de 200'787 fr. Mais comme le salaire de D., calculé sur cette même base, ascendrait à 211'204 fr., il a considéré que l'estimation devait être réduite de 6 % pour mieux cerner la réalité. Après corrections, il a ainsi fixé le préjudice salarial de la demanderesse de 1993 à 1997 au montant total de 193'259 fr.
Dans le second cas (personnel administratif seul, 45 observations), l'expert a calculé que le salaire non discriminatoire de la demanderesse s'élèverait à 195'243 fr. en 1993. Selon la même méthode, le salaire de I. se monterait à 181'175 fr. et celui de H. à 244'575 fr. Après prise en considération de la même correction à la baisse que ci-dessus, A., à suivre l'expert, aurait subi pour les années 1993 à 1997 un dommage salarial de 171'426 fr. La différence par rapport au résultat précédent proviendrait du fait que l'expérience accumulée est plus valorisée pour l'ensemble du personnel (+ 3.6 %) que pour les seuls employés administratifs (+ 3.3 %).
L'expert a encore expliqué que les différences relevées entre les deux sortes d'analyses effectuées (sur la base de données externes pour l'une, de données internes pour l'autre) seraient dues au fait que l'augmentation annuelle des salaires accordée par X. est plus élevée que celle qui résulte des données externes.
Et l'expert Q. de conclure que, dans tous les cas de figure envisagés, le personnel féminin de X. serait discriminé au plan salarial; et d'ajouter que "les femmes obtiennent un salaire inférieur de 21.3 % à celui des hommes si l'on considère l'ensemble du personnel de la défenderesse et de 21.5 % s'agissant du seul personnel administratif".
B.d Il résulte du préavis du 12 septembre 2001 rendu par le Bureau de l'égalité entre les femmes et les hommes de l'Etat de Vaud que le niveau d'un poste doit être examiné au regard des tâches concrètes effectuées plutôt qu'en fonction du titre attribué à l'engagement. Selon le Bureau de l'égalité, la dénomination du poste de la demanderesse ne correspondait pas aux responsabilités effectives qu'elle assumait. Ledit Bureau a dénoncé la faiblesse méthodologique de l'expertise réalisée par P., qui ne reposerait sur aucune base scientifique reconnue pour une analyse de salaires, et a préconisé de suivre les conclusions de l'expert Q., lesquelles sont solidement étayées par des arguments économétriques neutres.
B.e Par jugement du 22 novembre 2001, la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois a condamné la défenderesse à payer à la demanderesse la somme de 212'716 fr. avec intérêts à 5 % l'an dès le 30 avril 1995, sous déduction des charges sociales usuelles (I) et dit que le salaire annuel non discriminatoire de la demanderesse depuis le 1er janvier 1997 est fixé à 199'814 fr. 50, bonus annuel par 7'000 fr. compris (II).
Admettant que la réclamation de la demanderesse trouvait son fondement dans la loi fédérale du 24 mars 1995 sur l'égalité entre femmes et hommes (loi sur l'égalité, LEg; RS 151.1), entrée en vigueur le 1er juillet 1996, la cour cantonale, eu égard à l'allégement du fardeau de la preuve ancré à l'art. 6 LEg, a préliminairement examiné si, sur la base des expertises judiciaires et des autres éléments du dossier, A. avait rendu vraisemblable l'existence d'une discrimination liée au sexe sur chacun des points qu'elle avait allégués.
S'agissant tout d'abord du salaire fixe, l'autorité cantonale a retenu, en accord avec les deux experts, que le principe d'une comparaison avec D. était justifié, étant donné qu'il est établi que le prédécesseur de la demanderesse, à l'instar de celle-ci, n'avait pas de pouvoir décisionnel chez X. Compte tenu que la rémunération de D. était nettement plus élevée que celle de la demanderesse, la cour cantonale a jugé que la vraisemblance d'une discrimination sexiste était largement acquise. A cela s'ajoutait que d'autres collaborateurs masculins de X., qui, selon les organigrammes réalisés par l'expert P., avaient des responsabilités inférieures à A., étaient mieux payés que celle-ci. La Cour civile a considéré que ces constatations valaient mutatis mutandis pour la question du bonus, auquel tous les cadres de la défenderesse, à l'exception de D. (qui a quitté X. à fin 1993), avaient eu droit entre 1993 et 1995, alors que la demanderesse n'avait obtenu cet avantage qu'en 1995, et encore après avoir élevé des réclamations. Enfin, la non-nomination de la demanderesse au poste de directrice-adjointe rendait également vraisemblable une discrimination sur ce point.
La cour cantonale s'est ensuite attachée à vérifier si, sur chacun des trois points où une discrimination avait été rendue vraisemblable, des motifs objectifs pouvaient justifier une différence de traitement. A propos du salaire fixe, l'autorité cantonale a considéré primo que la politique salariale de la défenderesse évoquée par l'expert P. - soit le fait d'engager les nouveaux employés à des salaires relativement bas en leur octroyant au fil du temps des augmentations rapides - n'avait pas été démontrée, dès l'instant où il n'est "pas possible de déterminer si les collaborateurs de la même division occupent effectivement des postes équivalents à ceux qu'ils sont censés remplacer" et que la politique des salaires en question ne valait, semble-t-il, que pour A. Secundo, la politique de correction générale, à la baisse, des salaires hérités des années 1980, qui aurait été appliquée par X. à partir de 1992 ainsi que l'a retenu l'expert P., n'aurait pas été établie par les données de l'expertise; de toute manière, cette politique de correction, entreprise en réalité seulement depuis 1996, n'expliquait pas la discrimination dont la demanderesse a été la victime dès son engagement en 1993. Tertio, en ce qui concernait la différence de fonctions par rapport au prédécesseur de la demanderesse, relevée par l'expert P., elle avait été plus que compensée par les lourdes responsabilités assumées par A. lors des difficultés traversées par la défenderesse. Quarto, les juges cantonaux ont admis qu'aucun des autres motifs objectifs invoqués en vrac par X. dans son mémoire de droit - soit le droit de l'avocate à un surplus de vacances, l'octroi d'un délai de résiliation plus long du contrat, la non-répercussion de diminutions salariales et une présence moindre sur le lieu de travail - n'avait été prouvé. Au sujet du bonus, la défenderesse n'a allégué aucun élément objectif expliquant la discrimination subie à cet égard par A. L'autorité cantonale a enfin retenu qu'il en allait de même pour la non-promotion de la demanderesse.
Passant à l'étude du préjudice salarial subi par A., la Cour civile a retenu la méthode de calcul de l'expert Q., fondée sur les données internes de la défenderesse et centrée sur le personnel administratif auquel l'intéressée avait appartenu. Il convenait toutefois de corriger les chiffres de l'expert en valorisant le salaire de chacune des années 1995 et 1996 du montant de 10'000 fr. - calculé par l'expert - pour tenir compte que ces années-là le brevet d'avocat de la demanderesse s'était révélé un atout indispensable. La prise en compte de cet élément permettait du reste d'indemniser ex aequo et bono la discrimination liée à la non-nomination de A. au poste de directrice-adjointe. Enfin, il y avait lieu d'ajouter un bonus de 7'000 fr. pour chaque année d'activité - sauf pour 1995 où la demanderesse en a bénéficié -, calculé prorata temporis en 1993 et 1997.
En résumé, les magistrats vaudois ont jugé que A. avait droit aux salaires suivants:
Erwägungen
"Années différence entre Bonus Brevet Total d'activité salaire dû et d'avocat salaire perçu
____________________________________________________
1993 24'072.- 2'624.-* 26'696.-
1994 46'584.- 7'000.- 53'584.-
1995 38'824.- 10'000.- 48'824.-
1996 36'403.- 7'000.- 10'000.- 53'403.-
1997 25'543.- 4'666.-* 30'209.-
________
Total 212'716.-
calculé au prorata".
C. La défenderesse exerce un recours en réforme au Tribunal fédéral contre le jugement précité. Elle conclut, principalement, à ce que les chiffres I et II de cette décision soient réformés en ce sens que la défenderesse n'est pas la débitrice de la demanderesse de la somme de 212'716 fr. avec intérêts à 5 % l'an dès le 30 avril 1995, sous déduction des charges sociales usuelles, et en ce sens que le salaire annuel de la demanderesse depuis le 1er janvier 1997 n'est pas fixé à 199'814 fr. 50, bonus annuel par 7'000 fr. compris.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Extrait des considérants:
2. La loi sur l'égalité est entrée en vigueur le 1er juillet 1996. Selon l'art. 17 de cette loi fédérale, l'exercice d'une prétention en paiement du salaire dû (art. 5 al. 1 let. d LEg) est régi par le nouveau droit lorsque l'action de droit civil a été introduite après son entrée en vigueur, ou lorsqu'au moment de l'entrée en vigueur, l'autorité compétente de première instance n'a pas encore rendu sa décision.
En l'espèce, la demande a été déposée le 22 mai 1996, peu avant l'entrée en force de la loi sur l'égalité. Toutefois, la Cour civile s'est prononcée en première instance par jugement du 22 novembre 2001, de sorte que la LEg est applicable au présent différend (arrêt 4C.432/1999 du 19 janvier 2001, consid. 2 non publié à l' ATF 127 III 207).
3. A l'appui de son premier moyen, la recourante se prévaut d'une violation des art. 3 LEg et 343 al. 4 CO auquel renvoie l'art. 12 al. 2 LEg. Elle fait valoir que la méthode dite interne utilisée par l'expert Q. ne répondrait pas aux exigences posées par la loi sur l'égalité et par la jurisprudence. Elle souligne longuement les nombreux défauts qui affecteraient cette expertise. Critiquant les résultats auxquels est parvenu l'expert Q., la défenderesse prétend que les juges cantonaux auraient dû apprécier les éléments qu'il a utilisés dans son équation salariale ainsi que les coefficients qu'il a appliqués. Elle ajoute qu'étant donné que le poste occupé par l'intimée était unique au sein de X., il aurait dû être évalué par expertise.
La défenderesse reproche encore à la Cour civile de n'avoir pas reproduit la formule de l'équation salariale utilisée par l'expert précité et d'avoir considéré qu'était fiable l'analyse effectuée par ce dernier. A suivre la recourante, l'application de la LEg devrait être quelque peu adoucie lorsque la travailleuse, qui se plaint de discrimination salariale liée au sexe, a le profil professionnel de la demanderesse, car une telle personne peut se défendre et négocier sa rétribution.
3.1
3.1.1 Le Tribunal fédéral a jugé, dans la cause connexe 4P.205/2003, que la cour cantonale avait pu se rallier sans arbitraire au résultat de l'expertise effectuée par Q., car celle-ci était absolument exempte des nombreux défauts que lui prêtait la recourante. Ce point est désormais acquis.
