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146 IV 59
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146 IV 59
Sachverhalt ab Seite 60
A. Die Staatsanwaltschaft des Kantons Thurgau erhob am 25. Oktober 2007 Anklage gegen A. wegen verschiedener Vermögens- und Urkundendelikte sowie Widerhandlungen gegen das Strassenverkehrsgesetz. A. hatte im Herbst 2006 ihren Wohnsitz nach Kanada verlegt.
B.
B.a Das Bezirksgericht Münchwilen erklärte A. am 21. Februar 2008 im Abwesenheitsverfahren des mehrfachen gewerbsmässigen Betruges, der mehrfachen Veruntreuung, des Pfändungsbetruges, der Misswirtschaft, der Unterlassung der Buchführung, der Verfügung über mit Beschlag belegte Vermögenswerte, der mehrfachen Fälschung von Ausweisen sowie der Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz schuldig und verurteilte sie zu einer Freiheitsstrafe von 30 Monaten und einer Busse von Fr. 240.-, bei schuldhafter Nichtbezahlung umwandelbar in eine Ersatzfreiheitsstrafe von drei Tagen. Ferner entschied es über die Einziehung der beschlagnahmten Vermögenswerte und verpflichtete A. zur Zahlung von Schadenersatz an die Geschädigten. Von der Anklage der mehrfachen Urkundenfälschung und der einfachen Verletzung von Verkehrsregeln in einem Punkt sprach es sie frei.
B.b Am 10. Januar 2013 wurde das Urteil des Bezirksgerichts Münchwilen der Beurteilten persönlich übergeben. Diese stellte am gleichen Tag ein Gesuch um Neubeurteilung, welchem das Bezirksgericht Münchwilen mit Beschluss vom 2. Mai 2013 stattgab. Der neu angesetzten Hauptverhandlung vom 14. November 2013 blieb A. fern. An der abermals neu angesetzten Hauptverhandlung, an welcher A. wiederum nicht teilnahm, bestätigte das Bezirksgericht Münchwilen am 6. Februar 2014 das Urteil vom 21. Februar 2008. Eine gegen diesen Entscheid geführte Beschwerde hiess das Obergericht des Kantons Thurgau mit Urteil vom 11./23. September 2014 gut und wies die Sache zur neuen Entscheidung an das Bezirksgericht zurück.
B.c Mit Urteil vom 20. März 2018 erklärte das Bezirksgericht Münchwilen A. erneut des mehrfachen gewerbsmässigen Betruges, der mehrfachen Veruntreuung und weiterer Vermögensdelikte sowie der mehrfachen Widerhandlungen gegen das Strassenverkehrsgesetz schuldig und verurteilte sie zu einer Freiheitsstrafe von 20 Monaten. In einzelnen Anklagepunkten sprach es sie frei, in einem Punkt stellte es das Verfahren zufolge Verjährung ein. Den Vollzug der Freiheitsstrafe schob es zugunsten einer ambulanten psychotherapeutischen Massnahme auf. Ferner entschied es über die Einziehung der beschlagnahmten Vermögenswerte und die geltend gemachten Zivilforderungen.
B.d Das Obergericht des Kantons Thurgau hiess eine von A. gegen dieses Urteil erhobene Berufung am 23. Januar 2019 teilweise gut und verurteilte sie wegen mehrfacher Veruntreuung, Pfändungsbetruges, Misswirtschaft, Unterlassung der Buchführung, Verfügung über mit Beschlag belegte Vermögenswerte, mehrfacher Fälschung von Ausweisen sowie wegen mehrfacher einfacher Verkehrsregelverletzungen zu einer Freiheitsstrafe von 12 Monaten. Von der Anklage des mehrfachen teilweise gewerbsmässigen Betruges, der Urkundenfälschung und des Missbrauchs von Ausweisen und Kontrollschildern sprach es sie frei. In einem Punkt stellte es das Verfahren zufolge Verjährung ein. In Bezug auf die Anordnung einer ambulanten psychotherapeutischen Behandlung und den Aufschub des Vollzugs der Freiheitsstrafe bestätige es den erstinstanzlichen Entscheid. Schliesslich verurteilte es A. zur Zahlung von Schadenersatz an zwei Privatkläger als Solidargläubiger; im Übrigen verwies es die Schadenersatzforderungen auf den Zivilweg.
C. A. führt Beschwerde in Strafsachen, mit der sie beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei das Verfahren in Bezug auf die Anklagepunkte 1 bis 3, 12 sowie auf den Anklagepunkt 5, soweit Handlungen vor dem 20. März 2003 umschrieben würden, zufolge Verjährung einzustellen. Ferner sei sie in den Anklagepunkten 5, soweit Handlungen nach dem 20. März 2003 betreffend, und 7 von Schuld und Strafe freizusprechen. Im Anklagepunkt 4 sei sie der Unterlassung der Buchführung und der Misswirtschaft schuldig zu erklären und angemessen zu bestrafen. Der beschlagnahmte Betrag von CHF 3'488.15 sei freizugeben; der beschlagnahmte Betrag von CHF 21'353.45 sei der Konkursmasse B. AG zu überweisen. Die Zivilforderungen seien auf den Zivilweg zu verweisen.
Subeventualiter beantragt A., sie sei in den Anklagepunkten 1 bis 4 des Pfändungsbetruges, der mehrfachen Fälschung von Ausweisen, der Verfügung über mit Beschlag belegte Vermögenswerte der Unterlassung der Buchführung und der Misswirtschaft sowie der mehrfachen Verkehrsregelverletzung, mit Ausnahme derjenigen vom 10. Dezember 2004 schuldig, von den übrigen Anklagepunkten aber freizusprechen. Sie sei zu einer Geldstrafe von 120 Tagessätzen zu CHF 30.-, mit bedingtem Strafvollzug bei einer Probezeit von 3 Jahren, sowie zu einer Busse von CHF 300.- zu verurteilen. Im Weiteren sei ihr die Weisung zu erteilen, eine Psychotherapie zu absolvieren; eventualiter sei eine Massnahme gemäss Art. 63 StGB auszusprechen und die Strafe zugunsten der Massnahme aufzuschieben. Schliesslich ersucht sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.
D. Das Obergericht und die Staatsanwaltschaft des Kantons Thurgau beantragen in ihren Vernehmlassungen die Abweisung der Beschwerde. A. hat auf Stellungnahme hierzu stillschweigend verzichtet.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt das Urteil des Obergerichts des Kantons Thurgau vom 23. Januar 2019 auf und weist die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht in Bezug auf die Verjährung geltend, die ihr in den Anklagepunkten 1-3, 5 und 12 vorgeworfenen strafbaren Handlungen seien im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Urteils vom 20. März 2018 verjährt gewesen. Die Vorinstanz sei zu Unrecht zum Schluss gelangt, die Verjährung habe ab dem Datum des Abwesenheitsurteils vom 21. Februar 2008 geruht. Diese sogenannte Ruhetheorie stehe im Widerspruch zum Zweck des Instituts der Verjährung. Folge man dieser Auffassung, hätte im vorliegenden Fall über einen Zeitraum von zehn Jahren die Strafverfolgung geruht. Die Taten aus dem Jahr 2001 könnten demzufolge immer noch beurteilt werden, obwohl das Strafbedürfnis sich mit dem Zeitablauf erheblich vermindert habe und sich erhebliche Beweisprobleme stellten. Im Übrigen habe nicht sie es zu vertreten, dass die erstinstanzliche Hauptverhandlung erst fünf Jahre nach Aushändigung des Abwesenheitsurteils habe durchgeführt werden können. Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz fasse das Abwesenheitsurteil zu Unrecht verjährungsrechtlich als erstinstanzliches Urteil auf. Damit verkenne sie, dass das Abwesenheitsurteil nach Gutheissung des Gesuchs um Neubeurteilung mit der Fällung eines neuen erstinstanzlichen Urteils dahinfalle. Es müsse verjährungsrechtlich insofern gleich behandelt werden wie der Strafbefehl. Im zu beurteilenden Fall könne mithin erst das Urteil des Bezirksgerichts Münchwilen vom 20. März 2018 als erstinstanzliches Urteil gelten.
3.2 Die Vorinstanz nimmt an, nach dem seit dem 1. Oktober 2002 geltenden Verjährungsrecht könnten Straftaten nach Fällung des erstinstanzlichen Urteils nicht mehr verjähren. Als erstinstanzliches Urteil gelte auch ein im Abwesenheitsverfahren ergangenes Urteil. Bei den Straftaten, welche die Beschwerdeführerin nach dem 1. Oktober 2002 begangen habe, könne die Verfolgungsverjährung daher nicht mehr eintreten. Die Auffassung, welche auch unter der Geltung des neuen Rechts die zwischen dem Abwesenheitsurteil und dem neuen Entscheid verstrichene Zeit an die Verfolgungsverjährung anrechnen wolle, sei daher abzulehnen. Dass Abwesenheitsurteile dadurch unter Umständen sehr lange Wirkung erzielten und die Verjährungsfristen stark ausgedehnt würden, sei in Kauf zu nehmen. Für die Delikte, welche vor Inkrafttreten des neuen Verjährungsrechts verübt worden seien, sei gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung anzunehmen, dass die Verjährungsfrist mit dem Abwesenheitsurteil vom 21. Februar 2008 bis zur Aufhebung dieses Entscheids durch das Urteil des Bezirksgerichts Münchwilen vom 20. März 2018 geruht habe. Wollte man die seit dem Abwesenheitsurteil verstrichene Zeit an die Verjährungsfrist anrechnen, würde dies dazu führen, dass sich eine Flucht lohne. Es wäre auch stossend, wenn der Täter durch rechtsmissbräuchliches Verhalten das Verfahren verzögern könnte und es in der Hand hätte, die Verjährung eintreten zu lassen. Damit seien die in den Ziffern 1-3, vor dem 20. März 2003 begangenen, und die in den Ziffern 11 und 12 der Anklageschrift angeklagten Straftaten nicht verjährt.
3.3 Die Verfolgungsverjährung richtet sich grundsätzlich nach dem zur Zeit der inkriminierten Taten geltenden Recht. Soweit die der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Taten in die Zeit vor Inkrafttreten des neuen Verjährungsrechts am 1. Oktober 2002 fallen, ist das alte Recht (in der bis zum 30. September 2002 geltenden Fassung) anwendbar, soweit sich das neue Recht nicht als milder erweist (Art. 2 Abs. 2 StGB). Nach aArt. 72 Ziff. 2 StGB (in der Fassung vom 5. Oktober 1950, in Kraft bis 30. September 2002; AS 1951 1 ff., 7) wurde die Verjährung durch jede Untersuchungshandlung einer Strafverfolgungsbehörde oder Verfügung des Gerichts gegenüber dem Täter und ferner durch jede Ergreifung von Rechtsmitteln gegen einen Entscheid unterbrochen und begann die Verjährungsfrist mit jeder Unterbrechung neu zu laufen. Die Verfolgungsverjährung trat jedoch in jedem Fall ein, wenn die ordentliche Verjährungsfrist um die Hälfte, bei Ehrverletzungen und bei Übertretungen um ihre ganze Dauer überschritten war.
Nach dem für die nach dem 1. Oktober 2002 begangenen Straftaten relevanten neuen Verjährungsrecht tritt die Verjährung nicht mehr ein, wenn vor Ablauf der Verjährungsfrist ein erstinstanzliches Urteil ergangen ist (Art. 97 Abs. 3 StGB [in der Fassung vom 21. Juni 2013, in Kraft seit. 1. Januar 2014]; vgl. auch aArt. 70 Abs. 3 StGB in der Fassung vom 5. Okt. 2001, in Kraft vom 1. Okt. 2002 bis 31. Dezember 2006; aArt. 97 Abs. 1 lit. c StGB in der Fassung vom 13. Dezember 2002, in Kraft vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2012). Voraussetzung ist allerdings, dass das Urteil überhaupt je eröffnet wird. Nach der Rechtsprechung wäre von dieser Regel abzuweichen, wenn zwischen der Fällung und Eröffnung ein so grosser Zeitraum läge, dass er mit Blick auf die Dauer der massgeblichen Verjährungsfrist nicht ausser Acht gelassen werden könnte (BGE 130 IV 101 E. 2.3).
3.4 Im zu beurteilenden Fall stellt sich die Frage, ob in Bezug auf die der Beschwerdeführerin in den Anklagepunkten 1-3, 5 und 12 vorgeworfenen strafbaren Handlungen die seit dem Abwesenheitsurteil des Bezirksgerichts Münchwilen vom 21. Februar 2008 bis zur Wiederaufnahme des Verfahrens verstrichene Zeit an die Verfolgungsverjährung anzurechnen ist. Ferner ist zu prüfen, ob das Abwesenheitsurteil als erstinstanzliches Urteil im Sinne des neuen Verjährungsrechts zu würdigen ist.
3.4.1 Die Frage betrifft folgende der Beschwerdeführerin vorgeworfene Straftaten: den durch Verheimlichung einer Liegenschaft anlässlich des Pfändungsvollzuges vom Januar 2002 begangenen Pfändungsbetrug im Sinne von Art. 163 StGB (Anklagepunkt 1); den Gebrauch einer gefälschten Lizentiatsurkunde der Universität Zürich vom September/Oktober 2002 gemäss Art. 252 StGB (Anklagepunkt 2); die Verfügung über mit Beschlag belegte Vermögenswerte im Sinne von Art. 169 StGB durch nicht ordnungsgemässe Deklarierung des Lohnes bis Februar 2004 beim Betreibungsamt (Anklagepunkt 3); die Veruntreuung von anvertrauten Geldern im Zeitraum bis 30. Juni 2003 gemäss Art. 138 StGB (Anklagepunkt 5) und die Geschwindigkeitsübertretungen im Zeitraum vom 15. April 2005 bis 27. Juni 2006 gemäss Art. 90 Abs. 1 SVG (Anklagepunkt 12).
3.4.2 Das Bundesgericht hat sich in einem früheren, vor Inkrafttreten der Schweizerischen Strafprozessordnung ergangenen Entscheid mit der Frage zu befassen gehabt, wie es sich mit dem Fristenlauf der Verfolgungsverjährung verhält, wenn ein Kontumazialurteil auf Verlangen des Angeschuldigten nach seiner Rechtskraft aufgehoben und nachträglich ein Verfahren in seiner Anwesenheit durchgeführt wird. Das Bundesgericht ist nach Auseinandersetzung mit den verschiedenen in der Literatur vertretenen divergierenden Lehrmeinungen zum Schluss gelangt, gestützt auf die neue Regelung des Verjährungsrechts, welche ausschliessen wolle, dass die Täterschaft durch rechtsmissbräuchliches Verhalten den Eintritt der Verjährung herbeiführen könne, erscheine die Auffassung, wonach die Frist der Verfolgungsverjährung während der Gültigkeitsdauer eines Abwesenheitsurteils ruhe, als sachgerecht (Urteil 6B_82/2009 vom 14. Juli 2009 E. 4.3.6). Bei dieser Betrachtungsweise ruht die Verfolgungsverjährung mit Eintritt der Rechtskraft des Abwesenheitsurteils und beginnt mit dessen Aufhebung wieder zu laufen (sog. Ruhetheorie). Das Bundesgericht hat damit dem Gedanken, dass der in Abwesenheit verurteilte Täter aus einer Flucht keinen Nutzen soll ziehen können (vgl. Botschaft vom 21. September 1998 zur Änderung des Strafgesetzbuches, BBl 1999 II 2134; HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6. Aufl. 2005, § 91 Rz. 29; TRECHSEL/CAPUS, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 3. Aufl. 2018, N. 9 Vor Art. 97 StGB [vgl. auch STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937, Kurzkommentar, 2. Aufl. 1997, N. 7 Vor Art. 70 StGB]), stärkeres Gewicht beigemessen als den gegenüber dem Umstand geäusserten Bedenken, dass die Ruhetheorie gegebenenfalls zu einer extremen Verlängerung der Verjährungsfristen führt (vgl. FRANZ RIKLIN, Zur Frage der Verjährung im Abwesenheitsverfahren, ZStrR 113/1995 S. 166 f.; CHRISTIAN DENYS, Prescription de l'action pénale, les nouveaux art. 70, 71, 109 et 333 al. 5 CP, SJ 2003 II S. 58 f.; PETER MÜLLER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 2. Aufl. 2007, N. 67 vor Art. 97 StGB).
3.4.3 Dem genannten Entscheid lag ein unter der Geltung des früheren Verjährungsrechts ergangenes Kontumazialurteil vom 13. Februar 1998 zugrunde. Das neue, am 1. Oktober 2002 in Kraft getretene Recht hat das Institut des Ruhens der Verjährung (aArt. 72 StGB) nunmehr aufgegeben. Insofern hat das Bundesgericht zu Recht angenommen, die Frage des Fristenlaufs der Verfolgungsverjährung bei Abwesenheitsurteilen sei nach neuem Recht nicht mehr von Bedeutung, da ein Ruhen des Laufs der Verjährung im Gesetz nicht mehr vorgesehen sei (Urteil 6B_82/2009 vom 14. Juli 2009 E. 4.3.1). Die Frage, in welchem Zeitpunkt die Verfolgungsverjährung eintritt, entscheidet sich somit danach, ob das Abwesenheitsurteil auch im Falle einer Neubeurteilung verjährungsrechtlich als erstinstanzliches Urteil im Sinne von Art. 97 Abs. 3 StGB (aArt. 70 StGB) zu verstehen ist.
3.4.4 Nach den strafprozessualen Bestimmungen über das Verfahren bei Abwesenheit der beschuldigten Person kann das Gericht, wenn eine ordnungsgemäss vorgeladene beschuldigte Person der erstinstanzlichen Hauptverhandlung fernbleibt und diese auch nicht an der neu angesetzten Verhandlung erscheint, die Hauptverhandlung in ihrer Abwesenheit durchführen, soweit sie im bisherigen Verfahren ausreichend Gelegenheit hatte, sich zu den ihr vorgeworfenen Straftaten zu äussern und die Beweislage ein Urteil ohne ihre Anwesenheit zulässt (Art. 336 Abs. 4, Art. 366 Abs. 1, 2 und 4 StPO). Gemäss Art. 368 Abs. 1 StPO kann die verurteilte Person, wenn ihr das Abwesenheitsurteil persönlich zugestellt werden kann, innert 10 Tagen beim Gericht, welches das Urteil gefällt hat, schriftlich oder mündlich eine neue Beurteilung verlangen. Gemäss Abs. 3 derselben Bestimmung lehnt das Gericht das Gesuch ab, wenn die verurteilte Person ordnungsgemäss vorgeladen worden, aber der Hauptverhandlung unentschuldigt ferngeblieben ist (vgl. hierzu SCHMID/JOSITSCH, Schweizerische Strafprozessordnung [StPO], Praxiskommentar, 3. Aufl. 2018, N. 5 f. zu Art. 368 StPO; THOMAS MAURER, in: Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2. Aufl. 2014, N. 14 zu Art. 368 StPO). Sind die Voraussetzungen für eine neue Beurteilung voraussichtlich erfüllt, so setzt die Verfahrensleitung gemäss Art. 369 Abs. 1 StPO eine neue Hauptverhandlung an, an welcher das Gericht über das Gesuch um neue Beurteilung entscheidet und gegebenenfalls ein neues Urteil fällt. Mit der Rechtskraft des neuen Urteils fallen das Abwesenheitsurteil, die dagegen ergriffenen Rechtsmittel und die im Rechtsmittelverfahren bereits ergangenen Entscheide dahin (Art. 370 Abs. 2 StPO). Das Abwesenheitsurteil bleibt bei bewilligtem Neubeurteilungsverfahren nur dann bestehen, wenn die verurteilte Person der Hauptverhandlung erneut unentschuldigt fernbleibt (Art. 369 Abs. 4 StPO).
3.4.5 Gestützt auf diese Regelung kann ein Abwesenheitsurteil im Sinne von Art. 366 ff. StPO nur unter der resolutiven Bedingung, dass zu einem späteren Zeitpunkt kein Gesuch um neue Beurteilung eingereicht und das Abwesenheitsurteil durch ein neues Urteil ersetzt wird, als erstinstanzliches Urteil gemäss Art. 97 Abs. 3 StGB verstanden werden (MATTHIAS ZURBRÜGG, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 4. Aufl. 2019, N. 63 zu Art. 97 StGB; DENYS, a.a.O., S. 58). Soweit mithin das Gesuch um Neubeurteilung gutgeheissen und ein neues Urteil gefällt wird, fällt das Abwesenheitsurteil dahin und gilt verjährungsrechtlich nicht mehr als erstinstanzliches Urteil. Wenn das frühere Abwesenheitsurteil dahinfällt, das Verfahren sich mithin so darstellt, als wäre jenes nie ergangen, muss die zwischen den beiden Urteilen verstrichene Zeit bei der Verfolgungsverjährung berücksichtigt werden. In der Lehre wird denn auch darauf hingewiesen, dass die Verfolgungsverjährung bei neu aufgenommenen Verfahren wieder zu laufen beginnt (SCHMID/JOSITSCH, Handbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 3. Aufl. 2017, Rz. 1407; anders MAURER, a.a.O., N. 4 zu Art. 370 StPO [Berücksichtigung bei der Vollstreckungsverjährung]). Das Abwesenheitsurteil ist nur dann ein erstinstanzliches Urteil im Sinne von Art. 97 Abs. 3 StGB (aArt. 70 Abs. 3 StGB), wenn es in Rechtskraft erwachsen ist (GILBERT KOLLY, in: Commentaire romand, Code pénal, Bd. I, 2009, N. 64 f. zu Art. 97 StGB; RIEDO/KUNZ, Jetlag oder Grundprobleme des neuen Verjährungsrechts, AJP 2004 S. 907; vgl. auch Botschaft, a.a.O., S. 2134 [e contrario]). Es verhält sich insofern gleich wie beim Strafbefehl, der nach der Rechtsprechung, soweit gegen ihn Einsprache erhoben wird, nicht als erstinstanzliches Urteil im Sinne von Art. 97 Abs. 3 StGB gilt (BGE 142 IV 11 E. 1.2.2; vgl. auch RIEDO/KUNZ, a.a.O.). Die gegen die unter der Geltung des früheren Verjährungsrechts in der Lehre vertretene Anrechnungstheorie vorgebrachten Bedenken, wonach die verurteilte Person die Verjährung rechtsmissbräuchlich - etwa durch Flucht - herbeiführen könnte und dass sich ein derartiges Verhalten nicht auszahlen dürfe, ist unter der Geltung der Schweizerischen Strafprozessordnung nicht mehr begründet, zumal das Gericht gemäss Art. 368 Abs. 3 StPO das Gesuch um Neubeurteilung nur gutheisst, wenn die ordnungsgemäss vorgeladene verurteilte Person der Hauptverhandlung nicht unentschuldigt ferngeblieben ist.
3.4.6 Im zu beurteilenden Fall ist das Abwesenheitsurteil vom 21. Februar 2008 durch das Urteil des Bezirksgerichts Münchwilen am 20. März 2018 ersetzt worden. Jenes kann daher entgegen der Auffassung der Vorinstanz verjährungsrechtlich nicht als erstinstanzliches Urteil im Sinne von Art. 97 Abs. 3 StGB angesehen werden. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Verfolgungsverjährung weiter gelaufen ist, wie wenn das Abwesenheitsurteil nie bestanden hätte. Daraus folgt, dass die von der Beschwerdeführerin genannten, nach Inkrafttreten des neuen Verjährungsrechts begangenen Straftaten im Zeitpunkt des neuen erstinstanzlichen Urteils verjährt waren.
Bei diesem Ergebnis erweist sich das neue Recht für die Beschwerdeführerin in Bezug auf die vor dem 1. Oktober 2002 begangenen Straftaten (Anklagepunkte 1 und 2) als milder (Art. 2 Abs. 2 StGB; Art. 389 Abs. 1 StGB; aArt. 337 StGB [in Kraft bis zum 31. Dezember 2006]; BGE 129 IV 49 E. 5.1; BGE 130 IV 101 E. 1), so dass auch in Bezug auf diese Straftaten von der Verjährung auszugehen ist.
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Art. 97 cpv. 3 CP, art. 366 segg. CPP; prescrizione dell'azione penale in caso di annullamento di una sentenza contumaciale. Una sentenza contumaciale ai sensi degli art. 366 segg. CPP costituisce una sentenza di prima istanza giusta l'art. 97 cpv. 3 CP unicamente sotto la condizione risolutiva che non sia presentata successivamente alcuna istanza di nuovo giudizio e che la sentenza contumaciale non sia sostituita da una nuova sentenza. La sentenza contumaciale decade nel caso in cui sia emanata una nuova sentenza in seguito all'accoglimento dell'istanza di nuovo giudizio. Il tempo trascorso tra le due sentenze dev'essere computato nel termine di prescrizione dell'azione penale (consid. 3.4).
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criminal law and criminal procedure
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59,001
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146 IV 68
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146 IV 68
Sachverhalt ab Seite 68
A.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Aargau stellte das Verfahren gegen die Bank B. wegen Geldwäscherei im Sinne von Art. 305
bis
i.V.m. Art. 102 Abs. 2 StGB mit Verfügung vom 26. März 2018 infolge Verjährung ein. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Aargau
genehmigte die Einstellungsverfügung am 27. März 2018. Gegen die Einstellungsverfügung erhoben A. sowie weitere Privatkläger Beschwerde beim Obergericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 30. November 2018 gut; es hob die Einstellungsverfügung vom 26. März 2018 auf und wies die Sache zur weiteren Behandlung an die kantonale Staatsanwaltschaft zurück.
B.
Die Oberstaatsanwaltschaft beantragt mit Beschwerde in Strafsachen, der Entscheid vom 30. November 2018 sei aufzuheben und das Verfahren gegen die Bank B. sei wegen Verjährung einzustellen. Eventualiter sei das Verfahren zur Beurteilung der Verjährung an das Obergericht zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Nach Art. 319 Abs. 1 StPO verfügt die Staatsanwaltschaft die Einstellung des Verfahrens u.a. dann, wenn kein Tatverdacht erhärtet ist, der eine Anklage rechtfertigt (lit. a), kein Straftatbestand erfüllt ist (lit. b), Rechtfertigungsgründe einen Straftatbestand unanwendbar machen (lit. c), Prozessvoraussetzungen definitiv nicht erfüllt werden können oder Prozesshindernisse aufgetreten sind (lit. d). Art. 319 Abs. 1 lit. d StPO ist zwar - wie auch Art. 319 Abs. 1 lit. b und c StPO - absolut formuliert. Die Staatsanwaltschaft darf das Strafverfahren nach ständiger Rechtsprechung dennoch nur bei klarer Straflosigkeit oder offensichtlich fehlenden Prozessvoraussetzungen einstellen (
BGE 143 IV 241
E. 2.2.1 S. 243;
BGE 138 IV 186
E. 4.1 S. 190;
BGE 137 IV 219
E. 7.1 S. 226; gleich LANDSHUT/BOSSHARD, in: Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 2. Aufl. 2014, N. 24 zu Art. 319 StPO). Obwohl Art. 319 Abs. 1 StGB den Zweifelsfall nur für die tatsächlichen Voraussetzungen der angeklagten Tat vorsieht (vgl. lit. a), muss daher auch für die rechtliche Subsumtion eines Verhaltens gelten, dass bei Zweifeln an der rechtlichen Würdigung durch ein Gericht keine Einstellungsverfügung ergehen darf (NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, 3. Aufl. 2012, N. 1397). Das Fehlen von Präjudizien im materiellen Strafrecht kann nach der Rechtsprechung ein Grund für eine Anklageerhebung und gegen eine Verfahrenseinstellung sein (
BGE 138 IV 86
E. 4.1.2 S. 91). Bei der Verjährung handelt es sich
um ein dauerndes Prozesshindernis im Sinne von Art. 319 Abs. 1 lit. d StPO (vgl.
BGE 142 IV 383
E. 2.1 S. 386;
BGE 116 IV 80
E. 2a S. 81; Urteile 6B_479/2013 vom 30. Januar 2014 E. 2.1; 6B_238/2013 vom 22. November 2013 E. 2.3; 6B_277/2012 vom 14. August 2012 E. 2.3). Bei zweifelhafter Rechtslage hat nach der Rechtsprechung mithin nicht die Untersuchungs- oder Anklagebehörde über den Verjährungseintritt zu entscheiden, sondern die für die materielle Beurteilung zuständigen Gerichte. Eine Einstellung infolge Verjährung darf nach der Rechtsprechung daher nur ergehen, wenn die Verjährung offensichtlich ist. An dieser Rechtsprechung ist grundsätzlich festzuhalten.
2.2
Die Rechtsprechung betonte allerdings auch, dass der Grundsatz, wonach im Zweifelsfall nicht eingestellt werden darf, unter Würdigung der im Einzelfall gegebenen Umstände anzuwenden ist, und die Kantone insoweit über ein gewisses Ermessen verfügen (
BGE 138 IV 186
E. 4.1 S. 190,
BGE 138 IV 86
E. 4.1.2 S. 91; Urteile 6B_384/2019 vom 21. August 2019 E. 3.1; 6B_573/2017 vom 11. Januar 2018 E. 5.2). Im Rahmen dieses Ermessens darf in Einzelfällen auch dem Grundsatz der Prozessökonomie Rechnung getragen werden. Der Beschwerdeführerin ist beizupflichten, dass es aus prozessökonomischer Sicht Sinn macht, die Frage der Verjährung vorab zu prüfen, wenn damit wie vorliegend ein bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren vermieden werden kann. Dies entspricht auch dem Sinne und Zweck von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG.
Die Möglichkeit, dem Gericht die Frage der Verjährung (vor der Anklageerhebung bzw. im Sinne einer Zweiteilung der Anklageerhebung) vorab zur Beurteilung zu unterbreiten, ist in der StPO indes nicht vorgesehen. Zwar kann das Gericht nach der Anklageerhebung die Frage der Verjährung vorab prüfen (vgl. Art. 329 Abs. 1 lit. c und Art. 339 Abs. 2 lit. c StPO;
BGE 142 IV 383
E. 2.1 S. 383). Verneint es ein Prozesshindernis infolge Verjährung, muss es jedoch unverzüglich die zur Durchführung der Hauptverhandlung notwendigen Anordnungen treffen (Art. 330 Abs. 1 StPO) bzw. die Hauptverhandlung ohne unnötige Unterbrechungen zu Ende führen (Art. 340 Abs. 1 lit. a StPO). Ist die Staatsanwaltschaft der Auffassung, eine Straftat sei verjährt, kann es sich bei sehr komplexen Verfahren daher rechtfertigen, die Verjährungsfrage trotz umstrittener Rechtslage in einer Einstellungsverfügung vorwegzunehmen, wenn damit ein zeitaufwändiges und kostspieliges umfangreiches
Beweisverfahren vermieden werden kann. Ein solches Vorgehen muss in Ausnahmefällen zulässig sein, wenn sich allfällige Geschädigte als Zivilkläger konstituiert haben und eine ungerechtfertigte Einstellung infolge Verjährung nötigenfalls daher mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG). Eine abschliessende Klärung der Verjährungsfrage in einer Einstellungsverfügung bzw. im Rahmen einer Beschwerde gegen die Einstellungsverfügung ist jedoch auf jeden Fall nur möglich, wenn die Verjährung bejaht wird. Die Staatsanwaltschaft und die Beschwerdeinstanzen können im Rahmen einer Einstellung nur feststellen, dass Prozessvoraussetzungen definitiv nicht erfüllt werden können oder Prozesshindernisse aufgetreten sind (vgl. Art. 319 Abs. 1 lit. d StGB), nicht hingegen, dass die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind bzw. dass keine Prozesshindernisse vorliegen. Ist nach Auffassung der Beschwerdeinstanz Anklage zu erheben, kann sich nur das zuständige Gericht verbindlich zum Vorliegen der Prozessvoraussetzungen äussern.
2.3
2.3.1
Vorliegend machten die Beschwerdegegner im kantonalen Beschwerdeverfahren geltend, Art. 102 StGB sei eine Zurechnungsnorm. Die Verjährung der Strafbarkeit der Bank B. wegen Geldwäscherei im Sinne von Art. 102 i.V.m. Art. 305
bis
Ziff. 2 StGB richte sich nach Art. 97 Abs. 1 lit. b StGB und betrage 15 Jahre.
Die Beschwerdeführerin argumentiert demgegenüber in Anlehnung an NIGGLI/GFELLER, bei Art. 102 StGB handle es sich um eine Übertretung, weshalb die Verjährungsfrist lediglich drei Jahre betrage. Die dreijährige Verjährungsfrist beginne mit dem Wegfall des Organisationsdefizits zu laufen. Die Bank B. habe die Mängel in der Geschäftstätigkeit der Abteilung F. bereits per Ende 2011 erkannt und verschiedene Massnahmen getroffen, um diese Mängel zu beheben. Das Organisationsdefizit habe bereits bei Erlass der Verfügung der FINMA vom 25. März 2013 nicht mehr bestanden, in welcher die FINMA im Zusammenhang mit der durch die Abteilung F. der Bank B. betreuten Geschäftsbeziehung zur D. AG u.a. eine schwere Verletzung der bankengesetzlichen Organisations- und Gewährserfordernisse festgestellt habe.
2.3.2
Das Bundesgericht hat sich bisher nicht abschliessend zur Frage der Verjährung der Verantwortlichkeit des Unternehmens im Sinne von Art. 102 StGB geäussert. Es liess im Urteil 6B_7/2014 vom
21. Juli 2014 offen, ob es sich bei Art. 102 StGB um eine Zurechnungsnorm, einen besonderen Fall der Teilnahme oder einen eigenständigen Übertretungstatbestand handelt. Für den Fall, dass Art. 102 StGB als eine besondere Form der Teilnahme und/oder als eine Zurechnungsnorm konzipiert sei, wies es jedoch darauf hin, dass sich die Verjährung der Strafbarkeit des Unternehmens im Sinne von Art. 102 StGB logischerweise nach der Verjährung der Anlasstat richtet (zit. Urteil 6B_7/2014, a.a.O., E. 3.4.1). Eine Antwort auf die Frage, ob es sich bei Art. 102 StGB um einen eigenständigen Übertretungsstraftatbestand oder eine Zurechnungsnorm handelt, kann auch
BGE 142 IV 333
nicht entnommen werden (a.M. NIGGLI/GFELLER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 4. Aufl. 2019, N. 19a und 20b zu Art. 102 StGB).
Hingegen entschieden sowohl das Bundesstrafgericht im Entscheid BB.2016.359 vom 14. Dezember 2016 E. 4.1 als auch das Obergericht des Kantons Solothurn im Urteil STBER.2011.32 vom 19. November 2015 E. II.1, welchem
BGE 142 IV 333
zugrundelag, dass sich die Verjährung der Strafbarkeit des Unternehmens nach derjenigen für die Anlasstat richtet. Dies entspricht auch der herrschenden Lehre (vgl. etwa NIKLAUS SCHMID, Strafbarkeit des Unternehmens: die prozessuale Seite, recht 21/2003 S. 201 ff., 205 f.; ALAIN MACALUSO, La responsabilité pénale de l'entreprise: principes et commentaire des art. 100
quater
et 100
quinquies
CP, 2004, S. 90 f.; MACALUSO/GARBARSKI, L'art. 102 CP ne consacre pas une infraction de mauvaise organisation, AJP 2019, S. 194 ff.; GÜNTHER ARZT, Die kommende Strafbarkeit der Bank als juristischer Person, in: Banken und Bankrecht im Wandel, 2004, S. 82; MARK PIETH, Wirtschaftsstrafrecht, 2016, S. 60 f.;
ders.
, Plädoyer für die Reform der strafrechtlichen Unternehmenshaftung, in: Jusletter 19. Februar 2018, Rz. 12; ROBERT ROTH, L'entreprise, nouvel acteur pénal, in: La responsabilité pénale du fait d'autrui, 2002, S. 99 f.; MATTHIAS FORSTER, Die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Unternehmens nach Art. 102 StGB, 2006, S. 73; DUPUIS UND ANDERE, CP, Code pénal, 2. Aufl. 2017, N. 12 zu Art. 102 StGB; YVAN JEANNERET, La responsabilité pénale de l'entreprise et le droit de la circulation routière, AJP 2004 S. 917 ff., 919).
2.3.3
Nach NIGGLI/GFELLER (a.a.O., N. 18 ff. zu Art. 102 StGB; siehe auch NIGGLI/MAEDER, in: Wirtschaftsstrafrecht der Schweiz, 2013, S. 171 ff.) und weiteren Autoren (vgl. insb. TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 3. Aufl. 2018, N. 7 zu Art. 102 StGB; FRANZ RIKLIN, Schweizerisches Strafrecht,
Allgemeiner Teil I, 3. Aufl. 2007, S. 156 N. 25) handelt es sich bei Art. 102 StGB demgegenüber um einen eigenständigen Straftatbestand. Da Art. 102 StGB eine Busse als Sanktion vorsieht, gehen diese Autoren von einer Übertretung im Sinne von Art. 103 ff. StGB aus, welche gemäss Art. 109 StGB in drei Jahren verjähre.
Dem steht allerdings nicht nur der Gesetzeswortlaut, sondern auch die Gesetzessystematik entgegen. Dass das in einem Unternehmen in Ausübung geschäftlicher Verrichtung im Rahmen des Unternehmenszwecks begangene Verbrechen oder Vergehen dem Unternehmen "zugerechnet" wird, ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 102 StGB. Für eine Zurechnungsnorm bzw. eine besondere Form der Teilnahme und gegen einen eigenständigen Übertretungstatbestand spricht auch, dass die Verantwortlichkeit des Unternehmens in Art. 102 StGB, d.h. im Allgemeinen Teil des StGB geregelt ist, und nicht bei den besonderen Bestimmungen im zweiten Buch des StGB, welche im Einzelnen die strafbaren Verhaltensweisen bestimmen (vgl. SCHMID, a.a.O., S. 205). Weshalb gesetzgeberisch eine Zurechnung der Anlasstat nur möglich sein soll, wenn das Gesetz für das Unternehmen die gleiche Sanktion vorsieht wie für die natürliche Person (so NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 102 StGB), bzw. das Legalitätsprinzip der Schaffung einer neuen Zurechnungsnorm durch den Gesetzgeber im Allgemeinen Teil des StGB entgegenstehen soll (so wohl TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 7 zu Art. 102 StGB), bleibt zudem unklar.
2.3.4
NIGGLI/GFELLER qualifizieren Art. 102 StGB als Dauerdelikt, da der strafrechtliche Vorwurf im Organisationsdefizit des Unternehmens bestehe. Die Verjährung beginnt nach NIGGLI/GFELLER daher nicht mit der Vornahme der Anlasstat, sondern erst mit dem Wegfall des Organisationsdefizits zu laufen (NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 47 ff. zu Art. 102 StGB). Diese Theorie hat das Bundesgericht indes bereits im Urteil 6B_7/2014 vom 21. Juli 2014 verworfen (zit. Urteil E. 3.4.3). Der Gesetzgeber beschränkte sich in Art. 102 StGB nicht darauf, dem Unternehmen eine korrekte interne Organisation vorzuschreiben und die Missachtung dieser Pflicht mit einer Busse zu ahnden. Weitere Voraussetzung für die Anwendung von Art. 102 StGB ist vielmehr das Vorliegen einer Anlasstat (zit. Urteil E. 3.4.3;
BGE 142 IV 333
E. 4 S. 336 ff.). Auch die Höhe der Sanktion richtet sich nicht nur nach der Schwere des Organisationsmangels, sondern bei der Bemessung der Busse sind gemäss Art. 102 Abs. 3 StGB insbesondere auch die Schwere der Anlasstat und der angerichtete
Schaden mitzuberücksichtigen. Die Behauptung, das Unternehmen werde in Art. 102 StGB nicht für die Anlasstat, sondern lediglich für das Organisationsdefizit bestraft, trifft daher nicht zu.
2.3.5
Die Beschwerdeführerin argumentiert überdies, die kurze Verjährungsfrist sei vom Gesetzgeber gewollt, andernfalls dieser Geldstrafe (im Sinne von Art. 34 StGB) statt Busse als Sanktion hätte vorsehen müssen (gleich auch TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 7 zu Art. 102 StGB). Dies vermag ebenfalls nicht zu überzeugen.
Die Bestimmung über die Verantwortlichkeit des Unternehmens ist seit dem 1. Oktober 2003 in Kraft (vgl. aArt. 100
quarter
StGB; eingefügt durch Ziff. I 1 des Bundesgesetzes vom 21. März 2003 über die Finanzierung des Terrorismus, AS 2003 3043 ff.). Damals kannte das StGB als Hauptstrafen die Freiheitsstrafe (Zuchthaus-, Gefängnis- oder Haftstrafe, vgl. aArt. 35 ff. StGB, Fassung gültig bis am 31. Dezember 2006) und die Busse (vgl. aArt. 48 und aArt. 106 StGB, Fassung gültig bis am 31. Dezember 2006). Anders als die Geldstrafe (Art. 34 ff. StGB) und insbesondere die im Vorentwurf zur Strafbarkeit von Unternehmen aus dem Jahre 1991 noch vorgesehenen "Massnahmen sui generis" (u.a. Geldleistung, Auflösung des Unternehmens, Tätigkeitsverbot) gehörte die Busse damals zum traditionellen Strafenkatalog des StGB, weshalb sich diese Strafe gemäss der Botschaft als Sanktion für ein Unternehmen am besten eignete (BBl 1999 II 1979, 2144 Ziff. 217.422). Der Bundesrat wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der traditionelle Schuldbegriff im Strafrecht und der daraus von der Lehre abgeleitete dogmatische Grundsatz "societas delinquere non potest" praktikable sachgerechte Lösungen für ein vom Gesetzgeber erkanntes Problem bei der Verantwortlichkeit von Unternehmen verhindern würden. Er qualifizierte den strafrechtlichen Vorwurf an das Unternehmen gegenüber dem herkömmlichen Schuldbegriff daher als "eigenständiges Aliud" und sprach sich damit bezüglich der Strafbarkeit des Unternehmens für eine zeit- und situationsgemässe Uminterpretation des traditionellen Schuldbegriffs aus. Aus diesem Grund sah er - anders als noch im Vorentwurf aus dem Jahre 1991 - keinen Anlass mehr, für Unternehmen ein "diffuses Sanktionenkonstrukt" in Form von "Massnahmen sui generis" anstelle einer eigentlichen Strafe vorzusehen (BBl 1999 II 1979, 2142 Ziff. 217.3 und 2144 Ziff. 217.422). Die Gründe, weshalb der Bundesrat im Entwurf zu aArt. 100
quarter
StGB nicht mehr eine Geldsanktion "sui generis", sondern eine Busse vorsah, sind damit bekannt und deuten nicht
zwingend darauf hin, dass damit ein neuer Übertretungstatbestand geschaffen werden sollte.
Weiter wäre eine Geldstrafe im Sinne von Art. 34 ff. StGB als Sanktion für ein Unternehmen auch wegen der Berechnungsgrundlage in Tagessätzen kaum geeignet (vgl. NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 38 zu Art. 102 StGB). Hinzu kommt, dass das StGB die Geldstrafe am 1. Januar 2007 für den Bereich der leichteren bis mittleren Kriminalität einführte (max. 360 Tagessätze zu Fr. 3'000.-). Seit der am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Änderung des Sanktionenrechts ist die Geldstrafe noch als Sanktion für die leichte Kriminalität (max. 180 Tagessätze zu Fr. 3'000.-) vorgesehen. Art. 102 StGB belegt Unternehmen indes mit einer weit einschneidenderen finanziellen Sanktion im Umfang von bis zu Fr. 5 Mio.
2.3.6
Unbegründet ist auch die Kritik der Beschwerdeführerin, der Gesetzgeber habe die kurze Verjährungsfrist anlässlich der Revision der Verjährungsfristen (absichtlich) stehen lassen. Damit spricht die Beschwerdeführerin die auf den 1. Januar 2014 in Kraft getretene Änderung von Art. 97 Abs. 1 lit. c StGB und den neu eingefügten Art. 97 Abs. 1 lit. d StGB an. Seit dem 1. Januar 2014 verjähren Straftaten, für welche das Gesetz eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren vorsieht, nicht mehr in sieben (vgl. aArt. 97 Abs. 1 lit. c StGB), sondern in 10 Jahren (vgl. Art. 97 Abs. 1 lit. c StGB). Gegenstand der erwähnten Gesetzesrevision war die zu kurze Verjährungsfrist für mit einer Freiheitsstrafe von maximal drei Jahren bedrohte Vergehen. Die Unternehmensstrafbarkeit war von dieser Gesetzesrevision daher nicht betroffen (vgl. NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 49a zu Art. 102 StGB). Im Übrigen liesse sich aus der erwähnten Gesetzesrevision für die vorliegend zu beurteilende Frage von vornherein nur etwas herleiten, wenn sich aus den Materialien Anhaltspunkte ergeben würden, dass der Gesetzgeber bezüglich Art. 102 StGB von einer dreijährigen Verjährungsfrist ausging. Solches zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf.
2.4
Zusammengefasst stützte die Beschwerdeführerin die Einstellung infolge Verjährung auf eine Lehrmeinung, welche in der bisherigen Rechtsprechung und mehrheitlich auch in der übrigen Lehre kritisch aufgenommen wurde und welche sich entgegen der Gesetzessystematik und dem Wortlaut von Art. 102 Abs. 1 StGB gegen eine Zurechnungsnorm und für einen selbstständigen Übertretungstatbestand ausspricht. Die Vorinstanz folgte dieser Haltung nicht und
entschied daher zu Recht, die Voraussetzungen für eine Einstellung des Verfahrens gegen die Bank B. infolge Verjährung seien nicht erfüllt.
Die Vorinstanz hatte im Rahmen der Beschwerde gegen die Einstellungsverfügung vom 26. März 2018 einzig zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Verfahrenseinstellung erfüllt sind. Nachdem sie dies verneinte, durfte und musste sie die Frage der Verjährung offenlassen. Die Beschwerdeführerin verkennt, dass es nicht an der Beschwerdeinstanz ist, sich im Rahmen einer Beschwerde gegen eine Einstellungsverfügung abschliessend zur Dauer der Verjährung zu äussern, da sie damit den gerichtlichen Entscheid vorwegnehmen würde. Selbst wenn die Vorinstanz die Frage der Verjährung abschliessend geprüft und verneint hätte, wäre fraglich, ob das Gericht im Falle einer gerichtlichen Beurteilung daran gebunden wäre.
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de
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Art. 102 StGB, Art. 319 Abs. 1 lit. d StPO; Strafbarkeit von Unternehmen, Einstellung des Strafverfahrens infolge Verjährung. Zulässigkeit der Einstellung des Strafverfahrens infolge Verjährung trotz umstrittener Rechtslage (E. 2.1 und 2.2).
Rechtsnatur von Art. 102 StGB als Zurechnungsnorm und Verjährung der Strafbarkeit von Unternehmen im Sinne von Art. 102 StGB (E. 2.3 und 2.4).
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criminal law and criminal procedure
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IV
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-IV-68%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,002
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146 IV 68
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146 IV 68
Sachverhalt ab Seite 68
A.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Aargau stellte das Verfahren gegen die Bank B. wegen Geldwäscherei im Sinne von Art. 305
bis
i.V.m. Art. 102 Abs. 2 StGB mit Verfügung vom 26. März 2018 infolge Verjährung ein. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Aargau
genehmigte die Einstellungsverfügung am 27. März 2018. Gegen die Einstellungsverfügung erhoben A. sowie weitere Privatkläger Beschwerde beim Obergericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 30. November 2018 gut; es hob die Einstellungsverfügung vom 26. März 2018 auf und wies die Sache zur weiteren Behandlung an die kantonale Staatsanwaltschaft zurück.
B.
Die Oberstaatsanwaltschaft beantragt mit Beschwerde in Strafsachen, der Entscheid vom 30. November 2018 sei aufzuheben und das Verfahren gegen die Bank B. sei wegen Verjährung einzustellen. Eventualiter sei das Verfahren zur Beurteilung der Verjährung an das Obergericht zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Nach Art. 319 Abs. 1 StPO verfügt die Staatsanwaltschaft die Einstellung des Verfahrens u.a. dann, wenn kein Tatverdacht erhärtet ist, der eine Anklage rechtfertigt (lit. a), kein Straftatbestand erfüllt ist (lit. b), Rechtfertigungsgründe einen Straftatbestand unanwendbar machen (lit. c), Prozessvoraussetzungen definitiv nicht erfüllt werden können oder Prozesshindernisse aufgetreten sind (lit. d). Art. 319 Abs. 1 lit. d StPO ist zwar - wie auch Art. 319 Abs. 1 lit. b und c StPO - absolut formuliert. Die Staatsanwaltschaft darf das Strafverfahren nach ständiger Rechtsprechung dennoch nur bei klarer Straflosigkeit oder offensichtlich fehlenden Prozessvoraussetzungen einstellen (
BGE 143 IV 241
E. 2.2.1 S. 243;
BGE 138 IV 186
E. 4.1 S. 190;
BGE 137 IV 219
E. 7.1 S. 226; gleich LANDSHUT/BOSSHARD, in: Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 2. Aufl. 2014, N. 24 zu Art. 319 StPO). Obwohl Art. 319 Abs. 1 StGB den Zweifelsfall nur für die tatsächlichen Voraussetzungen der angeklagten Tat vorsieht (vgl. lit. a), muss daher auch für die rechtliche Subsumtion eines Verhaltens gelten, dass bei Zweifeln an der rechtlichen Würdigung durch ein Gericht keine Einstellungsverfügung ergehen darf (NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, 3. Aufl. 2012, N. 1397). Das Fehlen von Präjudizien im materiellen Strafrecht kann nach der Rechtsprechung ein Grund für eine Anklageerhebung und gegen eine Verfahrenseinstellung sein (
BGE 138 IV 86
E. 4.1.2 S. 91). Bei der Verjährung handelt es sich
um ein dauerndes Prozesshindernis im Sinne von Art. 319 Abs. 1 lit. d StPO (vgl.
BGE 142 IV 383
E. 2.1 S. 386;
BGE 116 IV 80
E. 2a S. 81; Urteile 6B_479/2013 vom 30. Januar 2014 E. 2.1; 6B_238/2013 vom 22. November 2013 E. 2.3; 6B_277/2012 vom 14. August 2012 E. 2.3). Bei zweifelhafter Rechtslage hat nach der Rechtsprechung mithin nicht die Untersuchungs- oder Anklagebehörde über den Verjährungseintritt zu entscheiden, sondern die für die materielle Beurteilung zuständigen Gerichte. Eine Einstellung infolge Verjährung darf nach der Rechtsprechung daher nur ergehen, wenn die Verjährung offensichtlich ist. An dieser Rechtsprechung ist grundsätzlich festzuhalten.
2.2
Die Rechtsprechung betonte allerdings auch, dass der Grundsatz, wonach im Zweifelsfall nicht eingestellt werden darf, unter Würdigung der im Einzelfall gegebenen Umstände anzuwenden ist, und die Kantone insoweit über ein gewisses Ermessen verfügen (
BGE 138 IV 186
E. 4.1 S. 190,
BGE 138 IV 86
E. 4.1.2 S. 91; Urteile 6B_384/2019 vom 21. August 2019 E. 3.1; 6B_573/2017 vom 11. Januar 2018 E. 5.2). Im Rahmen dieses Ermessens darf in Einzelfällen auch dem Grundsatz der Prozessökonomie Rechnung getragen werden. Der Beschwerdeführerin ist beizupflichten, dass es aus prozessökonomischer Sicht Sinn macht, die Frage der Verjährung vorab zu prüfen, wenn damit wie vorliegend ein bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren vermieden werden kann. Dies entspricht auch dem Sinne und Zweck von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG.
Die Möglichkeit, dem Gericht die Frage der Verjährung (vor der Anklageerhebung bzw. im Sinne einer Zweiteilung der Anklageerhebung) vorab zur Beurteilung zu unterbreiten, ist in der StPO indes nicht vorgesehen. Zwar kann das Gericht nach der Anklageerhebung die Frage der Verjährung vorab prüfen (vgl. Art. 329 Abs. 1 lit. c und Art. 339 Abs. 2 lit. c StPO;
BGE 142 IV 383
E. 2.1 S. 383). Verneint es ein Prozesshindernis infolge Verjährung, muss es jedoch unverzüglich die zur Durchführung der Hauptverhandlung notwendigen Anordnungen treffen (Art. 330 Abs. 1 StPO) bzw. die Hauptverhandlung ohne unnötige Unterbrechungen zu Ende führen (Art. 340 Abs. 1 lit. a StPO). Ist die Staatsanwaltschaft der Auffassung, eine Straftat sei verjährt, kann es sich bei sehr komplexen Verfahren daher rechtfertigen, die Verjährungsfrage trotz umstrittener Rechtslage in einer Einstellungsverfügung vorwegzunehmen, wenn damit ein zeitaufwändiges und kostspieliges umfangreiches
Beweisverfahren vermieden werden kann. Ein solches Vorgehen muss in Ausnahmefällen zulässig sein, wenn sich allfällige Geschädigte als Zivilkläger konstituiert haben und eine ungerechtfertigte Einstellung infolge Verjährung nötigenfalls daher mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG). Eine abschliessende Klärung der Verjährungsfrage in einer Einstellungsverfügung bzw. im Rahmen einer Beschwerde gegen die Einstellungsverfügung ist jedoch auf jeden Fall nur möglich, wenn die Verjährung bejaht wird. Die Staatsanwaltschaft und die Beschwerdeinstanzen können im Rahmen einer Einstellung nur feststellen, dass Prozessvoraussetzungen definitiv nicht erfüllt werden können oder Prozesshindernisse aufgetreten sind (vgl. Art. 319 Abs. 1 lit. d StGB), nicht hingegen, dass die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind bzw. dass keine Prozesshindernisse vorliegen. Ist nach Auffassung der Beschwerdeinstanz Anklage zu erheben, kann sich nur das zuständige Gericht verbindlich zum Vorliegen der Prozessvoraussetzungen äussern.
2.3
2.3.1
Vorliegend machten die Beschwerdegegner im kantonalen Beschwerdeverfahren geltend, Art. 102 StGB sei eine Zurechnungsnorm. Die Verjährung der Strafbarkeit der Bank B. wegen Geldwäscherei im Sinne von Art. 102 i.V.m. Art. 305
bis
Ziff. 2 StGB richte sich nach Art. 97 Abs. 1 lit. b StGB und betrage 15 Jahre.
Die Beschwerdeführerin argumentiert demgegenüber in Anlehnung an NIGGLI/GFELLER, bei Art. 102 StGB handle es sich um eine Übertretung, weshalb die Verjährungsfrist lediglich drei Jahre betrage. Die dreijährige Verjährungsfrist beginne mit dem Wegfall des Organisationsdefizits zu laufen. Die Bank B. habe die Mängel in der Geschäftstätigkeit der Abteilung F. bereits per Ende 2011 erkannt und verschiedene Massnahmen getroffen, um diese Mängel zu beheben. Das Organisationsdefizit habe bereits bei Erlass der Verfügung der FINMA vom 25. März 2013 nicht mehr bestanden, in welcher die FINMA im Zusammenhang mit der durch die Abteilung F. der Bank B. betreuten Geschäftsbeziehung zur D. AG u.a. eine schwere Verletzung der bankengesetzlichen Organisations- und Gewährserfordernisse festgestellt habe.
2.3.2
Das Bundesgericht hat sich bisher nicht abschliessend zur Frage der Verjährung der Verantwortlichkeit des Unternehmens im Sinne von Art. 102 StGB geäussert. Es liess im Urteil 6B_7/2014 vom
21. Juli 2014 offen, ob es sich bei Art. 102 StGB um eine Zurechnungsnorm, einen besonderen Fall der Teilnahme oder einen eigenständigen Übertretungstatbestand handelt. Für den Fall, dass Art. 102 StGB als eine besondere Form der Teilnahme und/oder als eine Zurechnungsnorm konzipiert sei, wies es jedoch darauf hin, dass sich die Verjährung der Strafbarkeit des Unternehmens im Sinne von Art. 102 StGB logischerweise nach der Verjährung der Anlasstat richtet (zit. Urteil 6B_7/2014, a.a.O., E. 3.4.1). Eine Antwort auf die Frage, ob es sich bei Art. 102 StGB um einen eigenständigen Übertretungsstraftatbestand oder eine Zurechnungsnorm handelt, kann auch
BGE 142 IV 333
nicht entnommen werden (a.M. NIGGLI/GFELLER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 4. Aufl. 2019, N. 19a und 20b zu Art. 102 StGB).
Hingegen entschieden sowohl das Bundesstrafgericht im Entscheid BB.2016.359 vom 14. Dezember 2016 E. 4.1 als auch das Obergericht des Kantons Solothurn im Urteil STBER.2011.32 vom 19. November 2015 E. II.1, welchem
BGE 142 IV 333
zugrundelag, dass sich die Verjährung der Strafbarkeit des Unternehmens nach derjenigen für die Anlasstat richtet. Dies entspricht auch der herrschenden Lehre (vgl. etwa NIKLAUS SCHMID, Strafbarkeit des Unternehmens: die prozessuale Seite, recht 21/2003 S. 201 ff., 205 f.; ALAIN MACALUSO, La responsabilité pénale de l'entreprise: principes et commentaire des art. 100
quater
et 100
quinquies
CP, 2004, S. 90 f.; MACALUSO/GARBARSKI, L'art. 102 CP ne consacre pas une infraction de mauvaise organisation, AJP 2019, S. 194 ff.; GÜNTHER ARZT, Die kommende Strafbarkeit der Bank als juristischer Person, in: Banken und Bankrecht im Wandel, 2004, S. 82; MARK PIETH, Wirtschaftsstrafrecht, 2016, S. 60 f.;
ders.
, Plädoyer für die Reform der strafrechtlichen Unternehmenshaftung, in: Jusletter 19. Februar 2018, Rz. 12; ROBERT ROTH, L'entreprise, nouvel acteur pénal, in: La responsabilité pénale du fait d'autrui, 2002, S. 99 f.; MATTHIAS FORSTER, Die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Unternehmens nach Art. 102 StGB, 2006, S. 73; DUPUIS UND ANDERE, CP, Code pénal, 2. Aufl. 2017, N. 12 zu Art. 102 StGB; YVAN JEANNERET, La responsabilité pénale de l'entreprise et le droit de la circulation routière, AJP 2004 S. 917 ff., 919).
2.3.3
Nach NIGGLI/GFELLER (a.a.O., N. 18 ff. zu Art. 102 StGB; siehe auch NIGGLI/MAEDER, in: Wirtschaftsstrafrecht der Schweiz, 2013, S. 171 ff.) und weiteren Autoren (vgl. insb. TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 3. Aufl. 2018, N. 7 zu Art. 102 StGB; FRANZ RIKLIN, Schweizerisches Strafrecht,
Allgemeiner Teil I, 3. Aufl. 2007, S. 156 N. 25) handelt es sich bei Art. 102 StGB demgegenüber um einen eigenständigen Straftatbestand. Da Art. 102 StGB eine Busse als Sanktion vorsieht, gehen diese Autoren von einer Übertretung im Sinne von Art. 103 ff. StGB aus, welche gemäss Art. 109 StGB in drei Jahren verjähre.
Dem steht allerdings nicht nur der Gesetzeswortlaut, sondern auch die Gesetzessystematik entgegen. Dass das in einem Unternehmen in Ausübung geschäftlicher Verrichtung im Rahmen des Unternehmenszwecks begangene Verbrechen oder Vergehen dem Unternehmen "zugerechnet" wird, ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 102 StGB. Für eine Zurechnungsnorm bzw. eine besondere Form der Teilnahme und gegen einen eigenständigen Übertretungstatbestand spricht auch, dass die Verantwortlichkeit des Unternehmens in Art. 102 StGB, d.h. im Allgemeinen Teil des StGB geregelt ist, und nicht bei den besonderen Bestimmungen im zweiten Buch des StGB, welche im Einzelnen die strafbaren Verhaltensweisen bestimmen (vgl. SCHMID, a.a.O., S. 205). Weshalb gesetzgeberisch eine Zurechnung der Anlasstat nur möglich sein soll, wenn das Gesetz für das Unternehmen die gleiche Sanktion vorsieht wie für die natürliche Person (so NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 102 StGB), bzw. das Legalitätsprinzip der Schaffung einer neuen Zurechnungsnorm durch den Gesetzgeber im Allgemeinen Teil des StGB entgegenstehen soll (so wohl TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 7 zu Art. 102 StGB), bleibt zudem unklar.
2.3.4
NIGGLI/GFELLER qualifizieren Art. 102 StGB als Dauerdelikt, da der strafrechtliche Vorwurf im Organisationsdefizit des Unternehmens bestehe. Die Verjährung beginnt nach NIGGLI/GFELLER daher nicht mit der Vornahme der Anlasstat, sondern erst mit dem Wegfall des Organisationsdefizits zu laufen (NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 47 ff. zu Art. 102 StGB). Diese Theorie hat das Bundesgericht indes bereits im Urteil 6B_7/2014 vom 21. Juli 2014 verworfen (zit. Urteil E. 3.4.3). Der Gesetzgeber beschränkte sich in Art. 102 StGB nicht darauf, dem Unternehmen eine korrekte interne Organisation vorzuschreiben und die Missachtung dieser Pflicht mit einer Busse zu ahnden. Weitere Voraussetzung für die Anwendung von Art. 102 StGB ist vielmehr das Vorliegen einer Anlasstat (zit. Urteil E. 3.4.3;
BGE 142 IV 333
E. 4 S. 336 ff.). Auch die Höhe der Sanktion richtet sich nicht nur nach der Schwere des Organisationsmangels, sondern bei der Bemessung der Busse sind gemäss Art. 102 Abs. 3 StGB insbesondere auch die Schwere der Anlasstat und der angerichtete
Schaden mitzuberücksichtigen. Die Behauptung, das Unternehmen werde in Art. 102 StGB nicht für die Anlasstat, sondern lediglich für das Organisationsdefizit bestraft, trifft daher nicht zu.
2.3.5
Die Beschwerdeführerin argumentiert überdies, die kurze Verjährungsfrist sei vom Gesetzgeber gewollt, andernfalls dieser Geldstrafe (im Sinne von Art. 34 StGB) statt Busse als Sanktion hätte vorsehen müssen (gleich auch TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 7 zu Art. 102 StGB). Dies vermag ebenfalls nicht zu überzeugen.
Die Bestimmung über die Verantwortlichkeit des Unternehmens ist seit dem 1. Oktober 2003 in Kraft (vgl. aArt. 100
quarter
StGB; eingefügt durch Ziff. I 1 des Bundesgesetzes vom 21. März 2003 über die Finanzierung des Terrorismus, AS 2003 3043 ff.). Damals kannte das StGB als Hauptstrafen die Freiheitsstrafe (Zuchthaus-, Gefängnis- oder Haftstrafe, vgl. aArt. 35 ff. StGB, Fassung gültig bis am 31. Dezember 2006) und die Busse (vgl. aArt. 48 und aArt. 106 StGB, Fassung gültig bis am 31. Dezember 2006). Anders als die Geldstrafe (Art. 34 ff. StGB) und insbesondere die im Vorentwurf zur Strafbarkeit von Unternehmen aus dem Jahre 1991 noch vorgesehenen "Massnahmen sui generis" (u.a. Geldleistung, Auflösung des Unternehmens, Tätigkeitsverbot) gehörte die Busse damals zum traditionellen Strafenkatalog des StGB, weshalb sich diese Strafe gemäss der Botschaft als Sanktion für ein Unternehmen am besten eignete (BBl 1999 II 1979, 2144 Ziff. 217.422). Der Bundesrat wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der traditionelle Schuldbegriff im Strafrecht und der daraus von der Lehre abgeleitete dogmatische Grundsatz "societas delinquere non potest" praktikable sachgerechte Lösungen für ein vom Gesetzgeber erkanntes Problem bei der Verantwortlichkeit von Unternehmen verhindern würden. Er qualifizierte den strafrechtlichen Vorwurf an das Unternehmen gegenüber dem herkömmlichen Schuldbegriff daher als "eigenständiges Aliud" und sprach sich damit bezüglich der Strafbarkeit des Unternehmens für eine zeit- und situationsgemässe Uminterpretation des traditionellen Schuldbegriffs aus. Aus diesem Grund sah er - anders als noch im Vorentwurf aus dem Jahre 1991 - keinen Anlass mehr, für Unternehmen ein "diffuses Sanktionenkonstrukt" in Form von "Massnahmen sui generis" anstelle einer eigentlichen Strafe vorzusehen (BBl 1999 II 1979, 2142 Ziff. 217.3 und 2144 Ziff. 217.422). Die Gründe, weshalb der Bundesrat im Entwurf zu aArt. 100
quarter
StGB nicht mehr eine Geldsanktion "sui generis", sondern eine Busse vorsah, sind damit bekannt und deuten nicht
zwingend darauf hin, dass damit ein neuer Übertretungstatbestand geschaffen werden sollte.
Weiter wäre eine Geldstrafe im Sinne von Art. 34 ff. StGB als Sanktion für ein Unternehmen auch wegen der Berechnungsgrundlage in Tagessätzen kaum geeignet (vgl. NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 38 zu Art. 102 StGB). Hinzu kommt, dass das StGB die Geldstrafe am 1. Januar 2007 für den Bereich der leichteren bis mittleren Kriminalität einführte (max. 360 Tagessätze zu Fr. 3'000.-). Seit der am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Änderung des Sanktionenrechts ist die Geldstrafe noch als Sanktion für die leichte Kriminalität (max. 180 Tagessätze zu Fr. 3'000.-) vorgesehen. Art. 102 StGB belegt Unternehmen indes mit einer weit einschneidenderen finanziellen Sanktion im Umfang von bis zu Fr. 5 Mio.
2.3.6
Unbegründet ist auch die Kritik der Beschwerdeführerin, der Gesetzgeber habe die kurze Verjährungsfrist anlässlich der Revision der Verjährungsfristen (absichtlich) stehen lassen. Damit spricht die Beschwerdeführerin die auf den 1. Januar 2014 in Kraft getretene Änderung von Art. 97 Abs. 1 lit. c StGB und den neu eingefügten Art. 97 Abs. 1 lit. d StGB an. Seit dem 1. Januar 2014 verjähren Straftaten, für welche das Gesetz eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren vorsieht, nicht mehr in sieben (vgl. aArt. 97 Abs. 1 lit. c StGB), sondern in 10 Jahren (vgl. Art. 97 Abs. 1 lit. c StGB). Gegenstand der erwähnten Gesetzesrevision war die zu kurze Verjährungsfrist für mit einer Freiheitsstrafe von maximal drei Jahren bedrohte Vergehen. Die Unternehmensstrafbarkeit war von dieser Gesetzesrevision daher nicht betroffen (vgl. NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 49a zu Art. 102 StGB). Im Übrigen liesse sich aus der erwähnten Gesetzesrevision für die vorliegend zu beurteilende Frage von vornherein nur etwas herleiten, wenn sich aus den Materialien Anhaltspunkte ergeben würden, dass der Gesetzgeber bezüglich Art. 102 StGB von einer dreijährigen Verjährungsfrist ausging. Solches zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf.
2.4
Zusammengefasst stützte die Beschwerdeführerin die Einstellung infolge Verjährung auf eine Lehrmeinung, welche in der bisherigen Rechtsprechung und mehrheitlich auch in der übrigen Lehre kritisch aufgenommen wurde und welche sich entgegen der Gesetzessystematik und dem Wortlaut von Art. 102 Abs. 1 StGB gegen eine Zurechnungsnorm und für einen selbstständigen Übertretungstatbestand ausspricht. Die Vorinstanz folgte dieser Haltung nicht und
entschied daher zu Recht, die Voraussetzungen für eine Einstellung des Verfahrens gegen die Bank B. infolge Verjährung seien nicht erfüllt.
Die Vorinstanz hatte im Rahmen der Beschwerde gegen die Einstellungsverfügung vom 26. März 2018 einzig zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Verfahrenseinstellung erfüllt sind. Nachdem sie dies verneinte, durfte und musste sie die Frage der Verjährung offenlassen. Die Beschwerdeführerin verkennt, dass es nicht an der Beschwerdeinstanz ist, sich im Rahmen einer Beschwerde gegen eine Einstellungsverfügung abschliessend zur Dauer der Verjährung zu äussern, da sie damit den gerichtlichen Entscheid vorwegnehmen würde. Selbst wenn die Vorinstanz die Frage der Verjährung abschliessend geprüft und verneint hätte, wäre fraglich, ob das Gericht im Falle einer gerichtlichen Beurteilung daran gebunden wäre.
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Art. 102 CP, art. 319 al. 1 let. d CPP; punissabilité de l'entreprise, classement de la procédure en raison de la prescription. Admissibilité du classement de la procédure en raison de la prescription, malgré une situation juridique controversée (consid. 2.1 et 2.2).
Nature juridique de l'art. 102 CP en tant que règle d'imputation et prescription de la punissabilité de l'entreprise au sens de l'art. 102 CP (consid. 2.3 et 2.4).
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criminal law and criminal procedure
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IV
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59,003
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146 IV 68
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146 IV 68
Sachverhalt ab Seite 68
A.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Aargau stellte das Verfahren gegen die Bank B. wegen Geldwäscherei im Sinne von Art. 305
bis
i.V.m. Art. 102 Abs. 2 StGB mit Verfügung vom 26. März 2018 infolge Verjährung ein. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Aargau
genehmigte die Einstellungsverfügung am 27. März 2018. Gegen die Einstellungsverfügung erhoben A. sowie weitere Privatkläger Beschwerde beim Obergericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 30. November 2018 gut; es hob die Einstellungsverfügung vom 26. März 2018 auf und wies die Sache zur weiteren Behandlung an die kantonale Staatsanwaltschaft zurück.
B.
Die Oberstaatsanwaltschaft beantragt mit Beschwerde in Strafsachen, der Entscheid vom 30. November 2018 sei aufzuheben und das Verfahren gegen die Bank B. sei wegen Verjährung einzustellen. Eventualiter sei das Verfahren zur Beurteilung der Verjährung an das Obergericht zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Nach Art. 319 Abs. 1 StPO verfügt die Staatsanwaltschaft die Einstellung des Verfahrens u.a. dann, wenn kein Tatverdacht erhärtet ist, der eine Anklage rechtfertigt (lit. a), kein Straftatbestand erfüllt ist (lit. b), Rechtfertigungsgründe einen Straftatbestand unanwendbar machen (lit. c), Prozessvoraussetzungen definitiv nicht erfüllt werden können oder Prozesshindernisse aufgetreten sind (lit. d). Art. 319 Abs. 1 lit. d StPO ist zwar - wie auch Art. 319 Abs. 1 lit. b und c StPO - absolut formuliert. Die Staatsanwaltschaft darf das Strafverfahren nach ständiger Rechtsprechung dennoch nur bei klarer Straflosigkeit oder offensichtlich fehlenden Prozessvoraussetzungen einstellen (
BGE 143 IV 241
E. 2.2.1 S. 243;
BGE 138 IV 186
E. 4.1 S. 190;
BGE 137 IV 219
E. 7.1 S. 226; gleich LANDSHUT/BOSSHARD, in: Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 2. Aufl. 2014, N. 24 zu Art. 319 StPO). Obwohl Art. 319 Abs. 1 StGB den Zweifelsfall nur für die tatsächlichen Voraussetzungen der angeklagten Tat vorsieht (vgl. lit. a), muss daher auch für die rechtliche Subsumtion eines Verhaltens gelten, dass bei Zweifeln an der rechtlichen Würdigung durch ein Gericht keine Einstellungsverfügung ergehen darf (NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafprozessrechts, 3. Aufl. 2012, N. 1397). Das Fehlen von Präjudizien im materiellen Strafrecht kann nach der Rechtsprechung ein Grund für eine Anklageerhebung und gegen eine Verfahrenseinstellung sein (
BGE 138 IV 86
E. 4.1.2 S. 91). Bei der Verjährung handelt es sich
um ein dauerndes Prozesshindernis im Sinne von Art. 319 Abs. 1 lit. d StPO (vgl.
BGE 142 IV 383
E. 2.1 S. 386;
BGE 116 IV 80
E. 2a S. 81; Urteile 6B_479/2013 vom 30. Januar 2014 E. 2.1; 6B_238/2013 vom 22. November 2013 E. 2.3; 6B_277/2012 vom 14. August 2012 E. 2.3). Bei zweifelhafter Rechtslage hat nach der Rechtsprechung mithin nicht die Untersuchungs- oder Anklagebehörde über den Verjährungseintritt zu entscheiden, sondern die für die materielle Beurteilung zuständigen Gerichte. Eine Einstellung infolge Verjährung darf nach der Rechtsprechung daher nur ergehen, wenn die Verjährung offensichtlich ist. An dieser Rechtsprechung ist grundsätzlich festzuhalten.
2.2
Die Rechtsprechung betonte allerdings auch, dass der Grundsatz, wonach im Zweifelsfall nicht eingestellt werden darf, unter Würdigung der im Einzelfall gegebenen Umstände anzuwenden ist, und die Kantone insoweit über ein gewisses Ermessen verfügen (
BGE 138 IV 186
E. 4.1 S. 190,
BGE 138 IV 86
E. 4.1.2 S. 91; Urteile 6B_384/2019 vom 21. August 2019 E. 3.1; 6B_573/2017 vom 11. Januar 2018 E. 5.2). Im Rahmen dieses Ermessens darf in Einzelfällen auch dem Grundsatz der Prozessökonomie Rechnung getragen werden. Der Beschwerdeführerin ist beizupflichten, dass es aus prozessökonomischer Sicht Sinn macht, die Frage der Verjährung vorab zu prüfen, wenn damit wie vorliegend ein bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren vermieden werden kann. Dies entspricht auch dem Sinne und Zweck von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG.
Die Möglichkeit, dem Gericht die Frage der Verjährung (vor der Anklageerhebung bzw. im Sinne einer Zweiteilung der Anklageerhebung) vorab zur Beurteilung zu unterbreiten, ist in der StPO indes nicht vorgesehen. Zwar kann das Gericht nach der Anklageerhebung die Frage der Verjährung vorab prüfen (vgl. Art. 329 Abs. 1 lit. c und Art. 339 Abs. 2 lit. c StPO;
BGE 142 IV 383
E. 2.1 S. 383). Verneint es ein Prozesshindernis infolge Verjährung, muss es jedoch unverzüglich die zur Durchführung der Hauptverhandlung notwendigen Anordnungen treffen (Art. 330 Abs. 1 StPO) bzw. die Hauptverhandlung ohne unnötige Unterbrechungen zu Ende führen (Art. 340 Abs. 1 lit. a StPO). Ist die Staatsanwaltschaft der Auffassung, eine Straftat sei verjährt, kann es sich bei sehr komplexen Verfahren daher rechtfertigen, die Verjährungsfrage trotz umstrittener Rechtslage in einer Einstellungsverfügung vorwegzunehmen, wenn damit ein zeitaufwändiges und kostspieliges umfangreiches
Beweisverfahren vermieden werden kann. Ein solches Vorgehen muss in Ausnahmefällen zulässig sein, wenn sich allfällige Geschädigte als Zivilkläger konstituiert haben und eine ungerechtfertigte Einstellung infolge Verjährung nötigenfalls daher mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG). Eine abschliessende Klärung der Verjährungsfrage in einer Einstellungsverfügung bzw. im Rahmen einer Beschwerde gegen die Einstellungsverfügung ist jedoch auf jeden Fall nur möglich, wenn die Verjährung bejaht wird. Die Staatsanwaltschaft und die Beschwerdeinstanzen können im Rahmen einer Einstellung nur feststellen, dass Prozessvoraussetzungen definitiv nicht erfüllt werden können oder Prozesshindernisse aufgetreten sind (vgl. Art. 319 Abs. 1 lit. d StGB), nicht hingegen, dass die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind bzw. dass keine Prozesshindernisse vorliegen. Ist nach Auffassung der Beschwerdeinstanz Anklage zu erheben, kann sich nur das zuständige Gericht verbindlich zum Vorliegen der Prozessvoraussetzungen äussern.
2.3
2.3.1
Vorliegend machten die Beschwerdegegner im kantonalen Beschwerdeverfahren geltend, Art. 102 StGB sei eine Zurechnungsnorm. Die Verjährung der Strafbarkeit der Bank B. wegen Geldwäscherei im Sinne von Art. 102 i.V.m. Art. 305
bis
Ziff. 2 StGB richte sich nach Art. 97 Abs. 1 lit. b StGB und betrage 15 Jahre.
Die Beschwerdeführerin argumentiert demgegenüber in Anlehnung an NIGGLI/GFELLER, bei Art. 102 StGB handle es sich um eine Übertretung, weshalb die Verjährungsfrist lediglich drei Jahre betrage. Die dreijährige Verjährungsfrist beginne mit dem Wegfall des Organisationsdefizits zu laufen. Die Bank B. habe die Mängel in der Geschäftstätigkeit der Abteilung F. bereits per Ende 2011 erkannt und verschiedene Massnahmen getroffen, um diese Mängel zu beheben. Das Organisationsdefizit habe bereits bei Erlass der Verfügung der FINMA vom 25. März 2013 nicht mehr bestanden, in welcher die FINMA im Zusammenhang mit der durch die Abteilung F. der Bank B. betreuten Geschäftsbeziehung zur D. AG u.a. eine schwere Verletzung der bankengesetzlichen Organisations- und Gewährserfordernisse festgestellt habe.
2.3.2
Das Bundesgericht hat sich bisher nicht abschliessend zur Frage der Verjährung der Verantwortlichkeit des Unternehmens im Sinne von Art. 102 StGB geäussert. Es liess im Urteil 6B_7/2014 vom
21. Juli 2014 offen, ob es sich bei Art. 102 StGB um eine Zurechnungsnorm, einen besonderen Fall der Teilnahme oder einen eigenständigen Übertretungstatbestand handelt. Für den Fall, dass Art. 102 StGB als eine besondere Form der Teilnahme und/oder als eine Zurechnungsnorm konzipiert sei, wies es jedoch darauf hin, dass sich die Verjährung der Strafbarkeit des Unternehmens im Sinne von Art. 102 StGB logischerweise nach der Verjährung der Anlasstat richtet (zit. Urteil 6B_7/2014, a.a.O., E. 3.4.1). Eine Antwort auf die Frage, ob es sich bei Art. 102 StGB um einen eigenständigen Übertretungsstraftatbestand oder eine Zurechnungsnorm handelt, kann auch
BGE 142 IV 333
nicht entnommen werden (a.M. NIGGLI/GFELLER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. I, 4. Aufl. 2019, N. 19a und 20b zu Art. 102 StGB).
Hingegen entschieden sowohl das Bundesstrafgericht im Entscheid BB.2016.359 vom 14. Dezember 2016 E. 4.1 als auch das Obergericht des Kantons Solothurn im Urteil STBER.2011.32 vom 19. November 2015 E. II.1, welchem
BGE 142 IV 333
zugrundelag, dass sich die Verjährung der Strafbarkeit des Unternehmens nach derjenigen für die Anlasstat richtet. Dies entspricht auch der herrschenden Lehre (vgl. etwa NIKLAUS SCHMID, Strafbarkeit des Unternehmens: die prozessuale Seite, recht 21/2003 S. 201 ff., 205 f.; ALAIN MACALUSO, La responsabilité pénale de l'entreprise: principes et commentaire des art. 100
quater
et 100
quinquies
CP, 2004, S. 90 f.; MACALUSO/GARBARSKI, L'art. 102 CP ne consacre pas une infraction de mauvaise organisation, AJP 2019, S. 194 ff.; GÜNTHER ARZT, Die kommende Strafbarkeit der Bank als juristischer Person, in: Banken und Bankrecht im Wandel, 2004, S. 82; MARK PIETH, Wirtschaftsstrafrecht, 2016, S. 60 f.;
ders.
, Plädoyer für die Reform der strafrechtlichen Unternehmenshaftung, in: Jusletter 19. Februar 2018, Rz. 12; ROBERT ROTH, L'entreprise, nouvel acteur pénal, in: La responsabilité pénale du fait d'autrui, 2002, S. 99 f.; MATTHIAS FORSTER, Die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Unternehmens nach Art. 102 StGB, 2006, S. 73; DUPUIS UND ANDERE, CP, Code pénal, 2. Aufl. 2017, N. 12 zu Art. 102 StGB; YVAN JEANNERET, La responsabilité pénale de l'entreprise et le droit de la circulation routière, AJP 2004 S. 917 ff., 919).
2.3.3
Nach NIGGLI/GFELLER (a.a.O., N. 18 ff. zu Art. 102 StGB; siehe auch NIGGLI/MAEDER, in: Wirtschaftsstrafrecht der Schweiz, 2013, S. 171 ff.) und weiteren Autoren (vgl. insb. TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 3. Aufl. 2018, N. 7 zu Art. 102 StGB; FRANZ RIKLIN, Schweizerisches Strafrecht,
Allgemeiner Teil I, 3. Aufl. 2007, S. 156 N. 25) handelt es sich bei Art. 102 StGB demgegenüber um einen eigenständigen Straftatbestand. Da Art. 102 StGB eine Busse als Sanktion vorsieht, gehen diese Autoren von einer Übertretung im Sinne von Art. 103 ff. StGB aus, welche gemäss Art. 109 StGB in drei Jahren verjähre.
Dem steht allerdings nicht nur der Gesetzeswortlaut, sondern auch die Gesetzessystematik entgegen. Dass das in einem Unternehmen in Ausübung geschäftlicher Verrichtung im Rahmen des Unternehmenszwecks begangene Verbrechen oder Vergehen dem Unternehmen "zugerechnet" wird, ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 102 StGB. Für eine Zurechnungsnorm bzw. eine besondere Form der Teilnahme und gegen einen eigenständigen Übertretungstatbestand spricht auch, dass die Verantwortlichkeit des Unternehmens in Art. 102 StGB, d.h. im Allgemeinen Teil des StGB geregelt ist, und nicht bei den besonderen Bestimmungen im zweiten Buch des StGB, welche im Einzelnen die strafbaren Verhaltensweisen bestimmen (vgl. SCHMID, a.a.O., S. 205). Weshalb gesetzgeberisch eine Zurechnung der Anlasstat nur möglich sein soll, wenn das Gesetz für das Unternehmen die gleiche Sanktion vorsieht wie für die natürliche Person (so NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 102 StGB), bzw. das Legalitätsprinzip der Schaffung einer neuen Zurechnungsnorm durch den Gesetzgeber im Allgemeinen Teil des StGB entgegenstehen soll (so wohl TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 7 zu Art. 102 StGB), bleibt zudem unklar.
2.3.4
NIGGLI/GFELLER qualifizieren Art. 102 StGB als Dauerdelikt, da der strafrechtliche Vorwurf im Organisationsdefizit des Unternehmens bestehe. Die Verjährung beginnt nach NIGGLI/GFELLER daher nicht mit der Vornahme der Anlasstat, sondern erst mit dem Wegfall des Organisationsdefizits zu laufen (NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 47 ff. zu Art. 102 StGB). Diese Theorie hat das Bundesgericht indes bereits im Urteil 6B_7/2014 vom 21. Juli 2014 verworfen (zit. Urteil E. 3.4.3). Der Gesetzgeber beschränkte sich in Art. 102 StGB nicht darauf, dem Unternehmen eine korrekte interne Organisation vorzuschreiben und die Missachtung dieser Pflicht mit einer Busse zu ahnden. Weitere Voraussetzung für die Anwendung von Art. 102 StGB ist vielmehr das Vorliegen einer Anlasstat (zit. Urteil E. 3.4.3;
BGE 142 IV 333
E. 4 S. 336 ff.). Auch die Höhe der Sanktion richtet sich nicht nur nach der Schwere des Organisationsmangels, sondern bei der Bemessung der Busse sind gemäss Art. 102 Abs. 3 StGB insbesondere auch die Schwere der Anlasstat und der angerichtete
Schaden mitzuberücksichtigen. Die Behauptung, das Unternehmen werde in Art. 102 StGB nicht für die Anlasstat, sondern lediglich für das Organisationsdefizit bestraft, trifft daher nicht zu.
2.3.5
Die Beschwerdeführerin argumentiert überdies, die kurze Verjährungsfrist sei vom Gesetzgeber gewollt, andernfalls dieser Geldstrafe (im Sinne von Art. 34 StGB) statt Busse als Sanktion hätte vorsehen müssen (gleich auch TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 7 zu Art. 102 StGB). Dies vermag ebenfalls nicht zu überzeugen.
Die Bestimmung über die Verantwortlichkeit des Unternehmens ist seit dem 1. Oktober 2003 in Kraft (vgl. aArt. 100
quarter
StGB; eingefügt durch Ziff. I 1 des Bundesgesetzes vom 21. März 2003 über die Finanzierung des Terrorismus, AS 2003 3043 ff.). Damals kannte das StGB als Hauptstrafen die Freiheitsstrafe (Zuchthaus-, Gefängnis- oder Haftstrafe, vgl. aArt. 35 ff. StGB, Fassung gültig bis am 31. Dezember 2006) und die Busse (vgl. aArt. 48 und aArt. 106 StGB, Fassung gültig bis am 31. Dezember 2006). Anders als die Geldstrafe (Art. 34 ff. StGB) und insbesondere die im Vorentwurf zur Strafbarkeit von Unternehmen aus dem Jahre 1991 noch vorgesehenen "Massnahmen sui generis" (u.a. Geldleistung, Auflösung des Unternehmens, Tätigkeitsverbot) gehörte die Busse damals zum traditionellen Strafenkatalog des StGB, weshalb sich diese Strafe gemäss der Botschaft als Sanktion für ein Unternehmen am besten eignete (BBl 1999 II 1979, 2144 Ziff. 217.422). Der Bundesrat wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der traditionelle Schuldbegriff im Strafrecht und der daraus von der Lehre abgeleitete dogmatische Grundsatz "societas delinquere non potest" praktikable sachgerechte Lösungen für ein vom Gesetzgeber erkanntes Problem bei der Verantwortlichkeit von Unternehmen verhindern würden. Er qualifizierte den strafrechtlichen Vorwurf an das Unternehmen gegenüber dem herkömmlichen Schuldbegriff daher als "eigenständiges Aliud" und sprach sich damit bezüglich der Strafbarkeit des Unternehmens für eine zeit- und situationsgemässe Uminterpretation des traditionellen Schuldbegriffs aus. Aus diesem Grund sah er - anders als noch im Vorentwurf aus dem Jahre 1991 - keinen Anlass mehr, für Unternehmen ein "diffuses Sanktionenkonstrukt" in Form von "Massnahmen sui generis" anstelle einer eigentlichen Strafe vorzusehen (BBl 1999 II 1979, 2142 Ziff. 217.3 und 2144 Ziff. 217.422). Die Gründe, weshalb der Bundesrat im Entwurf zu aArt. 100
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StGB nicht mehr eine Geldsanktion "sui generis", sondern eine Busse vorsah, sind damit bekannt und deuten nicht
zwingend darauf hin, dass damit ein neuer Übertretungstatbestand geschaffen werden sollte.
Weiter wäre eine Geldstrafe im Sinne von Art. 34 ff. StGB als Sanktion für ein Unternehmen auch wegen der Berechnungsgrundlage in Tagessätzen kaum geeignet (vgl. NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 38 zu Art. 102 StGB). Hinzu kommt, dass das StGB die Geldstrafe am 1. Januar 2007 für den Bereich der leichteren bis mittleren Kriminalität einführte (max. 360 Tagessätze zu Fr. 3'000.-). Seit der am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Änderung des Sanktionenrechts ist die Geldstrafe noch als Sanktion für die leichte Kriminalität (max. 180 Tagessätze zu Fr. 3'000.-) vorgesehen. Art. 102 StGB belegt Unternehmen indes mit einer weit einschneidenderen finanziellen Sanktion im Umfang von bis zu Fr. 5 Mio.