3.1.2 En matière d'égalité salariale entre femmes et hommes, le Tribunal fédéral a posé des exigences élevées en particulier quant à la constatation des faits, la procédure probatoire et le devoir d'examen du juge (ATF 126 III 395 consid. 1a et les arrêts cités; sur l'ensemble de la question, cf. KATHRIN KLETT, Richterliche Prüfungs pflicht und Beweiserleichterung, AJP 2001 p. 1293 ss). En instance de réforme, le Tribunal fédéral vérifie librement si les critères par lesquels l'employeur fixe les salaires sont constitutifs d'une discrimination directe ou indirecte fondée sur le sexe. Il peut également contrôler si l'autorité cantonale a respecté les exigences spécifiques découlant du droit fédéral concernant la constatation des faits ainsi que les dispositions fédérales en matière de preuve, singulièrement celles prévues aux art. 6 et 12 LEg (ATF 127 III 207 consid. 3c in fine; ATF 125 III 368 consid. 3 p. 372). Si le principe inquisitoire ancré à l'art. 12 al. 2 LEg, par renvoi à l'art. 343 al. 4 CO, prévoit notamment que le tribunal apprécie librement les preuves - ce qui interdit au juge cantonal de retenir des faits contre sa conviction ou de se considérer lié par des règles de procédure cantonale qui attribuent une force probante spéciale à certains moyens de preuve (système des preuves légales) -, cette disposition n'autorise pas la remise en cause en instance fédérale de réforme des constatations de fait de l'autorité cantonale (ATF 125 III 368 consid. 3).
Le principe de l'égalité salariale entre l'homme et la femme garanti par l'art. 8 al. 3 Cst. repose sur la notion de travail de valeur égale. Si l'équivalence entre les fonctions dans une entreprise n'est pas patente (arrêt 1A.34/1999 du 5 octobre 1999, consid. 4b in fine, publié in Pra 89/2000 n° 57 p. 333) ou si elle n'est pas établie autrement, c'est à l'expert qu'il revient de dire si lesdites fonctions peuvent se comparer les unes aux autres et de déterminer les critères qui entrent alors en ligne de compte. L'expert doit aussi définir les caractéristiques propres des activités prises isolément et comparées entre elles (ATF 125 III 368 consid. 5c; MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, Et si la Justice ôtait son bandeau?, La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'égalité entre femmes et hommes, n. 651 et 652 p. 339/340).
La détermination de la valeur comparative des activités différentes doit se faire auprès d'un seul et même employeur, car il ne saurait être question, sauf circonstances spéciales, de procéder à des comparaisons entre plusieurs entreprises, communes ou cantons, qui ont des systèmes de rémunération totalement indépendants les uns des autres (ELISABETH FREIVOGEL, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 104 et 105 ad art. 3 LEg; cf. également KATHRIN KLETT, op. cit., ch. 2 p. 1296).
3.2 En l'occurrence, le Professeur Q., dans sa seconde analyse, a estimé l'équation salariale régissant les salaires chez la recourante à partir des données internes que celle-ci lui avait fournies. Du moment que les magistrats de la Cour civile n'avaient pas de compétences spéciales en sciences du travail et en économétrie, ils n'avaient évidemment pas à discuter les variables et les coefficients que l'expert a intégrés dans sa formule. On ne voit donc pas en quoi, à considérer les principes susrappelés, la méthode d'évaluation en cause, effectuée par un professeur spécialiste en la matière et fondée sur des éléments intrinsèques à la défenderesse elle-même, ne serait pas conforme au droit fédéral.
A propos de l'évaluation comparative de la fonction occupée par l'intimée au sein de la recourante, il a été établi, par d'autres modes de preuve que l'expertise, que le poste de la première était comparable à celui occupé par son prédécesseur D. Que l'expert P. ait formulé un avis divergent - du reste contredit par le Bureau cantonal de l'égalité - n'y change rien. Cette constatation relève en effet de l'appréciation des preuves, de sorte qu'il est exclu de la revoir en instance de réforme.
La critique dirigée contre le fait que la cour cantonale n'a pas mentionné dans son jugement l'équation salariale posée par l'expert a trait à l'obligation du juge de motiver sa décision, déduite de l'art. 29 al. 2 Cst. La voie spéciale qui permettait d'invoquer ce grief était le recours de droit public - voie que la recourante a d'ailleurs suivie, sans succès - à l'exclusion du recours en réforme (art. 43 al. 1 2e phrase OJ).
La question de la fiabilité de l'expertise Q. concerne l'appréciation des preuves. Le grief à ce propos est donc irrecevable dans la présente instance (ATF 127 III 543 consid. 2c).
Enfin, il n'est pas inutile de rappeler à la recourante que l'interdiction de discriminer est absolue (ATF 127 III 207 consid. 4b; RÉMY WYLER, Le droit du travail, p. 536), ce qui signifie notamment qu'elle vaut dans tous les domaines de la vie professionnelle (CLAUDIA KAUFMANN, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 12 ad art. 1 LEg). Une avocate salariée peut donc invoquer la protection de la loi sur l'égalité, à l'instar de n'importe quel travailleur ou travailleuse.
4.
4.1 Selon la recourante, l'autorité cantonale a enfreint l'art. 6 LEg pour avoir retenu, en procédant à une comparaison avec la rémunération versée à D., que la demanderesse avait rendu vraisem blable l'existence d'une discrimination de nature sexiste concernant le salaire fixe qu'elle avait touché de 1993 à 1997. La défenderesse soutient que, contrairement à ce qu'a retenu la Cour civile, des collaborateurs de X., qui avaient des responsabilités inférieures à celles de l'intimée, n'étaient pas mieux payés que cette dernière. La recourante se réfère à la rémunération des collaborateurs N., J., O. et M.
Pour ce qui est des bonus, dont l'autorité cantonale a jugé que la vraisemblance d'une discrimination dans son allocation a été établie par l'intimée, la recourante prétend qu'il fallait confronter la situation de la demanderesse avec le seul D., mais pas avec d'autres cadres de X. Comme D., qui a servi de référence pour le salaire fixe, n'a jamais perçu de bonus au cours de son activité pour la défenderesse, aucune vraisemblance d'une discrimination à l'endroit de la demanderesse n'aurait été prouvée sur ce point.
4.2 L'art. 6 LEg, sous l'intitulé "Allégement du fardeau de la preuve", a la teneur suivante:
"L'existence d'une discrimination est présumée pour autant que la personne qui s'en prévaut la rende vraisemblable; la présente disposition s'applique à l'attribution des tâches, à l'aménagement des conditions de travail, à la rémunération, à la formation et au perfectionnement professionnels, à la promotion et à la résiliation des rapports de travail".
Cette disposition, qui est une règle spéciale par rapport au principe général de l'art. 8 CC selon lequel il incombe à la partie qui déduit un droit de certains faits d'en apporter la preuve, institue un assouplissement du fardeau de la preuve d'une discrimination à raison du sexe, en ce sens qu'il suffit à la partie demanderesse de rendre vraisemblable l'existence d'une telle discrimination (ATF 127 III 207 consid. 3b). La règle de l'art. 6 LEg tend à corriger l'inégalité de fait résultant de la concentration des moyens de preuve en mains de l'employeur. En effet, la maxime inquisitoire ne déploie aucun effet si ce dernier omet de proposer des moyens de preuve, dont ni le juge ni l'employé ne soupçonne l'existence. En revanche, si l'employeur supporte le fardeau de la preuve et donc le risque de perdre le procès au cas où il ne prouve pas l'absence de discrimination, il sera dans son intérêt d'informer complètement le juge et de lui fournir toutes pièces utiles (SABINE STEIGER-SACKMANN, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 28 et 42 ad art. 6 LEg).
Pour éviter que des actions ne soient introduites à la légère, il est exigé, avant que le fardeau de la preuve soit mis à la charge de l'employeur, que la personne qui invoque la LEg apporte des indices qui rendent vraisemblable l'existence d'une discrimination. Le juge n'a pas à être convaincu du bien-fondé des arguments du travailleur; il doit simplement disposer d'indices objectifs suffisants pour que les faits allégués présentent une certaine vraisemblance, sans devoir exclure qu'il puisse en aller différemment (KATHRIN KLETT, op. cit., ch. 4 p. 1297; SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 49 et 54 ad art. 6 LEg).
Une discrimination de nature sexiste peut résulter dans la fixation du salaire d'une personne déterminée lorsqu'il est comparé à celui d'autres personnes du sexe opposé ayant une position semblable dans l'entreprise (ATF 127 III 207 consid. 3b et 3c; ATF 125 III 368 consid. 3 p. 371). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu'une discrimination salariale était vraisemblable dans le cas d'une travailleuse dont le salaire était d'environ 15 % à 25 % inférieur à celui d'un collègue masculin qui accomplissait le même travail (ATF 126 III 395 consid. 3a; ATF 125 III 368 consid. 4 p. 373). Et si une femme, qui présente des qualifications équivalentes à son prédécesseur de sexe masculin, est engagée à un salaire moins élevé que lui, il est vraisemblable que cette différence de traitement constitue une discrimination à raison du sexe, prohibée par l'art. 3 LEg (MONIQUE COSSALI SAUVAIN, Egalité entre femmes et hommes I, FJS n° 544 ch. 5/II p. 8).
4.3
4.3.1 Dans le cas présent, il a été retenu définitivement que la demanderesse, en qualité de juriste/secrétaire générale de la défenderesse, occupait un poste à responsabilité au sein de cette société, lequel était comparable à celui occupé par son prédécesseur D. Si l'on considère que l'intimée a encore dû assister les responsables de X. en matière de "Trade Finance" - qui était une activité complètement nouvelle de la défenderesse - et qu'elle a dû agir sur le plan judiciaire, tant en Suisse qu'en France, pour recouvrer les avances consenties imprudemment à fin 1994 par l'ancien président C. à deux sociétés tierces, il s'avère qu'elle a en réalité assumé des responsabilités bien plus importantes que D. Il est sans aucune pertinence à cet égard que ce dernier ait été plus écouté par la direction d'alors que A., dès l'instant où les relations difficiles que celle-ci a entretenues avec C. sont principalement dues au fait qu'elle s'est constamment efforcée de préserver les intérêts propres de X., gravement mis à mal par les opérations hasardeuses effectuées par cet ancien président. Ce dernier en a pris ombrage, apparemment en raison du poste directorial qu'il occupait simultanément dans le groupe Banque Z./W., impliqué dans l'opération.
Le salaire fixe d'engagement de D. en 1986 se montait à 130'000 fr., ce qui représentait, compte tenu du renchérissement survenu, plus de 166'000 fr. en 1993 [138.3 (IPC 1993) : 108.23 (IPC 1986) x 100 = 127.78 % de 130'000 fr.]. Il apparaît donc que la rémunération initiale de la demanderesse, arrêtée à 121'160 fr. brut (9'320 x 13) en 1993, était de 27 % plus basse que celle de son prédécesseur.
De plus, cette différence ne s'est pas réduite avec le temps. Entre 1986 et son départ de la société en 1993, le salaire nominal de D. a passé de 130'000 fr. à 199'264 fr., d'où une progression annuelle de 6.1 % pendant 7 ans. Le dernier salaire annuel de l'intimée étant de 154'500 fr., la progression annuelle de sa rémunération a été identique pendant quatre ans.
A cela s'ajoute que le successeur au poste de la demanderesse, E., qui est son cadet de dix ans, a touché d'entrée de cause la rémunération que celle-ci avait atteinte en fin de contrat.
On cherche vainement comment le fait que certains collaborateurs masculins de la défenderesse - dont X. admet qu'ils avaient des responsabilités moindres que la demanderesse, ce qui signifie ipso facto qu'ils accomplissaient un travail n'ayant pas la même valeur que l'activité exercée par l'avocate intimée - soient logiquement moins rétribués que celle-ci joue un quelconque rôle en l'état.
Il suit de là que la vraisemblance d'une discrimination de nature sexiste quant au salaire fixe est patente.
4.3.2 D'après l'état de fait définitif, tous les cadres de la recourante, hormis D., ont reçu entre 1993 et 1995 des bonus annuels qui s'ajoutaient au salaire nominal. Pour sa part, la demanderesse n'a obtenu cette gratification qu'en 1995, et encore après l'avoir réclamée avec insistance auprès de la direction de X.
La recourante expose que D., à la rémunération duquel le salaire fixe de l'intimée a été comparé, n'a jamais perçu de bonus. Toutefois, même si le prénommé - qui, on vient de le voir, a toujours été mieux rémunéré que l'intimée - a été traité cette fois de la même façon que cette dernière, il n'empêche que la comparaison concrète entre A. et tous les autres cadres masculins de la recourante (cf. à ce propos SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 46 ad art. 6 LEg), qui ont reçu chacun un bonus entre 1993 et 1995, rend hautement vraisemblable que l'intéressée a été victime d'une discrimination fondée sur le sexe par rapport à l'octroi de cette gratification. Il convient en effet de ne pas perdre de vue que la gratification est destinée en particulier à remercier de manière individuelle chaque employé pour les activités passées (MANFRED REHBINDER, Commentaire bernois, n. 1 ad art. 322d CO; WYLER, op. cit., p. 122 et 560). Or, la demanderesse, qui a toujours fait preuve chez X. d'un grand professionnalisme et de très bonnes connaissances juridiques, a accompli ses tâches avec diligence et largement contribué au succès des procédures judiciaires engagées par X. dont la survie était alors mise à mal.
4.3.3 La recourante ne conteste plus que l'intimée a derechef établi la vraisemblance d'une discrimination en matière de promotion. A bon droit. En effet, peu après son entrée en fonction, la défenderesse a déclaré que "dans un proche avenir", la demanderesse, nommée sous-directrice le 23 septembre 1993, serait proposée au rang supérieur de directrice-adjointe. Cette promotion n'a jamais eu lieu, alors que son prédécesseur D. avait, pour sa part, obtenu ce titre dès son entrée en fonction, en août 1986.
5.
5.1 La recourante soutient que les différences de traitement que la demanderesse a rendues vraisemblables seraient objectivement justifiées. Elle fait valoir différents motifs justificatifs qui seront successivement examinés ci-dessous.
5.2 Lorsque, comme en l'espèce, l'existence d'une discrimination liée au sexe a été rendue vraisemblable, il incombe à l'employeur de rapporter la preuve complète que la différence de traitement repose sur des facteurs objectifs (ATF 127 III 207 consid. 3b in fine; ATF 125 III 368 consid. 4 p. 372; ATF 125 II 541 consid. 6c p. 551; SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 59 s. ad art. 6 LEg). Constituent des motifs objectifs ceux qui peuvent influencer la valeur même du travail, comme la formation, l'ancienneté, la qualification, l'expérience, le domaine concret d'activité, les prestations effectuées, les risques encourus, le cahier des charges (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 373). Des disparités salariales peuvent se justifier pour des motifs qui ne se rapportent pas immédiatement à l'activité de la travailleuse ou du travailleur, mais qui découlent de préoccupations sociales, comme les charges familiales ou l'âge (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 373; ATF 118 Ia 35 consid. 2c p. 37 ss). La position de force d'un travailleur dans la négociation salariale, à l'instar de la situation conjoncturelle, peuvent aussi conduire à une différence de rémunération pour le même travail; mais les disparités de salaire qui sont dues à des occasions de négociation différentes ou qui résultent de fluctuations conjoncturelles doivent être compensées dès qu'il est raisonnablement possible de le faire pour l'employeur, le cas échéant dans le délai d'une année (arrêt 4C. 57/2002 du 10 septembre 2002, consid. 4.2, qui se réfère à STEPHAN HEGNER, Salaire égal pour un travail de valeur égale, Zurich 1981, p. 26; cf. aussi ATF 125 III 368 consid. 5c/ee).
Pour qu'une différence de traitement soit justifiée, il ne suffit pas que l'employeur invoque n'importe quel motif: il doit au contraire démontrer qu'il poursuit un but objectif qui répond à un véritable besoin de l'entreprise et que les mesures discriminatoires adoptées sont propres à atteindre le but recherché, sous l'angle du principe de la proportionnalité (arrêt 4C.463/1999 du 4 juillet 2000, consid. 3b/ ee non publié à l' ATF 126 III 395; Message du Conseil fédéral du 24 février 1993 concernant la loi sur l'égalité, FF 1993 I 1211; MONIQUE COSSALI SAUVAIN, op. cit., FJS 544 ch. 5/II p. 6). Des motifs objectifs ne peuvent généralement légitimer une différence de rémunération que dans la mesure où ils influent sur la prestation de travail et sa rémunération par l'employeur (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 374).
5.3 Pour la recourante, une justification objective résiderait dans la politique salariale qu'elle a appliquée, laquelle consisterait à fixer assez bas les rémunérations initiales des nouveaux employés, puis de les augmenter rapidement au fil des années.
Dans l'affaire 4P.205/2003 connexe, le Tribunal fédéral a jugé, au considérant 2.3.1, que la cour cantonale avait pu retenir sans le moindre arbitraire que la politique des salaires en question n'avait pas été établie. Cette constatation clôt le débat sur ce point.
5.4 La recourante reproche aux magistrats vaudois de n'avoir pas admis que la défenderesse avait procédé dans les années 1990 à une correction générale à la baisse des salaires trop élevés hérités des années 1980, qui avaient été caractérisées par une forte croissance économique.
Dans le dossier connexe susmentionné, le Tribunal fédéral, au considérant 2.3.2, a retenu que la Cour civile n'avait pas versé dans l'arbitraire en admettant que l'existence de cette autre politique salariale n'avait pas été prouvée. La défenderesse ne saurait donc se prévaloir d'un système de rémunération non constaté.
5.5 A suivre la défenderesse, la différence de traitement reposerait sur des avantages particuliers dont la demanderesse a bénéficié, à savoir une cinquième semaine de vacances, un délai de résiliation de six mois de son contrat, l'absence de diminution de salaire à la suite de sa démission des conseils d'administration dont elle faisait partie et des horaires de travail conditionnés par des horaires de train.
5.5.1 Une durée de vacances annuelles de cinq semaines, supérieure que d'une semaine au minimum légal de l'art. 329a al. 1 CO, ne saurait bien évidemment contrebalancer un salaire initial inférieur de 27 % comparé à celui de son prédécesseur, accompagné du non-versement de gratifications et de l'absence de toute promotion pendant la durée des rapports de travail.
5.5.2 L'extension à six mois du délai de congé de l'intimée, que celle-ci n'a d'ailleurs obtenue qu'en 1996, ne joue aucun rôle quant à sa prestation de travail. Il est exclu d'y voir un facteur objectif de discrimination.
5.5.3 La circonstance qu'en décembre 1995 la demanderesse a résilié l'ensemble de ses mandats d'administrateurs auprès des filiales du groupe X., sans préjudice pour son salaire, est dénuée de toute pertinence. Cette démission est intervenue dans le contexte difficile traversé par la défenderesse à la suite de l'acquisition de la société U., afin de parer aux risques (actions en responsabilité) que comportait l'exercice de ses mandats. L'allégement des tâches qui a pu en résulter pour l'intimée a été plus que compensé par le surcroît de travail découlant des procédures judiciaires que la demanderesse a coordonnées à cette époque.
5.5.4 Enfin, il n'a nullement été établi que l'intéressée, pressée de regagner son domicile genevois, ne respectait pas les horaires de travail. Bien au contraire, tant sa diligence que son professionnalisme ont été reconnus. On cherche donc en vain le motif justificatif qui pourrait entrer en ligne de compte.
6.
6.1 La recourante prétend que les juges cantonaux ont violé l'art. 5 LEg en ordonnant à la défenderesse de payer la différence entre le salaire dû et le salaire perçu par la demanderesse pour les années 1993 à 1997. Elle s'indigne tout particulièrement que l'autorité cantonale a accordé un bonus à l'intimée pour les années 1996 et 1997. A l'en croire, ce serait à tort que la Cour civile aurait de plus octroyé à cette dernière en 1995 et 1996 une prime en raison du brevet d'avocat dont elle est titulaire.
6.2 L'art. 5 al. 1 LEg prescrit que quiconque subit ou risque de subir une discrimination au sens des articles 3 et 4 peut requérir le tribunal ou l'autorité administrative notamment d'ordonner le paiement du salaire dû (let. d).
Dire s'il y a eu dommage et quelle en est la quotité est une question de fait qui lie le Tribunal fédéral saisi d'un recours en réforme. C'est en revanche une question de droit de dire si la notion juridique de dommage a été méconnue (ATF 129 III 18 consid. 2.4; ATF 128 III 22 consid. 2e, ATF 127 III 180 consid. 2d; ATF 127 III 73 consid. 3c, ATF 127 III 543 consid. 2b).
6.3 En l'espèce, la demanderesse a établi qu'elle a subi une discrimination salariale au sens de l'art. 3 al. 2 LEg. Elle avait donc droit à la différence entre le salaire qu'elle a effectivement encaissé et celui qui aurait dû lui être versé pendant toute la durée des rapports de travail (cf. MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 7 et 19 ad art. 5 LEg).
La méthode adoptée par la cour cantonale pour arrêter le salaire dû est conforme à ce principe. Cette autorité a en particulier fixé le salaire non discriminatoire en se ralliant, sans arbitraire comme on l'a vu dans la cause 4P.205/1993, aux calculs de l'expert Q., formulés à partir des données internes de X. et centrés sur le personnel administratif. Et c'est sans violer le droit fédéral qu'elle a complété ces chiffres en y intégrant une valorisation du salaire - déterminée par l'expert - pour les années de crise 1995 et 1996, où il s'est révélé nécessaire que la juriste/secrétaire générale possédât un brevet d'avocat. La recourante ne saurait critiquer en instance de réforme la manière dont les juges cantonaux ont apprécié cette expertise.