2.3.6
Unbegründet ist auch die Kritik der Beschwerdeführerin, der Gesetzgeber habe die kurze Verjährungsfrist anlässlich der Revision der Verjährungsfristen (absichtlich) stehen lassen. Damit spricht die Beschwerdeführerin die auf den 1. Januar 2014 in Kraft getretene Änderung von Art. 97 Abs. 1 lit. c StGB und den neu eingefügten Art. 97 Abs. 1 lit. d StGB an. Seit dem 1. Januar 2014 verjähren Straftaten, für welche das Gesetz eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren vorsieht, nicht mehr in sieben (vgl. aArt. 97 Abs. 1 lit. c StGB), sondern in 10 Jahren (vgl. Art. 97 Abs. 1 lit. c StGB). Gegenstand der erwähnten Gesetzesrevision war die zu kurze Verjährungsfrist für mit einer Freiheitsstrafe von maximal drei Jahren bedrohte Vergehen. Die Unternehmensstrafbarkeit war von dieser Gesetzesrevision daher nicht betroffen (vgl. NIGGLI/GFELLER, a.a.O., N. 49a zu Art. 102 StGB). Im Übrigen liesse sich aus der erwähnten Gesetzesrevision für die vorliegend zu beurteilende Frage von vornherein nur etwas herleiten, wenn sich aus den Materialien Anhaltspunkte ergeben würden, dass der Gesetzgeber bezüglich Art. 102 StGB von einer dreijährigen Verjährungsfrist ausging. Solches zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf.
2.4
Zusammengefasst stützte die Beschwerdeführerin die Einstellung infolge Verjährung auf eine Lehrmeinung, welche in der bisherigen Rechtsprechung und mehrheitlich auch in der übrigen Lehre kritisch aufgenommen wurde und welche sich entgegen der Gesetzessystematik und dem Wortlaut von Art. 102 Abs. 1 StGB gegen eine Zurechnungsnorm und für einen selbstständigen Übertretungstatbestand ausspricht. Die Vorinstanz folgte dieser Haltung nicht und
entschied daher zu Recht, die Voraussetzungen für eine Einstellung des Verfahrens gegen die Bank B. infolge Verjährung seien nicht erfüllt.
Die Vorinstanz hatte im Rahmen der Beschwerde gegen die Einstellungsverfügung vom 26. März 2018 einzig zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Verfahrenseinstellung erfüllt sind. Nachdem sie dies verneinte, durfte und musste sie die Frage der Verjährung offenlassen. Die Beschwerdeführerin verkennt, dass es nicht an der Beschwerdeinstanz ist, sich im Rahmen einer Beschwerde gegen eine Einstellungsverfügung abschliessend zur Dauer der Verjährung zu äussern, da sie damit den gerichtlichen Entscheid vorwegnehmen würde. Selbst wenn die Vorinstanz die Frage der Verjährung abschliessend geprüft und verneint hätte, wäre fraglich, ob das Gericht im Falle einer gerichtlichen Beurteilung daran gebunden wäre.
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Art. 102 CP, art. 319 cpv. 1 lett. d CPP; punibilità dell'impresa, abbandono del procedimento per intervenuta prescrizione. Ammissibilità dell'abbandono del procedimento per intervenuta prescrizione nonostante una situazione giuridica controversa (consid. 2.1 e 2.2).
Natura giuridica dell'art. 102 CP quale norma di imputazione e prescrizione della punibilità dell'impresa ai sensi dell'art. 102 CP (consid. 2.3 e 2.4).
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146 IV 76
Regeste b
Art. 2 und 3 EMRK; Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG; Beschwerderecht der Privatklägerschaft vor Bundesgericht. Angesichts des Wortlauts von Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG rechtfertigt es sich, sich an die ständige Rechtsprechung zu halten, wonach die Privatklägerschaft keine Zivilansprüche hat, wenn eine Körperschaft des öffentlichen Rechts für die der beschuldigten Person vorgeworfenen Handlungen haftet. Unter den gegebenen Umständen rechtfertigt sich eine gesonderte Behandlung (E. 3).
Voraussetzungen für eine Beschwerde, die sich unmittelbar auf Art. 2 EMRK stützt (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 77
A. Par ordonnance du 29 juin 2018, le Ministère public de la République et canton de Genève a ordonné le classement de la procédure ouverte à la suite du décès de C.
B. Par arrêt du 30 janvier 2019, la Chambre pénale de recours de la Cour de justice genevoise a déclaré irrecevable le recours formé par A. et B., père et mère de C., contre l'ordonnance du 29 juin 2018. Elle a néanmoins considéré que, même s'il avait été recevable, le recours aurait dû être rejeté.
En bref, les éléments suivants ressortent de cet arrêt.
B.a Dans la soirée du 4 août 2014, C., née en 1992, a été amenée en ambulance au Service des urgences des Hôpitaux universitaires de Genève (HUG) à la suite d'une crise violente survenue chez ses parents. Selon la mère de l'intéressée, celle-ci avait tenu des propos peu cohérents lors du repas du soir et avait semblé désorganisée. Au cours de la soirée, elle avait notamment voulu mettre le feu au local du jardin et s'était saisie d'un couteau de cuisine dans l'intention d'agresser sa mère. Elle avait également tenté d'ingérer divers objets ainsi que du papier.
Le lendemain, C. a subi divers examens et traitements, acceptant alors tant la prise des médicaments destinés à calmer son état d'agitation que le fait de rester hospitalisée quelques jours. A l'occasion de ces examens, les médecins de l'Unité d'accueil et d'urgences psychiatriques (UAUP) des HUG ont diagnostiqué un trouble psychotique aigu polymorphe avec symptômes schizophréniques.
En fin d'après-midi, la Dresse D. a demandé l'admission de C. à l'Unité d'intervention et de thérapie brève (UITB) des HUG, spécifiant que la patiente, qui souffrait d'un état dépressif moyen à sévère depuis 2 à 3 ans, avait présenté une première décompensation psychotique, le médecin relevant, entre autres éléments, l'absence d'idée suicidaire. Lors de l'examen d'admission au sein de ce service, les Drs E. et F. avaient décidé, après réflexion, de ne pas prescrire de médicament à C., l'état de l'intéressée ne le justifiant pas.
Le 6 août 2014, vers 11 heures 30, C. a saisi l'occasion de l'ouverture par une infirmière d'une porte sécurisée de l'UITB, pour s'enfuir sans être vue, puis enjamber une fenêtre, sise dans la cage d'escaliers entre les 8e et 9e étages, et se jeter dans le vide. Les lésions consécutives à sa chute ont provoqué son décès.
B.b En cours d'instruction, le Ministère public a confié un mandat d'expertise à G., professeur en psychiatrie et médecine légale à l'Hôpital de H. (France), aux fins d'établir la cause ayant conduit au décès de C. ainsi que de déterminer si ce décès était dû à une violation des règles de l'art dans sa prise en charge médicale et, dans l'affirmative, à qui cette violation était imputable.
Dans son rapport du 16 août 2016, l'expert a constaté que la prise en charge de C. au Service des urgences s'était déroulée dans les règles de l'art, aucun risque suicidaire n'ayant été mis en évidence et la patiente ayant été correctement dirigée vers l'UITB. Par la suite, le risque suicidaire avait été évalué et écarté au sein de cette unité, tant lors de l'examen d'admission que durant la nuit passée dans le service, puis dans la matinée du 6 août 2014, à l'occasion des différents contacts que la patiente avait eus avec le personnel soignant. Selon l'expert, la cause ayant conduit au décès de C. était l'irruption d'un "raptus psychotique", soit un envahissement psychique brutal susceptible d'apparaître de manière quasi instantanée, sans signe prémonitoire. Dans ces circonstances, aucun élément ne venait indiquer que le geste fatal de C. aurait été prévisible. Par ailleurs, l'expert n'avait pas décelé d'anomalie s'agissant du fonctionnement de l'UITB, la fermeture de la porte du service tendant à assurer des conditions de soins optimales et non à prévenir un risque suicidaire. Du reste, les mesures de recherche urgentes avaient été mises en place immédiatement et aucune défaillance n'avait été constatée dans ce cadre.
C. Contre cet arrêt, A. et B. forment un recours en matière pénale au Tribunal fédéral. Ils concluent, avec suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens que les personnes impliquées dans le décès de leur fille sont mises en accusation et renvoyées en jugement.
Invité à se déterminer, le Ministère public a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La cour cantonale a pour sa part renoncé à présenter des observations et s'est référée aux considérants de l'arrêt attaqué. Les recourants ont par la suite persisté dans leurs conclusions.
D. Le Tribunal fédéral a délibéré sur le présent recours en séance publique le 13 novembre 2019.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Indépendamment des conditions posées par l'art. 81 al. 1 LTF, la partie plaignante est habilitée à se plaindre d'une violation de ses droits de partie équivalant à un déni de justice formel, sans toutefois pouvoir faire valoir par ce biais, même indirectement, des moyens qui ne peuvent être séparés du fond (cf. ATF 141 IV 1 consid. 1.1 p. 5 et les références citées). En l'occurrence, les recourants font grief à l'autorité précédente d'avoir violé les art. 121 et 382 CPP en leur déniant, sur le plan cantonal, la qualité pour recourir contre l'ordonnance de classement.
2.1 La cour cantonale a estimé que les recourants ne disposaient pas de la légitimation pour recourir, que ce soit en qualité de successeurs de leur fille (transmission des droits de procédure aux proches du lésé décédé; art. 121 al. 1 CPP) ou à titre personnel (statut de proches de la victime; art. 116 al. 2 et 117 al. 3 CPP).
Elle a ainsi considéré, sous l'angle de l'art. 121 al. 1 CPP, que, si les recourants étaient certes habilités, en tant qu'héritiers de leur fille décédée à se constituer parties plaignantes durant la procédure préliminaire, ce statut ne leur conférait pas, à lui seul, la qualité pour recourir. Ils devaient ainsi, pour en disposer, justifier d'un intérêt juridiquement protégé propre au sens de l'art. 382 al. 3 CPP. Or, les recourants n'avaient pas démontré disposer d'un tel intérêt, à défaut d'être personnellement titulaires du bien juridique protégé par l'art. 117 CP ou d'indiquer quel impact le classement pouvait avoir sur leurs prétentions successorales ou sur celles qu'ils entendaient faire valoir contre les HUG.
Ce raisonnement ne saurait être suivi.
2.2
2.2.1 On entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil (art. 118 al. 1 CPP). Le lésé est celui dont les droits ont été touchés directement par une infraction (art. 115 al. 1 CPP). Selon la jurisprudence, est atteint directement dans ses droits le titulaire du bien juridique protégé par la norme, même si ce bien n'est pas unique (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 81 s.; ATF 138 IV 258 consid. 2.2 et 2.3 p. 262 s.; arrêt 6B_615/2015 du 29 octobre 2015 consid. 1.1, non publié aux ATF 141 IV 444). Celui qui succède à une partie lésée dans ses droits n'est qu'indirectement atteint et ne peut pas, sous réserve notamment du cas prévu à l'art. 121 al. 1 CPP, se voir reconnaître la qualité de partie plaignante (ATF 140 IV 162 consid. 4 p. 164 ss).
Aux termes de l'art. 121 al. 1 CPP, si le lésé décède sans avoir renoncé à ses droits de procédure, ceux-ci passent à ses proches au sens de l'art. 110 al. 1 CP, dans l'ordre de succession. En tant que les conditions ressortant de cette disposition sont réunies, les proches sont alors autorisés à participer à la procédure comme parties plaignantes en agissant à choix sur les plans pénal et civil, cumulativement ou alternativement (cf. art. 119 al. 2 CPP; ATF 142 IV 82 consid. 3.2 p. 84 ss). L'art. 121 al. 1 CPP consacre dès lors une exception au principe selon lequel seule la partie directement lésée peut revêtir la qualité de partie plaignante.
2.2.2 Selon l'art. 322 al. 2 CPP, les parties peuvent attaquer l'ordonnance de classement dans les dix jours devant l'autorité de recours. L'art. 382 al. 1 CPP dispose que toute partie qui a un intérêt juridiquement protégé à l'annulation ou à la modification d'une décision a qualité pour recourir contre celle-ci. La notion de partie visée à l'art. 382 CPP doit être comprise au sens des art. 104 et 105 CPP, l'art. 104 al. 1 let. b CPP reconnaissant notamment cette qualité à la partie plaignante.
L'articulation du CPP ne permet pas de déduire que le rôle procédural de la partie plaignante doit être limité à la première instance. A cet égard, l'exigence d'un intérêt juridiquement protégé que pose l'art. 382 al. 1 CPP n'a pas à s'interpréter dans un sens étroit. En particulier, cette disposition n'impose pas à la partie plaignante la prise effective de conclusions civiles dans la procédure pénale, l'art. 119 al. 2 let. a CPP sous-tendant un intérêt juridique indépendamment de toute prétention civile. Par conséquent, pour justifier d'un tel intérêt, il suffit d'être lésé au sens de l'art. 115 al. 1 CPP (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 81 s.). Une autre approche aboutirait à une interprétation incohérente du CPP. En envisageant par exemple le cas où le prévenu serait un agent public, comme un policier ou un médecin, le lésé, qui ne pourrait émettre aucune prétention civile à l'égard de celui-ci en raison de la responsabilité primaire du canton concerné, pourrait participer à la procédure de première instance, mais serait par la suite privé de voies de droit. Une telle scission n'est en rien justifiée par la systématique du CPP (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 82).
2.3 Il n'est pas contesté en l'espèce que les recourants, en tant que père et mère de la personne lésée décédée, sont des proches au sens de l'art. 121 al. 1 CPP, respectivement de l'art. 110 al. 1 CP. Il n'est pas non plus contesté qu'en l'absence de descendants, ils sont les héritiers légaux les plus proches de leur fille (cf. art. 457 al. 1 et 458 al. 1 CC). Ainsi, conformément à la règle de l'art. 121 al. 1 CPP, les recourants étaient légitimés à se constituer parties plaignantes durant la procédure préliminaire (cf. art. 118 al. 1 CPP) et étaient donc fondés à demander la poursuite et la condamnation des personnes pénalement responsables de l'infraction dénoncée (cf. art. 119 al. 2 let. a CPP; ATF 142 IV 82 consid. 3.2 p. 86).
Dans cette mesure, les recourants pouvaient justifier, au regard de l'art. 382 al. 1 CPP, d'un intérêt juridiquement protégé à l'annulation de l'ordonnance de classement qu'ils se sont vu notifier (cf. ATF 142 IV 82 consid. 3.4 p. 88). Dès lors que, par l'effet de l'art. 121 al. 1 CPP, les recourants font valoir les droits de procédure de leur fille décédée, qui a été directement lésée par l'infraction dénoncée (cf. art. 115 al. 1 CPP et 117 CP), il n'est pas nécessaire qu'ils puissent se prévaloir d'avoir eux-mêmes été personnellement lésés par cette infraction.
Au surplus, contrairement à ce que retient la cour cantonale, on ne se trouve pas dans le cas de figure décrit par l'art. 382 al. 3 CPP, selon lequel les proches de la partie plaignante décédée doivent avoir été lésés dans leurs intérêts juridiquement protégés propres pour recourir ou pour poursuivre la procédure. En effet, dès lors qu'à teneur du texte légal, cette disposition suppose le décès de la partie plaignante, elle apparaît sans pertinence à l'égard des proches du lésé décédé qui, en application de l'art. 121 al. 1 CPP, se sont déjà constitués eux-mêmes parties plaignantes lors de la procédure préliminaire, leur qualité pour recourir devant être examinée dans ce cas à l'aune de l'art. 382 al. 1 CPP.
2.4 Il s'ensuit que c'est à tort que la cour cantonale n'a pas reconnu aux recourants la qualité pour recourir.
Le bien-fondé du grief ne conduit néanmoins pas encore à l'admission, même partielle, du recours en matière pénale.
3. Avant d'examiner, le cas échéant, les griefs des recourants relativement à la motivation subsidiaire de l'arrêt entrepris, par laquelle la cour cantonale s'est concrètement prononcée sur les arguments développés dans le recours cantonal, il y a lieu de déterminer si les recourants disposent, en leur qualité de parties plaignantes, de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral.
3.1 Selon l'art. 81 al. 1 let. a et b ch. 5 LTF, la partie plaignante qui a participé à la procédure de dernière instance cantonale est habilitée à recourir au Tribunal fédéral si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles. Constituent de telles prétentions celles qui sont fondées sur le droit civil et doivent en conséquence être déduites ordinairement devant les tribunaux civils. Il s'agit principalement des prétentions en réparation du dommage et du tort moral au sens des art. 41 ss CO (ATF 141 IV 1 consid. 1.1 p. 4). En revanche, n'appartiennent pas à cette catégorie les prétentions fondées sur le droit public (ATF 125 IV 161 consid. 2b p. 163). De jurisprudence constante en effet, la partie plaignante n'a pas de prétention civile si, pour les actes reprochés au prévenu, une collectivité publique assume une responsabilité de droit public exclusive de toute action directe contre l'auteur (ATF 138 IV 86 consid. 3.1 p. 88; ATF 133 IV 228 consid. 2.3.3 p. 234; ATF 131 I 455 consid. 1.2.4 p. 461).
En l'espèce, les HUG forment un établissement de droit public doté de la personnalité juridique et responsable des actes commis par ses employés dans l'exercice de leurs activités (cf. art. 5 al. 1 et 2 de la loi genevoise du 19 septembre 1980 sur les établissements publics médicaux [LEPM; rs/GE K 2 05]). Conformément aux art. 2 et 9 de la loi genevoise du 24 février 1989 sur la responsabilité de l'Etat et des communes (LREC; rs/GE A 2 40), l'Etat de Genève répond donc seul d'un éventuel dommage, le lésé ne disposant d'aucune action directe contre le personnel soignant ou le personnel médical de cet établissement.
Il s'ensuit que les recourants n'ont en principe pas qualité pour recourir en application de l'art. 81 LTF, à défaut de pouvoir élever des prétentions civiles contre les employés des HUG.
3.2 Les recourants contestent la pertinence de la jurisprudence précitée. Ils font valoir qu'elle consacre une violation du principe de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.), en la forme d'une différenciation injustifiée selon que le personnel soignant mis en cause est constitué de personnes oeuvrant dans des institutions publiques ou privées, les proches de victimes décédées dans ces dernières disposant en principe de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral dans la mesure où ils peuvent faire valoir des prétentions civiles au sens de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF.
3.2.1 La problématique soulevée par les recourants, également mise en exergue par certains auteurs (cf. MARC THOMMEN, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, nos 39 ss et 57 ad art. 81 LTF; CHARLOTTE SCHODER, Geschädigte, Opfer und Angehörige mit Staatshaftungsansprüchen, Jusletter 17 décembre 2018, n. 10 ss p. 2; MORITZ OEHEN, Opfer zweiter Klasse: Opfer staatlicher Gewalt und die Beschwerde in Strafsachen, sui-generis 2015, n. 19 ss p. 40 ss), a motivé en 2012 déjà le dépôt d'une initiative parlementaire par le conseiller national Mauro Poggia (n° 12.492; "Accès au Tribunal fédéral. Abolir une inégalité de traitement injustifiée entre les victimes"), qui suggérait l'introduction d'un ch. 4 nouveau à l'art. 81 al. 1 let. b LTF, en ce sens que la qualité pour recourir est également reconnue à la partie plaignante "si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions à l'encontre d'une collectivité ou d'une entité de droit public, lorsque celle-ci est seule habilitée à réparer le dommage causé par le prévenu". Après plusieurs reports, le Conseil national a suivi le 14 décembre 2018 la proposition de sa Commission des affaires juridiques tendant à une nouvelle prolongation du délai de mise en oeuvre de cette initiative jusqu'à la session d'hiver 2020 (cf. Base de données Curia Vista, ad objet n° 12.492, consultée le 13 novembre 2019 sur www.parlement.ch).
3.2.2 Compte tenu des critiques formulées, il y a lieu d'examiner la genèse du texte de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF ainsi que la portée que la jurisprudence a donnée à cette disposition.
On relève à cet égard que la teneur actuelle de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF et la notion de prétentions civiles qui y est consacrée trouvent leurs origines dans l'adoption de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur l'aide aux victimes d'infractions (aLAVI, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008). Entrée en vigueur le 1er janvier 1993, cette loi visait alors à fournir une aide efficace aux victimes d'infractions et à renforcer leurs droits (cf. art. 1 al. 1 aLAVI). Elle conférait à la victime, à l'art. 8 al. 1 aLAVI, le droit d'intervenir comme partie dans la procédure pénale, en particulier en faisant valoir ses prétentions civiles (let. a), en demandant qu'un tribunal statue sur le refus d'ouvrir l'action publique ou le non-lieu (let. b) et en formant contre le jugement les mêmes recours que le prévenu, si elle était déjà partie à la procédure auparavant et dans la mesure où cette sentence touchait ses prétentions civiles ou pouvait avoir des effets sur le jugement de ses dernières (let. c; cf. RO 1992 2467).
L'entrée en vigueur de l'ancienne LAVI avait par ailleurs impliqué la modification d'autres lois fédérales, en particulier celle de la loi du 15 juin 1934 sur la procédure pénale (PPF, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006). Ainsi, alors que l'art. 270 al. 1 PPF permettait jusqu'alors au lésé de former un pourvoi en nullité au Tribunal fédéral pour les seules infractions poursuivies sur plainte, la nouvelle version de cette disposition offrait désormais au lésé la possibilité de se pourvoir en nullité s'il était déjà partie à la procédure auparavant et dans la mesure où la sentence pouvait avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles (RO 1992 2473). A compter du 1er janvier 2001, dans le cadre de la révision partielle de l'organisation judiciaire en vue de décharger le Tribunal fédéral (RO 2000 2722), ce droit était cependant depuis lors réservé à la seule victime - et non plus au lésé - qui remplissait les conditions précitées (participation à la procédure sur le plan cantonal et effets de la sentence sur le jugement des prétentions civiles).
Appelé alors à déterminer si la notion de prétentions civiles contenue aux art. 8 aLAVI et art. 270 PPF permettait à la victime, au bénéfice de créances de droit public, de former un pourvoi en nullité, le Tribunal fédéral avait relevé à plusieurs reprises que, lorsque la réglementation topique instituait une responsabilité primaire de la personne morale de droit public pour le préjudice causé aux tiers par ses agents, la victime d'une infraction reprochée à l'agent était dépourvue de toute action directe contre ce dernier, de sorte que, faute de prétentions civiles, elle ne remplissait pas les exigences posées par l'art. 270 let. e PPF (ATF 128 IV 188 consid. 2.2 p. 191; ATF 127 IV 189 consid. 2b p. 191; ATF 125 IV 161 consid. 2 et 3 p. 163 s.). Ainsi, la protection accordée aux victimes par l'ancienne LAVI perdait une grande partie de son importance lorsque l'action était dirigée contre l'Etat qui répondait des actes de ses agents. Le recouvrement devrait en effet s'avérer de toute manière plus aisé dans ce contexte, l'Etat étant un débiteur plus solvable et habituellement plus compréhensif que la plupart des auteurs d'actes à raison desquels la victime bénéficie de la position privilégiée, alors instituée par l'ancienne LAVI. Il ne se justifiait dès lors pas que la victime d'une infraction qui disposait d'une action envers l'Etat cumulât le privilège procédural que lui offrait la loi avec l'avantage matériel de disposer d'une action envers l'Etat plutôt qu'envers un simple particulier dont la solvabilité n'était souvent pas garantie. Dès lors, il n'apparaissait pas que l'art. 8 aLAVI fût dénué de toute portée par le refus de la qualité de se pourvoir en nullité à la victime lorsque c'était une personne morale de droit public qui répondait du dommage (ATF 128 IV précité consid. 2.3 p. 192 et les références citées).
3.2.3 Si les dispositions en cause dans les arrêts précités ne sont aujourd'hui plus en vigueur, elles ont néanmoins été reprises dans leur principe lors de l'adoption de la LTF (cf. art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF) et du CPP (cf. art. 122 al. 1 et 382 al. 1 CPP), sans que l'on observe que le législateur avait pour autant entendu élargir, dans ce cadre, les droits des parties plaignantes disposant, pour le préjudice subi en raison des infractions dénoncées, d'une action contre une collectivité publique.
Ainsi, il n'apparaît pas que la notion de "prétentions civiles" contenue à l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF devrait être comprise dans une acception plus large que celle actuellement consacrée par la pratique. Dans ces circonstances, il n'y a pas matière à modifier la jurisprudence (cf. sur les conditions strictes d'une telle modification: ATF 144 IV 265 consid. 2.2 p. 269; ATF 143 IV 1 consid. 5.2 p. 3; ATF 141 II 297 consid. 5.5.1 p. 303). L'interprétation de la loi, telle que développée dans l'arrêt publié aux ATF 128 IV 188, ne permet pas non plus de déduire l'existence d'une lacune authentique (ou proprement dite) que seule l'intervention du juge permettrait de combler (cf. sur cette notion: ATF 142 IV 389 consid. 4.3.1 p. 397 s.).
3.2.4 Ainsi, dès lors qu'en l'état actuel de la législation , l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF persiste à viser les effets du jugement sur les prétentions civiles de la partie plaignante, il y a lieu de s'en tenir à la jurisprudence constante selon laquelle cette dernière n'a pas de prétention civile si, pour les actes reprochés au prévenu, une collectivité publique assume une responsabilité de droit public exclusive de toute action directe contre l'auteur.
Comme cela a déjà été relevé, une telle situation est en effet suffisamment spécifique pour justifier un traitement particulier (cf. ATF 128 IV 188 consid. 2.3 p. 192). Le grief tiré d'une violation du principe de l'égalité de traitement doit par conséquent être rejeté.
4. Les recourants se prévalent par ailleurs d'un droit de recours qui serait fondé directement sur le droit conventionnel.
(...)
4.2 Le droit à la vie, tel qu'il est garanti à l'art. 2 CEDH, implique une obligation positive pour les Etats parties de préserver la santé et la vie des personnes placées sous leur responsabilité. La dimension procédurale de cette obligation impose l'instauration d'un système judiciaire efficace et indépendant permettant à bref délai d'établir la cause du décès d'un individu se trouvant sous la responsabilité de professionnels de la santé et d'obliger les responsables éventuels à répondre de leurs actes (NATHANAËL PÉTERMANN, Les obligations positives de l'Etat dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, 2014, p. 232 et les arrêts de la CourEDH cités).
Dans un arrêt du 25 juin 2019 (arrêt Nicolas Virgiliiu Tanase contre Roumanie, requête n° 41720/13 [affaire phare]), la CourEDH a précisé que le type d'enquête exigé par l'obligation procédurale découlant de l'art. 2 CEDH variait selon la nature de l'atteinte à la vie. Elle a ainsi relevé que cette obligation devait comporter un mécanisme de répression pénale lorsque la mort avait été infligée volontairement ou lorsqu'il y avait eu mise en danger délibérée de la vie (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 158 et les références citées). En revanche, en cas d'homicide involontaire ou de mise en danger involontaire de la vie d'une personne, l'obligation relative à l'existence d'un système judiciaire effectif était satisfaite si le système juridique offrait aux victimes (ou à leurs proches) un recours devant les juridictions civiles, seul ou conjointement avec un recours devant les juridictions pénales, susceptible d'aboutir à l'établissement des responsabilités éventuelles et à l'octroi d'une réparation civile adéquate (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 159 et les arrêts de la CourEDH cités; cf. également PÉTERMANN, op. cit., p. 234). Certaines circonstances exceptionnelles pouvaient néanmoins rendre nécessaire aux fins de l'art. 2 CEDH qu'une enquête pénale effective fût menée, même en cas d'atteinte involontaire au droit à la vie ou à l'intégrité physique. Il pouvait en être ainsi lorsque le décès ou la mise en danger résultait du comportement d'une autorité publique qui allait au-delà d'une erreur de jugement ou d'une imprudence, lorsqu'un décès survenait dans des circonstances suspectes ou lorsqu'un particulier avait délibérément ou inconsidérément transgressé les obligations qui lui incombaient en vertu de la législation applicable (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 160 et les arrêts de la CourEDH cités).
En l'espèce, s'ils se prévalent d'une succession de négligences dans la prise en charge médicale de leur fille, les recourants ne démontrent pas pour autant en quoi les manquements allégués refléteraient des violations délibérées ou inconsidérées des devoirs qui incombaient aux personnes dénoncées, ni en quoi ces manquements seraient allés au-delà de ce qui relèverait d'actes involontaires dans la prise en charge médicale. Dans cette mesure, la mise en oeuvre d'une procédure pénale ne constitue pas en elle-même une obligation positive de l'Etat découlant de l'art. 2 CEDH, de sorte que les recourants ne sauraient déduire un droit de recours fondé sur cette disposition. Pour le surplus, les exigences découlant de l'art. 2 CEDH sont satisfaites dès lors que les recourants ont la faculté d'introduire une procédure judiciaire en responsabilité contre l'Etat de Genève, dans le cadre de laquelle il pourra être déterminé si le décès de la fille des recourants, et par conséquent le dommage subi par ces derniers, résultent d'actes illicites réalisés par des agents de l'Etat.
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fr
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Regeste a
Art. 110 Abs. 1 StGB; Art. 118, 121 Abs. 1 und 382 Abs. 1 StPO; Legitimation der Angehörigen einer verstorbenen geschädigten Person zur Anfechtung einer Verfahrenseinstellung. Die Angehörigen der verstorbenen geschädigten Person, die sich im Vorverfahren rechtsgültig als Privatklägerschaft konstituiert haben, können über ein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 382 Abs. 1 StPO an der Aufhebung einer Verfahrenseinstellung verfügen (E. 2).
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criminal law and criminal procedure
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IV
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-IV-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,005
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146 IV 76
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146 IV 76
Regeste b
Art. 2 und 3 EMRK; Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG; Beschwerderecht der Privatklägerschaft vor Bundesgericht. Angesichts des Wortlauts von Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG rechtfertigt es sich, sich an die ständige Rechtsprechung zu halten, wonach die Privatklägerschaft keine Zivilansprüche hat, wenn eine Körperschaft des öffentlichen Rechts für die der beschuldigten Person vorgeworfenen Handlungen haftet. Unter den gegebenen Umständen rechtfertigt sich eine gesonderte Behandlung (E. 3).
Voraussetzungen für eine Beschwerde, die sich unmittelbar auf Art. 2 EMRK stützt (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 77
A. Par ordonnance du 29 juin 2018, le Ministère public de la République et canton de Genève a ordonné le classement de la procédure ouverte à la suite du décès de C.
B. Par arrêt du 30 janvier 2019, la Chambre pénale de recours de la Cour de justice genevoise a déclaré irrecevable le recours formé par A. et B., père et mère de C., contre l'ordonnance du 29 juin 2018. Elle a néanmoins considéré que, même s'il avait été recevable, le recours aurait dû être rejeté.
En bref, les éléments suivants ressortent de cet arrêt.
B.a Dans la soirée du 4 août 2014, C., née en 1992, a été amenée en ambulance au Service des urgences des Hôpitaux universitaires de Genève (HUG) à la suite d'une crise violente survenue chez ses parents. Selon la mère de l'intéressée, celle-ci avait tenu des propos peu cohérents lors du repas du soir et avait semblé désorganisée. Au cours de la soirée, elle avait notamment voulu mettre le feu au local du jardin et s'était saisie d'un couteau de cuisine dans l'intention d'agresser sa mère. Elle avait également tenté d'ingérer divers objets ainsi que du papier.
Le lendemain, C. a subi divers examens et traitements, acceptant alors tant la prise des médicaments destinés à calmer son état d'agitation que le fait de rester hospitalisée quelques jours. A l'occasion de ces examens, les médecins de l'Unité d'accueil et d'urgences psychiatriques (UAUP) des HUG ont diagnostiqué un trouble psychotique aigu polymorphe avec symptômes schizophréniques.
En fin d'après-midi, la Dresse D. a demandé l'admission de C. à l'Unité d'intervention et de thérapie brève (UITB) des HUG, spécifiant que la patiente, qui souffrait d'un état dépressif moyen à sévère depuis 2 à 3 ans, avait présenté une première décompensation psychotique, le médecin relevant, entre autres éléments, l'absence d'idée suicidaire. Lors de l'examen d'admission au sein de ce service, les Drs E. et F. avaient décidé, après réflexion, de ne pas prescrire de médicament à C., l'état de l'intéressée ne le justifiant pas.
Le 6 août 2014, vers 11 heures 30, C. a saisi l'occasion de l'ouverture par une infirmière d'une porte sécurisée de l'UITB, pour s'enfuir sans être vue, puis enjamber une fenêtre, sise dans la cage d'escaliers entre les 8e et 9e étages, et se jeter dans le vide. Les lésions consécutives à sa chute ont provoqué son décès.
B.b En cours d'instruction, le Ministère public a confié un mandat d'expertise à G., professeur en psychiatrie et médecine légale à l'Hôpital de H. (France), aux fins d'établir la cause ayant conduit au décès de C. ainsi que de déterminer si ce décès était dû à une violation des règles de l'art dans sa prise en charge médicale et, dans l'affirmative, à qui cette violation était imputable.
Dans son rapport du 16 août 2016, l'expert a constaté que la prise en charge de C. au Service des urgences s'était déroulée dans les règles de l'art, aucun risque suicidaire n'ayant été mis en évidence et la patiente ayant été correctement dirigée vers l'UITB. Par la suite, le risque suicidaire avait été évalué et écarté au sein de cette unité, tant lors de l'examen d'admission que durant la nuit passée dans le service, puis dans la matinée du 6 août 2014, à l'occasion des différents contacts que la patiente avait eus avec le personnel soignant. Selon l'expert, la cause ayant conduit au décès de C. était l'irruption d'un "raptus psychotique", soit un envahissement psychique brutal susceptible d'apparaître de manière quasi instantanée, sans signe prémonitoire. Dans ces circonstances, aucun élément ne venait indiquer que le geste fatal de C. aurait été prévisible. Par ailleurs, l'expert n'avait pas décelé d'anomalie s'agissant du fonctionnement de l'UITB, la fermeture de la porte du service tendant à assurer des conditions de soins optimales et non à prévenir un risque suicidaire. Du reste, les mesures de recherche urgentes avaient été mises en place immédiatement et aucune défaillance n'avait été constatée dans ce cadre.
C. Contre cet arrêt, A. et B. forment un recours en matière pénale au Tribunal fédéral. Ils concluent, avec suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens que les personnes impliquées dans le décès de leur fille sont mises en accusation et renvoyées en jugement.
Invité à se déterminer, le Ministère public a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La cour cantonale a pour sa part renoncé à présenter des observations et s'est référée aux considérants de l'arrêt attaqué. Les recourants ont par la suite persisté dans leurs conclusions.
D. Le Tribunal fédéral a délibéré sur le présent recours en séance publique le 13 novembre 2019.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Indépendamment des conditions posées par l'art. 81 al. 1 LTF, la partie plaignante est habilitée à se plaindre d'une violation de ses droits de partie équivalant à un déni de justice formel, sans toutefois pouvoir faire valoir par ce biais, même indirectement, des moyens qui ne peuvent être séparés du fond (cf. ATF 141 IV 1 consid. 1.1 p. 5 et les références citées). En l'occurrence, les recourants font grief à l'autorité précédente d'avoir violé les art. 121 et 382 CPP en leur déniant, sur le plan cantonal, la qualité pour recourir contre l'ordonnance de classement.
2.1 La cour cantonale a estimé que les recourants ne disposaient pas de la légitimation pour recourir, que ce soit en qualité de successeurs de leur fille (transmission des droits de procédure aux proches du lésé décédé; art. 121 al. 1 CPP) ou à titre personnel (statut de proches de la victime; art. 116 al. 2 et 117 al. 3 CPP).
Elle a ainsi considéré, sous l'angle de l'art. 121 al. 1 CPP, que, si les recourants étaient certes habilités, en tant qu'héritiers de leur fille décédée à se constituer parties plaignantes durant la procédure préliminaire, ce statut ne leur conférait pas, à lui seul, la qualité pour recourir. Ils devaient ainsi, pour en disposer, justifier d'un intérêt juridiquement protégé propre au sens de l'art. 382 al. 3 CPP. Or, les recourants n'avaient pas démontré disposer d'un tel intérêt, à défaut d'être personnellement titulaires du bien juridique protégé par l'art. 117 CP ou d'indiquer quel impact le classement pouvait avoir sur leurs prétentions successorales ou sur celles qu'ils entendaient faire valoir contre les HUG.
Ce raisonnement ne saurait être suivi.
2.2
2.2.1 On entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil (art. 118 al. 1 CPP). Le lésé est celui dont les droits ont été touchés directement par une infraction (art. 115 al. 1 CPP). Selon la jurisprudence, est atteint directement dans ses droits le titulaire du bien juridique protégé par la norme, même si ce bien n'est pas unique (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 81 s.; ATF 138 IV 258 consid. 2.2 et 2.3 p. 262 s.; arrêt 6B_615/2015 du 29 octobre 2015 consid. 1.1, non publié aux ATF 141 IV 444). Celui qui succède à une partie lésée dans ses droits n'est qu'indirectement atteint et ne peut pas, sous réserve notamment du cas prévu à l'art. 121 al. 1 CPP, se voir reconnaître la qualité de partie plaignante (ATF 140 IV 162 consid. 4 p. 164 ss).
Aux termes de l'art. 121 al. 1 CPP, si le lésé décède sans avoir renoncé à ses droits de procédure, ceux-ci passent à ses proches au sens de l'art. 110 al. 1 CP, dans l'ordre de succession. En tant que les conditions ressortant de cette disposition sont réunies, les proches sont alors autorisés à participer à la procédure comme parties plaignantes en agissant à choix sur les plans pénal et civil, cumulativement ou alternativement (cf. art. 119 al. 2 CPP; ATF 142 IV 82 consid. 3.2 p. 84 ss). L'art. 121 al. 1 CPP consacre dès lors une exception au principe selon lequel seule la partie directement lésée peut revêtir la qualité de partie plaignante.
2.2.2 Selon l'art. 322 al. 2 CPP, les parties peuvent attaquer l'ordonnance de classement dans les dix jours devant l'autorité de recours. L'art. 382 al. 1 CPP dispose que toute partie qui a un intérêt juridiquement protégé à l'annulation ou à la modification d'une décision a qualité pour recourir contre celle-ci. La notion de partie visée à l'art. 382 CPP doit être comprise au sens des art. 104 et 105 CPP, l'art. 104 al. 1 let. b CPP reconnaissant notamment cette qualité à la partie plaignante.
L'articulation du CPP ne permet pas de déduire que le rôle procédural de la partie plaignante doit être limité à la première instance. A cet égard, l'exigence d'un intérêt juridiquement protégé que pose l'art. 382 al. 1 CPP n'a pas à s'interpréter dans un sens étroit. En particulier, cette disposition n'impose pas à la partie plaignante la prise effective de conclusions civiles dans la procédure pénale, l'art. 119 al. 2 let. a CPP sous-tendant un intérêt juridique indépendamment de toute prétention civile. Par conséquent, pour justifier d'un tel intérêt, il suffit d'être lésé au sens de l'art. 115 al. 1 CPP (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 81 s.). Une autre approche aboutirait à une interprétation incohérente du CPP. En envisageant par exemple le cas où le prévenu serait un agent public, comme un policier ou un médecin, le lésé, qui ne pourrait émettre aucune prétention civile à l'égard de celui-ci en raison de la responsabilité primaire du canton concerné, pourrait participer à la procédure de première instance, mais serait par la suite privé de voies de droit. Une telle scission n'est en rien justifiée par la systématique du CPP (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 82).
2.3 Il n'est pas contesté en l'espèce que les recourants, en tant que père et mère de la personne lésée décédée, sont des proches au sens de l'art. 121 al. 1 CPP, respectivement de l'art. 110 al. 1 CP. Il n'est pas non plus contesté qu'en l'absence de descendants, ils sont les héritiers légaux les plus proches de leur fille (cf. art. 457 al. 1 et 458 al. 1 CC). Ainsi, conformément à la règle de l'art. 121 al. 1 CPP, les recourants étaient légitimés à se constituer parties plaignantes durant la procédure préliminaire (cf. art. 118 al. 1 CPP) et étaient donc fondés à demander la poursuite et la condamnation des personnes pénalement responsables de l'infraction dénoncée (cf. art. 119 al. 2 let. a CPP; ATF 142 IV 82 consid. 3.2 p. 86).
Dans cette mesure, les recourants pouvaient justifier, au regard de l'art. 382 al. 1 CPP, d'un intérêt juridiquement protégé à l'annulation de l'ordonnance de classement qu'ils se sont vu notifier (cf. ATF 142 IV 82 consid. 3.4 p. 88). Dès lors que, par l'effet de l'art. 121 al. 1 CPP, les recourants font valoir les droits de procédure de leur fille décédée, qui a été directement lésée par l'infraction dénoncée (cf. art. 115 al. 1 CPP et 117 CP), il n'est pas nécessaire qu'ils puissent se prévaloir d'avoir eux-mêmes été personnellement lésés par cette infraction.
Au surplus, contrairement à ce que retient la cour cantonale, on ne se trouve pas dans le cas de figure décrit par l'art. 382 al. 3 CPP, selon lequel les proches de la partie plaignante décédée doivent avoir été lésés dans leurs intérêts juridiquement protégés propres pour recourir ou pour poursuivre la procédure. En effet, dès lors qu'à teneur du texte légal, cette disposition suppose le décès de la partie plaignante, elle apparaît sans pertinence à l'égard des proches du lésé décédé qui, en application de l'art. 121 al. 1 CPP, se sont déjà constitués eux-mêmes parties plaignantes lors de la procédure préliminaire, leur qualité pour recourir devant être examinée dans ce cas à l'aune de l'art. 382 al. 1 CPP.
2.4 Il s'ensuit que c'est à tort que la cour cantonale n'a pas reconnu aux recourants la qualité pour recourir.
Le bien-fondé du grief ne conduit néanmoins pas encore à l'admission, même partielle, du recours en matière pénale.
3. Avant d'examiner, le cas échéant, les griefs des recourants relativement à la motivation subsidiaire de l'arrêt entrepris, par laquelle la cour cantonale s'est concrètement prononcée sur les arguments développés dans le recours cantonal, il y a lieu de déterminer si les recourants disposent, en leur qualité de parties plaignantes, de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral.
3.1 Selon l'art. 81 al. 1 let. a et b ch. 5 LTF, la partie plaignante qui a participé à la procédure de dernière instance cantonale est habilitée à recourir au Tribunal fédéral si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles. Constituent de telles prétentions celles qui sont fondées sur le droit civil et doivent en conséquence être déduites ordinairement devant les tribunaux civils. Il s'agit principalement des prétentions en réparation du dommage et du tort moral au sens des art. 41 ss CO (ATF 141 IV 1 consid. 1.1 p. 4). En revanche, n'appartiennent pas à cette catégorie les prétentions fondées sur le droit public (ATF 125 IV 161 consid. 2b p. 163). De jurisprudence constante en effet, la partie plaignante n'a pas de prétention civile si, pour les actes reprochés au prévenu, une collectivité publique assume une responsabilité de droit public exclusive de toute action directe contre l'auteur (ATF 138 IV 86 consid. 3.1 p. 88; ATF 133 IV 228 consid. 2.3.3 p. 234; ATF 131 I 455 consid. 1.2.4 p. 461).
En l'espèce, les HUG forment un établissement de droit public doté de la personnalité juridique et responsable des actes commis par ses employés dans l'exercice de leurs activités (cf. art. 5 al. 1 et 2 de la loi genevoise du 19 septembre 1980 sur les établissements publics médicaux [LEPM; rs/GE K 2 05]). Conformément aux art. 2 et 9 de la loi genevoise du 24 février 1989 sur la responsabilité de l'Etat et des communes (LREC; rs/GE A 2 40), l'Etat de Genève répond donc seul d'un éventuel dommage, le lésé ne disposant d'aucune action directe contre le personnel soignant ou le personnel médical de cet établissement.
Il s'ensuit que les recourants n'ont en principe pas qualité pour recourir en application de l'art. 81 LTF, à défaut de pouvoir élever des prétentions civiles contre les employés des HUG.
3.2 Les recourants contestent la pertinence de la jurisprudence précitée. Ils font valoir qu'elle consacre une violation du principe de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.), en la forme d'une différenciation injustifiée selon que le personnel soignant mis en cause est constitué de personnes oeuvrant dans des institutions publiques ou privées, les proches de victimes décédées dans ces dernières disposant en principe de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral dans la mesure où ils peuvent faire valoir des prétentions civiles au sens de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF.
3.2.1 La problématique soulevée par les recourants, également mise en exergue par certains auteurs (cf. MARC THOMMEN, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, nos 39 ss et 57 ad art. 81 LTF; CHARLOTTE SCHODER, Geschädigte, Opfer und Angehörige mit Staatshaftungsansprüchen, Jusletter 17 décembre 2018, n. 10 ss p. 2; MORITZ OEHEN, Opfer zweiter Klasse: Opfer staatlicher Gewalt und die Beschwerde in Strafsachen, sui-generis 2015, n. 19 ss p. 40 ss), a motivé en 2012 déjà le dépôt d'une initiative parlementaire par le conseiller national Mauro Poggia (n° 12.492; "Accès au Tribunal fédéral. Abolir une inégalité de traitement injustifiée entre les victimes"), qui suggérait l'introduction d'un ch. 4 nouveau à l'art. 81 al. 1 let. b LTF, en ce sens que la qualité pour recourir est également reconnue à la partie plaignante "si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions à l'encontre d'une collectivité ou d'une entité de droit public, lorsque celle-ci est seule habilitée à réparer le dommage causé par le prévenu". Après plusieurs reports, le Conseil national a suivi le 14 décembre 2018 la proposition de sa Commission des affaires juridiques tendant à une nouvelle prolongation du délai de mise en oeuvre de cette initiative jusqu'à la session d'hiver 2020 (cf. Base de données Curia Vista, ad objet n° 12.492, consultée le 13 novembre 2019 sur www.parlement.ch).
3.2.2 Compte tenu des critiques formulées, il y a lieu d'examiner la genèse du texte de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF ainsi que la portée que la jurisprudence a donnée à cette disposition.
On relève à cet égard que la teneur actuelle de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF et la notion de prétentions civiles qui y est consacrée trouvent leurs origines dans l'adoption de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur l'aide aux victimes d'infractions (aLAVI, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008). Entrée en vigueur le 1er janvier 1993, cette loi visait alors à fournir une aide efficace aux victimes d'infractions et à renforcer leurs droits (cf. art. 1 al. 1 aLAVI). Elle conférait à la victime, à l'art. 8 al. 1 aLAVI, le droit d'intervenir comme partie dans la procédure pénale, en particulier en faisant valoir ses prétentions civiles (let. a), en demandant qu'un tribunal statue sur le refus d'ouvrir l'action publique ou le non-lieu (let. b) et en formant contre le jugement les mêmes recours que le prévenu, si elle était déjà partie à la procédure auparavant et dans la mesure où cette sentence touchait ses prétentions civiles ou pouvait avoir des effets sur le jugement de ses dernières (let. c; cf. RO 1992 2467).
L'entrée en vigueur de l'ancienne LAVI avait par ailleurs impliqué la modification d'autres lois fédérales, en particulier celle de la loi du 15 juin 1934 sur la procédure pénale (PPF, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006). Ainsi, alors que l'art. 270 al. 1 PPF permettait jusqu'alors au lésé de former un pourvoi en nullité au Tribunal fédéral pour les seules infractions poursuivies sur plainte, la nouvelle version de cette disposition offrait désormais au lésé la possibilité de se pourvoir en nullité s'il était déjà partie à la procédure auparavant et dans la mesure où la sentence pouvait avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles (RO 1992 2473). A compter du 1er janvier 2001, dans le cadre de la révision partielle de l'organisation judiciaire en vue de décharger le Tribunal fédéral (RO 2000 2722), ce droit était cependant depuis lors réservé à la seule victime - et non plus au lésé - qui remplissait les conditions précitées (participation à la procédure sur le plan cantonal et effets de la sentence sur le jugement des prétentions civiles).
Appelé alors à déterminer si la notion de prétentions civiles contenue aux art. 8 aLAVI et art. 270 PPF permettait à la victime, au bénéfice de créances de droit public, de former un pourvoi en nullité, le Tribunal fédéral avait relevé à plusieurs reprises que, lorsque la réglementation topique instituait une responsabilité primaire de la personne morale de droit public pour le préjudice causé aux tiers par ses agents, la victime d'une infraction reprochée à l'agent était dépourvue de toute action directe contre ce dernier, de sorte que, faute de prétentions civiles, elle ne remplissait pas les exigences posées par l'art. 270 let. e PPF (ATF 128 IV 188 consid. 2.2 p. 191; ATF 127 IV 189 consid. 2b p. 191; ATF 125 IV 161 consid. 2 et 3 p. 163 s.). Ainsi, la protection accordée aux victimes par l'ancienne LAVI perdait une grande partie de son importance lorsque l'action était dirigée contre l'Etat qui répondait des actes de ses agents. Le recouvrement devrait en effet s'avérer de toute manière plus aisé dans ce contexte, l'Etat étant un débiteur plus solvable et habituellement plus compréhensif que la plupart des auteurs d'actes à raison desquels la victime bénéficie de la position privilégiée, alors instituée par l'ancienne LAVI. Il ne se justifiait dès lors pas que la victime d'une infraction qui disposait d'une action envers l'Etat cumulât le privilège procédural que lui offrait la loi avec l'avantage matériel de disposer d'une action envers l'Etat plutôt qu'envers un simple particulier dont la solvabilité n'était souvent pas garantie. Dès lors, il n'apparaissait pas que l'art. 8 aLAVI fût dénué de toute portée par le refus de la qualité de se pourvoir en nullité à la victime lorsque c'était une personne morale de droit public qui répondait du dommage (ATF 128 IV précité consid. 2.3 p. 192 et les références citées).
3.2.3 Si les dispositions en cause dans les arrêts précités ne sont aujourd'hui plus en vigueur, elles ont néanmoins été reprises dans leur principe lors de l'adoption de la LTF (cf. art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF) et du CPP (cf. art. 122 al. 1 et 382 al. 1 CPP), sans que l'on observe que le législateur avait pour autant entendu élargir, dans ce cadre, les droits des parties plaignantes disposant, pour le préjudice subi en raison des infractions dénoncées, d'une action contre une collectivité publique.
Ainsi, il n'apparaît pas que la notion de "prétentions civiles" contenue à l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF devrait être comprise dans une acception plus large que celle actuellement consacrée par la pratique. Dans ces circonstances, il n'y a pas matière à modifier la jurisprudence (cf. sur les conditions strictes d'une telle modification: ATF 144 IV 265 consid. 2.2 p. 269; ATF 143 IV 1 consid. 5.2 p. 3; ATF 141 II 297 consid. 5.5.1 p. 303). L'interprétation de la loi, telle que développée dans l'arrêt publié aux ATF 128 IV 188, ne permet pas non plus de déduire l'existence d'une lacune authentique (ou proprement dite) que seule l'intervention du juge permettrait de combler (cf. sur cette notion: ATF 142 IV 389 consid. 4.3.1 p. 397 s.).
3.2.4 Ainsi, dès lors qu'en l'état actuel de la législation , l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF persiste à viser les effets du jugement sur les prétentions civiles de la partie plaignante, il y a lieu de s'en tenir à la jurisprudence constante selon laquelle cette dernière n'a pas de prétention civile si, pour les actes reprochés au prévenu, une collectivité publique assume une responsabilité de droit public exclusive de toute action directe contre l'auteur.
Comme cela a déjà été relevé, une telle situation est en effet suffisamment spécifique pour justifier un traitement particulier (cf. ATF 128 IV 188 consid. 2.3 p. 192). Le grief tiré d'une violation du principe de l'égalité de traitement doit par conséquent être rejeté.
4. Les recourants se prévalent par ailleurs d'un droit de recours qui serait fondé directement sur le droit conventionnel.
(...)
4.2 Le droit à la vie, tel qu'il est garanti à l'art. 2 CEDH, implique une obligation positive pour les Etats parties de préserver la santé et la vie des personnes placées sous leur responsabilité. La dimension procédurale de cette obligation impose l'instauration d'un système judiciaire efficace et indépendant permettant à bref délai d'établir la cause du décès d'un individu se trouvant sous la responsabilité de professionnels de la santé et d'obliger les responsables éventuels à répondre de leurs actes (NATHANAËL PÉTERMANN, Les obligations positives de l'Etat dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, 2014, p. 232 et les arrêts de la CourEDH cités).
Dans un arrêt du 25 juin 2019 (arrêt Nicolas Virgiliiu Tanase contre Roumanie, requête n° 41720/13 [affaire phare]), la CourEDH a précisé que le type d'enquête exigé par l'obligation procédurale découlant de l'art. 2 CEDH variait selon la nature de l'atteinte à la vie. Elle a ainsi relevé que cette obligation devait comporter un mécanisme de répression pénale lorsque la mort avait été infligée volontairement ou lorsqu'il y avait eu mise en danger délibérée de la vie (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 158 et les références citées). En revanche, en cas d'homicide involontaire ou de mise en danger involontaire de la vie d'une personne, l'obligation relative à l'existence d'un système judiciaire effectif était satisfaite si le système juridique offrait aux victimes (ou à leurs proches) un recours devant les juridictions civiles, seul ou conjointement avec un recours devant les juridictions pénales, susceptible d'aboutir à l'établissement des responsabilités éventuelles et à l'octroi d'une réparation civile adéquate (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 159 et les arrêts de la CourEDH cités; cf. également PÉTERMANN, op. cit., p. 234). Certaines circonstances exceptionnelles pouvaient néanmoins rendre nécessaire aux fins de l'art. 2 CEDH qu'une enquête pénale effective fût menée, même en cas d'atteinte involontaire au droit à la vie ou à l'intégrité physique. Il pouvait en être ainsi lorsque le décès ou la mise en danger résultait du comportement d'une autorité publique qui allait au-delà d'une erreur de jugement ou d'une imprudence, lorsqu'un décès survenait dans des circonstances suspectes ou lorsqu'un particulier avait délibérément ou inconsidérément transgressé les obligations qui lui incombaient en vertu de la législation applicable (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 160 et les arrêts de la CourEDH cités).
En l'espèce, s'ils se prévalent d'une succession de négligences dans la prise en charge médicale de leur fille, les recourants ne démontrent pas pour autant en quoi les manquements allégués refléteraient des violations délibérées ou inconsidérées des devoirs qui incombaient aux personnes dénoncées, ni en quoi ces manquements seraient allés au-delà de ce qui relèverait d'actes involontaires dans la prise en charge médicale. Dans cette mesure, la mise en oeuvre d'une procédure pénale ne constitue pas en elle-même une obligation positive de l'Etat découlant de l'art. 2 CEDH, de sorte que les recourants ne sauraient déduire un droit de recours fondé sur cette disposition. Pour le surplus, les exigences découlant de l'art. 2 CEDH sont satisfaites dès lors que les recourants ont la faculté d'introduire une procédure judiciaire en responsabilité contre l'Etat de Genève, dans le cadre de laquelle il pourra être déterminé si le décès de la fille des recourants, et par conséquent le dommage subi par ces derniers, résultent d'actes illicites réalisés par des agents de l'Etat.
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Art. 110 al. 1 CP; art. 118, 121 al. 1 et 382 al. 1 CPP; qualité pour recourir des proches du lésé décédé contre le classement de la procédure. Les proches du lésé décédé qui se sont valablement constitués parties plaignantes durant la procédure préliminaire sont susceptibles de disposer d'un intérêt juridiquement protégé, au sens de l'art. 382 al. 1 CPP, à l'annulation du classement de la procédure (consid. 2).
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criminal law and criminal procedure
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-IV-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,006
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146 IV 76
Regeste b
Art. 2 und 3 EMRK; Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG; Beschwerderecht der Privatklägerschaft vor Bundesgericht. Angesichts des Wortlauts von Art. 81 Abs. 1 lit. b Ziff. 5 BGG rechtfertigt es sich, sich an die ständige Rechtsprechung zu halten, wonach die Privatklägerschaft keine Zivilansprüche hat, wenn eine Körperschaft des öffentlichen Rechts für die der beschuldigten Person vorgeworfenen Handlungen haftet. Unter den gegebenen Umständen rechtfertigt sich eine gesonderte Behandlung (E. 3).
Voraussetzungen für eine Beschwerde, die sich unmittelbar auf Art. 2 EMRK stützt (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 77
A. Par ordonnance du 29 juin 2018, le Ministère public de la République et canton de Genève a ordonné le classement de la procédure ouverte à la suite du décès de C.
B. Par arrêt du 30 janvier 2019, la Chambre pénale de recours de la Cour de justice genevoise a déclaré irrecevable le recours formé par A. et B., père et mère de C., contre l'ordonnance du 29 juin 2018. Elle a néanmoins considéré que, même s'il avait été recevable, le recours aurait dû être rejeté.
En bref, les éléments suivants ressortent de cet arrêt.
B.a Dans la soirée du 4 août 2014, C., née en 1992, a été amenée en ambulance au Service des urgences des Hôpitaux universitaires de Genève (HUG) à la suite d'une crise violente survenue chez ses parents. Selon la mère de l'intéressée, celle-ci avait tenu des propos peu cohérents lors du repas du soir et avait semblé désorganisée. Au cours de la soirée, elle avait notamment voulu mettre le feu au local du jardin et s'était saisie d'un couteau de cuisine dans l'intention d'agresser sa mère. Elle avait également tenté d'ingérer divers objets ainsi que du papier.
Le lendemain, C. a subi divers examens et traitements, acceptant alors tant la prise des médicaments destinés à calmer son état d'agitation que le fait de rester hospitalisée quelques jours. A l'occasion de ces examens, les médecins de l'Unité d'accueil et d'urgences psychiatriques (UAUP) des HUG ont diagnostiqué un trouble psychotique aigu polymorphe avec symptômes schizophréniques.
En fin d'après-midi, la Dresse D. a demandé l'admission de C. à l'Unité d'intervention et de thérapie brève (UITB) des HUG, spécifiant que la patiente, qui souffrait d'un état dépressif moyen à sévère depuis 2 à 3 ans, avait présenté une première décompensation psychotique, le médecin relevant, entre autres éléments, l'absence d'idée suicidaire. Lors de l'examen d'admission au sein de ce service, les Drs E. et F. avaient décidé, après réflexion, de ne pas prescrire de médicament à C., l'état de l'intéressée ne le justifiant pas.
Le 6 août 2014, vers 11 heures 30, C. a saisi l'occasion de l'ouverture par une infirmière d'une porte sécurisée de l'UITB, pour s'enfuir sans être vue, puis enjamber une fenêtre, sise dans la cage d'escaliers entre les 8e et 9e étages, et se jeter dans le vide. Les lésions consécutives à sa chute ont provoqué son décès.
B.b En cours d'instruction, le Ministère public a confié un mandat d'expertise à G., professeur en psychiatrie et médecine légale à l'Hôpital de H. (France), aux fins d'établir la cause ayant conduit au décès de C. ainsi que de déterminer si ce décès était dû à une violation des règles de l'art dans sa prise en charge médicale et, dans l'affirmative, à qui cette violation était imputable.
Dans son rapport du 16 août 2016, l'expert a constaté que la prise en charge de C. au Service des urgences s'était déroulée dans les règles de l'art, aucun risque suicidaire n'ayant été mis en évidence et la patiente ayant été correctement dirigée vers l'UITB. Par la suite, le risque suicidaire avait été évalué et écarté au sein de cette unité, tant lors de l'examen d'admission que durant la nuit passée dans le service, puis dans la matinée du 6 août 2014, à l'occasion des différents contacts que la patiente avait eus avec le personnel soignant. Selon l'expert, la cause ayant conduit au décès de C. était l'irruption d'un "raptus psychotique", soit un envahissement psychique brutal susceptible d'apparaître de manière quasi instantanée, sans signe prémonitoire. Dans ces circonstances, aucun élément ne venait indiquer que le geste fatal de C. aurait été prévisible. Par ailleurs, l'expert n'avait pas décelé d'anomalie s'agissant du fonctionnement de l'UITB, la fermeture de la porte du service tendant à assurer des conditions de soins optimales et non à prévenir un risque suicidaire. Du reste, les mesures de recherche urgentes avaient été mises en place immédiatement et aucune défaillance n'avait été constatée dans ce cadre.
C. Contre cet arrêt, A. et B. forment un recours en matière pénale au Tribunal fédéral. Ils concluent, avec suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens que les personnes impliquées dans le décès de leur fille sont mises en accusation et renvoyées en jugement.
Invité à se déterminer, le Ministère public a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La cour cantonale a pour sa part renoncé à présenter des observations et s'est référée aux considérants de l'arrêt attaqué. Les recourants ont par la suite persisté dans leurs conclusions.
D. Le Tribunal fédéral a délibéré sur le présent recours en séance publique le 13 novembre 2019.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Indépendamment des conditions posées par l'art. 81 al. 1 LTF, la partie plaignante est habilitée à se plaindre d'une violation de ses droits de partie équivalant à un déni de justice formel, sans toutefois pouvoir faire valoir par ce biais, même indirectement, des moyens qui ne peuvent être séparés du fond (cf. ATF 141 IV 1 consid. 1.1 p. 5 et les références citées). En l'occurrence, les recourants font grief à l'autorité précédente d'avoir violé les art. 121 et 382 CPP en leur déniant, sur le plan cantonal, la qualité pour recourir contre l'ordonnance de classement.
2.1 La cour cantonale a estimé que les recourants ne disposaient pas de la légitimation pour recourir, que ce soit en qualité de successeurs de leur fille (transmission des droits de procédure aux proches du lésé décédé; art. 121 al. 1 CPP) ou à titre personnel (statut de proches de la victime; art. 116 al. 2 et 117 al. 3 CPP).
Elle a ainsi considéré, sous l'angle de l'art. 121 al. 1 CPP, que, si les recourants étaient certes habilités, en tant qu'héritiers de leur fille décédée à se constituer parties plaignantes durant la procédure préliminaire, ce statut ne leur conférait pas, à lui seul, la qualité pour recourir. Ils devaient ainsi, pour en disposer, justifier d'un intérêt juridiquement protégé propre au sens de l'art. 382 al. 3 CPP. Or, les recourants n'avaient pas démontré disposer d'un tel intérêt, à défaut d'être personnellement titulaires du bien juridique protégé par l'art. 117 CP ou d'indiquer quel impact le classement pouvait avoir sur leurs prétentions successorales ou sur celles qu'ils entendaient faire valoir contre les HUG.
Ce raisonnement ne saurait être suivi.
2.2
2.2.1 On entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil (art. 118 al. 1 CPP). Le lésé est celui dont les droits ont été touchés directement par une infraction (art. 115 al. 1 CPP). Selon la jurisprudence, est atteint directement dans ses droits le titulaire du bien juridique protégé par la norme, même si ce bien n'est pas unique (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 81 s.; ATF 138 IV 258 consid. 2.2 et 2.3 p. 262 s.; arrêt 6B_615/2015 du 29 octobre 2015 consid. 1.1, non publié aux ATF 141 IV 444). Celui qui succède à une partie lésée dans ses droits n'est qu'indirectement atteint et ne peut pas, sous réserve notamment du cas prévu à l'art. 121 al. 1 CPP, se voir reconnaître la qualité de partie plaignante (ATF 140 IV 162 consid. 4 p. 164 ss).
Aux termes de l'art. 121 al. 1 CPP, si le lésé décède sans avoir renoncé à ses droits de procédure, ceux-ci passent à ses proches au sens de l'art. 110 al. 1 CP, dans l'ordre de succession. En tant que les conditions ressortant de cette disposition sont réunies, les proches sont alors autorisés à participer à la procédure comme parties plaignantes en agissant à choix sur les plans pénal et civil, cumulativement ou alternativement (cf. art. 119 al. 2 CPP; ATF 142 IV 82 consid. 3.2 p. 84 ss). L'art. 121 al. 1 CPP consacre dès lors une exception au principe selon lequel seule la partie directement lésée peut revêtir la qualité de partie plaignante.
2.2.2 Selon l'art. 322 al. 2 CPP, les parties peuvent attaquer l'ordonnance de classement dans les dix jours devant l'autorité de recours. L'art. 382 al. 1 CPP dispose que toute partie qui a un intérêt juridiquement protégé à l'annulation ou à la modification d'une décision a qualité pour recourir contre celle-ci. La notion de partie visée à l'art. 382 CPP doit être comprise au sens des art. 104 et 105 CPP, l'art. 104 al. 1 let. b CPP reconnaissant notamment cette qualité à la partie plaignante.
L'articulation du CPP ne permet pas de déduire que le rôle procédural de la partie plaignante doit être limité à la première instance. A cet égard, l'exigence d'un intérêt juridiquement protégé que pose l'art. 382 al. 1 CPP n'a pas à s'interpréter dans un sens étroit. En particulier, cette disposition n'impose pas à la partie plaignante la prise effective de conclusions civiles dans la procédure pénale, l'art. 119 al. 2 let. a CPP sous-tendant un intérêt juridique indépendamment de toute prétention civile. Par conséquent, pour justifier d'un tel intérêt, il suffit d'être lésé au sens de l'art. 115 al. 1 CPP (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 81 s.). Une autre approche aboutirait à une interprétation incohérente du CPP. En envisageant par exemple le cas où le prévenu serait un agent public, comme un policier ou un médecin, le lésé, qui ne pourrait émettre aucune prétention civile à l'égard de celui-ci en raison de la responsabilité primaire du canton concerné, pourrait participer à la procédure de première instance, mais serait par la suite privé de voies de droit. Une telle scission n'est en rien justifiée par la systématique du CPP (ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3 p. 82).
2.3 Il n'est pas contesté en l'espèce que les recourants, en tant que père et mère de la personne lésée décédée, sont des proches au sens de l'art. 121 al. 1 CPP, respectivement de l'art. 110 al. 1 CP. Il n'est pas non plus contesté qu'en l'absence de descendants, ils sont les héritiers légaux les plus proches de leur fille (cf. art. 457 al. 1 et 458 al. 1 CC). Ainsi, conformément à la règle de l'art. 121 al. 1 CPP, les recourants étaient légitimés à se constituer parties plaignantes durant la procédure préliminaire (cf. art. 118 al. 1 CPP) et étaient donc fondés à demander la poursuite et la condamnation des personnes pénalement responsables de l'infraction dénoncée (cf. art. 119 al. 2 let. a CPP; ATF 142 IV 82 consid. 3.2 p. 86).
Dans cette mesure, les recourants pouvaient justifier, au regard de l'art. 382 al. 1 CPP, d'un intérêt juridiquement protégé à l'annulation de l'ordonnance de classement qu'ils se sont vu notifier (cf. ATF 142 IV 82 consid. 3.4 p. 88). Dès lors que, par l'effet de l'art. 121 al. 1 CPP, les recourants font valoir les droits de procédure de leur fille décédée, qui a été directement lésée par l'infraction dénoncée (cf. art. 115 al. 1 CPP et 117 CP), il n'est pas nécessaire qu'ils puissent se prévaloir d'avoir eux-mêmes été personnellement lésés par cette infraction.
Au surplus, contrairement à ce que retient la cour cantonale, on ne se trouve pas dans le cas de figure décrit par l'art. 382 al. 3 CPP, selon lequel les proches de la partie plaignante décédée doivent avoir été lésés dans leurs intérêts juridiquement protégés propres pour recourir ou pour poursuivre la procédure. En effet, dès lors qu'à teneur du texte légal, cette disposition suppose le décès de la partie plaignante, elle apparaît sans pertinence à l'égard des proches du lésé décédé qui, en application de l'art. 121 al. 1 CPP, se sont déjà constitués eux-mêmes parties plaignantes lors de la procédure préliminaire, leur qualité pour recourir devant être examinée dans ce cas à l'aune de l'art. 382 al. 1 CPP.
2.4 Il s'ensuit que c'est à tort que la cour cantonale n'a pas reconnu aux recourants la qualité pour recourir.
Le bien-fondé du grief ne conduit néanmoins pas encore à l'admission, même partielle, du recours en matière pénale.
3. Avant d'examiner, le cas échéant, les griefs des recourants relativement à la motivation subsidiaire de l'arrêt entrepris, par laquelle la cour cantonale s'est concrètement prononcée sur les arguments développés dans le recours cantonal, il y a lieu de déterminer si les recourants disposent, en leur qualité de parties plaignantes, de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral.
3.1 Selon l'art. 81 al. 1 let. a et b ch. 5 LTF, la partie plaignante qui a participé à la procédure de dernière instance cantonale est habilitée à recourir au Tribunal fédéral si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles. Constituent de telles prétentions celles qui sont fondées sur le droit civil et doivent en conséquence être déduites ordinairement devant les tribunaux civils. Il s'agit principalement des prétentions en réparation du dommage et du tort moral au sens des art. 41 ss CO (ATF 141 IV 1 consid. 1.1 p. 4). En revanche, n'appartiennent pas à cette catégorie les prétentions fondées sur le droit public (ATF 125 IV 161 consid. 2b p. 163). De jurisprudence constante en effet, la partie plaignante n'a pas de prétention civile si, pour les actes reprochés au prévenu, une collectivité publique assume une responsabilité de droit public exclusive de toute action directe contre l'auteur (ATF 138 IV 86 consid. 3.1 p. 88; ATF 133 IV 228 consid. 2.3.3 p. 234; ATF 131 I 455 consid. 1.2.4 p. 461).
En l'espèce, les HUG forment un établissement de droit public doté de la personnalité juridique et responsable des actes commis par ses employés dans l'exercice de leurs activités (cf. art. 5 al. 1 et 2 de la loi genevoise du 19 septembre 1980 sur les établissements publics médicaux [LEPM; rs/GE K 2 05]). Conformément aux art. 2 et 9 de la loi genevoise du 24 février 1989 sur la responsabilité de l'Etat et des communes (LREC; rs/GE A 2 40), l'Etat de Genève répond donc seul d'un éventuel dommage, le lésé ne disposant d'aucune action directe contre le personnel soignant ou le personnel médical de cet établissement.
Il s'ensuit que les recourants n'ont en principe pas qualité pour recourir en application de l'art. 81 LTF, à défaut de pouvoir élever des prétentions civiles contre les employés des HUG.
3.2 Les recourants contestent la pertinence de la jurisprudence précitée. Ils font valoir qu'elle consacre une violation du principe de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.), en la forme d'une différenciation injustifiée selon que le personnel soignant mis en cause est constitué de personnes oeuvrant dans des institutions publiques ou privées, les proches de victimes décédées dans ces dernières disposant en principe de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral dans la mesure où ils peuvent faire valoir des prétentions civiles au sens de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF.
3.2.1 La problématique soulevée par les recourants, également mise en exergue par certains auteurs (cf. MARC THOMMEN, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, nos 39 ss et 57 ad art. 81 LTF; CHARLOTTE SCHODER, Geschädigte, Opfer und Angehörige mit Staatshaftungsansprüchen, Jusletter 17 décembre 2018, n. 10 ss p. 2; MORITZ OEHEN, Opfer zweiter Klasse: Opfer staatlicher Gewalt und die Beschwerde in Strafsachen, sui-generis 2015, n. 19 ss p. 40 ss), a motivé en 2012 déjà le dépôt d'une initiative parlementaire par le conseiller national Mauro Poggia (n° 12.492; "Accès au Tribunal fédéral. Abolir une inégalité de traitement injustifiée entre les victimes"), qui suggérait l'introduction d'un ch. 4 nouveau à l'art. 81 al. 1 let. b LTF, en ce sens que la qualité pour recourir est également reconnue à la partie plaignante "si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions à l'encontre d'une collectivité ou d'une entité de droit public, lorsque celle-ci est seule habilitée à réparer le dommage causé par le prévenu". Après plusieurs reports, le Conseil national a suivi le 14 décembre 2018 la proposition de sa Commission des affaires juridiques tendant à une nouvelle prolongation du délai de mise en oeuvre de cette initiative jusqu'à la session d'hiver 2020 (cf. Base de données Curia Vista, ad objet n° 12.492, consultée le 13 novembre 2019 sur www.parlement.ch).
3.2.2 Compte tenu des critiques formulées, il y a lieu d'examiner la genèse du texte de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF ainsi que la portée que la jurisprudence a donnée à cette disposition.
On relève à cet égard que la teneur actuelle de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF et la notion de prétentions civiles qui y est consacrée trouvent leurs origines dans l'adoption de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur l'aide aux victimes d'infractions (aLAVI, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008). Entrée en vigueur le 1er janvier 1993, cette loi visait alors à fournir une aide efficace aux victimes d'infractions et à renforcer leurs droits (cf. art. 1 al. 1 aLAVI). Elle conférait à la victime, à l'art. 8 al. 1 aLAVI, le droit d'intervenir comme partie dans la procédure pénale, en particulier en faisant valoir ses prétentions civiles (let. a), en demandant qu'un tribunal statue sur le refus d'ouvrir l'action publique ou le non-lieu (let. b) et en formant contre le jugement les mêmes recours que le prévenu, si elle était déjà partie à la procédure auparavant et dans la mesure où cette sentence touchait ses prétentions civiles ou pouvait avoir des effets sur le jugement de ses dernières (let. c; cf. RO 1992 2467).
L'entrée en vigueur de l'ancienne LAVI avait par ailleurs impliqué la modification d'autres lois fédérales, en particulier celle de la loi du 15 juin 1934 sur la procédure pénale (PPF, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006). Ainsi, alors que l'art. 270 al. 1 PPF permettait jusqu'alors au lésé de former un pourvoi en nullité au Tribunal fédéral pour les seules infractions poursuivies sur plainte, la nouvelle version de cette disposition offrait désormais au lésé la possibilité de se pourvoir en nullité s'il était déjà partie à la procédure auparavant et dans la mesure où la sentence pouvait avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles (RO 1992 2473). A compter du 1er janvier 2001, dans le cadre de la révision partielle de l'organisation judiciaire en vue de décharger le Tribunal fédéral (RO 2000 2722), ce droit était cependant depuis lors réservé à la seule victime - et non plus au lésé - qui remplissait les conditions précitées (participation à la procédure sur le plan cantonal et effets de la sentence sur le jugement des prétentions civiles).
Appelé alors à déterminer si la notion de prétentions civiles contenue aux art. 8 aLAVI et art. 270 PPF permettait à la victime, au bénéfice de créances de droit public, de former un pourvoi en nullité, le Tribunal fédéral avait relevé à plusieurs reprises que, lorsque la réglementation topique instituait une responsabilité primaire de la personne morale de droit public pour le préjudice causé aux tiers par ses agents, la victime d'une infraction reprochée à l'agent était dépourvue de toute action directe contre ce dernier, de sorte que, faute de prétentions civiles, elle ne remplissait pas les exigences posées par l'art. 270 let. e PPF (ATF 128 IV 188 consid. 2.2 p. 191; ATF 127 IV 189 consid. 2b p. 191; ATF 125 IV 161 consid. 2 et 3 p. 163 s.). Ainsi, la protection accordée aux victimes par l'ancienne LAVI perdait une grande partie de son importance lorsque l'action était dirigée contre l'Etat qui répondait des actes de ses agents. Le recouvrement devrait en effet s'avérer de toute manière plus aisé dans ce contexte, l'Etat étant un débiteur plus solvable et habituellement plus compréhensif que la plupart des auteurs d'actes à raison desquels la victime bénéficie de la position privilégiée, alors instituée par l'ancienne LAVI. Il ne se justifiait dès lors pas que la victime d'une infraction qui disposait d'une action envers l'Etat cumulât le privilège procédural que lui offrait la loi avec l'avantage matériel de disposer d'une action envers l'Etat plutôt qu'envers un simple particulier dont la solvabilité n'était souvent pas garantie. Dès lors, il n'apparaissait pas que l'art. 8 aLAVI fût dénué de toute portée par le refus de la qualité de se pourvoir en nullité à la victime lorsque c'était une personne morale de droit public qui répondait du dommage (ATF 128 IV précité consid. 2.3 p. 192 et les références citées).
3.2.3 Si les dispositions en cause dans les arrêts précités ne sont aujourd'hui plus en vigueur, elles ont néanmoins été reprises dans leur principe lors de l'adoption de la LTF (cf. art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF) et du CPP (cf. art. 122 al. 1 et 382 al. 1 CPP), sans que l'on observe que le législateur avait pour autant entendu élargir, dans ce cadre, les droits des parties plaignantes disposant, pour le préjudice subi en raison des infractions dénoncées, d'une action contre une collectivité publique.
Ainsi, il n'apparaît pas que la notion de "prétentions civiles" contenue à l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF devrait être comprise dans une acception plus large que celle actuellement consacrée par la pratique. Dans ces circonstances, il n'y a pas matière à modifier la jurisprudence (cf. sur les conditions strictes d'une telle modification: ATF 144 IV 265 consid. 2.2 p. 269; ATF 143 IV 1 consid. 5.2 p. 3; ATF 141 II 297 consid. 5.5.1 p. 303). L'interprétation de la loi, telle que développée dans l'arrêt publié aux ATF 128 IV 188, ne permet pas non plus de déduire l'existence d'une lacune authentique (ou proprement dite) que seule l'intervention du juge permettrait de combler (cf. sur cette notion: ATF 142 IV 389 consid. 4.3.1 p. 397 s.).
3.2.4 Ainsi, dès lors qu'en l'état actuel de la législation , l'art. 81 al. 1 let. b ch. 5 LTF persiste à viser les effets du jugement sur les prétentions civiles de la partie plaignante, il y a lieu de s'en tenir à la jurisprudence constante selon laquelle cette dernière n'a pas de prétention civile si, pour les actes reprochés au prévenu, une collectivité publique assume une responsabilité de droit public exclusive de toute action directe contre l'auteur.
Comme cela a déjà été relevé, une telle situation est en effet suffisamment spécifique pour justifier un traitement particulier (cf. ATF 128 IV 188 consid. 2.3 p. 192). Le grief tiré d'une violation du principe de l'égalité de traitement doit par conséquent être rejeté.
4. Les recourants se prévalent par ailleurs d'un droit de recours qui serait fondé directement sur le droit conventionnel.
(...)
4.2 Le droit à la vie, tel qu'il est garanti à l'art. 2 CEDH, implique une obligation positive pour les Etats parties de préserver la santé et la vie des personnes placées sous leur responsabilité. La dimension procédurale de cette obligation impose l'instauration d'un système judiciaire efficace et indépendant permettant à bref délai d'établir la cause du décès d'un individu se trouvant sous la responsabilité de professionnels de la santé et d'obliger les responsables éventuels à répondre de leurs actes (NATHANAËL PÉTERMANN, Les obligations positives de l'Etat dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, 2014, p. 232 et les arrêts de la CourEDH cités).
Dans un arrêt du 25 juin 2019 (arrêt Nicolas Virgiliiu Tanase contre Roumanie, requête n° 41720/13 [affaire phare]), la CourEDH a précisé que le type d'enquête exigé par l'obligation procédurale découlant de l'art. 2 CEDH variait selon la nature de l'atteinte à la vie. Elle a ainsi relevé que cette obligation devait comporter un mécanisme de répression pénale lorsque la mort avait été infligée volontairement ou lorsqu'il y avait eu mise en danger délibérée de la vie (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 158 et les références citées). En revanche, en cas d'homicide involontaire ou de mise en danger involontaire de la vie d'une personne, l'obligation relative à l'existence d'un système judiciaire effectif était satisfaite si le système juridique offrait aux victimes (ou à leurs proches) un recours devant les juridictions civiles, seul ou conjointement avec un recours devant les juridictions pénales, susceptible d'aboutir à l'établissement des responsabilités éventuelles et à l'octroi d'une réparation civile adéquate (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 159 et les arrêts de la CourEDH cités; cf. également PÉTERMANN, op. cit., p. 234). Certaines circonstances exceptionnelles pouvaient néanmoins rendre nécessaire aux fins de l'art. 2 CEDH qu'une enquête pénale effective fût menée, même en cas d'atteinte involontaire au droit à la vie ou à l'intégrité physique. Il pouvait en être ainsi lorsque le décès ou la mise en danger résultait du comportement d'une autorité publique qui allait au-delà d'une erreur de jugement ou d'une imprudence, lorsqu'un décès survenait dans des circonstances suspectes ou lorsqu'un particulier avait délibérément ou inconsidérément transgressé les obligations qui lui incombaient en vertu de la législation applicable (arrêt Tanase contre Roumanie précité, § 160 et les arrêts de la CourEDH cités).
En l'espèce, s'ils se prévalent d'une succession de négligences dans la prise en charge médicale de leur fille, les recourants ne démontrent pas pour autant en quoi les manquements allégués refléteraient des violations délibérées ou inconsidérées des devoirs qui incombaient aux personnes dénoncées, ni en quoi ces manquements seraient allés au-delà de ce qui relèverait d'actes involontaires dans la prise en charge médicale. Dans cette mesure, la mise en oeuvre d'une procédure pénale ne constitue pas en elle-même une obligation positive de l'Etat découlant de l'art. 2 CEDH, de sorte que les recourants ne sauraient déduire un droit de recours fondé sur cette disposition. Pour le surplus, les exigences découlant de l'art. 2 CEDH sont satisfaites dès lors que les recourants ont la faculté d'introduire une procédure judiciaire en responsabilité contre l'Etat de Genève, dans le cadre de laquelle il pourra être déterminé si le décès de la fille des recourants, et par conséquent le dommage subi par ces derniers, résultent d'actes illicites réalisés par des agents de l'Etat.
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Art. 110 cpv. 1 CP; art. 118, 121 cpv. 1 e 382 cpv. 1 CPP; legittimazione dei congiunti del danneggiato deceduto a ricorrere contro l'abbandono del procedimento. I congiunti del danneggiato deceduto, che si sono validamente costituiti accusatori privati nel corso della procedura preliminare, sono suscettibili di avere un interesse giuridicamente protetto, giusta l'art. 382 cpv. 1 CPP, all'annullamento dell'abbandono del procedimento (consid. 2).
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criminal law and criminal procedure
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146 IV 88
Sachverhalt ab Seite 89
A.
A. wurde am 25. Oktober 2017 in Oftringen bei der Autobahneinfahrt auf die A1 anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle angehalten. Er verweigerte vor Ort die Mitwirkung bei einem Betäubungsmittelvortest (Drugwipe-Schnelltest) und widersetzte sich nachfolgend auf dem Polizeistützpunkt auch der Blutentnahme für die angeordnete Blutprobe.
B.
Der Präsident des Bezirksgerichts Zofingen sprach A. am 9. Juli 2018 wegen Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit als Motorfahrzeugführer gemäss Art. 91a Abs. 1 SVG schuldig und bestrafte ihn mit einer auf zwei Jahre bedingten Geldstrafe von 40 Tagessätzen zu Fr. 60.- und einer Verbindungsbusse von Fr. 600.-.
C.
Auf Berufung von A. und Anschlussberufung der Staatsanwaltschaft hin bestätigte das Obergericht des Kantons Aargau am 17. April 2019 den erstinstanzlichen Schuldspruch. Es erhöhte die bedingte Geldstrafe auf 90 Tagessätze zu Fr. 90.- und die Verbindungsbusse auf Fr. 2'000.-, unter Ansetzung einer Probezeit von drei Jahren für die Geldstrafe.
D.
Mit Beschwerde in Strafsachen beantragt A., er sei von Schuld und Strafe freizusprechen, unter entsprechender Kosten- und Entschädigungsfolge. Eventualiter sei er milder zu bestrafen und die Probezeit sei auf zwei Jahre zu reduzieren.
E.
Das Obergericht und die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Aargau verzichteten unter Verweis auf das angefochtene Urteil auf Vernehmlassung. Das Obergericht ersucht ausserdem für den Fall, dass die Beschwerde hinsichtlich der Strafe gutgeheissen wird, das Bundesgericht möge gestützt auf Art. 107 Abs. 2 BGG selbst neu darüber entscheiden.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. Es hebt das Urteil des Obergerichts des Kantons Aargau vom 17. April 2019 auf und weist die Sache zu neuer Entscheidung an das Obergericht zurück. Im Übrigen weist es die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
Der Beschwerdeführer beanstandet seine Verurteilung wegen Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit nach Art. 91a Abs. 1 SVG. Er bestreitet nicht, dass er sich anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle der Anordnung eines Betäubungsmittelvortests und der anschliessenden Blutprobe widersetzte. Er wendet jedoch ein, er habe bei der Anhaltung im Rahmen der Verkehrskontrolle keinerlei Anzeichen aufgewiesen, welche einen rechtsgenügenden Verdacht auf eine betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit hätten begründen können und die Anordnung von Drogentests gerechtfertigt hätten. Mangels rechtsgenüglicher Verdachtsmomente sei die Anordnung der Drogentests nicht rechtmässig gewesen, weshalb eine Bestrafung nach Art. 91a Abs. 1 SVG entfalle.
1.2
Die erste Instanz erwog im Wesentlichen und zusammengefasst, der Beschwerdeführer habe sowohl die Durchführung des Drugwipe-Drogentests als auch die von der Staatsanwaltschaft korrekt angeordnete Blutprobe konsequent verweigert, obwohl die Polizeibeamten aufgrund ihrer Feststellungen dazu befugt gewesen seien, diese Untersuchungshandlungen durchzuführen. Es sei das Recht des Beschwerdeführers gewesen, den Drogenvortest mit der Begründung zu verweigern, dieser sei ungenau. Jedoch habe er dann auch die Konsequenzen zu tragen und die Entnahme einer Blutprobe zu
akzeptieren. Er habe ohnehin keinen Grund gehabt, den Drogentest und die Blutprobe zu verweigern, wenn seine Behauptung, vorgängig keine Betäubungsmittel konsumiert zu haben, den Tatsachen entsprochen habe. Zumindest wäre die Blutprobe die geeignete und wissenschaftlich zuverlässige Methode gewesen, um diesbezüglich Klarheit zu schaffen, nachdem der Drugwipe-Test tatsächlich bei den Strafverfolgungsbehörden umstritten sei und deshalb auch nur als Vortest verwendet werde. Zudem gebe es keinerlei Anzeichen dafür, dass der Beschwerdeführer in irgendeiner Weise getäuscht oder über seine Rechte nicht aufgeklärt worden sei, so dass diese Verweigerung den Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit erfülle. Die Vorinstanz teilt die Auffassung der ersten Instanz. Sie hält dafür, dass die Fahrweise - ein auffallend langsames Fahren - und das Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich der Verkehrskontrolle - Nervosität und zunehmendes Aufbrausen - eine Fahrunfähigkeit nahegelegt hätten. Auch dessen energische Reaktion auf die Frage, woher er komme, habe der Polizist als Anzeichen einer Fahrunfähigkeit berücksichtigen dürfen, ebenso wie die wässrigen Augen und zitternden Augenlider, so dass der Betäubungsmittelvortest nicht ohne erkennbaren Anlass angeordnet worden sei. Mit dem Vorliegen dieser Anzeichen einer Fahrunfähigkeit sei die Anordnung des Betäubungsmittelvortests nach Art. 55 Abs. 2 SVG und Art. 10 Abs. 2 der Verordnung vom 28. März 2007 über die Kontrolle des Strassenverkehrs (Strassenverkehrskontrollverordnung, SKV; SR 741.013) bzw. die Anordnung der Blutprobe nach Art. 55 Abs. 3 lit. a SVG begründet gewesen und der Beschwerdeführer verpflichtet, sich diesen Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit zu unterziehen bzw. bei der Durchführung mitzuwirken, so dass er den objektiven Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG erfüllt habe. Der Beschwerdeführer habe nicht daran zweifeln können, dass eine allfällige Fahrunfähigkeit abgeklärt werden würde und seine Verweigerung der Mitwirkung vernünftigerweise nur als Inkaufnahme der Vereitelung einer Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gewertet werden könne. Indem er sich im Wissen darum dem Betäubungsmittelvortest bzw. der Blutprobe widersetzt habe, habe er den Tatbestand mit Wissen und Willen, also vorsätzlich, erfüllt.