En ce qui concerne le bonus, il résulte des considérants qui précèdent que l'intimée, qui ne l'a touché qu'en 1995 après l'avoir réclamé, a été discriminée dans son octroi par rapport à ses collègues masculins. L'égalité de traitement entre femmes et hommes exigeait ainsi qu'il soit payé rétroactivement à la demanderesse, dont les capacités professionnelles ont été particulièrement louées. Elle avait aussi droit à cette gratification, au prorata, en 1997, puisque c'est la défenderesse qui l'a libérée le 5 février 1997 de son obligation de travailler jusqu'à fin août 1997, non sans lui demander du reste d'être disponible pour répondre à diverses demandes d'informations.
Le grief est dénué de fondement.
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Interdiction dans les rapports de travail de toute discrimination à raison du sexe quant à la rémunération et à la promotion (art. 8 al. 3 Cst.; art. 3 LEg). Application intertemporelle de la loi sur l'égalité (consid. 2).
Exigence quant à la constatation des faits déduite de l'art. 12 al. 2 LEg. Manière dont l'évaluation de la valeur des différentes activités d'une entreprise doit être opérée (consid. 3).
Analyse du mécanisme de l'assouplissement du fardeau de la preuve institué par l'art. 6 LEg (consid. 4).
Facteurs objectifs justifiant des disparités salariales selon la LEg (consid. 5).
Détermination du salaire dû au sens de l'art. 5 al. 1 let. d LEg (consid. 6).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 146
A.
A.a A. (la demanderesse), née le 1er octobre 1950, licenciée en sciences politiques et en droit, est titulaire du brevet d'avocat genevois depuis 1982. Après avoir pratiqué le barreau dans deux études d'affaires internationales réputées sur la place de Genève, elle a travaillé, du 1er août 1989 au 28 février 1993, comme avocat-conseil au sein d'un groupe spécialisé dans le négoce de produits agroalimentaires. Ayant perdu son emploi en raison d'une restructuration du groupe, elle s'est retrouvée quelques mois au chômage avant d'être engagée dès le 23 août 1993 par X. SA (ci-après: X. ou la défenderesse) en qualité de juriste/secrétaire générale. X. est une société multinationale comportant de nombreuses filiales à l'étranger, qui a pour but la prise de participations dans des affaires financières, commerciales, industrielles, mobilières et immobilières; à cette époque, l'actionnaire majoritaire de X. était la Banque Z., dont l'actionnaire unique était la société française W. SA.
Jusqu'en 1994, B. était le président de X. C'est ensuite C. qui a pris les rênes de la société; C. était en même temps directeur général adjoint du groupe Banque Z./W., à Paris. En 1995, pour des raisons qui seront explicitées ci-dessous, C. a été contraint de démissionner de la présidence de X.
A. a succédé au sein de la défenderesse à D., né le 9 novembre 1941. B. avait précisé à l'intéressée qu'elle serait d'une aide précieuse pour les opérations de "Trade Finance" (ingénierie financière d'échanges commerciaux et internationaux), nouveau domaine d'activité de X.
A son entrée en fonction, A. a perçu un salaire mensuel brut de 9'320 fr., qui a été porté à 10'770 fr. brut dès le 1er janvier 1994 versé treize fois, d'où une rémunération annuelle brute de 140'000 fr. pour l'année 1994. Selon son contrat de travail, elle avait droit, "en dérogation à l'article 24 du Règlement général du personnel", à cinq semaines de vacances par année et bénéficiait d'un délai de résiliation de trois mois après le temps d'essai.
Lors de la séance du conseil d'administration de X. du 23 septembre 1993, A. a été nommée secrétaire dudit conseil et sous-directrice. Il est précisé dans le procès-verbal de la séance que, "dans un proche avenir", la prénommée pourra être proposée au rang de directrice-adjointe. Il a été constaté que D. avait été désigné directeur-adjoint de X. à son entrée en fonction, en août 1986.
A partir d'octobre 1994, A. a été membre du conseil d'administration de sept sociétés, filiales du groupe X. Elle a résilié l'ensemble de ses mandats en décembre 1995 en raison des risques qu'ils comportaient, sans aucun préjudice pour son salaire.
A.b A. occupait un poste à responsabilité au sein de la défenderesse. Elle conseillait la direction générale et contribuait à l'élaboration de décisions concernant la politique générale de X. en émettant des suggestions. Son poste était comparable à celui occupé par son prédécesseur D., même si, selon B., elle n'était pas aussi proche de la direction générale et n'avait pas autant d'influence que D. Le président B. a toutefois admis qu'il ignorait la nature des responsabilités que C., devenu président de la société, avait confiées à A. Cette dernière coordonnait encore les opérations juridiques du groupe, engageait et suivait les procédures judiciaires et arbitrales avec l'aide des mandataires extérieurs, assistait les responsables de X. en matière de "Trade Finance" et rédigeait des contrats, notamment ceux relatifs aux acquisitions de sociétés.
A la fin 1994, X. est entrée dans une zone de turbulences. C. a en effet incité X. à acquérir la société U., ex-filiale de la Banque Z. Dans le cadre de cette opération, C. a accordé des prêts par 15 millions de francs suisses à W. SA et des dépôts par 10 millions des mêmes francs à la Banque Z., alors que ces deux sociétés étaient en difficulté financière. Il en est résulté une grave crise structurelle au sein de la défenderesse, dont l'existence même a été mise en péril, car les deux sociétés dont elle était créancière étaient tombées en redressement judiciaire et ne pouvaient pas honorer leurs dettes. Cette situation a conduit C. à présenter sa démission en 1995.
A. a alors été chargée d'organiser et de suivre toutes les procédures destinées au recouvrement des avances consenties à W. SA et à la Banque Z. Elle a ainsi dirigé, tant en Suisse qu'en France, les procédures de séquestre, les actions en contestation de revendication y relatives, les procédures en reconnaissance de jugements étrangers, les recours au Tribunal fédéral et a participé à des procédures arbitrales, tout en suivant, avec l'appui de conseils français, les procédures françaises de redressement judiciaire et les questions de droit international privé qui se posaient.
Les qualités professionnelles de la demanderesse, en particulier sa diligence, son professionnalisme et son sens aigu du droit, ont été reconnues. L'un des avocats français mandatés par X. a relevé que A. avait joué un rôle essentiel dans le succès des procédures engagées.
A.c
A.c.a Ce contexte a péjoré les relations déjà difficiles qu'entretenait A. avec C. Des différends sont apparus à propos de la prise de vacances et de rattrapage d'heures supplémentaires. Il a en outre été reproché à l'avocate, qui avait conservé son domicile à Genève et se déplaçait en train, d'être moins présente sur son lieu de travail que les autres membres de la direction.
De plus, dès l'automne 1994, A. s'est trouvée à maintes reprises en désaccord avec le président C., parce qu'elle s'efforçait de sauvegarder les intérêts propres de X.
A.c.b Le 3 octobre 1995, A. a écrit la lettre suivante à C.:
" (...) lors d'un entretien que nous avons eu le 2 décembre 1994, je vous avais demandé d'adapter mes conditions salariales à celles pratiquées dans la Société à Lausanne pour des personnes portant des responsabilités équivalentes. En guise de réponse, vous avez accepté d'augmenter mon salaire de FS 10'000 par an dès janvier 1995, ce qui - après 16 mois de service - faisait passer mes revenus de FS 140'000 à FS 150'000 par an, tandis que mes frais de déplacement (FS 3'500 par an) n'étaient pas pris en charge:
(...)
A l'appui de ma requête, je vous avais indiqué que je venais d'apprendre que mon prédécesseur, M. D., percevait un salaire supérieur au mien de FS 52'000 par an ...
(...)
Je demande donc une augmentation de salaire avec effet rétroactif au 1er juillet, équivalant à un montant total de 208'000 francs par an. Cette somme correspond en effet tant aux salaires pratiqués à l'intérieur de la Société qu'à ceux pratiqués sur le marché des banques et sociétés financières pour un avocat ayant eu dix ans de pratique de barreau dans deux études internationales prestigieuses et maîtrisant parfaitement trois langues étrangères (...)".
X., sous la plume de C., a nié vertement les accusations de discrimination proférées à l'encontre de la société. A. n'a finalement obtenu pour l'année 1996 qu'une augmentation de salaire de 3 % - ce qui lui donnait un traitement annuel brut de 154'500 fr. - et l'extension à six mois de son délai de congé.
Il a été retenu que le salaire de tous les cadres supérieurs masculins des services administratifs du groupe étaient supérieurs à celui de la demanderesse et que, hormis D., tous les cadres de la défenderesse avaient reçu entre 1993 et 1995 des bonus annuels qui s'ajoutaient au salaire nominal. En 1996, seuls certains d'entre eux ont bénéficié de cet avantage.
En ce qui la concerne, A. n'a reçu un bonus qu'en 1995, lequel se montait à 7'000 fr.
A.d En 1996, le groupe V., devenu détenteur majoritaire du capital de X., a décidé de modifier, dès le 1er janvier 1997, l'organigramme de la société et de mettre en place un certain nombre de personnes issues de son organisation. Des employés ont été congédiés.
Par lettre du 5 février 1997, A. a été licenciée pour le 31 août 1997; libérée immédiatement de son obligation de travailler, il lui a été toutefois demandé de rester disponible pour répondre à des demandes d'informations relatives aux dossiers dont elle avait la charge.
Pour remplacer la demanderesse, X. a engagé en 1997 E., né en 1960, en lui octroyant une rémunération égale à celle qu'avait atteinte l'intéressée en fin de contrat.
A.e S'agissant de la formation et/ou de l'expérience professionnelle acquises, de la date de l'engagement, des responsabilités exercées et des différentes rémunérations versées aux cadres de X., il a été constaté ce qui suit:
- D. (précédent juriste/secrétaire général de X.) est titulaire d'une double licence en droit et en HEC. Avant d'être engagé par X. le 1er juillet 1986, il avait travaillé dix ans dans les milieux diplomatiques affectés aux questions économiques; de 1983 à 1986, il avait ainsi été chef du Service économique et financier du Département fédéral des affaires étrangères, avec titre de ministre. En 1986, le salaire annuel brut de base de D. se montait à 130'000 fr. En 1992, il a touché 191'600 fr. 50 (13 x 14'738 fr. 50). Du 1er janvier au 3 septembre 1993, il a encaissé un revenu brut de 134'000 fr., ce qui correspondait à un salaire annuel de 199'264 fr.;
- H., diplômé en "Public Accountancy" d'une université de Montréal (Canada), est entré en juin 1984 comme contrôleur au service de la défenderesse, dont il a été nommé directeur du département "Administration et Finance" du groupe le 27 mars 1985. H. a été licencié à fin 1995 parce qu'il désapprouvait l'acquisition de U. Engagé avec un salaire annuel initial de 130'000 fr., il a touché, en 1994, 287'610 fr. brut, bonus compris. En 1995, H. a encaissé 243'880 fr.; s'il n'a pas reçu de bonus, une indemnité de départ de 250'000 fr. lui a été allouée;
- I., "Certified Public Accountant" en Californie, est entré au service de la défenderesse en automne 1987 en qualité de chef de l'administration de Lausanne avec le titre de sous-directeur. Son salaire annuel brut, arrêté initialement à 130'000 fr., a passé, bonus compris, à 187'000 fr. en 1993, 192'350 fr. en 1994 et 232'500 fr. en 1995; hors supplément, son salaire, cette dernière année, était de 195'000 fr. I. a démissionné de son poste auprès de X. avec effet au 31 mai 1996;
- J., né en 1965, a débuté son activité chez X. en 1997 comme "Assistant finances". Il ne possède apparemment pas de diplôme universitaire. Son salaire annuel brut initial a été fixé à plus de 130'000 fr. J. a repris les attribution habituelles de I.;
- L., née en 1968, dont la formation n'a pas fait l'objet de constatations, est entrée au service de X. en 1996, après le départ de H., pour prendre la tête du département "Administration". Son salaire initial brut ascendait à 127'500 fr. En 1997, son salaire a dépassé 170'000 fr. par an;
- F., dont on ignore la formation, a été engagé par la défenderesse en 1968. En 1981, il a été nommé chef des services administratifs, qui englobent le service du personnel, l'économat et les fondations de prévoyance, puis directeur-adjoint en 1984. Ses certificats de salaire 1995 et 1996 indiquent un montant brut annuel de respectivement 197'779 fr. et 204'153 fr. Le salaire de F. a diminué en 1997, sans qu'il ait été possible de déterminer en valeur la baisse qui est intervenue;
- G., qui avait travaillé 13 ans pour une société informatique française, dont 10 ans comme responsable du secteur Banque, à Paris, est entré au service de X. en juin 1981 en qualité de chef du service informatique avec un salaire initial de 130'000 fr. En 1995, sa rémunération annuelle s'est élevée au moins à 249'000 fr., à laquelle s'est ajouté un bonus de 11'000 fr. Celle-ci a subi en 1996 une correction à la baisse de quelques milliers de francs du fait de la diminution du bonus; il en a été de même pour l'année 1997;
- M. a été engagé le 1er octobre 1989 comme adjoint du chef comptable. Diplômé de "cours intercadres Vaud", son salaire annuel initial de 91'000 fr. a atteint 120'900 fr. en 1995;
- N., ingénieur EPFL, qui est entré, à temps partiel, au service de X. le 1er novembre 1983 en tant que chef adjoint du service EDP pour un salaire annuel de 72'000 fr., a vu sa rémunération atteindre 126'100 fr. en 1995 pour le même taux réduit d'activité;
- O., qui possède un diplôme algérien d'ingénieur analyste en informatique et un certificat de 3e cycle en informatique de l'EPFL, a commencé son activité d'analyste-programmeur auprès de la défenderesse le 1er février 1985. Son salaire, arrêté initialement à 84'500 fr. par an, s'est monté à 150'150 fr., bonus en sus, pour l'année 1995.
B.
B.a Faisant valoir qu'elle a été victime chez X. de discriminations salariales en comparaison des cadres masculins de ladite société, A. a ouvert action contre celle-ci, par demande du 22 mai 1996, devant la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois. Elle a conclu à ce que (I) la défenderesse lui doive paiement de 282'750 fr., plus intérêts à 5 % dès le 30 avril 1995, date moyenne, et (II) à ce qu'il soit dit que le salaire annuel dû par X., dès et y compris le 1er janvier 1997, est fixé à 250'000 fr.
B.b En cours de procès, une expertise a été confiée à P., du T. SA, qui a déposé son rapport le 29 mai 1998. L'expert a relevé qu'il n'existait certes pas d'organigramme officiel de la défenderesse, mais qu'il a été possible d'établir l'organisation de X. sur la base des indications du chef du personnel F. Ainsi, le poste "Juridique et Fiscal" est une fonction centrale de support directement rattachée au président de la société. S'agissant plus particulièrement de la position de la demanderesse par rapport aux personnes qui ont occupé son poste, l'expert souligne que tant son prédécesseur D. que son successeur E. avaient travaillé étroitement avec le président et participé aux décisions stratégiques du groupe, alors que A., qui s'entendait mal avec le président C., n'a pas été intégrée dans les principaux processus décisionnels. Il en déduit que la fonction de A. a été "plutôt inférieure ou au mieux égale à celle de (D.), et certainement inférieure à celle de son successeur".
Selon les différents organigrammes dressés par cet expert, le poste "Juridique et Fiscal" est placé hiérarchiquement à un niveau plus élevé que les postes "Assistant finances" qu'ont occupés successivement I. et J., "Service comptable" de M., "Chef de projet" de O. et "Chef adjoint EDP" de N.
Soulignant que la défenderesse n'a pas de politique salariale explicitement formulée, l'expert P., après avoir déclaré que les rémunérations servies par X. en 1997 correspondaient à celles de la branche en Suisse, a fait état de deux facteurs qui influaient sur leurs montants entre 1992 et 1997. D'une part, chaque nouveau titulaire dans une fonction supérieure a débuté pendant cette période avec une rémunération relativement basse, mais a vu celle-ci progresser ensuite sensiblement dès que l'intéressé avait fait ses preuves. D'autre part, durant la même période, X. a de manière générale corrigé à la baisse les salaires des personnes en place, qui correspondaient aux années de haute conjoncture des années 1980.
Passant à l'appréciation du traitement de A., l'expert a concédé que la demanderesse était nettement moins payée que son prédécesseur, mais que cela était logique au vu de la politique de rémunération alors adoptée par X. Le salaire de la demanderesse se situait dans la fourchette correspondant au marché lausannois, bien qu'il soit en dessous de la ligne de tendance de la branche. Pour l'expert, le brevet d'avocat n'était pas un élément déterminant pour le poste de la demanderesse, au contraire de l'expérience diplomatique de D. qui, elle, était "un atout important". Pour finir, il estime que A. aurait pu prétendre à 10'000 fr. ou 15'000 fr. de plus par année en période plus favorable, mais que cette différence "provient du contexte et non d'une discrimination".
B.c Une seconde expertise a été confiée à Q., Professeur à l'Université de Genève, qui a déposé son rapport le 17 juin 1999 et un rapport complémentaire le 11 février 2000. L'expert s'est proposé, dans un premier temps, pour mettre en évidence la politique salariale appliquée par la défenderesse, de comparer le comportement de X. à l'égard de son personnel féminin avec la pratique prévalant dans le marché genevois et vaudois de la finance. Partant des données de l'année 1993, l'expert a pris en compte dans son analyse diverses variables rattachées à des coefficients, soit le capital humain compris comme la dotation du travailleur qui accroît sa productivité (niveau d'éducation, expérience sur le marché du travail, niveau d'ancienneté), le sexe, l'état civil, la taille de l'entreprise, la position hiérarchique, le niveau de formation requis pour le poste. Sur cette base, il a établi une équation des salaires mensuels bruts octroyés aux personnes oeuvrant dans le secteur considéré, ce qui lui a permis de constater que A. aurait pu prétendre, sur ce marché, à une rémunération annuelle de 180'756 fr. pour sa première année de service. Ajoutant une prime de 1.6 % par année de travail supplémentaire découlant du coefficient associé à la variable "expérience", il a arrêté le préjudice salarial minimum subi par la demanderesse pour toute la durée de son activité à 163'492 fr.
Afin de vérifier la pertinence de son analyse et de l'équation salariale utilisée, l'expert a appliqué cette méthode pour le calcul du salaire d'autres collaborateurs et déterminé que D., s'il était resté au service de X., aurait dû toucher 194'531 fr. en 1993, 197'643 fr. en 1994, 200'806 fr. en 1995 et 204'019 fr. en 1996; quant à I. et H., ils auraient dû en 1993 respectivement percevoir 172'106 fr. et 257'801 fr. L'expert en a déduit que la preuve était faite que la méthode qu'il préconise est un outil précis et performant pour l'évaluation des salaires auxquels peuvent aspirer les employés de X.
A la suite de la crise traversée par la défenderesse en 1994, le brevet d'avocat, qui n'était pas nécessaire au départ à l'exercice des fonctions de la demanderesse, est devenu apparemment indispensable, ce qui aurait dû donner lieu à une revalorisation du traitement de A. les deux années suivantes. L'expert, intégrant cette donnée, a admis que le préjudice salarial de la demanderesse doit être augmenté de 10'798 fr. pour 1995 et de 10'971 fr. pour 1996.
En se fondant sur les résultats fournis par l'enquête biennale réalisée par l'Office fédéral de la statistique et en les affinant pour prendre en compte les réalités du marché vaudois, l'expert Q. a calculé que les rémunérations annuelles de A. et de D. devaient se monter en 1993 à 189'645 fr. pour la première et à 203'436 fr. pour le second. Pour l'expert, ces résultats confirment l'existence du comportement discriminatoire de la défenderesse à l'encontre de la demanderesse.
L'expert Q. a procédé à une seconde analyse pour déterminer les salaires des cadres de la défenderesse. Se basant cette fois-ci sur les données internes afférentes aux années 1994 à 1997 que X. lui avait communiquées, il a estimé l'équation des salaires annuels bruts d'abord pour l'ensemble du personnel de la recourante, puis pour son seul personnel administratif.
Dans le premiers cas (95 observations), l'expert a arrêté le salaire non discriminatoire dû à A. en 1993 au montant de 200'787 fr. Mais comme le salaire de D., calculé sur cette même base, ascendrait à 211'204 fr., il a considéré que l'estimation devait être réduite de 6 % pour mieux cerner la réalité. Après corrections, il a ainsi fixé le préjudice salarial de la demanderesse de 1993 à 1997 au montant total de 193'259 fr.
Dans le second cas (personnel administratif seul, 45 observations), l'expert a calculé que le salaire non discriminatoire de la demanderesse s'élèverait à 195'243 fr. en 1993. Selon la même méthode, le salaire de I. se monterait à 181'175 fr. et celui de H. à 244'575 fr. Après prise en considération de la même correction à la baisse que ci-dessus, A., à suivre l'expert, aurait subi pour les années 1993 à 1997 un dommage salarial de 171'426 fr. La différence par rapport au résultat précédent proviendrait du fait que l'expérience accumulée est plus valorisée pour l'ensemble du personnel (+ 3.6 %) que pour les seuls employés administratifs (+ 3.3 %).
L'expert a encore expliqué que les différences relevées entre les deux sortes d'analyses effectuées (sur la base de données externes pour l'une, de données internes pour l'autre) seraient dues au fait que l'augmentation annuelle des salaires accordée par X. est plus élevée que celle qui résulte des données externes.
Et l'expert Q. de conclure que, dans tous les cas de figure envisagés, le personnel féminin de X. serait discriminé au plan salarial; et d'ajouter que "les femmes obtiennent un salaire inférieur de 21.3 % à celui des hommes si l'on considère l'ensemble du personnel de la défenderesse et de 21.5 % s'agissant du seul personnel administratif".