1.3
1.3.1
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die
Feststellung des Sachverhalts kann vor Bundesgericht nur gerügt werden, wenn sie willkürlich im Sinne von Art. 9 BV ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG;
BGE 143 IV 500
E. 1.1,
BGE 143 IV 241
E. 2.3.1; je mit Hinweisen). Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung nur vor, wenn die vorinstanzliche Beweiswürdigung schlechterdings unhaltbar ist, d.h. wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen ausgeht, die mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehen oder auf einem offenkundigen Fehler beruhen. Dass eine andere Lösung ebenfalls möglich erscheint, genügt nicht (
BGE 143 IV 241
E. 2.3.1 mit Hinweisen). Erforderlich ist, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (
BGE 141 IV 305
E. 1.2 mit Hinweisen). Die Willkürrüge muss explizit vorgebracht und substantiiert begründet werden (Art. 106 Abs. 2 BGG). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (
BGE 144 V 50
E. 4.2;
BGE 143 IV 500
E. 1.1; je mit Hinweisen).
Dem Grundsatz "in dubio pro reo" kommt in seiner Funktion als Beweiswürdigungsregel im Verfahren vor dem Bundesgericht keine über das Willkürverbot von Art. 9 BV hinausgehende Bedeutung zu (
BGE 144 IV 345
E. 2.2.3.3;
BGE 143 IV 500
E. 1.1;
BGE 138 IV 74
E. 7; je mit Hinweisen).
1.3.2
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist weder an die von den Parteien in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die vorinstanzliche Begründung gebunden. Es kann eine Beschwerde aus einem anderen, als dem angerufenen Grund beziehungsweise mit einer von den vorinstanzlichen Erwägungen abweichenden Begründung gutheissen oder abweisen (
BGE 143 V 19
E. 2.3;
BGE 141 III 426
E. 2.4; Urteile 6B_28/2018 vom 7. August 2018 E. 1; 6B_831/2016 vom 13. Februar 2017 E. 2.1.2), vorausgesetzt die Beschwerde genügt den Begründungsanforderungen (Art. 42 Abs. 2 BGG). Immerhin prüft es grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (Urteile 6B_428/2018 vom 31. Juli 2019 E. 1.3; 6B_893/2018 vom 2. April 2019 E. 1.1.2). Das Bundesgericht darf nach Art. 107 Abs. 1 BGG zudem nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
1.4
1.4.1
Der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gemäss Art. 91a Abs. 1 SVG macht sich schuldig, wer sich als Motorfahrzeugführer vorsätzlich einer Blutprobe, einer Atemalkoholprobe oder einer anderen vom Bundesrat geregelten Voruntersuchung, die angeordnet wurde oder mit deren Anordnung gerechnet werden musste, oder einer zusätzlichen ärztlichen Untersuchung widersetzt oder entzogen hat oder den Zweck dieser Massnahmen vereitelt hat. Damit soll verhindert werden, dass der korrekt sich einer Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit unterziehende Fahrzeugführer schlechter wegkommt als derjenige, der sich ihr entzieht oder sie sonst wie vereitelt. In subjektiver Hinsicht erfordert der Tatbestand Vorsatz, wobei Eventualvorsatz genügt (
BGE 145 IV 50
E. 3.1 mit Hinweisen).
Gemäss Art. 55 Abs. 1 SVG können Fahrzeugführer sowie an Unfällen beteiligte Strassenbenützer einer Atemalkoholprobe unterzogen werden. Weist die betroffene Person Anzeichen von Fahrunfähigkeit auf und sind diese nicht oder nicht allein auf Alkoholeinfluss zurückzuführen, so kann sie weiteren Voruntersuchungen, namentlich Urin- und Speichelproben unterzogen werden (Art. 55 Abs. 2 SVG).
Art. 10 Abs. 2 SKV sieht vor, dass die Polizei zum Nachweis von Betäubungs- oder Arzneimitteln namentlich im Urin, Speichel oder Schweiss, Vortests durchführen kann, wenn Hinweise dafür bestehen, dass die kontrollierte Person wegen einer anderen Substanz als Alkohol fahrunfähig ist und in diesem Zustand ein Fahrzeug geführt hat. Die Polizei muss die betroffene Person darauf hinweisen, dass die Weigerung, an der Durchführung eines Vortests oder der Atemalkoholprobe mitzuwirken, die Anordnung einer Blutprobe zur Folge hat (Art. 13 Abs. 1 lit. a SKV). Verweigert die betroffene Person die Durchführung eines Vortests, die Atemalkoholprobe, die Blutentnahme, die Sicherstellung von Urin oder die ärztliche Untersuchung, so ist sie auf die Folgen, d.h. Strafbarkeit nach Art. 91a Abs. 1 SVG und Führerausweisentzug nach Art. 16c Abs. 1 lit. d und Abs. 2 SVG, aufmerksam zu machen (Art. 13 Abs. 2 SKV).
1.4.2
Nach der Rechtsprechung genügen für die Durchführung eines Vortests nach Art. 10 Abs. 2 SKV bereits geringe Anzeichen für eine durch Betäubungs- oder Arzneimittel beeinträchtigte Fahrfähigkeit, wie beispielsweise ein blasser Teint und wässrige Augen (
BGE 145 IV 50
E. 3.5; Urteil 6B_244/2011 vom 20. Juni 2011 E. 1.4). Das
Bundesgericht hat zudem unter Hinweis auf die generalpräventive Regelungsabsicht des Gesetzgebers präzisiert, dass die nach Art. 10 Abs. 2 SKV erforderlichen Hinweise dafür, dass die kontrollierte Person wegen einer anderen Substanz als Alkohol fahrunfähig ist und in diesem Zustand ein Fahrzeug geführt hat, nicht mit einem hinreichenden Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO gleichzusetzen sind und die Polizei im Rahmen ihrer sicherheitspolizeilichen Tätigkeit befugt ist, einen Vortest nach Art. 10 Abs. 2 SKV anzuordnen. Je nach den konkreten Umständen und dem Ergebnis des Vortests kann indes ein hinreichender Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO vorliegen, welcher zu einer nach Art. 198 Abs. 1 lit. a StPO durch die Staatsanwaltschaft anzuordnenden Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit aufgrund des Verdachts einer Widerhandlung gegen das SVG führen kann (
BGE 145 IV 50
E. 3.5).
1.5
1.5.1
Indem der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, für die Anordnung eines Betäubungsmittelvortests durch die Polizei müsse, wie bei der Anordnung von strafprozessualen Zwangsmassnahmen, ein Anfangsverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO vorliegen, geht er fehl, da der Beschwerdeführer vorliegend unstreitig anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle durch die Kantonspolizei Aargau angehalten wurde, welche dabei eine selbstständige polizeiliche Tätigkeit im Rahmen ihrer sicherheits- bzw. verkehrspolizeilichen Aufgaben ausführte und nicht einer polizeilichen Ermittlungstätigkeit im Rahmen der Strafverfolgung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StPO resp. Art. 306 ff. StPO nachging (siehe dazu
BGE 145 IV 50
E. 3.4; Urteil 6B_372/2018 vom 7. Dezember 2018 E. 2.3.1; je mit Hinweisen).
1.5.2
Was der Beschwerdeführer ausserdem in Bezug auf die Beweiswürdigung durch die Vorinstanz geltend macht, ist nicht geeignet, die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung als willkürlich erscheinen zu lassen. Insbesondere reicht für die Rüge einer willkürlichen Beweiswürdigung nicht aus, wenn der Beschwerdeführer zum Beweisergebnis wie in einem appellatorischen Verfahren frei plädiert und darlegt, wie seiner Auffassung nach die vorhandenen Beweise richtigerweise zu würdigen gewesen wären. Dabei braucht, wie ausgeführt, auf die Ausführungen des Beschwerdeführers nur eingegangen zu werden, soweit sich diese mit den vorinstanzlichen Erwägungen auseinandersetzen. Dies ist wiederholt nicht der Fall.
Daran ändert nichts, wenn der Beschwerdeführer zwar zum Teil die vorinstanzlichen Erwägungen wiedergibt, in der Sache aber einzig seine bereits im kantonalen Verfahren eingenommenen Rechtsstandpunkte ausführlich wiederholt. Er vermag namentlich keine Willkür zu begründen, wenn er der Vorinstanz eine stillschweigende Annahme, er sei bei der Kontrolle "von Beginn weg" nervös bzw. auffallend nervös gewesen, sowie Aktenwidrigkeit unterstellt, zumal dies nicht zutrifft. Die Vorinstanz geht nicht nur gestützt auf die glaubhaft erachteten Aussagen des Polizeibeamten B. anlässlich der erstinstanzlichen Hauptverhandlung, die sie in ihren Erwägungen im Wesentlichen wiedergibt, davon aus, es hätten unter den Anzeichen für eine Fahrunfähigkeit des Beschwerdeführers "Nervosität und zunehmendes Aufbrausen" vorgelegen, sondern hält fest, konkrete Anzeichen für eine durch Betäubungsmittel beeinträchtigte Fahrt seien vom Polizisten B. in den Akten und auch im Polizeirapport vom 11. November 2017 festgehalten worden. Diese Beweiswürdigung ist nicht zu beanstanden, zumal der Polizeibeamte seinen zuvor geschilderten Eindruck des Beschwerdeführers als etwas nervös mit seiner späteren Aussage präzisierte, wonach der Beschwerdeführer "relativ aufbrausend gewesen sei bzw. eigentlich zuerst relativ ruhig und dann innert kürzester Zeit relativ aufbrausend, laut, auch mit der Stimme"; er habe mit den Händen gestikuliert, "relativ zügig oder hastig", was man im Normalzustand, wenn man nicht nervös sei, nicht mache. In Bezug auf den Vorwurf, der Anklagegrundsatz sei verletzt, ist darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz im Rahmen ihrer freien Beweiswürdigung auch die Erklärung des Beschwerdeführers berücksichtigen durfte, wonach dieser die Frage des Polizisten, woher er gekommen sei, nicht beantworten wollte, weil er ihm das nicht sagen müsse. Für die Annahme von Willkür erforderliche, klare und unauflösliche Widersprüche, aufgrund welcher sich eine andere als die vorinstanzliche Schlussfolgerung der genügenden Anzeichen für eine Fahrunfähigkeit im Hinblick auf die Anordnung eines Drogen-vortests geradezu aufdrängt, sind indessen vom Beschwerdeführer weder in rechtsgenügender Weise geltend gemacht noch ersichtlich. Keine Willkür belegen die weiteren Bestreitungen des Beschwerdeführers, wonach er im Kontrollzeitpunkt weder wässrige Augen noch zitternde Augenlider gehabt habe. Beide Symptome wurden handschriftlich bereits am Tag der Verkehrskontrolle im Formular "Polizeiprotokoll bei Verdacht auf Alkohol-, Betäubungs- oder Arzneimittelkonsum und Auftragsbestätigung zur Blut-/Urinentnahme"
festgehalten und durch die Zeugenaussage des Polizisten bestätigt, worauf die Vorinstanz zutreffend hinweist. Die Vorinstanz verfällt nicht in Willkür, wenn sie vor diesem Hintergrund auf die unter Androhung der Bestrafung wegen wissentlich falscher Zeugenaussage abgegebene Darstellung des Polizeibeamten abstellt und nicht auf die Bestreitungen des Beschwerdeführers, zumal der Polizeibeamte nachvollziehbar und plausibel begründet, wieso er auf das Fahrzeug des Beschwerdeführers aufmerksam wurde und aus welchen Gründen er schliesslich den Drogenvortest (Drugwipe) angeordnet hat. So sei er auf das Fahrzeug des Beschwerdeführers aufmerksam geworden, weil er das Gefühl gehabt habe, dieser habe auf die Bremse getreten oder habe verlangsamt, als er ihn gesehen habe, nachdem er um die Kurve gefahren sei. Erst nachdem er beim Beschwerdeführer wässrige Augen festgestellt gehabt und dieser die Angaben darüber verweigert habe, woher er komme, aber beim Vortest ausserhalb des Fahrzeugs mitgemacht habe (der Beschwerdeführer bezeichnet dies als "Männchen-Machen"), habe er festgestellt, dass der Beschwerdeführer bei geschlossenen Augen ein starkes Augenliderflattern gehabt habe, was ein weiterer Hinweis auf einen Betäubungsmittelkonsum gewesen sei. Dafür, dass die Aussagen des Polizeibeamten nicht der Wahrheit entsprechen könnten, bestehen keinerlei Anhaltspunkte. Die Vorinstanz konnte auf die Aussagen des gerichtlich befragten Polizisten deshalb ohne Willkür abstellen. Die weitere Rüge des Beschwerdeführers, die Polizisten hätten entgegen diesem Beweisergebnis keinen Verdacht auf betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit gehabt, sondern nur einen "allgemeinen Verdacht auf Begehung irgendeiner Gesetzesübertretung" entbehrt damit jeder Grundlage. Darauf ist nicht weiter einzugehen. Für die rechtliche Beurteilung ist somit vom vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt auszugehen.
1.6
1.6.1
Der Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG unterscheidet drei strafbare Verhaltensweisen des Fahrzeugführers: Das Ausweichen bzw. Sich-Entziehen (z.B. durch Flucht), das Vereiteln (z.B. durch Nachtrunk) und der aktive oder passive Widerstand bzw. das Widersetzen (Urteil 6B_158/2019 vom 12. März 2019 E. 1.1 mit Hinweisen; PHILIPPE WEISSENBERGER, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl. 2015, N. 4 zu Art. 91a SVG; CHRISTOF RIEDO, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 151 ff. zu Art. 91a SVG). Nach der mit
BGE 109 IV 137
und
BGE 115 IV 51
eingeleiteten Änderung der Rechtsprechung, welche im Urteil
6B_158/2019 vom 12. März 2019 bestätigt wird, ist die Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit durch die Tathandlung des Widersetzens ein Erfolgsdelikt. Danach ist der Tatbestand erfüllt, wenn die zuverlässige Ermittlung der Fahrunfähigkeit mittels der im Gesetz vorgesehenen spezifischen Untersuchungsmethoden im massgebenden Zeitpunkt durch aktiven oder passiven Widerstand des Täters verunmöglicht wird. Kann jedoch die Fahrunfähigkeit trotz der Weigerung später noch schlüssig festgestellt werden, liegt lediglich vollendeter Versuch der Tatbegehung vor (BGE 115 IV 51 E. 5;
BGE 109 IV 137
E. 2a; Urteile 6B_158/2019 vom 12. März 2019 E. 1.1.1; 6B_216/2010 vom 11. Mai 2010 E. 3.1.2). Demgegenüber wurde in früheren Urteilen festgehalten, dass die Ausführung der angeordneten Massnahme durch das widersetzende Verhalten des Betroffenen nicht gänzlich verunmöglicht werden müsse und es genüge, dass sie erschwert, verzögert oder behindert werde, so dass - bei genügender Intensität - auch ein verbaler Widerstand den Tatbestand erfüllen könne. Mithin sei der Tatbestand erfüllt, wenn das Verhalten des Betroffenen der reibungslosen Durchführung der angeordneten Massnahme entgegenstehe. Daran ändere nichts, dass eine Blutprobe - bei Vorliegen eines wichtigen Grundes (vgl. Art. 55 Abs. 4 SVG) - auch gegen den Willen der verdächtigen Person durchgeführt werden könne (Urteile 6B_229/2012 vom 5. November 2012 E. 4.1 und 4.2; 6B_680/2010 vom 2. November 2010 E. 4.2.2;
BGE 103 IV 49
; vgl. auch
BGE 127 IV 115
E. 2 betreffend den Tatbestand der Hinderung einer Amtshandlung im Sinne von Art. 286 StGB). Im kürzlich ergangenen Urteil 6B_137/2019 vom 8. Oktober 2019 schliesslich befasste sich das Bundesgericht primär mit der Frage nach der Zuständigkeit zur Anordnung sowie der Zulässigkeit mehrerer Vortests unter dem Gesichtspunkt von Art. 55 SVG i.V.m. Art. 10 SKV. Hingegen setzte sich das Bundesgericht in jenem Entscheid nicht mit der Rechtsprechung zur hier zu beantwortenden Frage auseinander, ob der Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gemäss Art. 91a SVG bereits aufgrund der Verweigerung eines oder mehrerer Vortests erfüllt sein kann. Die Kommentatoren sind sich diesbezüglich nicht einig: RIEDO hält dafür, dass die Herbeiführung des tatbestandsmässigen Erfolges voraussetze, dass die Untersuchungsmassnahme überhaupt nicht mehr rechtzeitig durchgeführt werden könne und eine blosse zeitliche Verzögerung nicht ausreiche. Unter Hinweis auf die Marginalie von Art. 91a SVG und darauf, dass die
Strafbarkeit nach dieser Bestimmung nicht davon abhängen solle, inwieweit die Behörden gewillt seien, von den ihnen zur Durchsetzung einer Untersuchungsmassnahme zur Verfügung stehenden Zwangsbefugnissen Gebrauch zu machen, sei ein vollendetes "Widersetzen" nur dann anzunehmen, wenn die Fahrunfähigkeit überhaupt nicht mehr überprüft werden könne (RIEDO, a.a.O., N. 22, 160 und 229 f. zu Art. 91a SVG). Desgleichen betrachtet CORBOZ die Erfüllung des Tatbestandes als Erfolgsdelikt und lässt dazu die Vereitelung einer einzigen der in Art. 91a Abs. 1 SVG aufgezählten spezifischen Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit genügen, allerdings nur dann, wenn sie die Ermittlung des Zustandes des Betroffenen (sc. wohl gemeint: gänzlich) verunmöglicht (BERNARD CORBOZ, Les infractions en droit suisse, Bd. II, 3. Aufl. 2010, N. 1 und 7 zu Art. 91a SVG). Dagegen erscheint es WEISSENBERGER unter Hinweis auf die Rechtsprechung richtig, dass die Tatvariante der Vereitelung ein Erfolgsdelikt sei, während die anderen Tatvarianten des Widersetzens und Entziehens schlichte Tätigkeitsdelikte seien (WEISSENBERGER, a.a.O., N. 17 zu Art. 91a SVG). Unter Hinweis auf SCHULTZ und den Entscheid des Kassationshofs des Bundesgerichts 6S.275/2006 vom 5. September 2006 (E. 3.2) schliesst sich dieser Auffassung auch OTT an (DOMINIQUE OTT, Der Grundsatz "nemo tenetur se ipsum accusare", unter besonderer Berücksichtigung der strassenverkehrsrechtlichen Pflichten, 2012, S. 404).
1.6.2
Nach Art. 10 Abs. 4 SKV kann auf weitere Untersuchungen verzichtet werden, wenn die Vortests ein negatives Resultat ergeben und die kontrollierte Person keine Anzeichen von Fahrunfähigkeit aufweist. Mit anderen Worten dient ein solcher Betäubungsmittelvortest lediglich als Entscheidungshilfe dafür, ob eine Blutprobe anzuordnen und der Fahrzeugführer einer Zwangsmassnahme zu unterziehen ist, ersetzt jedoch im Gegensatz zur Atemalkoholprobe die Blutprobe nicht und ist keine notwendige Durchgangsstufe für die Anordnung einer Blutprobe, weshalb denn auch eine Blutprobe ohne vorgängigen Drogenvortest angeordnet werden kann und sogar dann, wenn der Vortest ein negatives Resultat ergibt, sofern Anzeichen für betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit vorliegen (Urteil 6B_196/2010 vom 20. April 2010 E. 1.4.1; DANIEL KAISER, Die Blutprobe im Strassenverkehr, Strassenverkehr 2/2017, S. 12 ff.; WEISSENBERGER, a.a.O., N. 10 f. zu Art. 55 SVG). Im Übrigen kommt den Betäubungsmittelvortests lediglich eine Indikatorfunktion zu, da sie zwar ein positives oder negatives Ergebnis anzuzeigen vermögen,
hingegen nicht geeignet sind, den relevanten medizinischen Zustand der betroffenen Person zum Abnahme- bzw. Fahrzeitpunkt exakt festzustellen (
BGE 145 IV 50
E. 3.5; FAHRNI/HEIMGARTNER, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 13, 20 und 35 zu Art. 55 SVG). Mithin lässt sich mittels eines solchen Betäubungsmittelvortestes die Fahrunfähigkeit gerade nicht zuverlässig bzw. beweiskräftig ermitteln. Auch wenn Art. 91a SVG eine reibungslose Durchführung von angeordneten Massnahmen bzw. Amtshandlungen und damit den geordneten Gang der Rechtspflege ermöglichen soll (Urteil 6B_680/2010 vom 2. November 2010 E. 4.2.2), besteht der Zweck der Bestimmung in erster Linie in der Durchsetzung von Art. 91 SVG, der das Fahren in fahrunfähigem Zustand unter Strafe stellt (RIEDO, a.a.O., N. 14 f. zu Art. 91a SVG; WEISSENBERGER, a.a.O., N. 2 zu Art. 91a SVG; CORBOZ, a.a.O., N. 1 zu Art. 91a SVG). Dieses Ziel kann mit der Verweigerung des Betäubungsmittelvortests von vornherein nicht erfüllt werden, da er lediglich einen Hinweis auf eine möglicherweise vorliegende Fahrunfähigkeit zufolge Betäubungsmittelkonsums gibt.
1.6.3
Soweit der Beschwerdeführer in rechtlicher Hinsicht geltend macht, die Verlangsamung der Fahrt und seine Weigerung, die Frage nach dem Ausgangspunkt der Fahrt zu beantworten, seien keine spezifischen körperlichen Anzeichen für eine betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit und genügten nicht für die Anordnung von Drogentests, geht seine Argumentation an der Sache vorbei. Für die Beantwortung der Frage, wann Anzeichen von Fahrunfähigkeit vorliegen, ist auf die Umstände des konkreten Falles abzustellen. Dabei kommen jegliche Indizien in Frage, die einen entsprechenden Verdacht begründen können. Sie können im - allfällig verursachten - Unfall oder aber in der Person des Fahrzeuglenkers begründet sein. Als mögliche Indizien bzw. Verdachtsmomente (die in der Person eines unter Betäubungs- oder Arzneimittel stehenden Fahrzeugführers liegen) erscheinen insbesondere - und damit nicht ausschliesslich - ein berauschter, müder, euphorischer, apathischer oder sonst wie auffälliger Zustand desselben (vgl. Ziff. 2.1 lit. a der Weisungen vom 2. August 2016 des Bundesamtes für Strassen [ASTRA] betreffend die Feststellung der Fahrunfähigkeit im Strassenverkehr; Urteil 6B_244/2011 vom 20. Juni 2011 E. 3.1 mit Hinweisen). Nicht zulässig ist eine Voruntersuchung, welche einzig auf der Kenntnis des früheren Drogenkonsums basiert (
BGE 139 II 95
E. 2.2). Massgebend ist, dass mit den Kontrollmassnahmen nach Art. 55 SVG
auch generalpräventive Motive verfolgt werden, mithin sollten Personen, welche ihre Fahrunfähigkeit durch Betäubungs- oder Arzneimittel herbeiführen, denjenigen Personen, die aufgrund ihres Alkoholkonsums fahrunfähig sind, grundsätzlich gleichgestellt werden (Botschaft vom 31. März 1999 zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes [SVG], BBl 1999 4462, 4473 Ziff. 121.22). Aus Gründen der Verhältnismässigkeit wurde jedoch auf die systematische Durchführung von Kontrollen der Fahrunfähigkeit wegen Einflusses von Betäubungs- oder Arzneimitteln verzichtet (
BGE 145 IV 50
E. 3.5;
BGE 139 II 95
E. 2.1; je mit Hinweisen). Vorliegend hat die Vorinstanz mithin weder die Unschuldsvermutung noch anderes Bundesrecht verletzt, indem sie die Rechtmässigkeit der polizeilichen Anordnung des Betäubungsmittelvortests im Hinblick auf die Feststellung der Fahrunfähigkeit bejaht hat. Es lagen in der Gesamtwürdigung aller Indizien, auch vor dem Hintergrund der Nichtbeantwortung der Frage nach dem Ausgangspunkt der Fahrt, ausreichende Hinweise für eine durch Betäubungs- oder Arzneimittel beeinträchtigte Fahrfähigkeit des Beschwerdeführers vor, wobei die Feststellung der zitternden Augenlider im Verlaufe der Kontrolle den anfänglichen vagen Verdacht verstärkten. Selbst wenn der Beschwerdeführer mit Rücksicht auf den nemo-tenetur-Grundsatz Fragen nach einem allfälligen Betäubungsmittelkonsum nicht beantworten und sich damit nicht selbst belasten muss (
BGE 131 IV 36
E. 3.5.4), verkennt er demgegenüber offenbar, dass sich nach der bundesgerichtlichen und konventionsrechtlichen Rechtsprechung für Halter und Lenker von Motorfahrzeugen aus der Akzeptanz der Strassenverkehrsgesetzgebung sowie der Fahrberechtigung gewisse Obliegenheiten ergeben. Darunter fallen neben Verhaltenspflichten auch vielfältige Auskunftspflichten gegenüber den Behörden sowie namentlich die Duldungspflicht der beschuldigten Person zur Entnahme von Beweismitteln wie Blut, Atem, Urin, auch gegen ihren Willen (
BGE 145 IV 50
E. 3.6;
BGE 144 I 242
E. 1.2.3; je mit Hinweisen). Dies muss erst recht für die weit weniger einschneidenden Betäubungsmittelvortests (Drugwipe) gelten, die keinen Eingriff in die körperliche Integrität erfordern und rasch durchgeführt werden können (
BGE 145 IV 50
E. 3.5). Gemäss vorgenannter Rechtsprechung hat der die Mitwirkung verweigernde Fahrzeuglenker zudem die Konsequenzen seiner Weigerung zu tragen, die gemäss Art. 13 Abs. 2 SKV in Verbindung mit Art. 55 SVG insbesondere in der Anordnung einer Blutprobe bestehen. Dabei sind die Gründe des Fahrzeugführers für die
Verweigerung der Mitwirkung beim Vortest unerheblich, egal ob sie sich auf weltanschauliche Ansichten, religiöse oder ethische Überzeugungen stützen oder - wie vorliegend - auf die verschiedentlich kritisierte zu grosse Ungenauigkeit solcher Tests und den damit einhergehenden drohenden Führerausweisentzug im Falle eines negativen Ergebnisses. Insoweit sich der Beschwerdeführer damit (allerdings erst im Zusammenhang mit der Strafzumessung) sinngemäss auf einen Rechtfertigungsgrund beruft, ist die Rüge unbegründet, denn ein solcher liegt nicht vor (YVAN JEANNERET, Les dispositions pénales de la Loi sur la circulation routière [LCR], 2007, N. 13 und 64 f. zu Art. 91a SVG; HANS GIGER, SVG, Kommentar, Strassenverkehrsgesetz mit weiteren Erlassen, 8. Aufl. 2014, N. 12 zu Art. 91a SVG). Des Weiteren macht der Beschwerdeführer denn auch zu Recht vor Bundesgericht nicht mehr geltend, die Polizei habe ihn nicht auf die strafrechtlichen Folgen der Verweigerung des Drogenvortests hingewiesen. Zwar ist die Polizei gemäss Art. 13 Abs. 2 SKV gehalten, in solchen Fällen die betroffene Person auf die strafrechtlichen und administrativen Konsequenzen ihres Verhaltens aufmerksam zu machen. Dies ist zur Klärung des Sachverhalts und zur Vermeidung unnötiger Straf- und Administrativverfahren auch durchaus zweckmässig. Mit CORBOZ ist jedoch davon auszugehen, dass Art. 13 SKV keine Strafbarkeitsbedingung enthält, sondern vielmehr den Ablauf des Verfahrens regelt und der Tatbestand von Art. 91a SVG auch bei anfänglicher Weigerung des Betroffenen nicht als erfüllt betrachtet werden kann, wenn dieser später noch in eine andere Massnahme, z.B. die Blutprobe, einwilligt (CORBOZ, a.a.O., N. 16 zu Art. 91a SVG). Mithin ist die Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a SVG erst erfüllt, wenn der Zustand des Betroffenen definitiv nicht mehr zuverlässig festgestellt werden kann.
1.6.4
Der verbale Widerstand des Beschwerdeführers, den er in aufgebrachter und aggressiver Verfassung der Durchführung des Drogenvortests klar und unmissverständlich entgegensetzte, führte vorliegend dazu, dass die Polizeibeamten von der Durchführung des Drugwipe-Testes absahen, die vorgesetzte Behörde zwecks des weiteren Vorgehens avisierten und dem Beschwerdeführer die Verschiebung auf den Polizeistützpunkt und eine allfällige Anordnung einer Blutprobe ankündigten. Bei dieser Sachlage ist auf die Unterstellungen des Beschwerdeführers, die Polizei habe statt wegen konkreter Hinweise lediglich aus Schikane bzw. wegen seines unkooperativen Verhaltens den Drogenvortest angeordnet, nicht weiter einzugehen.
1.6.5
Der Beschwerdeführer verhinderte mittels fortgesetzter Verweigerungshaltung anschliessend an die Verkehrskontrolle auch die Durchführung der Blutprobe, obwohl er auf die rechtlichen Konsequenzen seines Verhaltens hingewiesen worden war. Vorliegend lagen ausreichend konkrete Anzeichen für die Annahme einer betäubungsmittelbedingten Fahrunfähigkeit vor, wie oben dargelegt wurde. Hinzu kommt die Verweigerung der Mitwirkung beim Vortest, so dass ein hinreichender Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO gegeben war, der die Anordnung einer Blutprobe durch die Staatsanwaltschaft rechtfertigte, die somit korrekt angeordnet wurde (
BGE 143 IV 313
). Durch seine renitente Haltung verhinderte der Beschwerdeführer die zuverlässige und beweissichere Ermittlung einer allfälligen Fahrunfähigkeit mithin endgültig. Die Vorinstanz verletzt kein Bundesrecht, indem sie diesbezüglich den objektiven Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a SVG als erfüllt erachtet.
1.6.6
Der Beschwerdeführer bemängelt die Würdigung des subjektiven Tatbestandes durch die Vorinstanz nicht. Nicht zu beanstanden ist, dass sie aufgrund der Umstände darauf schliesst, der Beschwerdeführer habe sich dem angeordneten Betäubungsmittelvortest bzw. der Blutprobe wissentlich sowie willentlich und damit vorsätzlich widersetzt (oben E. 1.2).
1.7
1.7.1
Obwohl beide kantonalen Instanzen erwogen, der Beschwerdeführer habe den Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG durch die Verweigerung sowohl des Drogenvortests als auch der Blutprobe erfüllt, gehen sie für den Schuldspruch nicht von mehrfacher Tatbegehung aus. Die Vorinstanz begründet dies (im Zusammenhang mit der Strafzumessung) unter Hinweis auf RIEDO (a.a.O., N. 265 zu Art. 91a SVG) damit, es läge unechte Konkurrenz vor.
1.7.2
Ohne nähere Begründung geht RIEDO von unechter Konkurrenz aus, wenn sich der Täter im Rahmen des gleichen Sachverhaltskomplexes mehreren behördlichen Anordnungen widersetzt, also etwa zunächst einer Atem-, dann auch noch einer Blutprobe. Gleiches gelte, wenn sich der Täter zunächst einer Anordnung widersetze und sich in der Folge auch noch der zwangsweisen Durchsetzung entziehe (RIEDO, a.a.O., N. 265 zu Art. 91a SVG). CORBOZ hält, im Ergebnis gleich, aber mit abweichender Begründung dafür, dass bei mehreren aufeinanderfolgenden Tathandlungen im gleichen
Sachverhaltskomplex angesichts des identischen Ziels nicht von (sc. echter) Konkurrenz auszugehen sei. Da es sich bei Art. 91a SVG um ein Erfolgsdelikt handle, mache sich entgegen dem Gesetzeswortlaut nicht strafbar, wer zunächst eine Blutentnahme verweigere, jedoch nach Belehrung über die strafrechtlichen Folgen sich der Untersuchung unterziehe oder wer den Atemalkoholtest verweigere, einer Blutprobe aber zustimme, vorausgesetzt die verweigerte Massnahme habe eine sichere Feststellung des Zustands der Person im relevanten Zeitpunkt nicht verhindert (CORBOZ, a.a.O., N. 47 zu Art. 91a SVG). Vor dem Hintergrund, dass Art. 91a SVG zum Ziel hat, das Verbot des Fahrens in fahrunfähigem Zustand im Sinne von Art. 91 SVG rechtspflegemässig durchzusetzen und explizit verschiedene Arten von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit aufzählt, mittels welchen der Zustand der Fahrzeugführer festgestellt werden soll, ist nicht ersichtlich, weshalb das strafbare Verhalten durch Verweigerung der einen gesetzeskonform angeordneten Massnahme durch die nachmalige erneute Verweigerung einer zusätzlichen anderen, wiederum gesetzeskonform angeordneten, Massnahme quasi kompensiert werden sollte. Die Frage braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden, nachdem die Verweigerung des Betäubungsmittelvortests (Drugwipe) den Tatbestand (noch) nicht erfüllt, jedoch die Verweigerung der Blutprobe zweifelsohne tatbestandmässig ist.
1.8
Zusammengefasst erweist sich der Schuldspruch der Vorinstanz wegen (einfacher) Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a Abs. 1 SVG als bundesrechtskonform.
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de
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Art. 91a Abs. 1 i.V.m. Art. 55 Abs. 1 und 2 SVG und Art. 10 Abs. 2 SKV; Verweigerung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit; Betäubungsmittelvortests; hinreichende Verdachtsmomente zur Durchführung; Beweiswert. Für die Durchführung von Vortests nach Art. 10 Abs. 2 SKV genügen geringe Anzeichen einer durch Betäubungs- oder Arzneimittel beeinträchtigten Fahrfähigkeit; eines hinreichenden Tatverdachts, wie er zur Anordnung strafprozessualer Zwangsmassnahmen nach Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO erforderlich ist, bedarf es nicht (E. 1.4.2).
Art. 91a SVG ist ein Erfolgsdelikt. Der Tatbestand ist erfüllt, wenn die zuverlässige Ermittlung der Fahrunfähigkeit mittels der im Gesetz vorgesehenen Untersuchungsmethoden durch aktiven oder passiven Widerstand verunmöglicht wird, d.h. definitiv nicht mehr möglich ist. Die Verweigerung von Betäubungsmittelvortests genügt hierzu nicht, da diesen lediglich eine Indikatorfunktion zukommt und sie nicht geeignet sind, den relevanten medizinischen Zustand der betroffenen Person zum Abnahme- bzw. Fahrzeitpunkt exakt festzustellen (E. 1.6.2 und 1.6.3).
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de
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criminal law and criminal procedure
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IV
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-IV-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,008
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146 IV 88
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146 IV 88
Sachverhalt ab Seite 89
A.
A. wurde am 25. Oktober 2017 in Oftringen bei der Autobahneinfahrt auf die A1 anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle angehalten. Er verweigerte vor Ort die Mitwirkung bei einem Betäubungsmittelvortest (Drugwipe-Schnelltest) und widersetzte sich nachfolgend auf dem Polizeistützpunkt auch der Blutentnahme für die angeordnete Blutprobe.
B.
Der Präsident des Bezirksgerichts Zofingen sprach A. am 9. Juli 2018 wegen Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit als Motorfahrzeugführer gemäss Art. 91a Abs. 1 SVG schuldig und bestrafte ihn mit einer auf zwei Jahre bedingten Geldstrafe von 40 Tagessätzen zu Fr. 60.- und einer Verbindungsbusse von Fr. 600.-.
C.
Auf Berufung von A. und Anschlussberufung der Staatsanwaltschaft hin bestätigte das Obergericht des Kantons Aargau am 17. April 2019 den erstinstanzlichen Schuldspruch. Es erhöhte die bedingte Geldstrafe auf 90 Tagessätze zu Fr. 90.- und die Verbindungsbusse auf Fr. 2'000.-, unter Ansetzung einer Probezeit von drei Jahren für die Geldstrafe.
D.
Mit Beschwerde in Strafsachen beantragt A., er sei von Schuld und Strafe freizusprechen, unter entsprechender Kosten- und Entschädigungsfolge. Eventualiter sei er milder zu bestrafen und die Probezeit sei auf zwei Jahre zu reduzieren.
E.
Das Obergericht und die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Aargau verzichteten unter Verweis auf das angefochtene Urteil auf Vernehmlassung. Das Obergericht ersucht ausserdem für den Fall, dass die Beschwerde hinsichtlich der Strafe gutgeheissen wird, das Bundesgericht möge gestützt auf Art. 107 Abs. 2 BGG selbst neu darüber entscheiden.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. Es hebt das Urteil des Obergerichts des Kantons Aargau vom 17. April 2019 auf und weist die Sache zu neuer Entscheidung an das Obergericht zurück. Im Übrigen weist es die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
Der Beschwerdeführer beanstandet seine Verurteilung wegen Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit nach Art. 91a Abs. 1 SVG. Er bestreitet nicht, dass er sich anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle der Anordnung eines Betäubungsmittelvortests und der anschliessenden Blutprobe widersetzte. Er wendet jedoch ein, er habe bei der Anhaltung im Rahmen der Verkehrskontrolle keinerlei Anzeichen aufgewiesen, welche einen rechtsgenügenden Verdacht auf eine betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit hätten begründen können und die Anordnung von Drogentests gerechtfertigt hätten. Mangels rechtsgenüglicher Verdachtsmomente sei die Anordnung der Drogentests nicht rechtmässig gewesen, weshalb eine Bestrafung nach Art. 91a Abs. 1 SVG entfalle.
1.2
Die erste Instanz erwog im Wesentlichen und zusammengefasst, der Beschwerdeführer habe sowohl die Durchführung des Drugwipe-Drogentests als auch die von der Staatsanwaltschaft korrekt angeordnete Blutprobe konsequent verweigert, obwohl die Polizeibeamten aufgrund ihrer Feststellungen dazu befugt gewesen seien, diese Untersuchungshandlungen durchzuführen. Es sei das Recht des Beschwerdeführers gewesen, den Drogenvortest mit der Begründung zu verweigern, dieser sei ungenau. Jedoch habe er dann auch die Konsequenzen zu tragen und die Entnahme einer Blutprobe zu
akzeptieren. Er habe ohnehin keinen Grund gehabt, den Drogentest und die Blutprobe zu verweigern, wenn seine Behauptung, vorgängig keine Betäubungsmittel konsumiert zu haben, den Tatsachen entsprochen habe. Zumindest wäre die Blutprobe die geeignete und wissenschaftlich zuverlässige Methode gewesen, um diesbezüglich Klarheit zu schaffen, nachdem der Drugwipe-Test tatsächlich bei den Strafverfolgungsbehörden umstritten sei und deshalb auch nur als Vortest verwendet werde. Zudem gebe es keinerlei Anzeichen dafür, dass der Beschwerdeführer in irgendeiner Weise getäuscht oder über seine Rechte nicht aufgeklärt worden sei, so dass diese Verweigerung den Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit erfülle. Die Vorinstanz teilt die Auffassung der ersten Instanz. Sie hält dafür, dass die Fahrweise - ein auffallend langsames Fahren - und das Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich der Verkehrskontrolle - Nervosität und zunehmendes Aufbrausen - eine Fahrunfähigkeit nahegelegt hätten. Auch dessen energische Reaktion auf die Frage, woher er komme, habe der Polizist als Anzeichen einer Fahrunfähigkeit berücksichtigen dürfen, ebenso wie die wässrigen Augen und zitternden Augenlider, so dass der Betäubungsmittelvortest nicht ohne erkennbaren Anlass angeordnet worden sei. Mit dem Vorliegen dieser Anzeichen einer Fahrunfähigkeit sei die Anordnung des Betäubungsmittelvortests nach Art. 55 Abs. 2 SVG und Art. 10 Abs. 2 der Verordnung vom 28. März 2007 über die Kontrolle des Strassenverkehrs (Strassenverkehrskontrollverordnung, SKV; SR 741.013) bzw. die Anordnung der Blutprobe nach Art. 55 Abs. 3 lit. a SVG begründet gewesen und der Beschwerdeführer verpflichtet, sich diesen Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit zu unterziehen bzw. bei der Durchführung mitzuwirken, so dass er den objektiven Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG erfüllt habe. Der Beschwerdeführer habe nicht daran zweifeln können, dass eine allfällige Fahrunfähigkeit abgeklärt werden würde und seine Verweigerung der Mitwirkung vernünftigerweise nur als Inkaufnahme der Vereitelung einer Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gewertet werden könne. Indem er sich im Wissen darum dem Betäubungsmittelvortest bzw. der Blutprobe widersetzt habe, habe er den Tatbestand mit Wissen und Willen, also vorsätzlich, erfüllt.
1.3
1.3.1
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die
Feststellung des Sachverhalts kann vor Bundesgericht nur gerügt werden, wenn sie willkürlich im Sinne von Art. 9 BV ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG;
BGE 143 IV 500
E. 1.1,
BGE 143 IV 241
E. 2.3.1; je mit Hinweisen). Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung nur vor, wenn die vorinstanzliche Beweiswürdigung schlechterdings unhaltbar ist, d.h. wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen ausgeht, die mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehen oder auf einem offenkundigen Fehler beruhen. Dass eine andere Lösung ebenfalls möglich erscheint, genügt nicht (
BGE 143 IV 241
E. 2.3.1 mit Hinweisen). Erforderlich ist, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (
BGE 141 IV 305
E. 1.2 mit Hinweisen). Die Willkürrüge muss explizit vorgebracht und substantiiert begründet werden (Art. 106 Abs. 2 BGG). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (
BGE 144 V 50
E. 4.2;
BGE 143 IV 500
E. 1.1; je mit Hinweisen).
Dem Grundsatz "in dubio pro reo" kommt in seiner Funktion als Beweiswürdigungsregel im Verfahren vor dem Bundesgericht keine über das Willkürverbot von Art. 9 BV hinausgehende Bedeutung zu (
BGE 144 IV 345
E. 2.2.3.3;
BGE 143 IV 500
E. 1.1;
BGE 138 IV 74
E. 7; je mit Hinweisen).
1.3.2
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist weder an die von den Parteien in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die vorinstanzliche Begründung gebunden. Es kann eine Beschwerde aus einem anderen, als dem angerufenen Grund beziehungsweise mit einer von den vorinstanzlichen Erwägungen abweichenden Begründung gutheissen oder abweisen (
BGE 143 V 19
E. 2.3;
BGE 141 III 426
E. 2.4; Urteile 6B_28/2018 vom 7. August 2018 E. 1; 6B_831/2016 vom 13. Februar 2017 E. 2.1.2), vorausgesetzt die Beschwerde genügt den Begründungsanforderungen (Art. 42 Abs. 2 BGG). Immerhin prüft es grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (Urteile 6B_428/2018 vom 31. Juli 2019 E. 1.3; 6B_893/2018 vom 2. April 2019 E. 1.1.2). Das Bundesgericht darf nach Art. 107 Abs. 1 BGG zudem nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
1.4
1.4.1
Der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gemäss Art. 91a Abs. 1 SVG macht sich schuldig, wer sich als Motorfahrzeugführer vorsätzlich einer Blutprobe, einer Atemalkoholprobe oder einer anderen vom Bundesrat geregelten Voruntersuchung, die angeordnet wurde oder mit deren Anordnung gerechnet werden musste, oder einer zusätzlichen ärztlichen Untersuchung widersetzt oder entzogen hat oder den Zweck dieser Massnahmen vereitelt hat. Damit soll verhindert werden, dass der korrekt sich einer Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit unterziehende Fahrzeugführer schlechter wegkommt als derjenige, der sich ihr entzieht oder sie sonst wie vereitelt. In subjektiver Hinsicht erfordert der Tatbestand Vorsatz, wobei Eventualvorsatz genügt (
BGE 145 IV 50
E. 3.1 mit Hinweisen).
Gemäss Art. 55 Abs. 1 SVG können Fahrzeugführer sowie an Unfällen beteiligte Strassenbenützer einer Atemalkoholprobe unterzogen werden. Weist die betroffene Person Anzeichen von Fahrunfähigkeit auf und sind diese nicht oder nicht allein auf Alkoholeinfluss zurückzuführen, so kann sie weiteren Voruntersuchungen, namentlich Urin- und Speichelproben unterzogen werden (Art. 55 Abs. 2 SVG).
Art. 10 Abs. 2 SKV sieht vor, dass die Polizei zum Nachweis von Betäubungs- oder Arzneimitteln namentlich im Urin, Speichel oder Schweiss, Vortests durchführen kann, wenn Hinweise dafür bestehen, dass die kontrollierte Person wegen einer anderen Substanz als Alkohol fahrunfähig ist und in diesem Zustand ein Fahrzeug geführt hat. Die Polizei muss die betroffene Person darauf hinweisen, dass die Weigerung, an der Durchführung eines Vortests oder der Atemalkoholprobe mitzuwirken, die Anordnung einer Blutprobe zur Folge hat (Art. 13 Abs. 1 lit. a SKV). Verweigert die betroffene Person die Durchführung eines Vortests, die Atemalkoholprobe, die Blutentnahme, die Sicherstellung von Urin oder die ärztliche Untersuchung, so ist sie auf die Folgen, d.h. Strafbarkeit nach Art. 91a Abs. 1 SVG und Führerausweisentzug nach Art. 16c Abs. 1 lit. d und Abs. 2 SVG, aufmerksam zu machen (Art. 13 Abs. 2 SKV).
1.4.2
Nach der Rechtsprechung genügen für die Durchführung eines Vortests nach Art. 10 Abs. 2 SKV bereits geringe Anzeichen für eine durch Betäubungs- oder Arzneimittel beeinträchtigte Fahrfähigkeit, wie beispielsweise ein blasser Teint und wässrige Augen (
BGE 145 IV 50
E. 3.5; Urteil 6B_244/2011 vom 20. Juni 2011 E. 1.4). Das
Bundesgericht hat zudem unter Hinweis auf die generalpräventive Regelungsabsicht des Gesetzgebers präzisiert, dass die nach Art. 10 Abs. 2 SKV erforderlichen Hinweise dafür, dass die kontrollierte Person wegen einer anderen Substanz als Alkohol fahrunfähig ist und in diesem Zustand ein Fahrzeug geführt hat, nicht mit einem hinreichenden Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO gleichzusetzen sind und die Polizei im Rahmen ihrer sicherheitspolizeilichen Tätigkeit befugt ist, einen Vortest nach Art. 10 Abs. 2 SKV anzuordnen. Je nach den konkreten Umständen und dem Ergebnis des Vortests kann indes ein hinreichender Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO vorliegen, welcher zu einer nach Art. 198 Abs. 1 lit. a StPO durch die Staatsanwaltschaft anzuordnenden Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit aufgrund des Verdachts einer Widerhandlung gegen das SVG führen kann (
BGE 145 IV 50
E. 3.5).
1.5
1.5.1
Indem der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, für die Anordnung eines Betäubungsmittelvortests durch die Polizei müsse, wie bei der Anordnung von strafprozessualen Zwangsmassnahmen, ein Anfangsverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO vorliegen, geht er fehl, da der Beschwerdeführer vorliegend unstreitig anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle durch die Kantonspolizei Aargau angehalten wurde, welche dabei eine selbstständige polizeiliche Tätigkeit im Rahmen ihrer sicherheits- bzw. verkehrspolizeilichen Aufgaben ausführte und nicht einer polizeilichen Ermittlungstätigkeit im Rahmen der Strafverfolgung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StPO resp. Art. 306 ff. StPO nachging (siehe dazu
BGE 145 IV 50
E. 3.4; Urteil 6B_372/2018 vom 7. Dezember 2018 E. 2.3.1; je mit Hinweisen).
1.5.2
Was der Beschwerdeführer ausserdem in Bezug auf die Beweiswürdigung durch die Vorinstanz geltend macht, ist nicht geeignet, die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung als willkürlich erscheinen zu lassen. Insbesondere reicht für die Rüge einer willkürlichen Beweiswürdigung nicht aus, wenn der Beschwerdeführer zum Beweisergebnis wie in einem appellatorischen Verfahren frei plädiert und darlegt, wie seiner Auffassung nach die vorhandenen Beweise richtigerweise zu würdigen gewesen wären. Dabei braucht, wie ausgeführt, auf die Ausführungen des Beschwerdeführers nur eingegangen zu werden, soweit sich diese mit den vorinstanzlichen Erwägungen auseinandersetzen. Dies ist wiederholt nicht der Fall.
Daran ändert nichts, wenn der Beschwerdeführer zwar zum Teil die vorinstanzlichen Erwägungen wiedergibt, in der Sache aber einzig seine bereits im kantonalen Verfahren eingenommenen Rechtsstandpunkte ausführlich wiederholt. Er vermag namentlich keine Willkür zu begründen, wenn er der Vorinstanz eine stillschweigende Annahme, er sei bei der Kontrolle "von Beginn weg" nervös bzw. auffallend nervös gewesen, sowie Aktenwidrigkeit unterstellt, zumal dies nicht zutrifft. Die Vorinstanz geht nicht nur gestützt auf die glaubhaft erachteten Aussagen des Polizeibeamten B. anlässlich der erstinstanzlichen Hauptverhandlung, die sie in ihren Erwägungen im Wesentlichen wiedergibt, davon aus, es hätten unter den Anzeichen für eine Fahrunfähigkeit des Beschwerdeführers "Nervosität und zunehmendes Aufbrausen" vorgelegen, sondern hält fest, konkrete Anzeichen für eine durch Betäubungsmittel beeinträchtigte Fahrt seien vom Polizisten B. in den Akten und auch im Polizeirapport vom 11. November 2017 festgehalten worden. Diese Beweiswürdigung ist nicht zu beanstanden, zumal der Polizeibeamte seinen zuvor geschilderten Eindruck des Beschwerdeführers als etwas nervös mit seiner späteren Aussage präzisierte, wonach der Beschwerdeführer "relativ aufbrausend gewesen sei bzw. eigentlich zuerst relativ ruhig und dann innert kürzester Zeit relativ aufbrausend, laut, auch mit der Stimme"; er habe mit den Händen gestikuliert, "relativ zügig oder hastig", was man im Normalzustand, wenn man nicht nervös sei, nicht mache. In Bezug auf den Vorwurf, der Anklagegrundsatz sei verletzt, ist darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz im Rahmen ihrer freien Beweiswürdigung auch die Erklärung des Beschwerdeführers berücksichtigen durfte, wonach dieser die Frage des Polizisten, woher er gekommen sei, nicht beantworten wollte, weil er ihm das nicht sagen müsse. Für die Annahme von Willkür erforderliche, klare und unauflösliche Widersprüche, aufgrund welcher sich eine andere als die vorinstanzliche Schlussfolgerung der genügenden Anzeichen für eine Fahrunfähigkeit im Hinblick auf die Anordnung eines Drogen-vortests geradezu aufdrängt, sind indessen vom Beschwerdeführer weder in rechtsgenügender Weise geltend gemacht noch ersichtlich. Keine Willkür belegen die weiteren Bestreitungen des Beschwerdeführers, wonach er im Kontrollzeitpunkt weder wässrige Augen noch zitternde Augenlider gehabt habe. Beide Symptome wurden handschriftlich bereits am Tag der Verkehrskontrolle im Formular "Polizeiprotokoll bei Verdacht auf Alkohol-, Betäubungs- oder Arzneimittelkonsum und Auftragsbestätigung zur Blut-/Urinentnahme"
festgehalten und durch die Zeugenaussage des Polizisten bestätigt, worauf die Vorinstanz zutreffend hinweist. Die Vorinstanz verfällt nicht in Willkür, wenn sie vor diesem Hintergrund auf die unter Androhung der Bestrafung wegen wissentlich falscher Zeugenaussage abgegebene Darstellung des Polizeibeamten abstellt und nicht auf die Bestreitungen des Beschwerdeführers, zumal der Polizeibeamte nachvollziehbar und plausibel begründet, wieso er auf das Fahrzeug des Beschwerdeführers aufmerksam wurde und aus welchen Gründen er schliesslich den Drogenvortest (Drugwipe) angeordnet hat. So sei er auf das Fahrzeug des Beschwerdeführers aufmerksam geworden, weil er das Gefühl gehabt habe, dieser habe auf die Bremse getreten oder habe verlangsamt, als er ihn gesehen habe, nachdem er um die Kurve gefahren sei. Erst nachdem er beim Beschwerdeführer wässrige Augen festgestellt gehabt und dieser die Angaben darüber verweigert habe, woher er komme, aber beim Vortest ausserhalb des Fahrzeugs mitgemacht habe (der Beschwerdeführer bezeichnet dies als "Männchen-Machen"), habe er festgestellt, dass der Beschwerdeführer bei geschlossenen Augen ein starkes Augenliderflattern gehabt habe, was ein weiterer Hinweis auf einen Betäubungsmittelkonsum gewesen sei. Dafür, dass die Aussagen des Polizeibeamten nicht der Wahrheit entsprechen könnten, bestehen keinerlei Anhaltspunkte. Die Vorinstanz konnte auf die Aussagen des gerichtlich befragten Polizisten deshalb ohne Willkür abstellen. Die weitere Rüge des Beschwerdeführers, die Polizisten hätten entgegen diesem Beweisergebnis keinen Verdacht auf betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit gehabt, sondern nur einen "allgemeinen Verdacht auf Begehung irgendeiner Gesetzesübertretung" entbehrt damit jeder Grundlage. Darauf ist nicht weiter einzugehen. Für die rechtliche Beurteilung ist somit vom vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt auszugehen.
1.6
1.6.1
Der Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG unterscheidet drei strafbare Verhaltensweisen des Fahrzeugführers: Das Ausweichen bzw. Sich-Entziehen (z.B. durch Flucht), das Vereiteln (z.B. durch Nachtrunk) und der aktive oder passive Widerstand bzw. das Widersetzen (Urteil 6B_158/2019 vom 12. März 2019 E. 1.1 mit Hinweisen; PHILIPPE WEISSENBERGER, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl. 2015, N. 4 zu Art. 91a SVG; CHRISTOF RIEDO, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 151 ff. zu Art. 91a SVG). Nach der mit
BGE 109 IV 137
und
BGE 115 IV 51
eingeleiteten Änderung der Rechtsprechung, welche im Urteil
6B_158/2019 vom 12. März 2019 bestätigt wird, ist die Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit durch die Tathandlung des Widersetzens ein Erfolgsdelikt. Danach ist der Tatbestand erfüllt, wenn die zuverlässige Ermittlung der Fahrunfähigkeit mittels der im Gesetz vorgesehenen spezifischen Untersuchungsmethoden im massgebenden Zeitpunkt durch aktiven oder passiven Widerstand des Täters verunmöglicht wird. Kann jedoch die Fahrunfähigkeit trotz der Weigerung später noch schlüssig festgestellt werden, liegt lediglich vollendeter Versuch der Tatbegehung vor (BGE 115 IV 51 E. 5;
BGE 109 IV 137
E. 2a; Urteile 6B_158/2019 vom 12. März 2019 E. 1.1.1; 6B_216/2010 vom 11. Mai 2010 E. 3.1.2). Demgegenüber wurde in früheren Urteilen festgehalten, dass die Ausführung der angeordneten Massnahme durch das widersetzende Verhalten des Betroffenen nicht gänzlich verunmöglicht werden müsse und es genüge, dass sie erschwert, verzögert oder behindert werde, so dass - bei genügender Intensität - auch ein verbaler Widerstand den Tatbestand erfüllen könne. Mithin sei der Tatbestand erfüllt, wenn das Verhalten des Betroffenen der reibungslosen Durchführung der angeordneten Massnahme entgegenstehe. Daran ändere nichts, dass eine Blutprobe - bei Vorliegen eines wichtigen Grundes (vgl. Art. 55 Abs. 4 SVG) - auch gegen den Willen der verdächtigen Person durchgeführt werden könne (Urteile 6B_229/2012 vom 5. November 2012 E. 4.1 und 4.2; 6B_680/2010 vom 2. November 2010 E. 4.2.2;
BGE 103 IV 49
; vgl. auch
BGE 127 IV 115
E. 2 betreffend den Tatbestand der Hinderung einer Amtshandlung im Sinne von Art. 286 StGB). Im kürzlich ergangenen Urteil 6B_137/2019 vom 8. Oktober 2019 schliesslich befasste sich das Bundesgericht primär mit der Frage nach der Zuständigkeit zur Anordnung sowie der Zulässigkeit mehrerer Vortests unter dem Gesichtspunkt von Art. 55 SVG i.V.m. Art. 10 SKV. Hingegen setzte sich das Bundesgericht in jenem Entscheid nicht mit der Rechtsprechung zur hier zu beantwortenden Frage auseinander, ob der Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gemäss Art. 91a SVG bereits aufgrund der Verweigerung eines oder mehrerer Vortests erfüllt sein kann. Die Kommentatoren sind sich diesbezüglich nicht einig: RIEDO hält dafür, dass die Herbeiführung des tatbestandsmässigen Erfolges voraussetze, dass die Untersuchungsmassnahme überhaupt nicht mehr rechtzeitig durchgeführt werden könne und eine blosse zeitliche Verzögerung nicht ausreiche. Unter Hinweis auf die Marginalie von Art. 91a SVG und darauf, dass die
Strafbarkeit nach dieser Bestimmung nicht davon abhängen solle, inwieweit die Behörden gewillt seien, von den ihnen zur Durchsetzung einer Untersuchungsmassnahme zur Verfügung stehenden Zwangsbefugnissen Gebrauch zu machen, sei ein vollendetes "Widersetzen" nur dann anzunehmen, wenn die Fahrunfähigkeit überhaupt nicht mehr überprüft werden könne (RIEDO, a.a.O., N. 22, 160 und 229 f. zu Art. 91a SVG). Desgleichen betrachtet CORBOZ die Erfüllung des Tatbestandes als Erfolgsdelikt und lässt dazu die Vereitelung einer einzigen der in Art. 91a Abs. 1 SVG aufgezählten spezifischen Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit genügen, allerdings nur dann, wenn sie die Ermittlung des Zustandes des Betroffenen (sc. wohl gemeint: gänzlich) verunmöglicht (BERNARD CORBOZ, Les infractions en droit suisse, Bd. II, 3. Aufl. 2010, N. 1 und 7 zu Art. 91a SVG). Dagegen erscheint es WEISSENBERGER unter Hinweis auf die Rechtsprechung richtig, dass die Tatvariante der Vereitelung ein Erfolgsdelikt sei, während die anderen Tatvarianten des Widersetzens und Entziehens schlichte Tätigkeitsdelikte seien (WEISSENBERGER, a.a.O., N. 17 zu Art. 91a SVG). Unter Hinweis auf SCHULTZ und den Entscheid des Kassationshofs des Bundesgerichts 6S.275/2006 vom 5. September 2006 (E. 3.2) schliesst sich dieser Auffassung auch OTT an (DOMINIQUE OTT, Der Grundsatz "nemo tenetur se ipsum accusare", unter besonderer Berücksichtigung der strassenverkehrsrechtlichen Pflichten, 2012, S. 404).
1.6.2
Nach Art. 10 Abs. 4 SKV kann auf weitere Untersuchungen verzichtet werden, wenn die Vortests ein negatives Resultat ergeben und die kontrollierte Person keine Anzeichen von Fahrunfähigkeit aufweist. Mit anderen Worten dient ein solcher Betäubungsmittelvortest lediglich als Entscheidungshilfe dafür, ob eine Blutprobe anzuordnen und der Fahrzeugführer einer Zwangsmassnahme zu unterziehen ist, ersetzt jedoch im Gegensatz zur Atemalkoholprobe die Blutprobe nicht und ist keine notwendige Durchgangsstufe für die Anordnung einer Blutprobe, weshalb denn auch eine Blutprobe ohne vorgängigen Drogenvortest angeordnet werden kann und sogar dann, wenn der Vortest ein negatives Resultat ergibt, sofern Anzeichen für betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit vorliegen (Urteil 6B_196/2010 vom 20. April 2010 E. 1.4.1; DANIEL KAISER, Die Blutprobe im Strassenverkehr, Strassenverkehr 2/2017, S. 12 ff.; WEISSENBERGER, a.a.O., N. 10 f. zu Art. 55 SVG). Im Übrigen kommt den Betäubungsmittelvortests lediglich eine Indikatorfunktion zu, da sie zwar ein positives oder negatives Ergebnis anzuzeigen vermögen,
hingegen nicht geeignet sind, den relevanten medizinischen Zustand der betroffenen Person zum Abnahme- bzw. Fahrzeitpunkt exakt festzustellen (
BGE 145 IV 50
E. 3.5; FAHRNI/HEIMGARTNER, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 13, 20 und 35 zu Art. 55 SVG). Mithin lässt sich mittels eines solchen Betäubungsmittelvortestes die Fahrunfähigkeit gerade nicht zuverlässig bzw. beweiskräftig ermitteln. Auch wenn Art. 91a SVG eine reibungslose Durchführung von angeordneten Massnahmen bzw. Amtshandlungen und damit den geordneten Gang der Rechtspflege ermöglichen soll (Urteil 6B_680/2010 vom 2. November 2010 E. 4.2.2), besteht der Zweck der Bestimmung in erster Linie in der Durchsetzung von Art. 91 SVG, der das Fahren in fahrunfähigem Zustand unter Strafe stellt (RIEDO, a.a.O., N. 14 f. zu Art. 91a SVG; WEISSENBERGER, a.a.O., N. 2 zu Art. 91a SVG; CORBOZ, a.a.O., N. 1 zu Art. 91a SVG). Dieses Ziel kann mit der Verweigerung des Betäubungsmittelvortests von vornherein nicht erfüllt werden, da er lediglich einen Hinweis auf eine möglicherweise vorliegende Fahrunfähigkeit zufolge Betäubungsmittelkonsums gibt.
1.6.3
Soweit der Beschwerdeführer in rechtlicher Hinsicht geltend macht, die Verlangsamung der Fahrt und seine Weigerung, die Frage nach dem Ausgangspunkt der Fahrt zu beantworten, seien keine spezifischen körperlichen Anzeichen für eine betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit und genügten nicht für die Anordnung von Drogentests, geht seine Argumentation an der Sache vorbei. Für die Beantwortung der Frage, wann Anzeichen von Fahrunfähigkeit vorliegen, ist auf die Umstände des konkreten Falles abzustellen. Dabei kommen jegliche Indizien in Frage, die einen entsprechenden Verdacht begründen können. Sie können im - allfällig verursachten - Unfall oder aber in der Person des Fahrzeuglenkers begründet sein. Als mögliche Indizien bzw. Verdachtsmomente (die in der Person eines unter Betäubungs- oder Arzneimittel stehenden Fahrzeugführers liegen) erscheinen insbesondere - und damit nicht ausschliesslich - ein berauschter, müder, euphorischer, apathischer oder sonst wie auffälliger Zustand desselben (vgl. Ziff. 2.1 lit. a der Weisungen vom 2. August 2016 des Bundesamtes für Strassen [ASTRA] betreffend die Feststellung der Fahrunfähigkeit im Strassenverkehr; Urteil 6B_244/2011 vom 20. Juni 2011 E. 3.1 mit Hinweisen). Nicht zulässig ist eine Voruntersuchung, welche einzig auf der Kenntnis des früheren Drogenkonsums basiert (
BGE 139 II 95
E. 2.2). Massgebend ist, dass mit den Kontrollmassnahmen nach Art. 55 SVG
auch generalpräventive Motive verfolgt werden, mithin sollten Personen, welche ihre Fahrunfähigkeit durch Betäubungs- oder Arzneimittel herbeiführen, denjenigen Personen, die aufgrund ihres Alkoholkonsums fahrunfähig sind, grundsätzlich gleichgestellt werden (Botschaft vom 31. März 1999 zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes [SVG], BBl 1999 4462, 4473 Ziff. 121.22). Aus Gründen der Verhältnismässigkeit wurde jedoch auf die systematische Durchführung von Kontrollen der Fahrunfähigkeit wegen Einflusses von Betäubungs- oder Arzneimitteln verzichtet (
BGE 145 IV 50
E. 3.5;
BGE 139 II 95
E. 2.1; je mit Hinweisen). Vorliegend hat die Vorinstanz mithin weder die Unschuldsvermutung noch anderes Bundesrecht verletzt, indem sie die Rechtmässigkeit der polizeilichen Anordnung des Betäubungsmittelvortests im Hinblick auf die Feststellung der Fahrunfähigkeit bejaht hat. Es lagen in der Gesamtwürdigung aller Indizien, auch vor dem Hintergrund der Nichtbeantwortung der Frage nach dem Ausgangspunkt der Fahrt, ausreichende Hinweise für eine durch Betäubungs- oder Arzneimittel beeinträchtigte Fahrfähigkeit des Beschwerdeführers vor, wobei die Feststellung der zitternden Augenlider im Verlaufe der Kontrolle den anfänglichen vagen Verdacht verstärkten. Selbst wenn der Beschwerdeführer mit Rücksicht auf den nemo-tenetur-Grundsatz Fragen nach einem allfälligen Betäubungsmittelkonsum nicht beantworten und sich damit nicht selbst belasten muss (
BGE 131 IV 36
E. 3.5.4), verkennt er demgegenüber offenbar, dass sich nach der bundesgerichtlichen und konventionsrechtlichen Rechtsprechung für Halter und Lenker von Motorfahrzeugen aus der Akzeptanz der Strassenverkehrsgesetzgebung sowie der Fahrberechtigung gewisse Obliegenheiten ergeben. Darunter fallen neben Verhaltenspflichten auch vielfältige Auskunftspflichten gegenüber den Behörden sowie namentlich die Duldungspflicht der beschuldigten Person zur Entnahme von Beweismitteln wie Blut, Atem, Urin, auch gegen ihren Willen (
BGE 145 IV 50
E. 3.6;
BGE 144 I 242
E. 1.2.3; je mit Hinweisen). Dies muss erst recht für die weit weniger einschneidenden Betäubungsmittelvortests (Drugwipe) gelten, die keinen Eingriff in die körperliche Integrität erfordern und rasch durchgeführt werden können (
BGE 145 IV 50
E. 3.5). Gemäss vorgenannter Rechtsprechung hat der die Mitwirkung verweigernde Fahrzeuglenker zudem die Konsequenzen seiner Weigerung zu tragen, die gemäss Art. 13 Abs. 2 SKV in Verbindung mit Art. 55 SVG insbesondere in der Anordnung einer Blutprobe bestehen. Dabei sind die Gründe des Fahrzeugführers für die
Verweigerung der Mitwirkung beim Vortest unerheblich, egal ob sie sich auf weltanschauliche Ansichten, religiöse oder ethische Überzeugungen stützen oder - wie vorliegend - auf die verschiedentlich kritisierte zu grosse Ungenauigkeit solcher Tests und den damit einhergehenden drohenden Führerausweisentzug im Falle eines negativen Ergebnisses. Insoweit sich der Beschwerdeführer damit (allerdings erst im Zusammenhang mit der Strafzumessung) sinngemäss auf einen Rechtfertigungsgrund beruft, ist die Rüge unbegründet, denn ein solcher liegt nicht vor (YVAN JEANNERET, Les dispositions pénales de la Loi sur la circulation routière [LCR], 2007, N. 13 und 64 f. zu Art. 91a SVG; HANS GIGER, SVG, Kommentar, Strassenverkehrsgesetz mit weiteren Erlassen, 8. Aufl. 2014, N. 12 zu Art. 91a SVG). Des Weiteren macht der Beschwerdeführer denn auch zu Recht vor Bundesgericht nicht mehr geltend, die Polizei habe ihn nicht auf die strafrechtlichen Folgen der Verweigerung des Drogenvortests hingewiesen. Zwar ist die Polizei gemäss Art. 13 Abs. 2 SKV gehalten, in solchen Fällen die betroffene Person auf die strafrechtlichen und administrativen Konsequenzen ihres Verhaltens aufmerksam zu machen. Dies ist zur Klärung des Sachverhalts und zur Vermeidung unnötiger Straf- und Administrativverfahren auch durchaus zweckmässig. Mit CORBOZ ist jedoch davon auszugehen, dass Art. 13 SKV keine Strafbarkeitsbedingung enthält, sondern vielmehr den Ablauf des Verfahrens regelt und der Tatbestand von Art. 91a SVG auch bei anfänglicher Weigerung des Betroffenen nicht als erfüllt betrachtet werden kann, wenn dieser später noch in eine andere Massnahme, z.B. die Blutprobe, einwilligt (CORBOZ, a.a.O., N. 16 zu Art. 91a SVG). Mithin ist die Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a SVG erst erfüllt, wenn der Zustand des Betroffenen definitiv nicht mehr zuverlässig festgestellt werden kann.
1.6.4
Der verbale Widerstand des Beschwerdeführers, den er in aufgebrachter und aggressiver Verfassung der Durchführung des Drogenvortests klar und unmissverständlich entgegensetzte, führte vorliegend dazu, dass die Polizeibeamten von der Durchführung des Drugwipe-Testes absahen, die vorgesetzte Behörde zwecks des weiteren Vorgehens avisierten und dem Beschwerdeführer die Verschiebung auf den Polizeistützpunkt und eine allfällige Anordnung einer Blutprobe ankündigten. Bei dieser Sachlage ist auf die Unterstellungen des Beschwerdeführers, die Polizei habe statt wegen konkreter Hinweise lediglich aus Schikane bzw. wegen seines unkooperativen Verhaltens den Drogenvortest angeordnet, nicht weiter einzugehen.
1.6.5
Der Beschwerdeführer verhinderte mittels fortgesetzter Verweigerungshaltung anschliessend an die Verkehrskontrolle auch die Durchführung der Blutprobe, obwohl er auf die rechtlichen Konsequenzen seines Verhaltens hingewiesen worden war. Vorliegend lagen ausreichend konkrete Anzeichen für die Annahme einer betäubungsmittelbedingten Fahrunfähigkeit vor, wie oben dargelegt wurde. Hinzu kommt die Verweigerung der Mitwirkung beim Vortest, so dass ein hinreichender Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO gegeben war, der die Anordnung einer Blutprobe durch die Staatsanwaltschaft rechtfertigte, die somit korrekt angeordnet wurde (
BGE 143 IV 313
). Durch seine renitente Haltung verhinderte der Beschwerdeführer die zuverlässige und beweissichere Ermittlung einer allfälligen Fahrunfähigkeit mithin endgültig. Die Vorinstanz verletzt kein Bundesrecht, indem sie diesbezüglich den objektiven Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a SVG als erfüllt erachtet.
1.6.6
Der Beschwerdeführer bemängelt die Würdigung des subjektiven Tatbestandes durch die Vorinstanz nicht. Nicht zu beanstanden ist, dass sie aufgrund der Umstände darauf schliesst, der Beschwerdeführer habe sich dem angeordneten Betäubungsmittelvortest bzw. der Blutprobe wissentlich sowie willentlich und damit vorsätzlich widersetzt (oben E. 1.2).
1.7
1.7.1
Obwohl beide kantonalen Instanzen erwogen, der Beschwerdeführer habe den Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG durch die Verweigerung sowohl des Drogenvortests als auch der Blutprobe erfüllt, gehen sie für den Schuldspruch nicht von mehrfacher Tatbegehung aus. Die Vorinstanz begründet dies (im Zusammenhang mit der Strafzumessung) unter Hinweis auf RIEDO (a.a.O., N. 265 zu Art. 91a SVG) damit, es läge unechte Konkurrenz vor.
1.7.2
Ohne nähere Begründung geht RIEDO von unechter Konkurrenz aus, wenn sich der Täter im Rahmen des gleichen Sachverhaltskomplexes mehreren behördlichen Anordnungen widersetzt, also etwa zunächst einer Atem-, dann auch noch einer Blutprobe. Gleiches gelte, wenn sich der Täter zunächst einer Anordnung widersetze und sich in der Folge auch noch der zwangsweisen Durchsetzung entziehe (RIEDO, a.a.O., N. 265 zu Art. 91a SVG). CORBOZ hält, im Ergebnis gleich, aber mit abweichender Begründung dafür, dass bei mehreren aufeinanderfolgenden Tathandlungen im gleichen
Sachverhaltskomplex angesichts des identischen Ziels nicht von (sc. echter) Konkurrenz auszugehen sei. Da es sich bei Art. 91a SVG um ein Erfolgsdelikt handle, mache sich entgegen dem Gesetzeswortlaut nicht strafbar, wer zunächst eine Blutentnahme verweigere, jedoch nach Belehrung über die strafrechtlichen Folgen sich der Untersuchung unterziehe oder wer den Atemalkoholtest verweigere, einer Blutprobe aber zustimme, vorausgesetzt die verweigerte Massnahme habe eine sichere Feststellung des Zustands der Person im relevanten Zeitpunkt nicht verhindert (CORBOZ, a.a.O., N. 47 zu Art. 91a SVG). Vor dem Hintergrund, dass Art. 91a SVG zum Ziel hat, das Verbot des Fahrens in fahrunfähigem Zustand im Sinne von Art. 91 SVG rechtspflegemässig durchzusetzen und explizit verschiedene Arten von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit aufzählt, mittels welchen der Zustand der Fahrzeugführer festgestellt werden soll, ist nicht ersichtlich, weshalb das strafbare Verhalten durch Verweigerung der einen gesetzeskonform angeordneten Massnahme durch die nachmalige erneute Verweigerung einer zusätzlichen anderen, wiederum gesetzeskonform angeordneten, Massnahme quasi kompensiert werden sollte. Die Frage braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden, nachdem die Verweigerung des Betäubungsmittelvortests (Drugwipe) den Tatbestand (noch) nicht erfüllt, jedoch die Verweigerung der Blutprobe zweifelsohne tatbestandmässig ist.
1.8
Zusammengefasst erweist sich der Schuldspruch der Vorinstanz wegen (einfacher) Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a Abs. 1 SVG als bundesrechtskonform.
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de
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Art. 91a al. 1 en lien avec art. 55 al. 1 et 2 LCR et art. 10 al. 2 OCCR; refus de mesures de constatation de l'incapacité de conduire; tests préliminaires de stupéfiants; motifs de suspicion suffisants pour la mise en oeuvre; valeur probante. Pour ordonner des tests préliminaires conformément à l'art. 10 al. 2 OCCR, il suffit que le conducteur présente de faibles signes indiquant que la capacité de conduire est altérée par la consommation de stupéfiants ou de médicaments; la condition de l'existence de soupçons suffisants, nécessaire à la mise en oeuvre de mesures de contrainte au sens de l'art. 197 al. 1 let. b CPP, n'est pas exigée (consid. 1.4.2).
L'art. 91a LCR constitue un délit de résultat. L'infraction est réalisée lorsqu'une opposition active ou passive rend impossible l'établissement fiable de l'incapacité de conduire au moyen des mesures d'investigation prévues par la loi, en ce sens que cela n'est définitivement plus possible. A cet égard, le refus de se soumettre aux tests préliminaires de stupéfiants ne suffit pas, dès lors que ceux-ci n'ont qu'une valeur indicative et ne sont pas propres à déterminer exactement l'état médical de la personne concernée au moment du contrôle, respectivement de la conduite (consid. 1.6.2 et 1.6.3).
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fr
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criminal law and criminal procedure
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IV
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-IV-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,009
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146 IV 88
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146 IV 88
Sachverhalt ab Seite 89
A.
A. wurde am 25. Oktober 2017 in Oftringen bei der Autobahneinfahrt auf die A1 anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle angehalten. Er verweigerte vor Ort die Mitwirkung bei einem Betäubungsmittelvortest (Drugwipe-Schnelltest) und widersetzte sich nachfolgend auf dem Polizeistützpunkt auch der Blutentnahme für die angeordnete Blutprobe.
B.
Der Präsident des Bezirksgerichts Zofingen sprach A. am 9. Juli 2018 wegen Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit als Motorfahrzeugführer gemäss Art. 91a Abs. 1 SVG schuldig und bestrafte ihn mit einer auf zwei Jahre bedingten Geldstrafe von 40 Tagessätzen zu Fr. 60.- und einer Verbindungsbusse von Fr. 600.-.
C.
Auf Berufung von A. und Anschlussberufung der Staatsanwaltschaft hin bestätigte das Obergericht des Kantons Aargau am 17. April 2019 den erstinstanzlichen Schuldspruch. Es erhöhte die bedingte Geldstrafe auf 90 Tagessätze zu Fr. 90.- und die Verbindungsbusse auf Fr. 2'000.-, unter Ansetzung einer Probezeit von drei Jahren für die Geldstrafe.
D.
Mit Beschwerde in Strafsachen beantragt A., er sei von Schuld und Strafe freizusprechen, unter entsprechender Kosten- und Entschädigungsfolge. Eventualiter sei er milder zu bestrafen und die Probezeit sei auf zwei Jahre zu reduzieren.
E.
Das Obergericht und die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Aargau verzichteten unter Verweis auf das angefochtene Urteil auf Vernehmlassung. Das Obergericht ersucht ausserdem für den Fall, dass die Beschwerde hinsichtlich der Strafe gutgeheissen wird, das Bundesgericht möge gestützt auf Art. 107 Abs. 2 BGG selbst neu darüber entscheiden.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. Es hebt das Urteil des Obergerichts des Kantons Aargau vom 17. April 2019 auf und weist die Sache zu neuer Entscheidung an das Obergericht zurück. Im Übrigen weist es die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
Der Beschwerdeführer beanstandet seine Verurteilung wegen Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit nach Art. 91a Abs. 1 SVG. Er bestreitet nicht, dass er sich anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle der Anordnung eines Betäubungsmittelvortests und der anschliessenden Blutprobe widersetzte. Er wendet jedoch ein, er habe bei der Anhaltung im Rahmen der Verkehrskontrolle keinerlei Anzeichen aufgewiesen, welche einen rechtsgenügenden Verdacht auf eine betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit hätten begründen können und die Anordnung von Drogentests gerechtfertigt hätten. Mangels rechtsgenüglicher Verdachtsmomente sei die Anordnung der Drogentests nicht rechtmässig gewesen, weshalb eine Bestrafung nach Art. 91a Abs. 1 SVG entfalle.
1.2
Die erste Instanz erwog im Wesentlichen und zusammengefasst, der Beschwerdeführer habe sowohl die Durchführung des Drugwipe-Drogentests als auch die von der Staatsanwaltschaft korrekt angeordnete Blutprobe konsequent verweigert, obwohl die Polizeibeamten aufgrund ihrer Feststellungen dazu befugt gewesen seien, diese Untersuchungshandlungen durchzuführen. Es sei das Recht des Beschwerdeführers gewesen, den Drogenvortest mit der Begründung zu verweigern, dieser sei ungenau. Jedoch habe er dann auch die Konsequenzen zu tragen und die Entnahme einer Blutprobe zu
akzeptieren. Er habe ohnehin keinen Grund gehabt, den Drogentest und die Blutprobe zu verweigern, wenn seine Behauptung, vorgängig keine Betäubungsmittel konsumiert zu haben, den Tatsachen entsprochen habe. Zumindest wäre die Blutprobe die geeignete und wissenschaftlich zuverlässige Methode gewesen, um diesbezüglich Klarheit zu schaffen, nachdem der Drugwipe-Test tatsächlich bei den Strafverfolgungsbehörden umstritten sei und deshalb auch nur als Vortest verwendet werde. Zudem gebe es keinerlei Anzeichen dafür, dass der Beschwerdeführer in irgendeiner Weise getäuscht oder über seine Rechte nicht aufgeklärt worden sei, so dass diese Verweigerung den Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit erfülle. Die Vorinstanz teilt die Auffassung der ersten Instanz. Sie hält dafür, dass die Fahrweise - ein auffallend langsames Fahren - und das Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich der Verkehrskontrolle - Nervosität und zunehmendes Aufbrausen - eine Fahrunfähigkeit nahegelegt hätten. Auch dessen energische Reaktion auf die Frage, woher er komme, habe der Polizist als Anzeichen einer Fahrunfähigkeit berücksichtigen dürfen, ebenso wie die wässrigen Augen und zitternden Augenlider, so dass der Betäubungsmittelvortest nicht ohne erkennbaren Anlass angeordnet worden sei. Mit dem Vorliegen dieser Anzeichen einer Fahrunfähigkeit sei die Anordnung des Betäubungsmittelvortests nach Art. 55 Abs. 2 SVG und Art. 10 Abs. 2 der Verordnung vom 28. März 2007 über die Kontrolle des Strassenverkehrs (Strassenverkehrskontrollverordnung, SKV; SR 741.013) bzw. die Anordnung der Blutprobe nach Art. 55 Abs. 3 lit. a SVG begründet gewesen und der Beschwerdeführer verpflichtet, sich diesen Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit zu unterziehen bzw. bei der Durchführung mitzuwirken, so dass er den objektiven Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG erfüllt habe. Der Beschwerdeführer habe nicht daran zweifeln können, dass eine allfällige Fahrunfähigkeit abgeklärt werden würde und seine Verweigerung der Mitwirkung vernünftigerweise nur als Inkaufnahme der Vereitelung einer Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gewertet werden könne. Indem er sich im Wissen darum dem Betäubungsmittelvortest bzw. der Blutprobe widersetzt habe, habe er den Tatbestand mit Wissen und Willen, also vorsätzlich, erfüllt.
1.3
1.3.1
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die
Feststellung des Sachverhalts kann vor Bundesgericht nur gerügt werden, wenn sie willkürlich im Sinne von Art. 9 BV ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG;
BGE 143 IV 500
E. 1.1,
BGE 143 IV 241
E. 2.3.1; je mit Hinweisen). Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung nur vor, wenn die vorinstanzliche Beweiswürdigung schlechterdings unhaltbar ist, d.h. wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen ausgeht, die mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehen oder auf einem offenkundigen Fehler beruhen. Dass eine andere Lösung ebenfalls möglich erscheint, genügt nicht (
BGE 143 IV 241
E. 2.3.1 mit Hinweisen). Erforderlich ist, dass der Entscheid nicht nur in der Begründung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (
BGE 141 IV 305
E. 1.2 mit Hinweisen). Die Willkürrüge muss explizit vorgebracht und substantiiert begründet werden (Art. 106 Abs. 2 BGG). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (
BGE 144 V 50
E. 4.2;
BGE 143 IV 500
E. 1.1; je mit Hinweisen).
Dem Grundsatz "in dubio pro reo" kommt in seiner Funktion als Beweiswürdigungsregel im Verfahren vor dem Bundesgericht keine über das Willkürverbot von Art. 9 BV hinausgehende Bedeutung zu (
BGE 144 IV 345
E. 2.2.3.3;
BGE 143 IV 500
E. 1.1;
BGE 138 IV 74
E. 7; je mit Hinweisen).
1.3.2
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist weder an die von den Parteien in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die vorinstanzliche Begründung gebunden. Es kann eine Beschwerde aus einem anderen, als dem angerufenen Grund beziehungsweise mit einer von den vorinstanzlichen Erwägungen abweichenden Begründung gutheissen oder abweisen (
BGE 143 V 19
E. 2.3;
BGE 141 III 426
E. 2.4; Urteile 6B_28/2018 vom 7. August 2018 E. 1; 6B_831/2016 vom 13. Februar 2017 E. 2.1.2), vorausgesetzt die Beschwerde genügt den Begründungsanforderungen (Art. 42 Abs. 2 BGG). Immerhin prüft es grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (Urteile 6B_428/2018 vom 31. Juli 2019 E. 1.3; 6B_893/2018 vom 2. April 2019 E. 1.1.2). Das Bundesgericht darf nach Art. 107 Abs. 1 BGG zudem nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
1.4
1.4.1
Der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gemäss Art. 91a Abs. 1 SVG macht sich schuldig, wer sich als Motorfahrzeugführer vorsätzlich einer Blutprobe, einer Atemalkoholprobe oder einer anderen vom Bundesrat geregelten Voruntersuchung, die angeordnet wurde oder mit deren Anordnung gerechnet werden musste, oder einer zusätzlichen ärztlichen Untersuchung widersetzt oder entzogen hat oder den Zweck dieser Massnahmen vereitelt hat. Damit soll verhindert werden, dass der korrekt sich einer Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit unterziehende Fahrzeugführer schlechter wegkommt als derjenige, der sich ihr entzieht oder sie sonst wie vereitelt. In subjektiver Hinsicht erfordert der Tatbestand Vorsatz, wobei Eventualvorsatz genügt (
BGE 145 IV 50
E. 3.1 mit Hinweisen).
Gemäss Art. 55 Abs. 1 SVG können Fahrzeugführer sowie an Unfällen beteiligte Strassenbenützer einer Atemalkoholprobe unterzogen werden. Weist die betroffene Person Anzeichen von Fahrunfähigkeit auf und sind diese nicht oder nicht allein auf Alkoholeinfluss zurückzuführen, so kann sie weiteren Voruntersuchungen, namentlich Urin- und Speichelproben unterzogen werden (Art. 55 Abs. 2 SVG).
Art. 10 Abs. 2 SKV sieht vor, dass die Polizei zum Nachweis von Betäubungs- oder Arzneimitteln namentlich im Urin, Speichel oder Schweiss, Vortests durchführen kann, wenn Hinweise dafür bestehen, dass die kontrollierte Person wegen einer anderen Substanz als Alkohol fahrunfähig ist und in diesem Zustand ein Fahrzeug geführt hat. Die Polizei muss die betroffene Person darauf hinweisen, dass die Weigerung, an der Durchführung eines Vortests oder der Atemalkoholprobe mitzuwirken, die Anordnung einer Blutprobe zur Folge hat (Art. 13 Abs. 1 lit. a SKV). Verweigert die betroffene Person die Durchführung eines Vortests, die Atemalkoholprobe, die Blutentnahme, die Sicherstellung von Urin oder die ärztliche Untersuchung, so ist sie auf die Folgen, d.h. Strafbarkeit nach Art. 91a Abs. 1 SVG und Führerausweisentzug nach Art. 16c Abs. 1 lit. d und Abs. 2 SVG, aufmerksam zu machen (Art. 13 Abs. 2 SKV).