B.d Il résulte du préavis du 12 septembre 2001 rendu par le Bureau de l'égalité entre les femmes et les hommes de l'Etat de Vaud que le niveau d'un poste doit être examiné au regard des tâches concrètes effectuées plutôt qu'en fonction du titre attribué à l'engagement. Selon le Bureau de l'égalité, la dénomination du poste de la demanderesse ne correspondait pas aux responsabilités effectives qu'elle assumait. Ledit Bureau a dénoncé la faiblesse méthodologique de l'expertise réalisée par P., qui ne reposerait sur aucune base scientifique reconnue pour une analyse de salaires, et a préconisé de suivre les conclusions de l'expert Q., lesquelles sont solidement étayées par des arguments économétriques neutres.
B.e Par jugement du 22 novembre 2001, la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois a condamné la défenderesse à payer à la demanderesse la somme de 212'716 fr. avec intérêts à 5 % l'an dès le 30 avril 1995, sous déduction des charges sociales usuelles (I) et dit que le salaire annuel non discriminatoire de la demanderesse depuis le 1er janvier 1997 est fixé à 199'814 fr. 50, bonus annuel par 7'000 fr. compris (II).
Admettant que la réclamation de la demanderesse trouvait son fondement dans la loi fédérale du 24 mars 1995 sur l'égalité entre femmes et hommes (loi sur l'égalité, LEg; RS 151.1), entrée en vigueur le 1er juillet 1996, la cour cantonale, eu égard à l'allégement du fardeau de la preuve ancré à l'art. 6 LEg, a préliminairement examiné si, sur la base des expertises judiciaires et des autres éléments du dossier, A. avait rendu vraisemblable l'existence d'une discrimination liée au sexe sur chacun des points qu'elle avait allégués.
S'agissant tout d'abord du salaire fixe, l'autorité cantonale a retenu, en accord avec les deux experts, que le principe d'une comparaison avec D. était justifié, étant donné qu'il est établi que le prédécesseur de la demanderesse, à l'instar de celle-ci, n'avait pas de pouvoir décisionnel chez X. Compte tenu que la rémunération de D. était nettement plus élevée que celle de la demanderesse, la cour cantonale a jugé que la vraisemblance d'une discrimination sexiste était largement acquise. A cela s'ajoutait que d'autres collaborateurs masculins de X., qui, selon les organigrammes réalisés par l'expert P., avaient des responsabilités inférieures à A., étaient mieux payés que celle-ci. La Cour civile a considéré que ces constatations valaient mutatis mutandis pour la question du bonus, auquel tous les cadres de la défenderesse, à l'exception de D. (qui a quitté X. à fin 1993), avaient eu droit entre 1993 et 1995, alors que la demanderesse n'avait obtenu cet avantage qu'en 1995, et encore après avoir élevé des réclamations. Enfin, la non-nomination de la demanderesse au poste de directrice-adjointe rendait également vraisemblable une discrimination sur ce point.
La cour cantonale s'est ensuite attachée à vérifier si, sur chacun des trois points où une discrimination avait été rendue vraisemblable, des motifs objectifs pouvaient justifier une différence de traitement. A propos du salaire fixe, l'autorité cantonale a considéré primo que la politique salariale de la défenderesse évoquée par l'expert P. - soit le fait d'engager les nouveaux employés à des salaires relativement bas en leur octroyant au fil du temps des augmentations rapides - n'avait pas été démontrée, dès l'instant où il n'est "pas possible de déterminer si les collaborateurs de la même division occupent effectivement des postes équivalents à ceux qu'ils sont censés remplacer" et que la politique des salaires en question ne valait, semble-t-il, que pour A. Secundo, la politique de correction générale, à la baisse, des salaires hérités des années 1980, qui aurait été appliquée par X. à partir de 1992 ainsi que l'a retenu l'expert P., n'aurait pas été établie par les données de l'expertise; de toute manière, cette politique de correction, entreprise en réalité seulement depuis 1996, n'expliquait pas la discrimination dont la demanderesse a été la victime dès son engagement en 1993. Tertio, en ce qui concernait la différence de fonctions par rapport au prédécesseur de la demanderesse, relevée par l'expert P., elle avait été plus que compensée par les lourdes responsabilités assumées par A. lors des difficultés traversées par la défenderesse. Quarto, les juges cantonaux ont admis qu'aucun des autres motifs objectifs invoqués en vrac par X. dans son mémoire de droit - soit le droit de l'avocate à un surplus de vacances, l'octroi d'un délai de résiliation plus long du contrat, la non-répercussion de diminutions salariales et une présence moindre sur le lieu de travail - n'avait été prouvé. Au sujet du bonus, la défenderesse n'a allégué aucun élément objectif expliquant la discrimination subie à cet égard par A. L'autorité cantonale a enfin retenu qu'il en allait de même pour la non-promotion de la demanderesse.
Passant à l'étude du préjudice salarial subi par A., la Cour civile a retenu la méthode de calcul de l'expert Q., fondée sur les données internes de la défenderesse et centrée sur le personnel administratif auquel l'intéressée avait appartenu. Il convenait toutefois de corriger les chiffres de l'expert en valorisant le salaire de chacune des années 1995 et 1996 du montant de 10'000 fr. - calculé par l'expert - pour tenir compte que ces années-là le brevet d'avocat de la demanderesse s'était révélé un atout indispensable. La prise en compte de cet élément permettait du reste d'indemniser ex aequo et bono la discrimination liée à la non-nomination de A. au poste de directrice-adjointe. Enfin, il y avait lieu d'ajouter un bonus de 7'000 fr. pour chaque année d'activité - sauf pour 1995 où la demanderesse en a bénéficié -, calculé prorata temporis en 1993 et 1997.
En résumé, les magistrats vaudois ont jugé que A. avait droit aux salaires suivants:
Erwägungen
"Années différence entre Bonus Brevet Total d'activité salaire dû et d'avocat salaire perçu
____________________________________________________
1993 24'072.- 2'624.-* 26'696.-
1994 46'584.- 7'000.- 53'584.-
1995 38'824.- 10'000.- 48'824.-
1996 36'403.- 7'000.- 10'000.- 53'403.-
1997 25'543.- 4'666.-* 30'209.-
________
Total 212'716.-
calculé au prorata".
C. La défenderesse exerce un recours en réforme au Tribunal fédéral contre le jugement précité. Elle conclut, principalement, à ce que les chiffres I et II de cette décision soient réformés en ce sens que la défenderesse n'est pas la débitrice de la demanderesse de la somme de 212'716 fr. avec intérêts à 5 % l'an dès le 30 avril 1995, sous déduction des charges sociales usuelles, et en ce sens que le salaire annuel de la demanderesse depuis le 1er janvier 1997 n'est pas fixé à 199'814 fr. 50, bonus annuel par 7'000 fr. compris.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Extrait des considérants:
2. La loi sur l'égalité est entrée en vigueur le 1er juillet 1996. Selon l'art. 17 de cette loi fédérale, l'exercice d'une prétention en paiement du salaire dû (art. 5 al. 1 let. d LEg) est régi par le nouveau droit lorsque l'action de droit civil a été introduite après son entrée en vigueur, ou lorsqu'au moment de l'entrée en vigueur, l'autorité compétente de première instance n'a pas encore rendu sa décision.
En l'espèce, la demande a été déposée le 22 mai 1996, peu avant l'entrée en force de la loi sur l'égalité. Toutefois, la Cour civile s'est prononcée en première instance par jugement du 22 novembre 2001, de sorte que la LEg est applicable au présent différend (arrêt 4C.432/1999 du 19 janvier 2001, consid. 2 non publié à l' ATF 127 III 207).
3. A l'appui de son premier moyen, la recourante se prévaut d'une violation des art. 3 LEg et 343 al. 4 CO auquel renvoie l'art. 12 al. 2 LEg. Elle fait valoir que la méthode dite interne utilisée par l'expert Q. ne répondrait pas aux exigences posées par la loi sur l'égalité et par la jurisprudence. Elle souligne longuement les nombreux défauts qui affecteraient cette expertise. Critiquant les résultats auxquels est parvenu l'expert Q., la défenderesse prétend que les juges cantonaux auraient dû apprécier les éléments qu'il a utilisés dans son équation salariale ainsi que les coefficients qu'il a appliqués. Elle ajoute qu'étant donné que le poste occupé par l'intimée était unique au sein de X., il aurait dû être évalué par expertise.
La défenderesse reproche encore à la Cour civile de n'avoir pas reproduit la formule de l'équation salariale utilisée par l'expert précité et d'avoir considéré qu'était fiable l'analyse effectuée par ce dernier. A suivre la recourante, l'application de la LEg devrait être quelque peu adoucie lorsque la travailleuse, qui se plaint de discrimination salariale liée au sexe, a le profil professionnel de la demanderesse, car une telle personne peut se défendre et négocier sa rétribution.
3.1
3.1.1 Le Tribunal fédéral a jugé, dans la cause connexe 4P.205/2003, que la cour cantonale avait pu se rallier sans arbitraire au résultat de l'expertise effectuée par Q., car celle-ci était absolument exempte des nombreux défauts que lui prêtait la recourante. Ce point est désormais acquis.
3.1.2 En matière d'égalité salariale entre femmes et hommes, le Tribunal fédéral a posé des exigences élevées en particulier quant à la constatation des faits, la procédure probatoire et le devoir d'examen du juge (ATF 126 III 395 consid. 1a et les arrêts cités; sur l'ensemble de la question, cf. KATHRIN KLETT, Richterliche Prüfungs pflicht und Beweiserleichterung, AJP 2001 p. 1293 ss). En instance de réforme, le Tribunal fédéral vérifie librement si les critères par lesquels l'employeur fixe les salaires sont constitutifs d'une discrimination directe ou indirecte fondée sur le sexe. Il peut également contrôler si l'autorité cantonale a respecté les exigences spécifiques découlant du droit fédéral concernant la constatation des faits ainsi que les dispositions fédérales en matière de preuve, singulièrement celles prévues aux art. 6 et 12 LEg (ATF 127 III 207 consid. 3c in fine; ATF 125 III 368 consid. 3 p. 372). Si le principe inquisitoire ancré à l'art. 12 al. 2 LEg, par renvoi à l'art. 343 al. 4 CO, prévoit notamment que le tribunal apprécie librement les preuves - ce qui interdit au juge cantonal de retenir des faits contre sa conviction ou de se considérer lié par des règles de procédure cantonale qui attribuent une force probante spéciale à certains moyens de preuve (système des preuves légales) -, cette disposition n'autorise pas la remise en cause en instance fédérale de réforme des constatations de fait de l'autorité cantonale (ATF 125 III 368 consid. 3).