1.4.2
Nach der Rechtsprechung genügen für die Durchführung eines Vortests nach Art. 10 Abs. 2 SKV bereits geringe Anzeichen für eine durch Betäubungs- oder Arzneimittel beeinträchtigte Fahrfähigkeit, wie beispielsweise ein blasser Teint und wässrige Augen (
BGE 145 IV 50
E. 3.5; Urteil 6B_244/2011 vom 20. Juni 2011 E. 1.4). Das
Bundesgericht hat zudem unter Hinweis auf die generalpräventive Regelungsabsicht des Gesetzgebers präzisiert, dass die nach Art. 10 Abs. 2 SKV erforderlichen Hinweise dafür, dass die kontrollierte Person wegen einer anderen Substanz als Alkohol fahrunfähig ist und in diesem Zustand ein Fahrzeug geführt hat, nicht mit einem hinreichenden Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO gleichzusetzen sind und die Polizei im Rahmen ihrer sicherheitspolizeilichen Tätigkeit befugt ist, einen Vortest nach Art. 10 Abs. 2 SKV anzuordnen. Je nach den konkreten Umständen und dem Ergebnis des Vortests kann indes ein hinreichender Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO vorliegen, welcher zu einer nach Art. 198 Abs. 1 lit. a StPO durch die Staatsanwaltschaft anzuordnenden Massnahme zur Feststellung der Fahrunfähigkeit aufgrund des Verdachts einer Widerhandlung gegen das SVG führen kann (
BGE 145 IV 50
E. 3.5).
1.5
1.5.1
Indem der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, für die Anordnung eines Betäubungsmittelvortests durch die Polizei müsse, wie bei der Anordnung von strafprozessualen Zwangsmassnahmen, ein Anfangsverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO vorliegen, geht er fehl, da der Beschwerdeführer vorliegend unstreitig anlässlich einer allgemeinen Verkehrskontrolle durch die Kantonspolizei Aargau angehalten wurde, welche dabei eine selbstständige polizeiliche Tätigkeit im Rahmen ihrer sicherheits- bzw. verkehrspolizeilichen Aufgaben ausführte und nicht einer polizeilichen Ermittlungstätigkeit im Rahmen der Strafverfolgung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StPO resp. Art. 306 ff. StPO nachging (siehe dazu
BGE 145 IV 50
E. 3.4; Urteil 6B_372/2018 vom 7. Dezember 2018 E. 2.3.1; je mit Hinweisen).
1.5.2
Was der Beschwerdeführer ausserdem in Bezug auf die Beweiswürdigung durch die Vorinstanz geltend macht, ist nicht geeignet, die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung als willkürlich erscheinen zu lassen. Insbesondere reicht für die Rüge einer willkürlichen Beweiswürdigung nicht aus, wenn der Beschwerdeführer zum Beweisergebnis wie in einem appellatorischen Verfahren frei plädiert und darlegt, wie seiner Auffassung nach die vorhandenen Beweise richtigerweise zu würdigen gewesen wären. Dabei braucht, wie ausgeführt, auf die Ausführungen des Beschwerdeführers nur eingegangen zu werden, soweit sich diese mit den vorinstanzlichen Erwägungen auseinandersetzen. Dies ist wiederholt nicht der Fall.
Daran ändert nichts, wenn der Beschwerdeführer zwar zum Teil die vorinstanzlichen Erwägungen wiedergibt, in der Sache aber einzig seine bereits im kantonalen Verfahren eingenommenen Rechtsstandpunkte ausführlich wiederholt. Er vermag namentlich keine Willkür zu begründen, wenn er der Vorinstanz eine stillschweigende Annahme, er sei bei der Kontrolle "von Beginn weg" nervös bzw. auffallend nervös gewesen, sowie Aktenwidrigkeit unterstellt, zumal dies nicht zutrifft. Die Vorinstanz geht nicht nur gestützt auf die glaubhaft erachteten Aussagen des Polizeibeamten B. anlässlich der erstinstanzlichen Hauptverhandlung, die sie in ihren Erwägungen im Wesentlichen wiedergibt, davon aus, es hätten unter den Anzeichen für eine Fahrunfähigkeit des Beschwerdeführers "Nervosität und zunehmendes Aufbrausen" vorgelegen, sondern hält fest, konkrete Anzeichen für eine durch Betäubungsmittel beeinträchtigte Fahrt seien vom Polizisten B. in den Akten und auch im Polizeirapport vom 11. November 2017 festgehalten worden. Diese Beweiswürdigung ist nicht zu beanstanden, zumal der Polizeibeamte seinen zuvor geschilderten Eindruck des Beschwerdeführers als etwas nervös mit seiner späteren Aussage präzisierte, wonach der Beschwerdeführer "relativ aufbrausend gewesen sei bzw. eigentlich zuerst relativ ruhig und dann innert kürzester Zeit relativ aufbrausend, laut, auch mit der Stimme"; er habe mit den Händen gestikuliert, "relativ zügig oder hastig", was man im Normalzustand, wenn man nicht nervös sei, nicht mache. In Bezug auf den Vorwurf, der Anklagegrundsatz sei verletzt, ist darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz im Rahmen ihrer freien Beweiswürdigung auch die Erklärung des Beschwerdeführers berücksichtigen durfte, wonach dieser die Frage des Polizisten, woher er gekommen sei, nicht beantworten wollte, weil er ihm das nicht sagen müsse. Für die Annahme von Willkür erforderliche, klare und unauflösliche Widersprüche, aufgrund welcher sich eine andere als die vorinstanzliche Schlussfolgerung der genügenden Anzeichen für eine Fahrunfähigkeit im Hinblick auf die Anordnung eines Drogen-vortests geradezu aufdrängt, sind indessen vom Beschwerdeführer weder in rechtsgenügender Weise geltend gemacht noch ersichtlich. Keine Willkür belegen die weiteren Bestreitungen des Beschwerdeführers, wonach er im Kontrollzeitpunkt weder wässrige Augen noch zitternde Augenlider gehabt habe. Beide Symptome wurden handschriftlich bereits am Tag der Verkehrskontrolle im Formular "Polizeiprotokoll bei Verdacht auf Alkohol-, Betäubungs- oder Arzneimittelkonsum und Auftragsbestätigung zur Blut-/Urinentnahme"
festgehalten und durch die Zeugenaussage des Polizisten bestätigt, worauf die Vorinstanz zutreffend hinweist. Die Vorinstanz verfällt nicht in Willkür, wenn sie vor diesem Hintergrund auf die unter Androhung der Bestrafung wegen wissentlich falscher Zeugenaussage abgegebene Darstellung des Polizeibeamten abstellt und nicht auf die Bestreitungen des Beschwerdeführers, zumal der Polizeibeamte nachvollziehbar und plausibel begründet, wieso er auf das Fahrzeug des Beschwerdeführers aufmerksam wurde und aus welchen Gründen er schliesslich den Drogenvortest (Drugwipe) angeordnet hat. So sei er auf das Fahrzeug des Beschwerdeführers aufmerksam geworden, weil er das Gefühl gehabt habe, dieser habe auf die Bremse getreten oder habe verlangsamt, als er ihn gesehen habe, nachdem er um die Kurve gefahren sei. Erst nachdem er beim Beschwerdeführer wässrige Augen festgestellt gehabt und dieser die Angaben darüber verweigert habe, woher er komme, aber beim Vortest ausserhalb des Fahrzeugs mitgemacht habe (der Beschwerdeführer bezeichnet dies als "Männchen-Machen"), habe er festgestellt, dass der Beschwerdeführer bei geschlossenen Augen ein starkes Augenliderflattern gehabt habe, was ein weiterer Hinweis auf einen Betäubungsmittelkonsum gewesen sei. Dafür, dass die Aussagen des Polizeibeamten nicht der Wahrheit entsprechen könnten, bestehen keinerlei Anhaltspunkte. Die Vorinstanz konnte auf die Aussagen des gerichtlich befragten Polizisten deshalb ohne Willkür abstellen. Die weitere Rüge des Beschwerdeführers, die Polizisten hätten entgegen diesem Beweisergebnis keinen Verdacht auf betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit gehabt, sondern nur einen "allgemeinen Verdacht auf Begehung irgendeiner Gesetzesübertretung" entbehrt damit jeder Grundlage. Darauf ist nicht weiter einzugehen. Für die rechtliche Beurteilung ist somit vom vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt auszugehen.
1.6
1.6.1
Der Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG unterscheidet drei strafbare Verhaltensweisen des Fahrzeugführers: Das Ausweichen bzw. Sich-Entziehen (z.B. durch Flucht), das Vereiteln (z.B. durch Nachtrunk) und der aktive oder passive Widerstand bzw. das Widersetzen (Urteil 6B_158/2019 vom 12. März 2019 E. 1.1 mit Hinweisen; PHILIPPE WEISSENBERGER, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl. 2015, N. 4 zu Art. 91a SVG; CHRISTOF RIEDO, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 151 ff. zu Art. 91a SVG). Nach der mit
BGE 109 IV 137
und
BGE 115 IV 51
eingeleiteten Änderung der Rechtsprechung, welche im Urteil
6B_158/2019 vom 12. März 2019 bestätigt wird, ist die Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit durch die Tathandlung des Widersetzens ein Erfolgsdelikt. Danach ist der Tatbestand erfüllt, wenn die zuverlässige Ermittlung der Fahrunfähigkeit mittels der im Gesetz vorgesehenen spezifischen Untersuchungsmethoden im massgebenden Zeitpunkt durch aktiven oder passiven Widerstand des Täters verunmöglicht wird. Kann jedoch die Fahrunfähigkeit trotz der Weigerung später noch schlüssig festgestellt werden, liegt lediglich vollendeter Versuch der Tatbegehung vor (BGE 115 IV 51 E. 5;
BGE 109 IV 137
E. 2a; Urteile 6B_158/2019 vom 12. März 2019 E. 1.1.1; 6B_216/2010 vom 11. Mai 2010 E. 3.1.2). Demgegenüber wurde in früheren Urteilen festgehalten, dass die Ausführung der angeordneten Massnahme durch das widersetzende Verhalten des Betroffenen nicht gänzlich verunmöglicht werden müsse und es genüge, dass sie erschwert, verzögert oder behindert werde, so dass - bei genügender Intensität - auch ein verbaler Widerstand den Tatbestand erfüllen könne. Mithin sei der Tatbestand erfüllt, wenn das Verhalten des Betroffenen der reibungslosen Durchführung der angeordneten Massnahme entgegenstehe. Daran ändere nichts, dass eine Blutprobe - bei Vorliegen eines wichtigen Grundes (vgl. Art. 55 Abs. 4 SVG) - auch gegen den Willen der verdächtigen Person durchgeführt werden könne (Urteile 6B_229/2012 vom 5. November 2012 E. 4.1 und 4.2; 6B_680/2010 vom 2. November 2010 E. 4.2.2;
BGE 103 IV 49
; vgl. auch
BGE 127 IV 115
E. 2 betreffend den Tatbestand der Hinderung einer Amtshandlung im Sinne von Art. 286 StGB). Im kürzlich ergangenen Urteil 6B_137/2019 vom 8. Oktober 2019 schliesslich befasste sich das Bundesgericht primär mit der Frage nach der Zuständigkeit zur Anordnung sowie der Zulässigkeit mehrerer Vortests unter dem Gesichtspunkt von Art. 55 SVG i.V.m. Art. 10 SKV. Hingegen setzte sich das Bundesgericht in jenem Entscheid nicht mit der Rechtsprechung zur hier zu beantwortenden Frage auseinander, ob der Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit gemäss Art. 91a SVG bereits aufgrund der Verweigerung eines oder mehrerer Vortests erfüllt sein kann. Die Kommentatoren sind sich diesbezüglich nicht einig: RIEDO hält dafür, dass die Herbeiführung des tatbestandsmässigen Erfolges voraussetze, dass die Untersuchungsmassnahme überhaupt nicht mehr rechtzeitig durchgeführt werden könne und eine blosse zeitliche Verzögerung nicht ausreiche. Unter Hinweis auf die Marginalie von Art. 91a SVG und darauf, dass die
Strafbarkeit nach dieser Bestimmung nicht davon abhängen solle, inwieweit die Behörden gewillt seien, von den ihnen zur Durchsetzung einer Untersuchungsmassnahme zur Verfügung stehenden Zwangsbefugnissen Gebrauch zu machen, sei ein vollendetes "Widersetzen" nur dann anzunehmen, wenn die Fahrunfähigkeit überhaupt nicht mehr überprüft werden könne (RIEDO, a.a.O., N. 22, 160 und 229 f. zu Art. 91a SVG). Desgleichen betrachtet CORBOZ die Erfüllung des Tatbestandes als Erfolgsdelikt und lässt dazu die Vereitelung einer einzigen der in Art. 91a Abs. 1 SVG aufgezählten spezifischen Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit genügen, allerdings nur dann, wenn sie die Ermittlung des Zustandes des Betroffenen (sc. wohl gemeint: gänzlich) verunmöglicht (BERNARD CORBOZ, Les infractions en droit suisse, Bd. II, 3. Aufl. 2010, N. 1 und 7 zu Art. 91a SVG). Dagegen erscheint es WEISSENBERGER unter Hinweis auf die Rechtsprechung richtig, dass die Tatvariante der Vereitelung ein Erfolgsdelikt sei, während die anderen Tatvarianten des Widersetzens und Entziehens schlichte Tätigkeitsdelikte seien (WEISSENBERGER, a.a.O., N. 17 zu Art. 91a SVG). Unter Hinweis auf SCHULTZ und den Entscheid des Kassationshofs des Bundesgerichts 6S.275/2006 vom 5. September 2006 (E. 3.2) schliesst sich dieser Auffassung auch OTT an (DOMINIQUE OTT, Der Grundsatz "nemo tenetur se ipsum accusare", unter besonderer Berücksichtigung der strassenverkehrsrechtlichen Pflichten, 2012, S. 404).
1.6.2
Nach Art. 10 Abs. 4 SKV kann auf weitere Untersuchungen verzichtet werden, wenn die Vortests ein negatives Resultat ergeben und die kontrollierte Person keine Anzeichen von Fahrunfähigkeit aufweist. Mit anderen Worten dient ein solcher Betäubungsmittelvortest lediglich als Entscheidungshilfe dafür, ob eine Blutprobe anzuordnen und der Fahrzeugführer einer Zwangsmassnahme zu unterziehen ist, ersetzt jedoch im Gegensatz zur Atemalkoholprobe die Blutprobe nicht und ist keine notwendige Durchgangsstufe für die Anordnung einer Blutprobe, weshalb denn auch eine Blutprobe ohne vorgängigen Drogenvortest angeordnet werden kann und sogar dann, wenn der Vortest ein negatives Resultat ergibt, sofern Anzeichen für betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit vorliegen (Urteil 6B_196/2010 vom 20. April 2010 E. 1.4.1; DANIEL KAISER, Die Blutprobe im Strassenverkehr, Strassenverkehr 2/2017, S. 12 ff.; WEISSENBERGER, a.a.O., N. 10 f. zu Art. 55 SVG). Im Übrigen kommt den Betäubungsmittelvortests lediglich eine Indikatorfunktion zu, da sie zwar ein positives oder negatives Ergebnis anzuzeigen vermögen,
hingegen nicht geeignet sind, den relevanten medizinischen Zustand der betroffenen Person zum Abnahme- bzw. Fahrzeitpunkt exakt festzustellen (
BGE 145 IV 50
E. 3.5; FAHRNI/HEIMGARTNER, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 13, 20 und 35 zu Art. 55 SVG). Mithin lässt sich mittels eines solchen Betäubungsmittelvortestes die Fahrunfähigkeit gerade nicht zuverlässig bzw. beweiskräftig ermitteln. Auch wenn Art. 91a SVG eine reibungslose Durchführung von angeordneten Massnahmen bzw. Amtshandlungen und damit den geordneten Gang der Rechtspflege ermöglichen soll (Urteil 6B_680/2010 vom 2. November 2010 E. 4.2.2), besteht der Zweck der Bestimmung in erster Linie in der Durchsetzung von Art. 91 SVG, der das Fahren in fahrunfähigem Zustand unter Strafe stellt (RIEDO, a.a.O., N. 14 f. zu Art. 91a SVG; WEISSENBERGER, a.a.O., N. 2 zu Art. 91a SVG; CORBOZ, a.a.O., N. 1 zu Art. 91a SVG). Dieses Ziel kann mit der Verweigerung des Betäubungsmittelvortests von vornherein nicht erfüllt werden, da er lediglich einen Hinweis auf eine möglicherweise vorliegende Fahrunfähigkeit zufolge Betäubungsmittelkonsums gibt.
1.6.3
Soweit der Beschwerdeführer in rechtlicher Hinsicht geltend macht, die Verlangsamung der Fahrt und seine Weigerung, die Frage nach dem Ausgangspunkt der Fahrt zu beantworten, seien keine spezifischen körperlichen Anzeichen für eine betäubungsmittelbedingte Fahrunfähigkeit und genügten nicht für die Anordnung von Drogentests, geht seine Argumentation an der Sache vorbei. Für die Beantwortung der Frage, wann Anzeichen von Fahrunfähigkeit vorliegen, ist auf die Umstände des konkreten Falles abzustellen. Dabei kommen jegliche Indizien in Frage, die einen entsprechenden Verdacht begründen können. Sie können im - allfällig verursachten - Unfall oder aber in der Person des Fahrzeuglenkers begründet sein. Als mögliche Indizien bzw. Verdachtsmomente (die in der Person eines unter Betäubungs- oder Arzneimittel stehenden Fahrzeugführers liegen) erscheinen insbesondere - und damit nicht ausschliesslich - ein berauschter, müder, euphorischer, apathischer oder sonst wie auffälliger Zustand desselben (vgl. Ziff. 2.1 lit. a der Weisungen vom 2. August 2016 des Bundesamtes für Strassen [ASTRA] betreffend die Feststellung der Fahrunfähigkeit im Strassenverkehr; Urteil 6B_244/2011 vom 20. Juni 2011 E. 3.1 mit Hinweisen). Nicht zulässig ist eine Voruntersuchung, welche einzig auf der Kenntnis des früheren Drogenkonsums basiert (
BGE 139 II 95
E. 2.2). Massgebend ist, dass mit den Kontrollmassnahmen nach Art. 55 SVG
auch generalpräventive Motive verfolgt werden, mithin sollten Personen, welche ihre Fahrunfähigkeit durch Betäubungs- oder Arzneimittel herbeiführen, denjenigen Personen, die aufgrund ihres Alkoholkonsums fahrunfähig sind, grundsätzlich gleichgestellt werden (Botschaft vom 31. März 1999 zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes [SVG], BBl 1999 4462, 4473 Ziff. 121.22). Aus Gründen der Verhältnismässigkeit wurde jedoch auf die systematische Durchführung von Kontrollen der Fahrunfähigkeit wegen Einflusses von Betäubungs- oder Arzneimitteln verzichtet (
BGE 145 IV 50
E. 3.5;
BGE 139 II 95
E. 2.1; je mit Hinweisen). Vorliegend hat die Vorinstanz mithin weder die Unschuldsvermutung noch anderes Bundesrecht verletzt, indem sie die Rechtmässigkeit der polizeilichen Anordnung des Betäubungsmittelvortests im Hinblick auf die Feststellung der Fahrunfähigkeit bejaht hat. Es lagen in der Gesamtwürdigung aller Indizien, auch vor dem Hintergrund der Nichtbeantwortung der Frage nach dem Ausgangspunkt der Fahrt, ausreichende Hinweise für eine durch Betäubungs- oder Arzneimittel beeinträchtigte Fahrfähigkeit des Beschwerdeführers vor, wobei die Feststellung der zitternden Augenlider im Verlaufe der Kontrolle den anfänglichen vagen Verdacht verstärkten. Selbst wenn der Beschwerdeführer mit Rücksicht auf den nemo-tenetur-Grundsatz Fragen nach einem allfälligen Betäubungsmittelkonsum nicht beantworten und sich damit nicht selbst belasten muss (
BGE 131 IV 36
E. 3.5.4), verkennt er demgegenüber offenbar, dass sich nach der bundesgerichtlichen und konventionsrechtlichen Rechtsprechung für Halter und Lenker von Motorfahrzeugen aus der Akzeptanz der Strassenverkehrsgesetzgebung sowie der Fahrberechtigung gewisse Obliegenheiten ergeben. Darunter fallen neben Verhaltenspflichten auch vielfältige Auskunftspflichten gegenüber den Behörden sowie namentlich die Duldungspflicht der beschuldigten Person zur Entnahme von Beweismitteln wie Blut, Atem, Urin, auch gegen ihren Willen (
BGE 145 IV 50
E. 3.6;
BGE 144 I 242
E. 1.2.3; je mit Hinweisen). Dies muss erst recht für die weit weniger einschneidenden Betäubungsmittelvortests (Drugwipe) gelten, die keinen Eingriff in die körperliche Integrität erfordern und rasch durchgeführt werden können (
BGE 145 IV 50
E. 3.5). Gemäss vorgenannter Rechtsprechung hat der die Mitwirkung verweigernde Fahrzeuglenker zudem die Konsequenzen seiner Weigerung zu tragen, die gemäss Art. 13 Abs. 2 SKV in Verbindung mit Art. 55 SVG insbesondere in der Anordnung einer Blutprobe bestehen. Dabei sind die Gründe des Fahrzeugführers für die
Verweigerung der Mitwirkung beim Vortest unerheblich, egal ob sie sich auf weltanschauliche Ansichten, religiöse oder ethische Überzeugungen stützen oder - wie vorliegend - auf die verschiedentlich kritisierte zu grosse Ungenauigkeit solcher Tests und den damit einhergehenden drohenden Führerausweisentzug im Falle eines negativen Ergebnisses. Insoweit sich der Beschwerdeführer damit (allerdings erst im Zusammenhang mit der Strafzumessung) sinngemäss auf einen Rechtfertigungsgrund beruft, ist die Rüge unbegründet, denn ein solcher liegt nicht vor (YVAN JEANNERET, Les dispositions pénales de la Loi sur la circulation routière [LCR], 2007, N. 13 und 64 f. zu Art. 91a SVG; HANS GIGER, SVG, Kommentar, Strassenverkehrsgesetz mit weiteren Erlassen, 8. Aufl. 2014, N. 12 zu Art. 91a SVG). Des Weiteren macht der Beschwerdeführer denn auch zu Recht vor Bundesgericht nicht mehr geltend, die Polizei habe ihn nicht auf die strafrechtlichen Folgen der Verweigerung des Drogenvortests hingewiesen. Zwar ist die Polizei gemäss Art. 13 Abs. 2 SKV gehalten, in solchen Fällen die betroffene Person auf die strafrechtlichen und administrativen Konsequenzen ihres Verhaltens aufmerksam zu machen. Dies ist zur Klärung des Sachverhalts und zur Vermeidung unnötiger Straf- und Administrativverfahren auch durchaus zweckmässig. Mit CORBOZ ist jedoch davon auszugehen, dass Art. 13 SKV keine Strafbarkeitsbedingung enthält, sondern vielmehr den Ablauf des Verfahrens regelt und der Tatbestand von Art. 91a SVG auch bei anfänglicher Weigerung des Betroffenen nicht als erfüllt betrachtet werden kann, wenn dieser später noch in eine andere Massnahme, z.B. die Blutprobe, einwilligt (CORBOZ, a.a.O., N. 16 zu Art. 91a SVG). Mithin ist die Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a SVG erst erfüllt, wenn der Zustand des Betroffenen definitiv nicht mehr zuverlässig festgestellt werden kann.
1.6.4
Der verbale Widerstand des Beschwerdeführers, den er in aufgebrachter und aggressiver Verfassung der Durchführung des Drogenvortests klar und unmissverständlich entgegensetzte, führte vorliegend dazu, dass die Polizeibeamten von der Durchführung des Drugwipe-Testes absahen, die vorgesetzte Behörde zwecks des weiteren Vorgehens avisierten und dem Beschwerdeführer die Verschiebung auf den Polizeistützpunkt und eine allfällige Anordnung einer Blutprobe ankündigten. Bei dieser Sachlage ist auf die Unterstellungen des Beschwerdeführers, die Polizei habe statt wegen konkreter Hinweise lediglich aus Schikane bzw. wegen seines unkooperativen Verhaltens den Drogenvortest angeordnet, nicht weiter einzugehen.
1.6.5
Der Beschwerdeführer verhinderte mittels fortgesetzter Verweigerungshaltung anschliessend an die Verkehrskontrolle auch die Durchführung der Blutprobe, obwohl er auf die rechtlichen Konsequenzen seines Verhaltens hingewiesen worden war. Vorliegend lagen ausreichend konkrete Anzeichen für die Annahme einer betäubungsmittelbedingten Fahrunfähigkeit vor, wie oben dargelegt wurde. Hinzu kommt die Verweigerung der Mitwirkung beim Vortest, so dass ein hinreichender Tatverdacht im Sinne von Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO gegeben war, der die Anordnung einer Blutprobe durch die Staatsanwaltschaft rechtfertigte, die somit korrekt angeordnet wurde (
BGE 143 IV 313
). Durch seine renitente Haltung verhinderte der Beschwerdeführer die zuverlässige und beweissichere Ermittlung einer allfälligen Fahrunfähigkeit mithin endgültig. Die Vorinstanz verletzt kein Bundesrecht, indem sie diesbezüglich den objektiven Tatbestand der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a SVG als erfüllt erachtet.
1.6.6
Der Beschwerdeführer bemängelt die Würdigung des subjektiven Tatbestandes durch die Vorinstanz nicht. Nicht zu beanstanden ist, dass sie aufgrund der Umstände darauf schliesst, der Beschwerdeführer habe sich dem angeordneten Betäubungsmittelvortest bzw. der Blutprobe wissentlich sowie willentlich und damit vorsätzlich widersetzt (oben E. 1.2).
1.7
1.7.1
Obwohl beide kantonalen Instanzen erwogen, der Beschwerdeführer habe den Tatbestand von Art. 91a Abs. 1 SVG durch die Verweigerung sowohl des Drogenvortests als auch der Blutprobe erfüllt, gehen sie für den Schuldspruch nicht von mehrfacher Tatbegehung aus. Die Vorinstanz begründet dies (im Zusammenhang mit der Strafzumessung) unter Hinweis auf RIEDO (a.a.O., N. 265 zu Art. 91a SVG) damit, es läge unechte Konkurrenz vor.
1.7.2
Ohne nähere Begründung geht RIEDO von unechter Konkurrenz aus, wenn sich der Täter im Rahmen des gleichen Sachverhaltskomplexes mehreren behördlichen Anordnungen widersetzt, also etwa zunächst einer Atem-, dann auch noch einer Blutprobe. Gleiches gelte, wenn sich der Täter zunächst einer Anordnung widersetze und sich in der Folge auch noch der zwangsweisen Durchsetzung entziehe (RIEDO, a.a.O., N. 265 zu Art. 91a SVG). CORBOZ hält, im Ergebnis gleich, aber mit abweichender Begründung dafür, dass bei mehreren aufeinanderfolgenden Tathandlungen im gleichen
Sachverhaltskomplex angesichts des identischen Ziels nicht von (sc. echter) Konkurrenz auszugehen sei. Da es sich bei Art. 91a SVG um ein Erfolgsdelikt handle, mache sich entgegen dem Gesetzeswortlaut nicht strafbar, wer zunächst eine Blutentnahme verweigere, jedoch nach Belehrung über die strafrechtlichen Folgen sich der Untersuchung unterziehe oder wer den Atemalkoholtest verweigere, einer Blutprobe aber zustimme, vorausgesetzt die verweigerte Massnahme habe eine sichere Feststellung des Zustands der Person im relevanten Zeitpunkt nicht verhindert (CORBOZ, a.a.O., N. 47 zu Art. 91a SVG). Vor dem Hintergrund, dass Art. 91a SVG zum Ziel hat, das Verbot des Fahrens in fahrunfähigem Zustand im Sinne von Art. 91 SVG rechtspflegemässig durchzusetzen und explizit verschiedene Arten von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit aufzählt, mittels welchen der Zustand der Fahrzeugführer festgestellt werden soll, ist nicht ersichtlich, weshalb das strafbare Verhalten durch Verweigerung der einen gesetzeskonform angeordneten Massnahme durch die nachmalige erneute Verweigerung einer zusätzlichen anderen, wiederum gesetzeskonform angeordneten, Massnahme quasi kompensiert werden sollte. Die Frage braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden, nachdem die Verweigerung des Betäubungsmittelvortests (Drugwipe) den Tatbestand (noch) nicht erfüllt, jedoch die Verweigerung der Blutprobe zweifelsohne tatbestandmässig ist.
1.8
Zusammengefasst erweist sich der Schuldspruch der Vorinstanz wegen (einfacher) Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit im Sinne von Art. 91a Abs. 1 SVG als bundesrechtskonform.
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de
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Art. 91a cpv. 1 unitamente all'art. 55 cpv. 1 e 2 LCStr e art. 10 cpv. 2 OCCS; rifiuto di sottoporsi a provvedimenti per accertare l'inattitudine alla guida; test preliminari per rilevare la presenza di stupefacenti; sufficienti motivi di sospetto per la loro esecuzione; valore probatorio. Per effettuare i test preliminari giusta l'art. 10 cpv. 2 OCCS bastano indizi minimi di alterazione dell'abilità alla guida dovuta a stupefacenti o medicamenti; non occorrono sufficienti indizi di reato, come è invece il caso per ordinare dei provvedimenti coercitivi del diritto processuale penale giusta l'art. 197 cpv. 1 lett. b CPP (consid. 1.4.2).
L'art. 91a LCStr è un reato di evento. La fattispecie è realizzata in presenza di una resistenza attiva o passiva che impedisce, ossia rende definitivamente impossibile, l'accertamento affidabile dell'inabilità alla guida mediante i metodi di indagine previsti dalla legge. Non è al riguardo sufficiente il rifiuto di sottoporsi a test preliminari per il rilevamento di stupefacenti, poiché essi hanno unicamente un valore indicativo e non sono idonei a determinare con precisione la condizione medica dell'interessato al momento del controllo rispettivamente della guida (consid. 1.6.2 e 1.6.3).
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it
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criminal law and criminal procedure
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IV
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-IV-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,010
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146 V 1
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146 V 1
Sachverhalt ab Seite 2
A.
A.a
Der 1956 geborene A. (...) wurde am 5. April 2002 (...) bei der Arbeit von einer Aluminiumplatte getroffen. Dabei zog er sich Fingerverletzungen an der linken Hand zu. Die Suva erbrachte Versicherungsleistungen. Mit unangefochten in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 10. April 2007 sprach sie A. (...) rückwirkend ab 1. Februar 2007 eine Rente bei einer Erwerbsunfähigkeit von 15 % zu. Sie zahlte zunächst für die Monate Februar bis September 2007 die monatliche Rente aus, verhängte aber ab Oktober 2007 eine Zahlungssperre, da sie davon ausging, die Bankverbindung sei aufgehoben worden. A. retournierte die bereits geleisteten Renten für die Monate Februar bis September 2007 im Mai 2008.
A.b
Am 21. April 2007 stürzte A. mit dem Fahrrad und erlitt nebst einer Kontusion des Ellbogens und der Hüfte rechts eine laterale Claviculafraktur rechts. Die Suva erbrachte auch im Zusammenhang mit diesem Ereignis Versicherungsleistungen.
A.c
Mit Schreiben vom 5. Januar und 19. März 2015 machte A. unter anderem höhere Rentenansprüche aufgrund einer Zunahme der Arbeitsunfähigkeit geltend. Die Suva sprach ihm daraufhin mit Verfügung vom 20. Dezember 2016 aufgrund bleibender unfallbedingter Einschränkungen an der linken Hand und an der rechten Schulter rückwirkend ab 1. Januar 2009 eine kombinierte Rente, entsprechend einer Erwerbsunfähigkeit von 24 %, zu, wobei sie die noch nicht ausbezahlten Rentenbetreffnisse für die Zeit vom 1. Februar 2007 bis 31. Dezember 2009 gestützt auf Art. 24 Abs. 1 ATSG als verwirkt
erklärte (...). Die hiergegen geführte Einsprache hiess die Suva teilweise gut, indem sie den Erwerbsunfähigkeitsgrad auf 30 % erhöhte. Den Beginn der Rentenerhöhung setzte sie wiederum auf den 1. Januar 2009 fest, wobei sie explizit festhielt, dass die vor dem 1. Januar 2010 fällig gewordenen Rentenbetreffnisse verwirkt seien (Einspracheentscheid vom 13. September 2017).
B.
In teilweiser Gutheissung der dagegen geführten Beschwerde hob das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen den Einspracheentscheid vom 13. September 2017 betreffend Verwirkung der Rentenansprüche vor dem 1. Januar 2010 auf und wies die Sache zur Ausrichtung der fälligen und noch nicht ausbezahlten Rentenbetreffnisse ab 1. Februar 2007 an die Suva zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Entscheid vom 30. April 2019, Dispositiv-Ziffer 1).
C.
Die Suva erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, Dispositiv-Ziffer 1, Satz 1 des angefochtenen Gerichtsentscheids sei aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 13. September 2017 sei zu bestätigen.
(...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6.
Zu prüfen ist bei dieser Ausgangslage letztinstanzlich einzig die Frage, ob der Schluss des kantonalen Gerichts, wonach die Rentenbetreffnisse für die Zeit vor dem 1. Januar 2010 nicht verwirkt und damit nachzuzahlen seien, bundesrechtswidrig ist.
7.
Gemäss Art. 24 Abs. 1 ATSG erlischt der Anspruch auf ausstehende Leistungen oder Beiträge fünf Jahre nach dem Ende des Monats, für welchen die Leistung, und fünf Jahre nach dem Ende des Kalenderjahres, für welches der Beitrag geschuldet war.
7.1
Das kantonale Gericht ist der Auffassung, diese Bestimmung gelange bei der Frage der Verwirkung rechtzeitig geltend gemachter und zugesprochener Leistungen nicht zur Anwendung. Von Art. 24 Abs. 1 ATSG nicht erfasst sei folglich die Durchsetzung der rechtskräftigen Leistungsverfügung. Diesbezüglich gelte rechtsprechungsgemäss eine zehnjährige Verwirkungsfrist. Mit den Schreiben der Rechtsvertreterin des Versicherten von Januar und März 2015 seien
bereits gesprochene Leistungen mit verwirkungsaufhebendem Charakter gehörig eingefordert worden. Die mit Verfügung vom 10. April 2007 rechtskräftig zugesprochene Rente gestützt auf einen 15%igen Invaliditätsgrad ab Oktober 2007 bzw. die einzelnen Rentenbetreffnisse seien damit nicht untergegangen, die am 13. Oktober 2004 verfügte Integritätsentschädigung aus dem ersten Unfall vom April 2002 hingegen schon.
7.2
Die Suva macht geltend, die zehnjährige, durch Richterrecht für die Vollstreckungsverwirkung installierte Frist sei im ATSG nicht aufgenommen worden. Nach Absicht des Gesetzgebers habe die Fünfjahresfrist sowohl für die Festsetzung der Forderung als auch für deren Vollstreckung zu gelten. Die Gesetzesmaterialien würden aufzeigen, dass der Gesetzgeber die Zweiteilung der Fristen für die Festsetzung oder Nachforderung von Beiträgen und für die Vollstreckung einer rechtskräftig festgesetzten Beitragsforderung lediglich in Bezug auf die AHV/IV/EO-Beiträge habe beibehalten wollen. In der Folge habe im UVG keine Bestimmung über die Vollstreckungsverjährung Eingang gefunden. In Art. 16 Abs. 2 AHVG sei jedoch auch für die Vollstreckung rechtskräftig verfügter Beiträge eine fünfjährige Frist vorgesehen. Der Gesetzgeber habe für rechtskräftig zugesprochene Leistungen keine zehnjährige Vollstreckungsverwirkung installieren wollen, ansonsten eine entsprechende Bestimmung im ATSG oder in Einzelgesetzen - insbesondere im UVG - vorgesehen worden wäre. Dies führe zum zwingenden Schluss, dass die fünfjährige Verwirkungsfrist des Art. 24 Abs. 1 ATSG auch in Bezug auf die Vollstreckung rechtskräftig verfügter Leistungen gelten müsse, zumal das ATSG als Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts gerade die Füllung der im kodifizierten Recht bestehenden Lücken bezwecke. Da die Rentenraten gemäss rechtskräftiger Verfügung vom 10. April 2007 nach Ende September 2007 trotz entsprechender Bemühungen der Suva dem Beschwerdegegner nicht mehr hätten überwiesen werden können und die Nachzahlung derselben erst Anfang Januar 2015 geltend gemacht worden sei, habe die Suva die für die Zeit vom 1. Oktober 2007 bis 31. Dezember 2008 ausstehenden Rentenbetreffnisse unter Anwendung der fünfjährigen Frist zu Recht als verwirkt qualifiziert. Die auf einem Invaliditätsgrad von 30 % basierende Rente, zugesprochen mit Verfügung vom 20. Dezember 2016 bzw. Einspracheentscheid vom 13. September 2017, rückwirkend ab 1. Januar 2009, habe Streitgegenstand des vorinstanzlichen Prozesses gebildet. Insoweit handle es sich nicht
um einen rechtskräftigen und vollstreckbaren Rentenanspruch. Da diese Rente seitens des Beschwerdegegners erstmals im Januar 2015 geltend gemacht worden sei, habe die Suva die Rentenraten für die Monate Januar bis Dezember 2009 unter Anwendung der fünfjährigen Frist des Art. 24 Abs. 1 ATSG zu Recht als verwirkt betrachtet.
7.3
Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, die Rentenbetreffnisse könnten "nie" verjähren, da die Suva diese "trotz ständiger Aufforderung" nie geleistet habe. Am 1. Oktober 2007 habe die Suva zum letzten Mal eine Rente ausbezahlt, ihn hingegen nicht über die Renteneinstellung informiert. Dies sei Vertragsbruch, weshalb er die an ihn geleisteten Rentenzahlungen am 21. Mai 2008 der Suva retourniert habe. Er sei mit dem kantonalen Gericht der Ansicht, dass ihm die ausstehenden Rentenbetreffnisse für die Zeit von Februar 2007 bis Dezember 2009 nun noch auszubezahlen seien.
7.4
Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) führt aus, wie bereits in SVR 2006 KV Nr. 4 (K 99/04 E. 2.1.2) aufgezeigt worden sei, müsse zwischen der Festsetzung und der Vollstreckung der Forderung eine Zweiteilung vorgenommen werden. Aus dem Gesetzgebungsprozess zu Art. 24 Abs. 1 ATSG ergebe sich, dass diese Bestimmung lediglich die Festsetzungsverwirkung regle. Für die Vollstreckung einer Forderung sei nach wie vor eine Frist von zehn Jahren gemäss
BGE 127 V 209
massgebend. Da die eine Rente gestützt auf einen 15%igen Invaliditätsgrad zusprechende Verfügung vom 10. April 2007 in Rechtskraft erwachsen sei, komme die zehnjährige Vollstreckungsverwirkung zum Zuge, weshalb die Rentenbetreffnisse noch nicht verwirkt seien. Hingegen seien die Rentenbetreffnisse für die Zeit vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2009, die auf einem Invaliditätsgrad von 30 % basierten, verwirkt, da insoweit eine fünfjährige Frist gemäss Art. 24 Abs. 1 ATSG zur Anwendung komme.
8.
8.1
Mit Art. 24 Abs. 1 ATSG ist der Tatbestand der Festsetzungsverwirkung bundesrechtlich geregelt (
BGE 139 V 244
E. 3.1 S. 246 f.; BBl 1991 II 257 zu Art. 31 E-ATSG). Davon zu unterscheiden ist die Verwirkung der Vollstreckung, welche von dieser Norm nicht erfasst wird (SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04 E. 2.1.2; SYLVIE PÉTREMAND, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 2 und 11 zu Art. 24 ATSG; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, N. 6 zu Art. 24 ATSG). Obgleich der Wortlaut der Bestimmung - insbesondere die Verwendung
des Begriffs "ausstehend" - die von der Suva vertretene Auffassung zuliesse, dass Leistungen innert der fünfjährigen Frist sowohl festgesetzt als auch erbracht werden müssten, wofür auch die Gesetzesmaterialien gewisse Hinweise enthalten, stehen dieser Lesart gewichtige Gründe entgegen. So wurde im bisherigen Recht, welches diesbezüglich grundsätzlich nicht verändert werden sollte (BBl 1999 V 4575; vgl.
BGE 139 V 244
E. 3.2 S. 247), zwischen Festsetzung und Vollstreckung eine klare Zweiteilung vorgenommen (vgl. dazu Art. 16 Abs. 1 und 2 AHVG). Zudem würde es zu nicht hinnehmbaren Unbilligkeiten führen, wenn die Ausrichtung (und nicht nur die Festsetzung) der ausstehenden Leistungen innert fünf Jahren zu erfolgen hätte, da damit zufällige Momente einbezogen würden, die darüber hinaus eine wesentliche Erschwerung der Vollstreckung gegenüber dem bisherigen Recht mit sich brächten (vgl. SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04 E. 2.1.2; KIESER, a.a.O., N. 13 zu Art. 24 ATSG; BBl 1991 II 257 zu Art. 31 E-ATSG). Art. 54 ATSG (Vollstreckung) regelt nichts zur Frage der Vollstreckungsverwirkung. Enthält das ATSG somit keine Bestimmung zur Vollstreckungsverwirkung, ist diesbezüglich, soweit vorhanden, auf die einzelgesetzliche Regelung zurückzugreifen. Im massgeblichen Einzelgesetz (UVG) wie auch im subsidiär anwendbaren VwVG (Art. 55 Abs. 1 ATSG) findet sich jedoch ebenfalls keine entsprechende Norm. Damit besteht eine durch Richterrecht auszufüllende Lücke.
8.2
8.2.1
Im Rahmen der Lückenfüllung ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass vor Inkrafttreten des ATSG per 1. Januar 2003 eine klare Zweiteilung bezüglich der Frist zur Festsetzung und zur Vollstreckung einer Forderung bestand. Es war nicht beabsichtigt, dass das neue Recht daran etwas ändern sollte (BBl 1999 V 4575). Dies zeigt sich exemplarisch anhand der AHV-spezifischen Norm in Art. 16 Abs. 2 AHVG, die das Erlöschen der rechtskräftig festgesetzten Beitragsforderung regelt. Die zur Zeit der Beratungen zur Umsetzung des ATSG in den Einzelgesetzen im Jahr 1996 in Art. 16 Abs. 2 AHVG noch festgeschriebene dreijährige Frist für die Vollstreckungsfrist wurde bewusst nicht angepasst (BBl 1999 V 4756). Es ist dem BAG zuzustimmen, dass eine Anhebung auf eine Fünfjahresfrist in Art. 16 Abs. 2 AHVG notwendig gewesen wäre, falls die Zweiteilung zwischen Festsetzungs- und Vollstreckungsfrist im Sozialversicherungsrecht hätte aufgegeben werden sollen. Oder, falls mit Art. 24 Abs. 1 ATSG im Sinne der Argumentation der
Beschwerdeführerin sowohl die Festsetzungs- als auch die Vollstreckungsverwirkung hätte geregelt werden sollen, so wäre in Art. 16 Abs. 2 AHVG eine Abweichung von der in Art. 24 Abs. 1 ATSG statuierten fünfjährigen Frist aufzunehmen gewesen, worauf der Gesetzgeber aber trotz sorgfältiger Prüfung verzichtet hat (vgl. BBl 1999 V 4757). Die auf den 1. Januar 1997 in Kraft gesetzte Verlängerung der Frist von ehemals drei auf fünf Jahre in Art. 16 Abs. 2 AHVG stellt eine ausserhalb des Gesetzgebungsprozesses zum ATSG erfolgte bereichspezifische Revision auf Wunsch der Durchführungsstellen dar, nachdem sich in der Praxis oftmals gezeigt hatte, dass die bisherige dreijährige Frist zu knapp bemessen war (Botschaft vom 5. März 1990 über die zehnte Revision der Alters- und Hinterlassenenversicherung, BBl 1990 II 84).
8.2.2
Nach der früheren Rechtsprechung galt für die Vollstreckung rechtskräftig zugesprochener Leistungen grundsätzlich zweigübergreifend (vgl. SVR 2002 IV Nr. 15, I 424/99) eine zehnjährige absolute Verwirkungsfrist (
BGE 127 V 209
).
BGE 127 V 209
bezieht sich auf eine mit
BGE 97 V 144
erfolgte richterliche Lückenfüllung für nicht AHV-beitragspflichtige bzw. nicht versicherte Personen. In Anlehnung an Regelungen über die absolute Verjährung der Rückforderungsansprüche bei gewissen Steuern und in Analogie zu Art. 67 OR über die Verjährung des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs wurde damals eine zehnjährige Verwirkungsfrist als massgebend erachtet (
BGE 97 V 144
). Für die Vollstreckung rechtskräftig zugesprochener Leistungen sollte gemäss
BGE 127 V 209
nichts anderes gelten. Zur Begründung wurde angeführt, es handle sich um Leistungsansprüche, welche bereits rechtskräftig festgesetzt seien, so dass die bei der Feststellung der Ansprüche mit fortlaufendem Zeitablauf verbundenen Beweisschwierigkeiten nicht bestehen würden (
BGE 127 V 209
E. 2a S. 211).
Heute sind keinerlei Gründe ersichtlich, die auch nach Inkrafttreten des ATSG weiterhin bestehende Gesetzeslücke bezüglich der Vollstreckungsverjährung rechtskräftig verfügter Leistungen abweichend von der bisherigen Praxis zu füllen. Anstelle von Art. 67 OR kann auf die Analogie zur ordentlichen Frist gemäss Art. 127 OR verwiesen werden. Vor allem aber besteht aus Sicht der Rechtssicherheit nach wie vor kein Bedürfnis an einer kurzen Frist, weil die Verhältnisse nach der rechtskräftigen Festsetzung der Leistungen und der geschuldete Betrag klar sind (vgl.
BGE 131 V 4
E. 3.4 S. 8 f.).
8.3
Die Frist für die Vollstreckungsverwirkung beläuft sich folglich für eine rechtskräftig festgesetzte Rente auf zehn Jahre. Im vorliegenden Fall nimmt sie ihren Lauf ab Datum der unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 10. April 2007, mit der eine Rente bei einer Erwerbsunfähigkeit von 15 % zugesprochen worden war. Zur Zeit der Geltendmachung der Rentenleistungen mit Schreiben vom 5. Januar und 19. März 2015 waren die Rentenbetreffnisse (einschliesslich der für die Zeit von Februar bis September 2007 von der Suva ausbezahlten, jedoch vom Versicherten aus einem irrigen Motiv im Mai 2008 unbestrittenermassen wieder zurückbezahlten Renten) noch nicht verwirkt. Der angefochtene Gerichtsentscheid ist insoweit zu schützen und die Beschwerde der Suva abzuweisen.
9.
Die Suva erhöhte mit Einspracheentscheid vom 13. September 2017 die Rente ab 1. Januar 2009, entsprechend einer Erwerbsunfähigkeit von 30 %. Dieser Einspracheentscheid erwuchs nicht in Rechtskraft, sondern bildete vielmehr Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Gerichtsverfahren. Das kantonale Gericht übersieht, dass mangels rechtskräftiger und vollstreckbarer Zusprechung dieser höheren Rentenleistungen hier nicht die praxisgemässe zehnjährige Frist für die Vollstreckungsverwirkung (vgl. E. 8 hiervor) zur Anwendung kommen kann. Hinsichtlich dieser Leistungen ist die fünfjährige Frist für die Festsetzungsverwirkung gestützt auf Art. 24 Abs. 1 ATSG massgebend (vgl. SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04; E. 7 hiervor). Weil der Beschwerdegegner erstmals im Januar 2015 eine höhere Rente anbegehrt hatte, waren die einzelnen Rentenbetreffnisse, soweit sie auf einer höheren als auf einer 15%igen Erwerbseinbusse fussen, für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 2009 damals bereits verwirkt. In diesem Umfang ist die Beschwerde der Suva gutzuheissen.
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de
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Frist für die Vollstreckungsverwirkung bei rechtskräftig festgesetzten Leistungen; Gesetzeslücke.
Wo das massgebliche Einzelgesetz (hier das UVG für eine Rente der Unfallversicherung) keine Regelung enthält, gilt für die Vollstreckung rechtskräftig festgesetzter sozialversicherungsrechtlicher Forderungen auch nach Inkrafttreten des ATSG zweigübergreifend eine Frist von zehn Jahren gemäss
BGE 127 V 209
(E. 8).
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de
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,011
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146 V 1
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146 V 1
Sachverhalt ab Seite 2
A.
A.a
Der 1956 geborene A. (...) wurde am 5. April 2002 (...) bei der Arbeit von einer Aluminiumplatte getroffen. Dabei zog er sich Fingerverletzungen an der linken Hand zu. Die Suva erbrachte Versicherungsleistungen. Mit unangefochten in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 10. April 2007 sprach sie A. (...) rückwirkend ab 1. Februar 2007 eine Rente bei einer Erwerbsunfähigkeit von 15 % zu. Sie zahlte zunächst für die Monate Februar bis September 2007 die monatliche Rente aus, verhängte aber ab Oktober 2007 eine Zahlungssperre, da sie davon ausging, die Bankverbindung sei aufgehoben worden. A. retournierte die bereits geleisteten Renten für die Monate Februar bis September 2007 im Mai 2008.
A.b
Am 21. April 2007 stürzte A. mit dem Fahrrad und erlitt nebst einer Kontusion des Ellbogens und der Hüfte rechts eine laterale Claviculafraktur rechts. Die Suva erbrachte auch im Zusammenhang mit diesem Ereignis Versicherungsleistungen.
A.c
Mit Schreiben vom 5. Januar und 19. März 2015 machte A. unter anderem höhere Rentenansprüche aufgrund einer Zunahme der Arbeitsunfähigkeit geltend. Die Suva sprach ihm daraufhin mit Verfügung vom 20. Dezember 2016 aufgrund bleibender unfallbedingter Einschränkungen an der linken Hand und an der rechten Schulter rückwirkend ab 1. Januar 2009 eine kombinierte Rente, entsprechend einer Erwerbsunfähigkeit von 24 %, zu, wobei sie die noch nicht ausbezahlten Rentenbetreffnisse für die Zeit vom 1. Februar 2007 bis 31. Dezember 2009 gestützt auf Art. 24 Abs. 1 ATSG als verwirkt
erklärte (...). Die hiergegen geführte Einsprache hiess die Suva teilweise gut, indem sie den Erwerbsunfähigkeitsgrad auf 30 % erhöhte. Den Beginn der Rentenerhöhung setzte sie wiederum auf den 1. Januar 2009 fest, wobei sie explizit festhielt, dass die vor dem 1. Januar 2010 fällig gewordenen Rentenbetreffnisse verwirkt seien (Einspracheentscheid vom 13. September 2017).
B.
In teilweiser Gutheissung der dagegen geführten Beschwerde hob das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen den Einspracheentscheid vom 13. September 2017 betreffend Verwirkung der Rentenansprüche vor dem 1. Januar 2010 auf und wies die Sache zur Ausrichtung der fälligen und noch nicht ausbezahlten Rentenbetreffnisse ab 1. Februar 2007 an die Suva zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Entscheid vom 30. April 2019, Dispositiv-Ziffer 1).
C.
Die Suva erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, Dispositiv-Ziffer 1, Satz 1 des angefochtenen Gerichtsentscheids sei aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 13. September 2017 sei zu bestätigen.
(...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6.
Zu prüfen ist bei dieser Ausgangslage letztinstanzlich einzig die Frage, ob der Schluss des kantonalen Gerichts, wonach die Rentenbetreffnisse für die Zeit vor dem 1. Januar 2010 nicht verwirkt und damit nachzuzahlen seien, bundesrechtswidrig ist.
7.
Gemäss Art. 24 Abs. 1 ATSG erlischt der Anspruch auf ausstehende Leistungen oder Beiträge fünf Jahre nach dem Ende des Monats, für welchen die Leistung, und fünf Jahre nach dem Ende des Kalenderjahres, für welches der Beitrag geschuldet war.
7.1
Das kantonale Gericht ist der Auffassung, diese Bestimmung gelange bei der Frage der Verwirkung rechtzeitig geltend gemachter und zugesprochener Leistungen nicht zur Anwendung. Von Art. 24 Abs. 1 ATSG nicht erfasst sei folglich die Durchsetzung der rechtskräftigen Leistungsverfügung. Diesbezüglich gelte rechtsprechungsgemäss eine zehnjährige Verwirkungsfrist. Mit den Schreiben der Rechtsvertreterin des Versicherten von Januar und März 2015 seien
bereits gesprochene Leistungen mit verwirkungsaufhebendem Charakter gehörig eingefordert worden. Die mit Verfügung vom 10. April 2007 rechtskräftig zugesprochene Rente gestützt auf einen 15%igen Invaliditätsgrad ab Oktober 2007 bzw. die einzelnen Rentenbetreffnisse seien damit nicht untergegangen, die am 13. Oktober 2004 verfügte Integritätsentschädigung aus dem ersten Unfall vom April 2002 hingegen schon.
7.2
Die Suva macht geltend, die zehnjährige, durch Richterrecht für die Vollstreckungsverwirkung installierte Frist sei im ATSG nicht aufgenommen worden. Nach Absicht des Gesetzgebers habe die Fünfjahresfrist sowohl für die Festsetzung der Forderung als auch für deren Vollstreckung zu gelten. Die Gesetzesmaterialien würden aufzeigen, dass der Gesetzgeber die Zweiteilung der Fristen für die Festsetzung oder Nachforderung von Beiträgen und für die Vollstreckung einer rechtskräftig festgesetzten Beitragsforderung lediglich in Bezug auf die AHV/IV/EO-Beiträge habe beibehalten wollen. In der Folge habe im UVG keine Bestimmung über die Vollstreckungsverjährung Eingang gefunden. In Art. 16 Abs. 2 AHVG sei jedoch auch für die Vollstreckung rechtskräftig verfügter Beiträge eine fünfjährige Frist vorgesehen. Der Gesetzgeber habe für rechtskräftig zugesprochene Leistungen keine zehnjährige Vollstreckungsverwirkung installieren wollen, ansonsten eine entsprechende Bestimmung im ATSG oder in Einzelgesetzen - insbesondere im UVG - vorgesehen worden wäre. Dies führe zum zwingenden Schluss, dass die fünfjährige Verwirkungsfrist des Art. 24 Abs. 1 ATSG auch in Bezug auf die Vollstreckung rechtskräftig verfügter Leistungen gelten müsse, zumal das ATSG als Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts gerade die Füllung der im kodifizierten Recht bestehenden Lücken bezwecke. Da die Rentenraten gemäss rechtskräftiger Verfügung vom 10. April 2007 nach Ende September 2007 trotz entsprechender Bemühungen der Suva dem Beschwerdegegner nicht mehr hätten überwiesen werden können und die Nachzahlung derselben erst Anfang Januar 2015 geltend gemacht worden sei, habe die Suva die für die Zeit vom 1. Oktober 2007 bis 31. Dezember 2008 ausstehenden Rentenbetreffnisse unter Anwendung der fünfjährigen Frist zu Recht als verwirkt qualifiziert. Die auf einem Invaliditätsgrad von 30 % basierende Rente, zugesprochen mit Verfügung vom 20. Dezember 2016 bzw. Einspracheentscheid vom 13. September 2017, rückwirkend ab 1. Januar 2009, habe Streitgegenstand des vorinstanzlichen Prozesses gebildet. Insoweit handle es sich nicht
um einen rechtskräftigen und vollstreckbaren Rentenanspruch. Da diese Rente seitens des Beschwerdegegners erstmals im Januar 2015 geltend gemacht worden sei, habe die Suva die Rentenraten für die Monate Januar bis Dezember 2009 unter Anwendung der fünfjährigen Frist des Art. 24 Abs. 1 ATSG zu Recht als verwirkt betrachtet.
7.3
Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, die Rentenbetreffnisse könnten "nie" verjähren, da die Suva diese "trotz ständiger Aufforderung" nie geleistet habe. Am 1. Oktober 2007 habe die Suva zum letzten Mal eine Rente ausbezahlt, ihn hingegen nicht über die Renteneinstellung informiert. Dies sei Vertragsbruch, weshalb er die an ihn geleisteten Rentenzahlungen am 21. Mai 2008 der Suva retourniert habe. Er sei mit dem kantonalen Gericht der Ansicht, dass ihm die ausstehenden Rentenbetreffnisse für die Zeit von Februar 2007 bis Dezember 2009 nun noch auszubezahlen seien.
7.4
Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) führt aus, wie bereits in SVR 2006 KV Nr. 4 (K 99/04 E. 2.1.2) aufgezeigt worden sei, müsse zwischen der Festsetzung und der Vollstreckung der Forderung eine Zweiteilung vorgenommen werden. Aus dem Gesetzgebungsprozess zu Art. 24 Abs. 1 ATSG ergebe sich, dass diese Bestimmung lediglich die Festsetzungsverwirkung regle. Für die Vollstreckung einer Forderung sei nach wie vor eine Frist von zehn Jahren gemäss
BGE 127 V 209
massgebend. Da die eine Rente gestützt auf einen 15%igen Invaliditätsgrad zusprechende Verfügung vom 10. April 2007 in Rechtskraft erwachsen sei, komme die zehnjährige Vollstreckungsverwirkung zum Zuge, weshalb die Rentenbetreffnisse noch nicht verwirkt seien. Hingegen seien die Rentenbetreffnisse für die Zeit vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2009, die auf einem Invaliditätsgrad von 30 % basierten, verwirkt, da insoweit eine fünfjährige Frist gemäss Art. 24 Abs. 1 ATSG zur Anwendung komme.
8.
8.1
Mit Art. 24 Abs. 1 ATSG ist der Tatbestand der Festsetzungsverwirkung bundesrechtlich geregelt (
BGE 139 V 244
E. 3.1 S. 246 f.; BBl 1991 II 257 zu Art. 31 E-ATSG). Davon zu unterscheiden ist die Verwirkung der Vollstreckung, welche von dieser Norm nicht erfasst wird (SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04 E. 2.1.2; SYLVIE PÉTREMAND, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 2 und 11 zu Art. 24 ATSG; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, N. 6 zu Art. 24 ATSG). Obgleich der Wortlaut der Bestimmung - insbesondere die Verwendung
des Begriffs "ausstehend" - die von der Suva vertretene Auffassung zuliesse, dass Leistungen innert der fünfjährigen Frist sowohl festgesetzt als auch erbracht werden müssten, wofür auch die Gesetzesmaterialien gewisse Hinweise enthalten, stehen dieser Lesart gewichtige Gründe entgegen. So wurde im bisherigen Recht, welches diesbezüglich grundsätzlich nicht verändert werden sollte (BBl 1999 V 4575; vgl.
BGE 139 V 244
E. 3.2 S. 247), zwischen Festsetzung und Vollstreckung eine klare Zweiteilung vorgenommen (vgl. dazu Art. 16 Abs. 1 und 2 AHVG). Zudem würde es zu nicht hinnehmbaren Unbilligkeiten führen, wenn die Ausrichtung (und nicht nur die Festsetzung) der ausstehenden Leistungen innert fünf Jahren zu erfolgen hätte, da damit zufällige Momente einbezogen würden, die darüber hinaus eine wesentliche Erschwerung der Vollstreckung gegenüber dem bisherigen Recht mit sich brächten (vgl. SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04 E. 2.1.2; KIESER, a.a.O., N. 13 zu Art. 24 ATSG; BBl 1991 II 257 zu Art. 31 E-ATSG). Art. 54 ATSG (Vollstreckung) regelt nichts zur Frage der Vollstreckungsverwirkung. Enthält das ATSG somit keine Bestimmung zur Vollstreckungsverwirkung, ist diesbezüglich, soweit vorhanden, auf die einzelgesetzliche Regelung zurückzugreifen. Im massgeblichen Einzelgesetz (UVG) wie auch im subsidiär anwendbaren VwVG (Art. 55 Abs. 1 ATSG) findet sich jedoch ebenfalls keine entsprechende Norm. Damit besteht eine durch Richterrecht auszufüllende Lücke.
8.2
8.2.1
Im Rahmen der Lückenfüllung ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass vor Inkrafttreten des ATSG per 1. Januar 2003 eine klare Zweiteilung bezüglich der Frist zur Festsetzung und zur Vollstreckung einer Forderung bestand. Es war nicht beabsichtigt, dass das neue Recht daran etwas ändern sollte (BBl 1999 V 4575). Dies zeigt sich exemplarisch anhand der AHV-spezifischen Norm in Art. 16 Abs. 2 AHVG, die das Erlöschen der rechtskräftig festgesetzten Beitragsforderung regelt. Die zur Zeit der Beratungen zur Umsetzung des ATSG in den Einzelgesetzen im Jahr 1996 in Art. 16 Abs. 2 AHVG noch festgeschriebene dreijährige Frist für die Vollstreckungsfrist wurde bewusst nicht angepasst (BBl 1999 V 4756). Es ist dem BAG zuzustimmen, dass eine Anhebung auf eine Fünfjahresfrist in Art. 16 Abs. 2 AHVG notwendig gewesen wäre, falls die Zweiteilung zwischen Festsetzungs- und Vollstreckungsfrist im Sozialversicherungsrecht hätte aufgegeben werden sollen. Oder, falls mit Art. 24 Abs. 1 ATSG im Sinne der Argumentation der
Beschwerdeführerin sowohl die Festsetzungs- als auch die Vollstreckungsverwirkung hätte geregelt werden sollen, so wäre in Art. 16 Abs. 2 AHVG eine Abweichung von der in Art. 24 Abs. 1 ATSG statuierten fünfjährigen Frist aufzunehmen gewesen, worauf der Gesetzgeber aber trotz sorgfältiger Prüfung verzichtet hat (vgl. BBl 1999 V 4757). Die auf den 1. Januar 1997 in Kraft gesetzte Verlängerung der Frist von ehemals drei auf fünf Jahre in Art. 16 Abs. 2 AHVG stellt eine ausserhalb des Gesetzgebungsprozesses zum ATSG erfolgte bereichspezifische Revision auf Wunsch der Durchführungsstellen dar, nachdem sich in der Praxis oftmals gezeigt hatte, dass die bisherige dreijährige Frist zu knapp bemessen war (Botschaft vom 5. März 1990 über die zehnte Revision der Alters- und Hinterlassenenversicherung, BBl 1990 II 84).
8.2.2
Nach der früheren Rechtsprechung galt für die Vollstreckung rechtskräftig zugesprochener Leistungen grundsätzlich zweigübergreifend (vgl. SVR 2002 IV Nr. 15, I 424/99) eine zehnjährige absolute Verwirkungsfrist (
BGE 127 V 209
).
BGE 127 V 209
bezieht sich auf eine mit
BGE 97 V 144
erfolgte richterliche Lückenfüllung für nicht AHV-beitragspflichtige bzw. nicht versicherte Personen. In Anlehnung an Regelungen über die absolute Verjährung der Rückforderungsansprüche bei gewissen Steuern und in Analogie zu Art. 67 OR über die Verjährung des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs wurde damals eine zehnjährige Verwirkungsfrist als massgebend erachtet (
BGE 97 V 144
). Für die Vollstreckung rechtskräftig zugesprochener Leistungen sollte gemäss
BGE 127 V 209
nichts anderes gelten. Zur Begründung wurde angeführt, es handle sich um Leistungsansprüche, welche bereits rechtskräftig festgesetzt seien, so dass die bei der Feststellung der Ansprüche mit fortlaufendem Zeitablauf verbundenen Beweisschwierigkeiten nicht bestehen würden (
BGE 127 V 209
E. 2a S. 211).
Heute sind keinerlei Gründe ersichtlich, die auch nach Inkrafttreten des ATSG weiterhin bestehende Gesetzeslücke bezüglich der Vollstreckungsverjährung rechtskräftig verfügter Leistungen abweichend von der bisherigen Praxis zu füllen. Anstelle von Art. 67 OR kann auf die Analogie zur ordentlichen Frist gemäss Art. 127 OR verwiesen werden. Vor allem aber besteht aus Sicht der Rechtssicherheit nach wie vor kein Bedürfnis an einer kurzen Frist, weil die Verhältnisse nach der rechtskräftigen Festsetzung der Leistungen und der geschuldete Betrag klar sind (vgl.
BGE 131 V 4
E. 3.4 S. 8 f.).
8.3
Die Frist für die Vollstreckungsverwirkung beläuft sich folglich für eine rechtskräftig festgesetzte Rente auf zehn Jahre. Im vorliegenden Fall nimmt sie ihren Lauf ab Datum der unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 10. April 2007, mit der eine Rente bei einer Erwerbsunfähigkeit von 15 % zugesprochen worden war. Zur Zeit der Geltendmachung der Rentenleistungen mit Schreiben vom 5. Januar und 19. März 2015 waren die Rentenbetreffnisse (einschliesslich der für die Zeit von Februar bis September 2007 von der Suva ausbezahlten, jedoch vom Versicherten aus einem irrigen Motiv im Mai 2008 unbestrittenermassen wieder zurückbezahlten Renten) noch nicht verwirkt. Der angefochtene Gerichtsentscheid ist insoweit zu schützen und die Beschwerde der Suva abzuweisen.
9.
Die Suva erhöhte mit Einspracheentscheid vom 13. September 2017 die Rente ab 1. Januar 2009, entsprechend einer Erwerbsunfähigkeit von 30 %. Dieser Einspracheentscheid erwuchs nicht in Rechtskraft, sondern bildete vielmehr Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Gerichtsverfahren. Das kantonale Gericht übersieht, dass mangels rechtskräftiger und vollstreckbarer Zusprechung dieser höheren Rentenleistungen hier nicht die praxisgemässe zehnjährige Frist für die Vollstreckungsverwirkung (vgl. E. 8 hiervor) zur Anwendung kommen kann. Hinsichtlich dieser Leistungen ist die fünfjährige Frist für die Festsetzungsverwirkung gestützt auf Art. 24 Abs. 1 ATSG massgebend (vgl. SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04; E. 7 hiervor). Weil der Beschwerdegegner erstmals im Januar 2015 eine höhere Rente anbegehrt hatte, waren die einzelnen Rentenbetreffnisse, soweit sie auf einer höheren als auf einer 15%igen Erwerbseinbusse fussen, für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 2009 damals bereits verwirkt. In diesem Umfang ist die Beschwerde der Suva gutzuheissen.
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Délai de péremption du droit de recouvrer des prestations fixées par une décision entrée en force; lacune de la loi.
Lorsque la loi applicable dans le cas particulier (en l'occurrence la LAA en relation avec une rente de l'assurance-accidents) ne contient pas de réglementation, un délai de dix ans selon l'
ATF 127 V 209
est applicable, également après l'entrée en vigueur de la LPGA, en cas de recouvrement de prétentions fixées par une décision entrée en force en matière d'assurance sociale (consid. 8).
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fr
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social security law
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59,012
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146 V 1
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146 V 1
Sachverhalt ab Seite 2
A.
A.a
Der 1956 geborene A. (...) wurde am 5. April 2002 (...) bei der Arbeit von einer Aluminiumplatte getroffen. Dabei zog er sich Fingerverletzungen an der linken Hand zu. Die Suva erbrachte Versicherungsleistungen. Mit unangefochten in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 10. April 2007 sprach sie A. (...) rückwirkend ab 1. Februar 2007 eine Rente bei einer Erwerbsunfähigkeit von 15 % zu. Sie zahlte zunächst für die Monate Februar bis September 2007 die monatliche Rente aus, verhängte aber ab Oktober 2007 eine Zahlungssperre, da sie davon ausging, die Bankverbindung sei aufgehoben worden. A. retournierte die bereits geleisteten Renten für die Monate Februar bis September 2007 im Mai 2008.
A.b
Am 21. April 2007 stürzte A. mit dem Fahrrad und erlitt nebst einer Kontusion des Ellbogens und der Hüfte rechts eine laterale Claviculafraktur rechts. Die Suva erbrachte auch im Zusammenhang mit diesem Ereignis Versicherungsleistungen.
A.c
Mit Schreiben vom 5. Januar und 19. März 2015 machte A. unter anderem höhere Rentenansprüche aufgrund einer Zunahme der Arbeitsunfähigkeit geltend. Die Suva sprach ihm daraufhin mit Verfügung vom 20. Dezember 2016 aufgrund bleibender unfallbedingter Einschränkungen an der linken Hand und an der rechten Schulter rückwirkend ab 1. Januar 2009 eine kombinierte Rente, entsprechend einer Erwerbsunfähigkeit von 24 %, zu, wobei sie die noch nicht ausbezahlten Rentenbetreffnisse für die Zeit vom 1. Februar 2007 bis 31. Dezember 2009 gestützt auf Art. 24 Abs. 1 ATSG als verwirkt
erklärte (...). Die hiergegen geführte Einsprache hiess die Suva teilweise gut, indem sie den Erwerbsunfähigkeitsgrad auf 30 % erhöhte. Den Beginn der Rentenerhöhung setzte sie wiederum auf den 1. Januar 2009 fest, wobei sie explizit festhielt, dass die vor dem 1. Januar 2010 fällig gewordenen Rentenbetreffnisse verwirkt seien (Einspracheentscheid vom 13. September 2017).
B.
In teilweiser Gutheissung der dagegen geführten Beschwerde hob das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen den Einspracheentscheid vom 13. September 2017 betreffend Verwirkung der Rentenansprüche vor dem 1. Januar 2010 auf und wies die Sache zur Ausrichtung der fälligen und noch nicht ausbezahlten Rentenbetreffnisse ab 1. Februar 2007 an die Suva zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Entscheid vom 30. April 2019, Dispositiv-Ziffer 1).
C.
Die Suva erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, Dispositiv-Ziffer 1, Satz 1 des angefochtenen Gerichtsentscheids sei aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 13. September 2017 sei zu bestätigen.
(...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6.
Zu prüfen ist bei dieser Ausgangslage letztinstanzlich einzig die Frage, ob der Schluss des kantonalen Gerichts, wonach die Rentenbetreffnisse für die Zeit vor dem 1. Januar 2010 nicht verwirkt und damit nachzuzahlen seien, bundesrechtswidrig ist.
7.
Gemäss Art. 24 Abs. 1 ATSG erlischt der Anspruch auf ausstehende Leistungen oder Beiträge fünf Jahre nach dem Ende des Monats, für welchen die Leistung, und fünf Jahre nach dem Ende des Kalenderjahres, für welches der Beitrag geschuldet war.
7.1
Das kantonale Gericht ist der Auffassung, diese Bestimmung gelange bei der Frage der Verwirkung rechtzeitig geltend gemachter und zugesprochener Leistungen nicht zur Anwendung. Von Art. 24 Abs. 1 ATSG nicht erfasst sei folglich die Durchsetzung der rechtskräftigen Leistungsverfügung. Diesbezüglich gelte rechtsprechungsgemäss eine zehnjährige Verwirkungsfrist. Mit den Schreiben der Rechtsvertreterin des Versicherten von Januar und März 2015 seien
bereits gesprochene Leistungen mit verwirkungsaufhebendem Charakter gehörig eingefordert worden. Die mit Verfügung vom 10. April 2007 rechtskräftig zugesprochene Rente gestützt auf einen 15%igen Invaliditätsgrad ab Oktober 2007 bzw. die einzelnen Rentenbetreffnisse seien damit nicht untergegangen, die am 13. Oktober 2004 verfügte Integritätsentschädigung aus dem ersten Unfall vom April 2002 hingegen schon.
7.2
Die Suva macht geltend, die zehnjährige, durch Richterrecht für die Vollstreckungsverwirkung installierte Frist sei im ATSG nicht aufgenommen worden. Nach Absicht des Gesetzgebers habe die Fünfjahresfrist sowohl für die Festsetzung der Forderung als auch für deren Vollstreckung zu gelten. Die Gesetzesmaterialien würden aufzeigen, dass der Gesetzgeber die Zweiteilung der Fristen für die Festsetzung oder Nachforderung von Beiträgen und für die Vollstreckung einer rechtskräftig festgesetzten Beitragsforderung lediglich in Bezug auf die AHV/IV/EO-Beiträge habe beibehalten wollen. In der Folge habe im UVG keine Bestimmung über die Vollstreckungsverjährung Eingang gefunden. In Art. 16 Abs. 2 AHVG sei jedoch auch für die Vollstreckung rechtskräftig verfügter Beiträge eine fünfjährige Frist vorgesehen. Der Gesetzgeber habe für rechtskräftig zugesprochene Leistungen keine zehnjährige Vollstreckungsverwirkung installieren wollen, ansonsten eine entsprechende Bestimmung im ATSG oder in Einzelgesetzen - insbesondere im UVG - vorgesehen worden wäre. Dies führe zum zwingenden Schluss, dass die fünfjährige Verwirkungsfrist des Art. 24 Abs. 1 ATSG auch in Bezug auf die Vollstreckung rechtskräftig verfügter Leistungen gelten müsse, zumal das ATSG als Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts gerade die Füllung der im kodifizierten Recht bestehenden Lücken bezwecke. Da die Rentenraten gemäss rechtskräftiger Verfügung vom 10. April 2007 nach Ende September 2007 trotz entsprechender Bemühungen der Suva dem Beschwerdegegner nicht mehr hätten überwiesen werden können und die Nachzahlung derselben erst Anfang Januar 2015 geltend gemacht worden sei, habe die Suva die für die Zeit vom 1. Oktober 2007 bis 31. Dezember 2008 ausstehenden Rentenbetreffnisse unter Anwendung der fünfjährigen Frist zu Recht als verwirkt qualifiziert. Die auf einem Invaliditätsgrad von 30 % basierende Rente, zugesprochen mit Verfügung vom 20. Dezember 2016 bzw. Einspracheentscheid vom 13. September 2017, rückwirkend ab 1. Januar 2009, habe Streitgegenstand des vorinstanzlichen Prozesses gebildet. Insoweit handle es sich nicht
um einen rechtskräftigen und vollstreckbaren Rentenanspruch. Da diese Rente seitens des Beschwerdegegners erstmals im Januar 2015 geltend gemacht worden sei, habe die Suva die Rentenraten für die Monate Januar bis Dezember 2009 unter Anwendung der fünfjährigen Frist des Art. 24 Abs. 1 ATSG zu Recht als verwirkt betrachtet.
7.3
Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, die Rentenbetreffnisse könnten "nie" verjähren, da die Suva diese "trotz ständiger Aufforderung" nie geleistet habe. Am 1. Oktober 2007 habe die Suva zum letzten Mal eine Rente ausbezahlt, ihn hingegen nicht über die Renteneinstellung informiert. Dies sei Vertragsbruch, weshalb er die an ihn geleisteten Rentenzahlungen am 21. Mai 2008 der Suva retourniert habe. Er sei mit dem kantonalen Gericht der Ansicht, dass ihm die ausstehenden Rentenbetreffnisse für die Zeit von Februar 2007 bis Dezember 2009 nun noch auszubezahlen seien.
7.4
Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) führt aus, wie bereits in SVR 2006 KV Nr. 4 (K 99/04 E. 2.1.2) aufgezeigt worden sei, müsse zwischen der Festsetzung und der Vollstreckung der Forderung eine Zweiteilung vorgenommen werden. Aus dem Gesetzgebungsprozess zu Art. 24 Abs. 1 ATSG ergebe sich, dass diese Bestimmung lediglich die Festsetzungsverwirkung regle. Für die Vollstreckung einer Forderung sei nach wie vor eine Frist von zehn Jahren gemäss
BGE 127 V 209
massgebend. Da die eine Rente gestützt auf einen 15%igen Invaliditätsgrad zusprechende Verfügung vom 10. April 2007 in Rechtskraft erwachsen sei, komme die zehnjährige Vollstreckungsverwirkung zum Zuge, weshalb die Rentenbetreffnisse noch nicht verwirkt seien. Hingegen seien die Rentenbetreffnisse für die Zeit vom 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2009, die auf einem Invaliditätsgrad von 30 % basierten, verwirkt, da insoweit eine fünfjährige Frist gemäss Art. 24 Abs. 1 ATSG zur Anwendung komme.
8.
8.1
Mit Art. 24 Abs. 1 ATSG ist der Tatbestand der Festsetzungsverwirkung bundesrechtlich geregelt (
BGE 139 V 244
E. 3.1 S. 246 f.; BBl 1991 II 257 zu Art. 31 E-ATSG). Davon zu unterscheiden ist die Verwirkung der Vollstreckung, welche von dieser Norm nicht erfasst wird (SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04 E. 2.1.2; SYLVIE PÉTREMAND, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 2 und 11 zu Art. 24 ATSG; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, N. 6 zu Art. 24 ATSG). Obgleich der Wortlaut der Bestimmung - insbesondere die Verwendung
des Begriffs "ausstehend" - die von der Suva vertretene Auffassung zuliesse, dass Leistungen innert der fünfjährigen Frist sowohl festgesetzt als auch erbracht werden müssten, wofür auch die Gesetzesmaterialien gewisse Hinweise enthalten, stehen dieser Lesart gewichtige Gründe entgegen. So wurde im bisherigen Recht, welches diesbezüglich grundsätzlich nicht verändert werden sollte (BBl 1999 V 4575; vgl.
BGE 139 V 244
E. 3.2 S. 247), zwischen Festsetzung und Vollstreckung eine klare Zweiteilung vorgenommen (vgl. dazu Art. 16 Abs. 1 und 2 AHVG). Zudem würde es zu nicht hinnehmbaren Unbilligkeiten führen, wenn die Ausrichtung (und nicht nur die Festsetzung) der ausstehenden Leistungen innert fünf Jahren zu erfolgen hätte, da damit zufällige Momente einbezogen würden, die darüber hinaus eine wesentliche Erschwerung der Vollstreckung gegenüber dem bisherigen Recht mit sich brächten (vgl. SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04 E. 2.1.2; KIESER, a.a.O., N. 13 zu Art. 24 ATSG; BBl 1991 II 257 zu Art. 31 E-ATSG). Art. 54 ATSG (Vollstreckung) regelt nichts zur Frage der Vollstreckungsverwirkung. Enthält das ATSG somit keine Bestimmung zur Vollstreckungsverwirkung, ist diesbezüglich, soweit vorhanden, auf die einzelgesetzliche Regelung zurückzugreifen. Im massgeblichen Einzelgesetz (UVG) wie auch im subsidiär anwendbaren VwVG (Art. 55 Abs. 1 ATSG) findet sich jedoch ebenfalls keine entsprechende Norm. Damit besteht eine durch Richterrecht auszufüllende Lücke.
8.2
8.2.1
Im Rahmen der Lückenfüllung ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass vor Inkrafttreten des ATSG per 1. Januar 2003 eine klare Zweiteilung bezüglich der Frist zur Festsetzung und zur Vollstreckung einer Forderung bestand. Es war nicht beabsichtigt, dass das neue Recht daran etwas ändern sollte (BBl 1999 V 4575). Dies zeigt sich exemplarisch anhand der AHV-spezifischen Norm in Art. 16 Abs. 2 AHVG, die das Erlöschen der rechtskräftig festgesetzten Beitragsforderung regelt. Die zur Zeit der Beratungen zur Umsetzung des ATSG in den Einzelgesetzen im Jahr 1996 in Art. 16 Abs. 2 AHVG noch festgeschriebene dreijährige Frist für die Vollstreckungsfrist wurde bewusst nicht angepasst (BBl 1999 V 4756). Es ist dem BAG zuzustimmen, dass eine Anhebung auf eine Fünfjahresfrist in Art. 16 Abs. 2 AHVG notwendig gewesen wäre, falls die Zweiteilung zwischen Festsetzungs- und Vollstreckungsfrist im Sozialversicherungsrecht hätte aufgegeben werden sollen. Oder, falls mit Art. 24 Abs. 1 ATSG im Sinne der Argumentation der
Beschwerdeführerin sowohl die Festsetzungs- als auch die Vollstreckungsverwirkung hätte geregelt werden sollen, so wäre in Art. 16 Abs. 2 AHVG eine Abweichung von der in Art. 24 Abs. 1 ATSG statuierten fünfjährigen Frist aufzunehmen gewesen, worauf der Gesetzgeber aber trotz sorgfältiger Prüfung verzichtet hat (vgl. BBl 1999 V 4757). Die auf den 1. Januar 1997 in Kraft gesetzte Verlängerung der Frist von ehemals drei auf fünf Jahre in Art. 16 Abs. 2 AHVG stellt eine ausserhalb des Gesetzgebungsprozesses zum ATSG erfolgte bereichspezifische Revision auf Wunsch der Durchführungsstellen dar, nachdem sich in der Praxis oftmals gezeigt hatte, dass die bisherige dreijährige Frist zu knapp bemessen war (Botschaft vom 5. März 1990 über die zehnte Revision der Alters- und Hinterlassenenversicherung, BBl 1990 II 84).
8.2.2
Nach der früheren Rechtsprechung galt für die Vollstreckung rechtskräftig zugesprochener Leistungen grundsätzlich zweigübergreifend (vgl. SVR 2002 IV Nr. 15, I 424/99) eine zehnjährige absolute Verwirkungsfrist (
BGE 127 V 209
).
BGE 127 V 209
bezieht sich auf eine mit
BGE 97 V 144
erfolgte richterliche Lückenfüllung für nicht AHV-beitragspflichtige bzw. nicht versicherte Personen. In Anlehnung an Regelungen über die absolute Verjährung der Rückforderungsansprüche bei gewissen Steuern und in Analogie zu Art. 67 OR über die Verjährung des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs wurde damals eine zehnjährige Verwirkungsfrist als massgebend erachtet (
BGE 97 V 144
). Für die Vollstreckung rechtskräftig zugesprochener Leistungen sollte gemäss
BGE 127 V 209
nichts anderes gelten. Zur Begründung wurde angeführt, es handle sich um Leistungsansprüche, welche bereits rechtskräftig festgesetzt seien, so dass die bei der Feststellung der Ansprüche mit fortlaufendem Zeitablauf verbundenen Beweisschwierigkeiten nicht bestehen würden (
BGE 127 V 209
E. 2a S. 211).
Heute sind keinerlei Gründe ersichtlich, die auch nach Inkrafttreten des ATSG weiterhin bestehende Gesetzeslücke bezüglich der Vollstreckungsverjährung rechtskräftig verfügter Leistungen abweichend von der bisherigen Praxis zu füllen. Anstelle von Art. 67 OR kann auf die Analogie zur ordentlichen Frist gemäss Art. 127 OR verwiesen werden. Vor allem aber besteht aus Sicht der Rechtssicherheit nach wie vor kein Bedürfnis an einer kurzen Frist, weil die Verhältnisse nach der rechtskräftigen Festsetzung der Leistungen und der geschuldete Betrag klar sind (vgl.
BGE 131 V 4
E. 3.4 S. 8 f.).
8.3
Die Frist für die Vollstreckungsverwirkung beläuft sich folglich für eine rechtskräftig festgesetzte Rente auf zehn Jahre. Im vorliegenden Fall nimmt sie ihren Lauf ab Datum der unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 10. April 2007, mit der eine Rente bei einer Erwerbsunfähigkeit von 15 % zugesprochen worden war. Zur Zeit der Geltendmachung der Rentenleistungen mit Schreiben vom 5. Januar und 19. März 2015 waren die Rentenbetreffnisse (einschliesslich der für die Zeit von Februar bis September 2007 von der Suva ausbezahlten, jedoch vom Versicherten aus einem irrigen Motiv im Mai 2008 unbestrittenermassen wieder zurückbezahlten Renten) noch nicht verwirkt. Der angefochtene Gerichtsentscheid ist insoweit zu schützen und die Beschwerde der Suva abzuweisen.
9.
Die Suva erhöhte mit Einspracheentscheid vom 13. September 2017 die Rente ab 1. Januar 2009, entsprechend einer Erwerbsunfähigkeit von 30 %. Dieser Einspracheentscheid erwuchs nicht in Rechtskraft, sondern bildete vielmehr Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Gerichtsverfahren. Das kantonale Gericht übersieht, dass mangels rechtskräftiger und vollstreckbarer Zusprechung dieser höheren Rentenleistungen hier nicht die praxisgemässe zehnjährige Frist für die Vollstreckungsverwirkung (vgl. E. 8 hiervor) zur Anwendung kommen kann. Hinsichtlich dieser Leistungen ist die fünfjährige Frist für die Festsetzungsverwirkung gestützt auf Art. 24 Abs. 1 ATSG massgebend (vgl. SVR 2006 KV Nr. 4 S. 9, K 99/04; E. 7 hiervor). Weil der Beschwerdegegner erstmals im Januar 2015 eine höhere Rente anbegehrt hatte, waren die einzelnen Rentenbetreffnisse, soweit sie auf einer höheren als auf einer 15%igen Erwerbseinbusse fussen, für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 2009 damals bereits verwirkt. In diesem Umfang ist die Beschwerde der Suva gutzuheissen.
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de
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Termine per la perenzione nell'esecuzione di una prestazione stabilita con decisione passata in giudicato; lacuna legislativa.
Se la singola legge determinante (in concreto la LAINF per una rendita dell'assicurazione contro gli infortuni) non prevede alcuna regolamentazione particolare, per l'esecuzione di pretese del diritto delle assicurazioni sociali passate in giudicato vale in maniera generalizzata il termine di dieci anni secondo la
DTF 127 V 209
anche dopo l'entrata in vigore della LPGA (consid. 8).
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social security law
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59,013
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146 V 104
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146 V 104
Sachverhalt ab Seite 105
A. Der 1957 geborene A. war vom 1. Juni 2004 bis 31. Dezember 2017 für die Helvetia Schweizerische Versicherungsgesellschaft AG (im Folgenden: Helvetia) tätig gewesen. Das Arbeitsverhältnis war seitens der Arbeitgeberin aufgelöst und A. auf den 1. Januar 2018 vorzeitig pensioniert worden. Mit Lohnbescheinigung vom 23. Februar 2018 meldete die Helvetia, dass sie ihrem ehemaligen Mitarbeiter für das Jahr 2017 eine Lohnnachzahlung von Fr. 43'807.15 ausgerichtet habe. Mit Verfügung vom 26. Februar 2018 erhob die Ausgleichskasse "Versicherungen" auf der betreffenden Summe Sozialversicherungsbeiträge, und zwar im Einzelnen nebst den AHV/IV/EO-Beiträgen (Fr. 4'490.25) insbesondere auch Arbeitslosenversicherungsbeiträge (Fr. 963.75), dies bei einem Beitragssatz von 2,2 %. Einspracheweise wendete die Helvetia dagegen ein, dass die für das Jahr 2017 erfolgte Lohnnachzahlung arbeitslosenversicherungsrechtlich nur noch mit 1 % zu verabgaben sei (ALV2-Beitrag "Solidarität"), nachdem A. bei einem schon bezogenen Einkommen von Fr. 249'820.80 im betreffenden Jahr die ALV-Jahreshöchstgrenze von Fr. 148'200.- bereits erreicht habe. Mit Einspracheentscheid vom 12. März 2018 bekräftigte die Ausgleichskasse die Anwendung des Beitragssatzes von 2,2 % unter Berufung auf die massgebliche Verwaltungspraxis. Die im Bestimmungsjahr (Erwerbsjahr) 2017 abgerechneten Beiträge an die Arbeitslosenversicherung dürften nicht angerechnet werden, obwohl die entsprechende Jahreshöchstgrenze (Fr. 148'200.-) schon überschritten sei.
B. Die von der Helvetia dagegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 25. Juni 2019 gut. Es hob den angefochtenen Einspracheentscheid auf und wies die Sache zur Neufestsetzung des ALV-Beitrages im Sinne der Erwägungen an die Ausgleichskasse zurück.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), in Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheids sei der Einspracheentscheid der Ausgleichskasse vom 12. März 2018 zu bestätigen.
Helvetia und Versicherungsgericht schliessen je auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Für die Arbeitslosenversicherung ist (unter anderem) der Arbeitnehmer beitragspflichtig, der nach dem Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) versichert und für Einkommen aus unselbstständiger Tätigkeit beitragspflichtig ist (Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG [SR 837.0]). In diesem Sinne gilt als massgebender Lohn (vgl. Art. 5 Abs. 1 AHVG) grundsätzlich jedes Entgelt für in unselbstständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 AHVG). Dazu gehören begrifflich sämtliche Bezüge der Arbeitnehmerin und des Arbeitnehmers, die wirtschaftlich mit dem Arbeitsverhältnis zusammenhängen, gleichgültig, ob dieses Verhältnis fortbesteht oder gelöst worden ist und ob die Leistungen geschuldet werden oder freiwillig erfolgen. Zum beitragspflichtigen Einkommen aus unselbstständiger Erwerbstätigkeit zählt somit nicht nur unmittelbares Entgelt für geleistete Arbeit, sondern grundsätzlich jede Entschädigung oder Zuwendung, die sonst wie aus dem Arbeitsverhältnis bezogen wird, soweit sie nicht kraft ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Die Beitragspflicht einer versicherten unselbstständig erwerbstätigen Person entsteht mit der Leistung der Arbeit. Beiträge sind indessen erst bei Realisierung des Lohn- oder Entschädigungsanspruchs geschuldet (BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 mit Hinweisen).
3.2 Gemäss Art. 3 AVIG sind die Beiträge an die Versicherung je Arbeitsverhältnis vom massgebenden Lohn im Sinne der AHV-Gesetzgebung zu entrichten (Abs. 1). Bis zum massgebenden, auf den Monat umgerechneten Höchstbetrag des versicherten Verdienstes der obligatorischen Unfallversicherung beträgt der Beitragssatz 2,2 % (Abs. 2). Arbeitgeber und Arbeitnehmer tragen den Beitrag je zur Hälfte (Abs. 3 Satz 1). Erreicht der Schuldenstand des Ausgleichsfonds Ende Jahr 2,5 % der von der Beitragspflicht erfassten Lohnsumme, so muss der Bundesrat nach Art. 90c Abs. 1 AVIG innert einem Jahr eine Gesetzesrevision für eine Neuregelung der Finanzierung vorlegen (Satz 1). Er erhöht vorgängig den Beitragssatz nach Artikel 3 Absatz 2 um höchstens 0,3 Lohnprozente und stellt den Lohnanteil ab dem Höchstbetrag des versicherten Verdienstes unter die Beitragspflicht (Satz 2). Der Beitrag für diesen Lohnanteil darf höchstens 1 % betragen (Satz 3). Dieser sogenannte Solidaritätszuschlag wird seit 1. Januar 2011 wieder erhoben; seit Januar 2016 beträgt der dafür massgebende Schwellenwert gemäss Art. 22 Abs. 1 UVV (SR 832.202) Fr. 148'200.- (vgl. AS 2014 4213 sowie Rz. A17a AVIG-Praxis ALE des Staatssekretariats für Wirtschaft [SECO], gültig ab 1. Januar 2020).
4. Im Streit liegt die Höhe des arbeitslosenversicherungsrechtlichen Beitragssatzes auf der am 23. Februar 2018 bescheinigten Lohnnachzahlung für das Jahr 2017. Im Einzelnen geht es darum, ob das kantonale Gericht Bundesrecht verletzt hat, indem es - anders als die Verwaltung - entscheidend darauf abstellte, dass die betreffende Zahlung für 2017 bestimmt war. Die Hinzurechnung zum massgebenden Lohn dieses Jahres führt beitragsrechtlich dazu, dass zufolge bereits erreichter Jahreshöchstgrenze (vgl. Art. 3 Abs. 2 AVIG) nur mehr der Solidaritätszuschlag von 1 % nach Art. 90c Abs. 1 AVIG zu erheben wäre. Würde demgegenüber entscheidend auf die Realisierung der Nachzahlung im Jahr 2018 abgestellt, gelangte der Beitragssatz gemäss Art. 3 Abs. 2 AVIG von 2,2 % zur Anwendung.
5.
5.1 Nach der Rechtsprechung gilt es die Frage nach der Entstehung der Beitragspflicht zu unterscheiden von derjenigen nach dem Beitragsbezug, also dem Zeitpunkt, in dem die Beiträge vom massgebenden Lohn im Rahmen des Beitragsbezugs zu entrichten sind (BGE 115 V 161 E. 4b S. 163 f.; BGE 110 V 225 E. 3a S. 227 f.). Während für die Frage des Beitragsbezugs der Zeitpunkt der Einkommensrealisierung massgebend ist (BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 f.), richtet sich diejenige der (dieser logisch vorangehenden) Beitragspflicht als solcher nach dem Zeitpunkt der Erwerbstätigkeit (BGE 115 V 161 E. 4b S. 163 f.; BGE 111 V 161 E. 4a S. 166 f. mit Hinweisen und BGE 110 V 225 E. 3a S. 227; vgl. auch BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 f.). Die Beitragspflicht beruht direkt auf dem Gesetz und entsteht, sobald die sie nach dem Gesetz begründenden Tatsachen - Versicherteneigenschaft und Erwerbstätigkeit oder Nichterwerbstätigkeit - eingetreten sind (vgl. zum Ganzen: BGE 138 V 463 E. 8.1.1 S. 471 f. mit Hinweisen).
Bezogen auf die Arbeitnehmeraktien erwog das Bundesgericht, diese stellten - unabhängig davon, ob es freie oder gebundene betreffe - im Zeitpunkt ihres Erwerbs massgebenden Lohn dar. Dabei handle es sich um eine Form der nachträglichen Lohnzahlung, für die sich die Frage nach der Beitragspflicht nach den Vorschriften richte, die für jenen Zeitraum gelten, für den die nachträgliche Lohnzahlung bestimmt ist. Dieses sog. Bestimmungsprinzip sei in Rz. 2034 der Wegleitung des BSV über den Bezug der Beiträge in der AHV, IV und EO (WBB; Stand 1. Januar 2008) aufgenommen worden, ergänzt um den Zusatz, dass aus Gründen der praktischen Durchführung auch bei nachträglichen Lohnzahlungen auf den Zeitpunkt der Auszahlung oder Gutschrift abgestellt werden könne (Realisierungsprinzip). Einschränkend führe die Wegleitung Ausnahmen auf, für die stets das Bestimmungsprinzip gelte. Dazu gehöre unter anderem der Fall, dass das Arbeitsverhältnis bei dem oder den gleichen Arbeitgebenden im Realisationsjahr nicht mehr bestand (BGE 138 V 463 E. 8.1.2 S. 472 mit Hinweisen).
5.2
5.2.1 Die soeben erwähnte Wegleitung hält in der hier massgeblichen Fassung (Stand 1. Januar 2018) im Sinne der dargelegten Rechtsprechung fest, die Frage der Beitragspflicht für eine nachträgliche Lohnzahlung beurteile sich nach den Vorschriften, die für jenen Zeitraum gelten, für den die nachträgliche Lohnzahlung bestimmt sei. Dementsprechend ergebe sich aus dem Bestimmungsprinzip, ob überhaupt AHV/IV/EO- und ALV-Beiträge geschuldet seien sowie ob ein Altersfreibetrag nach Art. 6quater AHVV (SR 831.101) oder eine Freigrenze nach Art. 34d AHVV anwendbar sei (Rz. 2034 WBB). Bei nachträglichen Lohnzahlungen, die in diesem Sinne dem (paritätischen) Beitrag unterlägen, erfolge die beitragsrechtliche Abrechnung nach dem Realisierungsprinzip, also nach den Vorschriften im Zeitpunkt der Auszahlung. Das gelte für den Beitragssatz, indem derjenige anlässlich der Auszahlung oder Gutschrift der Nachzahlung anzuwenden sei, und für die Höhe eines Altersfreibetrages (Rz. 2035 WBB).
5.2.2 Die von der Verwaltung im vorliegenden Fall herangezogene Rz. 2035.1 WBB lautet wörtlich wie folgt:
"Sind auf nachträglichen Lohnzahlungen nach Rz. 2034 ALV-Beiträge geschuldet, werden diese nach dem Realisierungsprinzip bezogen, das heisst nach den im Realisierungsjahr geltenden Beitragssätzen (Rz. 2035) und den Höchstgrenzen des massgebenden Lohnes (beim ALV-Beitrag, Art. 3 Abs. 2 AVIG i.V.m. Art. 22 Abs. 1 UVV). Bei Bestehen des Arbeitsverhältnisses zum selben Arbeitgeber und der Beitragspflicht im Bestimmungs- und Realisierungsjahr gilt die ALV-Höchstgrenze entsprechend der Erwerbsdauer im Realisierungsjahr. In den übrigen Fällen entsprechend der Erwerbsdauer im Bestimmungsjahr."
Im Anschluss wird unter Rz. 2035.2 das (hernach variierte) Beispiel dargestellt, bei dem im Jahr 2016 eine Provisionszahlung für Vermittlungen im Jahr 2013 erfolgt: In der Variante a) gelten bei gleichem Arbeitgeber in beiden Jahren sowie bestehender Beitragspflicht im Bestimmungs- wie im Realisierungsjahr (gemäss Rz. 2035) für nachstehende Lohnzahlungen der Beitragssatz und die Höchstgrenzen des Realisierungsjahres; folglich werden die Provisionszahlung dem übrigen Einkommen des Jahres 2016 zugerechnet und gemeinsam mit diesem verabgabt. In der Variante b) soll bei im Jahr 2016 neuem Arbeitgeber bzw. Aufgabe der Erwerbstätigkeit oder Wegfall der Versicherungspflicht für den Beitragsbezug das Realisierungsprinzip (analog a) auch in den Fällen gelten, in denen im Realisierungsjahr das Arbeitsverhältnis beim gleichen Arbeitgeber nicht mehr besteht oder die Versicherungspflicht wegfällt. Dementsprechend unterliegt die im Jahr 2016 realisierte Zahlung dem ALV-Beitragssatz von 2,2 %.
5.3 Damit zeigt sich zusammenfassend, dass die mit der Wegleitung vorgegebene Verwaltungspraxis sich einerseits danach ausrichtet, ob es um die Frage der Beitragspflicht oder jene des -bezugs geht. Zum andern ergibt sich, dass für erstere das Bestimmungsprinzip gilt, während letzterer (bei bestehender Beitragspflicht) dem Realisierungsprinzip unterstellt wird. Das gilt im Übrigen auch hinsichtlich des Altersfreibetrags bei Arbeitnehmern im Rentenalter (Art. 6quater AHVV), wo die Wegleitung danach differenziert, ob er überhaupt zum Tragen kommt (Rz. 2034 WBB) bzw. in welcher Höhe ein solcher besteht (Rz. 2035 WBB).
6.
6.1 Das kantonale Gericht hat diese Wegleitung durchaus zur Kenntnis genommen, Rz. 2035.2 Variante b) aber dahin interpretiert, dass - wie es dort auch wörtlich heisse - das Realisierungsprinzip für den Beitragsbezug und nur für diesen gelte. Beiträge seien erst nach erfolgtem Lohnfluss abzuliefern, wovon die Frage zu unterscheiden sei, welchem Jahr die nachträgliche Lohnzahlung angerechnet werde. Wenn (wie im vorliegenden Fall) im Realisierungsjahr kein Arbeitsverhältnis mehr bestehe, könne die nachträgliche Lohnzahlung entsprechend der nur während dessen Dauer bestehenden Beitragspflicht nur im Bestimmungs- oder Erwerbsjahr angerechnet werden. Art. 3 AVIG knüpfe bei der Beitragsbemessung an den im jeweiligen Arbeitsverhältnis erzielten Lohn an, womit der Lohn im Bestimmungsjahr auch für die Aufteilung in den bis zum Höchstbetrag dem Beitragssatz von 2,2 % und in den dem Solidaritätszuschlag von 1 % unterliegenden Lohnanteil massgebend sein müsse.
6.2 Das BSV referiert beschwerdeweise die Rechtsprechung zu Beitragspflicht und -bezug und verweist im Übrigen vor allem auf praktische Schwierigkeiten in der Umsetzung der vorinstanzlichen Lösung, zumal dann, wenn sich Nachzahlungen auf mehrere Erwerbsjahre bezögen. Weiter macht es geltend, dass sich die Lösung gemäss WBB nicht durchgängig zuungunsten der Beitragspflichtigen auswirke.
7.
7.1 Die Verwaltungsweisungen richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 144 V 195 E. 4.2 S. 198 mit Hinweisen). Allerdings dürfen auf dem Wege von Verwaltungsweisungen keine über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen Rechtsanspruchs eingeführt werden (BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.; vgl. auch BGE 140 V 343 E. 5.2 S. 346; je mit Hinweisen; Urteil 9C_726/2018 vom 28. Mai 2019 E. 4.2.1).
7.2 Es steht unbestrittenermassen fest, dass es sich bei der in Frage stehenden Nachzahlung um massgebenden Lohn im Sinne von Art. 5 Abs. 1 AHVG handelt, womit sie der entsprechenden Beitragspflicht unterliegt (Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG). Mit Blick darauf liegt es an sich nahe, für die zu beurteilende Frage gemäss Rz. 2035.2 WBB (Variante b) und der verfügenden Ausgleichskasse auf das - im Übrigen vergleichsweise einfach, ohne grossen Abklärungsaufwand zu handhabende - Realisierungsprinzip abzustellen. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass die Streitfrage näher hin zur Ebene der Beitragspflicht zu verorten ist als zu derjenigen des blossen -bezugs. Denn im Unterschied zur AHV-Gesetzgebung, wo die Höhe des beitragspflichtigen Einkommens nach oben keine Limite kennt (vgl. Urteil 9C_33/2009 vom 2. September 2009 E. 3.3, in: SVR 2010 AHV Nr. 3 S. 7; SCARTAZZINI/HÜRZELER, Bundessozialversicherungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 11 Rz. 51; BETTINA KAHIL-WOLFF, in: Droit suisse de la sécurité sociale, Pierre-Yves Greber und andere [Hrsg.], Bd. I, 2010, S. 69 Rz. 23), besteht für die ALV-Beitragspflicht ein Plafond (Art. 3 Abs. 2 AVIG; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2282 Rz. 51). Darüber hinaus gibt es keine Beitragspflicht bzw. (wie seit 1. Januar 2011) nur mehr eine solche nach Massgabe des (seinerseits grundsätzlich befristeten) Solidaritätszuschlags (Art. 90c Abs. 1 AVIG). Insofern verhält es sich in qualitativer Hinsicht, wenn auch in umgekehrter Richtung, nicht wesentlich anders als bei der Frage nach der Anwendbarkeit des Altersfreibetrags (Art. 6quater AHVV) oder der Freigrenze (Art. 34d AHVV: "geringfügiger Lohn"), in welchem Rahmen keine Beitragspflicht oder eine solche nur auf Verlangen des Versicherten besteht. Anderseits soll mit der Vorinstanz bedacht werden, dass im Zeitpunkt der erfolgten Nachzahlung keine Erwerbstätigkeit des Versicherten mehr bestand - eine offensichtliche Unrichtigkeit der betreffenden Feststellung im angefochtenen Gerichtsentscheid ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Deshalb entfällt auch von Gesetzes wegen die Möglichkeit, die auf der erfolgten Nachzahlung anfallenden AHV/IV/EO-Beiträge im individuellen Konto des Beitragspflichtigen dem Realisierungsjahr gutzuschreiben, woran das seit dem 1. Januar 2012 formellgesetzlich eingeführte Realisierungsprinzip (vgl. Art. 30ter Abs. 3 AHVG) nichts geändert hat (UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1282 Rz. 266; vgl. ferner BGE 139 V 12 E. 5.4 S. 17; BGE 111 V 161 E. 4d S. 169). Das heisst nichts anderes, als dass die Verwaltung in eben dieser Konstellation ohnehin gehalten ist, die Zuordnung der Beiträge gemäss Bestimmungsprinzip vorzunehmen, mithin den nachträglich entrichteten Lohn den bestimmungsgemässen Erwerbsjahren zuzuweisen. Dementsprechend relativieren sich die in der Beschwerde in diesem Zusammenhang angeführten praktischen Gründe doch ganz erheblich.
7.3 Wie es sich mit den in der Beschwerde genannten Beispielen verhält, namentlich mit hohen Nachzahlungsbeträgen im Jahr 2021, wenn es voraussichtlich keinen Solidaritätsbeitrag mehr geben wird, ist nicht in diesem Fall, sondern bei Bedarf zu gegebener Zeit zu prüfen. Anderseits bleibt für die hier zu klärende Frage rechtlich unerheblich, ob die vorinstanzliche Lösung für die Beitragspflichtigen durchwegs günstiger ausfällt oder nicht.
7.4 Nach den vorstehenden Erwägungen rechtfertigt es sich, den vorliegenden Fall nicht oder nicht ausschliesslich auf der Ebene des Beitragsbezugs abzuhandeln, sondern in erster Linie unter dem an der Beitragspflicht anknüpfenden Gesichtspunkt des massgeblichen Erwerbsjahres bzw. der Anrechnung der entsprechenden Beiträge. Soweit Rz. 2035.2 WBB Variante b) den ALV-Beitragssatz bei Einkommensbezügen in einem Jahr nach Beendigung der Versicherungspflicht ungeachtet des im betreffenden Erwerbs- oder Bestimmungsjahr erzielten Einkommens festlegt, ist die betreffende Wegleitung mit der Vorinstanz als bundesrechtswidrig zu qualifizieren.
8. Nachdem die vorinstanzliche Feststellung unbeanstandet geblieben ist, dass die 2018 erfolgte streitbetroffene Nachzahlung für das (Erwerbs-)Jahr 2017 bestimmt war, ist die Beschwerde ohne Weiteres abzuweisen.
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Art. 3 und Art. 90c Abs. 1 AVIG; Beitragspflicht bei nachträglicher Lohnzahlung. Die Bestimmung des Beitragssatzes einer Lohnnachzahlung (Art. 5 Abs. 1 AHVG) ist nicht oder nicht ausschliesslich auf der Ebene des Beitragsbezugs abzuhandeln, sondern in erster Linie unter dem an der Beitragspflicht anknüpfenden Gesichtspunkt des massgeblichen Erwerbsjahres bzw. der Anrechnung der entsprechenden Beiträge. Soweit Rz. 2035.2 WBB (Stand 1. Januar 2018; Variante b) den ALV-Beitragssatz bei Einkommensbezügen in einem Jahr nach Beendigung der Versicherungspflicht ungeachtet des im betreffenden Erwerbs- oder Bestimmungsjahr erzielten Einkommens festlegt, ist die betreffende Wegleitung mit der Vorinstanz als bundesrechtswidrig zu qualifizieren (E. 3-8).
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146 V 104
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146 V 104
Sachverhalt ab Seite 105
A. Der 1957 geborene A. war vom 1. Juni 2004 bis 31. Dezember 2017 für die Helvetia Schweizerische Versicherungsgesellschaft AG (im Folgenden: Helvetia) tätig gewesen. Das Arbeitsverhältnis war seitens der Arbeitgeberin aufgelöst und A. auf den 1. Januar 2018 vorzeitig pensioniert worden. Mit Lohnbescheinigung vom 23. Februar 2018 meldete die Helvetia, dass sie ihrem ehemaligen Mitarbeiter für das Jahr 2017 eine Lohnnachzahlung von Fr. 43'807.15 ausgerichtet habe. Mit Verfügung vom 26. Februar 2018 erhob die Ausgleichskasse "Versicherungen" auf der betreffenden Summe Sozialversicherungsbeiträge, und zwar im Einzelnen nebst den AHV/IV/EO-Beiträgen (Fr. 4'490.25) insbesondere auch Arbeitslosenversicherungsbeiträge (Fr. 963.75), dies bei einem Beitragssatz von 2,2 %. Einspracheweise wendete die Helvetia dagegen ein, dass die für das Jahr 2017 erfolgte Lohnnachzahlung arbeitslosenversicherungsrechtlich nur noch mit 1 % zu verabgaben sei (ALV2-Beitrag "Solidarität"), nachdem A. bei einem schon bezogenen Einkommen von Fr. 249'820.80 im betreffenden Jahr die ALV-Jahreshöchstgrenze von Fr. 148'200.- bereits erreicht habe. Mit Einspracheentscheid vom 12. März 2018 bekräftigte die Ausgleichskasse die Anwendung des Beitragssatzes von 2,2 % unter Berufung auf die massgebliche Verwaltungspraxis. Die im Bestimmungsjahr (Erwerbsjahr) 2017 abgerechneten Beiträge an die Arbeitslosenversicherung dürften nicht angerechnet werden, obwohl die entsprechende Jahreshöchstgrenze (Fr. 148'200.-) schon überschritten sei.
B. Die von der Helvetia dagegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 25. Juni 2019 gut. Es hob den angefochtenen Einspracheentscheid auf und wies die Sache zur Neufestsetzung des ALV-Beitrages im Sinne der Erwägungen an die Ausgleichskasse zurück.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), in Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheids sei der Einspracheentscheid der Ausgleichskasse vom 12. März 2018 zu bestätigen.
Helvetia und Versicherungsgericht schliessen je auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Für die Arbeitslosenversicherung ist (unter anderem) der Arbeitnehmer beitragspflichtig, der nach dem Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) versichert und für Einkommen aus unselbstständiger Tätigkeit beitragspflichtig ist (Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG [SR 837.0]). In diesem Sinne gilt als massgebender Lohn (vgl. Art. 5 Abs. 1 AHVG) grundsätzlich jedes Entgelt für in unselbstständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 AHVG). Dazu gehören begrifflich sämtliche Bezüge der Arbeitnehmerin und des Arbeitnehmers, die wirtschaftlich mit dem Arbeitsverhältnis zusammenhängen, gleichgültig, ob dieses Verhältnis fortbesteht oder gelöst worden ist und ob die Leistungen geschuldet werden oder freiwillig erfolgen. Zum beitragspflichtigen Einkommen aus unselbstständiger Erwerbstätigkeit zählt somit nicht nur unmittelbares Entgelt für geleistete Arbeit, sondern grundsätzlich jede Entschädigung oder Zuwendung, die sonst wie aus dem Arbeitsverhältnis bezogen wird, soweit sie nicht kraft ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Die Beitragspflicht einer versicherten unselbstständig erwerbstätigen Person entsteht mit der Leistung der Arbeit. Beiträge sind indessen erst bei Realisierung des Lohn- oder Entschädigungsanspruchs geschuldet (BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 mit Hinweisen).
3.2 Gemäss Art. 3 AVIG sind die Beiträge an die Versicherung je Arbeitsverhältnis vom massgebenden Lohn im Sinne der AHV-Gesetzgebung zu entrichten (Abs. 1). Bis zum massgebenden, auf den Monat umgerechneten Höchstbetrag des versicherten Verdienstes der obligatorischen Unfallversicherung beträgt der Beitragssatz 2,2 % (Abs. 2). Arbeitgeber und Arbeitnehmer tragen den Beitrag je zur Hälfte (Abs. 3 Satz 1). Erreicht der Schuldenstand des Ausgleichsfonds Ende Jahr 2,5 % der von der Beitragspflicht erfassten Lohnsumme, so muss der Bundesrat nach Art. 90c Abs. 1 AVIG innert einem Jahr eine Gesetzesrevision für eine Neuregelung der Finanzierung vorlegen (Satz 1). Er erhöht vorgängig den Beitragssatz nach Artikel 3 Absatz 2 um höchstens 0,3 Lohnprozente und stellt den Lohnanteil ab dem Höchstbetrag des versicherten Verdienstes unter die Beitragspflicht (Satz 2). Der Beitrag für diesen Lohnanteil darf höchstens 1 % betragen (Satz 3). Dieser sogenannte Solidaritätszuschlag wird seit 1. Januar 2011 wieder erhoben; seit Januar 2016 beträgt der dafür massgebende Schwellenwert gemäss Art. 22 Abs. 1 UVV (SR 832.202) Fr. 148'200.- (vgl. AS 2014 4213 sowie Rz. A17a AVIG-Praxis ALE des Staatssekretariats für Wirtschaft [SECO], gültig ab 1. Januar 2020).
4. Im Streit liegt die Höhe des arbeitslosenversicherungsrechtlichen Beitragssatzes auf der am 23. Februar 2018 bescheinigten Lohnnachzahlung für das Jahr 2017. Im Einzelnen geht es darum, ob das kantonale Gericht Bundesrecht verletzt hat, indem es - anders als die Verwaltung - entscheidend darauf abstellte, dass die betreffende Zahlung für 2017 bestimmt war. Die Hinzurechnung zum massgebenden Lohn dieses Jahres führt beitragsrechtlich dazu, dass zufolge bereits erreichter Jahreshöchstgrenze (vgl. Art. 3 Abs. 2 AVIG) nur mehr der Solidaritätszuschlag von 1 % nach Art. 90c Abs. 1 AVIG zu erheben wäre. Würde demgegenüber entscheidend auf die Realisierung der Nachzahlung im Jahr 2018 abgestellt, gelangte der Beitragssatz gemäss Art. 3 Abs. 2 AVIG von 2,2 % zur Anwendung.
5.
5.1 Nach der Rechtsprechung gilt es die Frage nach der Entstehung der Beitragspflicht zu unterscheiden von derjenigen nach dem Beitragsbezug, also dem Zeitpunkt, in dem die Beiträge vom massgebenden Lohn im Rahmen des Beitragsbezugs zu entrichten sind (BGE 115 V 161 E. 4b S. 163 f.; BGE 110 V 225 E. 3a S. 227 f.). Während für die Frage des Beitragsbezugs der Zeitpunkt der Einkommensrealisierung massgebend ist (BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 f.), richtet sich diejenige der (dieser logisch vorangehenden) Beitragspflicht als solcher nach dem Zeitpunkt der Erwerbstätigkeit (BGE 115 V 161 E. 4b S. 163 f.; BGE 111 V 161 E. 4a S. 166 f. mit Hinweisen und BGE 110 V 225 E. 3a S. 227; vgl. auch BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 f.). Die Beitragspflicht beruht direkt auf dem Gesetz und entsteht, sobald die sie nach dem Gesetz begründenden Tatsachen - Versicherteneigenschaft und Erwerbstätigkeit oder Nichterwerbstätigkeit - eingetreten sind (vgl. zum Ganzen: BGE 138 V 463 E. 8.1.1 S. 471 f. mit Hinweisen).
Bezogen auf die Arbeitnehmeraktien erwog das Bundesgericht, diese stellten - unabhängig davon, ob es freie oder gebundene betreffe - im Zeitpunkt ihres Erwerbs massgebenden Lohn dar. Dabei handle es sich um eine Form der nachträglichen Lohnzahlung, für die sich die Frage nach der Beitragspflicht nach den Vorschriften richte, die für jenen Zeitraum gelten, für den die nachträgliche Lohnzahlung bestimmt ist. Dieses sog. Bestimmungsprinzip sei in Rz. 2034 der Wegleitung des BSV über den Bezug der Beiträge in der AHV, IV und EO (WBB; Stand 1. Januar 2008) aufgenommen worden, ergänzt um den Zusatz, dass aus Gründen der praktischen Durchführung auch bei nachträglichen Lohnzahlungen auf den Zeitpunkt der Auszahlung oder Gutschrift abgestellt werden könne (Realisierungsprinzip). Einschränkend führe die Wegleitung Ausnahmen auf, für die stets das Bestimmungsprinzip gelte. Dazu gehöre unter anderem der Fall, dass das Arbeitsverhältnis bei dem oder den gleichen Arbeitgebenden im Realisationsjahr nicht mehr bestand (BGE 138 V 463 E. 8.1.2 S. 472 mit Hinweisen).
5.2
5.2.1 Die soeben erwähnte Wegleitung hält in der hier massgeblichen Fassung (Stand 1. Januar 2018) im Sinne der dargelegten Rechtsprechung fest, die Frage der Beitragspflicht für eine nachträgliche Lohnzahlung beurteile sich nach den Vorschriften, die für jenen Zeitraum gelten, für den die nachträgliche Lohnzahlung bestimmt sei. Dementsprechend ergebe sich aus dem Bestimmungsprinzip, ob überhaupt AHV/IV/EO- und ALV-Beiträge geschuldet seien sowie ob ein Altersfreibetrag nach Art. 6quater AHVV (SR 831.101) oder eine Freigrenze nach Art. 34d AHVV anwendbar sei (Rz. 2034 WBB). Bei nachträglichen Lohnzahlungen, die in diesem Sinne dem (paritätischen) Beitrag unterlägen, erfolge die beitragsrechtliche Abrechnung nach dem Realisierungsprinzip, also nach den Vorschriften im Zeitpunkt der Auszahlung. Das gelte für den Beitragssatz, indem derjenige anlässlich der Auszahlung oder Gutschrift der Nachzahlung anzuwenden sei, und für die Höhe eines Altersfreibetrages (Rz. 2035 WBB).
5.2.2 Die von der Verwaltung im vorliegenden Fall herangezogene Rz. 2035.1 WBB lautet wörtlich wie folgt:
"Sind auf nachträglichen Lohnzahlungen nach Rz. 2034 ALV-Beiträge geschuldet, werden diese nach dem Realisierungsprinzip bezogen, das heisst nach den im Realisierungsjahr geltenden Beitragssätzen (Rz. 2035) und den Höchstgrenzen des massgebenden Lohnes (beim ALV-Beitrag, Art. 3 Abs. 2 AVIG i.V.m. Art. 22 Abs. 1 UVV). Bei Bestehen des Arbeitsverhältnisses zum selben Arbeitgeber und der Beitragspflicht im Bestimmungs- und Realisierungsjahr gilt die ALV-Höchstgrenze entsprechend der Erwerbsdauer im Realisierungsjahr. In den übrigen Fällen entsprechend der Erwerbsdauer im Bestimmungsjahr."
Im Anschluss wird unter Rz. 2035.2 das (hernach variierte) Beispiel dargestellt, bei dem im Jahr 2016 eine Provisionszahlung für Vermittlungen im Jahr 2013 erfolgt: In der Variante a) gelten bei gleichem Arbeitgeber in beiden Jahren sowie bestehender Beitragspflicht im Bestimmungs- wie im Realisierungsjahr (gemäss Rz. 2035) für nachstehende Lohnzahlungen der Beitragssatz und die Höchstgrenzen des Realisierungsjahres; folglich werden die Provisionszahlung dem übrigen Einkommen des Jahres 2016 zugerechnet und gemeinsam mit diesem verabgabt. In der Variante b) soll bei im Jahr 2016 neuem Arbeitgeber bzw. Aufgabe der Erwerbstätigkeit oder Wegfall der Versicherungspflicht für den Beitragsbezug das Realisierungsprinzip (analog a) auch in den Fällen gelten, in denen im Realisierungsjahr das Arbeitsverhältnis beim gleichen Arbeitgeber nicht mehr besteht oder die Versicherungspflicht wegfällt. Dementsprechend unterliegt die im Jahr 2016 realisierte Zahlung dem ALV-Beitragssatz von 2,2 %.
5.3 Damit zeigt sich zusammenfassend, dass die mit der Wegleitung vorgegebene Verwaltungspraxis sich einerseits danach ausrichtet, ob es um die Frage der Beitragspflicht oder jene des -bezugs geht. Zum andern ergibt sich, dass für erstere das Bestimmungsprinzip gilt, während letzterer (bei bestehender Beitragspflicht) dem Realisierungsprinzip unterstellt wird. Das gilt im Übrigen auch hinsichtlich des Altersfreibetrags bei Arbeitnehmern im Rentenalter (Art. 6quater AHVV), wo die Wegleitung danach differenziert, ob er überhaupt zum Tragen kommt (Rz. 2034 WBB) bzw. in welcher Höhe ein solcher besteht (Rz. 2035 WBB).
6.
6.1 Das kantonale Gericht hat diese Wegleitung durchaus zur Kenntnis genommen, Rz. 2035.2 Variante b) aber dahin interpretiert, dass - wie es dort auch wörtlich heisse - das Realisierungsprinzip für den Beitragsbezug und nur für diesen gelte. Beiträge seien erst nach erfolgtem Lohnfluss abzuliefern, wovon die Frage zu unterscheiden sei, welchem Jahr die nachträgliche Lohnzahlung angerechnet werde. Wenn (wie im vorliegenden Fall) im Realisierungsjahr kein Arbeitsverhältnis mehr bestehe, könne die nachträgliche Lohnzahlung entsprechend der nur während dessen Dauer bestehenden Beitragspflicht nur im Bestimmungs- oder Erwerbsjahr angerechnet werden. Art. 3 AVIG knüpfe bei der Beitragsbemessung an den im jeweiligen Arbeitsverhältnis erzielten Lohn an, womit der Lohn im Bestimmungsjahr auch für die Aufteilung in den bis zum Höchstbetrag dem Beitragssatz von 2,2 % und in den dem Solidaritätszuschlag von 1 % unterliegenden Lohnanteil massgebend sein müsse.
6.2 Das BSV referiert beschwerdeweise die Rechtsprechung zu Beitragspflicht und -bezug und verweist im Übrigen vor allem auf praktische Schwierigkeiten in der Umsetzung der vorinstanzlichen Lösung, zumal dann, wenn sich Nachzahlungen auf mehrere Erwerbsjahre bezögen. Weiter macht es geltend, dass sich die Lösung gemäss WBB nicht durchgängig zuungunsten der Beitragspflichtigen auswirke.
7.
7.1 Die Verwaltungsweisungen richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 144 V 195 E. 4.2 S. 198 mit Hinweisen). Allerdings dürfen auf dem Wege von Verwaltungsweisungen keine über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen Rechtsanspruchs eingeführt werden (BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.; vgl. auch BGE 140 V 343 E. 5.2 S. 346; je mit Hinweisen; Urteil 9C_726/2018 vom 28. Mai 2019 E. 4.2.1).
7.2 Es steht unbestrittenermassen fest, dass es sich bei der in Frage stehenden Nachzahlung um massgebenden Lohn im Sinne von Art. 5 Abs. 1 AHVG handelt, womit sie der entsprechenden Beitragspflicht unterliegt (Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG). Mit Blick darauf liegt es an sich nahe, für die zu beurteilende Frage gemäss Rz. 2035.2 WBB (Variante b) und der verfügenden Ausgleichskasse auf das - im Übrigen vergleichsweise einfach, ohne grossen Abklärungsaufwand zu handhabende - Realisierungsprinzip abzustellen. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass die Streitfrage näher hin zur Ebene der Beitragspflicht zu verorten ist als zu derjenigen des blossen -bezugs. Denn im Unterschied zur AHV-Gesetzgebung, wo die Höhe des beitragspflichtigen Einkommens nach oben keine Limite kennt (vgl. Urteil 9C_33/2009 vom 2. September 2009 E. 3.3, in: SVR 2010 AHV Nr. 3 S. 7; SCARTAZZINI/HÜRZELER, Bundessozialversicherungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 11 Rz. 51; BETTINA KAHIL-WOLFF, in: Droit suisse de la sécurité sociale, Pierre-Yves Greber und andere [Hrsg.], Bd. I, 2010, S. 69 Rz. 23), besteht für die ALV-Beitragspflicht ein Plafond (Art. 3 Abs. 2 AVIG; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2282 Rz. 51). Darüber hinaus gibt es keine Beitragspflicht bzw. (wie seit 1. Januar 2011) nur mehr eine solche nach Massgabe des (seinerseits grundsätzlich befristeten) Solidaritätszuschlags (Art. 90c Abs. 1 AVIG). Insofern verhält es sich in qualitativer Hinsicht, wenn auch in umgekehrter Richtung, nicht wesentlich anders als bei der Frage nach der Anwendbarkeit des Altersfreibetrags (Art. 6quater AHVV) oder der Freigrenze (Art. 34d AHVV: "geringfügiger Lohn"), in welchem Rahmen keine Beitragspflicht oder eine solche nur auf Verlangen des Versicherten besteht. Anderseits soll mit der Vorinstanz bedacht werden, dass im Zeitpunkt der erfolgten Nachzahlung keine Erwerbstätigkeit des Versicherten mehr bestand - eine offensichtliche Unrichtigkeit der betreffenden Feststellung im angefochtenen Gerichtsentscheid ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Deshalb entfällt auch von Gesetzes wegen die Möglichkeit, die auf der erfolgten Nachzahlung anfallenden AHV/IV/EO-Beiträge im individuellen Konto des Beitragspflichtigen dem Realisierungsjahr gutzuschreiben, woran das seit dem 1. Januar 2012 formellgesetzlich eingeführte Realisierungsprinzip (vgl. Art. 30ter Abs. 3 AHVG) nichts geändert hat (UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1282 Rz. 266; vgl. ferner BGE 139 V 12 E. 5.4 S. 17; BGE 111 V 161 E. 4d S. 169). Das heisst nichts anderes, als dass die Verwaltung in eben dieser Konstellation ohnehin gehalten ist, die Zuordnung der Beiträge gemäss Bestimmungsprinzip vorzunehmen, mithin den nachträglich entrichteten Lohn den bestimmungsgemässen Erwerbsjahren zuzuweisen. Dementsprechend relativieren sich die in der Beschwerde in diesem Zusammenhang angeführten praktischen Gründe doch ganz erheblich.
7.3 Wie es sich mit den in der Beschwerde genannten Beispielen verhält, namentlich mit hohen Nachzahlungsbeträgen im Jahr 2021, wenn es voraussichtlich keinen Solidaritätsbeitrag mehr geben wird, ist nicht in diesem Fall, sondern bei Bedarf zu gegebener Zeit zu prüfen. Anderseits bleibt für die hier zu klärende Frage rechtlich unerheblich, ob die vorinstanzliche Lösung für die Beitragspflichtigen durchwegs günstiger ausfällt oder nicht.
7.4 Nach den vorstehenden Erwägungen rechtfertigt es sich, den vorliegenden Fall nicht oder nicht ausschliesslich auf der Ebene des Beitragsbezugs abzuhandeln, sondern in erster Linie unter dem an der Beitragspflicht anknüpfenden Gesichtspunkt des massgeblichen Erwerbsjahres bzw. der Anrechnung der entsprechenden Beiträge. Soweit Rz. 2035.2 WBB Variante b) den ALV-Beitragssatz bei Einkommensbezügen in einem Jahr nach Beendigung der Versicherungspflicht ungeachtet des im betreffenden Erwerbs- oder Bestimmungsjahr erzielten Einkommens festlegt, ist die betreffende Wegleitung mit der Vorinstanz als bundesrechtswidrig zu qualifizieren.
8. Nachdem die vorinstanzliche Feststellung unbeanstandet geblieben ist, dass die 2018 erfolgte streitbetroffene Nachzahlung für das (Erwerbs-)Jahr 2017 bestimmt war, ist die Beschwerde ohne Weiteres abzuweisen.
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Art. 3 et art. 90c al. 1 LACI; obligation de cotiser en cas de versement de salaire arriéré. Le taux de cotisation applicable à un versement de salaire arriéré (art. 5 al. 1 LAVS) ne se détermine pas ou pas uniquement au niveau de la perception des cotisations, mais en premier lieu au regard de l'année d'acquisition déterminante, respectivement de l'imputation des montants correspondants, auxquelles est rattachée l'obligation de cotiser. Le ch. 2035.2 de la directive DP (état au 1er janvier 2018; variante b) est donc contraire au droit fédéral en tant qu'il fixe le taux de cotisation applicable aux revenus versés au cours d'une année où l'obligation d'assurance a pris fin indépendamment du revenu perçu durant l'année d'acquisition ou durant l'année de détermination concernée (consid. 3-8).
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Sachverhalt ab Seite 105
A. Der 1957 geborene A. war vom 1. Juni 2004 bis 31. Dezember 2017 für die Helvetia Schweizerische Versicherungsgesellschaft AG (im Folgenden: Helvetia) tätig gewesen. Das Arbeitsverhältnis war seitens der Arbeitgeberin aufgelöst und A. auf den 1. Januar 2018 vorzeitig pensioniert worden. Mit Lohnbescheinigung vom 23. Februar 2018 meldete die Helvetia, dass sie ihrem ehemaligen Mitarbeiter für das Jahr 2017 eine Lohnnachzahlung von Fr. 43'807.15 ausgerichtet habe. Mit Verfügung vom 26. Februar 2018 erhob die Ausgleichskasse "Versicherungen" auf der betreffenden Summe Sozialversicherungsbeiträge, und zwar im Einzelnen nebst den AHV/IV/EO-Beiträgen (Fr. 4'490.25) insbesondere auch Arbeitslosenversicherungsbeiträge (Fr. 963.75), dies bei einem Beitragssatz von 2,2 %. Einspracheweise wendete die Helvetia dagegen ein, dass die für das Jahr 2017 erfolgte Lohnnachzahlung arbeitslosenversicherungsrechtlich nur noch mit 1 % zu verabgaben sei (ALV2-Beitrag "Solidarität"), nachdem A. bei einem schon bezogenen Einkommen von Fr. 249'820.80 im betreffenden Jahr die ALV-Jahreshöchstgrenze von Fr. 148'200.- bereits erreicht habe. Mit Einspracheentscheid vom 12. März 2018 bekräftigte die Ausgleichskasse die Anwendung des Beitragssatzes von 2,2 % unter Berufung auf die massgebliche Verwaltungspraxis. Die im Bestimmungsjahr (Erwerbsjahr) 2017 abgerechneten Beiträge an die Arbeitslosenversicherung dürften nicht angerechnet werden, obwohl die entsprechende Jahreshöchstgrenze (Fr. 148'200.-) schon überschritten sei.
B. Die von der Helvetia dagegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 25. Juni 2019 gut. Es hob den angefochtenen Einspracheentscheid auf und wies die Sache zur Neufestsetzung des ALV-Beitrages im Sinne der Erwägungen an die Ausgleichskasse zurück.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), in Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheids sei der Einspracheentscheid der Ausgleichskasse vom 12. März 2018 zu bestätigen.
Helvetia und Versicherungsgericht schliessen je auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Für die Arbeitslosenversicherung ist (unter anderem) der Arbeitnehmer beitragspflichtig, der nach dem Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) versichert und für Einkommen aus unselbstständiger Tätigkeit beitragspflichtig ist (Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG [SR 837.0]). In diesem Sinne gilt als massgebender Lohn (vgl. Art. 5 Abs. 1 AHVG) grundsätzlich jedes Entgelt für in unselbstständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 AHVG). Dazu gehören begrifflich sämtliche Bezüge der Arbeitnehmerin und des Arbeitnehmers, die wirtschaftlich mit dem Arbeitsverhältnis zusammenhängen, gleichgültig, ob dieses Verhältnis fortbesteht oder gelöst worden ist und ob die Leistungen geschuldet werden oder freiwillig erfolgen. Zum beitragspflichtigen Einkommen aus unselbstständiger Erwerbstätigkeit zählt somit nicht nur unmittelbares Entgelt für geleistete Arbeit, sondern grundsätzlich jede Entschädigung oder Zuwendung, die sonst wie aus dem Arbeitsverhältnis bezogen wird, soweit sie nicht kraft ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Die Beitragspflicht einer versicherten unselbstständig erwerbstätigen Person entsteht mit der Leistung der Arbeit. Beiträge sind indessen erst bei Realisierung des Lohn- oder Entschädigungsanspruchs geschuldet (BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 mit Hinweisen).
3.2 Gemäss Art. 3 AVIG sind die Beiträge an die Versicherung je Arbeitsverhältnis vom massgebenden Lohn im Sinne der AHV-Gesetzgebung zu entrichten (Abs. 1). Bis zum massgebenden, auf den Monat umgerechneten Höchstbetrag des versicherten Verdienstes der obligatorischen Unfallversicherung beträgt der Beitragssatz 2,2 % (Abs. 2). Arbeitgeber und Arbeitnehmer tragen den Beitrag je zur Hälfte (Abs. 3 Satz 1). Erreicht der Schuldenstand des Ausgleichsfonds Ende Jahr 2,5 % der von der Beitragspflicht erfassten Lohnsumme, so muss der Bundesrat nach Art. 90c Abs. 1 AVIG innert einem Jahr eine Gesetzesrevision für eine Neuregelung der Finanzierung vorlegen (Satz 1). Er erhöht vorgängig den Beitragssatz nach Artikel 3 Absatz 2 um höchstens 0,3 Lohnprozente und stellt den Lohnanteil ab dem Höchstbetrag des versicherten Verdienstes unter die Beitragspflicht (Satz 2). Der Beitrag für diesen Lohnanteil darf höchstens 1 % betragen (Satz 3). Dieser sogenannte Solidaritätszuschlag wird seit 1. Januar 2011 wieder erhoben; seit Januar 2016 beträgt der dafür massgebende Schwellenwert gemäss Art. 22 Abs. 1 UVV (SR 832.202) Fr. 148'200.- (vgl. AS 2014 4213 sowie Rz. A17a AVIG-Praxis ALE des Staatssekretariats für Wirtschaft [SECO], gültig ab 1. Januar 2020).
4. Im Streit liegt die Höhe des arbeitslosenversicherungsrechtlichen Beitragssatzes auf der am 23. Februar 2018 bescheinigten Lohnnachzahlung für das Jahr 2017. Im Einzelnen geht es darum, ob das kantonale Gericht Bundesrecht verletzt hat, indem es - anders als die Verwaltung - entscheidend darauf abstellte, dass die betreffende Zahlung für 2017 bestimmt war. Die Hinzurechnung zum massgebenden Lohn dieses Jahres führt beitragsrechtlich dazu, dass zufolge bereits erreichter Jahreshöchstgrenze (vgl. Art. 3 Abs. 2 AVIG) nur mehr der Solidaritätszuschlag von 1 % nach Art. 90c Abs. 1 AVIG zu erheben wäre. Würde demgegenüber entscheidend auf die Realisierung der Nachzahlung im Jahr 2018 abgestellt, gelangte der Beitragssatz gemäss Art. 3 Abs. 2 AVIG von 2,2 % zur Anwendung.
5.
5.1 Nach der Rechtsprechung gilt es die Frage nach der Entstehung der Beitragspflicht zu unterscheiden von derjenigen nach dem Beitragsbezug, also dem Zeitpunkt, in dem die Beiträge vom massgebenden Lohn im Rahmen des Beitragsbezugs zu entrichten sind (BGE 115 V 161 E. 4b S. 163 f.; BGE 110 V 225 E. 3a S. 227 f.). Während für die Frage des Beitragsbezugs der Zeitpunkt der Einkommensrealisierung massgebend ist (BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 f.), richtet sich diejenige der (dieser logisch vorangehenden) Beitragspflicht als solcher nach dem Zeitpunkt der Erwerbstätigkeit (BGE 115 V 161 E. 4b S. 163 f.; BGE 111 V 161 E. 4a S. 166 f. mit Hinweisen und BGE 110 V 225 E. 3a S. 227; vgl. auch BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 f.). Die Beitragspflicht beruht direkt auf dem Gesetz und entsteht, sobald die sie nach dem Gesetz begründenden Tatsachen - Versicherteneigenschaft und Erwerbstätigkeit oder Nichterwerbstätigkeit - eingetreten sind (vgl. zum Ganzen: BGE 138 V 463 E. 8.1.1 S. 471 f. mit Hinweisen).
Bezogen auf die Arbeitnehmeraktien erwog das Bundesgericht, diese stellten - unabhängig davon, ob es freie oder gebundene betreffe - im Zeitpunkt ihres Erwerbs massgebenden Lohn dar. Dabei handle es sich um eine Form der nachträglichen Lohnzahlung, für die sich die Frage nach der Beitragspflicht nach den Vorschriften richte, die für jenen Zeitraum gelten, für den die nachträgliche Lohnzahlung bestimmt ist. Dieses sog. Bestimmungsprinzip sei in Rz. 2034 der Wegleitung des BSV über den Bezug der Beiträge in der AHV, IV und EO (WBB; Stand 1. Januar 2008) aufgenommen worden, ergänzt um den Zusatz, dass aus Gründen der praktischen Durchführung auch bei nachträglichen Lohnzahlungen auf den Zeitpunkt der Auszahlung oder Gutschrift abgestellt werden könne (Realisierungsprinzip). Einschränkend führe die Wegleitung Ausnahmen auf, für die stets das Bestimmungsprinzip gelte. Dazu gehöre unter anderem der Fall, dass das Arbeitsverhältnis bei dem oder den gleichen Arbeitgebenden im Realisationsjahr nicht mehr bestand (BGE 138 V 463 E. 8.1.2 S. 472 mit Hinweisen).
5.2
5.2.1 Die soeben erwähnte Wegleitung hält in der hier massgeblichen Fassung (Stand 1. Januar 2018) im Sinne der dargelegten Rechtsprechung fest, die Frage der Beitragspflicht für eine nachträgliche Lohnzahlung beurteile sich nach den Vorschriften, die für jenen Zeitraum gelten, für den die nachträgliche Lohnzahlung bestimmt sei. Dementsprechend ergebe sich aus dem Bestimmungsprinzip, ob überhaupt AHV/IV/EO- und ALV-Beiträge geschuldet seien sowie ob ein Altersfreibetrag nach Art. 6quater AHVV (SR 831.101) oder eine Freigrenze nach Art. 34d AHVV anwendbar sei (Rz. 2034 WBB). Bei nachträglichen Lohnzahlungen, die in diesem Sinne dem (paritätischen) Beitrag unterlägen, erfolge die beitragsrechtliche Abrechnung nach dem Realisierungsprinzip, also nach den Vorschriften im Zeitpunkt der Auszahlung. Das gelte für den Beitragssatz, indem derjenige anlässlich der Auszahlung oder Gutschrift der Nachzahlung anzuwenden sei, und für die Höhe eines Altersfreibetrages (Rz. 2035 WBB).
5.2.2 Die von der Verwaltung im vorliegenden Fall herangezogene Rz. 2035.1 WBB lautet wörtlich wie folgt:
"Sind auf nachträglichen Lohnzahlungen nach Rz. 2034 ALV-Beiträge geschuldet, werden diese nach dem Realisierungsprinzip bezogen, das heisst nach den im Realisierungsjahr geltenden Beitragssätzen (Rz. 2035) und den Höchstgrenzen des massgebenden Lohnes (beim ALV-Beitrag, Art. 3 Abs. 2 AVIG i.V.m. Art. 22 Abs. 1 UVV). Bei Bestehen des Arbeitsverhältnisses zum selben Arbeitgeber und der Beitragspflicht im Bestimmungs- und Realisierungsjahr gilt die ALV-Höchstgrenze entsprechend der Erwerbsdauer im Realisierungsjahr. In den übrigen Fällen entsprechend der Erwerbsdauer im Bestimmungsjahr."
Im Anschluss wird unter Rz. 2035.2 das (hernach variierte) Beispiel dargestellt, bei dem im Jahr 2016 eine Provisionszahlung für Vermittlungen im Jahr 2013 erfolgt: In der Variante a) gelten bei gleichem Arbeitgeber in beiden Jahren sowie bestehender Beitragspflicht im Bestimmungs- wie im Realisierungsjahr (gemäss Rz. 2035) für nachstehende Lohnzahlungen der Beitragssatz und die Höchstgrenzen des Realisierungsjahres; folglich werden die Provisionszahlung dem übrigen Einkommen des Jahres 2016 zugerechnet und gemeinsam mit diesem verabgabt. In der Variante b) soll bei im Jahr 2016 neuem Arbeitgeber bzw. Aufgabe der Erwerbstätigkeit oder Wegfall der Versicherungspflicht für den Beitragsbezug das Realisierungsprinzip (analog a) auch in den Fällen gelten, in denen im Realisierungsjahr das Arbeitsverhältnis beim gleichen Arbeitgeber nicht mehr besteht oder die Versicherungspflicht wegfällt. Dementsprechend unterliegt die im Jahr 2016 realisierte Zahlung dem ALV-Beitragssatz von 2,2 %.
5.3 Damit zeigt sich zusammenfassend, dass die mit der Wegleitung vorgegebene Verwaltungspraxis sich einerseits danach ausrichtet, ob es um die Frage der Beitragspflicht oder jene des -bezugs geht. Zum andern ergibt sich, dass für erstere das Bestimmungsprinzip gilt, während letzterer (bei bestehender Beitragspflicht) dem Realisierungsprinzip unterstellt wird. Das gilt im Übrigen auch hinsichtlich des Altersfreibetrags bei Arbeitnehmern im Rentenalter (Art. 6quater AHVV), wo die Wegleitung danach differenziert, ob er überhaupt zum Tragen kommt (Rz. 2034 WBB) bzw. in welcher Höhe ein solcher besteht (Rz. 2035 WBB).
6.
6.1 Das kantonale Gericht hat diese Wegleitung durchaus zur Kenntnis genommen, Rz. 2035.2 Variante b) aber dahin interpretiert, dass - wie es dort auch wörtlich heisse - das Realisierungsprinzip für den Beitragsbezug und nur für diesen gelte. Beiträge seien erst nach erfolgtem Lohnfluss abzuliefern, wovon die Frage zu unterscheiden sei, welchem Jahr die nachträgliche Lohnzahlung angerechnet werde. Wenn (wie im vorliegenden Fall) im Realisierungsjahr kein Arbeitsverhältnis mehr bestehe, könne die nachträgliche Lohnzahlung entsprechend der nur während dessen Dauer bestehenden Beitragspflicht nur im Bestimmungs- oder Erwerbsjahr angerechnet werden. Art. 3 AVIG knüpfe bei der Beitragsbemessung an den im jeweiligen Arbeitsverhältnis erzielten Lohn an, womit der Lohn im Bestimmungsjahr auch für die Aufteilung in den bis zum Höchstbetrag dem Beitragssatz von 2,2 % und in den dem Solidaritätszuschlag von 1 % unterliegenden Lohnanteil massgebend sein müsse.
6.2 Das BSV referiert beschwerdeweise die Rechtsprechung zu Beitragspflicht und -bezug und verweist im Übrigen vor allem auf praktische Schwierigkeiten in der Umsetzung der vorinstanzlichen Lösung, zumal dann, wenn sich Nachzahlungen auf mehrere Erwerbsjahre bezögen. Weiter macht es geltend, dass sich die Lösung gemäss WBB nicht durchgängig zuungunsten der Beitragspflichtigen auswirke.
7.
7.1 Die Verwaltungsweisungen richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 144 V 195 E. 4.2 S. 198 mit Hinweisen). Allerdings dürfen auf dem Wege von Verwaltungsweisungen keine über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen Rechtsanspruchs eingeführt werden (BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.; vgl. auch BGE 140 V 343 E. 5.2 S. 346; je mit Hinweisen; Urteil 9C_726/2018 vom 28. Mai 2019 E. 4.2.1).
7.2 Es steht unbestrittenermassen fest, dass es sich bei der in Frage stehenden Nachzahlung um massgebenden Lohn im Sinne von Art. 5 Abs. 1 AHVG handelt, womit sie der entsprechenden Beitragspflicht unterliegt (Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG). Mit Blick darauf liegt es an sich nahe, für die zu beurteilende Frage gemäss Rz. 2035.2 WBB (Variante b) und der verfügenden Ausgleichskasse auf das - im Übrigen vergleichsweise einfach, ohne grossen Abklärungsaufwand zu handhabende - Realisierungsprinzip abzustellen. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass die Streitfrage näher hin zur Ebene der Beitragspflicht zu verorten ist als zu derjenigen des blossen -bezugs. Denn im Unterschied zur AHV-Gesetzgebung, wo die Höhe des beitragspflichtigen Einkommens nach oben keine Limite kennt (vgl. Urteil 9C_33/2009 vom 2. September 2009 E. 3.3, in: SVR 2010 AHV Nr. 3 S. 7; SCARTAZZINI/HÜRZELER, Bundessozialversicherungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 11 Rz. 51; BETTINA KAHIL-WOLFF, in: Droit suisse de la sécurité sociale, Pierre-Yves Greber und andere [Hrsg.], Bd. I, 2010, S. 69 Rz. 23), besteht für die ALV-Beitragspflicht ein Plafond (Art. 3 Abs. 2 AVIG; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2282 Rz. 51). Darüber hinaus gibt es keine Beitragspflicht bzw. (wie seit 1. Januar 2011) nur mehr eine solche nach Massgabe des (seinerseits grundsätzlich befristeten) Solidaritätszuschlags (Art. 90c Abs. 1 AVIG). Insofern verhält es sich in qualitativer Hinsicht, wenn auch in umgekehrter Richtung, nicht wesentlich anders als bei der Frage nach der Anwendbarkeit des Altersfreibetrags (Art. 6quater AHVV) oder der Freigrenze (Art. 34d AHVV: "geringfügiger Lohn"), in welchem Rahmen keine Beitragspflicht oder eine solche nur auf Verlangen des Versicherten besteht. Anderseits soll mit der Vorinstanz bedacht werden, dass im Zeitpunkt der erfolgten Nachzahlung keine Erwerbstätigkeit des Versicherten mehr bestand - eine offensichtliche Unrichtigkeit der betreffenden Feststellung im angefochtenen Gerichtsentscheid ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Deshalb entfällt auch von Gesetzes wegen die Möglichkeit, die auf der erfolgten Nachzahlung anfallenden AHV/IV/EO-Beiträge im individuellen Konto des Beitragspflichtigen dem Realisierungsjahr gutzuschreiben, woran das seit dem 1. Januar 2012 formellgesetzlich eingeführte Realisierungsprinzip (vgl. Art. 30ter Abs. 3 AHVG) nichts geändert hat (UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1282 Rz. 266; vgl. ferner BGE 139 V 12 E. 5.4 S. 17; BGE 111 V 161 E. 4d S. 169). Das heisst nichts anderes, als dass die Verwaltung in eben dieser Konstellation ohnehin gehalten ist, die Zuordnung der Beiträge gemäss Bestimmungsprinzip vorzunehmen, mithin den nachträglich entrichteten Lohn den bestimmungsgemässen Erwerbsjahren zuzuweisen. Dementsprechend relativieren sich die in der Beschwerde in diesem Zusammenhang angeführten praktischen Gründe doch ganz erheblich.
7.3 Wie es sich mit den in der Beschwerde genannten Beispielen verhält, namentlich mit hohen Nachzahlungsbeträgen im Jahr 2021, wenn es voraussichtlich keinen Solidaritätsbeitrag mehr geben wird, ist nicht in diesem Fall, sondern bei Bedarf zu gegebener Zeit zu prüfen. Anderseits bleibt für die hier zu klärende Frage rechtlich unerheblich, ob die vorinstanzliche Lösung für die Beitragspflichtigen durchwegs günstiger ausfällt oder nicht.
7.4 Nach den vorstehenden Erwägungen rechtfertigt es sich, den vorliegenden Fall nicht oder nicht ausschliesslich auf der Ebene des Beitragsbezugs abzuhandeln, sondern in erster Linie unter dem an der Beitragspflicht anknüpfenden Gesichtspunkt des massgeblichen Erwerbsjahres bzw. der Anrechnung der entsprechenden Beiträge. Soweit Rz. 2035.2 WBB Variante b) den ALV-Beitragssatz bei Einkommensbezügen in einem Jahr nach Beendigung der Versicherungspflicht ungeachtet des im betreffenden Erwerbs- oder Bestimmungsjahr erzielten Einkommens festlegt, ist die betreffende Wegleitung mit der Vorinstanz als bundesrechtswidrig zu qualifizieren.
8. Nachdem die vorinstanzliche Feststellung unbeanstandet geblieben ist, dass die 2018 erfolgte streitbetroffene Nachzahlung für das (Erwerbs-)Jahr 2017 bestimmt war, ist die Beschwerde ohne Weiteres abzuweisen.
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de
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Art. 3 e art. 90c cpv. 1 LADI; obbligo di contribuire in caso di versamenti di salario a posteriori. La determinazione del tasso contributivo di un versamento di salario a posteriori (art. 5 cpv. 1 LAVS) non è o non è esclusivamente da affrontare a livello di percezione dei contributi, bensì in primo luogo nell'ottica dell'anno salariale determinate rispettivamente dell'imputazione dei corrispettivi contributi a cui sono legati l'obbligo contributivo. Nella misura in cui la cifra marginale 2035.2 delle direttive DRC (stato 1° gennaio 2018; variante b) stabilisce il tasso di contribuzione dell'assicurazione contro la disoccupazione legato al reddito nell'anno in cui l'obbligo di assicurazione ha preso termine indipendentemente dall'anno in cui il salario è stato ottenuto o conteggiato, le DRC devono essere dichiarate contrarie al diritto federale (consid. 3-8).
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it
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-104%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 V 112
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146 V 112
Sachverhalt ab Seite 113
A. Die 1968 geborene A. bezog vom 1. August 2016 bis 31. Juli 2018 Taggelder der Arbeitslosenversicherung. Ein seit 4. Juli 2017 bei der B. AG als Aushilfe auf Abruf bestehendes Arbeitsverhältnis rechnete die Arbeitslosenkasse des Kantons Bern (beco Berner Wirtschaft; seit 1. Mai 2019 Amt für Arbeitslosenversicherung des Kantons Bern, Arbeitslosenkasse) als Zwischenverdienst an die Taggeldleistungen an. A. beantragte am 20. August 2018 die weitere Ausrichtung von Arbeitslosenentschädigung in einer Folgerahmenfrist ab 1. August 2018. Mit Verfügung vom 11. September 2018 verneinte die Arbeitslosenkasse einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung mangels anrechenbaren Arbeitsausfalls. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2018 fest.
B. Die dagegen geführte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern gut, bejahte einen anrechenbaren Arbeitsausfall und wies die Sache zur Prüfung der übrigen Anspruchsvoraussetzungen an die Arbeitslosenkasse zurück.
C. Die Arbeitslosenkasse führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Einspracheentscheid der Arbeitslosenkasse zu bestätigen.
A. und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) verzichten auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht das Vorliegen eines anrechenbaren Arbeitsausfalls bejaht hat.
3.2 Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt unter anderem voraus, dass die versicherte Person ganz oder teilweise arbeitslos ist (Art. 8 Abs. 1 lit. a AVIG [SR 837.0]). Als ganz arbeitslos gilt laut Art. 10 Abs. 1 AVIG, wer in keinem Arbeitsverhältnis steht und eine Vollzeitbeschäftigung sucht. Als teilweise arbeitslos gilt nach Art. 10 Abs. 2 AVIG, wer in keinem Arbeitsverhältnis steht und lediglich eine Teilzeitbeschäftigung sucht (lit. a) oder eine Teilzeitbeschäftigung hat und eine Vollzeit- oder eine weitere Teilzeitbeschäftigung sucht (lit. b). Zu den gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen gehört ferner, dass die versicherte Person einen anrechenbaren Arbeitsausfall erlitten hat (Art. 8 Abs. 1 lit. b AVIG). Nach Art. 11 Abs. 1 AVIG ist ein Arbeitsausfall anrechenbar, wenn er einen Verdienstausfall zur Folge hat und mindestens zwei aufeinanderfolgende volle Arbeitstage dauert.
3.3 Bei der Arbeit auf Abruf besteht keine Garantie für einen bestimmten Beschäftigungsumfang, sodass die Person während der Zeit, in der sie nicht zur Arbeit aufgefordert wird, keinen Arbeits- und Verdienstausfall nach Art. 11 Abs. 1 AVIG erleidet. Dies deshalb, weil ein anrechenbarer Ausfall an Arbeitszeit nur entstehen kann, wenn zwischen dem Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer eine wöchentliche Normalarbeitszeit vereinbart war. Von diesem Grundsatz kann jedoch abgewichen werden, wenn der auf Abruf erfolgte Einsatz während längerer Zeit im Wesentlichen mehr oder weniger konstant war. In diesem Fall ist die effektiv absolvierte Arbeitszeit als normal zu betrachten. Nach der Rechtsprechung kann der Beobachtungszeitraum dabei umso kürzer sein, je weniger die Arbeitseinsätze in den einzelnen Monaten schwanken, und er muss länger sein, wenn die Arbeitseinsätze sehr unregelmässig anfallen oder wenn die Arbeitsdauer während der einzelnen Einsätze starken Schwankungen unterworfen ist (BGE 107 V 59 E. 1 S. 61 unten f.; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2310 Rz. 151 f.; BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, N. 21 ff. zu Art. 11 AVIG S. 109 f.). In Bezug auf langjährige Arbeitsverhältnisse wurde höchstrichterlich regelmässig erkannt, dass auf die Arbeitsstunden pro Jahr und die Abweichungen vom Jahresdurchschnitt abgestellt werden kann (ARV 2014 S. 62, 8C_625/2013 E. 2.2 mit Hinweisen; SVR 2006 ALV Nr. 29 S. 99, C 9/06 E. 1.3 und 3.3; ARV 1995 Nr. 9 S. 45, C 1/93 E. 3b).
4.
4.1 Die Vorinstanz stellte fest, es sei unbestritten, dass die Arbeitseinsätze der Versicherten zu wenig konstant seien, um daraus eine Normalarbeitszeit ableiten zu können, weshalb grundsätzlich kein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliege. Gemäss Weisung des SECO in der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 gelte als Indiz für eine inzwischen als normal zu qualifizierende Arbeit eine länger als ein Jahr andauernde Tätigkeit auf Abruf. Das Arbeitsverhältnis habe bei Beginn der zweiten Rahmenfrist für den Leistungsbezug (1. August 2018) seit knapp dreizehn Monaten bestanden. Es liege damit nur wenig über der vom SECO postulierten Grenze. Aus den Akten gehe ferner hervor, dass sich die Versicherte seit Aufnahme der Tätigkeit für die B. AG intensiv um eine zusätzliche Teilzeit- oder eine Vollzeittätigkeit bemüht habe. Auch habe sie in den letzten zwölf Monaten jede Möglichkeit zur Erhöhung des Pensums wahrgenommen. In Würdigung dieser Umstände schloss die Vorinstanz, die Tätigkeit bei der B. AG besitze immer noch Überbrückungscharakter und diene der Schadenminderung, weshalb ein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliege.
4.2
4.2.1 Demgegenüber vertritt die Arbeitslosenkasse den Standpunkt, mit einer Zwischenverdiensttätigkeit von mehr als zwölf Monaten werde grundsätzlich genügend Beitragszeit erarbeitet, um in einer neuen Leistungsrahmenfrist Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung zu erhalten. Damit aber eine neue Rahmenfrist für den Leistungsbezug eröffnet werden könne, müsse die versicherte Person erneut sämtliche Anspruchsvoraussetzungen erfüllen, so auch wiederum einen anrechenbaren Arbeitsausfall erleiden. Werde bei einer versicherten Person, die lediglich eine Beitragszeit aus einem Arbeitsverhältnis auf Abruf ausweise, der anrechenbare Arbeitsausfall in der Folgerahmenfrist unter Annahme einer immer noch als zur Schadenminderung ausgeübten Überbrückungstätigkeit bejaht, führe dies zu einer ungerechtfertigten Besserstellung gegenüber denjenigen Versicherten, die, beispielsweise nach Verlust einer Vollzeittätigkeit, während der laufenden Leistungsrahmenfrist eine feste Teilzeitstelle als Zwischenverdienst annehmen würden. Diese teilzeitlich tätigen Arbeitslosen erlitten trotz generierter genügender Beitragszeit für die Eröffnung einer Folgerahmenfrist nur dann einen anrechenbaren Arbeitsausfall, wenn die Zwischenverdiensttätigkeit verloren oder aufgegeben worden sei. Bei Aufgabe der Tätigkeit drohe überdies eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung wegen selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit. Eine Arbeit auf Abruf mit ausserordentlichen und nicht absehbaren Beschäftigungsschwankungen und eine solche mit Überbrückungscharakter könnten indessen jederzeit ohne Sanktionsfolgen beendet werden. Dies verletze das Gleichbehandlungsgebot und sei nicht allein mit der Schadenminderungspflicht zu begründen, zumal diese auch für die Versicherten mit festem Arbeitspensum im Zwischenverdienst gelte.
4.2.2 Der Umstand - so die Arbeitslosenkasse weiter -, dass das Arbeitsverhältnis auf Abruf ursprünglich im Rahmen der Schadenminderung zur Überbrückung einer Notlage aufgenommen worden sei, sei bei der Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen für die Eröffnung einer zweiten Leistungsrahmenfrist nicht mehr entscheidend. Versicherte, die bei Verlust eines Arbeitsverhältnisses auf Abruf Arbeitslosenentschädigung beantragten, seien vielmehr unabhängig davon, ob es sich um eine erste Rahmenfrist oder um eine Folgerahmenfrist handle, gleich zu behandeln. Vom Grundsatz der Nichtanrechenbarkeit des Arbeitsausfalls könne nur abgewichen werden, wenn sich eine individuelle Normalarbeitszeit ermitteln lasse. Hier bestehe das Arbeitsverhältnis auf Abruf bei der B. AG weiterhin und es weise zu grosse Beschäftigungsschwankungen auf, um eine Normalarbeitszeit annehmen zu können, weshalb kein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung bestehe.
5.
5.1 Bei einem Arbeitsverhältnis auf Abruf, das nach dem Verlust einer Vollzeitstelle nicht freiwillig, sondern um die Arbeitslosigkeit zu überbrücken, eingegangen wurde, handelt es sich gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung um eine notgedrungene Zwischenlösung, was sich auch aus der Tatsache ergibt, dass die versicherte Person bereit ist, diese Tätigkeit unverzüglich aufzugeben. Eine versicherte Person hat dann mit der Aufnahme eines Abrufverhältnisses nur das getan, wozu sie gemäss der ihr obliegenden Schadenminderungspflicht (Art. 17 AVIG) gehalten ist (SVR 2008 ALV Nr. 3 S. 6, C 266/06 E. 3.2). Deshalb ist die Annahme eines Arbeitsverhältnisses auf Abruf nach Verlust einer Vollzeitstelle als Überbrückungstätigkeit zu werten und nicht anstelle der letzten Vollzeittätigkeit als massgebendes letztes Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 AVIV (SR 837.02) zu betrachten (SVR 1996 ALV Nr. 74 S. 227, C 279/95 E. 3a; Urteil 8C_403/2015 vom 21. September 2015 E. 5.2). Wenn jedoch das Behelfsmässige, Vorläufige, das über die Arbeitslosigkeit hinweg helfen sollte, den vorübergehenden Charakter verliert und zur Dauerlösung wird, ist dies aus arbeitslosenversicherungsrechtlicher Sicht grundsätzlich systemfremd. Dementsprechend entschied das Bundesgericht in BGE 139 V 259 E. 5 S. 260 ff., dass bei einem Arbeitsverhältnis auf Abruf, das während einer laufenden Rahmenfrist aufgenommen und auch in der folgenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug als Zwischenverdiensttätigkeit abgerechnet worden war, im Rahmen der Neuprüfung der Anspruchsvoraussetzungen zur allfälligen Eröffnung einer weiteren Rahmenfrist angesichts der langen Dauer des Arbeitsverhältnisses nicht mehr von einer zur Schadenminderung überbrückungsweise ausgeübten Tätigkeit gesprochen werden kann.
5.2 Das Bundesgericht hatte in BGE 139 V 259 wie auch in SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23, 8C_46/2014 eine Abruftätigkeit zu beurteilen, die während einer laufenden Rahmenfrist aufgenommen und auch in der folgenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug beibehalten und weiterhin als Zwischenverdienst betrachtet worden war. Mithin stand die Eröffnung einer dritten Rahmenfrist im Raum. Bei beiden Fällen liess die lange Dauer des auf Abruf eingegangenen Arbeitsverhältnisses keinen Zweifel, dass dieses den Überbrückungscharakter verloren hatte und daher kein anrechenbarer Arbeitsausfall mehr vorlag. Die Frage, ob die versicherte Person in der zweiten Rahmenfrist überhaupt einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung gehabt hätte, war nicht Gegenstand des jeweiligen Verfahrens.
5.3 Vor Augen zu halten gilt es, dass die Rechtsprechung zu den Arbeitsverhältnissen auf Abruf mit Überbrückungscharakter im Sinne eines Versicherungsschutzes dahin zielt, dass denjenigen Personen, die den Verlust einer Arbeitsstelle kurz- oder gar mittelfristig mit einer Arbeit auf Abruf überbrücken, die Versicherungsleistungen nicht mangels anrechenbaren Arbeitsausfalls verwehrt bleiben, die ihnen aufgrund des letzten ordentlichen Arbeitsverhältnisses zustehen (SVR 2008 ALV Nr. 3 S. 6, C 266/06 E. 3.2 mit Verweis auf SVR 1996 ALV Nr. 74 S. 227, C 279/95 E. 3a). Sachverhaltsmässige Grundlage dieser soeben zitierten Rechtsprechung bildete demnach jeweils der Umstand, dass sich die versicherte Person nach Verlust einer Vollzeitstelle nicht umgehend als arbeitslos meldete, sondern zuerst im Sinne einer notgedrungenen Zwischenlösung ein Arbeitsverhältnis auf Abruf einging und erst nach einer gewissen Zeit - in den erwähnten Fällen nach rund fünf Monaten bzw. nach ca. einem Jahr - Antrag auf Arbeitslosenentschädigung stellte. In diesen Kontext ist auch die Weisung des SECO in der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 zu stellen, wonach Indiz für eine inzwischen als normal zu qualifizierende Arbeitszeit eine länger als ein Jahr andauernde Tätigkeit auf Abruf sei. Anzumerken ist hierzu, dass im Einklang mit dieser Formulierung des SECO ein überjähriges Arbeitsverhältnis zwar Anhaltspunkt für eine zur Normalität gewordene Arbeit auf Abruf bildet, jedoch keine starre Grösse darstellt, die es nicht zuliesse, in Würdigung des Einzelfalles hiervon abzuweichen (vgl. SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.2). So wären die vorinstanzlichen Feststellungen mit Blick auf die Dauer des Arbeitsverhältnisses und die intensiven Bemühungen der Beschwerdegegnerin um mehr Einsätze oder eine weitere Teilzeit- oder eine Vollzeitstelle durchaus vereinbar mit der Rechtsprechung zur Arbeit auf Abruf, ginge es um die Eröffnung einer ersten und nicht einer zweiten Rahmenfrist für den Leistungsbezug (E. 5.1 hiervor).
5.4 Wie das Bundesgericht weiter in SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.3.1 ausführte, gelten bei der Eröffnung einer Folgerahmenfrist nicht die völlig identischen Kriterien wie bei der Eröffnung der Leistungsrahmenfrist bei erstmaliger Beanspruchung von Taggeldern der Arbeitslosenversicherung, obwohl die gleichen Anspruchsvoraussetzungen zu erfüllen sind. Aspekte, die den Bezug von Arbeitslosenentschädigung in einer ersten Rahmenfrist nicht ausschliessen, können in einer Folgerahmenfrist zur Verweigerung von Leistungen führen, da diese bereits durch Zeitablauf veränderte Ausgangslage bei der Beurteilung der Anspruchsvoraussetzungen nicht ausgeblendet werden darf (vgl. HEINE/POLLA, Erneute Beanspruchung von Arbeitslosenentschädigung nach abgelaufener Rahmenfrist für den Leistungsbezug: Folgerahmenfristen und ihre Besonderheiten, ARV 2014 S. 77, S. 84 ff.; E. 5.1 hiervor). Wesentliches Ziel der Arbeitslosenversicherung ist es, Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder schnellstmöglich zu beenden. Die dabei zu beachtende zeitliche Komponente führt dazu, dass der Bezug von Arbeitslosenentschädigung grundsätzlich auf die Dauer von zwei Jahren befristet ist. Für Versicherte, die nach Ablauf der Rahmenfrist für den Leistungsbezug wieder Arbeitslosenentschädigung beanspruchen, gelten erneut zweijährige Rahmenfristen für den Leistungsbezug und die Beitragszeit, sofern das AVIG nichts anderes vorsieht (Art. 9 Abs. 4 AVIG). Soll sich die neue Rahmenfrist für den Leistungsbezug unmittelbar an die alte anschliessen, entspricht die neue Rahmenfrist für die Beitragszeit der früheren Rahmenfrist für den Leistungsbezug. So hat die versicherte Person unter anderem die einjährige Mindestbeitragszeit oder die Befreiung von deren Erfüllung erneut nachzuweisen (BGE 130 V 229; BGE 125 V 355 E. 3a und 3b S. 357 ff.; SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1, 8C_656/2014 E. 3.2; ARV 2019 S. 188, 8C_166/2018 E. 6.1; NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2304 Rz. 126 f.).
5.5 Hinsichtlich der Arbeit auf Abruf ist dementsprechend einzig ein zeitlich begrenzter sozialer Schutz seitens der Arbeitslosenversicherung zu gewähren (SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.3 und SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1 E. 4.2). Diesen Versicherungsschutz über eine erste Leistungsrahmenfrist hinaus andauern zu lassen, ist nicht nur systemfremd, sondern führt auch - wie die Arbeitslosenkasse zu Recht bemerkt - zu einer stossenden Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen (ganzarbeitslosen) Versicherten, die in einer laufenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug zur Schadenminderung einen teilzeitlichen Zwischenverdienst aufgenommen haben und diesen weiter ausüben. Während bei der Arbeit auf Abruf anfangs ein Überbrückungscharakter angenommen werden kann, liegt bei einer Tätigkeit mit vereinbartem Teilzeitpensum von Anfang an eine (neue) Dauerlösung vor, weshalb die Rechtsprechung zur Arbeit auf Abruf von vornherein nicht zur Anwendung gelangt (SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1 E. 4.3.1). Der Leistungsanspruch in einer Folgerahmenfrist ist in diesen Fällen bereits wegen der fehlenden Beitragszeit für den geltend gemachten Arbeitsausfall zu verneinen (vgl. NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2328 f. Rz. 216 f.). In Nachachtung des Gleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) hat daher bei den Arbeitsverhältnissen auf Abruf wie bei den übrigen Arbeitsverhältnissen bei einer Folgerahmenfrist eine Neubeurteilung aller Anspruchsvoraussetzungen zu erfolgen, wobei mit der Beschwerdeführerin nicht mehr entscheidend sein kann, dass die Arbeit auf Abruf vor Beginn oder während der laufenden ersten Leistungsrahmenfrist zur Schadenminderung aufgenommen worden ist. Der Überbrückungscharakter ist infolge Zeitablaufs verloren gegangen. Weist die versicherte Person für eine Folgerahmenfrist (zweite Rahmenfrist für den Leistungsbezug) einzig Beitragszeit aus einer Tätigkeit auf Abruf aus und übt sie diese weiterhin aus, ist ein anrechenbarer Arbeitsausfall und somit der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung in Übereinstimmung mit der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 des SECO zu verneinen. Die Vorgehensweise, den anrechenbaren Arbeitsausfall bei einer Arbeit auf Abruf mit Überbrückungscharakter aufgrund des davor ausgeübten festen Arbeitsverhältnisses (als letztes Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 AVIV) zu bejahen, ist demnach zusammenfassend aus gesetzessystematischer Sicht und unter dem Aspekt des Gebots der Gleichbehandlung der Versicherten auf die Dauer einer ersten Leistungsrahmenfrist zu begrenzen. Die bisherige Rechtsprechung zu den Arbeitsverhältnissen auf Abruf ist dahingehend zu präzisieren.
5.6 Nachdem feststeht, dass sich bei der Beschwerdegegnerin wegen der Beschäftigungsschwankungen keine Normalarbeitszeit errechnen lässt und sie die Arbeit auf Abruf weiterhin ausübt, erleidet sie, entgegen der bundesrechtswidrigen Auffassung der Vorinstanz, keinen anrechenbaren Arbeitsausfall, weshalb die Anspruchsvoraussetzungen für weitere Taggeldleistungen der Arbeitslosenversicherung in einer zweiten Rahmenfrist nicht erfüllt sind. Die Beschwerde ist daher begründet und gutzuheissen.
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Art. 8 Abs. 1 lit. a und b, Art. 10 Abs. 2 lit. b und Art. 11 AVIG; anrechenbarer Arbeitsausfall. Die Vorgehensweise, den anrechenbaren Arbeitsausfall bei einer Arbeit auf Abruf mit Überbrückungscharakter aufgrund des davor ausgeübten festen Arbeitsverhältnisses (als letztes Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 AVIV) zu bejahen, ist aus gesetzessystematischer Sicht und unter dem Aspekt des Gebots der Gleichbehandlung der Versicherten auf die Dauer einer ersten Leistungsrahmenfrist zu begrenzen (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 3-5).
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146 V 112
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146 V 112
Sachverhalt ab Seite 113
A. Die 1968 geborene A. bezog vom 1. August 2016 bis 31. Juli 2018 Taggelder der Arbeitslosenversicherung. Ein seit 4. Juli 2017 bei der B. AG als Aushilfe auf Abruf bestehendes Arbeitsverhältnis rechnete die Arbeitslosenkasse des Kantons Bern (beco Berner Wirtschaft; seit 1. Mai 2019 Amt für Arbeitslosenversicherung des Kantons Bern, Arbeitslosenkasse) als Zwischenverdienst an die Taggeldleistungen an. A. beantragte am 20. August 2018 die weitere Ausrichtung von Arbeitslosenentschädigung in einer Folgerahmenfrist ab 1. August 2018. Mit Verfügung vom 11. September 2018 verneinte die Arbeitslosenkasse einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung mangels anrechenbaren Arbeitsausfalls. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2018 fest.
B. Die dagegen geführte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern gut, bejahte einen anrechenbaren Arbeitsausfall und wies die Sache zur Prüfung der übrigen Anspruchsvoraussetzungen an die Arbeitslosenkasse zurück.
C. Die Arbeitslosenkasse führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Einspracheentscheid der Arbeitslosenkasse zu bestätigen.
A. und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) verzichten auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht das Vorliegen eines anrechenbaren Arbeitsausfalls bejaht hat.
3.2 Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt unter anderem voraus, dass die versicherte Person ganz oder teilweise arbeitslos ist (Art. 8 Abs. 1 lit. a AVIG [SR 837.0]). Als ganz arbeitslos gilt laut Art. 10 Abs. 1 AVIG, wer in keinem Arbeitsverhältnis steht und eine Vollzeitbeschäftigung sucht. Als teilweise arbeitslos gilt nach Art. 10 Abs. 2 AVIG, wer in keinem Arbeitsverhältnis steht und lediglich eine Teilzeitbeschäftigung sucht (lit. a) oder eine Teilzeitbeschäftigung hat und eine Vollzeit- oder eine weitere Teilzeitbeschäftigung sucht (lit. b). Zu den gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen gehört ferner, dass die versicherte Person einen anrechenbaren Arbeitsausfall erlitten hat (Art. 8 Abs. 1 lit. b AVIG). Nach Art. 11 Abs. 1 AVIG ist ein Arbeitsausfall anrechenbar, wenn er einen Verdienstausfall zur Folge hat und mindestens zwei aufeinanderfolgende volle Arbeitstage dauert.
3.3 Bei der Arbeit auf Abruf besteht keine Garantie für einen bestimmten Beschäftigungsumfang, sodass die Person während der Zeit, in der sie nicht zur Arbeit aufgefordert wird, keinen Arbeits- und Verdienstausfall nach Art. 11 Abs. 1 AVIG erleidet. Dies deshalb, weil ein anrechenbarer Ausfall an Arbeitszeit nur entstehen kann, wenn zwischen dem Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer eine wöchentliche Normalarbeitszeit vereinbart war. Von diesem Grundsatz kann jedoch abgewichen werden, wenn der auf Abruf erfolgte Einsatz während längerer Zeit im Wesentlichen mehr oder weniger konstant war. In diesem Fall ist die effektiv absolvierte Arbeitszeit als normal zu betrachten. Nach der Rechtsprechung kann der Beobachtungszeitraum dabei umso kürzer sein, je weniger die Arbeitseinsätze in den einzelnen Monaten schwanken, und er muss länger sein, wenn die Arbeitseinsätze sehr unregelmässig anfallen oder wenn die Arbeitsdauer während der einzelnen Einsätze starken Schwankungen unterworfen ist (BGE 107 V 59 E. 1 S. 61 unten f.; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2310 Rz. 151 f.; BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, N. 21 ff. zu Art. 11 AVIG S. 109 f.). In Bezug auf langjährige Arbeitsverhältnisse wurde höchstrichterlich regelmässig erkannt, dass auf die Arbeitsstunden pro Jahr und die Abweichungen vom Jahresdurchschnitt abgestellt werden kann (ARV 2014 S. 62, 8C_625/2013 E. 2.2 mit Hinweisen; SVR 2006 ALV Nr. 29 S. 99, C 9/06 E. 1.3 und 3.3; ARV 1995 Nr. 9 S. 45, C 1/93 E. 3b).
4.
4.1 Die Vorinstanz stellte fest, es sei unbestritten, dass die Arbeitseinsätze der Versicherten zu wenig konstant seien, um daraus eine Normalarbeitszeit ableiten zu können, weshalb grundsätzlich kein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliege. Gemäss Weisung des SECO in der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 gelte als Indiz für eine inzwischen als normal zu qualifizierende Arbeit eine länger als ein Jahr andauernde Tätigkeit auf Abruf. Das Arbeitsverhältnis habe bei Beginn der zweiten Rahmenfrist für den Leistungsbezug (1. August 2018) seit knapp dreizehn Monaten bestanden. Es liege damit nur wenig über der vom SECO postulierten Grenze. Aus den Akten gehe ferner hervor, dass sich die Versicherte seit Aufnahme der Tätigkeit für die B. AG intensiv um eine zusätzliche Teilzeit- oder eine Vollzeittätigkeit bemüht habe. Auch habe sie in den letzten zwölf Monaten jede Möglichkeit zur Erhöhung des Pensums wahrgenommen. In Würdigung dieser Umstände schloss die Vorinstanz, die Tätigkeit bei der B. AG besitze immer noch Überbrückungscharakter und diene der Schadenminderung, weshalb ein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliege.
4.2
4.2.1 Demgegenüber vertritt die Arbeitslosenkasse den Standpunkt, mit einer Zwischenverdiensttätigkeit von mehr als zwölf Monaten werde grundsätzlich genügend Beitragszeit erarbeitet, um in einer neuen Leistungsrahmenfrist Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung zu erhalten. Damit aber eine neue Rahmenfrist für den Leistungsbezug eröffnet werden könne, müsse die versicherte Person erneut sämtliche Anspruchsvoraussetzungen erfüllen, so auch wiederum einen anrechenbaren Arbeitsausfall erleiden. Werde bei einer versicherten Person, die lediglich eine Beitragszeit aus einem Arbeitsverhältnis auf Abruf ausweise, der anrechenbare Arbeitsausfall in der Folgerahmenfrist unter Annahme einer immer noch als zur Schadenminderung ausgeübten Überbrückungstätigkeit bejaht, führe dies zu einer ungerechtfertigten Besserstellung gegenüber denjenigen Versicherten, die, beispielsweise nach Verlust einer Vollzeittätigkeit, während der laufenden Leistungsrahmenfrist eine feste Teilzeitstelle als Zwischenverdienst annehmen würden. Diese teilzeitlich tätigen Arbeitslosen erlitten trotz generierter genügender Beitragszeit für die Eröffnung einer Folgerahmenfrist nur dann einen anrechenbaren Arbeitsausfall, wenn die Zwischenverdiensttätigkeit verloren oder aufgegeben worden sei. Bei Aufgabe der Tätigkeit drohe überdies eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung wegen selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit. Eine Arbeit auf Abruf mit ausserordentlichen und nicht absehbaren Beschäftigungsschwankungen und eine solche mit Überbrückungscharakter könnten indessen jederzeit ohne Sanktionsfolgen beendet werden. Dies verletze das Gleichbehandlungsgebot und sei nicht allein mit der Schadenminderungspflicht zu begründen, zumal diese auch für die Versicherten mit festem Arbeitspensum im Zwischenverdienst gelte.
4.2.2 Der Umstand - so die Arbeitslosenkasse weiter -, dass das Arbeitsverhältnis auf Abruf ursprünglich im Rahmen der Schadenminderung zur Überbrückung einer Notlage aufgenommen worden sei, sei bei der Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen für die Eröffnung einer zweiten Leistungsrahmenfrist nicht mehr entscheidend. Versicherte, die bei Verlust eines Arbeitsverhältnisses auf Abruf Arbeitslosenentschädigung beantragten, seien vielmehr unabhängig davon, ob es sich um eine erste Rahmenfrist oder um eine Folgerahmenfrist handle, gleich zu behandeln. Vom Grundsatz der Nichtanrechenbarkeit des Arbeitsausfalls könne nur abgewichen werden, wenn sich eine individuelle Normalarbeitszeit ermitteln lasse. Hier bestehe das Arbeitsverhältnis auf Abruf bei der B. AG weiterhin und es weise zu grosse Beschäftigungsschwankungen auf, um eine Normalarbeitszeit annehmen zu können, weshalb kein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung bestehe.