Le principe de l'égalité salariale entre l'homme et la femme garanti par l'art. 8 al. 3 Cst. repose sur la notion de travail de valeur égale. Si l'équivalence entre les fonctions dans une entreprise n'est pas patente (arrêt 1A.34/1999 du 5 octobre 1999, consid. 4b in fine, publié in Pra 89/2000 n° 57 p. 333) ou si elle n'est pas établie autrement, c'est à l'expert qu'il revient de dire si lesdites fonctions peuvent se comparer les unes aux autres et de déterminer les critères qui entrent alors en ligne de compte. L'expert doit aussi définir les caractéristiques propres des activités prises isolément et comparées entre elles (ATF 125 III 368 consid. 5c; MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, Et si la Justice ôtait son bandeau?, La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'égalité entre femmes et hommes, n. 651 et 652 p. 339/340).
La détermination de la valeur comparative des activités différentes doit se faire auprès d'un seul et même employeur, car il ne saurait être question, sauf circonstances spéciales, de procéder à des comparaisons entre plusieurs entreprises, communes ou cantons, qui ont des systèmes de rémunération totalement indépendants les uns des autres (ELISABETH FREIVOGEL, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 104 et 105 ad art. 3 LEg; cf. également KATHRIN KLETT, op. cit., ch. 2 p. 1296).
3.2 En l'occurrence, le Professeur Q., dans sa seconde analyse, a estimé l'équation salariale régissant les salaires chez la recourante à partir des données internes que celle-ci lui avait fournies. Du moment que les magistrats de la Cour civile n'avaient pas de compétences spéciales en sciences du travail et en économétrie, ils n'avaient évidemment pas à discuter les variables et les coefficients que l'expert a intégrés dans sa formule. On ne voit donc pas en quoi, à considérer les principes susrappelés, la méthode d'évaluation en cause, effectuée par un professeur spécialiste en la matière et fondée sur des éléments intrinsèques à la défenderesse elle-même, ne serait pas conforme au droit fédéral.
A propos de l'évaluation comparative de la fonction occupée par l'intimée au sein de la recourante, il a été établi, par d'autres modes de preuve que l'expertise, que le poste de la première était comparable à celui occupé par son prédécesseur D. Que l'expert P. ait formulé un avis divergent - du reste contredit par le Bureau cantonal de l'égalité - n'y change rien. Cette constatation relève en effet de l'appréciation des preuves, de sorte qu'il est exclu de la revoir en instance de réforme.
La critique dirigée contre le fait que la cour cantonale n'a pas mentionné dans son jugement l'équation salariale posée par l'expert a trait à l'obligation du juge de motiver sa décision, déduite de l'art. 29 al. 2 Cst. La voie spéciale qui permettait d'invoquer ce grief était le recours de droit public - voie que la recourante a d'ailleurs suivie, sans succès - à l'exclusion du recours en réforme (art. 43 al. 1 2e phrase OJ).
La question de la fiabilité de l'expertise Q. concerne l'appréciation des preuves. Le grief à ce propos est donc irrecevable dans la présente instance (ATF 127 III 543 consid. 2c).
Enfin, il n'est pas inutile de rappeler à la recourante que l'interdiction de discriminer est absolue (ATF 127 III 207 consid. 4b; RÉMY WYLER, Le droit du travail, p. 536), ce qui signifie notamment qu'elle vaut dans tous les domaines de la vie professionnelle (CLAUDIA KAUFMANN, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 12 ad art. 1 LEg). Une avocate salariée peut donc invoquer la protection de la loi sur l'égalité, à l'instar de n'importe quel travailleur ou travailleuse.
4.
4.1 Selon la recourante, l'autorité cantonale a enfreint l'art. 6 LEg pour avoir retenu, en procédant à une comparaison avec la rémunération versée à D., que la demanderesse avait rendu vraisem blable l'existence d'une discrimination de nature sexiste concernant le salaire fixe qu'elle avait touché de 1993 à 1997. La défenderesse soutient que, contrairement à ce qu'a retenu la Cour civile, des collaborateurs de X., qui avaient des responsabilités inférieures à celles de l'intimée, n'étaient pas mieux payés que cette dernière. La recourante se réfère à la rémunération des collaborateurs N., J., O. et M.
Pour ce qui est des bonus, dont l'autorité cantonale a jugé que la vraisemblance d'une discrimination dans son allocation a été établie par l'intimée, la recourante prétend qu'il fallait confronter la situation de la demanderesse avec le seul D., mais pas avec d'autres cadres de X. Comme D., qui a servi de référence pour le salaire fixe, n'a jamais perçu de bonus au cours de son activité pour la défenderesse, aucune vraisemblance d'une discrimination à l'endroit de la demanderesse n'aurait été prouvée sur ce point.
4.2 L'art. 6 LEg, sous l'intitulé "Allégement du fardeau de la preuve", a la teneur suivante:
"L'existence d'une discrimination est présumée pour autant que la personne qui s'en prévaut la rende vraisemblable; la présente disposition s'applique à l'attribution des tâches, à l'aménagement des conditions de travail, à la rémunération, à la formation et au perfectionnement professionnels, à la promotion et à la résiliation des rapports de travail".
Cette disposition, qui est une règle spéciale par rapport au principe général de l'art. 8 CC selon lequel il incombe à la partie qui déduit un droit de certains faits d'en apporter la preuve, institue un assouplissement du fardeau de la preuve d'une discrimination à raison du sexe, en ce sens qu'il suffit à la partie demanderesse de rendre vraisemblable l'existence d'une telle discrimination (ATF 127 III 207 consid. 3b). La règle de l'art. 6 LEg tend à corriger l'inégalité de fait résultant de la concentration des moyens de preuve en mains de l'employeur. En effet, la maxime inquisitoire ne déploie aucun effet si ce dernier omet de proposer des moyens de preuve, dont ni le juge ni l'employé ne soupçonne l'existence. En revanche, si l'employeur supporte le fardeau de la preuve et donc le risque de perdre le procès au cas où il ne prouve pas l'absence de discrimination, il sera dans son intérêt d'informer complètement le juge et de lui fournir toutes pièces utiles (SABINE STEIGER-SACKMANN, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 28 et 42 ad art. 6 LEg).
Pour éviter que des actions ne soient introduites à la légère, il est exigé, avant que le fardeau de la preuve soit mis à la charge de l'employeur, que la personne qui invoque la LEg apporte des indices qui rendent vraisemblable l'existence d'une discrimination. Le juge n'a pas à être convaincu du bien-fondé des arguments du travailleur; il doit simplement disposer d'indices objectifs suffisants pour que les faits allégués présentent une certaine vraisemblance, sans devoir exclure qu'il puisse en aller différemment (KATHRIN KLETT, op. cit., ch. 4 p. 1297; SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 49 et 54 ad art. 6 LEg).
Une discrimination de nature sexiste peut résulter dans la fixation du salaire d'une personne déterminée lorsqu'il est comparé à celui d'autres personnes du sexe opposé ayant une position semblable dans l'entreprise (ATF 127 III 207 consid. 3b et 3c; ATF 125 III 368 consid. 3 p. 371). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu'une discrimination salariale était vraisemblable dans le cas d'une travailleuse dont le salaire était d'environ 15 % à 25 % inférieur à celui d'un collègue masculin qui accomplissait le même travail (ATF 126 III 395 consid. 3a; ATF 125 III 368 consid. 4 p. 373). Et si une femme, qui présente des qualifications équivalentes à son prédécesseur de sexe masculin, est engagée à un salaire moins élevé que lui, il est vraisemblable que cette différence de traitement constitue une discrimination à raison du sexe, prohibée par l'art. 3 LEg (MONIQUE COSSALI SAUVAIN, Egalité entre femmes et hommes I, FJS n° 544 ch. 5/II p. 8).
4.3
4.3.1 Dans le cas présent, il a été retenu définitivement que la demanderesse, en qualité de juriste/secrétaire générale de la défenderesse, occupait un poste à responsabilité au sein de cette société, lequel était comparable à celui occupé par son prédécesseur D. Si l'on considère que l'intimée a encore dû assister les responsables de X. en matière de "Trade Finance" - qui était une activité complètement nouvelle de la défenderesse - et qu'elle a dû agir sur le plan judiciaire, tant en Suisse qu'en France, pour recouvrer les avances consenties imprudemment à fin 1994 par l'ancien président C. à deux sociétés tierces, il s'avère qu'elle a en réalité assumé des responsabilités bien plus importantes que D. Il est sans aucune pertinence à cet égard que ce dernier ait été plus écouté par la direction d'alors que A., dès l'instant où les relations difficiles que celle-ci a entretenues avec C. sont principalement dues au fait qu'elle s'est constamment efforcée de préserver les intérêts propres de X., gravement mis à mal par les opérations hasardeuses effectuées par cet ancien président. Ce dernier en a pris ombrage, apparemment en raison du poste directorial qu'il occupait simultanément dans le groupe Banque Z./W., impliqué dans l'opération.
Le salaire fixe d'engagement de D. en 1986 se montait à 130'000 fr., ce qui représentait, compte tenu du renchérissement survenu, plus de 166'000 fr. en 1993 [138.3 (IPC 1993) : 108.23 (IPC 1986) x 100 = 127.78 % de 130'000 fr.]. Il apparaît donc que la rémunération initiale de la demanderesse, arrêtée à 121'160 fr. brut (9'320 x 13) en 1993, était de 27 % plus basse que celle de son prédécesseur.
De plus, cette différence ne s'est pas réduite avec le temps. Entre 1986 et son départ de la société en 1993, le salaire nominal de D. a passé de 130'000 fr. à 199'264 fr., d'où une progression annuelle de 6.1 % pendant 7 ans. Le dernier salaire annuel de l'intimée étant de 154'500 fr., la progression annuelle de sa rémunération a été identique pendant quatre ans.
A cela s'ajoute que le successeur au poste de la demanderesse, E., qui est son cadet de dix ans, a touché d'entrée de cause la rémunération que celle-ci avait atteinte en fin de contrat.
On cherche vainement comment le fait que certains collaborateurs masculins de la défenderesse - dont X. admet qu'ils avaient des responsabilités moindres que la demanderesse, ce qui signifie ipso facto qu'ils accomplissaient un travail n'ayant pas la même valeur que l'activité exercée par l'avocate intimée - soient logiquement moins rétribués que celle-ci joue un quelconque rôle en l'état.
Il suit de là que la vraisemblance d'une discrimination de nature sexiste quant au salaire fixe est patente.
4.3.2 D'après l'état de fait définitif, tous les cadres de la recourante, hormis D., ont reçu entre 1993 et 1995 des bonus annuels qui s'ajoutaient au salaire nominal. Pour sa part, la demanderesse n'a obtenu cette gratification qu'en 1995, et encore après l'avoir réclamée avec insistance auprès de la direction de X.
La recourante expose que D., à la rémunération duquel le salaire fixe de l'intimée a été comparé, n'a jamais perçu de bonus. Toutefois, même si le prénommé - qui, on vient de le voir, a toujours été mieux rémunéré que l'intimée - a été traité cette fois de la même façon que cette dernière, il n'empêche que la comparaison concrète entre A. et tous les autres cadres masculins de la recourante (cf. à ce propos SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 46 ad art. 6 LEg), qui ont reçu chacun un bonus entre 1993 et 1995, rend hautement vraisemblable que l'intéressée a été victime d'une discrimination fondée sur le sexe par rapport à l'octroi de cette gratification. Il convient en effet de ne pas perdre de vue que la gratification est destinée en particulier à remercier de manière individuelle chaque employé pour les activités passées (MANFRED REHBINDER, Commentaire bernois, n. 1 ad art. 322d CO; WYLER, op. cit., p. 122 et 560). Or, la demanderesse, qui a toujours fait preuve chez X. d'un grand professionnalisme et de très bonnes connaissances juridiques, a accompli ses tâches avec diligence et largement contribué au succès des procédures judiciaires engagées par X. dont la survie était alors mise à mal.
4.3.3 La recourante ne conteste plus que l'intimée a derechef établi la vraisemblance d'une discrimination en matière de promotion. A bon droit. En effet, peu après son entrée en fonction, la défenderesse a déclaré que "dans un proche avenir", la demanderesse, nommée sous-directrice le 23 septembre 1993, serait proposée au rang supérieur de directrice-adjointe. Cette promotion n'a jamais eu lieu, alors que son prédécesseur D. avait, pour sa part, obtenu ce titre dès son entrée en fonction, en août 1986.
5.
5.1 La recourante soutient que les différences de traitement que la demanderesse a rendues vraisemblables seraient objectivement justifiées. Elle fait valoir différents motifs justificatifs qui seront successivement examinés ci-dessous.
5.2 Lorsque, comme en l'espèce, l'existence d'une discrimination liée au sexe a été rendue vraisemblable, il incombe à l'employeur de rapporter la preuve complète que la différence de traitement repose sur des facteurs objectifs (ATF 127 III 207 consid. 3b in fine; ATF 125 III 368 consid. 4 p. 372; ATF 125 II 541 consid. 6c p. 551; SABINE STEIGER-SACKMANN, op. cit., n. 59 s. ad art. 6 LEg). Constituent des motifs objectifs ceux qui peuvent influencer la valeur même du travail, comme la formation, l'ancienneté, la qualification, l'expérience, le domaine concret d'activité, les prestations effectuées, les risques encourus, le cahier des charges (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 373). Des disparités salariales peuvent se justifier pour des motifs qui ne se rapportent pas immédiatement à l'activité de la travailleuse ou du travailleur, mais qui découlent de préoccupations sociales, comme les charges familiales ou l'âge (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 373; ATF 118 Ia 35 consid. 2c p. 37 ss). La position de force d'un travailleur dans la négociation salariale, à l'instar de la situation conjoncturelle, peuvent aussi conduire à une différence de rémunération pour le même travail; mais les disparités de salaire qui sont dues à des occasions de négociation différentes ou qui résultent de fluctuations conjoncturelles doivent être compensées dès qu'il est raisonnablement possible de le faire pour l'employeur, le cas échéant dans le délai d'une année (arrêt 4C. 57/2002 du 10 septembre 2002, consid. 4.2, qui se réfère à STEPHAN HEGNER, Salaire égal pour un travail de valeur égale, Zurich 1981, p. 26; cf. aussi ATF 125 III 368 consid. 5c/ee).
Pour qu'une différence de traitement soit justifiée, il ne suffit pas que l'employeur invoque n'importe quel motif: il doit au contraire démontrer qu'il poursuit un but objectif qui répond à un véritable besoin de l'entreprise et que les mesures discriminatoires adoptées sont propres à atteindre le but recherché, sous l'angle du principe de la proportionnalité (arrêt 4C.463/1999 du 4 juillet 2000, consid. 3b/ ee non publié à l' ATF 126 III 395; Message du Conseil fédéral du 24 février 1993 concernant la loi sur l'égalité, FF 1993 I 1211; MONIQUE COSSALI SAUVAIN, op. cit., FJS 544 ch. 5/II p. 6). Des motifs objectifs ne peuvent généralement légitimer une différence de rémunération que dans la mesure où ils influent sur la prestation de travail et sa rémunération par l'employeur (ATF 127 III 207 consid. 3c; ATF 125 III 368 consid. 5 p. 374).
5.3 Pour la recourante, une justification objective résiderait dans la politique salariale qu'elle a appliquée, laquelle consisterait à fixer assez bas les rémunérations initiales des nouveaux employés, puis de les augmenter rapidement au fil des années.
Dans l'affaire 4P.205/2003 connexe, le Tribunal fédéral a jugé, au considérant 2.3.1, que la cour cantonale avait pu retenir sans le moindre arbitraire que la politique des salaires en question n'avait pas été établie. Cette constatation clôt le débat sur ce point.
5.4 La recourante reproche aux magistrats vaudois de n'avoir pas admis que la défenderesse avait procédé dans les années 1990 à une correction générale à la baisse des salaires trop élevés hérités des années 1980, qui avaient été caractérisées par une forte croissance économique.
Dans le dossier connexe susmentionné, le Tribunal fédéral, au considérant 2.3.2, a retenu que la Cour civile n'avait pas versé dans l'arbitraire en admettant que l'existence de cette autre politique salariale n'avait pas été prouvée. La défenderesse ne saurait donc se prévaloir d'un système de rémunération non constaté.
5.5 A suivre la défenderesse, la différence de traitement reposerait sur des avantages particuliers dont la demanderesse a bénéficié, à savoir une cinquième semaine de vacances, un délai de résiliation de six mois de son contrat, l'absence de diminution de salaire à la suite de sa démission des conseils d'administration dont elle faisait partie et des horaires de travail conditionnés par des horaires de train.
5.5.1 Une durée de vacances annuelles de cinq semaines, supérieure que d'une semaine au minimum légal de l'art. 329a al. 1 CO, ne saurait bien évidemment contrebalancer un salaire initial inférieur de 27 % comparé à celui de son prédécesseur, accompagné du non-versement de gratifications et de l'absence de toute promotion pendant la durée des rapports de travail.
5.5.2 L'extension à six mois du délai de congé de l'intimée, que celle-ci n'a d'ailleurs obtenue qu'en 1996, ne joue aucun rôle quant à sa prestation de travail. Il est exclu d'y voir un facteur objectif de discrimination.
5.5.3 La circonstance qu'en décembre 1995 la demanderesse a résilié l'ensemble de ses mandats d'administrateurs auprès des filiales du groupe X., sans préjudice pour son salaire, est dénuée de toute pertinence. Cette démission est intervenue dans le contexte difficile traversé par la défenderesse à la suite de l'acquisition de la société U., afin de parer aux risques (actions en responsabilité) que comportait l'exercice de ses mandats. L'allégement des tâches qui a pu en résulter pour l'intimée a été plus que compensé par le surcroît de travail découlant des procédures judiciaires que la demanderesse a coordonnées à cette époque.
5.5.4 Enfin, il n'a nullement été établi que l'intéressée, pressée de regagner son domicile genevois, ne respectait pas les horaires de travail. Bien au contraire, tant sa diligence que son professionnalisme ont été reconnus. On cherche donc en vain le motif justificatif qui pourrait entrer en ligne de compte.
6.
6.1 La recourante prétend que les juges cantonaux ont violé l'art. 5 LEg en ordonnant à la défenderesse de payer la différence entre le salaire dû et le salaire perçu par la demanderesse pour les années 1993 à 1997. Elle s'indigne tout particulièrement que l'autorité cantonale a accordé un bonus à l'intimée pour les années 1996 et 1997. A l'en croire, ce serait à tort que la Cour civile aurait de plus octroyé à cette dernière en 1995 et 1996 une prime en raison du brevet d'avocat dont elle est titulaire.
6.2 L'art. 5 al. 1 LEg prescrit que quiconque subit ou risque de subir une discrimination au sens des articles 3 et 4 peut requérir le tribunal ou l'autorité administrative notamment d'ordonner le paiement du salaire dû (let. d).
Dire s'il y a eu dommage et quelle en est la quotité est une question de fait qui lie le Tribunal fédéral saisi d'un recours en réforme. C'est en revanche une question de droit de dire si la notion juridique de dommage a été méconnue (ATF 129 III 18 consid. 2.4; ATF 128 III 22 consid. 2e, ATF 127 III 180 consid. 2d; ATF 127 III 73 consid. 3c, ATF 127 III 543 consid. 2b).
6.3 En l'espèce, la demanderesse a établi qu'elle a subi une discrimination salariale au sens de l'art. 3 al. 2 LEg. Elle avait donc droit à la différence entre le salaire qu'elle a effectivement encaissé et celui qui aurait dû lui être versé pendant toute la durée des rapports de travail (cf. MARGRITH BIGLER-EGGENBERGER, Commentaire de la loi sur l'égalité, n. 7 et 19 ad art. 5 LEg).
La méthode adoptée par la cour cantonale pour arrêter le salaire dû est conforme à ce principe. Cette autorité a en particulier fixé le salaire non discriminatoire en se ralliant, sans arbitraire comme on l'a vu dans la cause 4P.205/1993, aux calculs de l'expert Q., formulés à partir des données internes de X. et centrés sur le personnel administratif. Et c'est sans violer le droit fédéral qu'elle a complété ces chiffres en y intégrant une valorisation du salaire - déterminée par l'expert - pour les années de crise 1995 et 1996, où il s'est révélé nécessaire que la juriste/secrétaire générale possédât un brevet d'avocat. La recourante ne saurait critiquer en instance de réforme la manière dont les juges cantonaux ont apprécié cette expertise.
En ce qui concerne le bonus, il résulte des considérants qui précèdent que l'intimée, qui ne l'a touché qu'en 1995 après l'avoir réclamé, a été discriminée dans son octroi par rapport à ses collègues masculins. L'égalité de traitement entre femmes et hommes exigeait ainsi qu'il soit payé rétroactivement à la demanderesse, dont les capacités professionnelles ont été particulièrement louées. Elle avait aussi droit à cette gratification, au prorata, en 1997, puisque c'est la défenderesse qui l'a libérée le 5 février 1997 de son obligation de travailler jusqu'à fin août 1997, non sans lui demander du reste d'être disponible pour répondre à diverses demandes d'informations.
Le grief est dénué de fondement.
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Divieto di ogni discriminazione a causa del sesso nei rapporti di lavoro, segnatamente con riferimento alla retribuzione e alla promozione (art. 8 cpv. 3 Cost.; art. 3 LPar). Applicazione intertemporale della legge sulla parità dei sessi (consid. 2).
Esigenze poste all'accertamento dei fatti, dedotte dall'art. 12 cpv. 2 LPar. Modalità secondo le quali va effettuata la valutazione del valore delle diverse attività di un'impresa (consid. 3).
Analisi del meccanismo di facilitazione della prova istituito dall'art. 6 LPar (consid. 4).
Fattori oggettivi suscettibili di giustificare disparità salariali ai sensi della LPar (consid. 5).
Determinazione del salario dovuto giusta l'art. 5 cpv. 1 lett. d LPar (consid. 6).
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civil law and debt enforcement and bankruptcy law
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III
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Subsets and Splits
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