5.
5.1 Bei einem Arbeitsverhältnis auf Abruf, das nach dem Verlust einer Vollzeitstelle nicht freiwillig, sondern um die Arbeitslosigkeit zu überbrücken, eingegangen wurde, handelt es sich gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung um eine notgedrungene Zwischenlösung, was sich auch aus der Tatsache ergibt, dass die versicherte Person bereit ist, diese Tätigkeit unverzüglich aufzugeben. Eine versicherte Person hat dann mit der Aufnahme eines Abrufverhältnisses nur das getan, wozu sie gemäss der ihr obliegenden Schadenminderungspflicht (Art. 17 AVIG) gehalten ist (SVR 2008 ALV Nr. 3 S. 6, C 266/06 E. 3.2). Deshalb ist die Annahme eines Arbeitsverhältnisses auf Abruf nach Verlust einer Vollzeitstelle als Überbrückungstätigkeit zu werten und nicht anstelle der letzten Vollzeittätigkeit als massgebendes letztes Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 AVIV (SR 837.02) zu betrachten (SVR 1996 ALV Nr. 74 S. 227, C 279/95 E. 3a; Urteil 8C_403/2015 vom 21. September 2015 E. 5.2). Wenn jedoch das Behelfsmässige, Vorläufige, das über die Arbeitslosigkeit hinweg helfen sollte, den vorübergehenden Charakter verliert und zur Dauerlösung wird, ist dies aus arbeitslosenversicherungsrechtlicher Sicht grundsätzlich systemfremd. Dementsprechend entschied das Bundesgericht in BGE 139 V 259 E. 5 S. 260 ff., dass bei einem Arbeitsverhältnis auf Abruf, das während einer laufenden Rahmenfrist aufgenommen und auch in der folgenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug als Zwischenverdiensttätigkeit abgerechnet worden war, im Rahmen der Neuprüfung der Anspruchsvoraussetzungen zur allfälligen Eröffnung einer weiteren Rahmenfrist angesichts der langen Dauer des Arbeitsverhältnisses nicht mehr von einer zur Schadenminderung überbrückungsweise ausgeübten Tätigkeit gesprochen werden kann.
5.2 Das Bundesgericht hatte in BGE 139 V 259 wie auch in SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23, 8C_46/2014 eine Abruftätigkeit zu beurteilen, die während einer laufenden Rahmenfrist aufgenommen und auch in der folgenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug beibehalten und weiterhin als Zwischenverdienst betrachtet worden war. Mithin stand die Eröffnung einer dritten Rahmenfrist im Raum. Bei beiden Fällen liess die lange Dauer des auf Abruf eingegangenen Arbeitsverhältnisses keinen Zweifel, dass dieses den Überbrückungscharakter verloren hatte und daher kein anrechenbarer Arbeitsausfall mehr vorlag. Die Frage, ob die versicherte Person in der zweiten Rahmenfrist überhaupt einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung gehabt hätte, war nicht Gegenstand des jeweiligen Verfahrens.
5.3 Vor Augen zu halten gilt es, dass die Rechtsprechung zu den Arbeitsverhältnissen auf Abruf mit Überbrückungscharakter im Sinne eines Versicherungsschutzes dahin zielt, dass denjenigen Personen, die den Verlust einer Arbeitsstelle kurz- oder gar mittelfristig mit einer Arbeit auf Abruf überbrücken, die Versicherungsleistungen nicht mangels anrechenbaren Arbeitsausfalls verwehrt bleiben, die ihnen aufgrund des letzten ordentlichen Arbeitsverhältnisses zustehen (SVR 2008 ALV Nr. 3 S. 6, C 266/06 E. 3.2 mit Verweis auf SVR 1996 ALV Nr. 74 S. 227, C 279/95 E. 3a). Sachverhaltsmässige Grundlage dieser soeben zitierten Rechtsprechung bildete demnach jeweils der Umstand, dass sich die versicherte Person nach Verlust einer Vollzeitstelle nicht umgehend als arbeitslos meldete, sondern zuerst im Sinne einer notgedrungenen Zwischenlösung ein Arbeitsverhältnis auf Abruf einging und erst nach einer gewissen Zeit - in den erwähnten Fällen nach rund fünf Monaten bzw. nach ca. einem Jahr - Antrag auf Arbeitslosenentschädigung stellte. In diesen Kontext ist auch die Weisung des SECO in der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 zu stellen, wonach Indiz für eine inzwischen als normal zu qualifizierende Arbeitszeit eine länger als ein Jahr andauernde Tätigkeit auf Abruf sei. Anzumerken ist hierzu, dass im Einklang mit dieser Formulierung des SECO ein überjähriges Arbeitsverhältnis zwar Anhaltspunkt für eine zur Normalität gewordene Arbeit auf Abruf bildet, jedoch keine starre Grösse darstellt, die es nicht zuliesse, in Würdigung des Einzelfalles hiervon abzuweichen (vgl. SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.2). So wären die vorinstanzlichen Feststellungen mit Blick auf die Dauer des Arbeitsverhältnisses und die intensiven Bemühungen der Beschwerdegegnerin um mehr Einsätze oder eine weitere Teilzeit- oder eine Vollzeitstelle durchaus vereinbar mit der Rechtsprechung zur Arbeit auf Abruf, ginge es um die Eröffnung einer ersten und nicht einer zweiten Rahmenfrist für den Leistungsbezug (E. 5.1 hiervor).
5.4 Wie das Bundesgericht weiter in SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.3.1 ausführte, gelten bei der Eröffnung einer Folgerahmenfrist nicht die völlig identischen Kriterien wie bei der Eröffnung der Leistungsrahmenfrist bei erstmaliger Beanspruchung von Taggeldern der Arbeitslosenversicherung, obwohl die gleichen Anspruchsvoraussetzungen zu erfüllen sind. Aspekte, die den Bezug von Arbeitslosenentschädigung in einer ersten Rahmenfrist nicht ausschliessen, können in einer Folgerahmenfrist zur Verweigerung von Leistungen führen, da diese bereits durch Zeitablauf veränderte Ausgangslage bei der Beurteilung der Anspruchsvoraussetzungen nicht ausgeblendet werden darf (vgl. HEINE/POLLA, Erneute Beanspruchung von Arbeitslosenentschädigung nach abgelaufener Rahmenfrist für den Leistungsbezug: Folgerahmenfristen und ihre Besonderheiten, ARV 2014 S. 77, S. 84 ff.; E. 5.1 hiervor). Wesentliches Ziel der Arbeitslosenversicherung ist es, Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder schnellstmöglich zu beenden. Die dabei zu beachtende zeitliche Komponente führt dazu, dass der Bezug von Arbeitslosenentschädigung grundsätzlich auf die Dauer von zwei Jahren befristet ist. Für Versicherte, die nach Ablauf der Rahmenfrist für den Leistungsbezug wieder Arbeitslosenentschädigung beanspruchen, gelten erneut zweijährige Rahmenfristen für den Leistungsbezug und die Beitragszeit, sofern das AVIG nichts anderes vorsieht (Art. 9 Abs. 4 AVIG). Soll sich die neue Rahmenfrist für den Leistungsbezug unmittelbar an die alte anschliessen, entspricht die neue Rahmenfrist für die Beitragszeit der früheren Rahmenfrist für den Leistungsbezug. So hat die versicherte Person unter anderem die einjährige Mindestbeitragszeit oder die Befreiung von deren Erfüllung erneut nachzuweisen (BGE 130 V 229; BGE 125 V 355 E. 3a und 3b S. 357 ff.; SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1, 8C_656/2014 E. 3.2; ARV 2019 S. 188, 8C_166/2018 E. 6.1; NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2304 Rz. 126 f.).
5.5 Hinsichtlich der Arbeit auf Abruf ist dementsprechend einzig ein zeitlich begrenzter sozialer Schutz seitens der Arbeitslosenversicherung zu gewähren (SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.3 und SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1 E. 4.2). Diesen Versicherungsschutz über eine erste Leistungsrahmenfrist hinaus andauern zu lassen, ist nicht nur systemfremd, sondern führt auch - wie die Arbeitslosenkasse zu Recht bemerkt - zu einer stossenden Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen (ganzarbeitslosen) Versicherten, die in einer laufenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug zur Schadenminderung einen teilzeitlichen Zwischenverdienst aufgenommen haben und diesen weiter ausüben. Während bei der Arbeit auf Abruf anfangs ein Überbrückungscharakter angenommen werden kann, liegt bei einer Tätigkeit mit vereinbartem Teilzeitpensum von Anfang an eine (neue) Dauerlösung vor, weshalb die Rechtsprechung zur Arbeit auf Abruf von vornherein nicht zur Anwendung gelangt (SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1 E. 4.3.1). Der Leistungsanspruch in einer Folgerahmenfrist ist in diesen Fällen bereits wegen der fehlenden Beitragszeit für den geltend gemachten Arbeitsausfall zu verneinen (vgl. NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2328 f. Rz. 216 f.). In Nachachtung des Gleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) hat daher bei den Arbeitsverhältnissen auf Abruf wie bei den übrigen Arbeitsverhältnissen bei einer Folgerahmenfrist eine Neubeurteilung aller Anspruchsvoraussetzungen zu erfolgen, wobei mit der Beschwerdeführerin nicht mehr entscheidend sein kann, dass die Arbeit auf Abruf vor Beginn oder während der laufenden ersten Leistungsrahmenfrist zur Schadenminderung aufgenommen worden ist. Der Überbrückungscharakter ist infolge Zeitablaufs verloren gegangen. Weist die versicherte Person für eine Folgerahmenfrist (zweite Rahmenfrist für den Leistungsbezug) einzig Beitragszeit aus einer Tätigkeit auf Abruf aus und übt sie diese weiterhin aus, ist ein anrechenbarer Arbeitsausfall und somit der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung in Übereinstimmung mit der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 des SECO zu verneinen. Die Vorgehensweise, den anrechenbaren Arbeitsausfall bei einer Arbeit auf Abruf mit Überbrückungscharakter aufgrund des davor ausgeübten festen Arbeitsverhältnisses (als letztes Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 AVIV) zu bejahen, ist demnach zusammenfassend aus gesetzessystematischer Sicht und unter dem Aspekt des Gebots der Gleichbehandlung der Versicherten auf die Dauer einer ersten Leistungsrahmenfrist zu begrenzen. Die bisherige Rechtsprechung zu den Arbeitsverhältnissen auf Abruf ist dahingehend zu präzisieren.
5.6 Nachdem feststeht, dass sich bei der Beschwerdegegnerin wegen der Beschäftigungsschwankungen keine Normalarbeitszeit errechnen lässt und sie die Arbeit auf Abruf weiterhin ausübt, erleidet sie, entgegen der bundesrechtswidrigen Auffassung der Vorinstanz, keinen anrechenbaren Arbeitsausfall, weshalb die Anspruchsvoraussetzungen für weitere Taggeldleistungen der Arbeitslosenversicherung in einer zweiten Rahmenfrist nicht erfüllt sind. Die Beschwerde ist daher begründet und gutzuheissen.
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Art. 8 al. 1 let. a et b, art. 10 al. 2 let. b et art. 11 LACI; prise en compte de la perte de travail. En cas de travail sur appel effectué dans le seul but de réduire le manque à gagner résultant du chômage, le procédé consistant à admettre l'existence d'une perte de travail en raison de l'emploi fixe exercé précédemment (en tant que dernier rapport de travail au sens de l'art. 4 al. 1 OACI) doit être limité à la durée d'un premier délai-cadre d'indemnisation compte tenu de la systématique de la loi et de l'égalité de traitement entre assurés (précision de jurisprudence; consid. 3-5).
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146 V 112
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146 V 112
Sachverhalt ab Seite 113
A. Die 1968 geborene A. bezog vom 1. August 2016 bis 31. Juli 2018 Taggelder der Arbeitslosenversicherung. Ein seit 4. Juli 2017 bei der B. AG als Aushilfe auf Abruf bestehendes Arbeitsverhältnis rechnete die Arbeitslosenkasse des Kantons Bern (beco Berner Wirtschaft; seit 1. Mai 2019 Amt für Arbeitslosenversicherung des Kantons Bern, Arbeitslosenkasse) als Zwischenverdienst an die Taggeldleistungen an. A. beantragte am 20. August 2018 die weitere Ausrichtung von Arbeitslosenentschädigung in einer Folgerahmenfrist ab 1. August 2018. Mit Verfügung vom 11. September 2018 verneinte die Arbeitslosenkasse einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung mangels anrechenbaren Arbeitsausfalls. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2018 fest.
B. Die dagegen geführte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern gut, bejahte einen anrechenbaren Arbeitsausfall und wies die Sache zur Prüfung der übrigen Anspruchsvoraussetzungen an die Arbeitslosenkasse zurück.
C. Die Arbeitslosenkasse führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Einspracheentscheid der Arbeitslosenkasse zu bestätigen.
A. und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) verzichten auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht das Vorliegen eines anrechenbaren Arbeitsausfalls bejaht hat.
3.2 Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt unter anderem voraus, dass die versicherte Person ganz oder teilweise arbeitslos ist (Art. 8 Abs. 1 lit. a AVIG [SR 837.0]). Als ganz arbeitslos gilt laut Art. 10 Abs. 1 AVIG, wer in keinem Arbeitsverhältnis steht und eine Vollzeitbeschäftigung sucht. Als teilweise arbeitslos gilt nach Art. 10 Abs. 2 AVIG, wer in keinem Arbeitsverhältnis steht und lediglich eine Teilzeitbeschäftigung sucht (lit. a) oder eine Teilzeitbeschäftigung hat und eine Vollzeit- oder eine weitere Teilzeitbeschäftigung sucht (lit. b). Zu den gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen gehört ferner, dass die versicherte Person einen anrechenbaren Arbeitsausfall erlitten hat (Art. 8 Abs. 1 lit. b AVIG). Nach Art. 11 Abs. 1 AVIG ist ein Arbeitsausfall anrechenbar, wenn er einen Verdienstausfall zur Folge hat und mindestens zwei aufeinanderfolgende volle Arbeitstage dauert.
3.3 Bei der Arbeit auf Abruf besteht keine Garantie für einen bestimmten Beschäftigungsumfang, sodass die Person während der Zeit, in der sie nicht zur Arbeit aufgefordert wird, keinen Arbeits- und Verdienstausfall nach Art. 11 Abs. 1 AVIG erleidet. Dies deshalb, weil ein anrechenbarer Ausfall an Arbeitszeit nur entstehen kann, wenn zwischen dem Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer eine wöchentliche Normalarbeitszeit vereinbart war. Von diesem Grundsatz kann jedoch abgewichen werden, wenn der auf Abruf erfolgte Einsatz während längerer Zeit im Wesentlichen mehr oder weniger konstant war. In diesem Fall ist die effektiv absolvierte Arbeitszeit als normal zu betrachten. Nach der Rechtsprechung kann der Beobachtungszeitraum dabei umso kürzer sein, je weniger die Arbeitseinsätze in den einzelnen Monaten schwanken, und er muss länger sein, wenn die Arbeitseinsätze sehr unregelmässig anfallen oder wenn die Arbeitsdauer während der einzelnen Einsätze starken Schwankungen unterworfen ist (BGE 107 V 59 E. 1 S. 61 unten f.; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2310 Rz. 151 f.; BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, N. 21 ff. zu Art. 11 AVIG S. 109 f.). In Bezug auf langjährige Arbeitsverhältnisse wurde höchstrichterlich regelmässig erkannt, dass auf die Arbeitsstunden pro Jahr und die Abweichungen vom Jahresdurchschnitt abgestellt werden kann (ARV 2014 S. 62, 8C_625/2013 E. 2.2 mit Hinweisen; SVR 2006 ALV Nr. 29 S. 99, C 9/06 E. 1.3 und 3.3; ARV 1995 Nr. 9 S. 45, C 1/93 E. 3b).
4.
4.1 Die Vorinstanz stellte fest, es sei unbestritten, dass die Arbeitseinsätze der Versicherten zu wenig konstant seien, um daraus eine Normalarbeitszeit ableiten zu können, weshalb grundsätzlich kein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliege. Gemäss Weisung des SECO in der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 gelte als Indiz für eine inzwischen als normal zu qualifizierende Arbeit eine länger als ein Jahr andauernde Tätigkeit auf Abruf. Das Arbeitsverhältnis habe bei Beginn der zweiten Rahmenfrist für den Leistungsbezug (1. August 2018) seit knapp dreizehn Monaten bestanden. Es liege damit nur wenig über der vom SECO postulierten Grenze. Aus den Akten gehe ferner hervor, dass sich die Versicherte seit Aufnahme der Tätigkeit für die B. AG intensiv um eine zusätzliche Teilzeit- oder eine Vollzeittätigkeit bemüht habe. Auch habe sie in den letzten zwölf Monaten jede Möglichkeit zur Erhöhung des Pensums wahrgenommen. In Würdigung dieser Umstände schloss die Vorinstanz, die Tätigkeit bei der B. AG besitze immer noch Überbrückungscharakter und diene der Schadenminderung, weshalb ein anrechenbarer Arbeitsausfall vorliege.
4.2
4.2.1 Demgegenüber vertritt die Arbeitslosenkasse den Standpunkt, mit einer Zwischenverdiensttätigkeit von mehr als zwölf Monaten werde grundsätzlich genügend Beitragszeit erarbeitet, um in einer neuen Leistungsrahmenfrist Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung zu erhalten. Damit aber eine neue Rahmenfrist für den Leistungsbezug eröffnet werden könne, müsse die versicherte Person erneut sämtliche Anspruchsvoraussetzungen erfüllen, so auch wiederum einen anrechenbaren Arbeitsausfall erleiden. Werde bei einer versicherten Person, die lediglich eine Beitragszeit aus einem Arbeitsverhältnis auf Abruf ausweise, der anrechenbare Arbeitsausfall in der Folgerahmenfrist unter Annahme einer immer noch als zur Schadenminderung ausgeübten Überbrückungstätigkeit bejaht, führe dies zu einer ungerechtfertigten Besserstellung gegenüber denjenigen Versicherten, die, beispielsweise nach Verlust einer Vollzeittätigkeit, während der laufenden Leistungsrahmenfrist eine feste Teilzeitstelle als Zwischenverdienst annehmen würden. Diese teilzeitlich tätigen Arbeitslosen erlitten trotz generierter genügender Beitragszeit für die Eröffnung einer Folgerahmenfrist nur dann einen anrechenbaren Arbeitsausfall, wenn die Zwischenverdiensttätigkeit verloren oder aufgegeben worden sei. Bei Aufgabe der Tätigkeit drohe überdies eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung wegen selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit. Eine Arbeit auf Abruf mit ausserordentlichen und nicht absehbaren Beschäftigungsschwankungen und eine solche mit Überbrückungscharakter könnten indessen jederzeit ohne Sanktionsfolgen beendet werden. Dies verletze das Gleichbehandlungsgebot und sei nicht allein mit der Schadenminderungspflicht zu begründen, zumal diese auch für die Versicherten mit festem Arbeitspensum im Zwischenverdienst gelte.
4.2.2 Der Umstand - so die Arbeitslosenkasse weiter -, dass das Arbeitsverhältnis auf Abruf ursprünglich im Rahmen der Schadenminderung zur Überbrückung einer Notlage aufgenommen worden sei, sei bei der Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen für die Eröffnung einer zweiten Leistungsrahmenfrist nicht mehr entscheidend. Versicherte, die bei Verlust eines Arbeitsverhältnisses auf Abruf Arbeitslosenentschädigung beantragten, seien vielmehr unabhängig davon, ob es sich um eine erste Rahmenfrist oder um eine Folgerahmenfrist handle, gleich zu behandeln. Vom Grundsatz der Nichtanrechenbarkeit des Arbeitsausfalls könne nur abgewichen werden, wenn sich eine individuelle Normalarbeitszeit ermitteln lasse. Hier bestehe das Arbeitsverhältnis auf Abruf bei der B. AG weiterhin und es weise zu grosse Beschäftigungsschwankungen auf, um eine Normalarbeitszeit annehmen zu können, weshalb kein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung bestehe.
5.
5.1 Bei einem Arbeitsverhältnis auf Abruf, das nach dem Verlust einer Vollzeitstelle nicht freiwillig, sondern um die Arbeitslosigkeit zu überbrücken, eingegangen wurde, handelt es sich gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung um eine notgedrungene Zwischenlösung, was sich auch aus der Tatsache ergibt, dass die versicherte Person bereit ist, diese Tätigkeit unverzüglich aufzugeben. Eine versicherte Person hat dann mit der Aufnahme eines Abrufverhältnisses nur das getan, wozu sie gemäss der ihr obliegenden Schadenminderungspflicht (Art. 17 AVIG) gehalten ist (SVR 2008 ALV Nr. 3 S. 6, C 266/06 E. 3.2). Deshalb ist die Annahme eines Arbeitsverhältnisses auf Abruf nach Verlust einer Vollzeitstelle als Überbrückungstätigkeit zu werten und nicht anstelle der letzten Vollzeittätigkeit als massgebendes letztes Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 AVIV (SR 837.02) zu betrachten (SVR 1996 ALV Nr. 74 S. 227, C 279/95 E. 3a; Urteil 8C_403/2015 vom 21. September 2015 E. 5.2). Wenn jedoch das Behelfsmässige, Vorläufige, das über die Arbeitslosigkeit hinweg helfen sollte, den vorübergehenden Charakter verliert und zur Dauerlösung wird, ist dies aus arbeitslosenversicherungsrechtlicher Sicht grundsätzlich systemfremd. Dementsprechend entschied das Bundesgericht in BGE 139 V 259 E. 5 S. 260 ff., dass bei einem Arbeitsverhältnis auf Abruf, das während einer laufenden Rahmenfrist aufgenommen und auch in der folgenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug als Zwischenverdiensttätigkeit abgerechnet worden war, im Rahmen der Neuprüfung der Anspruchsvoraussetzungen zur allfälligen Eröffnung einer weiteren Rahmenfrist angesichts der langen Dauer des Arbeitsverhältnisses nicht mehr von einer zur Schadenminderung überbrückungsweise ausgeübten Tätigkeit gesprochen werden kann.
5.2 Das Bundesgericht hatte in BGE 139 V 259 wie auch in SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23, 8C_46/2014 eine Abruftätigkeit zu beurteilen, die während einer laufenden Rahmenfrist aufgenommen und auch in der folgenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug beibehalten und weiterhin als Zwischenverdienst betrachtet worden war. Mithin stand die Eröffnung einer dritten Rahmenfrist im Raum. Bei beiden Fällen liess die lange Dauer des auf Abruf eingegangenen Arbeitsverhältnisses keinen Zweifel, dass dieses den Überbrückungscharakter verloren hatte und daher kein anrechenbarer Arbeitsausfall mehr vorlag. Die Frage, ob die versicherte Person in der zweiten Rahmenfrist überhaupt einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung gehabt hätte, war nicht Gegenstand des jeweiligen Verfahrens.
5.3 Vor Augen zu halten gilt es, dass die Rechtsprechung zu den Arbeitsverhältnissen auf Abruf mit Überbrückungscharakter im Sinne eines Versicherungsschutzes dahin zielt, dass denjenigen Personen, die den Verlust einer Arbeitsstelle kurz- oder gar mittelfristig mit einer Arbeit auf Abruf überbrücken, die Versicherungsleistungen nicht mangels anrechenbaren Arbeitsausfalls verwehrt bleiben, die ihnen aufgrund des letzten ordentlichen Arbeitsverhältnisses zustehen (SVR 2008 ALV Nr. 3 S. 6, C 266/06 E. 3.2 mit Verweis auf SVR 1996 ALV Nr. 74 S. 227, C 279/95 E. 3a). Sachverhaltsmässige Grundlage dieser soeben zitierten Rechtsprechung bildete demnach jeweils der Umstand, dass sich die versicherte Person nach Verlust einer Vollzeitstelle nicht umgehend als arbeitslos meldete, sondern zuerst im Sinne einer notgedrungenen Zwischenlösung ein Arbeitsverhältnis auf Abruf einging und erst nach einer gewissen Zeit - in den erwähnten Fällen nach rund fünf Monaten bzw. nach ca. einem Jahr - Antrag auf Arbeitslosenentschädigung stellte. In diesen Kontext ist auch die Weisung des SECO in der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 zu stellen, wonach Indiz für eine inzwischen als normal zu qualifizierende Arbeitszeit eine länger als ein Jahr andauernde Tätigkeit auf Abruf sei. Anzumerken ist hierzu, dass im Einklang mit dieser Formulierung des SECO ein überjähriges Arbeitsverhältnis zwar Anhaltspunkt für eine zur Normalität gewordene Arbeit auf Abruf bildet, jedoch keine starre Grösse darstellt, die es nicht zuliesse, in Würdigung des Einzelfalles hiervon abzuweichen (vgl. SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.2). So wären die vorinstanzlichen Feststellungen mit Blick auf die Dauer des Arbeitsverhältnisses und die intensiven Bemühungen der Beschwerdegegnerin um mehr Einsätze oder eine weitere Teilzeit- oder eine Vollzeitstelle durchaus vereinbar mit der Rechtsprechung zur Arbeit auf Abruf, ginge es um die Eröffnung einer ersten und nicht einer zweiten Rahmenfrist für den Leistungsbezug (E. 5.1 hiervor).
5.4 Wie das Bundesgericht weiter in SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.3.1 ausführte, gelten bei der Eröffnung einer Folgerahmenfrist nicht die völlig identischen Kriterien wie bei der Eröffnung der Leistungsrahmenfrist bei erstmaliger Beanspruchung von Taggeldern der Arbeitslosenversicherung, obwohl die gleichen Anspruchsvoraussetzungen zu erfüllen sind. Aspekte, die den Bezug von Arbeitslosenentschädigung in einer ersten Rahmenfrist nicht ausschliessen, können in einer Folgerahmenfrist zur Verweigerung von Leistungen führen, da diese bereits durch Zeitablauf veränderte Ausgangslage bei der Beurteilung der Anspruchsvoraussetzungen nicht ausgeblendet werden darf (vgl. HEINE/POLLA, Erneute Beanspruchung von Arbeitslosenentschädigung nach abgelaufener Rahmenfrist für den Leistungsbezug: Folgerahmenfristen und ihre Besonderheiten, ARV 2014 S. 77, S. 84 ff.; E. 5.1 hiervor). Wesentliches Ziel der Arbeitslosenversicherung ist es, Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder schnellstmöglich zu beenden. Die dabei zu beachtende zeitliche Komponente führt dazu, dass der Bezug von Arbeitslosenentschädigung grundsätzlich auf die Dauer von zwei Jahren befristet ist. Für Versicherte, die nach Ablauf der Rahmenfrist für den Leistungsbezug wieder Arbeitslosenentschädigung beanspruchen, gelten erneut zweijährige Rahmenfristen für den Leistungsbezug und die Beitragszeit, sofern das AVIG nichts anderes vorsieht (Art. 9 Abs. 4 AVIG). Soll sich die neue Rahmenfrist für den Leistungsbezug unmittelbar an die alte anschliessen, entspricht die neue Rahmenfrist für die Beitragszeit der früheren Rahmenfrist für den Leistungsbezug. So hat die versicherte Person unter anderem die einjährige Mindestbeitragszeit oder die Befreiung von deren Erfüllung erneut nachzuweisen (BGE 130 V 229; BGE 125 V 355 E. 3a und 3b S. 357 ff.; SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1, 8C_656/2014 E. 3.2; ARV 2019 S. 188, 8C_166/2018 E. 6.1; NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2304 Rz. 126 f.).
5.5 Hinsichtlich der Arbeit auf Abruf ist dementsprechend einzig ein zeitlich begrenzter sozialer Schutz seitens der Arbeitslosenversicherung zu gewähren (SVR 2014 ALV Nr. 8 S. 23 E. 3.3 und SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1 E. 4.2). Diesen Versicherungsschutz über eine erste Leistungsrahmenfrist hinaus andauern zu lassen, ist nicht nur systemfremd, sondern führt auch - wie die Arbeitslosenkasse zu Recht bemerkt - zu einer stossenden Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen (ganzarbeitslosen) Versicherten, die in einer laufenden Rahmenfrist für den Leistungsbezug zur Schadenminderung einen teilzeitlichen Zwischenverdienst aufgenommen haben und diesen weiter ausüben. Während bei der Arbeit auf Abruf anfangs ein Überbrückungscharakter angenommen werden kann, liegt bei einer Tätigkeit mit vereinbartem Teilzeitpensum von Anfang an eine (neue) Dauerlösung vor, weshalb die Rechtsprechung zur Arbeit auf Abruf von vornherein nicht zur Anwendung gelangt (SVR 2016 ALV Nr. 1 S. 1 E. 4.3.1). Der Leistungsanspruch in einer Folgerahmenfrist ist in diesen Fällen bereits wegen der fehlenden Beitragszeit für den geltend gemachten Arbeitsausfall zu verneinen (vgl. NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2328 f. Rz. 216 f.). In Nachachtung des Gleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) hat daher bei den Arbeitsverhältnissen auf Abruf wie bei den übrigen Arbeitsverhältnissen bei einer Folgerahmenfrist eine Neubeurteilung aller Anspruchsvoraussetzungen zu erfolgen, wobei mit der Beschwerdeführerin nicht mehr entscheidend sein kann, dass die Arbeit auf Abruf vor Beginn oder während der laufenden ersten Leistungsrahmenfrist zur Schadenminderung aufgenommen worden ist. Der Überbrückungscharakter ist infolge Zeitablaufs verloren gegangen. Weist die versicherte Person für eine Folgerahmenfrist (zweite Rahmenfrist für den Leistungsbezug) einzig Beitragszeit aus einer Tätigkeit auf Abruf aus und übt sie diese weiterhin aus, ist ein anrechenbarer Arbeitsausfall und somit der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung in Übereinstimmung mit der AVIG-Praxis ALE Rz. B100 des SECO zu verneinen. Die Vorgehensweise, den anrechenbaren Arbeitsausfall bei einer Arbeit auf Abruf mit Überbrückungscharakter aufgrund des davor ausgeübten festen Arbeitsverhältnisses (als letztes Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 AVIV) zu bejahen, ist demnach zusammenfassend aus gesetzessystematischer Sicht und unter dem Aspekt des Gebots der Gleichbehandlung der Versicherten auf die Dauer einer ersten Leistungsrahmenfrist zu begrenzen. Die bisherige Rechtsprechung zu den Arbeitsverhältnissen auf Abruf ist dahingehend zu präzisieren.
5.6 Nachdem feststeht, dass sich bei der Beschwerdegegnerin wegen der Beschäftigungsschwankungen keine Normalarbeitszeit errechnen lässt und sie die Arbeit auf Abruf weiterhin ausübt, erleidet sie, entgegen der bundesrechtswidrigen Auffassung der Vorinstanz, keinen anrechenbaren Arbeitsausfall, weshalb die Anspruchsvoraussetzungen für weitere Taggeldleistungen der Arbeitslosenversicherung in einer zweiten Rahmenfrist nicht erfüllt sind. Die Beschwerde ist daher begründet und gutzuheissen.
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Art. 8 cpv. 1 lett. a e b, art. 10 cpv. 2 lett. b e art. 11 LADI; perdita di lavoro computabile. In caso di lavoro su chiamata effettuato con il solo scopo di ridurre la perdita di reddito derivante dalla disoccupazione, il procedere consistente ad ammettere l'esistenza di una perdita di lavoro computabile a causa dell'occupazione fissa esercitata precedentemente (in quanto sia l'ultimo rapporto di lavoro a norma dell'art. 4 cpv. 1 OADI) deve essere limitato alla durata di un primo periodo-quadro d'indennizzo, tenuto conto della sistematica della legge e della parità di trattamento fra gli assicurati (precisazione di giurisprudenza; consid. 3-5).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-112%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 V 121
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146 V 121
Sachverhalt ab Seite 122
A. A., geb. 1989, erlitt während des Militärdiensts am 28. Mai 2011 beim Fussballspiel ein Supinationstrauma rechts. Die Schweizerische Unfallversicherung, Abteilung Militärversicherung (nachfolgend: Suva-MV), anerkannte den Versicherungsfall implizit. Am 30. Dezember 2015 erlitt der Versicherte einen Skiunfall, in dessen Folge Schmerzen am oberen Sprunggelenk rechts persistierten. Am 26. September 2016 erfolgte eine operative Resektion störender Ossifikationen (Osteophyten) am medialen Malleolus rechts. Der Versicherte stellte bei der Allianz Suisse Versicherungsgesellschaft AG (Allianz) als obligatorische Unfallversicherung seines damaligen Arbeitgebers und bei der Suva-MV wegen möglicher Spätfolgen des Unfalls aus dem Jahr 2011 je ein Leistungsbegehren. Die Allianz verneinte ihre Leistungspflicht unter Hinweis auf einen anlässlich eines früheren Unfallereignisses übersehenen Vorzustand. Die Suva-MV holte medizinische Unterlagen, die Akten der Allianz und eine versicherungsmedizinische Beurteilung ihres Kreisarztes ein. Gestützt darauf lehnte auch sie mit Verfügung vom 21. August 2017 ihre Haftung für die aktuellen Beschwerden ab. Daran hielt sie im Einspracheentscheid vom 6. September 2018 fest, nachdem sie weitere Abklärungen getätigt hatte.
B. Mit Entscheid vom 27. August 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die dagegen erhobene Beschwerde ab. Allerdings verpflichtete es die Suva-MV, A. eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'610.15 (inkl. Auslagen und MWST) zu bezahlen, weil ihre Sachverhaltsabklärungen unzureichend gewesen seien.
C. Die Suva-MV erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt sinngemäss, der angefochtene Entscheid sei bezüglich der Zusprache der Parteientschädigung aufzuheben.
A. beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht und das Bundesamt für Gesundheit verzichten auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdegegner bestreitet vorab die Legitimation der Suva-MV zur Einreichung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er macht im Wesentlichen geltend, die Beschwerdebefugnis ergebe sich nicht aus Art. 89 Abs. 1 BGG, und es fehle eine gesetzliche Grundlage gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG i.V.m. Art. 62 Abs. 1bis ATSG.
2.1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 141 V 206 E. 1.1 S. 208; BGE 140 V 22 E. 4 S. 26; BGE 138 V 339 E. 1 S. 340).
2.2 Gegen Entscheide der kantonalen Versicherungsgerichte kann nach Massgabe des Bundesgerichtsgesetzes beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden (Art. 62 Abs. 1 ATSG). Die Beschwerdelegitimation ist in Art. 89 BGG geregelt. Zudem gilt es Art. 62 Abs. 1bis ATSG zu beachten, wonach der Bundesrat das Beschwerderecht der Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen vor dem Bundesgericht regelt.
2.3
2.3.1 Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Auf diese in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnittene Beschwerdebefugnis kann sich auch ein Gemeinwesen berufen, sofern es nicht nur ein öffentliches Interesse an der richtigen Durchführung des Bundesrechts, sondern wie ein Privater ein bestimmtes, eigenes finanzielles Interesse verfolgt oder aber in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (anstelle vieler: BGE 138 V 339 E. 2.1 S. 340, wo allerdings unzutreffend von einer "Behörde" die Rede ist [vgl. KIENER/ RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, S. 356]). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGGdürfen Gemeinwesen allerdings nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden (BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 329 f. mit Hinweis). Zur Beschwerdelegitimation einer IV-Stelle hielt das Bundesgericht fest, dass der Umstand allein, im Rechtsmittelverfahren unterlegen zu sein, nicht ausreiche (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47 mit Hinweisen). Heisse ein kantonales Versicherungsgericht die Beschwerde gegen die Verfügung einer IV-Stelle gut, indem es einen Rentenanspruch bejahe oder eine höhere Rente zuspreche, könne diese den betreffenden Entscheid mangels eines schutzwürdigen Interesses im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG daher nicht ans Bundesgericht weiterziehen (zum Ganzen: BGE 138 V 339 E. 2.1 S. 340 f.). Ohne Weiteres bejaht wurde und wird die Beschwerdelegitimation gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG (bzw. Art. 103 aOG [BS 3 531]) bei obligatorischen Unfallversicherern in Streitigkeiten mit den Versicherten betreffend Versicherungsleistungen, sofern die Voraussetzungen der lit. a bis c dieser Bestimmung erfüllt waren (Urteil U 337/05 vom 16. Oktober 2006 E. 2, nicht publ. in: BGE 133 V 96, aber in: SVR 2007 UV Nr. 7 S. 22; vgl. auch BGE 138 V 161 E. 2.5.1 S. 165 f.). In unfallversicherungsrechtlichen Leistungsstreitigkeiten kann sich die Suva somit in der Regel auf die allgemeine Legitimationsklausel des Abs. 1 von Art. 89 BGG berufen.
2.3.2 Seit 1. Juli 2005 ist die Suva auch für die Durchführung der Militärversicherung zuständig (s. Art. 67 UVG, Art. 81 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung [MVG; SR 833.1] und Art. 35a der Verordnung vom 10. November 1993 über die Militärversicherung [MVV; SR 833.11], je in der seit 1. Juli 2005 gültigen Fassung [AS 2005 2881 ff. und 2885 ff.]). Allerdings führt sie diese als eigene Sozialversicherung mit gesonderter Rechnung (Art. 67 Abs. 1 UVG). Während die Suva ihren Aufwand aus der Unfallversicherung aus den Prämien der Versicherten und deren Arbeitgeber deckt (vgl. Art. 91 ff. UVG), trägt der Bund den grössten Teil der Kosten der Militärversicherung (vgl. Art. 82 Abs. 1 MVG), und er hat der Suva die Versicherungsleistungen und Verwaltungskosten zu vergüten (Art. 82 Abs. 2 MVG). Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass der Militärversicherung das Prinzip der Staatshaftung zugrunde liegt - als Korrelat zur Dienstpflicht, die mit besonderen Gefahren für die Gesundheit verbunden ist (BGE 127 II 289 E. 3b S. 293 ff.; BGE 103 V 186 E. 3b S. 187; JÜRG MAESCHI, Kommentar zum Bundesgesetz über die Militärversicherung, 2000, Einleitung N. 31 mit Hinweisen; STEFAN A. DETTWILER, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG, Hürzeler/Kieser [Hrsg.], 2018, N. 1 zu Art. 67 UVG). Sie stellt daher keine klassische Sozialversicherung dar, obwohl sie auch typische Merkmale des Sozialversicherungsrechts trägt, indem z.B. der persönliche Geltungsbereich, die versicherten Risiken und die Leistungen im Wesentlichen nach Art der Sozialversicherung geregelt sind, sie der Sozialversicherungsgerichtsbarkeit untersteht (vgl. MAESCHI, a.a.O., Einleitung N. 34 ff.) und das ATSG ebenfalls anwendbar ist (Art. 1 Abs. 1 MVG).
2.3.3 Da gestützt auf Art. 82 Abs. 2 MVG das versicherungstechnische Risiko beim Bund verbleibt, kann die Suva-MV die ihr in einem kantonalen Gerichtsentscheid auferlegte Pflicht zur Ausrichtung von Leistungen oder Parteientschädigungen an einen Versicherten auf den Bund abwälzen. Daraus folgt, dass sie (anders als in ihrer Funktion als Unfallversicherer) kein eigenes finanzielles Interesse im Sinn eines schutzwürdigen Interesses geltend machen kann und die Legitimation gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG nicht gegeben ist.
2.4 Von Amtes wegen zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert ist. Lit. a bis c dieser Bestimmung fallen von vornherein ausser Betracht.
2.4.1 Nach Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG sind Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt, berechtigt, Beschwerde einzureichen. Art. 62 Abs. 1bis ATSG ermächtigt den Bundesrat, das Beschwerderecht der Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen vor dem Bundesgericht zu regeln. Diese Vorschrift ermöglicht es ihm, die Organe der Sozialversicherung auf Verordnungsstufe zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zuzulassen (BGE 140 V 321 E. 2.3 S. 325; BGE 134 V 53 E. 2.2.2 S. 56 f.; MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, S. 418 Rz. 996). Entsprechend ist die Beschwerdebefugnis der Durchführungsorgane in verschiedenen Sozialversicherungszweigen auf Verordnungsstufe explizit geregelt (vgl. z.B. Art. 201 Abs. 1 AHVV, Art. 41 lit. i IVV [vgl. dazu BGE 138 V 339 E. 2.3], Art. 38 Abs. 1 ELV, Art. 42 EOV und Art. 19 Abs. 1 FamZV).
2.4.2 Da der Bund, wie gezeigt, das Risiko trägt und die Militärversicherung finanziert (Art. 82 Abs. 2 MVG, s. soeben E. 2.3.2 und 2.3.3), ist er auch Versicherungsträger, während die Suva-MV aus finanztechnischer Sicht als treuhänderische Abwicklungsstelle beschrieben werden kann (DETTWILER, a.a.O., N. 11 zu Art. 67 UVG mit Hinweis). In der Terminologie des ATSG darf die Suva-MV daher zwanglos als Durchführungsorgan bezeichnet werden (wenn auch die Begriffsverwendung des ATSG im Einzelnen nicht unumstritten ist, vgl. UELI KIESER, Kommentar ATSG, 4. Aufl. 2020, Vorbemerkungen N. 108 ff.). Eine gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG i.V.m. Art. 62 Abs. 1bis ATSG, die die Suva-MV ausdrücklich zur Beschwerde an das Bundesgericht ermächtigen würde, findet sich allerdings weder auf Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe. Daher ist zu prüfen, ob eine Gesetzeslücke vorliegt, die vom Gericht zu füllen wäre.
2.5 Eine (echte) Gesetzeslücke besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinn - mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung (BGE 140 III 206 E. 3.5.1 S. 213; BGE 134 V 131 E. 5.2 S. 134 f., BGE 134 V 182 E. 4.1 S. 185). Gibt das Gesetz eine Antwort, die aber nicht befriedigt, liegt grundsätzlich eine unechte Lücke vor, die auszufüllen dem Richter verwehrt ist (BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 568). Anders verhält es sich nur, wenn die vom Gesetz gegebene Antwort als sachlich unhaltbar angesehen werden muss bzw. auf einem offensichtlichen Versehen des Gesetzgebers, einer gesetzgeberischen Inkongruenz oder einer planwidrigen Unvollständigkeit beruht (BGE 134 V 131 E. 5.2 S. 134 f. und E. 7.2 S. 136 f.; BGE 132 III 470 E. 5.1 S. 478). Ist ein lückenhaftes Gesetz zu ergänzen, gelten als Massstab die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und Werte (BGE 140 III 205 E. 3.5.1 S. 213; BGE 129 II 401 E. 2.3 S. 403).
2.5.1 Art. 62 Abs. 1bis ATSG wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesrechtspflege mit der Änderung des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, in Kraft seit 1. Januar 2007, eingefügt (AS 2006 2197 ff.). Weder in den parlamentarischen Kommissionen noch in den parlamentarischen Beratungen hatte der entsprechende Vorschlag zu Diskussionen Anlass gegeben (vgl. Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 15. August 2003, S. 29 und Anhang; Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vom 29. April 2004, S. 18; AB 2003 S 878; AB 2004 N 1659; s. auch KIESER, a.a.O., N. 2 zu Art. 62 ATSG).
2.5.2 aArt. 107 MVG sah in seiner ursprünglichen Fassung vom 19. Juni 1992 vor, dass gegen Entscheide der kantonalen Versicherungsgerichte und der Schiedsgerichte innerhalb von 30 Tagen seit der Zustellung des schriftlich begründeten Urteils beim Eidgenössischen Versicherungsgericht (EVG) Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden könne (AS 1993 3073). Da das Bundesamt für Militärversicherung für die Durchführung der Versicherung zuständig war (aArt. 81 Abs. 1 MVG), war es gestützt auf Art. 103 lit. b aOG auch zur Beschwerde an das EVG legitimiert (s. auch MAESCHI, a.a.O., N. 3 zu Art. 107 MVG). Mit der Einführung des ATSG erwies sich die eigenständige Regelung der Anfechtbarkeit kantonaler Beschwerdeentscheide in aArt. 107 MVG als überflüssig und wurde gestrichen (vgl. Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 zur parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht, BBl 1999 4627 f.; AS 2002 3439). Sodann wurde aArt. 107 MVG mit der bereits erwähnten Änderung des Verwaltungsgerichtsgesetzes ganz aufgehoben (AS 2006 2197 ff.; vgl. BBl 2001 4462). Auch dieser Änderungsvorschlag war von den Räten ohne Diskussion gutgeheissen worden (Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 12./13. November 2002, S. 68; Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vom 29. April 2004, S. 19; AB 2003 S 879; AB 2004 N 1659).
2.5.3 Bei der Schaffung der gesetzlichen Grundlagen für die Übertragung der Führung der Militärversicherung an die Suva wurde die Frage nach der Beschwerdebefugnis an das Bundesgericht, soweit ersichtlich, nicht thematisiert (vgl. Botschaft vom 12. Mai 2004 zum Bundesgesetz über die Übertragung der Führung der Militärversicherung an die Suva, BBl 2004 2851 ff.; s. auch parlamentarische Beratungen: AB 2004 S 446 ff.; AB 2005 N 368 ff.). Gemäss Art. 67 Abs. 2 UVG hat die Suva die Militärversicherung so zu organisieren, dass diese ihre Aufgaben nach dem MVG erfüllen kann. Die Einzelheiten der Organisation wurden in einer Vereinbarung vom 18./19. Mai 2005 zwischen der Eidgenossenschaft und der Suva geregelt (Bericht des Bundesrats über die Umsetzung der Integration der Militärversicherung in die Suva vom 20. Mai 2009 [zitiert: Bericht Integration], S. 3). Innerhalb der Suva ist für die operative Führung eine separate Einheit, die Abteilung Militärversicherung, zuständig (vgl. FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1196 Rz. 1026 ff.). Gemäss den Ausführungen des Bundesrats im Bericht Integration kommt dieser u.a. die Aufgabe zu, Prozesse zu führen (Bericht Integration, S. 11 f.; DETTWILER, a.a.O., N. 20 zu Art. 67 UVG).
2.5.4 Seitens der Rechtsprechung wurde die Legitimation der Suva-MV zur Erhebung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide kantonaler Versicherungsgerichte, die sie zu einer Leistung an einen Versicherten verpflichten, bislang nie explizit geprüft, sondern stets stillschweigend angenommen (anstelle vieler: BGE 143 V 446).
2.5.5 Aus den obigen Erwägungen ergeben sich keine Hinweise dafür, dass der Gesetzgeber in Abweichung von der früheren Regelung der Suva-MV die Beschwerdebefugnis entziehen wollte und deshalb keine entsprechende gesetzliche Grundlage schuf. Gleiches gilt hinsichtlich der Untätigkeit des Verordnungsgebers. M.a.W. liegt kein qualifiziertes Schweigen vor. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Anpassung der gesetzlichen Regelung versehentlich unterblieben ist. Ein gerichtliches Eingreifen ist unter diesen Umständen möglich und geboten (vgl. BGE 134 V 131 E. 7.2 S. 136 f.), was umso unproblematischer erscheint, als es hier nicht um die Schaffung materiellen Rechts mit Auswirkungen auf die Rechte und Pflichten der Versicherten geht. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der Suva-MV weiterhin die Befugnis zuzugestehen ist, vor dem Bundesgericht Beschwerde gegen Entscheide kantonaler Sozialversicherungsgerichte zu erheben. Die Beschwerdelegitimation ist damit zu bejahen, zumal die Suva-MV durch den angefochtenen Entscheid beschwert ist und am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat (vgl. BGE 138 V 339 E. 2.3.1 S. 342 mit Hinweisen; JEAN MÉTRAL, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales [LPGA], 2018, N. 6 zu Art. 62 ATSG).
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Art. 89 BGG; Art. 62 Abs. 1bis ATSG; Beschwerdelegitimation der Suva, Abteilung Militärversicherung. Die Beschwerdelegitimation der Suva, Abteilung Militärversicherung, ergibt sich weder aus der allgemeinen Legitimationsklausel noch aus einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (E. 2.3 und 2.4). Sie ist aber auf dem Weg der Lückenfüllung zu bejahen (E. 2.5).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-121%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 V 121
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146 V 121
Sachverhalt ab Seite 122
A. A., geb. 1989, erlitt während des Militärdiensts am 28. Mai 2011 beim Fussballspiel ein Supinationstrauma rechts. Die Schweizerische Unfallversicherung, Abteilung Militärversicherung (nachfolgend: Suva-MV), anerkannte den Versicherungsfall implizit. Am 30. Dezember 2015 erlitt der Versicherte einen Skiunfall, in dessen Folge Schmerzen am oberen Sprunggelenk rechts persistierten. Am 26. September 2016 erfolgte eine operative Resektion störender Ossifikationen (Osteophyten) am medialen Malleolus rechts. Der Versicherte stellte bei der Allianz Suisse Versicherungsgesellschaft AG (Allianz) als obligatorische Unfallversicherung seines damaligen Arbeitgebers und bei der Suva-MV wegen möglicher Spätfolgen des Unfalls aus dem Jahr 2011 je ein Leistungsbegehren. Die Allianz verneinte ihre Leistungspflicht unter Hinweis auf einen anlässlich eines früheren Unfallereignisses übersehenen Vorzustand. Die Suva-MV holte medizinische Unterlagen, die Akten der Allianz und eine versicherungsmedizinische Beurteilung ihres Kreisarztes ein. Gestützt darauf lehnte auch sie mit Verfügung vom 21. August 2017 ihre Haftung für die aktuellen Beschwerden ab. Daran hielt sie im Einspracheentscheid vom 6. September 2018 fest, nachdem sie weitere Abklärungen getätigt hatte.
B. Mit Entscheid vom 27. August 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die dagegen erhobene Beschwerde ab. Allerdings verpflichtete es die Suva-MV, A. eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'610.15 (inkl. Auslagen und MWST) zu bezahlen, weil ihre Sachverhaltsabklärungen unzureichend gewesen seien.
C. Die Suva-MV erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt sinngemäss, der angefochtene Entscheid sei bezüglich der Zusprache der Parteientschädigung aufzuheben.
A. beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht und das Bundesamt für Gesundheit verzichten auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdegegner bestreitet vorab die Legitimation der Suva-MV zur Einreichung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er macht im Wesentlichen geltend, die Beschwerdebefugnis ergebe sich nicht aus Art. 89 Abs. 1 BGG, und es fehle eine gesetzliche Grundlage gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG i.V.m. Art. 62 Abs. 1bis ATSG.
2.1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 141 V 206 E. 1.1 S. 208; BGE 140 V 22 E. 4 S. 26; BGE 138 V 339 E. 1 S. 340).
2.2 Gegen Entscheide der kantonalen Versicherungsgerichte kann nach Massgabe des Bundesgerichtsgesetzes beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden (Art. 62 Abs. 1 ATSG). Die Beschwerdelegitimation ist in Art. 89 BGG geregelt. Zudem gilt es Art. 62 Abs. 1bis ATSG zu beachten, wonach der Bundesrat das Beschwerderecht der Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen vor dem Bundesgericht regelt.
2.3
2.3.1 Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Auf diese in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnittene Beschwerdebefugnis kann sich auch ein Gemeinwesen berufen, sofern es nicht nur ein öffentliches Interesse an der richtigen Durchführung des Bundesrechts, sondern wie ein Privater ein bestimmtes, eigenes finanzielles Interesse verfolgt oder aber in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (anstelle vieler: BGE 138 V 339 E. 2.1 S. 340, wo allerdings unzutreffend von einer "Behörde" die Rede ist [vgl. KIENER/ RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, S. 356]). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGGdürfen Gemeinwesen allerdings nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden (BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 329 f. mit Hinweis). Zur Beschwerdelegitimation einer IV-Stelle hielt das Bundesgericht fest, dass der Umstand allein, im Rechtsmittelverfahren unterlegen zu sein, nicht ausreiche (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47 mit Hinweisen). Heisse ein kantonales Versicherungsgericht die Beschwerde gegen die Verfügung einer IV-Stelle gut, indem es einen Rentenanspruch bejahe oder eine höhere Rente zuspreche, könne diese den betreffenden Entscheid mangels eines schutzwürdigen Interesses im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG daher nicht ans Bundesgericht weiterziehen (zum Ganzen: BGE 138 V 339 E. 2.1 S. 340 f.). Ohne Weiteres bejaht wurde und wird die Beschwerdelegitimation gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG (bzw. Art. 103 aOG [BS 3 531]) bei obligatorischen Unfallversicherern in Streitigkeiten mit den Versicherten betreffend Versicherungsleistungen, sofern die Voraussetzungen der lit. a bis c dieser Bestimmung erfüllt waren (Urteil U 337/05 vom 16. Oktober 2006 E. 2, nicht publ. in: BGE 133 V 96, aber in: SVR 2007 UV Nr. 7 S. 22; vgl. auch BGE 138 V 161 E. 2.5.1 S. 165 f.). In unfallversicherungsrechtlichen Leistungsstreitigkeiten kann sich die Suva somit in der Regel auf die allgemeine Legitimationsklausel des Abs. 1 von Art. 89 BGG berufen.
2.3.2 Seit 1. Juli 2005 ist die Suva auch für die Durchführung der Militärversicherung zuständig (s. Art. 67 UVG, Art. 81 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung [MVG; SR 833.1] und Art. 35a der Verordnung vom 10. November 1993 über die Militärversicherung [MVV; SR 833.11], je in der seit 1. Juli 2005 gültigen Fassung [AS 2005 2881 ff. und 2885 ff.]). Allerdings führt sie diese als eigene Sozialversicherung mit gesonderter Rechnung (Art. 67 Abs. 1 UVG). Während die Suva ihren Aufwand aus der Unfallversicherung aus den Prämien der Versicherten und deren Arbeitgeber deckt (vgl. Art. 91 ff. UVG), trägt der Bund den grössten Teil der Kosten der Militärversicherung (vgl. Art. 82 Abs. 1 MVG), und er hat der Suva die Versicherungsleistungen und Verwaltungskosten zu vergüten (Art. 82 Abs. 2 MVG). Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass der Militärversicherung das Prinzip der Staatshaftung zugrunde liegt - als Korrelat zur Dienstpflicht, die mit besonderen Gefahren für die Gesundheit verbunden ist (BGE 127 II 289 E. 3b S. 293 ff.; BGE 103 V 186 E. 3b S. 187; JÜRG MAESCHI, Kommentar zum Bundesgesetz über die Militärversicherung, 2000, Einleitung N. 31 mit Hinweisen; STEFAN A. DETTWILER, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG, Hürzeler/Kieser [Hrsg.], 2018, N. 1 zu Art. 67 UVG). Sie stellt daher keine klassische Sozialversicherung dar, obwohl sie auch typische Merkmale des Sozialversicherungsrechts trägt, indem z.B. der persönliche Geltungsbereich, die versicherten Risiken und die Leistungen im Wesentlichen nach Art der Sozialversicherung geregelt sind, sie der Sozialversicherungsgerichtsbarkeit untersteht (vgl. MAESCHI, a.a.O., Einleitung N. 34 ff.) und das ATSG ebenfalls anwendbar ist (Art. 1 Abs. 1 MVG).
2.3.3 Da gestützt auf Art. 82 Abs. 2 MVG das versicherungstechnische Risiko beim Bund verbleibt, kann die Suva-MV die ihr in einem kantonalen Gerichtsentscheid auferlegte Pflicht zur Ausrichtung von Leistungen oder Parteientschädigungen an einen Versicherten auf den Bund abwälzen. Daraus folgt, dass sie (anders als in ihrer Funktion als Unfallversicherer) kein eigenes finanzielles Interesse im Sinn eines schutzwürdigen Interesses geltend machen kann und die Legitimation gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG nicht gegeben ist.
2.4 Von Amtes wegen zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert ist. Lit. a bis c dieser Bestimmung fallen von vornherein ausser Betracht.
2.4.1 Nach Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG sind Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt, berechtigt, Beschwerde einzureichen. Art. 62 Abs. 1bis ATSG ermächtigt den Bundesrat, das Beschwerderecht der Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen vor dem Bundesgericht zu regeln. Diese Vorschrift ermöglicht es ihm, die Organe der Sozialversicherung auf Verordnungsstufe zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zuzulassen (BGE 140 V 321 E. 2.3 S. 325; BGE 134 V 53 E. 2.2.2 S. 56 f.; MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, S. 418 Rz. 996). Entsprechend ist die Beschwerdebefugnis der Durchführungsorgane in verschiedenen Sozialversicherungszweigen auf Verordnungsstufe explizit geregelt (vgl. z.B. Art. 201 Abs. 1 AHVV, Art. 41 lit. i IVV [vgl. dazu BGE 138 V 339 E. 2.3], Art. 38 Abs. 1 ELV, Art. 42 EOV und Art. 19 Abs. 1 FamZV).
2.4.2 Da der Bund, wie gezeigt, das Risiko trägt und die Militärversicherung finanziert (Art. 82 Abs. 2 MVG, s. soeben E. 2.3.2 und 2.3.3), ist er auch Versicherungsträger, während die Suva-MV aus finanztechnischer Sicht als treuhänderische Abwicklungsstelle beschrieben werden kann (DETTWILER, a.a.O., N. 11 zu Art. 67 UVG mit Hinweis). In der Terminologie des ATSG darf die Suva-MV daher zwanglos als Durchführungsorgan bezeichnet werden (wenn auch die Begriffsverwendung des ATSG im Einzelnen nicht unumstritten ist, vgl. UELI KIESER, Kommentar ATSG, 4. Aufl. 2020, Vorbemerkungen N. 108 ff.). Eine gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG i.V.m. Art. 62 Abs. 1bis ATSG, die die Suva-MV ausdrücklich zur Beschwerde an das Bundesgericht ermächtigen würde, findet sich allerdings weder auf Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe. Daher ist zu prüfen, ob eine Gesetzeslücke vorliegt, die vom Gericht zu füllen wäre.
2.5 Eine (echte) Gesetzeslücke besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinn - mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung (BGE 140 III 206 E. 3.5.1 S. 213; BGE 134 V 131 E. 5.2 S. 134 f., BGE 134 V 182 E. 4.1 S. 185). Gibt das Gesetz eine Antwort, die aber nicht befriedigt, liegt grundsätzlich eine unechte Lücke vor, die auszufüllen dem Richter verwehrt ist (BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 568). Anders verhält es sich nur, wenn die vom Gesetz gegebene Antwort als sachlich unhaltbar angesehen werden muss bzw. auf einem offensichtlichen Versehen des Gesetzgebers, einer gesetzgeberischen Inkongruenz oder einer planwidrigen Unvollständigkeit beruht (BGE 134 V 131 E. 5.2 S. 134 f. und E. 7.2 S. 136 f.; BGE 132 III 470 E. 5.1 S. 478). Ist ein lückenhaftes Gesetz zu ergänzen, gelten als Massstab die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und Werte (BGE 140 III 205 E. 3.5.1 S. 213; BGE 129 II 401 E. 2.3 S. 403).
2.5.1 Art. 62 Abs. 1bis ATSG wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesrechtspflege mit der Änderung des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, in Kraft seit 1. Januar 2007, eingefügt (AS 2006 2197 ff.). Weder in den parlamentarischen Kommissionen noch in den parlamentarischen Beratungen hatte der entsprechende Vorschlag zu Diskussionen Anlass gegeben (vgl. Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 15. August 2003, S. 29 und Anhang; Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vom 29. April 2004, S. 18; AB 2003 S 878; AB 2004 N 1659; s. auch KIESER, a.a.O., N. 2 zu Art. 62 ATSG).
2.5.2 aArt. 107 MVG sah in seiner ursprünglichen Fassung vom 19. Juni 1992 vor, dass gegen Entscheide der kantonalen Versicherungsgerichte und der Schiedsgerichte innerhalb von 30 Tagen seit der Zustellung des schriftlich begründeten Urteils beim Eidgenössischen Versicherungsgericht (EVG) Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden könne (AS 1993 3073). Da das Bundesamt für Militärversicherung für die Durchführung der Versicherung zuständig war (aArt. 81 Abs. 1 MVG), war es gestützt auf Art. 103 lit. b aOG auch zur Beschwerde an das EVG legitimiert (s. auch MAESCHI, a.a.O., N. 3 zu Art. 107 MVG). Mit der Einführung des ATSG erwies sich die eigenständige Regelung der Anfechtbarkeit kantonaler Beschwerdeentscheide in aArt. 107 MVG als überflüssig und wurde gestrichen (vgl. Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 zur parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht, BBl 1999 4627 f.; AS 2002 3439). Sodann wurde aArt. 107 MVG mit der bereits erwähnten Änderung des Verwaltungsgerichtsgesetzes ganz aufgehoben (AS 2006 2197 ff.; vgl. BBl 2001 4462). Auch dieser Änderungsvorschlag war von den Räten ohne Diskussion gutgeheissen worden (Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 12./13. November 2002, S. 68; Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vom 29. April 2004, S. 19; AB 2003 S 879; AB 2004 N 1659).
2.5.3 Bei der Schaffung der gesetzlichen Grundlagen für die Übertragung der Führung der Militärversicherung an die Suva wurde die Frage nach der Beschwerdebefugnis an das Bundesgericht, soweit ersichtlich, nicht thematisiert (vgl. Botschaft vom 12. Mai 2004 zum Bundesgesetz über die Übertragung der Führung der Militärversicherung an die Suva, BBl 2004 2851 ff.; s. auch parlamentarische Beratungen: AB 2004 S 446 ff.; AB 2005 N 368 ff.). Gemäss Art. 67 Abs. 2 UVG hat die Suva die Militärversicherung so zu organisieren, dass diese ihre Aufgaben nach dem MVG erfüllen kann. Die Einzelheiten der Organisation wurden in einer Vereinbarung vom 18./19. Mai 2005 zwischen der Eidgenossenschaft und der Suva geregelt (Bericht des Bundesrats über die Umsetzung der Integration der Militärversicherung in die Suva vom 20. Mai 2009 [zitiert: Bericht Integration], S. 3). Innerhalb der Suva ist für die operative Führung eine separate Einheit, die Abteilung Militärversicherung, zuständig (vgl. FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1196 Rz. 1026 ff.). Gemäss den Ausführungen des Bundesrats im Bericht Integration kommt dieser u.a. die Aufgabe zu, Prozesse zu führen (Bericht Integration, S. 11 f.; DETTWILER, a.a.O., N. 20 zu Art. 67 UVG).
2.5.4 Seitens der Rechtsprechung wurde die Legitimation der Suva-MV zur Erhebung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide kantonaler Versicherungsgerichte, die sie zu einer Leistung an einen Versicherten verpflichten, bislang nie explizit geprüft, sondern stets stillschweigend angenommen (anstelle vieler: BGE 143 V 446).
2.5.5 Aus den obigen Erwägungen ergeben sich keine Hinweise dafür, dass der Gesetzgeber in Abweichung von der früheren Regelung der Suva-MV die Beschwerdebefugnis entziehen wollte und deshalb keine entsprechende gesetzliche Grundlage schuf. Gleiches gilt hinsichtlich der Untätigkeit des Verordnungsgebers. M.a.W. liegt kein qualifiziertes Schweigen vor. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Anpassung der gesetzlichen Regelung versehentlich unterblieben ist. Ein gerichtliches Eingreifen ist unter diesen Umständen möglich und geboten (vgl. BGE 134 V 131 E. 7.2 S. 136 f.), was umso unproblematischer erscheint, als es hier nicht um die Schaffung materiellen Rechts mit Auswirkungen auf die Rechte und Pflichten der Versicherten geht. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der Suva-MV weiterhin die Befugnis zuzugestehen ist, vor dem Bundesgericht Beschwerde gegen Entscheide kantonaler Sozialversicherungsgerichte zu erheben. Die Beschwerdelegitimation ist damit zu bejahen, zumal die Suva-MV durch den angefochtenen Entscheid beschwert ist und am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat (vgl. BGE 138 V 339 E. 2.3.1 S. 342 mit Hinweisen; JEAN MÉTRAL, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales [LPGA], 2018, N. 6 zu Art. 62 ATSG).
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Art. 89 LTF; art. 62 al. 1bis LPGA; qualité pour recourir de la CNA, Division assurance militaire. La qualité pour recourir de la CNA, Division assurance militaire, ne ressort ni de la clause générale ni d'une base légale expresse (consid. 2.3 et 2.4), mais elle doit être admise par la voie du comblement d'une lacune (consid. 2.5).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-121%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 122
A. A., geb. 1989, erlitt während des Militärdiensts am 28. Mai 2011 beim Fussballspiel ein Supinationstrauma rechts. Die Schweizerische Unfallversicherung, Abteilung Militärversicherung (nachfolgend: Suva-MV), anerkannte den Versicherungsfall implizit. Am 30. Dezember 2015 erlitt der Versicherte einen Skiunfall, in dessen Folge Schmerzen am oberen Sprunggelenk rechts persistierten. Am 26. September 2016 erfolgte eine operative Resektion störender Ossifikationen (Osteophyten) am medialen Malleolus rechts. Der Versicherte stellte bei der Allianz Suisse Versicherungsgesellschaft AG (Allianz) als obligatorische Unfallversicherung seines damaligen Arbeitgebers und bei der Suva-MV wegen möglicher Spätfolgen des Unfalls aus dem Jahr 2011 je ein Leistungsbegehren. Die Allianz verneinte ihre Leistungspflicht unter Hinweis auf einen anlässlich eines früheren Unfallereignisses übersehenen Vorzustand. Die Suva-MV holte medizinische Unterlagen, die Akten der Allianz und eine versicherungsmedizinische Beurteilung ihres Kreisarztes ein. Gestützt darauf lehnte auch sie mit Verfügung vom 21. August 2017 ihre Haftung für die aktuellen Beschwerden ab. Daran hielt sie im Einspracheentscheid vom 6. September 2018 fest, nachdem sie weitere Abklärungen getätigt hatte.
B. Mit Entscheid vom 27. August 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die dagegen erhobene Beschwerde ab. Allerdings verpflichtete es die Suva-MV, A. eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'610.15 (inkl. Auslagen und MWST) zu bezahlen, weil ihre Sachverhaltsabklärungen unzureichend gewesen seien.
C. Die Suva-MV erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt sinngemäss, der angefochtene Entscheid sei bezüglich der Zusprache der Parteientschädigung aufzuheben.
A. beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht und das Bundesamt für Gesundheit verzichten auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdegegner bestreitet vorab die Legitimation der Suva-MV zur Einreichung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er macht im Wesentlichen geltend, die Beschwerdebefugnis ergebe sich nicht aus Art. 89 Abs. 1 BGG, und es fehle eine gesetzliche Grundlage gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG i.V.m. Art. 62 Abs. 1bis ATSG.
2.1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 141 V 206 E. 1.1 S. 208; BGE 140 V 22 E. 4 S. 26; BGE 138 V 339 E. 1 S. 340).
2.2 Gegen Entscheide der kantonalen Versicherungsgerichte kann nach Massgabe des Bundesgerichtsgesetzes beim Bundesgericht Beschwerde erhoben werden (Art. 62 Abs. 1 ATSG). Die Beschwerdelegitimation ist in Art. 89 BGG geregelt. Zudem gilt es Art. 62 Abs. 1bis ATSG zu beachten, wonach der Bundesrat das Beschwerderecht der Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen vor dem Bundesgericht regelt.
2.3
2.3.1 Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Auf diese in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnittene Beschwerdebefugnis kann sich auch ein Gemeinwesen berufen, sofern es nicht nur ein öffentliches Interesse an der richtigen Durchführung des Bundesrechts, sondern wie ein Privater ein bestimmtes, eigenes finanzielles Interesse verfolgt oder aber in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist (anstelle vieler: BGE 138 V 339 E. 2.1 S. 340, wo allerdings unzutreffend von einer "Behörde" die Rede ist [vgl. KIENER/ RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, S. 356]). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGGdürfen Gemeinwesen allerdings nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden (BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 329 f. mit Hinweis). Zur Beschwerdelegitimation einer IV-Stelle hielt das Bundesgericht fest, dass der Umstand allein, im Rechtsmittelverfahren unterlegen zu sein, nicht ausreiche (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47 mit Hinweisen). Heisse ein kantonales Versicherungsgericht die Beschwerde gegen die Verfügung einer IV-Stelle gut, indem es einen Rentenanspruch bejahe oder eine höhere Rente zuspreche, könne diese den betreffenden Entscheid mangels eines schutzwürdigen Interesses im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG daher nicht ans Bundesgericht weiterziehen (zum Ganzen: BGE 138 V 339 E. 2.1 S. 340 f.). Ohne Weiteres bejaht wurde und wird die Beschwerdelegitimation gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG (bzw. Art. 103 aOG [BS 3 531]) bei obligatorischen Unfallversicherern in Streitigkeiten mit den Versicherten betreffend Versicherungsleistungen, sofern die Voraussetzungen der lit. a bis c dieser Bestimmung erfüllt waren (Urteil U 337/05 vom 16. Oktober 2006 E. 2, nicht publ. in: BGE 133 V 96, aber in: SVR 2007 UV Nr. 7 S. 22; vgl. auch BGE 138 V 161 E. 2.5.1 S. 165 f.). In unfallversicherungsrechtlichen Leistungsstreitigkeiten kann sich die Suva somit in der Regel auf die allgemeine Legitimationsklausel des Abs. 1 von Art. 89 BGG berufen.
2.3.2 Seit 1. Juli 2005 ist die Suva auch für die Durchführung der Militärversicherung zuständig (s. Art. 67 UVG, Art. 81 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über die Militärversicherung [MVG; SR 833.1] und Art. 35a der Verordnung vom 10. November 1993 über die Militärversicherung [MVV; SR 833.11], je in der seit 1. Juli 2005 gültigen Fassung [AS 2005 2881 ff. und 2885 ff.]). Allerdings führt sie diese als eigene Sozialversicherung mit gesonderter Rechnung (Art. 67 Abs. 1 UVG). Während die Suva ihren Aufwand aus der Unfallversicherung aus den Prämien der Versicherten und deren Arbeitgeber deckt (vgl. Art. 91 ff. UVG), trägt der Bund den grössten Teil der Kosten der Militärversicherung (vgl. Art. 82 Abs. 1 MVG), und er hat der Suva die Versicherungsleistungen und Verwaltungskosten zu vergüten (Art. 82 Abs. 2 MVG). Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass der Militärversicherung das Prinzip der Staatshaftung zugrunde liegt - als Korrelat zur Dienstpflicht, die mit besonderen Gefahren für die Gesundheit verbunden ist (BGE 127 II 289 E. 3b S. 293 ff.; BGE 103 V 186 E. 3b S. 187; JÜRG MAESCHI, Kommentar zum Bundesgesetz über die Militärversicherung, 2000, Einleitung N. 31 mit Hinweisen; STEFAN A. DETTWILER, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG, Hürzeler/Kieser [Hrsg.], 2018, N. 1 zu Art. 67 UVG). Sie stellt daher keine klassische Sozialversicherung dar, obwohl sie auch typische Merkmale des Sozialversicherungsrechts trägt, indem z.B. der persönliche Geltungsbereich, die versicherten Risiken und die Leistungen im Wesentlichen nach Art der Sozialversicherung geregelt sind, sie der Sozialversicherungsgerichtsbarkeit untersteht (vgl. MAESCHI, a.a.O., Einleitung N. 34 ff.) und das ATSG ebenfalls anwendbar ist (Art. 1 Abs. 1 MVG).
2.3.3 Da gestützt auf Art. 82 Abs. 2 MVG das versicherungstechnische Risiko beim Bund verbleibt, kann die Suva-MV die ihr in einem kantonalen Gerichtsentscheid auferlegte Pflicht zur Ausrichtung von Leistungen oder Parteientschädigungen an einen Versicherten auf den Bund abwälzen. Daraus folgt, dass sie (anders als in ihrer Funktion als Unfallversicherer) kein eigenes finanzielles Interesse im Sinn eines schutzwürdigen Interesses geltend machen kann und die Legitimation gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG nicht gegeben ist.
2.4 Von Amtes wegen zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert ist. Lit. a bis c dieser Bestimmung fallen von vornherein ausser Betracht.
2.4.1 Nach Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG sind Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt, berechtigt, Beschwerde einzureichen. Art. 62 Abs. 1bis ATSG ermächtigt den Bundesrat, das Beschwerderecht der Durchführungsorgane der einzelnen Sozialversicherungen vor dem Bundesgericht zu regeln. Diese Vorschrift ermöglicht es ihm, die Organe der Sozialversicherung auf Verordnungsstufe zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zuzulassen (BGE 140 V 321 E. 2.3 S. 325; BGE 134 V 53 E. 2.2.2 S. 56 f.; MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, S. 418 Rz. 996). Entsprechend ist die Beschwerdebefugnis der Durchführungsorgane in verschiedenen Sozialversicherungszweigen auf Verordnungsstufe explizit geregelt (vgl. z.B. Art. 201 Abs. 1 AHVV, Art. 41 lit. i IVV [vgl. dazu BGE 138 V 339 E. 2.3], Art. 38 Abs. 1 ELV, Art. 42 EOV und Art. 19 Abs. 1 FamZV).
2.4.2 Da der Bund, wie gezeigt, das Risiko trägt und die Militärversicherung finanziert (Art. 82 Abs. 2 MVG, s. soeben E. 2.3.2 und 2.3.3), ist er auch Versicherungsträger, während die Suva-MV aus finanztechnischer Sicht als treuhänderische Abwicklungsstelle beschrieben werden kann (DETTWILER, a.a.O., N. 11 zu Art. 67 UVG mit Hinweis). In der Terminologie des ATSG darf die Suva-MV daher zwanglos als Durchführungsorgan bezeichnet werden (wenn auch die Begriffsverwendung des ATSG im Einzelnen nicht unumstritten ist, vgl. UELI KIESER, Kommentar ATSG, 4. Aufl. 2020, Vorbemerkungen N. 108 ff.). Eine gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG i.V.m. Art. 62 Abs. 1bis ATSG, die die Suva-MV ausdrücklich zur Beschwerde an das Bundesgericht ermächtigen würde, findet sich allerdings weder auf Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe. Daher ist zu prüfen, ob eine Gesetzeslücke vorliegt, die vom Gericht zu füllen wäre.
2.5 Eine (echte) Gesetzeslücke besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinn - mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung (BGE 140 III 206 E. 3.5.1 S. 213; BGE 134 V 131 E. 5.2 S. 134 f., BGE 134 V 182 E. 4.1 S. 185). Gibt das Gesetz eine Antwort, die aber nicht befriedigt, liegt grundsätzlich eine unechte Lücke vor, die auszufüllen dem Richter verwehrt ist (BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 568). Anders verhält es sich nur, wenn die vom Gesetz gegebene Antwort als sachlich unhaltbar angesehen werden muss bzw. auf einem offensichtlichen Versehen des Gesetzgebers, einer gesetzgeberischen Inkongruenz oder einer planwidrigen Unvollständigkeit beruht (BGE 134 V 131 E. 5.2 S. 134 f. und E. 7.2 S. 136 f.; BGE 132 III 470 E. 5.1 S. 478). Ist ein lückenhaftes Gesetz zu ergänzen, gelten als Massstab die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und Werte (BGE 140 III 205 E. 3.5.1 S. 213; BGE 129 II 401 E. 2.3 S. 403).
2.5.1 Art. 62 Abs. 1bis ATSG wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesrechtspflege mit der Änderung des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, in Kraft seit 1. Januar 2007, eingefügt (AS 2006 2197 ff.). Weder in den parlamentarischen Kommissionen noch in den parlamentarischen Beratungen hatte der entsprechende Vorschlag zu Diskussionen Anlass gegeben (vgl. Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 15. August 2003, S. 29 und Anhang; Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vom 29. April 2004, S. 18; AB 2003 S 878; AB 2004 N 1659; s. auch KIESER, a.a.O., N. 2 zu Art. 62 ATSG).
2.5.2 aArt. 107 MVG sah in seiner ursprünglichen Fassung vom 19. Juni 1992 vor, dass gegen Entscheide der kantonalen Versicherungsgerichte und der Schiedsgerichte innerhalb von 30 Tagen seit der Zustellung des schriftlich begründeten Urteils beim Eidgenössischen Versicherungsgericht (EVG) Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden könne (AS 1993 3073). Da das Bundesamt für Militärversicherung für die Durchführung der Versicherung zuständig war (aArt. 81 Abs. 1 MVG), war es gestützt auf Art. 103 lit. b aOG auch zur Beschwerde an das EVG legitimiert (s. auch MAESCHI, a.a.O., N. 3 zu Art. 107 MVG). Mit der Einführung des ATSG erwies sich die eigenständige Regelung der Anfechtbarkeit kantonaler Beschwerdeentscheide in aArt. 107 MVG als überflüssig und wurde gestrichen (vgl. Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 zur parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht, BBl 1999 4627 f.; AS 2002 3439). Sodann wurde aArt. 107 MVG mit der bereits erwähnten Änderung des Verwaltungsgerichtsgesetzes ganz aufgehoben (AS 2006 2197 ff.; vgl. BBl 2001 4462). Auch dieser Änderungsvorschlag war von den Räten ohne Diskussion gutgeheissen worden (Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 12./13. November 2002, S. 68; Protokoll der Sitzung der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vom 29. April 2004, S. 19; AB 2003 S 879; AB 2004 N 1659).
2.5.3 Bei der Schaffung der gesetzlichen Grundlagen für die Übertragung der Führung der Militärversicherung an die Suva wurde die Frage nach der Beschwerdebefugnis an das Bundesgericht, soweit ersichtlich, nicht thematisiert (vgl. Botschaft vom 12. Mai 2004 zum Bundesgesetz über die Übertragung der Führung der Militärversicherung an die Suva, BBl 2004 2851 ff.; s. auch parlamentarische Beratungen: AB 2004 S 446 ff.; AB 2005 N 368 ff.). Gemäss Art. 67 Abs. 2 UVG hat die Suva die Militärversicherung so zu organisieren, dass diese ihre Aufgaben nach dem MVG erfüllen kann. Die Einzelheiten der Organisation wurden in einer Vereinbarung vom 18./19. Mai 2005 zwischen der Eidgenossenschaft und der Suva geregelt (Bericht des Bundesrats über die Umsetzung der Integration der Militärversicherung in die Suva vom 20. Mai 2009 [zitiert: Bericht Integration], S. 3). Innerhalb der Suva ist für die operative Führung eine separate Einheit, die Abteilung Militärversicherung, zuständig (vgl. FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1196 Rz. 1026 ff.). Gemäss den Ausführungen des Bundesrats im Bericht Integration kommt dieser u.a. die Aufgabe zu, Prozesse zu führen (Bericht Integration, S. 11 f.; DETTWILER, a.a.O., N. 20 zu Art. 67 UVG).
2.5.4 Seitens der Rechtsprechung wurde die Legitimation der Suva-MV zur Erhebung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide kantonaler Versicherungsgerichte, die sie zu einer Leistung an einen Versicherten verpflichten, bislang nie explizit geprüft, sondern stets stillschweigend angenommen (anstelle vieler: BGE 143 V 446).
2.5.5 Aus den obigen Erwägungen ergeben sich keine Hinweise dafür, dass der Gesetzgeber in Abweichung von der früheren Regelung der Suva-MV die Beschwerdebefugnis entziehen wollte und deshalb keine entsprechende gesetzliche Grundlage schuf. Gleiches gilt hinsichtlich der Untätigkeit des Verordnungsgebers. M.a.W. liegt kein qualifiziertes Schweigen vor. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Anpassung der gesetzlichen Regelung versehentlich unterblieben ist. Ein gerichtliches Eingreifen ist unter diesen Umständen möglich und geboten (vgl. BGE 134 V 131 E. 7.2 S. 136 f.), was umso unproblematischer erscheint, als es hier nicht um die Schaffung materiellen Rechts mit Auswirkungen auf die Rechte und Pflichten der Versicherten geht. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der Suva-MV weiterhin die Befugnis zuzugestehen ist, vor dem Bundesgericht Beschwerde gegen Entscheide kantonaler Sozialversicherungsgerichte zu erheben. Die Beschwerdelegitimation ist damit zu bejahen, zumal die Suva-MV durch den angefochtenen Entscheid beschwert ist und am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat (vgl. BGE 138 V 339 E. 2.3.1 S. 342 mit Hinweisen; JEAN MÉTRAL, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales [LPGA], 2018, N. 6 zu Art. 62 ATSG).
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Art. 89 LTF; art. 62 cpv. 1bis LPGA; legittimazione per ricorrere dell'INSAI, Divisione assicurazione militare. La legittimazione per ricorrere dell'INSAI, Divisione assicurazione militare, non risulta né dalla normativa generale sulla facoltà di ricorrere né da una base legale esplicita (consid. 2.3 e 2.4). Però essa deve essere ammessa colmando la lacuna legislativa (consid. 2.5).
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it
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-121%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,022
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146 V 129
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146 V 129
Sachverhalt ab Seite 129
A.
A.a Die 1966 geborene A. erlitt im Dezember 2010 einen ersten Unfall. Es folgten (zumindest) ein weiterer Unfall im September 2013 und Komplikationen im Heilverlauf. Die Unfallversicherung sprach A. Heilbehandlungen, Taggelder und ein Hilfsmittel in Form eines Rollstuhls zu. Mit Verfügung vom 30. August 2016 stellte die Unfallversicherung die Taggeldleistungen auf den 30. November 2016 ein; gleichzeitig teilte sie mit, dass sie weiterhin für die unfallbedingten Heilungskosten aufkomme. Die Versicherte focht diese Verfügung in Bezug auf den Taggeldanspruch an. Am 1. Juni 2017 teilte die Unfallversicherung mit, sie sei bereit, "im Rahmen von 50 % die Taggeldleistungen ab Dezember 2016 bis zum Vorliegen der EFL-Beurteilung vorübergehend wieder aufzunehmen".
A.b Im Juli 2017 beantragte die Versicherte unter Hinweis auf Schulterbeschwerden bei der Invalidenversicherung ein Zuggerät für den Rollstuhl. Am 17. Juli 2017 leitete die IV-Stelle Glarus das Gesuch samt Beilagen an die Unfallversicherung weiter und forderte diese auf, sie möge ihre Leistungspflicht prüfen. A. bezog im August 2017 den Elektroantrieb "Swiss-Trac Typ SWT-1S" für den Rollstuhl, der ihr am 3. November 2017 direkt in Rechnung gestellt wurde. Die Unfallversicherung verwies im Zusammenhang mit den Schulterbeschwerden und dem beantragten Zuggerät auf die fragliche Unfallkausalität und die (Vor-)Leistungspflicht der SWICA Krankenversicherung AG (nachfolgend: Swica), der A. für die obligatorische Krankenpflegeversicherung angeschlossen war. Zudem veranlasste sie insbesondere mit Blick auf den umstrittenen Taggeldanspruch ab 1. Dezember 2016 und damit zusammenhängende Kausalitätsfragen das polydisziplinäre Gutachten der Academy of Swiss Insurance Medicine, Universitätsspital Basel (asim), vom 31. Dezember 2018. Von der Unfallversicherung ist weder ein Einspracheentscheid betreffend den Taggeldanspruch ab Dezember 2016 noch eine Verfügung betreffend den Anspruch auf das beantragte Rollstuhlzuggerät aktenkundig.
Die IV-Stelle Glarus wies das Leistungsbegehren vom Juli 2017 nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens mit Verfügung vom 24. Januar 2019 ab mit der Begründung, für das fragliche Hilfsmittel sei "klar" die Unfallversicherung (vor-)leistungspflichtig.
A.c Im September 2018 ersuchte A. die Swica um Übernahme der Kosten für den Elektroantrieb im Rahmen einer Vorleistung zur beantragten Leistung der obligatorischen Unfallversicherung. Mit Verfügung vom 9. November 2018 und Einspracheentscheid vom 11. Februar 2019 verneinte die Swica ihre Vorleistungspflicht mit der Begründung, das Hilfsmittel sei keine Leistung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung.
B. A. focht sowohl die Verfügung der IV-Stelle vom 24. Januar 2019 als auch den Einspracheentscheid der Swica vom 11. Februar 2019 an. Mit den Entscheiden VG.2019.00021 (Invalidenversicherung) und VG.2019.00029 (Krankenversicherung) vom 13. Juni 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat.
C. A. führt gegen beide Entscheide vom 13. Juni 2019 Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 9C_529/2019 betreffend die Invalidenversicherung; Verfahren 9C_530/2019 betreffend die Krankenversicherung) mit folgenden (weitestgehend identischen) Anträgen:
"1. Das Urteil des Kantonsgerichts ist aufzuheben, eventuell an das Kantonsgericht zur Entscheidung zurückzuweisen.
2. Der Antrag auf Übernahme der Kosten für den Swiss Track durch die Invalidenversicherung [resp. die Krankenkasse] ist zu gewähren nach Art 8 Abs 1 lit a u und lit b, gemäss Art 12 Abs. 1 Anspruch auf ein Hilfsmittel und gemäss Art 21 IVG Abs. 1 und Abs. 2 IVG. [...]
3. Hilfsweise wird der Antrag gestellt, die Invalidenversicherung nach Art 21 ter Abs 1 IVG mittels Amortisationsbeiträge an der Finanzierung zu beteiligen, da die Beschwerdeführerin den Swiss Track selbst hat bezahlen müssen oder eine Rückerstattung der verauslagten Kosten für den Swiss Track zu verfügen.
4. Hilfsweise wird das Bundesgericht gebeten festzustellen, wer in dem Fall einer Verordnung eines Hilfsmittels, das nicht auf in dem MIGEL der Krankenversicherer enthalten ist, zur Leistung des Hilfsmittels verpflichtet ist, wenn sich die Unfallversicherung auf die Vorleistungspflicht anderer Sozialversicherer berufen kann und die Invalidenversicherung ggf. auf eine Prioritätsregelung nach Art 65 ATSG und die fehlende Sachmittelvorausleistung nach Art 70 ATSG sich aus der Zahlungspflicht berufen kann?"
Ferner ersucht sie für beide Beschwerdeverfahren um unentgeltliche Prozessführung.
Im Verfahren 9C_529/2019 schliesst die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung. A. und die IV-Stelle reichen je eine weitere Eingabe ein. Im Verfahren 9C_530/2019 wird auf die Durchführung eines Schriftenwechsels verzichtet.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gegen die IV-Stelle teilweise gut, jene gegen die Swica weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Der Anspruch auf das beantragte Hilfsmittel richtet sich in der Unfallversicherung nach den Bestimmungen von Art. 11 UVG, Art. 19 UVV (SR 832.202), Art. 1 der Verordnung vom 18. Oktober 1984 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Unfallversicherung (HVUV; SR 832.205.12) und Ziff. 9 Anhang HVUV. In der Invalidenversicherung sind die Vorgaben von Art. 21 IVG, Art. 14 IVV (SR 831.201), Art. 2 der Verordnung vom 29. November 1976 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI; SR 831.232.51) und Ziff. 9 Anhang HVI einschlägig. Im Bereich der Krankenversicherung besteht ein Anspruch auf Hilfsmittel gemäss den Bestimmungen von Art. 24, Art. 25 Abs. 2 lit. b und Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 KVG, Art. 33 lit. e KVV (SR 832.102), Art. 20a Abs. 1 KLV (SR 832.112.31) und Anhang 2 KLV resp. der Mittel- und Gegenstände-Liste (MiGeL).
2.2 Laut Art. 65 ATSG gehen andere Sachleistungen (als Heilbehandlung; vgl. Art. 64 ATSG), namentlich Hilfsmittel oder Eingliederungsmassnahmen, nach den Bestimmungen des jeweiligen Einzelgesetzes und in nachstehender Reihenfolge zu Lasten: a. der Militärversicherung oder der Unfallversicherung; b. der Invalidenversicherung oder der Alters- und Hinterlassenenversicherung; c. der Krankenversicherung.
2.3 Begründet ein Versicherungsfall einen Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen, bestehen aber Zweifel darüber, welche Sozialversicherung die Leistungen zu erbringen hat, so kann die berechtigte Person Vorleistung verlangen (Art. 70 Abs. 1 ATSG). Vorleistungspflichtig sind: a) die Krankenversicherung für Sachleistungen und Taggelder, deren Übernahme durch die Krankenversicherung, die Unfallversicherung, die Militärversicherung oder die Invalidenversicherung umstritten ist; b) die Arbeitslosenversicherung für Leistungen, deren Übernahme durch die Arbeitslosenversicherung, die Krankenversicherung, die Unfallversicherung oder die Invalidenversicherung umstritten ist; c) die Unfallversicherung für Leistungen, deren Übernahme durch die Unfallversicherung oder die Militärversicherung umstritten ist; d) die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge nach BVG für Renten, deren Übernahme durch die Unfall- beziehungsweise Militärversicherung oder die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge nach BVG umstritten ist (Art. 70 Abs. 2 ATSG). Der vorleistungspflichtige Versicherungsträger erbringt die Leistungen nach den für ihn geltenden Bestimmungen (Art. 71 Satz 1 ATSG).
(...)
4. (...)
4.3 Die Vorleistungspflicht nach Art. 70 f. ATSG setzt insbesondere voraus, dass der Versicherungsfall (im Grundsatz) bei der als vorleistungspflichtig in Frage kommenden Sozialversicherung eingetreten ist. Mit anderen Worten: Fällt ein definitiver Leistungsanspruch gegenüber einer bestimmten Sozialversicherung ausser Betracht, weil die zweigspezifischen materiellrechtlichen Vorgaben entweder nicht erfüllt sind oder die fragliche Leistung gar nicht vorsehen, ist auch eine entsprechende Vorleistungspflicht ausgeschlossen (vgl. BGE 143 V 312 E. 3.2 S. 314 f.; BGE 131 V 78 E. 2 S. 81; SVR 2015 ALV Nr. 16 S. 47, 8C_403/2015 E. 5.1.2; Urteil K 110/06 vom 30. Oktober 2007 E. 2.1; vgl. auch MARC HÜRZELER, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 7 zu Art. 70 ATSG und N. 2 zu Art. 71 ATSG; FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 8 zu Art. 70 ATSG und N. 2 zu Art. 71 ATSG; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 4. Aufl. 2020, N. 3 zu Art. 70 ATSG und N. 4 zu Art. 71 ATSG).
4.4 Der Gesetzgeber statuierte unmissverständlich nur für Leistungen, die im Grundsatz (d.h. unter Vorbehalt der Leistungspflicht einer anderen Sozialversicherung) geschuldet sind, (gewisse) Vorleistungspflichten. Dies ergibt sich bereits aus dem klaren Wortlaut (vgl. zu den Auslegungsregeln untenstehende E. 5.5.1) von Art. 70 Abs. 1 und Art. 71 Satz 1 ATSG, wonach "ein Versicherungsfall einen Anspruch [begründet]" ("un événement assuré [...] donne droit à des prestations"; "un evento assicurato fonda il diritto a prestazioni") und der vorleistungspflichtige Versicherungsträger die Leistungen "nach den für ihn geltenden Bestimmungen" ("selon les dispositions régissant son activité"; "secondo le disposizioni che disciplinano la sua attività") erbringt (vgl. auch den Wortlaut von Art. 112 Abs. 1 KVV: "die bei ihm versicherten Leistungen"; "ses prestations"; "le prestazioni che assicura"). Zudem ist ein "Zweifel" ("doute"; "dubbio") über die Leistungspflicht ausgeräumt, sobald eine solche gestützt auf zweigspezifisches Recht verneint wird. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Regelung von Art. 70 f. ATSG als verfassungswidrig. Indessen kennt die schweizerische Rechtsordnung keine Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze; diese sind laut Art. 190 BV für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (vgl. Urteil 9C_603/2019 vom 17. Februar 2020 E. 4.4 mit Hinweisen). Dass das Rechtsinstitut der Vorleistung dazu dienen soll, neue Leistungsansprüche, die sich nicht auf zweigspezifisches Recht abstützen lassen, auch nur provisorisch zu begründen, wird zu Recht nicht geltend gemacht. Das gilt umso mehr, als die Vorleistung faktisch zu einer definitiven Leistung wird, wenn und soweit ein entsprechender Regress auf die eigentlich (prioritär) leistungspflichtige Sozialversicherung aus irgendwelchen Gründen nicht ausgeübt werden kann (BGE 136 V 131 E. 1.1.3 S. 135). Es besteht somit kein Anlass, von der soeben (in E. 4.3) dargelegten Rechtsprechung zu Art. 70 f. ATSG abzuweichen, zumal die Voraussetzungen für eine Praxisänderung (vgl. BGE 141 II 297 E. 5.5.1 S. 303; BGE 137 V 417 E. 2.2.2 S. 422) ohnehin nicht substanziiert vorgebracht werden.
4.5 Nach dem Gesagten besteht für das umstrittene Rollstuhlzuggerät kein Zweifel an der - fehlenden - definitiven Leistungspflicht der Swica (nicht publ. E. 4.2); diese trifft somit auch keine Vorleistungspflicht. Die Beschwerde im Verfahren 9C_530/2019 (betreffend Krankenversicherung) ist unbegründet.
5.
5.1 Weiter steht die (Vor-)Leistungspflicht der Invalidenversicherung zur Diskussion (Verfahren 9C_529/2019). Auch diesbezüglich zielt die Berufung auf Art. 5 Abs. 3, Art. 9, Art. 10 Abs. 2 und Art. 12 BV - soweit genügend begründet (vgl. nicht publ. E. 1.3) - ins Leere. Dazu wird auf das in (nicht publ.) E. 4.1 Gesagte verwiesen. Zudem kann auch im Umstand, dass die IV-Stelle das Gesuch betreffend Hilfsmittel entgegengenommen und geprüft hatte, ob ein Rollstuhlzuggerät in den Beständen der Invalidenversicherung vorrätig sei, bevor sie ihre (Vor-)Leistungspflicht verneinte, weder eine Treuwidrigkeit noch Willkür und insbesondere keine Grundlage für Vertrauensschutz im Sinne von BGE 143 V 95 E. 3.6.2 S. 103 erblickt werden.
5.2 Das umstrittene Hilfsmittel fällt als Leistung sowohl der Unfall- als auch der Invalidenversicherung in Betracht, sind doch in Ziff. 9.02 Anhang HVUV Fahrstühle mit elektromotorischem Antrieb (für gehunfähige Versicherte) und in Ziff. 9.02 Anhang HVI Elektrorollstühle aufgeführt. Die definitive Leistungspflicht der Invalidenversicherung kann nur negiert werden, wenn eine der zweigspezifischen Vorgaben (vgl. E. 2.1) nicht erfüllt ist, oder wenn die prioritäre Leistungspflicht der Unfallversicherung (vgl. E. 2.2) verbindlich feststeht. Der erste Punkt - invalidenversicherungsrechtliche Leistungsvoraussetzungen - wurde weder von der IV-Stelle noch von der Vorinstanz auch nur ansatzweise thematisiert (vgl. nicht publ. E. 3.1). Zum zweiten Aspekt - Leistungspflicht der Unfallversicherung - fehlt es bereits an einer (anfechtbaren) Verfügung der dafür allein zuständigen Unfallversicherung (vgl. Sachverhalt Bst. A.b). Dennoch hat das kantonale Gericht, aufgrund des bei der Unfallversicherung hängigen Verfahrens, die Beschwerde der Versicherten abgewiesen und damit die Verfügung der IV-Stelle vom 24. Januar 2019 bestätigt. Dadurch hat es verfrüht - bei unvollständiger Sach- und Rechtslage - die definitive Leistungspflicht der IV-Stelle verneint; zumindest insoweit ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die IV-Stelle wird über den definitiven Leistungsanspruch erneut zu befinden haben. Angesichts der klaren Kollisionsregel von Art. 65 ATSG- in concreto liegt auch kein Fall der relativen Priorität vor (vgl. dazu HÜRZELER/BÜRGI, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 3 zu Art. 65 ATSG; FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD, a.a.O., N. 6 zu Art. 65 ATSG) - darf sie damit zuwarten, bis die Leistungspflicht der Unfallversicherung rechtskräftig geklärt ist.
5.3 Fraglich ist, ob die IV-Stelle mit Blick auf eine allfällige Vorleistung die Prüfung der invalidenversicherungsrechtlichen Leistungsvoraussetzungen - ohne Verzug - an die Hand zu nehmen hat (vgl. E. 4.3).
Offenkundig besteht im Sinne von Art. 70 Abs. 1 ATSG ein Zweifel an der Leistungspflicht der Invaliden- und der Unfallversicherung, zumal es auch bei Letzter nicht um die Einstellung einer zuvor gewährten Leistung geht (vgl. Urteil K 146/99 vom 26. April 2001 E. 2; vgl. auch KIESER, a.a.O., N. 6 zu Art. 70 ATSG). Art. 70 Abs. 2 ATSG statuiert eine Vorleistungspflicht der Unfallversicherung einzig gegenüber der Militärversicherung, und eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung wird in der Bestimmung nicht erwähnt. Näher zu untersuchen ist im Folgenden die Frage, ob deshalb für den umstrittenen Rollstuhlantrieb eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung ausser Betracht fällt. Dies trifft zu, wenn die Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG als abschliessend (und lückenlos) zu betrachten ist.
5.4
5.4.1 Soweit ersichtlich, thematisierte das Bundesgericht (implizit) eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung einzig im Zusammenhang mit Hilflosenentschädigung. Im Urteil 9C_281/2014 vom 1. Juli 2014 E. 5 (SVR 2014 IV Nr. 36 S. 128) entschied es - in Änderung der Rechtsprechung von BGE 124 V 166 -, dass selbst für eine provisorische Zusprache einer Hilflosenentschädigung durch die Invalidenversicherung kein Raum besteht, wenn die Hilflosigkeit ausschliesslich auf einen (nach UVG versicherten) Unfall zurückzuführen ist. In diesem Fall stand die Unfallkausalität fest, und der Anspruch entfiel ohnehin wegen Aufenthalts in einer Heilanstalt (vgl. Art. 67 Abs. 2 ATSG). Dem genannten Urteil lässt sich weder eine vertiefte Auseinandersetzung mit der hier interessierenden Frage (E. 5.3 in fine) noch sonst etwas zu deren Beantwortung entnehmen.
5.4.2 HANS-JAKOB MOSIMANN (Intersystemische Vorleistungspflichten nach Art. 70 f. ATSG sowie weitere einzelgesetzliche Vorschriften, in: Das prekäre Leistungsverhältnis im Sozialversicherungsrecht, Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], 2008, S. 123 ff.) ist der Auffassung, die Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG habe keinen abschliessenden Charakter, jedenfalls könne mangels Hinweisen in den Materialien und im Wortlaut nicht von einem qualifizierten gesetzgeberischen Schweigen die Rede sein. Soweit der Gesetzgeber die Vorleistungspflicht für ein bestimmtes Hilfsmittel bei einem negativen Kompetenzkonflikt zwischen der Unfall- und der Invalidenversicherung nicht geregelt habe, liege vielmehr eine planwidrige Unvollständigkeit vor, die auf dem Weg der Lückenfüllung zu ergänzen sei. In einem solchen Fall sei die sekundär leistungspflichtige Invalidenversicherung vorleistungspflichtig. KIESER (a.a.O., N. 4 zu Art. 70 ATSG) geht hingegen davon aus, dass der Gesetzgeber kein umfassendes Vorleistungs-System zur Verfügung gestellt, sondern sich in Art. 70 Abs. 2 ATSG auf die Regelung von (genau) vier Sachverhalten beschränkt habe. Angesichts "hinreichender" (aber nicht identifizierter) Belege könne nicht von einer lückenhaften und ergänzungsfähigen Aufzählung ausgegangen werden. FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD (a.a.O., N. 14 zu Art. 70 ATSG) halten die Aufzählung (ohne Begründung) ebenfalls für abschliessend. HÜRZELER (a.a.O., insbesondere N. 20 f. zu Art. 70 ATSG) äussert sich dazu nicht explizit, scheint aber (implizit) von einer lückenhaften Aufzählung auszugehen. Die Frage scheint in der Literatur nicht weiter diskutiert worden zu sein.
5.5
5.5.1 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen (Auslegung nach dem Wortlaut). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zu Grunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 145 III 109 E. 5.1 S. 114; BGE 144 III 29 E. 4.4.1 S. 34 f.;
BGE 131 III 314 E. 2.2 S. 315 f.; BGE 121 III 460 E. 4a/bb S. 465; je mit Hinweisen).
5.5.2 Art. 70 Abs. 1 ATSG statuiert den Vorleistungsanspruch im Grundsatz und enthält die allgemeinen Voraussetzungen dafür. In Art. 70 Abs. 2 ATSG werden bestimmte Konstellationen näher geregelt. Die in dieser Bestimmung enthaltene Aufzählung der vorleistungspflichtigen Sozialversicherungen wird im Wortlaut von Art. 70 ATSG (auch in der französischen und italienischen Version) zwar nicht ausdrücklich, etwa durch Verwendung des Begriffs "ausschliesslich", als abschliessend gekennzeichnet. Indessen enthält die Formulierung keinen Hinweis darauf, dass die Aufzählung lediglich beispielhaft sein soll. Zudem gelten andere gesetzliche Aufzählungen, die in der Auflistung analog Art. 70 Abs. 2 ATSG formuliert sind, als abschliessend, so beispielsweise jene der Teilliquidationssachverhalte in Art. 53b Abs. 1 BVG (BGE 136 V 322 E. 8.2 S. 325), der zum Kreis der Begünstigten gehörenden Personen in Art. 20a BVG (BGE 135 V 80 E. 3.4 S. 86) oder der Insolvenztatbestände in Art. 51 Abs. 1 AVIG (SR 837.0; BGE 131 V 196 E. 4.1.2 S. 198). Aus dem Wortlaut lässt sich somit nichts für eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung ableiten.
5.5.3 Die Vorleistungspflicht bezweckt, die versicherte Person vor Nachteilen zu bewahren, die sich aus der zweifelhaften Leistungszuständigkeit ergeben können, etwa wenn die Ursache eines Gesundheitsschadens umstritten ist. Die Vorleistungsregelung soll Leistungslücken, die bis zur endgültigen Klärung der Leistungspflicht entstehen könnten, verhindern (Bericht der Kommission des Ständerates vom 27. September 1990 zur Parlamentarischen Initiative Allgemeiner Teil Sozialversicherung, BBl 1991 II 267 Kommentar zu Art. 77 des Gesetzesentwurfs; vgl. auch MOSIMANN, a.a.O., S. 108; HÜRZELER, a.a.O., N. 8 zu Art. 70 ATSG; KIESER, a.a.O., N. 9 zu Art. 70 ATSG). Weshalb dieser Zweck ausschliesslich auf die in Art. 70 Abs. 2 ATSG geregelten Konstellationen beschränkt sein soll, leuchtet nicht ein.
5.5.4 Soweit ersichtlich, wurde die Frage nach dem abschliessenden Charakter der Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG weder in den eidgenössischen Räten noch in den vorbereitenden Kommissionen aufgeworfen. Immerhin geht aus den Materialien hervor, dass bei der Ausarbeitung des ATSG beabsichtigt wurde, die Vorleistungspflicht "einlässlich" resp. "umfassend" zu regeln (BBl 1991 II 245 Ziff. 33, 267 Kommentar zu Art. 77 des Gesetzesentwurfs). Die allgemeine Regelung sollte die bestehenden, notgedrungen begrenzteren Vorleistungsregeln der Einzelgesetze ablösen (BBl 1991 II 268). "Der Vollständigkeit halber" (BBl 1991 II 267) wurde mit dem Erlass des ATSG neu die Vorleistungspflicht auch in Bezug auf die (obligatorische) berufliche Vorsorge geregelt (vgl. Art. 70 Abs. 2 lit. d ATSG und Art. 34a Abs. 3 BVG; vgl. auch Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht, BBl 1999 4649).
Offensichtlich enthalten die Vorgaben von Art. 70 Abs. 2 ATSG keine Regelung für die hier interessierende Konstellation, weshalb sie nicht "umfassend" zu sein scheinen. Zwar ist der gesetzgeberische Wille für die Auslegung nicht entscheidend, wenn er im Gesetzestext keinen Niederschlag gefunden hat (BGE 134 V 170 E. 4.1 S. 175). Indessen schaffte der Gesetzgeber diesbezüglich nachträglich Klarheit: Im Rahmen der am 21. Juni 2019 beschlossenen (aber noch nicht in Kraft getretenen) Revision des ATSG wird in Art. 70 Abs. 2 lit. b ATSG die Vorleistungspflicht der Arbeitslosenversicherung neu auch im Verhältnis zur Militärversicherung festgehalten (BBl 2019 4477). Dass diese Vorleistungspflicht in der aktuellen Fassung der Bestimmung nicht aufgeführt ist, wurde als nicht nachvollziehbar und gesetzgeberisches Versehen bezeichnet (Botschaft vom 2. März 2018 zur Änderung des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, BBl 2018 1639 Kommentar zu Art. 70 Abs. 2 lit. b ATSG). Auf dieser Grundlage beschlossen die Eidgenössischen Räte die Ergänzung diskussionslos (AB 2018 S 670; AB 2019 N 341). Damit brachte der Gesetzgeber unmissverständlich zum Ausdruck, dass er eine umfassende Regelung der Vorleistungspflicht anstrebte und diese nicht bewusst für alle in Art. 70 Abs. 2 ATSG nicht genannten - aber vom Zweck der Vorleistungspflicht (vgl. E. 5.5.3) erfassten - Sachverhalte ausschliessen wollte.
5.6 Aus der Gesetzesauslegung (E. 5.5) ergibt sich, dass die sozialversicherungsrechtlichen Vorleistungspflichten nicht einzig auf die in Art. 70 Abs. 2 ATSG geregelten Konstellationen beschränkt sind. Vielmehr ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber an die hier gegebene Situation nicht gedacht hat (vgl. StR 75/2020 S. 220, 2C_139/2019 E. 4.4), als er die Vorleistungspflicht für Hilfsmittel, deren Übernahme durch die Invaliden- oder Unfallversicherung umstritten (und durch die Krankenversicherung ausgeschlossen) ist, nicht in der Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG regelte. Der Anspruch auf ein bestimmtes Hilfsmittel gegenüber der Unfallversicherung besteht nur, soweit es durch Unfall oder Berufskrankheit bedingte körperliche Schädigungen oder Funktionsausfälle ausgleicht (Art. 1 Abs. 1 HVUV), während die Invalidenversicherung eine solche Anforderung nicht kennt. Mit Blick auf den Zweck der Vorleistungspflicht ist nicht plausibel, weshalb einer versicherten Person das benötigte Hilfsmittel vorenthalten werden soll, bis über die spezifischeren unfallversicherungsrechtlichen Voraussetzungen entschieden ist. Demnach besteht eine durch Richterrecht auszufüllende Lücke (vgl. BGE 146 V 1 E. 8.1 S. 5 f.; BGE 142 V 402 E. 4.2 S. 405). Im Sinn einer generell-abstrakten Regel und entsprechend der Parallelität von beruflicher Vorsorge gemäss BVG und Invalidenversicherung (vgl. vorangehende E. 5.5.4; BBl 1999 4649) ist diese im Verhältnis zur Unfallversicherung für Hilfsmittel vorleistungspflichtig.
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de
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Art. 70 Abs. 2 ATSG; Vorleistungspflicht; Gesetzeslücke. In Ergänzung von Art. 70 Abs. 2 ATSG ist die Invalidenversicherung vorleistungspflichtig für Hilfsmittel, deren Übernahme durch die Invaliden- oder Unfallversicherung umstritten (und durch die Krankenversicherung ausgeschlossen) ist (E. 5.6).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-129%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,023
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146 V 129
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146 V 129
Sachverhalt ab Seite 129
A.
A.a Die 1966 geborene A. erlitt im Dezember 2010 einen ersten Unfall. Es folgten (zumindest) ein weiterer Unfall im September 2013 und Komplikationen im Heilverlauf. Die Unfallversicherung sprach A. Heilbehandlungen, Taggelder und ein Hilfsmittel in Form eines Rollstuhls zu. Mit Verfügung vom 30. August 2016 stellte die Unfallversicherung die Taggeldleistungen auf den 30. November 2016 ein; gleichzeitig teilte sie mit, dass sie weiterhin für die unfallbedingten Heilungskosten aufkomme. Die Versicherte focht diese Verfügung in Bezug auf den Taggeldanspruch an. Am 1. Juni 2017 teilte die Unfallversicherung mit, sie sei bereit, "im Rahmen von 50 % die Taggeldleistungen ab Dezember 2016 bis zum Vorliegen der EFL-Beurteilung vorübergehend wieder aufzunehmen".
A.b Im Juli 2017 beantragte die Versicherte unter Hinweis auf Schulterbeschwerden bei der Invalidenversicherung ein Zuggerät für den Rollstuhl. Am 17. Juli 2017 leitete die IV-Stelle Glarus das Gesuch samt Beilagen an die Unfallversicherung weiter und forderte diese auf, sie möge ihre Leistungspflicht prüfen. A. bezog im August 2017 den Elektroantrieb "Swiss-Trac Typ SWT-1S" für den Rollstuhl, der ihr am 3. November 2017 direkt in Rechnung gestellt wurde. Die Unfallversicherung verwies im Zusammenhang mit den Schulterbeschwerden und dem beantragten Zuggerät auf die fragliche Unfallkausalität und die (Vor-)Leistungspflicht der SWICA Krankenversicherung AG (nachfolgend: Swica), der A. für die obligatorische Krankenpflegeversicherung angeschlossen war. Zudem veranlasste sie insbesondere mit Blick auf den umstrittenen Taggeldanspruch ab 1. Dezember 2016 und damit zusammenhängende Kausalitätsfragen das polydisziplinäre Gutachten der Academy of Swiss Insurance Medicine, Universitätsspital Basel (asim), vom 31. Dezember 2018. Von der Unfallversicherung ist weder ein Einspracheentscheid betreffend den Taggeldanspruch ab Dezember 2016 noch eine Verfügung betreffend den Anspruch auf das beantragte Rollstuhlzuggerät aktenkundig.
Die IV-Stelle Glarus wies das Leistungsbegehren vom Juli 2017 nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens mit Verfügung vom 24. Januar 2019 ab mit der Begründung, für das fragliche Hilfsmittel sei "klar" die Unfallversicherung (vor-)leistungspflichtig.
A.c Im September 2018 ersuchte A. die Swica um Übernahme der Kosten für den Elektroantrieb im Rahmen einer Vorleistung zur beantragten Leistung der obligatorischen Unfallversicherung. Mit Verfügung vom 9. November 2018 und Einspracheentscheid vom 11. Februar 2019 verneinte die Swica ihre Vorleistungspflicht mit der Begründung, das Hilfsmittel sei keine Leistung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung.
B. A. focht sowohl die Verfügung der IV-Stelle vom 24. Januar 2019 als auch den Einspracheentscheid der Swica vom 11. Februar 2019 an. Mit den Entscheiden VG.2019.00021 (Invalidenversicherung) und VG.2019.00029 (Krankenversicherung) vom 13. Juni 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat.
C. A. führt gegen beide Entscheide vom 13. Juni 2019 Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 9C_529/2019 betreffend die Invalidenversicherung; Verfahren 9C_530/2019 betreffend die Krankenversicherung) mit folgenden (weitestgehend identischen) Anträgen:
"1. Das Urteil des Kantonsgerichts ist aufzuheben, eventuell an das Kantonsgericht zur Entscheidung zurückzuweisen.
2. Der Antrag auf Übernahme der Kosten für den Swiss Track durch die Invalidenversicherung [resp. die Krankenkasse] ist zu gewähren nach Art 8 Abs 1 lit a u und lit b, gemäss Art 12 Abs. 1 Anspruch auf ein Hilfsmittel und gemäss Art 21 IVG Abs. 1 und Abs. 2 IVG. [...]
3. Hilfsweise wird der Antrag gestellt, die Invalidenversicherung nach Art 21 ter Abs 1 IVG mittels Amortisationsbeiträge an der Finanzierung zu beteiligen, da die Beschwerdeführerin den Swiss Track selbst hat bezahlen müssen oder eine Rückerstattung der verauslagten Kosten für den Swiss Track zu verfügen.
4. Hilfsweise wird das Bundesgericht gebeten festzustellen, wer in dem Fall einer Verordnung eines Hilfsmittels, das nicht auf in dem MIGEL der Krankenversicherer enthalten ist, zur Leistung des Hilfsmittels verpflichtet ist, wenn sich die Unfallversicherung auf die Vorleistungspflicht anderer Sozialversicherer berufen kann und die Invalidenversicherung ggf. auf eine Prioritätsregelung nach Art 65 ATSG und die fehlende Sachmittelvorausleistung nach Art 70 ATSG sich aus der Zahlungspflicht berufen kann?"
Ferner ersucht sie für beide Beschwerdeverfahren um unentgeltliche Prozessführung.
Im Verfahren 9C_529/2019 schliesst die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung. A. und die IV-Stelle reichen je eine weitere Eingabe ein. Im Verfahren 9C_530/2019 wird auf die Durchführung eines Schriftenwechsels verzichtet.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gegen die IV-Stelle teilweise gut, jene gegen die Swica weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Der Anspruch auf das beantragte Hilfsmittel richtet sich in der Unfallversicherung nach den Bestimmungen von Art. 11 UVG, Art. 19 UVV (SR 832.202), Art. 1 der Verordnung vom 18. Oktober 1984 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Unfallversicherung (HVUV; SR 832.205.12) und Ziff. 9 Anhang HVUV. In der Invalidenversicherung sind die Vorgaben von Art. 21 IVG, Art. 14 IVV (SR 831.201), Art. 2 der Verordnung vom 29. November 1976 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI; SR 831.232.51) und Ziff. 9 Anhang HVI einschlägig. Im Bereich der Krankenversicherung besteht ein Anspruch auf Hilfsmittel gemäss den Bestimmungen von Art. 24, Art. 25 Abs. 2 lit. b und Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 KVG, Art. 33 lit. e KVV (SR 832.102), Art. 20a Abs. 1 KLV (SR 832.112.31) und Anhang 2 KLV resp. der Mittel- und Gegenstände-Liste (MiGeL).
2.2 Laut Art. 65 ATSG gehen andere Sachleistungen (als Heilbehandlung; vgl. Art. 64 ATSG), namentlich Hilfsmittel oder Eingliederungsmassnahmen, nach den Bestimmungen des jeweiligen Einzelgesetzes und in nachstehender Reihenfolge zu Lasten: a. der Militärversicherung oder der Unfallversicherung; b. der Invalidenversicherung oder der Alters- und Hinterlassenenversicherung; c. der Krankenversicherung.
2.3 Begründet ein Versicherungsfall einen Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen, bestehen aber Zweifel darüber, welche Sozialversicherung die Leistungen zu erbringen hat, so kann die berechtigte Person Vorleistung verlangen (Art. 70 Abs. 1 ATSG). Vorleistungspflichtig sind: a) die Krankenversicherung für Sachleistungen und Taggelder, deren Übernahme durch die Krankenversicherung, die Unfallversicherung, die Militärversicherung oder die Invalidenversicherung umstritten ist; b) die Arbeitslosenversicherung für Leistungen, deren Übernahme durch die Arbeitslosenversicherung, die Krankenversicherung, die Unfallversicherung oder die Invalidenversicherung umstritten ist; c) die Unfallversicherung für Leistungen, deren Übernahme durch die Unfallversicherung oder die Militärversicherung umstritten ist; d) die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge nach BVG für Renten, deren Übernahme durch die Unfall- beziehungsweise Militärversicherung oder die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge nach BVG umstritten ist (Art. 70 Abs. 2 ATSG). Der vorleistungspflichtige Versicherungsträger erbringt die Leistungen nach den für ihn geltenden Bestimmungen (Art. 71 Satz 1 ATSG).
(...)
4. (...)
4.3 Die Vorleistungspflicht nach Art. 70 f. ATSG setzt insbesondere voraus, dass der Versicherungsfall (im Grundsatz) bei der als vorleistungspflichtig in Frage kommenden Sozialversicherung eingetreten ist. Mit anderen Worten: Fällt ein definitiver Leistungsanspruch gegenüber einer bestimmten Sozialversicherung ausser Betracht, weil die zweigspezifischen materiellrechtlichen Vorgaben entweder nicht erfüllt sind oder die fragliche Leistung gar nicht vorsehen, ist auch eine entsprechende Vorleistungspflicht ausgeschlossen (vgl. BGE 143 V 312 E. 3.2 S. 314 f.; BGE 131 V 78 E. 2 S. 81; SVR 2015 ALV Nr. 16 S. 47, 8C_403/2015 E. 5.1.2; Urteil K 110/06 vom 30. Oktober 2007 E. 2.1; vgl. auch MARC HÜRZELER, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 7 zu Art. 70 ATSG und N. 2 zu Art. 71 ATSG; FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 8 zu Art. 70 ATSG und N. 2 zu Art. 71 ATSG; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 4. Aufl. 2020, N. 3 zu Art. 70 ATSG und N. 4 zu Art. 71 ATSG).
4.4 Der Gesetzgeber statuierte unmissverständlich nur für Leistungen, die im Grundsatz (d.h. unter Vorbehalt der Leistungspflicht einer anderen Sozialversicherung) geschuldet sind, (gewisse) Vorleistungspflichten. Dies ergibt sich bereits aus dem klaren Wortlaut (vgl. zu den Auslegungsregeln untenstehende E. 5.5.1) von Art. 70 Abs. 1 und Art. 71 Satz 1 ATSG, wonach "ein Versicherungsfall einen Anspruch [begründet]" ("un événement assuré [...] donne droit à des prestations"; "un evento assicurato fonda il diritto a prestazioni") und der vorleistungspflichtige Versicherungsträger die Leistungen "nach den für ihn geltenden Bestimmungen" ("selon les dispositions régissant son activité"; "secondo le disposizioni che disciplinano la sua attività") erbringt (vgl. auch den Wortlaut von Art. 112 Abs. 1 KVV: "die bei ihm versicherten Leistungen"; "ses prestations"; "le prestazioni che assicura"). Zudem ist ein "Zweifel" ("doute"; "dubbio") über die Leistungspflicht ausgeräumt, sobald eine solche gestützt auf zweigspezifisches Recht verneint wird. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Regelung von Art. 70 f. ATSG als verfassungswidrig. Indessen kennt die schweizerische Rechtsordnung keine Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze; diese sind laut Art. 190 BV für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (vgl. Urteil 9C_603/2019 vom 17. Februar 2020 E. 4.4 mit Hinweisen). Dass das Rechtsinstitut der Vorleistung dazu dienen soll, neue Leistungsansprüche, die sich nicht auf zweigspezifisches Recht abstützen lassen, auch nur provisorisch zu begründen, wird zu Recht nicht geltend gemacht. Das gilt umso mehr, als die Vorleistung faktisch zu einer definitiven Leistung wird, wenn und soweit ein entsprechender Regress auf die eigentlich (prioritär) leistungspflichtige Sozialversicherung aus irgendwelchen Gründen nicht ausgeübt werden kann (BGE 136 V 131 E. 1.1.3 S. 135). Es besteht somit kein Anlass, von der soeben (in E. 4.3) dargelegten Rechtsprechung zu Art. 70 f. ATSG abzuweichen, zumal die Voraussetzungen für eine Praxisänderung (vgl. BGE 141 II 297 E. 5.5.1 S. 303; BGE 137 V 417 E. 2.2.2 S. 422) ohnehin nicht substanziiert vorgebracht werden.
4.5 Nach dem Gesagten besteht für das umstrittene Rollstuhlzuggerät kein Zweifel an der - fehlenden - definitiven Leistungspflicht der Swica (nicht publ. E. 4.2); diese trifft somit auch keine Vorleistungspflicht. Die Beschwerde im Verfahren 9C_530/2019 (betreffend Krankenversicherung) ist unbegründet.
5.
5.1 Weiter steht die (Vor-)Leistungspflicht der Invalidenversicherung zur Diskussion (Verfahren 9C_529/2019). Auch diesbezüglich zielt die Berufung auf Art. 5 Abs. 3, Art. 9, Art. 10 Abs. 2 und Art. 12 BV - soweit genügend begründet (vgl. nicht publ. E. 1.3) - ins Leere. Dazu wird auf das in (nicht publ.) E. 4.1 Gesagte verwiesen. Zudem kann auch im Umstand, dass die IV-Stelle das Gesuch betreffend Hilfsmittel entgegengenommen und geprüft hatte, ob ein Rollstuhlzuggerät in den Beständen der Invalidenversicherung vorrätig sei, bevor sie ihre (Vor-)Leistungspflicht verneinte, weder eine Treuwidrigkeit noch Willkür und insbesondere keine Grundlage für Vertrauensschutz im Sinne von BGE 143 V 95 E. 3.6.2 S. 103 erblickt werden.
5.2 Das umstrittene Hilfsmittel fällt als Leistung sowohl der Unfall- als auch der Invalidenversicherung in Betracht, sind doch in Ziff. 9.02 Anhang HVUV Fahrstühle mit elektromotorischem Antrieb (für gehunfähige Versicherte) und in Ziff. 9.02 Anhang HVI Elektrorollstühle aufgeführt. Die definitive Leistungspflicht der Invalidenversicherung kann nur negiert werden, wenn eine der zweigspezifischen Vorgaben (vgl. E. 2.1) nicht erfüllt ist, oder wenn die prioritäre Leistungspflicht der Unfallversicherung (vgl. E. 2.2) verbindlich feststeht. Der erste Punkt - invalidenversicherungsrechtliche Leistungsvoraussetzungen - wurde weder von der IV-Stelle noch von der Vorinstanz auch nur ansatzweise thematisiert (vgl. nicht publ. E. 3.1). Zum zweiten Aspekt - Leistungspflicht der Unfallversicherung - fehlt es bereits an einer (anfechtbaren) Verfügung der dafür allein zuständigen Unfallversicherung (vgl. Sachverhalt Bst. A.b). Dennoch hat das kantonale Gericht, aufgrund des bei der Unfallversicherung hängigen Verfahrens, die Beschwerde der Versicherten abgewiesen und damit die Verfügung der IV-Stelle vom 24. Januar 2019 bestätigt. Dadurch hat es verfrüht - bei unvollständiger Sach- und Rechtslage - die definitive Leistungspflicht der IV-Stelle verneint; zumindest insoweit ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die IV-Stelle wird über den definitiven Leistungsanspruch erneut zu befinden haben. Angesichts der klaren Kollisionsregel von Art. 65 ATSG- in concreto liegt auch kein Fall der relativen Priorität vor (vgl. dazu HÜRZELER/BÜRGI, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 3 zu Art. 65 ATSG; FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD, a.a.O., N. 6 zu Art. 65 ATSG) - darf sie damit zuwarten, bis die Leistungspflicht der Unfallversicherung rechtskräftig geklärt ist.
5.3 Fraglich ist, ob die IV-Stelle mit Blick auf eine allfällige Vorleistung die Prüfung der invalidenversicherungsrechtlichen Leistungsvoraussetzungen - ohne Verzug - an die Hand zu nehmen hat (vgl. E. 4.3).
Offenkundig besteht im Sinne von Art. 70 Abs. 1 ATSG ein Zweifel an der Leistungspflicht der Invaliden- und der Unfallversicherung, zumal es auch bei Letzter nicht um die Einstellung einer zuvor gewährten Leistung geht (vgl. Urteil K 146/99 vom 26. April 2001 E. 2; vgl. auch KIESER, a.a.O., N. 6 zu Art. 70 ATSG). Art. 70 Abs. 2 ATSG statuiert eine Vorleistungspflicht der Unfallversicherung einzig gegenüber der Militärversicherung, und eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung wird in der Bestimmung nicht erwähnt. Näher zu untersuchen ist im Folgenden die Frage, ob deshalb für den umstrittenen Rollstuhlantrieb eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung ausser Betracht fällt. Dies trifft zu, wenn die Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG als abschliessend (und lückenlos) zu betrachten ist.
5.4
5.4.1 Soweit ersichtlich, thematisierte das Bundesgericht (implizit) eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung einzig im Zusammenhang mit Hilflosenentschädigung. Im Urteil 9C_281/2014 vom 1. Juli 2014 E. 5 (SVR 2014 IV Nr. 36 S. 128) entschied es - in Änderung der Rechtsprechung von BGE 124 V 166 -, dass selbst für eine provisorische Zusprache einer Hilflosenentschädigung durch die Invalidenversicherung kein Raum besteht, wenn die Hilflosigkeit ausschliesslich auf einen (nach UVG versicherten) Unfall zurückzuführen ist. In diesem Fall stand die Unfallkausalität fest, und der Anspruch entfiel ohnehin wegen Aufenthalts in einer Heilanstalt (vgl. Art. 67 Abs. 2 ATSG). Dem genannten Urteil lässt sich weder eine vertiefte Auseinandersetzung mit der hier interessierenden Frage (E. 5.3 in fine) noch sonst etwas zu deren Beantwortung entnehmen.
5.4.2 HANS-JAKOB MOSIMANN (Intersystemische Vorleistungspflichten nach Art. 70 f. ATSG sowie weitere einzelgesetzliche Vorschriften, in: Das prekäre Leistungsverhältnis im Sozialversicherungsrecht, Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], 2008, S. 123 ff.) ist der Auffassung, die Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG habe keinen abschliessenden Charakter, jedenfalls könne mangels Hinweisen in den Materialien und im Wortlaut nicht von einem qualifizierten gesetzgeberischen Schweigen die Rede sein. Soweit der Gesetzgeber die Vorleistungspflicht für ein bestimmtes Hilfsmittel bei einem negativen Kompetenzkonflikt zwischen der Unfall- und der Invalidenversicherung nicht geregelt habe, liege vielmehr eine planwidrige Unvollständigkeit vor, die auf dem Weg der Lückenfüllung zu ergänzen sei. In einem solchen Fall sei die sekundär leistungspflichtige Invalidenversicherung vorleistungspflichtig. KIESER (a.a.O., N. 4 zu Art. 70 ATSG) geht hingegen davon aus, dass der Gesetzgeber kein umfassendes Vorleistungs-System zur Verfügung gestellt, sondern sich in Art. 70 Abs. 2 ATSG auf die Regelung von (genau) vier Sachverhalten beschränkt habe. Angesichts "hinreichender" (aber nicht identifizierter) Belege könne nicht von einer lückenhaften und ergänzungsfähigen Aufzählung ausgegangen werden. FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD (a.a.O., N. 14 zu Art. 70 ATSG) halten die Aufzählung (ohne Begründung) ebenfalls für abschliessend. HÜRZELER (a.a.O., insbesondere N. 20 f. zu Art. 70 ATSG) äussert sich dazu nicht explizit, scheint aber (implizit) von einer lückenhaften Aufzählung auszugehen. Die Frage scheint in der Literatur nicht weiter diskutiert worden zu sein.
5.5
5.5.1 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen (Auslegung nach dem Wortlaut). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zu Grunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 145 III 109 E. 5.1 S. 114; BGE 144 III 29 E. 4.4.1 S. 34 f.;
BGE 131 III 314 E. 2.2 S. 315 f.; BGE 121 III 460 E. 4a/bb S. 465; je mit Hinweisen).
5.5.2 Art. 70 Abs. 1 ATSG statuiert den Vorleistungsanspruch im Grundsatz und enthält die allgemeinen Voraussetzungen dafür. In Art. 70 Abs. 2 ATSG werden bestimmte Konstellationen näher geregelt. Die in dieser Bestimmung enthaltene Aufzählung der vorleistungspflichtigen Sozialversicherungen wird im Wortlaut von Art. 70 ATSG (auch in der französischen und italienischen Version) zwar nicht ausdrücklich, etwa durch Verwendung des Begriffs "ausschliesslich", als abschliessend gekennzeichnet. Indessen enthält die Formulierung keinen Hinweis darauf, dass die Aufzählung lediglich beispielhaft sein soll. Zudem gelten andere gesetzliche Aufzählungen, die in der Auflistung analog Art. 70 Abs. 2 ATSG formuliert sind, als abschliessend, so beispielsweise jene der Teilliquidationssachverhalte in Art. 53b Abs. 1 BVG (BGE 136 V 322 E. 8.2 S. 325), der zum Kreis der Begünstigten gehörenden Personen in Art. 20a BVG (BGE 135 V 80 E. 3.4 S. 86) oder der Insolvenztatbestände in Art. 51 Abs. 1 AVIG (SR 837.0; BGE 131 V 196 E. 4.1.2 S. 198). Aus dem Wortlaut lässt sich somit nichts für eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung ableiten.
5.5.3 Die Vorleistungspflicht bezweckt, die versicherte Person vor Nachteilen zu bewahren, die sich aus der zweifelhaften Leistungszuständigkeit ergeben können, etwa wenn die Ursache eines Gesundheitsschadens umstritten ist. Die Vorleistungsregelung soll Leistungslücken, die bis zur endgültigen Klärung der Leistungspflicht entstehen könnten, verhindern (Bericht der Kommission des Ständerates vom 27. September 1990 zur Parlamentarischen Initiative Allgemeiner Teil Sozialversicherung, BBl 1991 II 267 Kommentar zu Art. 77 des Gesetzesentwurfs; vgl. auch MOSIMANN, a.a.O., S. 108; HÜRZELER, a.a.O., N. 8 zu Art. 70 ATSG; KIESER, a.a.O., N. 9 zu Art. 70 ATSG). Weshalb dieser Zweck ausschliesslich auf die in Art. 70 Abs. 2 ATSG geregelten Konstellationen beschränkt sein soll, leuchtet nicht ein.
5.5.4 Soweit ersichtlich, wurde die Frage nach dem abschliessenden Charakter der Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG weder in den eidgenössischen Räten noch in den vorbereitenden Kommissionen aufgeworfen. Immerhin geht aus den Materialien hervor, dass bei der Ausarbeitung des ATSG beabsichtigt wurde, die Vorleistungspflicht "einlässlich" resp. "umfassend" zu regeln (BBl 1991 II 245 Ziff. 33, 267 Kommentar zu Art. 77 des Gesetzesentwurfs). Die allgemeine Regelung sollte die bestehenden, notgedrungen begrenzteren Vorleistungsregeln der Einzelgesetze ablösen (BBl 1991 II 268). "Der Vollständigkeit halber" (BBl 1991 II 267) wurde mit dem Erlass des ATSG neu die Vorleistungspflicht auch in Bezug auf die (obligatorische) berufliche Vorsorge geregelt (vgl. Art. 70 Abs. 2 lit. d ATSG und Art. 34a Abs. 3 BVG; vgl. auch Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht, BBl 1999 4649).
Offensichtlich enthalten die Vorgaben von Art. 70 Abs. 2 ATSG keine Regelung für die hier interessierende Konstellation, weshalb sie nicht "umfassend" zu sein scheinen. Zwar ist der gesetzgeberische Wille für die Auslegung nicht entscheidend, wenn er im Gesetzestext keinen Niederschlag gefunden hat (BGE 134 V 170 E. 4.1 S. 175). Indessen schaffte der Gesetzgeber diesbezüglich nachträglich Klarheit: Im Rahmen der am 21. Juni 2019 beschlossenen (aber noch nicht in Kraft getretenen) Revision des ATSG wird in Art. 70 Abs. 2 lit. b ATSG die Vorleistungspflicht der Arbeitslosenversicherung neu auch im Verhältnis zur Militärversicherung festgehalten (BBl 2019 4477). Dass diese Vorleistungspflicht in der aktuellen Fassung der Bestimmung nicht aufgeführt ist, wurde als nicht nachvollziehbar und gesetzgeberisches Versehen bezeichnet (Botschaft vom 2. März 2018 zur Änderung des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, BBl 2018 1639 Kommentar zu Art. 70 Abs. 2 lit. b ATSG). Auf dieser Grundlage beschlossen die Eidgenössischen Räte die Ergänzung diskussionslos (AB 2018 S 670; AB 2019 N 341). Damit brachte der Gesetzgeber unmissverständlich zum Ausdruck, dass er eine umfassende Regelung der Vorleistungspflicht anstrebte und diese nicht bewusst für alle in Art. 70 Abs. 2 ATSG nicht genannten - aber vom Zweck der Vorleistungspflicht (vgl. E. 5.5.3) erfassten - Sachverhalte ausschliessen wollte.
5.6 Aus der Gesetzesauslegung (E. 5.5) ergibt sich, dass die sozialversicherungsrechtlichen Vorleistungspflichten nicht einzig auf die in Art. 70 Abs. 2 ATSG geregelten Konstellationen beschränkt sind. Vielmehr ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber an die hier gegebene Situation nicht gedacht hat (vgl. StR 75/2020 S. 220, 2C_139/2019 E. 4.4), als er die Vorleistungspflicht für Hilfsmittel, deren Übernahme durch die Invaliden- oder Unfallversicherung umstritten (und durch die Krankenversicherung ausgeschlossen) ist, nicht in der Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG regelte. Der Anspruch auf ein bestimmtes Hilfsmittel gegenüber der Unfallversicherung besteht nur, soweit es durch Unfall oder Berufskrankheit bedingte körperliche Schädigungen oder Funktionsausfälle ausgleicht (Art. 1 Abs. 1 HVUV), während die Invalidenversicherung eine solche Anforderung nicht kennt. Mit Blick auf den Zweck der Vorleistungspflicht ist nicht plausibel, weshalb einer versicherten Person das benötigte Hilfsmittel vorenthalten werden soll, bis über die spezifischeren unfallversicherungsrechtlichen Voraussetzungen entschieden ist. Demnach besteht eine durch Richterrecht auszufüllende Lücke (vgl. BGE 146 V 1 E. 8.1 S. 5 f.; BGE 142 V 402 E. 4.2 S. 405). Im Sinn einer generell-abstrakten Regel und entsprechend der Parallelität von beruflicher Vorsorge gemäss BVG und Invalidenversicherung (vgl. vorangehende E. 5.5.4; BBl 1999 4649) ist diese im Verhältnis zur Unfallversicherung für Hilfsmittel vorleistungspflichtig.
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de
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Art. 70 al. 2 LPGA; obligation de prise en charge des prestations à titre provisoire; lacune de la loi. En complément de l'art. 70 al. 2 LPGA, l'assurance-invalidité est tenue de prendre provisoirement en charge les moyens auxiliaires dont la prise en charge par l'assurance-invalidité ou l'assurance-accidents est contestée (et exclue par l'assurance-maladie; consid. 5.6).
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fr
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-129%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,024
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146 V 129
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146 V 129
Sachverhalt ab Seite 129
A.
A.a Die 1966 geborene A. erlitt im Dezember 2010 einen ersten Unfall. Es folgten (zumindest) ein weiterer Unfall im September 2013 und Komplikationen im Heilverlauf. Die Unfallversicherung sprach A. Heilbehandlungen, Taggelder und ein Hilfsmittel in Form eines Rollstuhls zu. Mit Verfügung vom 30. August 2016 stellte die Unfallversicherung die Taggeldleistungen auf den 30. November 2016 ein; gleichzeitig teilte sie mit, dass sie weiterhin für die unfallbedingten Heilungskosten aufkomme. Die Versicherte focht diese Verfügung in Bezug auf den Taggeldanspruch an. Am 1. Juni 2017 teilte die Unfallversicherung mit, sie sei bereit, "im Rahmen von 50 % die Taggeldleistungen ab Dezember 2016 bis zum Vorliegen der EFL-Beurteilung vorübergehend wieder aufzunehmen".
A.b Im Juli 2017 beantragte die Versicherte unter Hinweis auf Schulterbeschwerden bei der Invalidenversicherung ein Zuggerät für den Rollstuhl. Am 17. Juli 2017 leitete die IV-Stelle Glarus das Gesuch samt Beilagen an die Unfallversicherung weiter und forderte diese auf, sie möge ihre Leistungspflicht prüfen. A. bezog im August 2017 den Elektroantrieb "Swiss-Trac Typ SWT-1S" für den Rollstuhl, der ihr am 3. November 2017 direkt in Rechnung gestellt wurde. Die Unfallversicherung verwies im Zusammenhang mit den Schulterbeschwerden und dem beantragten Zuggerät auf die fragliche Unfallkausalität und die (Vor-)Leistungspflicht der SWICA Krankenversicherung AG (nachfolgend: Swica), der A. für die obligatorische Krankenpflegeversicherung angeschlossen war. Zudem veranlasste sie insbesondere mit Blick auf den umstrittenen Taggeldanspruch ab 1. Dezember 2016 und damit zusammenhängende Kausalitätsfragen das polydisziplinäre Gutachten der Academy of Swiss Insurance Medicine, Universitätsspital Basel (asim), vom 31. Dezember 2018. Von der Unfallversicherung ist weder ein Einspracheentscheid betreffend den Taggeldanspruch ab Dezember 2016 noch eine Verfügung betreffend den Anspruch auf das beantragte Rollstuhlzuggerät aktenkundig.
Die IV-Stelle Glarus wies das Leistungsbegehren vom Juli 2017 nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens mit Verfügung vom 24. Januar 2019 ab mit der Begründung, für das fragliche Hilfsmittel sei "klar" die Unfallversicherung (vor-)leistungspflichtig.
A.c Im September 2018 ersuchte A. die Swica um Übernahme der Kosten für den Elektroantrieb im Rahmen einer Vorleistung zur beantragten Leistung der obligatorischen Unfallversicherung. Mit Verfügung vom 9. November 2018 und Einspracheentscheid vom 11. Februar 2019 verneinte die Swica ihre Vorleistungspflicht mit der Begründung, das Hilfsmittel sei keine Leistung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung.
B. A. focht sowohl die Verfügung der IV-Stelle vom 24. Januar 2019 als auch den Einspracheentscheid der Swica vom 11. Februar 2019 an. Mit den Entscheiden VG.2019.00021 (Invalidenversicherung) und VG.2019.00029 (Krankenversicherung) vom 13. Juni 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat.
C. A. führt gegen beide Entscheide vom 13. Juni 2019 Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 9C_529/2019 betreffend die Invalidenversicherung; Verfahren 9C_530/2019 betreffend die Krankenversicherung) mit folgenden (weitestgehend identischen) Anträgen:
"1. Das Urteil des Kantonsgerichts ist aufzuheben, eventuell an das Kantonsgericht zur Entscheidung zurückzuweisen.
2. Der Antrag auf Übernahme der Kosten für den Swiss Track durch die Invalidenversicherung [resp. die Krankenkasse] ist zu gewähren nach Art 8 Abs 1 lit a u und lit b, gemäss Art 12 Abs. 1 Anspruch auf ein Hilfsmittel und gemäss Art 21 IVG Abs. 1 und Abs. 2 IVG. [...]
3. Hilfsweise wird der Antrag gestellt, die Invalidenversicherung nach Art 21 ter Abs 1 IVG mittels Amortisationsbeiträge an der Finanzierung zu beteiligen, da die Beschwerdeführerin den Swiss Track selbst hat bezahlen müssen oder eine Rückerstattung der verauslagten Kosten für den Swiss Track zu verfügen.
4. Hilfsweise wird das Bundesgericht gebeten festzustellen, wer in dem Fall einer Verordnung eines Hilfsmittels, das nicht auf in dem MIGEL der Krankenversicherer enthalten ist, zur Leistung des Hilfsmittels verpflichtet ist, wenn sich die Unfallversicherung auf die Vorleistungspflicht anderer Sozialversicherer berufen kann und die Invalidenversicherung ggf. auf eine Prioritätsregelung nach Art 65 ATSG und die fehlende Sachmittelvorausleistung nach Art 70 ATSG sich aus der Zahlungspflicht berufen kann?"
Ferner ersucht sie für beide Beschwerdeverfahren um unentgeltliche Prozessführung.
Im Verfahren 9C_529/2019 schliesst die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung. A. und die IV-Stelle reichen je eine weitere Eingabe ein. Im Verfahren 9C_530/2019 wird auf die Durchführung eines Schriftenwechsels verzichtet.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gegen die IV-Stelle teilweise gut, jene gegen die Swica weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Der Anspruch auf das beantragte Hilfsmittel richtet sich in der Unfallversicherung nach den Bestimmungen von Art. 11 UVG, Art. 19 UVV (SR 832.202), Art. 1 der Verordnung vom 18. Oktober 1984 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Unfallversicherung (HVUV; SR 832.205.12) und Ziff. 9 Anhang HVUV. In der Invalidenversicherung sind die Vorgaben von Art. 21 IVG, Art. 14 IVV (SR 831.201), Art. 2 der Verordnung vom 29. November 1976 über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI; SR 831.232.51) und Ziff. 9 Anhang HVI einschlägig. Im Bereich der Krankenversicherung besteht ein Anspruch auf Hilfsmittel gemäss den Bestimmungen von Art. 24, Art. 25 Abs. 2 lit. b und Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 KVG, Art. 33 lit. e KVV (SR 832.102), Art. 20a Abs. 1 KLV (SR 832.112.31) und Anhang 2 KLV resp. der Mittel- und Gegenstände-Liste (MiGeL).
2.2 Laut Art. 65 ATSG gehen andere Sachleistungen (als Heilbehandlung; vgl. Art. 64 ATSG), namentlich Hilfsmittel oder Eingliederungsmassnahmen, nach den Bestimmungen des jeweiligen Einzelgesetzes und in nachstehender Reihenfolge zu Lasten: a. der Militärversicherung oder der Unfallversicherung; b. der Invalidenversicherung oder der Alters- und Hinterlassenenversicherung; c. der Krankenversicherung.
2.3 Begründet ein Versicherungsfall einen Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen, bestehen aber Zweifel darüber, welche Sozialversicherung die Leistungen zu erbringen hat, so kann die berechtigte Person Vorleistung verlangen (Art. 70 Abs. 1 ATSG). Vorleistungspflichtig sind: a) die Krankenversicherung für Sachleistungen und Taggelder, deren Übernahme durch die Krankenversicherung, die Unfallversicherung, die Militärversicherung oder die Invalidenversicherung umstritten ist; b) die Arbeitslosenversicherung für Leistungen, deren Übernahme durch die Arbeitslosenversicherung, die Krankenversicherung, die Unfallversicherung oder die Invalidenversicherung umstritten ist; c) die Unfallversicherung für Leistungen, deren Übernahme durch die Unfallversicherung oder die Militärversicherung umstritten ist; d) die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge nach BVG für Renten, deren Übernahme durch die Unfall- beziehungsweise Militärversicherung oder die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge nach BVG umstritten ist (Art. 70 Abs. 2 ATSG). Der vorleistungspflichtige Versicherungsträger erbringt die Leistungen nach den für ihn geltenden Bestimmungen (Art. 71 Satz 1 ATSG).
(...)
4. (...)
4.3 Die Vorleistungspflicht nach Art. 70 f. ATSG setzt insbesondere voraus, dass der Versicherungsfall (im Grundsatz) bei der als vorleistungspflichtig in Frage kommenden Sozialversicherung eingetreten ist. Mit anderen Worten: Fällt ein definitiver Leistungsanspruch gegenüber einer bestimmten Sozialversicherung ausser Betracht, weil die zweigspezifischen materiellrechtlichen Vorgaben entweder nicht erfüllt sind oder die fragliche Leistung gar nicht vorsehen, ist auch eine entsprechende Vorleistungspflicht ausgeschlossen (vgl. BGE 143 V 312 E. 3.2 S. 314 f.; BGE 131 V 78 E. 2 S. 81; SVR 2015 ALV Nr. 16 S. 47, 8C_403/2015 E. 5.1.2; Urteil K 110/06 vom 30. Oktober 2007 E. 2.1; vgl. auch MARC HÜRZELER, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 7 zu Art. 70 ATSG und N. 2 zu Art. 71 ATSG; FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 8 zu Art. 70 ATSG und N. 2 zu Art. 71 ATSG; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 4. Aufl. 2020, N. 3 zu Art. 70 ATSG und N. 4 zu Art. 71 ATSG).
4.4 Der Gesetzgeber statuierte unmissverständlich nur für Leistungen, die im Grundsatz (d.h. unter Vorbehalt der Leistungspflicht einer anderen Sozialversicherung) geschuldet sind, (gewisse) Vorleistungspflichten. Dies ergibt sich bereits aus dem klaren Wortlaut (vgl. zu den Auslegungsregeln untenstehende E. 5.5.1) von Art. 70 Abs. 1 und Art. 71 Satz 1 ATSG, wonach "ein Versicherungsfall einen Anspruch [begründet]" ("un événement assuré [...] donne droit à des prestations"; "un evento assicurato fonda il diritto a prestazioni") und der vorleistungspflichtige Versicherungsträger die Leistungen "nach den für ihn geltenden Bestimmungen" ("selon les dispositions régissant son activité"; "secondo le disposizioni che disciplinano la sua attività") erbringt (vgl. auch den Wortlaut von Art. 112 Abs. 1 KVV: "die bei ihm versicherten Leistungen"; "ses prestations"; "le prestazioni che assicura"). Zudem ist ein "Zweifel" ("doute"; "dubbio") über die Leistungspflicht ausgeräumt, sobald eine solche gestützt auf zweigspezifisches Recht verneint wird. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Regelung von Art. 70 f. ATSG als verfassungswidrig. Indessen kennt die schweizerische Rechtsordnung keine Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze; diese sind laut Art. 190 BV für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (vgl. Urteil 9C_603/2019 vom 17. Februar 2020 E. 4.4 mit Hinweisen). Dass das Rechtsinstitut der Vorleistung dazu dienen soll, neue Leistungsansprüche, die sich nicht auf zweigspezifisches Recht abstützen lassen, auch nur provisorisch zu begründen, wird zu Recht nicht geltend gemacht. Das gilt umso mehr, als die Vorleistung faktisch zu einer definitiven Leistung wird, wenn und soweit ein entsprechender Regress auf die eigentlich (prioritär) leistungspflichtige Sozialversicherung aus irgendwelchen Gründen nicht ausgeübt werden kann (BGE 136 V 131 E. 1.1.3 S. 135). Es besteht somit kein Anlass, von der soeben (in E. 4.3) dargelegten Rechtsprechung zu Art. 70 f. ATSG abzuweichen, zumal die Voraussetzungen für eine Praxisänderung (vgl. BGE 141 II 297 E. 5.5.1 S. 303; BGE 137 V 417 E. 2.2.2 S. 422) ohnehin nicht substanziiert vorgebracht werden.
4.5 Nach dem Gesagten besteht für das umstrittene Rollstuhlzuggerät kein Zweifel an der - fehlenden - definitiven Leistungspflicht der Swica (nicht publ. E. 4.2); diese trifft somit auch keine Vorleistungspflicht. Die Beschwerde im Verfahren 9C_530/2019 (betreffend Krankenversicherung) ist unbegründet.
5.
5.1 Weiter steht die (Vor-)Leistungspflicht der Invalidenversicherung zur Diskussion (Verfahren 9C_529/2019). Auch diesbezüglich zielt die Berufung auf Art. 5 Abs. 3, Art. 9, Art. 10 Abs. 2 und Art. 12 BV - soweit genügend begründet (vgl. nicht publ. E. 1.3) - ins Leere. Dazu wird auf das in (nicht publ.) E. 4.1 Gesagte verwiesen. Zudem kann auch im Umstand, dass die IV-Stelle das Gesuch betreffend Hilfsmittel entgegengenommen und geprüft hatte, ob ein Rollstuhlzuggerät in den Beständen der Invalidenversicherung vorrätig sei, bevor sie ihre (Vor-)Leistungspflicht verneinte, weder eine Treuwidrigkeit noch Willkür und insbesondere keine Grundlage für Vertrauensschutz im Sinne von BGE 143 V 95 E. 3.6.2 S. 103 erblickt werden.
5.2 Das umstrittene Hilfsmittel fällt als Leistung sowohl der Unfall- als auch der Invalidenversicherung in Betracht, sind doch in Ziff. 9.02 Anhang HVUV Fahrstühle mit elektromotorischem Antrieb (für gehunfähige Versicherte) und in Ziff. 9.02 Anhang HVI Elektrorollstühle aufgeführt. Die definitive Leistungspflicht der Invalidenversicherung kann nur negiert werden, wenn eine der zweigspezifischen Vorgaben (vgl. E. 2.1) nicht erfüllt ist, oder wenn die prioritäre Leistungspflicht der Unfallversicherung (vgl. E. 2.2) verbindlich feststeht. Der erste Punkt - invalidenversicherungsrechtliche Leistungsvoraussetzungen - wurde weder von der IV-Stelle noch von der Vorinstanz auch nur ansatzweise thematisiert (vgl. nicht publ. E. 3.1). Zum zweiten Aspekt - Leistungspflicht der Unfallversicherung - fehlt es bereits an einer (anfechtbaren) Verfügung der dafür allein zuständigen Unfallversicherung (vgl. Sachverhalt Bst. A.b). Dennoch hat das kantonale Gericht, aufgrund des bei der Unfallversicherung hängigen Verfahrens, die Beschwerde der Versicherten abgewiesen und damit die Verfügung der IV-Stelle vom 24. Januar 2019 bestätigt. Dadurch hat es verfrüht - bei unvollständiger Sach- und Rechtslage - die definitive Leistungspflicht der IV-Stelle verneint; zumindest insoweit ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die IV-Stelle wird über den definitiven Leistungsanspruch erneut zu befinden haben. Angesichts der klaren Kollisionsregel von Art. 65 ATSG- in concreto liegt auch kein Fall der relativen Priorität vor (vgl. dazu HÜRZELER/BÜRGI, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 3 zu Art. 65 ATSG; FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD, a.a.O., N. 6 zu Art. 65 ATSG) - darf sie damit zuwarten, bis die Leistungspflicht der Unfallversicherung rechtskräftig geklärt ist.
5.3 Fraglich ist, ob die IV-Stelle mit Blick auf eine allfällige Vorleistung die Prüfung der invalidenversicherungsrechtlichen Leistungsvoraussetzungen - ohne Verzug - an die Hand zu nehmen hat (vgl. E. 4.3).
Offenkundig besteht im Sinne von Art. 70 Abs. 1 ATSG ein Zweifel an der Leistungspflicht der Invaliden- und der Unfallversicherung, zumal es auch bei Letzter nicht um die Einstellung einer zuvor gewährten Leistung geht (vgl. Urteil K 146/99 vom 26. April 2001 E. 2; vgl. auch KIESER, a.a.O., N. 6 zu Art. 70 ATSG). Art. 70 Abs. 2 ATSG statuiert eine Vorleistungspflicht der Unfallversicherung einzig gegenüber der Militärversicherung, und eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung wird in der Bestimmung nicht erwähnt. Näher zu untersuchen ist im Folgenden die Frage, ob deshalb für den umstrittenen Rollstuhlantrieb eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung ausser Betracht fällt. Dies trifft zu, wenn die Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG als abschliessend (und lückenlos) zu betrachten ist.
5.4
5.4.1 Soweit ersichtlich, thematisierte das Bundesgericht (implizit) eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung einzig im Zusammenhang mit Hilflosenentschädigung. Im Urteil 9C_281/2014 vom 1. Juli 2014 E. 5 (SVR 2014 IV Nr. 36 S. 128) entschied es - in Änderung der Rechtsprechung von BGE 124 V 166 -, dass selbst für eine provisorische Zusprache einer Hilflosenentschädigung durch die Invalidenversicherung kein Raum besteht, wenn die Hilflosigkeit ausschliesslich auf einen (nach UVG versicherten) Unfall zurückzuführen ist. In diesem Fall stand die Unfallkausalität fest, und der Anspruch entfiel ohnehin wegen Aufenthalts in einer Heilanstalt (vgl. Art. 67 Abs. 2 ATSG). Dem genannten Urteil lässt sich weder eine vertiefte Auseinandersetzung mit der hier interessierenden Frage (E. 5.3 in fine) noch sonst etwas zu deren Beantwortung entnehmen.
5.4.2 HANS-JAKOB MOSIMANN (Intersystemische Vorleistungspflichten nach Art. 70 f. ATSG sowie weitere einzelgesetzliche Vorschriften, in: Das prekäre Leistungsverhältnis im Sozialversicherungsrecht, Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], 2008, S. 123 ff.) ist der Auffassung, die Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG habe keinen abschliessenden Charakter, jedenfalls könne mangels Hinweisen in den Materialien und im Wortlaut nicht von einem qualifizierten gesetzgeberischen Schweigen die Rede sein. Soweit der Gesetzgeber die Vorleistungspflicht für ein bestimmtes Hilfsmittel bei einem negativen Kompetenzkonflikt zwischen der Unfall- und der Invalidenversicherung nicht geregelt habe, liege vielmehr eine planwidrige Unvollständigkeit vor, die auf dem Weg der Lückenfüllung zu ergänzen sei. In einem solchen Fall sei die sekundär leistungspflichtige Invalidenversicherung vorleistungspflichtig. KIESER (a.a.O., N. 4 zu Art. 70 ATSG) geht hingegen davon aus, dass der Gesetzgeber kein umfassendes Vorleistungs-System zur Verfügung gestellt, sondern sich in Art. 70 Abs. 2 ATSG auf die Regelung von (genau) vier Sachverhalten beschränkt habe. Angesichts "hinreichender" (aber nicht identifizierter) Belege könne nicht von einer lückenhaften und ergänzungsfähigen Aufzählung ausgegangen werden. FRÉSARD-FELLAY/FRÉSARD (a.a.O., N. 14 zu Art. 70 ATSG) halten die Aufzählung (ohne Begründung) ebenfalls für abschliessend. HÜRZELER (a.a.O., insbesondere N. 20 f. zu Art. 70 ATSG) äussert sich dazu nicht explizit, scheint aber (implizit) von einer lückenhaften Aufzählung auszugehen. Die Frage scheint in der Literatur nicht weiter diskutiert worden zu sein.
5.5
5.5.1 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen (Auslegung nach dem Wortlaut). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zu Grunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 145 III 109 E. 5.1 S. 114; BGE 144 III 29 E. 4.4.1 S. 34 f.;
BGE 131 III 314 E. 2.2 S. 315 f.; BGE 121 III 460 E. 4a/bb S. 465; je mit Hinweisen).
5.5.2 Art. 70 Abs. 1 ATSG statuiert den Vorleistungsanspruch im Grundsatz und enthält die allgemeinen Voraussetzungen dafür. In Art. 70 Abs. 2 ATSG werden bestimmte Konstellationen näher geregelt. Die in dieser Bestimmung enthaltene Aufzählung der vorleistungspflichtigen Sozialversicherungen wird im Wortlaut von Art. 70 ATSG (auch in der französischen und italienischen Version) zwar nicht ausdrücklich, etwa durch Verwendung des Begriffs "ausschliesslich", als abschliessend gekennzeichnet. Indessen enthält die Formulierung keinen Hinweis darauf, dass die Aufzählung lediglich beispielhaft sein soll. Zudem gelten andere gesetzliche Aufzählungen, die in der Auflistung analog Art. 70 Abs. 2 ATSG formuliert sind, als abschliessend, so beispielsweise jene der Teilliquidationssachverhalte in Art. 53b Abs. 1 BVG (BGE 136 V 322 E. 8.2 S. 325), der zum Kreis der Begünstigten gehörenden Personen in Art. 20a BVG (BGE 135 V 80 E. 3.4 S. 86) oder der Insolvenztatbestände in Art. 51 Abs. 1 AVIG (SR 837.0; BGE 131 V 196 E. 4.1.2 S. 198). Aus dem Wortlaut lässt sich somit nichts für eine Vorleistungspflicht der Invalidenversicherung ableiten.
5.5.3 Die Vorleistungspflicht bezweckt, die versicherte Person vor Nachteilen zu bewahren, die sich aus der zweifelhaften Leistungszuständigkeit ergeben können, etwa wenn die Ursache eines Gesundheitsschadens umstritten ist. Die Vorleistungsregelung soll Leistungslücken, die bis zur endgültigen Klärung der Leistungspflicht entstehen könnten, verhindern (Bericht der Kommission des Ständerates vom 27. September 1990 zur Parlamentarischen Initiative Allgemeiner Teil Sozialversicherung, BBl 1991 II 267 Kommentar zu Art. 77 des Gesetzesentwurfs; vgl. auch MOSIMANN, a.a.O., S. 108; HÜRZELER, a.a.O., N. 8 zu Art. 70 ATSG; KIESER, a.a.O., N. 9 zu Art. 70 ATSG). Weshalb dieser Zweck ausschliesslich auf die in Art. 70 Abs. 2 ATSG geregelten Konstellationen beschränkt sein soll, leuchtet nicht ein.
5.5.4 Soweit ersichtlich, wurde die Frage nach dem abschliessenden Charakter der Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG weder in den eidgenössischen Räten noch in den vorbereitenden Kommissionen aufgeworfen. Immerhin geht aus den Materialien hervor, dass bei der Ausarbeitung des ATSG beabsichtigt wurde, die Vorleistungspflicht "einlässlich" resp. "umfassend" zu regeln (BBl 1991 II 245 Ziff. 33, 267 Kommentar zu Art. 77 des Gesetzesentwurfs). Die allgemeine Regelung sollte die bestehenden, notgedrungen begrenzteren Vorleistungsregeln der Einzelgesetze ablösen (BBl 1991 II 268). "Der Vollständigkeit halber" (BBl 1991 II 267) wurde mit dem Erlass des ATSG neu die Vorleistungspflicht auch in Bezug auf die (obligatorische) berufliche Vorsorge geregelt (vgl. Art. 70 Abs. 2 lit. d ATSG und Art. 34a Abs. 3 BVG; vgl. auch Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999 zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht, BBl 1999 4649).
Offensichtlich enthalten die Vorgaben von Art. 70 Abs. 2 ATSG keine Regelung für die hier interessierende Konstellation, weshalb sie nicht "umfassend" zu sein scheinen. Zwar ist der gesetzgeberische Wille für die Auslegung nicht entscheidend, wenn er im Gesetzestext keinen Niederschlag gefunden hat (BGE 134 V 170 E. 4.1 S. 175). Indessen schaffte der Gesetzgeber diesbezüglich nachträglich Klarheit: Im Rahmen der am 21. Juni 2019 beschlossenen (aber noch nicht in Kraft getretenen) Revision des ATSG wird in Art. 70 Abs. 2 lit. b ATSG die Vorleistungspflicht der Arbeitslosenversicherung neu auch im Verhältnis zur Militärversicherung festgehalten (BBl 2019 4477). Dass diese Vorleistungspflicht in der aktuellen Fassung der Bestimmung nicht aufgeführt ist, wurde als nicht nachvollziehbar und gesetzgeberisches Versehen bezeichnet (Botschaft vom 2. März 2018 zur Änderung des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, BBl 2018 1639 Kommentar zu Art. 70 Abs. 2 lit. b ATSG). Auf dieser Grundlage beschlossen die Eidgenössischen Räte die Ergänzung diskussionslos (AB 2018 S 670; AB 2019 N 341). Damit brachte der Gesetzgeber unmissverständlich zum Ausdruck, dass er eine umfassende Regelung der Vorleistungspflicht anstrebte und diese nicht bewusst für alle in Art. 70 Abs. 2 ATSG nicht genannten - aber vom Zweck der Vorleistungspflicht (vgl. E. 5.5.3) erfassten - Sachverhalte ausschliessen wollte.
5.6 Aus der Gesetzesauslegung (E. 5.5) ergibt sich, dass die sozialversicherungsrechtlichen Vorleistungspflichten nicht einzig auf die in Art. 70 Abs. 2 ATSG geregelten Konstellationen beschränkt sind. Vielmehr ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber an die hier gegebene Situation nicht gedacht hat (vgl. StR 75/2020 S. 220, 2C_139/2019 E. 4.4), als er die Vorleistungspflicht für Hilfsmittel, deren Übernahme durch die Invaliden- oder Unfallversicherung umstritten (und durch die Krankenversicherung ausgeschlossen) ist, nicht in der Aufzählung von Art. 70 Abs. 2 ATSG regelte. Der Anspruch auf ein bestimmtes Hilfsmittel gegenüber der Unfallversicherung besteht nur, soweit es durch Unfall oder Berufskrankheit bedingte körperliche Schädigungen oder Funktionsausfälle ausgleicht (Art. 1 Abs. 1 HVUV), während die Invalidenversicherung eine solche Anforderung nicht kennt. Mit Blick auf den Zweck der Vorleistungspflicht ist nicht plausibel, weshalb einer versicherten Person das benötigte Hilfsmittel vorenthalten werden soll, bis über die spezifischeren unfallversicherungsrechtlichen Voraussetzungen entschieden ist. Demnach besteht eine durch Richterrecht auszufüllende Lücke (vgl. BGE 146 V 1 E. 8.1 S. 5 f.; BGE 142 V 402 E. 4.2 S. 405). Im Sinn einer generell-abstrakten Regel und entsprechend der Parallelität von beruflicher Vorsorge gemäss BVG und Invalidenversicherung (vgl. vorangehende E. 5.5.4; BBl 1999 4649) ist diese im Verhältnis zur Unfallversicherung für Hilfsmittel vorleistungspflichtig.
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de
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Art. 70 cpv. 2 LPGA; obbligo di prestazione anticipata; lacuna legislativa. A complemento dell'art. 70 cpv. 2 LPGA, l'assicurazione per l'invalidità è tenuta ad assumere anticipatamente i mezzi ausiliari, la cui presa a carico da parte dell'assicurazione per l'invalidità o dell'assicurazione contro gli infortuni è contestata (ed esclusa dall'assicurazione malattie; consid. 5.6).
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it
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-129%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,025
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146 V 139
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146 V 139
Sachverhalt ab Seite 140
A.
A.a
A. ist seit 1. Januar 2010 als Selbstständigerwerbende im Bereich administrative Dienstleistungen der Ausgleichskasse des Kantons Zürich angeschlossen. Sie ist u.a. als Fachbeiständin für die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Bezirk X. tätig, wobei zwei Personen unter ihrer Beistandschaft stehen.
A.b
Mit Schreiben vom 6. Februar 2017 informierte die Ausgleichskasse die KESB Bezirk X. dahingehend, dass Fachbeistände AHV-beitragsrechtlich grundsätzlich als Unselbstständigerwerbende zu qualifizieren und die Beistandshonorare entsprechend abzurechnen seien. Nachdem A. darüber in Kenntnis gesetzt worden war, wandte sie sich an die Ausgleichskasse mit dem Ersuchen, auch im Rahmen ihrer beiden Fachbeistandschaften als Selbstständigerwerbende eingestuft zu werden. Auf abschlägige Verfügung vom 17. August 2017 hin erhob A. Einsprache, welche abgewiesen wurde.
B.
Die dagegen eingereichte Beschwerde beschied das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 21. August 2019 abschlägig.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei die Ausgleichskasse zu verpflichten, sie im Zusammenhang mit den beiden ihr von der KESB Bezirk X. übertragenen Beistandschaften als Selbstständigerwerbende anzuerkennen.
Während die Ausgleichskasse auf Abweisung der Beschwerde schliesst, verzichtet das Bundesamt für Sozialversicherungen auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 14. November 2019 hält A. an ihren Anträgen fest.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Streitig ist, ob die von der Beschwerdeführerin für die KESB Bezirk X. als Fachbeiständin ausgeübte Beschäftigung AHV-beitragsrechtlich
als selbstständige oder als unselbstständige Erwerbstätigkeit zu betrachten ist.
2.2
Die beitragsrechtliche Qualifikation ist eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage. Die Sachverhaltselemente, die der Schlussfolgerung zugrundeliegen, beschlagen dagegen Tatfragen, welche das Bundesgericht lediglich unter eingeschränktem Blickwinkel beurteilt. Die konkrete wie auch die antizipierte Beweiswürdigung betreffen ebenfalls Tatfragen (
BGE 144 V 111
E. 3 S. 112 mit Hinweisen).
Ob die Vorinstanz im konkreten Fall den für die Beurteilung des Beitragsstatuts massgebenden Kriterien (nachfolgende E. 3.1) das ihnen gebührende Gewicht beigemessen und insofern deren Bedeutung richtig erkannt hat, stellt ebenfalls eine frei überprüfbare Rechtsfrage dar. Davon miterfasst sind die Frage, ob ein im Zusammenhang mit der streitigen Tätigkeit stehender Umstand für die Beurteilung der Statusfrage von Relevanz ist, sowie dessen Wertung als Indiz für oder gegen unselbstständige bzw. selbstständige Erwerbstätigkeit (
BGE 144 V 111
E. 3 S. 112 mit Hinweisen).
3.
3.1
Vom Einkommen aus unselbstständiger Erwerbstätigkeit, massgebender Lohn genannt, werden paritätische Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge erhoben (Art. 5 Abs. 1 und Art. 13 AHVG). Als massgebender Lohn gilt jedes Entgelt für in unselbstständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit (Art. 5 Abs. 2 AHVG). Vom Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit wird demgegenüber ein Beitrag des Selbstständigerwerbenden erhoben (Art. 8 AHVG). Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit ist jedes Erwerbseinkommen, das nicht Entgelt für in unselbstständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt (Art. 9 Abs. 1 AHVG).
Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage, ob im Einzelfall selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit vorliegt, nicht auf Grund der Rechtsnatur des Vertragsverhältnisses zwischen den Parteien. Entscheidend sind vielmehr die wirtschaftlichen Gegebenheiten. Die zivilrechtlichen Verhältnisse vermögen dabei allenfalls gewisse Anhaltspunkte für die AHV-rechtliche Qualifikation zu bieten, ohne jedoch ausschlaggebend zu sein. Als unselbstständig erwerbstätig ist im Allgemeinen zu betrachten, wer von einem Arbeitgeber in betriebswirtschaftlicher bzw. arbeitsorganisatorischer Hinsicht
abhängig ist und kein spezifisches Unternehmerrisiko trägt. Aus diesen Grundsätzen allein lassen sich indessen noch keine einheitlichen, schematisch anwendbaren Lösungen ableiten. Die Vielfalt der im wirtschaftlichen Leben anzutreffenden Sachverhalte zwingt dazu, die beitragsrechtliche Stellung einer erwerbstätigen Person jeweils unter Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalles zu beurteilen. Weil dabei vielfach Merkmale beider Erwerbsarten zu Tage treten, muss sich der Entscheid oft danach richten, welche dieser Merkmale im konkreten Fall überwiegen (
BGE 144 V 111
E. 4.2 S. 112 f. mit diversen Hinweisen).
3.2
Neben ihrer Beschäftigung als Fachbeiständin für die KESB Bezirk X. ist die Beschwerdeführerin im Bereich administrative Dienstleistungen tätig und in dieser Funktion der Beschwerdegegnerin als Selbstständigerwerbende angeschlossen. Letzteres bleibt ohne präjudizielle Wirkung für die hier zu beantwortende Rechtsfrage. Übt nämlich eine versicherte Person gleichzeitig mehrere Erwerbstätigkeiten aus, ist die beitragsrechtliche Qualifikation nicht auf Grund einer Gesamtbeurteilung vorzunehmen. Vielmehr ist jedes einzelne Erwerbseinkommen dahin zu prüfen, ob es aus selbstständiger oder unselbstständiger Erwerbstätigkeit stammt (
BGE 144 V 111
E. 6.1 S. 114;
BGE 123 V 161
E. 4a S. 167;
BGE 122 V 169
E. 3b S. 172).
4.
4.1
Gemäss Art. 400 Abs. 1 Satz 1 ZGB ernennt die Erwachsenenschutzbehörde als Beistand oder Beiständin eine natürliche Person, die für die vorgesehenen Aufgaben persönlich und fachlich geeignet ist, die dafür erforderliche Zeit einsetzen kann und die Aufgaben selber wahrnimmt. Die Erwachsenenschutzbehörde sorgt gemäss Abs. 3 der Bestimmung dafür, dass der Beistand oder die Beiständin die erforderliche Instruktion, Beratung und Unterstützung erhält. Während der Vorentwurf für eine Revision des ZGB von 2003 noch explizit zwischen Privat-, Fach- und Berufsbeiständen differenzierte (Art. 387 Abs. 1 Vorentwurf ZGB 2003, S. 43), fand im Gesetzestext schliesslich lediglich der Berufsbeistand seinen Niederschlag. Unterschieden wird zwischen Berufsbeiständen und den übrigen Beiständen, den sogenannten - jedoch nicht ausdrücklich in dieser Form bezeichneten - Privatbeiständen (vgl. Art. 404 Abs. 1 Satz 2, Art. 421 Ziff. 3, Art. 424 Satz 2 und Art. 425 Abs. 1 Satz 2 ZGB; RUTH E. REUSSER, in: Basler Kommentar, Erwachsenenschutz, 2012, N. 14 zu Art. 400 ZGB). Faktisch existieren somit drei Kategorien von Beiständen: Zum einen können innerhalb der Privatbeistände Beistandsaufgaben
von Privatpersonen mit oder ohne spezifische berufliche Qualifikationen wahrgenommen werden. Ferner ist es Mitarbeitenden von Sozialdiensten oder Berufsbeistandschaften gestattet, als Beistände zu amten. Gesetzlich besteht keine grundsätzliche Unterscheidung zwischen diesen - im Folgenden näher zu beleuchtenden - Kategorien von Beiständen (KURT AFFOLTER-FRINGELI, in: Fachhandbuch Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, 2016, S. 236 f. Rz. 8.159; zum Ganzen auch
BGE 145 I 183
E. 3.1 S. 185 ff. mit Hinweisen).
4.2
4.2.1
Werden Privatpersonen ohne spezifische berufliche Qualifikationen mit Bezug auf den Erwachsenenschutz (sogenannte private Mandatsträgerinnen und -träger) als Beistände eingesetzt, handelt es sich dabei regelmässig um Angehörige oder Personen aus dem Umfeld der verbeiständeten Person oder um Personen aus der Freiwilligenarbeit (vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 236 Rz. 8.159; REUSSER, a.a.O., N. 15 zu Art. 400 ZGB).
Für Privatpersonen mit spezifischen beruflichen Qualifikationen, welche neben anderen Aufgaben auch Beistandsmandate führen, wird der Begriff Fachbeistand verwendet (
BGE 145 I 183
E. 3.1 S. 186; vgl. auch Praxisanleitung Erwachsenenschutzrecht, Konferenz für Kindes- und Erwachsenenschutzrecht [KOKES], 2017, Rz. 6.31). Darunter fallen namentlich Mitarbeitende öffentlicher Sozialdienste, der Pro-Werke (Pro Infirmis, Pro Senectute, Procap) sowie von privaten Firmen, welche Sozialarbeit anbieten. Ebenfalls dazu zu zählen sind freiberuflich tätige Fachbeistände, die für eine oder mehrere Erwachsenenschutzbehörden eine Mehrzahl von Mandaten führen, sowie Personen, die auf Grund ihres spezifischen Sachverstands als Beistände ernannt werden (beispielsweise Anwälte, Notare oder Treuhänder; vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 236 Rz. 8.159; REUSSER, a.a.O., N. 15 zu Art. 400 ZGB).
4.2.2
Mitarbeitende von Berufsbeistandschaften oder Sozialdiensten die hauptsächlich Beistandsmandate führen, werden als Berufsbeistände bezeichnet. Diese Personen müssen über bestimmte Kompetenzen verfügen, wobei neben den beruflichen Grundvoraussetzungen auch persönliche Eigenschaften von Bedeutung sind. Überdies werden Berufsbeistände durch eine professionelle Organisation unterstützt, wodurch notwendiges Fachwissen, fachliche und methodische Unterstützung und eine lückenlose Mandatsführung über Stellvertretungsregelungen abgedeckt werden können (vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 237 Rz. 8.159). Es ist mehrheitlich Sache der
Kantone, die entsprechenden Dienste des Sozialwesens bereitzustellen (MATHIAS MAUCHLE, Das Rechtsverhältnis zwischen dem Beistand und der Erwachsenenschutzbehörde, Insbesondere aus zivilrechtlicher, sozialversicherungsrechtlicher und steuerrechtlicher Sicht, 2019, S. 62 Rz. 118).
4.3
Die Beschwerdeführerin, Juristin (lic. iur.), Familienmediatorin und Mediatorin für Wirtschaft, Arbeit und öffentlicher Bereich IRP- HSG, ist in ihrer Funktion als Beiständin unstreitig zur Kategorie der Fachbeistände (Privatpersonen mit spezifischen beruflichen Qualifikationen) zu zählen. Ihr Mandat hat das Führen einer zivilrechtlichen Erwachsenenschutzmassnahme zum Inhalt. Dabei handelt es sich um eine massgeschneiderte Beistandschaft, deren allgemeine Grundlagen sich im ZGB (Art. 388-425) finden. Die spezifischen Grundlagen sind im Errichtungsbeschluss festgehalten. Die Art der Beistandschaft wird in den konkreten Ernennungsurkunden unter Verweis auf die gesetzlichen Vorgaben festgelegt, wobei die einzelnen Aufgaben in den Ernennungsurkunden nochmals allgemein aufgelistet werden (vgl. Art. 391 ZGB).
Basis für die hier zu beurteilende Tätigkeit bilden die Ernennungsurkunden der KESB Bezirk X. vom 6. Oktober 2014 sowie vom 18. Juli 2016. Einsatzverträge wurden hinsichtlich dieser Beistandschaften keine abgeschlossen. Laut Ernennungsurkunde vom 6. Oktober 2014 wurde die bisherige Beistandschaft in eine Beistandschaft gemäss Art. 393 ZGB (Begleitbeistandschaft) überführt und die Beschwerdeführerin als Beiständin bestätigt. Ihre diesbezügliche Aufgabe besteht darin, den Verbeiständeten in finanziellen und administrativen Angelegenheiten sowie beim Verkehr mit Ämtern und Behörden begleitend zu unterstützen und zu beraten. Die Urkunde vom 18. Juli 2016 besagt, dass die Beschwerdeführerin zur Beiständin in einer Beistandschaft nach Art. 394 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 395 Abs. 1 ZGB (Vertretungsbeistandschaft im Sinne der Vermögensverwaltung) ernannt wurde. Zu ihren Aufgaben gehören, soweit nötig, die Vertretung des Verbeiständeten beim Erledigen der administrativen Angelegenheiten, insbesondere im Verkehr mit Behörden, Ämtern, Banken, Post, (Sozial-)Versicherungen sowie sonstigen Institutionen und Privatpersonen, die Verwaltung des gesamten Einkommens und des Vermögens sowie, soweit erforderlich, gestützt auf Art. 391 Abs. 3 ZGB das Öffnen der Post. Ihre Entschädigung erfolgt auf der Grundlage der - basierend auf § 21 Abs. 4 des Einführungsgesetzes des Kantons Zürich vom 25. Juni 2012 zum Kindes-
und Erwachsenenschutzrecht (EG KESR; LS 232.3) erlassenen - regierungsrätlichen Verordnung vom 3. Oktober 2012 über Entschädigung und Spesenersatz bei Beistandschaften (ESBV; LS 232.35) respektive des gestützt darauf von der KESB Bezirk X. ihrerseits erlassenen Reglements für die Entschädigung und den Spesenersatz der Beiständinnen und Beistände vom 14. Februar 2017.
5.
5.1
Im angefochtenen Entscheid wurde - letztinstanzlich unbestritten und daher für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich (vgl. nicht publ. E. 1 und E. 2.2 hiervor) - festgestellt, dass die Beschwerdeführerin als private Fachbeiständin kein Verlust- und Inkassorisiko trägt. Vielmehr wird ihre Entschädigung und der Spesenersatz aus dem Vermögen der betroffenen verbeiständeten Personen oder von der zuständigen Gemeinde bezahlt (Art. 404 ZGB in Verbindung mit §§ 21 f. EG KESR und § 5 ESBV). Auch hat sie für ihre diesbezügliche Aufgabe keine erheblichen Investitionen zu tätigen und muss nicht zwingend Personal beschäftigen. Allfällige Werbeauslagen entfallen ebenso.
Insgesamt fehlt es somit an einem spezifischen Unternehmerrisiko, was an sich gegen eine selbstständige Erwerbstätigkeit der Beschwerdeführerin in ihrer Funktion als Fachbeiständin spricht. Die Vorinstanz weist indes richtigerweise auf die Rechtsprechung hin, wonach bei typischen Dienstleistungstätigkeiten wie der vorliegenden, für deren Ausübung häufig weder besondere Investitionen zu tätigen noch Angestelltenlöhne zu bezahlen sind, das Unternehmerrisiko als Unterscheidungsmerkmal gegenüber demjenigen der betriebswirtschaftlich-arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit vom Auftrag- oder Arbeitgeber in den Hintergrund zu treten hat und daher der Frage, ob eine arbeitsorganisatorische Integration in dessen Betrieb besteht, entscheidende Bedeutung zukommt (
BGE 144 V 111
E. 6.2.2 S. 115 f. mit diversen Hinweisen).
5.2
Unter diesem Aspekt hat das kantonale Gericht zum einen - mangels letztinstanzlicher Anfechtung und infolge Fehlens offensichtlicher Mängel für das Bundesgericht ebenfalls bindend - festgestellt, dass die Beschwerdeführerin nicht in die Arbeitsorganisation der KESB Bezirk X. eingebunden sei. So sei sie nicht in deren Büros, sondern in eigenen Geschäftsräumlichkeiten tätig und habe auch keinen Anspruch auf Bereitstellung der zur Ausführung der vereinbarten Leistungen erforderlichen Infrastruktur (namentlich der Arbeitsmittel und -räume). Entsprechend bestehe auch keine
Präsenzpflicht, vielmehr könne sie sich ihre Arbeitszeiten - unter Berücksichtigung der Interessen der Verbeiständeten - frei einteilen. Ebenso wenig sei auszumachen, dass der Beschwerdeführerin ein Konkurrenzverbot auferlegt worden wäre. Vielmehr habe sie auch andere Kunden und es sei ihr weiterhin möglich, zusätzliche Mandate von weiteren Arbeitgebern anzunehmen. Die Vergütung werde zudem nur für tatsächlich von ihr erbrachte Leistungen geschuldet, wohingegen während Abwesenheiten infolge Urlaub, Krankheit und Ähnlichem kein Entschädigungsanspruch bestehe. Dies weise alles eher auf eine selbstständige Erwerbstätigkeit hin.
Anderseits, so die Vorinstanz im Weiteren, sei die Beschwerdeführerin entsprechend den gesetzlichen Vorschriften weisungsgebunden und rechenschaftspflichtig, was klar gegen eine selbstständige Tätigkeit spreche. So habe der Beistand bzw. die Beiständin gemäss Art. 410 f. ZGB Rechnung zu führen und diese der KESB zur Genehmigung vorzulegen. Auch habe er oder sie der Behörde regelmässig einen Bericht über die Lage der betroffenen Person und die Ausübung der Beistandschaft zu erstatten. Die KESB prüfe die Rechnung und erteile oder verweigere die Genehmigung respektive verlange bei Bedarf eine Berichtigung. Zudem prüfe sie den Bericht und fordere, wenn nötig, dessen Ergänzung (Art. 415 ZGB). Aus diesen Gründen sei bereits mit
BGE 98 V 230
entschieden worden, dass die Beschäftigung als nebenamtlicher Vormund als unselbstständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren sei (E. 4b f. S. 235 ff.). Dass sich daran mit dem neuen, auf 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Erwachsenenschutzrecht etwas geändert habe, sei nicht ersichtlich, übe die Beschwerdeführerin doch seit ihrer Ernennung zur Fachbeiständin ebenfalls eine Funktion der öffentlichen Verwaltung aus (vgl. dazu
BGE 145 I 183
E. 4.2.1 S. 192 f.). Ferner unterstünden die Beistände fachlich der Aufsicht der KESB, welche ihnen Weisungen erteilen könne (§ 16 EG KESR). Eine Beistandschaft werde individuell-konkret - gleichsam massgeschneidert - für die hilfsbedürftige Person ausgestaltet, was ebenfalls für eine Weisungsgebundenheit des Beistands spreche. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass die KESB den Beiständen nicht detailliert vorschreibe, wie sie die einzelnen Beistandschaften konkret durchzuführen hätten. Auch sei es nicht so, dass die Beschwerdeführerin ihre Entschädigung und den Spesenersatz wie eine Selbstständigerwerbende nach Belieben festlegen könne. Vielmehr richteten sich diese nach der ESBV und würden bei Fachbeiständen von der KESB
- unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und eines Stundenansatzes nach branchenüblichen Ansätzen (vgl. § 5 ESBV) - festgesetzt.
Insgesamt überwiege vorliegend das ausschlaggebende Kriterium der Weisungsgebundenheit der Beschwerdeführerin, weshalb in Bezug auf die beiden Fachbeistandschaften eine selbstständige Erwerbstätigkeit - mit der Beschwerdegegnerin - zu verneinen sei.
6.
6.1
Wie das Bundesgericht mit Blick auf die AHV-beitragsrechtliche Einordnung eines nebenamtlichen Vormunds bereits in
BGE 98 V 230
präzisiert hat, ist nicht allein auf Grund der staatlichen Ernennung einer Person zur Wahrnehmung einer Funktion, die teilweise auch im öffentlichen Interesse liegt, generell von einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit auszugehen (E. 3 S. 232 f. und E. 4b S. 235 f.). Die Merkmale, die im besagten Urteil schliesslich dazu führten, die betreffende Vormundschaftstätigkeit dennoch als unselbstständigen Erwerb einzustufen, entsprechen weitgehend den von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin im vorliegenden Fall angerufenen. Es handelt sich dabei im Wesentlichen um die grundsätzliche Pflicht zur Übernahme einer Vormundschaft, die Aufsichtsfunktion der Vormundschaftsbehörde, die Bericht- und Rechnungserstattungspflicht des Vormunds, die Festlegung der Entschädigung des Vormunds durch die Behörde, die Möglichkeit der Beschwerde gegen Handlungen des Vormunds sowie die Mitwirkung der Behörde bei gewissen Geschäften. Das Kriterium des spezifischen Unternehmerrisikos wurde insofern beigezogen, als das Bundesgericht erwog, der Vormund habe keinerlei selbstständiges, frei übernommenes wirtschaftliches Risiko zu tragen (
BGE 98 V 230
E. 4b S. 235 f.).
6.2
Durch das per 1. Januar 2013 in Kraft getretene neue Kindes- und Erwachsenenschutzrecht unterzog der Gesetzgeber das bisherige Vormundschaftsrecht, unter welcher Herrschaft der damalige
BGE 98 V 230
erging, einer umfassenden Revision (dazu u.a. REUSSER, a.a.O., N. 1 ff. zu Vorbemerkung; YVO BIDERBOST, in: Fachhandbuch Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, 2016, S. 185 ff.). Aufgegeben wurde dabei insbesondere - wenn auch erst auf 1. Januar 2019 - die grundsätzliche Pflicht zur Übernahme eines Beistandsamtes (vgl. Art. 400 Abs. 2 ZGB in der aktuellen Fassung). Ferner präzisierte das Bundesgericht seit dem besagten Urteil seine Rechtsprechung zum Unterscheidungsmerkmal des Unternehmerrisikos bei typischen Dienstleistungstätigkeiten in dem Sinne, als dieses gegenüber
demjenigen der betriebswirtschaftlich-arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit vom Auftrag- oder Arbeitgeber in den Hintergrund tritt (vgl. E. 5.1 hiervor;
BGE 144 V 111
E. 6.2.2 S. 115 f. mit weiteren Hinweisen).
Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die Aspekte, die in
BGE 98 V 230
dazu führten, den nebenamtlichen Vormund als unselbstständig Erwerbenden zu qualifizieren, im hier zu beurteilenden Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin als privater Fachbeiständin und der KESB weiterhin gelten. Im Vordergrund steht dabei unstrittig das in erster Linie bedeutsame Kriterium der arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit.
6.2.1
Im Zusammenhang mit Beratertätigkeiten wurde festgehalten, dass das Kriterium der arbeitsorganisatorischen (Un-)Abhängigkeit einen formalen und einen materiellen Aspekt beinhaltet. In formaler Hinsicht wird dabei insbesondere geprüft, inwieweit eine Person in die Hierarchie der Organisation eingebunden ist, für die sie Arbeit leistet. In materieller Hinsicht sind der inhaltliche Charakter der zu leistenden Arbeit sowie die Art und Weise zu beurteilen, wie diese zu erbringen ist (zum Ganzen etwa Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts H 331/02 vom 7. April 2004 E. 3.2 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung ist ohne Weiteres auch auf andere Erwerbstätigkeiten erstreckbar, deren Ausübung - wie hier - nicht zwingend mit einem wesentlichen unternehmerischen Risiko verbunden ist (in diesem Sinne auch PETER FORSTER, AHV-Beitragsrecht, 2007, S. 431 Rz. 40).
6.2.2
Wie bereits vorstehend ausgeführt, bildet die Weisungsgebundenheit ein wesentliches Element des arbeitsorganisatorischen Abhängigkeitsverhältnisses. Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb der Begriff der Weisungsgebundenheit im AHV-Beitragsrecht nach einem anderen Massstab zu definieren wäre als im Obligationenrecht (FORSTER, a.a.O., S. 431 Rz. 41). Obgleich der rechtlichen Qualifikation des Grundverhältnisses keine massgebende Bedeutung zukommt (E. 3.1 hiervor), gelten im Hinblick auf das Element der Weisungsgebundenheit somit grundsätzlich dieselben Überlegungen wie bei der Abgrenzung von Auftrag und Arbeitsvertrag (dazu MAUCHLE, a.a.O., S. 223 f. Rz. 465 ff. sowie S. 280 Rz. 575; ferner RAPHAEL LANZ, Die Abgrenzung der selbständigen von der unselbständigen Erwerbstätigkeit im Sozialversicherungs-, Steuer- und Zivilrecht, AJP 12/1997 S. 1463 ff., 1469 f.).
Das klassische Arbeitsvertragsverhältnis ist geprägt durch ein Abhängigkeitsverhältnis zwischen Arbeitgeberin und -nehmerin. Letztere steht dabei persönlich, organisatorisch, zeitlich und zu einem gewissen Grad wirtschaftlich unter der Direktionsgewalt ihrer Arbeitgeberin (vgl. Art. 321d OR). Es handelt sich um ein Unterordnungs- oder Subordinationsverhältnis, welches eines der wesentlichen, unverzichtbaren Merkmale des Arbeitsvertragsverhältnisses bildet und der Abgrenzung des Arbeitsvertrags von anderen Verträgen auf Arbeitsleistung dient (
BGE 125 III 78
E. 4 S. 81 mit weiteren Hinweisen; Urteil 4A_141/2019 vom 26. September 2019 E. 4.4 mit Hinweisen; MAUCHLE, a.a.O., S. 221 Rz. 445). Die Weisungsbefugnis muss sich dabei insbesondere auf Elemente beziehen wie die Arbeitszeit, das Verhalten am Arbeitsort, das Arbeitsverfahren, die Zuweisung von Arbeiten, den Einsatzplan usw., bei welchen es sich um Anordnungen handelt, die sich nicht nur auf das anzustrebende Ziel, sondern auch auf die Art der Durchführung beziehen (LANZ, a.a.O., S. 1469 f.). Zur Begründung eines derartigen Subordinationsverhältnisses reichen ein blosses Weisungsrecht (Art. 397 Abs. 1 OR) sowie eine Pflicht zur Rechenschaftsablegung (Art. 400 Abs. 1 OR) nicht aus. Vielmehr hat die betroffene Person, wie dargelegt, in verschiedener Hinsicht von der Weisungen erteilenden Partei abhängig zu sein (MAUCHLE, a.a.O., S. 224 Rz. 468 und S. 280 Rz. 575).
6.2.3
Was die vorliegend im Fokus stehende private Fachbeistandsperson anbelangt, ist diese in persönlicher, organisatorischer und zeitlicher Hinsicht grundsätzlich nicht von der Erwachsenenschutzbehörde abhängig. Sie hat namentlich weder von der Behörde vorgegebene Arbeitszeiten einzuhalten noch ist sie an einen bestimmten vordefinierten Arbeitsort gebunden. In Bezug auf den Grad der Weisungsgebundenheit ist festzuhalten, dass die Erwachsenenschutzbehörde zwar die Beistandsart bestimmt und die Aufgabenbereiche des Beistands umschreibt, dieser aber innerhalb dieses Rahmens sein Vorgehen grundsätzlich selber wählt und insbesondere bei den üblichen Aufgaben des Beistandsmandats eine relativ weitgehende Autonomie geniesst. Die Behörde sorgt gemäss Art. 400 Abs. 3 ZGB lediglich dafür, dass der Beistand oder die Beiständin die erforderliche Instruktion, Beratung und Unterstützung erhält. Eine unmittelbare Beeinflussung des Gangs und der Gestaltung der Arbeit des Beistands in Form von Weisungen durch die Erwachsenenschutzbehörde findet nur im Einzelfall statt. So nimmt die Behörde hauptsächlich mittels Prüfung der periodischen Berichte und Rechnungen
eine gewisse Kontrolle über die Tätigkeiten der Beistandsperson wahr (vgl. Art. 410 f. sowie Art. 415 Abs. 1 und 2 ZGB; im Detail MAUCHLE, a.a.O., S. 142 ff. Rz. 299 ff., S. 239 oben Rz. 496). Überdies hat die Erwachsenenschutzbehörde bei der Vornahme bestimmter Vertretungsgeschäfte durch die Beistandsperson mitzuwirken, womit sie ebenfalls deren Arbeit mitzubeeinflussen vermag (Art. 416 Abs. 1 und Art. 417 ZGB; MAUCHLE, a.a.O., S. 145 ff. Rz. 305 ff.). Nötigenfalls trifft die Behörde ferner im Sinne einer gewissen Steuerung und Qualitätssicherung gegenüber der Beistandsperson Massnahmen zur Wahrung der Interessen der verbeiständeten Person (etwa die Berichtsperiode anpassen, behördliche Weisungen erlassen oder den Aufgabenbereich der Beistandsperson erweitern oder reduzieren; Art. 415 Abs. 3 ZGB; siehe MAUCHLE, a.a.O., S. 144 f. Rz. 304 und S. 239 Rz. 496).
Die Behörde kann somit zwar durchaus Einfluss auf die Arbeit der Beistandsperson nehmen bzw. sich an der konkreten Vornahme bestimmter (Rechts-)Handlungen beteiligen. Allerdings liegt die Häufigkeit und Intensität der Einflussnahme nicht im ausschliesslichen Ermessen der Erwachsenenschutzbehörde, sondern ist partiell vom Gesetz vorgegeben und zudem massgeblich von den konkreten Gegebenheiten abhängig. Im Grundsatz und insbesondere bei den Arbeitstätigkeiten im Rahmen der üblichen Aufgaben, welche die Beistandsperson bei der Führung der Beistandschaft wahrzunehmen hat, behält sie eine relativ weitgehende Autonomie (MAUCHLE, a.a.O., S. 239 Rz. 396, S. 281 oben Rz. 575).
6.3
Gemäss dem in E. 6.1 hiervor Aufgeführten hat das Bundesgericht seinen Entscheid in
BGE 98 V 230
, den Vormund AHV-beitragsrechtlich als Unselbstständigerwerbenden zu qualifizieren, massgeblich damit begründet, dass dieser einem allgemeinen Weisungs- und Aufsichtsrecht der Vormundschaftsbehörde unterstand.
6.3.1
Entsprechende Möglichkeiten zur Einflussnahme und Überwachung des Mandatsträgers stehen aktuell, wie in E. 6.2.3 aufgezeigt, auch der Erwachsenenschutzbehörde gestützt auf die rechtliche Ausgestaltung ihres Verhältnisses zum Beistand zur Verfügung. Der behördlichen Aufsicht sowie den möglichen Massnahmen zur Einflussnahme ist jedoch zum einen primär eine Sicherungsfunktion zugunsten der Interessen der verbeiständeten Person beizumessen. Zum andern ist eine weitgehend selbstständige Mandatsführung durch die Beistandsperson geradezu charakteristisch für das zur
Erwachsenenschutzbehörde bestehende Arbeitsleistungsverhältnis sui generis, welches unter kein anderes im Gesetz normiertes Verhältnis auf Arbeitsleistung zu subsumieren ist (MAUCHLE, a.a.O., S. 244 f. Rz. 504 f. mit weiteren Hinweisen, S. 281 Rz. 576). Diesem Aspekt kommt hier insofern noch erhöhte Bedeutung zu, als mit Blick auf die konkrete Umsetzung des Beistandsmandats durch die Beschwerdeführerin lediglich allgemein gehaltene Ernennungsurkunden, nicht aber weitergehende Einsatzverträge bestehen (vgl. E. 4.3 hiervor).
Im Hinblick auf das Element der wirtschaftlichen Abhängigkeit lässt sich ferner festhalten, dass bei privaten Fachbeiständen die Entschädigung aus einem Beistandsmandat regelmässig neben Einkommen aus weiterer Erwerbstätigkeit oder eine Rente tritt und betragsmässig in der Regel von untergeordneter Bedeutung ist. Das ökonomische Abhängigsein des privaten Fachbeistands von der Erwachsenenschutzbehörde hält sich demnach üblicherweise in (engen) Grenzen (dazu MAUCHLE, a.a.O., S. 236 f. Rz. 495, S. 281 Rz. 577). Beim Wegfall des Beistandsmandats tritt für den Fachbeistand daher im Regelfall keine dem Stellenverlust eines Arbeitnehmenden vergleichbare Situation ein. Zudem wird die Entschädigung der Beistandsperson nicht basierend auf ihrer Präsenzzeit festgelegt, sondern unter Berücksichtigung des Umfangs sowie der Art und Komplexität der ihr übertragenen Aufgaben.
Schliesslich ist der private Fachbeistand regelmässig nicht in die Organisation der Erwachsenenschutzbehörde eingegliedert (MAUCHLE, a.a.O., S. 250 f. Rz. 515 f., S. 281 Rz. 575), was auch auf die Beschwerdeführerin zutrifft (vgl. E. 5.2 hiervor).
6.3.2
Zusammenfassend weist die Tätigkeit der privaten Fachbeistandsperson sowohl Kriterien auf, die für eine selbstständige Erwerbstätigkeit sprechen, als auch solche, welche auf eine unselbstständige Beschäftigung hindeuten. Insgesamt aber, namentlich weil nach den vorstehenden Darlegungen nicht von einem eigentlichen wirtschaftlichen respektive arbeitsorganisatorischen Abhängigkeitsverhältnis ausgegangen werden kann, überwiegen diejenigen Merkmale, die auf eine selbstständige Tätigkeit schliessen lassen (in diesem Sinne auch MAUCHLE, a.a.O., S. 282 Rz. 578 f.).
Es bestehen daher ernsthafte sachliche Gründe, die es rechtfertigen, das Amt der privaten Fachbeistandsperson - anders als dasjenige des in
BGE 98 V 230
beurteilten nebenamtlichen Vormunds - als selbstständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren.
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de
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Art. 5 Abs. 1 und 2, Art. 8 und 9 Abs. 1, Art. 13 AHVG; AHV-rechtliches Beitragsstatut. Die Versicherte übt in ihrer Funktion als von der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde ernannte Fachbeiständin (Privatperson mit spezifischen beruflichen Qualifikationen) eine AHV-beitragsrechtlich selbstständige Erwerbstätigkeit aus (E. 6.2 und 6.3).
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de
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-139%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,026
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146 V 139
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146 V 139
Sachverhalt ab Seite 140
A.
A.a
A. ist seit 1. Januar 2010 als Selbstständigerwerbende im Bereich administrative Dienstleistungen der Ausgleichskasse des Kantons Zürich angeschlossen. Sie ist u.a. als Fachbeiständin für die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Bezirk X. tätig, wobei zwei Personen unter ihrer Beistandschaft stehen.
A.b
Mit Schreiben vom 6. Februar 2017 informierte die Ausgleichskasse die KESB Bezirk X. dahingehend, dass Fachbeistände AHV-beitragsrechtlich grundsätzlich als Unselbstständigerwerbende zu qualifizieren und die Beistandshonorare entsprechend abzurechnen seien. Nachdem A. darüber in Kenntnis gesetzt worden war, wandte sie sich an die Ausgleichskasse mit dem Ersuchen, auch im Rahmen ihrer beiden Fachbeistandschaften als Selbstständigerwerbende eingestuft zu werden. Auf abschlägige Verfügung vom 17. August 2017 hin erhob A. Einsprache, welche abgewiesen wurde.
B.
Die dagegen eingereichte Beschwerde beschied das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 21. August 2019 abschlägig.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei die Ausgleichskasse zu verpflichten, sie im Zusammenhang mit den beiden ihr von der KESB Bezirk X. übertragenen Beistandschaften als Selbstständigerwerbende anzuerkennen.
Während die Ausgleichskasse auf Abweisung der Beschwerde schliesst, verzichtet das Bundesamt für Sozialversicherungen auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 14. November 2019 hält A. an ihren Anträgen fest.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Streitig ist, ob die von der Beschwerdeführerin für die KESB Bezirk X. als Fachbeiständin ausgeübte Beschäftigung AHV-beitragsrechtlich
als selbstständige oder als unselbstständige Erwerbstätigkeit zu betrachten ist.
2.2
Die beitragsrechtliche Qualifikation ist eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage. Die Sachverhaltselemente, die der Schlussfolgerung zugrundeliegen, beschlagen dagegen Tatfragen, welche das Bundesgericht lediglich unter eingeschränktem Blickwinkel beurteilt. Die konkrete wie auch die antizipierte Beweiswürdigung betreffen ebenfalls Tatfragen (
BGE 144 V 111
E. 3 S. 112 mit Hinweisen).
Ob die Vorinstanz im konkreten Fall den für die Beurteilung des Beitragsstatuts massgebenden Kriterien (nachfolgende E. 3.1) das ihnen gebührende Gewicht beigemessen und insofern deren Bedeutung richtig erkannt hat, stellt ebenfalls eine frei überprüfbare Rechtsfrage dar. Davon miterfasst sind die Frage, ob ein im Zusammenhang mit der streitigen Tätigkeit stehender Umstand für die Beurteilung der Statusfrage von Relevanz ist, sowie dessen Wertung als Indiz für oder gegen unselbstständige bzw. selbstständige Erwerbstätigkeit (
BGE 144 V 111
E. 3 S. 112 mit Hinweisen).
3.
3.1
Vom Einkommen aus unselbstständiger Erwerbstätigkeit, massgebender Lohn genannt, werden paritätische Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge erhoben (Art. 5 Abs. 1 und Art. 13 AHVG). Als massgebender Lohn gilt jedes Entgelt für in unselbstständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit (Art. 5 Abs. 2 AHVG). Vom Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit wird demgegenüber ein Beitrag des Selbstständigerwerbenden erhoben (Art. 8 AHVG). Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit ist jedes Erwerbseinkommen, das nicht Entgelt für in unselbstständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt (Art. 9 Abs. 1 AHVG).
Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage, ob im Einzelfall selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit vorliegt, nicht auf Grund der Rechtsnatur des Vertragsverhältnisses zwischen den Parteien. Entscheidend sind vielmehr die wirtschaftlichen Gegebenheiten. Die zivilrechtlichen Verhältnisse vermögen dabei allenfalls gewisse Anhaltspunkte für die AHV-rechtliche Qualifikation zu bieten, ohne jedoch ausschlaggebend zu sein. Als unselbstständig erwerbstätig ist im Allgemeinen zu betrachten, wer von einem Arbeitgeber in betriebswirtschaftlicher bzw. arbeitsorganisatorischer Hinsicht
abhängig ist und kein spezifisches Unternehmerrisiko trägt. Aus diesen Grundsätzen allein lassen sich indessen noch keine einheitlichen, schematisch anwendbaren Lösungen ableiten. Die Vielfalt der im wirtschaftlichen Leben anzutreffenden Sachverhalte zwingt dazu, die beitragsrechtliche Stellung einer erwerbstätigen Person jeweils unter Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalles zu beurteilen. Weil dabei vielfach Merkmale beider Erwerbsarten zu Tage treten, muss sich der Entscheid oft danach richten, welche dieser Merkmale im konkreten Fall überwiegen (
BGE 144 V 111
E. 4.2 S. 112 f. mit diversen Hinweisen).
3.2
Neben ihrer Beschäftigung als Fachbeiständin für die KESB Bezirk X. ist die Beschwerdeführerin im Bereich administrative Dienstleistungen tätig und in dieser Funktion der Beschwerdegegnerin als Selbstständigerwerbende angeschlossen. Letzteres bleibt ohne präjudizielle Wirkung für die hier zu beantwortende Rechtsfrage. Übt nämlich eine versicherte Person gleichzeitig mehrere Erwerbstätigkeiten aus, ist die beitragsrechtliche Qualifikation nicht auf Grund einer Gesamtbeurteilung vorzunehmen. Vielmehr ist jedes einzelne Erwerbseinkommen dahin zu prüfen, ob es aus selbstständiger oder unselbstständiger Erwerbstätigkeit stammt (
BGE 144 V 111
E. 6.1 S. 114;
BGE 123 V 161
E. 4a S. 167;
BGE 122 V 169
E. 3b S. 172).
4.
4.1
Gemäss Art. 400 Abs. 1 Satz 1 ZGB ernennt die Erwachsenenschutzbehörde als Beistand oder Beiständin eine natürliche Person, die für die vorgesehenen Aufgaben persönlich und fachlich geeignet ist, die dafür erforderliche Zeit einsetzen kann und die Aufgaben selber wahrnimmt. Die Erwachsenenschutzbehörde sorgt gemäss Abs. 3 der Bestimmung dafür, dass der Beistand oder die Beiständin die erforderliche Instruktion, Beratung und Unterstützung erhält. Während der Vorentwurf für eine Revision des ZGB von 2003 noch explizit zwischen Privat-, Fach- und Berufsbeiständen differenzierte (Art. 387 Abs. 1 Vorentwurf ZGB 2003, S. 43), fand im Gesetzestext schliesslich lediglich der Berufsbeistand seinen Niederschlag. Unterschieden wird zwischen Berufsbeiständen und den übrigen Beiständen, den sogenannten - jedoch nicht ausdrücklich in dieser Form bezeichneten - Privatbeiständen (vgl. Art. 404 Abs. 1 Satz 2, Art. 421 Ziff. 3, Art. 424 Satz 2 und Art. 425 Abs. 1 Satz 2 ZGB; RUTH E. REUSSER, in: Basler Kommentar, Erwachsenenschutz, 2012, N. 14 zu Art. 400 ZGB). Faktisch existieren somit drei Kategorien von Beiständen: Zum einen können innerhalb der Privatbeistände Beistandsaufgaben
von Privatpersonen mit oder ohne spezifische berufliche Qualifikationen wahrgenommen werden. Ferner ist es Mitarbeitenden von Sozialdiensten oder Berufsbeistandschaften gestattet, als Beistände zu amten. Gesetzlich besteht keine grundsätzliche Unterscheidung zwischen diesen - im Folgenden näher zu beleuchtenden - Kategorien von Beiständen (KURT AFFOLTER-FRINGELI, in: Fachhandbuch Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, 2016, S. 236 f. Rz. 8.159; zum Ganzen auch
BGE 145 I 183
E. 3.1 S. 185 ff. mit Hinweisen).
4.2
4.2.1
Werden Privatpersonen ohne spezifische berufliche Qualifikationen mit Bezug auf den Erwachsenenschutz (sogenannte private Mandatsträgerinnen und -träger) als Beistände eingesetzt, handelt es sich dabei regelmässig um Angehörige oder Personen aus dem Umfeld der verbeiständeten Person oder um Personen aus der Freiwilligenarbeit (vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 236 Rz. 8.159; REUSSER, a.a.O., N. 15 zu Art. 400 ZGB).
Für Privatpersonen mit spezifischen beruflichen Qualifikationen, welche neben anderen Aufgaben auch Beistandsmandate führen, wird der Begriff Fachbeistand verwendet (
BGE 145 I 183
E. 3.1 S. 186; vgl. auch Praxisanleitung Erwachsenenschutzrecht, Konferenz für Kindes- und Erwachsenenschutzrecht [KOKES], 2017, Rz. 6.31). Darunter fallen namentlich Mitarbeitende öffentlicher Sozialdienste, der Pro-Werke (Pro Infirmis, Pro Senectute, Procap) sowie von privaten Firmen, welche Sozialarbeit anbieten. Ebenfalls dazu zu zählen sind freiberuflich tätige Fachbeistände, die für eine oder mehrere Erwachsenenschutzbehörden eine Mehrzahl von Mandaten führen, sowie Personen, die auf Grund ihres spezifischen Sachverstands als Beistände ernannt werden (beispielsweise Anwälte, Notare oder Treuhänder; vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 236 Rz. 8.159; REUSSER, a.a.O., N. 15 zu Art. 400 ZGB).
4.2.2
Mitarbeitende von Berufsbeistandschaften oder Sozialdiensten die hauptsächlich Beistandsmandate führen, werden als Berufsbeistände bezeichnet. Diese Personen müssen über bestimmte Kompetenzen verfügen, wobei neben den beruflichen Grundvoraussetzungen auch persönliche Eigenschaften von Bedeutung sind. Überdies werden Berufsbeistände durch eine professionelle Organisation unterstützt, wodurch notwendiges Fachwissen, fachliche und methodische Unterstützung und eine lückenlose Mandatsführung über Stellvertretungsregelungen abgedeckt werden können (vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 237 Rz. 8.159). Es ist mehrheitlich Sache der
Kantone, die entsprechenden Dienste des Sozialwesens bereitzustellen (MATHIAS MAUCHLE, Das Rechtsverhältnis zwischen dem Beistand und der Erwachsenenschutzbehörde, Insbesondere aus zivilrechtlicher, sozialversicherungsrechtlicher und steuerrechtlicher Sicht, 2019, S. 62 Rz. 118).
4.3
Die Beschwerdeführerin, Juristin (lic. iur.), Familienmediatorin und Mediatorin für Wirtschaft, Arbeit und öffentlicher Bereich IRP- HSG, ist in ihrer Funktion als Beiständin unstreitig zur Kategorie der Fachbeistände (Privatpersonen mit spezifischen beruflichen Qualifikationen) zu zählen. Ihr Mandat hat das Führen einer zivilrechtlichen Erwachsenenschutzmassnahme zum Inhalt. Dabei handelt es sich um eine massgeschneiderte Beistandschaft, deren allgemeine Grundlagen sich im ZGB (Art. 388-425) finden. Die spezifischen Grundlagen sind im Errichtungsbeschluss festgehalten. Die Art der Beistandschaft wird in den konkreten Ernennungsurkunden unter Verweis auf die gesetzlichen Vorgaben festgelegt, wobei die einzelnen Aufgaben in den Ernennungsurkunden nochmals allgemein aufgelistet werden (vgl. Art. 391 ZGB).
Basis für die hier zu beurteilende Tätigkeit bilden die Ernennungsurkunden der KESB Bezirk X. vom 6. Oktober 2014 sowie vom 18. Juli 2016. Einsatzverträge wurden hinsichtlich dieser Beistandschaften keine abgeschlossen. Laut Ernennungsurkunde vom 6. Oktober 2014 wurde die bisherige Beistandschaft in eine Beistandschaft gemäss Art. 393 ZGB (Begleitbeistandschaft) überführt und die Beschwerdeführerin als Beiständin bestätigt. Ihre diesbezügliche Aufgabe besteht darin, den Verbeiständeten in finanziellen und administrativen Angelegenheiten sowie beim Verkehr mit Ämtern und Behörden begleitend zu unterstützen und zu beraten. Die Urkunde vom 18. Juli 2016 besagt, dass die Beschwerdeführerin zur Beiständin in einer Beistandschaft nach Art. 394 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 395 Abs. 1 ZGB (Vertretungsbeistandschaft im Sinne der Vermögensverwaltung) ernannt wurde. Zu ihren Aufgaben gehören, soweit nötig, die Vertretung des Verbeiständeten beim Erledigen der administrativen Angelegenheiten, insbesondere im Verkehr mit Behörden, Ämtern, Banken, Post, (Sozial-)Versicherungen sowie sonstigen Institutionen und Privatpersonen, die Verwaltung des gesamten Einkommens und des Vermögens sowie, soweit erforderlich, gestützt auf Art. 391 Abs. 3 ZGB das Öffnen der Post. Ihre Entschädigung erfolgt auf der Grundlage der - basierend auf § 21 Abs. 4 des Einführungsgesetzes des Kantons Zürich vom 25. Juni 2012 zum Kindes-
und Erwachsenenschutzrecht (EG KESR; LS 232.3) erlassenen - regierungsrätlichen Verordnung vom 3. Oktober 2012 über Entschädigung und Spesenersatz bei Beistandschaften (ESBV; LS 232.35) respektive des gestützt darauf von der KESB Bezirk X. ihrerseits erlassenen Reglements für die Entschädigung und den Spesenersatz der Beiständinnen und Beistände vom 14. Februar 2017.
5.
5.1
Im angefochtenen Entscheid wurde - letztinstanzlich unbestritten und daher für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich (vgl. nicht publ. E. 1 und E. 2.2 hiervor) - festgestellt, dass die Beschwerdeführerin als private Fachbeiständin kein Verlust- und Inkassorisiko trägt. Vielmehr wird ihre Entschädigung und der Spesenersatz aus dem Vermögen der betroffenen verbeiständeten Personen oder von der zuständigen Gemeinde bezahlt (Art. 404 ZGB in Verbindung mit §§ 21 f. EG KESR und § 5 ESBV). Auch hat sie für ihre diesbezügliche Aufgabe keine erheblichen Investitionen zu tätigen und muss nicht zwingend Personal beschäftigen. Allfällige Werbeauslagen entfallen ebenso.
Insgesamt fehlt es somit an einem spezifischen Unternehmerrisiko, was an sich gegen eine selbstständige Erwerbstätigkeit der Beschwerdeführerin in ihrer Funktion als Fachbeiständin spricht. Die Vorinstanz weist indes richtigerweise auf die Rechtsprechung hin, wonach bei typischen Dienstleistungstätigkeiten wie der vorliegenden, für deren Ausübung häufig weder besondere Investitionen zu tätigen noch Angestelltenlöhne zu bezahlen sind, das Unternehmerrisiko als Unterscheidungsmerkmal gegenüber demjenigen der betriebswirtschaftlich-arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit vom Auftrag- oder Arbeitgeber in den Hintergrund zu treten hat und daher der Frage, ob eine arbeitsorganisatorische Integration in dessen Betrieb besteht, entscheidende Bedeutung zukommt (
BGE 144 V 111
E. 6.2.2 S. 115 f. mit diversen Hinweisen).
5.2
Unter diesem Aspekt hat das kantonale Gericht zum einen - mangels letztinstanzlicher Anfechtung und infolge Fehlens offensichtlicher Mängel für das Bundesgericht ebenfalls bindend - festgestellt, dass die Beschwerdeführerin nicht in die Arbeitsorganisation der KESB Bezirk X. eingebunden sei. So sei sie nicht in deren Büros, sondern in eigenen Geschäftsräumlichkeiten tätig und habe auch keinen Anspruch auf Bereitstellung der zur Ausführung der vereinbarten Leistungen erforderlichen Infrastruktur (namentlich der Arbeitsmittel und -räume). Entsprechend bestehe auch keine
Präsenzpflicht, vielmehr könne sie sich ihre Arbeitszeiten - unter Berücksichtigung der Interessen der Verbeiständeten - frei einteilen. Ebenso wenig sei auszumachen, dass der Beschwerdeführerin ein Konkurrenzverbot auferlegt worden wäre. Vielmehr habe sie auch andere Kunden und es sei ihr weiterhin möglich, zusätzliche Mandate von weiteren Arbeitgebern anzunehmen. Die Vergütung werde zudem nur für tatsächlich von ihr erbrachte Leistungen geschuldet, wohingegen während Abwesenheiten infolge Urlaub, Krankheit und Ähnlichem kein Entschädigungsanspruch bestehe. Dies weise alles eher auf eine selbstständige Erwerbstätigkeit hin.
Anderseits, so die Vorinstanz im Weiteren, sei die Beschwerdeführerin entsprechend den gesetzlichen Vorschriften weisungsgebunden und rechenschaftspflichtig, was klar gegen eine selbstständige Tätigkeit spreche. So habe der Beistand bzw. die Beiständin gemäss Art. 410 f. ZGB Rechnung zu führen und diese der KESB zur Genehmigung vorzulegen. Auch habe er oder sie der Behörde regelmässig einen Bericht über die Lage der betroffenen Person und die Ausübung der Beistandschaft zu erstatten. Die KESB prüfe die Rechnung und erteile oder verweigere die Genehmigung respektive verlange bei Bedarf eine Berichtigung. Zudem prüfe sie den Bericht und fordere, wenn nötig, dessen Ergänzung (Art. 415 ZGB). Aus diesen Gründen sei bereits mit
BGE 98 V 230
entschieden worden, dass die Beschäftigung als nebenamtlicher Vormund als unselbstständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren sei (E. 4b f. S. 235 ff.). Dass sich daran mit dem neuen, auf 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Erwachsenenschutzrecht etwas geändert habe, sei nicht ersichtlich, übe die Beschwerdeführerin doch seit ihrer Ernennung zur Fachbeiständin ebenfalls eine Funktion der öffentlichen Verwaltung aus (vgl. dazu
BGE 145 I 183
E. 4.2.1 S. 192 f.). Ferner unterstünden die Beistände fachlich der Aufsicht der KESB, welche ihnen Weisungen erteilen könne (§ 16 EG KESR). Eine Beistandschaft werde individuell-konkret - gleichsam massgeschneidert - für die hilfsbedürftige Person ausgestaltet, was ebenfalls für eine Weisungsgebundenheit des Beistands spreche. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass die KESB den Beiständen nicht detailliert vorschreibe, wie sie die einzelnen Beistandschaften konkret durchzuführen hätten. Auch sei es nicht so, dass die Beschwerdeführerin ihre Entschädigung und den Spesenersatz wie eine Selbstständigerwerbende nach Belieben festlegen könne. Vielmehr richteten sich diese nach der ESBV und würden bei Fachbeiständen von der KESB
- unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und eines Stundenansatzes nach branchenüblichen Ansätzen (vgl. § 5 ESBV) - festgesetzt.
Insgesamt überwiege vorliegend das ausschlaggebende Kriterium der Weisungsgebundenheit der Beschwerdeführerin, weshalb in Bezug auf die beiden Fachbeistandschaften eine selbstständige Erwerbstätigkeit - mit der Beschwerdegegnerin - zu verneinen sei.
6.
6.1
Wie das Bundesgericht mit Blick auf die AHV-beitragsrechtliche Einordnung eines nebenamtlichen Vormunds bereits in
BGE 98 V 230
präzisiert hat, ist nicht allein auf Grund der staatlichen Ernennung einer Person zur Wahrnehmung einer Funktion, die teilweise auch im öffentlichen Interesse liegt, generell von einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit auszugehen (E. 3 S. 232 f. und E. 4b S. 235 f.). Die Merkmale, die im besagten Urteil schliesslich dazu führten, die betreffende Vormundschaftstätigkeit dennoch als unselbstständigen Erwerb einzustufen, entsprechen weitgehend den von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin im vorliegenden Fall angerufenen. Es handelt sich dabei im Wesentlichen um die grundsätzliche Pflicht zur Übernahme einer Vormundschaft, die Aufsichtsfunktion der Vormundschaftsbehörde, die Bericht- und Rechnungserstattungspflicht des Vormunds, die Festlegung der Entschädigung des Vormunds durch die Behörde, die Möglichkeit der Beschwerde gegen Handlungen des Vormunds sowie die Mitwirkung der Behörde bei gewissen Geschäften. Das Kriterium des spezifischen Unternehmerrisikos wurde insofern beigezogen, als das Bundesgericht erwog, der Vormund habe keinerlei selbstständiges, frei übernommenes wirtschaftliches Risiko zu tragen (
BGE 98 V 230
E. 4b S. 235 f.).
6.2
Durch das per 1. Januar 2013 in Kraft getretene neue Kindes- und Erwachsenenschutzrecht unterzog der Gesetzgeber das bisherige Vormundschaftsrecht, unter welcher Herrschaft der damalige
BGE 98 V 230
erging, einer umfassenden Revision (dazu u.a. REUSSER, a.a.O., N. 1 ff. zu Vorbemerkung; YVO BIDERBOST, in: Fachhandbuch Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, 2016, S. 185 ff.). Aufgegeben wurde dabei insbesondere - wenn auch erst auf 1. Januar 2019 - die grundsätzliche Pflicht zur Übernahme eines Beistandsamtes (vgl. Art. 400 Abs. 2 ZGB in der aktuellen Fassung). Ferner präzisierte das Bundesgericht seit dem besagten Urteil seine Rechtsprechung zum Unterscheidungsmerkmal des Unternehmerrisikos bei typischen Dienstleistungstätigkeiten in dem Sinne, als dieses gegenüber
demjenigen der betriebswirtschaftlich-arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit vom Auftrag- oder Arbeitgeber in den Hintergrund tritt (vgl. E. 5.1 hiervor;
BGE 144 V 111
E. 6.2.2 S. 115 f. mit weiteren Hinweisen).
Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die Aspekte, die in
BGE 98 V 230
dazu führten, den nebenamtlichen Vormund als unselbstständig Erwerbenden zu qualifizieren, im hier zu beurteilenden Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin als privater Fachbeiständin und der KESB weiterhin gelten. Im Vordergrund steht dabei unstrittig das in erster Linie bedeutsame Kriterium der arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit.
6.2.1
Im Zusammenhang mit Beratertätigkeiten wurde festgehalten, dass das Kriterium der arbeitsorganisatorischen (Un-)Abhängigkeit einen formalen und einen materiellen Aspekt beinhaltet. In formaler Hinsicht wird dabei insbesondere geprüft, inwieweit eine Person in die Hierarchie der Organisation eingebunden ist, für die sie Arbeit leistet. In materieller Hinsicht sind der inhaltliche Charakter der zu leistenden Arbeit sowie die Art und Weise zu beurteilen, wie diese zu erbringen ist (zum Ganzen etwa Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts H 331/02 vom 7. April 2004 E. 3.2 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung ist ohne Weiteres auch auf andere Erwerbstätigkeiten erstreckbar, deren Ausübung - wie hier - nicht zwingend mit einem wesentlichen unternehmerischen Risiko verbunden ist (in diesem Sinne auch PETER FORSTER, AHV-Beitragsrecht, 2007, S. 431 Rz. 40).
6.2.2
Wie bereits vorstehend ausgeführt, bildet die Weisungsgebundenheit ein wesentliches Element des arbeitsorganisatorischen Abhängigkeitsverhältnisses. Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb der Begriff der Weisungsgebundenheit im AHV-Beitragsrecht nach einem anderen Massstab zu definieren wäre als im Obligationenrecht (FORSTER, a.a.O., S. 431 Rz. 41). Obgleich der rechtlichen Qualifikation des Grundverhältnisses keine massgebende Bedeutung zukommt (E. 3.1 hiervor), gelten im Hinblick auf das Element der Weisungsgebundenheit somit grundsätzlich dieselben Überlegungen wie bei der Abgrenzung von Auftrag und Arbeitsvertrag (dazu MAUCHLE, a.a.O., S. 223 f. Rz. 465 ff. sowie S. 280 Rz. 575; ferner RAPHAEL LANZ, Die Abgrenzung der selbständigen von der unselbständigen Erwerbstätigkeit im Sozialversicherungs-, Steuer- und Zivilrecht, AJP 12/1997 S. 1463 ff., 1469 f.).
Das klassische Arbeitsvertragsverhältnis ist geprägt durch ein Abhängigkeitsverhältnis zwischen Arbeitgeberin und -nehmerin. Letztere steht dabei persönlich, organisatorisch, zeitlich und zu einem gewissen Grad wirtschaftlich unter der Direktionsgewalt ihrer Arbeitgeberin (vgl. Art. 321d OR). Es handelt sich um ein Unterordnungs- oder Subordinationsverhältnis, welches eines der wesentlichen, unverzichtbaren Merkmale des Arbeitsvertragsverhältnisses bildet und der Abgrenzung des Arbeitsvertrags von anderen Verträgen auf Arbeitsleistung dient (
BGE 125 III 78
E. 4 S. 81 mit weiteren Hinweisen; Urteil 4A_141/2019 vom 26. September 2019 E. 4.4 mit Hinweisen; MAUCHLE, a.a.O., S. 221 Rz. 445). Die Weisungsbefugnis muss sich dabei insbesondere auf Elemente beziehen wie die Arbeitszeit, das Verhalten am Arbeitsort, das Arbeitsverfahren, die Zuweisung von Arbeiten, den Einsatzplan usw., bei welchen es sich um Anordnungen handelt, die sich nicht nur auf das anzustrebende Ziel, sondern auch auf die Art der Durchführung beziehen (LANZ, a.a.O., S. 1469 f.). Zur Begründung eines derartigen Subordinationsverhältnisses reichen ein blosses Weisungsrecht (Art. 397 Abs. 1 OR) sowie eine Pflicht zur Rechenschaftsablegung (Art. 400 Abs. 1 OR) nicht aus. Vielmehr hat die betroffene Person, wie dargelegt, in verschiedener Hinsicht von der Weisungen erteilenden Partei abhängig zu sein (MAUCHLE, a.a.O., S. 224 Rz. 468 und S. 280 Rz. 575).
6.2.3
Was die vorliegend im Fokus stehende private Fachbeistandsperson anbelangt, ist diese in persönlicher, organisatorischer und zeitlicher Hinsicht grundsätzlich nicht von der Erwachsenenschutzbehörde abhängig. Sie hat namentlich weder von der Behörde vorgegebene Arbeitszeiten einzuhalten noch ist sie an einen bestimmten vordefinierten Arbeitsort gebunden. In Bezug auf den Grad der Weisungsgebundenheit ist festzuhalten, dass die Erwachsenenschutzbehörde zwar die Beistandsart bestimmt und die Aufgabenbereiche des Beistands umschreibt, dieser aber innerhalb dieses Rahmens sein Vorgehen grundsätzlich selber wählt und insbesondere bei den üblichen Aufgaben des Beistandsmandats eine relativ weitgehende Autonomie geniesst. Die Behörde sorgt gemäss Art. 400 Abs. 3 ZGB lediglich dafür, dass der Beistand oder die Beiständin die erforderliche Instruktion, Beratung und Unterstützung erhält. Eine unmittelbare Beeinflussung des Gangs und der Gestaltung der Arbeit des Beistands in Form von Weisungen durch die Erwachsenenschutzbehörde findet nur im Einzelfall statt. So nimmt die Behörde hauptsächlich mittels Prüfung der periodischen Berichte und Rechnungen
eine gewisse Kontrolle über die Tätigkeiten der Beistandsperson wahr (vgl. Art. 410 f. sowie Art. 415 Abs. 1 und 2 ZGB; im Detail MAUCHLE, a.a.O., S. 142 ff. Rz. 299 ff., S. 239 oben Rz. 496). Überdies hat die Erwachsenenschutzbehörde bei der Vornahme bestimmter Vertretungsgeschäfte durch die Beistandsperson mitzuwirken, womit sie ebenfalls deren Arbeit mitzubeeinflussen vermag (Art. 416 Abs. 1 und Art. 417 ZGB; MAUCHLE, a.a.O., S. 145 ff. Rz. 305 ff.). Nötigenfalls trifft die Behörde ferner im Sinne einer gewissen Steuerung und Qualitätssicherung gegenüber der Beistandsperson Massnahmen zur Wahrung der Interessen der verbeiständeten Person (etwa die Berichtsperiode anpassen, behördliche Weisungen erlassen oder den Aufgabenbereich der Beistandsperson erweitern oder reduzieren; Art. 415 Abs. 3 ZGB; siehe MAUCHLE, a.a.O., S. 144 f. Rz. 304 und S. 239 Rz. 496).
Die Behörde kann somit zwar durchaus Einfluss auf die Arbeit der Beistandsperson nehmen bzw. sich an der konkreten Vornahme bestimmter (Rechts-)Handlungen beteiligen. Allerdings liegt die Häufigkeit und Intensität der Einflussnahme nicht im ausschliesslichen Ermessen der Erwachsenenschutzbehörde, sondern ist partiell vom Gesetz vorgegeben und zudem massgeblich von den konkreten Gegebenheiten abhängig. Im Grundsatz und insbesondere bei den Arbeitstätigkeiten im Rahmen der üblichen Aufgaben, welche die Beistandsperson bei der Führung der Beistandschaft wahrzunehmen hat, behält sie eine relativ weitgehende Autonomie (MAUCHLE, a.a.O., S. 239 Rz. 396, S. 281 oben Rz. 575).
6.3
Gemäss dem in E. 6.1 hiervor Aufgeführten hat das Bundesgericht seinen Entscheid in
BGE 98 V 230
, den Vormund AHV-beitragsrechtlich als Unselbstständigerwerbenden zu qualifizieren, massgeblich damit begründet, dass dieser einem allgemeinen Weisungs- und Aufsichtsrecht der Vormundschaftsbehörde unterstand.
6.3.1
Entsprechende Möglichkeiten zur Einflussnahme und Überwachung des Mandatsträgers stehen aktuell, wie in E. 6.2.3 aufgezeigt, auch der Erwachsenenschutzbehörde gestützt auf die rechtliche Ausgestaltung ihres Verhältnisses zum Beistand zur Verfügung. Der behördlichen Aufsicht sowie den möglichen Massnahmen zur Einflussnahme ist jedoch zum einen primär eine Sicherungsfunktion zugunsten der Interessen der verbeiständeten Person beizumessen. Zum andern ist eine weitgehend selbstständige Mandatsführung durch die Beistandsperson geradezu charakteristisch für das zur
Erwachsenenschutzbehörde bestehende Arbeitsleistungsverhältnis sui generis, welches unter kein anderes im Gesetz normiertes Verhältnis auf Arbeitsleistung zu subsumieren ist (MAUCHLE, a.a.O., S. 244 f. Rz. 504 f. mit weiteren Hinweisen, S. 281 Rz. 576). Diesem Aspekt kommt hier insofern noch erhöhte Bedeutung zu, als mit Blick auf die konkrete Umsetzung des Beistandsmandats durch die Beschwerdeführerin lediglich allgemein gehaltene Ernennungsurkunden, nicht aber weitergehende Einsatzverträge bestehen (vgl. E. 4.3 hiervor).
Im Hinblick auf das Element der wirtschaftlichen Abhängigkeit lässt sich ferner festhalten, dass bei privaten Fachbeiständen die Entschädigung aus einem Beistandsmandat regelmässig neben Einkommen aus weiterer Erwerbstätigkeit oder eine Rente tritt und betragsmässig in der Regel von untergeordneter Bedeutung ist. Das ökonomische Abhängigsein des privaten Fachbeistands von der Erwachsenenschutzbehörde hält sich demnach üblicherweise in (engen) Grenzen (dazu MAUCHLE, a.a.O., S. 236 f. Rz. 495, S. 281 Rz. 577). Beim Wegfall des Beistandsmandats tritt für den Fachbeistand daher im Regelfall keine dem Stellenverlust eines Arbeitnehmenden vergleichbare Situation ein. Zudem wird die Entschädigung der Beistandsperson nicht basierend auf ihrer Präsenzzeit festgelegt, sondern unter Berücksichtigung des Umfangs sowie der Art und Komplexität der ihr übertragenen Aufgaben.
Schliesslich ist der private Fachbeistand regelmässig nicht in die Organisation der Erwachsenenschutzbehörde eingegliedert (MAUCHLE, a.a.O., S. 250 f. Rz. 515 f., S. 281 Rz. 575), was auch auf die Beschwerdeführerin zutrifft (vgl. E. 5.2 hiervor).
6.3.2
Zusammenfassend weist die Tätigkeit der privaten Fachbeistandsperson sowohl Kriterien auf, die für eine selbstständige Erwerbstätigkeit sprechen, als auch solche, welche auf eine unselbstständige Beschäftigung hindeuten. Insgesamt aber, namentlich weil nach den vorstehenden Darlegungen nicht von einem eigentlichen wirtschaftlichen respektive arbeitsorganisatorischen Abhängigkeitsverhältnis ausgegangen werden kann, überwiegen diejenigen Merkmale, die auf eine selbstständige Tätigkeit schliessen lassen (in diesem Sinne auch MAUCHLE, a.a.O., S. 282 Rz. 578 f.).
Es bestehen daher ernsthafte sachliche Gründe, die es rechtfertigen, das Amt der privaten Fachbeistandsperson - anders als dasjenige des in
BGE 98 V 230
beurteilten nebenamtlichen Vormunds - als selbstständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren.
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de
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Art. 5 al. 1 et 2, art. 8 et 9 al. 1, art. 13 LAVS; statut de cotisant dans l'AVS. Dans sa fonction de curatrice privée avec compétences professionnelles particulières nommée par l'autorité de protection de l'enfance et de l'adulte, l'assurée exerce une activité indépendante du point du vue du statut de cotisant dans l'AVS (consid. 6.2 et 6.3).
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fr
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-139%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,027
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146 V 139
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146 V 139
Sachverhalt ab Seite 140
A.
A.a
A. ist seit 1. Januar 2010 als Selbstständigerwerbende im Bereich administrative Dienstleistungen der Ausgleichskasse des Kantons Zürich angeschlossen. Sie ist u.a. als Fachbeiständin für die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Bezirk X. tätig, wobei zwei Personen unter ihrer Beistandschaft stehen.
A.b
Mit Schreiben vom 6. Februar 2017 informierte die Ausgleichskasse die KESB Bezirk X. dahingehend, dass Fachbeistände AHV-beitragsrechtlich grundsätzlich als Unselbstständigerwerbende zu qualifizieren und die Beistandshonorare entsprechend abzurechnen seien. Nachdem A. darüber in Kenntnis gesetzt worden war, wandte sie sich an die Ausgleichskasse mit dem Ersuchen, auch im Rahmen ihrer beiden Fachbeistandschaften als Selbstständigerwerbende eingestuft zu werden. Auf abschlägige Verfügung vom 17. August 2017 hin erhob A. Einsprache, welche abgewiesen wurde.
B.
Die dagegen eingereichte Beschwerde beschied das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 21. August 2019 abschlägig.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei die Ausgleichskasse zu verpflichten, sie im Zusammenhang mit den beiden ihr von der KESB Bezirk X. übertragenen Beistandschaften als Selbstständigerwerbende anzuerkennen.
Während die Ausgleichskasse auf Abweisung der Beschwerde schliesst, verzichtet das Bundesamt für Sozialversicherungen auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 14. November 2019 hält A. an ihren Anträgen fest.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Streitig ist, ob die von der Beschwerdeführerin für die KESB Bezirk X. als Fachbeiständin ausgeübte Beschäftigung AHV-beitragsrechtlich
als selbstständige oder als unselbstständige Erwerbstätigkeit zu betrachten ist.
2.2
Die beitragsrechtliche Qualifikation ist eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage. Die Sachverhaltselemente, die der Schlussfolgerung zugrundeliegen, beschlagen dagegen Tatfragen, welche das Bundesgericht lediglich unter eingeschränktem Blickwinkel beurteilt. Die konkrete wie auch die antizipierte Beweiswürdigung betreffen ebenfalls Tatfragen (
BGE 144 V 111
E. 3 S. 112 mit Hinweisen).
Ob die Vorinstanz im konkreten Fall den für die Beurteilung des Beitragsstatuts massgebenden Kriterien (nachfolgende E. 3.1) das ihnen gebührende Gewicht beigemessen und insofern deren Bedeutung richtig erkannt hat, stellt ebenfalls eine frei überprüfbare Rechtsfrage dar. Davon miterfasst sind die Frage, ob ein im Zusammenhang mit der streitigen Tätigkeit stehender Umstand für die Beurteilung der Statusfrage von Relevanz ist, sowie dessen Wertung als Indiz für oder gegen unselbstständige bzw. selbstständige Erwerbstätigkeit (
BGE 144 V 111
E. 3 S. 112 mit Hinweisen).
3.
3.1
Vom Einkommen aus unselbstständiger Erwerbstätigkeit, massgebender Lohn genannt, werden paritätische Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge erhoben (Art. 5 Abs. 1 und Art. 13 AHVG). Als massgebender Lohn gilt jedes Entgelt für in unselbstständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit (Art. 5 Abs. 2 AHVG). Vom Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit wird demgegenüber ein Beitrag des Selbstständigerwerbenden erhoben (Art. 8 AHVG). Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit ist jedes Erwerbseinkommen, das nicht Entgelt für in unselbstständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt (Art. 9 Abs. 1 AHVG).
Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage, ob im Einzelfall selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit vorliegt, nicht auf Grund der Rechtsnatur des Vertragsverhältnisses zwischen den Parteien. Entscheidend sind vielmehr die wirtschaftlichen Gegebenheiten. Die zivilrechtlichen Verhältnisse vermögen dabei allenfalls gewisse Anhaltspunkte für die AHV-rechtliche Qualifikation zu bieten, ohne jedoch ausschlaggebend zu sein. Als unselbstständig erwerbstätig ist im Allgemeinen zu betrachten, wer von einem Arbeitgeber in betriebswirtschaftlicher bzw. arbeitsorganisatorischer Hinsicht
abhängig ist und kein spezifisches Unternehmerrisiko trägt. Aus diesen Grundsätzen allein lassen sich indessen noch keine einheitlichen, schematisch anwendbaren Lösungen ableiten. Die Vielfalt der im wirtschaftlichen Leben anzutreffenden Sachverhalte zwingt dazu, die beitragsrechtliche Stellung einer erwerbstätigen Person jeweils unter Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalles zu beurteilen. Weil dabei vielfach Merkmale beider Erwerbsarten zu Tage treten, muss sich der Entscheid oft danach richten, welche dieser Merkmale im konkreten Fall überwiegen (
BGE 144 V 111
E. 4.2 S. 112 f. mit diversen Hinweisen).
3.2
Neben ihrer Beschäftigung als Fachbeiständin für die KESB Bezirk X. ist die Beschwerdeführerin im Bereich administrative Dienstleistungen tätig und in dieser Funktion der Beschwerdegegnerin als Selbstständigerwerbende angeschlossen. Letzteres bleibt ohne präjudizielle Wirkung für die hier zu beantwortende Rechtsfrage. Übt nämlich eine versicherte Person gleichzeitig mehrere Erwerbstätigkeiten aus, ist die beitragsrechtliche Qualifikation nicht auf Grund einer Gesamtbeurteilung vorzunehmen. Vielmehr ist jedes einzelne Erwerbseinkommen dahin zu prüfen, ob es aus selbstständiger oder unselbstständiger Erwerbstätigkeit stammt (
BGE 144 V 111
E. 6.1 S. 114;
BGE 123 V 161
E. 4a S. 167;
BGE 122 V 169
E. 3b S. 172).
4.
4.1
Gemäss Art. 400 Abs. 1 Satz 1 ZGB ernennt die Erwachsenenschutzbehörde als Beistand oder Beiständin eine natürliche Person, die für die vorgesehenen Aufgaben persönlich und fachlich geeignet ist, die dafür erforderliche Zeit einsetzen kann und die Aufgaben selber wahrnimmt. Die Erwachsenenschutzbehörde sorgt gemäss Abs. 3 der Bestimmung dafür, dass der Beistand oder die Beiständin die erforderliche Instruktion, Beratung und Unterstützung erhält. Während der Vorentwurf für eine Revision des ZGB von 2003 noch explizit zwischen Privat-, Fach- und Berufsbeiständen differenzierte (Art. 387 Abs. 1 Vorentwurf ZGB 2003, S. 43), fand im Gesetzestext schliesslich lediglich der Berufsbeistand seinen Niederschlag. Unterschieden wird zwischen Berufsbeiständen und den übrigen Beiständen, den sogenannten - jedoch nicht ausdrücklich in dieser Form bezeichneten - Privatbeiständen (vgl. Art. 404 Abs. 1 Satz 2, Art. 421 Ziff. 3, Art. 424 Satz 2 und Art. 425 Abs. 1 Satz 2 ZGB; RUTH E. REUSSER, in: Basler Kommentar, Erwachsenenschutz, 2012, N. 14 zu Art. 400 ZGB). Faktisch existieren somit drei Kategorien von Beiständen: Zum einen können innerhalb der Privatbeistände Beistandsaufgaben
von Privatpersonen mit oder ohne spezifische berufliche Qualifikationen wahrgenommen werden. Ferner ist es Mitarbeitenden von Sozialdiensten oder Berufsbeistandschaften gestattet, als Beistände zu amten. Gesetzlich besteht keine grundsätzliche Unterscheidung zwischen diesen - im Folgenden näher zu beleuchtenden - Kategorien von Beiständen (KURT AFFOLTER-FRINGELI, in: Fachhandbuch Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, 2016, S. 236 f. Rz. 8.159; zum Ganzen auch
BGE 145 I 183
E. 3.1 S. 185 ff. mit Hinweisen).
4.2
4.2.1
Werden Privatpersonen ohne spezifische berufliche Qualifikationen mit Bezug auf den Erwachsenenschutz (sogenannte private Mandatsträgerinnen und -träger) als Beistände eingesetzt, handelt es sich dabei regelmässig um Angehörige oder Personen aus dem Umfeld der verbeiständeten Person oder um Personen aus der Freiwilligenarbeit (vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 236 Rz. 8.159; REUSSER, a.a.O., N. 15 zu Art. 400 ZGB).
Für Privatpersonen mit spezifischen beruflichen Qualifikationen, welche neben anderen Aufgaben auch Beistandsmandate führen, wird der Begriff Fachbeistand verwendet (
BGE 145 I 183
E. 3.1 S. 186; vgl. auch Praxisanleitung Erwachsenenschutzrecht, Konferenz für Kindes- und Erwachsenenschutzrecht [KOKES], 2017, Rz. 6.31). Darunter fallen namentlich Mitarbeitende öffentlicher Sozialdienste, der Pro-Werke (Pro Infirmis, Pro Senectute, Procap) sowie von privaten Firmen, welche Sozialarbeit anbieten. Ebenfalls dazu zu zählen sind freiberuflich tätige Fachbeistände, die für eine oder mehrere Erwachsenenschutzbehörden eine Mehrzahl von Mandaten führen, sowie Personen, die auf Grund ihres spezifischen Sachverstands als Beistände ernannt werden (beispielsweise Anwälte, Notare oder Treuhänder; vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 236 Rz. 8.159; REUSSER, a.a.O., N. 15 zu Art. 400 ZGB).
4.2.2
Mitarbeitende von Berufsbeistandschaften oder Sozialdiensten die hauptsächlich Beistandsmandate führen, werden als Berufsbeistände bezeichnet. Diese Personen müssen über bestimmte Kompetenzen verfügen, wobei neben den beruflichen Grundvoraussetzungen auch persönliche Eigenschaften von Bedeutung sind. Überdies werden Berufsbeistände durch eine professionelle Organisation unterstützt, wodurch notwendiges Fachwissen, fachliche und methodische Unterstützung und eine lückenlose Mandatsführung über Stellvertretungsregelungen abgedeckt werden können (vgl. AFFOLTER-FRINGELI, a.a.O., S. 237 Rz. 8.159). Es ist mehrheitlich Sache der
Kantone, die entsprechenden Dienste des Sozialwesens bereitzustellen (MATHIAS MAUCHLE, Das Rechtsverhältnis zwischen dem Beistand und der Erwachsenenschutzbehörde, Insbesondere aus zivilrechtlicher, sozialversicherungsrechtlicher und steuerrechtlicher Sicht, 2019, S. 62 Rz. 118).
4.3
Die Beschwerdeführerin, Juristin (lic. iur.), Familienmediatorin und Mediatorin für Wirtschaft, Arbeit und öffentlicher Bereich IRP- HSG, ist in ihrer Funktion als Beiständin unstreitig zur Kategorie der Fachbeistände (Privatpersonen mit spezifischen beruflichen Qualifikationen) zu zählen. Ihr Mandat hat das Führen einer zivilrechtlichen Erwachsenenschutzmassnahme zum Inhalt. Dabei handelt es sich um eine massgeschneiderte Beistandschaft, deren allgemeine Grundlagen sich im ZGB (Art. 388-425) finden. Die spezifischen Grundlagen sind im Errichtungsbeschluss festgehalten. Die Art der Beistandschaft wird in den konkreten Ernennungsurkunden unter Verweis auf die gesetzlichen Vorgaben festgelegt, wobei die einzelnen Aufgaben in den Ernennungsurkunden nochmals allgemein aufgelistet werden (vgl. Art. 391 ZGB).
Basis für die hier zu beurteilende Tätigkeit bilden die Ernennungsurkunden der KESB Bezirk X. vom 6. Oktober 2014 sowie vom 18. Juli 2016. Einsatzverträge wurden hinsichtlich dieser Beistandschaften keine abgeschlossen. Laut Ernennungsurkunde vom 6. Oktober 2014 wurde die bisherige Beistandschaft in eine Beistandschaft gemäss Art. 393 ZGB (Begleitbeistandschaft) überführt und die Beschwerdeführerin als Beiständin bestätigt. Ihre diesbezügliche Aufgabe besteht darin, den Verbeiständeten in finanziellen und administrativen Angelegenheiten sowie beim Verkehr mit Ämtern und Behörden begleitend zu unterstützen und zu beraten. Die Urkunde vom 18. Juli 2016 besagt, dass die Beschwerdeführerin zur Beiständin in einer Beistandschaft nach Art. 394 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 395 Abs. 1 ZGB (Vertretungsbeistandschaft im Sinne der Vermögensverwaltung) ernannt wurde. Zu ihren Aufgaben gehören, soweit nötig, die Vertretung des Verbeiständeten beim Erledigen der administrativen Angelegenheiten, insbesondere im Verkehr mit Behörden, Ämtern, Banken, Post, (Sozial-)Versicherungen sowie sonstigen Institutionen und Privatpersonen, die Verwaltung des gesamten Einkommens und des Vermögens sowie, soweit erforderlich, gestützt auf Art. 391 Abs. 3 ZGB das Öffnen der Post. Ihre Entschädigung erfolgt auf der Grundlage der - basierend auf § 21 Abs. 4 des Einführungsgesetzes des Kantons Zürich vom 25. Juni 2012 zum Kindes-
und Erwachsenenschutzrecht (EG KESR; LS 232.3) erlassenen - regierungsrätlichen Verordnung vom 3. Oktober 2012 über Entschädigung und Spesenersatz bei Beistandschaften (ESBV; LS 232.35) respektive des gestützt darauf von der KESB Bezirk X. ihrerseits erlassenen Reglements für die Entschädigung und den Spesenersatz der Beiständinnen und Beistände vom 14. Februar 2017.
5.
5.1
Im angefochtenen Entscheid wurde - letztinstanzlich unbestritten und daher für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich (vgl. nicht publ. E. 1 und E. 2.2 hiervor) - festgestellt, dass die Beschwerdeführerin als private Fachbeiständin kein Verlust- und Inkassorisiko trägt. Vielmehr wird ihre Entschädigung und der Spesenersatz aus dem Vermögen der betroffenen verbeiständeten Personen oder von der zuständigen Gemeinde bezahlt (Art. 404 ZGB in Verbindung mit §§ 21 f. EG KESR und § 5 ESBV). Auch hat sie für ihre diesbezügliche Aufgabe keine erheblichen Investitionen zu tätigen und muss nicht zwingend Personal beschäftigen. Allfällige Werbeauslagen entfallen ebenso.
Insgesamt fehlt es somit an einem spezifischen Unternehmerrisiko, was an sich gegen eine selbstständige Erwerbstätigkeit der Beschwerdeführerin in ihrer Funktion als Fachbeiständin spricht. Die Vorinstanz weist indes richtigerweise auf die Rechtsprechung hin, wonach bei typischen Dienstleistungstätigkeiten wie der vorliegenden, für deren Ausübung häufig weder besondere Investitionen zu tätigen noch Angestelltenlöhne zu bezahlen sind, das Unternehmerrisiko als Unterscheidungsmerkmal gegenüber demjenigen der betriebswirtschaftlich-arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit vom Auftrag- oder Arbeitgeber in den Hintergrund zu treten hat und daher der Frage, ob eine arbeitsorganisatorische Integration in dessen Betrieb besteht, entscheidende Bedeutung zukommt (
BGE 144 V 111
E. 6.2.2 S. 115 f. mit diversen Hinweisen).
5.2
Unter diesem Aspekt hat das kantonale Gericht zum einen - mangels letztinstanzlicher Anfechtung und infolge Fehlens offensichtlicher Mängel für das Bundesgericht ebenfalls bindend - festgestellt, dass die Beschwerdeführerin nicht in die Arbeitsorganisation der KESB Bezirk X. eingebunden sei. So sei sie nicht in deren Büros, sondern in eigenen Geschäftsräumlichkeiten tätig und habe auch keinen Anspruch auf Bereitstellung der zur Ausführung der vereinbarten Leistungen erforderlichen Infrastruktur (namentlich der Arbeitsmittel und -räume). Entsprechend bestehe auch keine
Präsenzpflicht, vielmehr könne sie sich ihre Arbeitszeiten - unter Berücksichtigung der Interessen der Verbeiständeten - frei einteilen. Ebenso wenig sei auszumachen, dass der Beschwerdeführerin ein Konkurrenzverbot auferlegt worden wäre. Vielmehr habe sie auch andere Kunden und es sei ihr weiterhin möglich, zusätzliche Mandate von weiteren Arbeitgebern anzunehmen. Die Vergütung werde zudem nur für tatsächlich von ihr erbrachte Leistungen geschuldet, wohingegen während Abwesenheiten infolge Urlaub, Krankheit und Ähnlichem kein Entschädigungsanspruch bestehe. Dies weise alles eher auf eine selbstständige Erwerbstätigkeit hin.
Anderseits, so die Vorinstanz im Weiteren, sei die Beschwerdeführerin entsprechend den gesetzlichen Vorschriften weisungsgebunden und rechenschaftspflichtig, was klar gegen eine selbstständige Tätigkeit spreche. So habe der Beistand bzw. die Beiständin gemäss Art. 410 f. ZGB Rechnung zu führen und diese der KESB zur Genehmigung vorzulegen. Auch habe er oder sie der Behörde regelmässig einen Bericht über die Lage der betroffenen Person und die Ausübung der Beistandschaft zu erstatten. Die KESB prüfe die Rechnung und erteile oder verweigere die Genehmigung respektive verlange bei Bedarf eine Berichtigung. Zudem prüfe sie den Bericht und fordere, wenn nötig, dessen Ergänzung (Art. 415 ZGB). Aus diesen Gründen sei bereits mit
BGE 98 V 230
entschieden worden, dass die Beschäftigung als nebenamtlicher Vormund als unselbstständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren sei (E. 4b f. S. 235 ff.). Dass sich daran mit dem neuen, auf 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Erwachsenenschutzrecht etwas geändert habe, sei nicht ersichtlich, übe die Beschwerdeführerin doch seit ihrer Ernennung zur Fachbeiständin ebenfalls eine Funktion der öffentlichen Verwaltung aus (vgl. dazu
BGE 145 I 183
E. 4.2.1 S. 192 f.). Ferner unterstünden die Beistände fachlich der Aufsicht der KESB, welche ihnen Weisungen erteilen könne (§ 16 EG KESR). Eine Beistandschaft werde individuell-konkret - gleichsam massgeschneidert - für die hilfsbedürftige Person ausgestaltet, was ebenfalls für eine Weisungsgebundenheit des Beistands spreche. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass die KESB den Beiständen nicht detailliert vorschreibe, wie sie die einzelnen Beistandschaften konkret durchzuführen hätten. Auch sei es nicht so, dass die Beschwerdeführerin ihre Entschädigung und den Spesenersatz wie eine Selbstständigerwerbende nach Belieben festlegen könne. Vielmehr richteten sich diese nach der ESBV und würden bei Fachbeiständen von der KESB
- unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und eines Stundenansatzes nach branchenüblichen Ansätzen (vgl. § 5 ESBV) - festgesetzt.
Insgesamt überwiege vorliegend das ausschlaggebende Kriterium der Weisungsgebundenheit der Beschwerdeführerin, weshalb in Bezug auf die beiden Fachbeistandschaften eine selbstständige Erwerbstätigkeit - mit der Beschwerdegegnerin - zu verneinen sei.
6.
6.1
Wie das Bundesgericht mit Blick auf die AHV-beitragsrechtliche Einordnung eines nebenamtlichen Vormunds bereits in
BGE 98 V 230
präzisiert hat, ist nicht allein auf Grund der staatlichen Ernennung einer Person zur Wahrnehmung einer Funktion, die teilweise auch im öffentlichen Interesse liegt, generell von einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit auszugehen (E. 3 S. 232 f. und E. 4b S. 235 f.). Die Merkmale, die im besagten Urteil schliesslich dazu führten, die betreffende Vormundschaftstätigkeit dennoch als unselbstständigen Erwerb einzustufen, entsprechen weitgehend den von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin im vorliegenden Fall angerufenen. Es handelt sich dabei im Wesentlichen um die grundsätzliche Pflicht zur Übernahme einer Vormundschaft, die Aufsichtsfunktion der Vormundschaftsbehörde, die Bericht- und Rechnungserstattungspflicht des Vormunds, die Festlegung der Entschädigung des Vormunds durch die Behörde, die Möglichkeit der Beschwerde gegen Handlungen des Vormunds sowie die Mitwirkung der Behörde bei gewissen Geschäften. Das Kriterium des spezifischen Unternehmerrisikos wurde insofern beigezogen, als das Bundesgericht erwog, der Vormund habe keinerlei selbstständiges, frei übernommenes wirtschaftliches Risiko zu tragen (
BGE 98 V 230
E. 4b S. 235 f.).
6.2
Durch das per 1. Januar 2013 in Kraft getretene neue Kindes- und Erwachsenenschutzrecht unterzog der Gesetzgeber das bisherige Vormundschaftsrecht, unter welcher Herrschaft der damalige
BGE 98 V 230
erging, einer umfassenden Revision (dazu u.a. REUSSER, a.a.O., N. 1 ff. zu Vorbemerkung; YVO BIDERBOST, in: Fachhandbuch Kindes- und Erwachsenenschutzrecht, 2016, S. 185 ff.). Aufgegeben wurde dabei insbesondere - wenn auch erst auf 1. Januar 2019 - die grundsätzliche Pflicht zur Übernahme eines Beistandsamtes (vgl. Art. 400 Abs. 2 ZGB in der aktuellen Fassung). Ferner präzisierte das Bundesgericht seit dem besagten Urteil seine Rechtsprechung zum Unterscheidungsmerkmal des Unternehmerrisikos bei typischen Dienstleistungstätigkeiten in dem Sinne, als dieses gegenüber
demjenigen der betriebswirtschaftlich-arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit vom Auftrag- oder Arbeitgeber in den Hintergrund tritt (vgl. E. 5.1 hiervor;
BGE 144 V 111
E. 6.2.2 S. 115 f. mit weiteren Hinweisen).
Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die Aspekte, die in
BGE 98 V 230
dazu führten, den nebenamtlichen Vormund als unselbstständig Erwerbenden zu qualifizieren, im hier zu beurteilenden Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin als privater Fachbeiständin und der KESB weiterhin gelten. Im Vordergrund steht dabei unstrittig das in erster Linie bedeutsame Kriterium der arbeitsorganisatorischen Abhängigkeit.
6.2.1
Im Zusammenhang mit Beratertätigkeiten wurde festgehalten, dass das Kriterium der arbeitsorganisatorischen (Un-)Abhängigkeit einen formalen und einen materiellen Aspekt beinhaltet. In formaler Hinsicht wird dabei insbesondere geprüft, inwieweit eine Person in die Hierarchie der Organisation eingebunden ist, für die sie Arbeit leistet. In materieller Hinsicht sind der inhaltliche Charakter der zu leistenden Arbeit sowie die Art und Weise zu beurteilen, wie diese zu erbringen ist (zum Ganzen etwa Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts H 331/02 vom 7. April 2004 E. 3.2 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung ist ohne Weiteres auch auf andere Erwerbstätigkeiten erstreckbar, deren Ausübung - wie hier - nicht zwingend mit einem wesentlichen unternehmerischen Risiko verbunden ist (in diesem Sinne auch PETER FORSTER, AHV-Beitragsrecht, 2007, S. 431 Rz. 40).
6.2.2
Wie bereits vorstehend ausgeführt, bildet die Weisungsgebundenheit ein wesentliches Element des arbeitsorganisatorischen Abhängigkeitsverhältnisses. Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb der Begriff der Weisungsgebundenheit im AHV-Beitragsrecht nach einem anderen Massstab zu definieren wäre als im Obligationenrecht (FORSTER, a.a.O., S. 431 Rz. 41). Obgleich der rechtlichen Qualifikation des Grundverhältnisses keine massgebende Bedeutung zukommt (E. 3.1 hiervor), gelten im Hinblick auf das Element der Weisungsgebundenheit somit grundsätzlich dieselben Überlegungen wie bei der Abgrenzung von Auftrag und Arbeitsvertrag (dazu MAUCHLE, a.a.O., S. 223 f. Rz. 465 ff. sowie S. 280 Rz. 575; ferner RAPHAEL LANZ, Die Abgrenzung der selbständigen von der unselbständigen Erwerbstätigkeit im Sozialversicherungs-, Steuer- und Zivilrecht, AJP 12/1997 S. 1463 ff., 1469 f.).
Das klassische Arbeitsvertragsverhältnis ist geprägt durch ein Abhängigkeitsverhältnis zwischen Arbeitgeberin und -nehmerin. Letztere steht dabei persönlich, organisatorisch, zeitlich und zu einem gewissen Grad wirtschaftlich unter der Direktionsgewalt ihrer Arbeitgeberin (vgl. Art. 321d OR). Es handelt sich um ein Unterordnungs- oder Subordinationsverhältnis, welches eines der wesentlichen, unverzichtbaren Merkmale des Arbeitsvertragsverhältnisses bildet und der Abgrenzung des Arbeitsvertrags von anderen Verträgen auf Arbeitsleistung dient (
BGE 125 III 78
E. 4 S. 81 mit weiteren Hinweisen; Urteil 4A_141/2019 vom 26. September 2019 E. 4.4 mit Hinweisen; MAUCHLE, a.a.O., S. 221 Rz. 445). Die Weisungsbefugnis muss sich dabei insbesondere auf Elemente beziehen wie die Arbeitszeit, das Verhalten am Arbeitsort, das Arbeitsverfahren, die Zuweisung von Arbeiten, den Einsatzplan usw., bei welchen es sich um Anordnungen handelt, die sich nicht nur auf das anzustrebende Ziel, sondern auch auf die Art der Durchführung beziehen (LANZ, a.a.O., S. 1469 f.). Zur Begründung eines derartigen Subordinationsverhältnisses reichen ein blosses Weisungsrecht (Art. 397 Abs. 1 OR) sowie eine Pflicht zur Rechenschaftsablegung (Art. 400 Abs. 1 OR) nicht aus. Vielmehr hat die betroffene Person, wie dargelegt, in verschiedener Hinsicht von der Weisungen erteilenden Partei abhängig zu sein (MAUCHLE, a.a.O., S. 224 Rz. 468 und S. 280 Rz. 575).
6.2.3
Was die vorliegend im Fokus stehende private Fachbeistandsperson anbelangt, ist diese in persönlicher, organisatorischer und zeitlicher Hinsicht grundsätzlich nicht von der Erwachsenenschutzbehörde abhängig. Sie hat namentlich weder von der Behörde vorgegebene Arbeitszeiten einzuhalten noch ist sie an einen bestimmten vordefinierten Arbeitsort gebunden. In Bezug auf den Grad der Weisungsgebundenheit ist festzuhalten, dass die Erwachsenenschutzbehörde zwar die Beistandsart bestimmt und die Aufgabenbereiche des Beistands umschreibt, dieser aber innerhalb dieses Rahmens sein Vorgehen grundsätzlich selber wählt und insbesondere bei den üblichen Aufgaben des Beistandsmandats eine relativ weitgehende Autonomie geniesst. Die Behörde sorgt gemäss Art. 400 Abs. 3 ZGB lediglich dafür, dass der Beistand oder die Beiständin die erforderliche Instruktion, Beratung und Unterstützung erhält. Eine unmittelbare Beeinflussung des Gangs und der Gestaltung der Arbeit des Beistands in Form von Weisungen durch die Erwachsenenschutzbehörde findet nur im Einzelfall statt. So nimmt die Behörde hauptsächlich mittels Prüfung der periodischen Berichte und Rechnungen
eine gewisse Kontrolle über die Tätigkeiten der Beistandsperson wahr (vgl. Art. 410 f. sowie Art. 415 Abs. 1 und 2 ZGB; im Detail MAUCHLE, a.a.O., S. 142 ff. Rz. 299 ff., S. 239 oben Rz. 496). Überdies hat die Erwachsenenschutzbehörde bei der Vornahme bestimmter Vertretungsgeschäfte durch die Beistandsperson mitzuwirken, womit sie ebenfalls deren Arbeit mitzubeeinflussen vermag (Art. 416 Abs. 1 und Art. 417 ZGB; MAUCHLE, a.a.O., S. 145 ff. Rz. 305 ff.). Nötigenfalls trifft die Behörde ferner im Sinne einer gewissen Steuerung und Qualitätssicherung gegenüber der Beistandsperson Massnahmen zur Wahrung der Interessen der verbeiständeten Person (etwa die Berichtsperiode anpassen, behördliche Weisungen erlassen oder den Aufgabenbereich der Beistandsperson erweitern oder reduzieren; Art. 415 Abs. 3 ZGB; siehe MAUCHLE, a.a.O., S. 144 f. Rz. 304 und S. 239 Rz. 496).
Die Behörde kann somit zwar durchaus Einfluss auf die Arbeit der Beistandsperson nehmen bzw. sich an der konkreten Vornahme bestimmter (Rechts-)Handlungen beteiligen. Allerdings liegt die Häufigkeit und Intensität der Einflussnahme nicht im ausschliesslichen Ermessen der Erwachsenenschutzbehörde, sondern ist partiell vom Gesetz vorgegeben und zudem massgeblich von den konkreten Gegebenheiten abhängig. Im Grundsatz und insbesondere bei den Arbeitstätigkeiten im Rahmen der üblichen Aufgaben, welche die Beistandsperson bei der Führung der Beistandschaft wahrzunehmen hat, behält sie eine relativ weitgehende Autonomie (MAUCHLE, a.a.O., S. 239 Rz. 396, S. 281 oben Rz. 575).
6.3
Gemäss dem in E. 6.1 hiervor Aufgeführten hat das Bundesgericht seinen Entscheid in
BGE 98 V 230
, den Vormund AHV-beitragsrechtlich als Unselbstständigerwerbenden zu qualifizieren, massgeblich damit begründet, dass dieser einem allgemeinen Weisungs- und Aufsichtsrecht der Vormundschaftsbehörde unterstand.
6.3.1
Entsprechende Möglichkeiten zur Einflussnahme und Überwachung des Mandatsträgers stehen aktuell, wie in E. 6.2.3 aufgezeigt, auch der Erwachsenenschutzbehörde gestützt auf die rechtliche Ausgestaltung ihres Verhältnisses zum Beistand zur Verfügung. Der behördlichen Aufsicht sowie den möglichen Massnahmen zur Einflussnahme ist jedoch zum einen primär eine Sicherungsfunktion zugunsten der Interessen der verbeiständeten Person beizumessen. Zum andern ist eine weitgehend selbstständige Mandatsführung durch die Beistandsperson geradezu charakteristisch für das zur
Erwachsenenschutzbehörde bestehende Arbeitsleistungsverhältnis sui generis, welches unter kein anderes im Gesetz normiertes Verhältnis auf Arbeitsleistung zu subsumieren ist (MAUCHLE, a.a.O., S. 244 f. Rz. 504 f. mit weiteren Hinweisen, S. 281 Rz. 576). Diesem Aspekt kommt hier insofern noch erhöhte Bedeutung zu, als mit Blick auf die konkrete Umsetzung des Beistandsmandats durch die Beschwerdeführerin lediglich allgemein gehaltene Ernennungsurkunden, nicht aber weitergehende Einsatzverträge bestehen (vgl. E. 4.3 hiervor).
Im Hinblick auf das Element der wirtschaftlichen Abhängigkeit lässt sich ferner festhalten, dass bei privaten Fachbeiständen die Entschädigung aus einem Beistandsmandat regelmässig neben Einkommen aus weiterer Erwerbstätigkeit oder eine Rente tritt und betragsmässig in der Regel von untergeordneter Bedeutung ist. Das ökonomische Abhängigsein des privaten Fachbeistands von der Erwachsenenschutzbehörde hält sich demnach üblicherweise in (engen) Grenzen (dazu MAUCHLE, a.a.O., S. 236 f. Rz. 495, S. 281 Rz. 577). Beim Wegfall des Beistandsmandats tritt für den Fachbeistand daher im Regelfall keine dem Stellenverlust eines Arbeitnehmenden vergleichbare Situation ein. Zudem wird die Entschädigung der Beistandsperson nicht basierend auf ihrer Präsenzzeit festgelegt, sondern unter Berücksichtigung des Umfangs sowie der Art und Komplexität der ihr übertragenen Aufgaben.
Schliesslich ist der private Fachbeistand regelmässig nicht in die Organisation der Erwachsenenschutzbehörde eingegliedert (MAUCHLE, a.a.O., S. 250 f. Rz. 515 f., S. 281 Rz. 575), was auch auf die Beschwerdeführerin zutrifft (vgl. E. 5.2 hiervor).
6.3.2
Zusammenfassend weist die Tätigkeit der privaten Fachbeistandsperson sowohl Kriterien auf, die für eine selbstständige Erwerbstätigkeit sprechen, als auch solche, welche auf eine unselbstständige Beschäftigung hindeuten. Insgesamt aber, namentlich weil nach den vorstehenden Darlegungen nicht von einem eigentlichen wirtschaftlichen respektive arbeitsorganisatorischen Abhängigkeitsverhältnis ausgegangen werden kann, überwiegen diejenigen Merkmale, die auf eine selbstständige Tätigkeit schliessen lassen (in diesem Sinne auch MAUCHLE, a.a.O., S. 282 Rz. 578 f.).
Es bestehen daher ernsthafte sachliche Gründe, die es rechtfertigen, das Amt der privaten Fachbeistandsperson - anders als dasjenige des in
BGE 98 V 230
beurteilten nebenamtlichen Vormunds - als selbstständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren.
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de
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Art. 5 cpv. 1 e 2, art. 8 e 9 cpv. 1, art. 13 LAVS; statuto giuridico di contribuente all'AVS. Nella sua funzione di curatrice privata con qualifiche professionali specifiche, nominata dall'autorità di protezione dei minori e degli adulti, l'assicurata esercita un'attività indipendente dal punto di vista dello statuto giuridico di contribuente all'AVS (consid. 6.2 e 6.3).
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it
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-139%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,028
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146 V 152
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146 V 152
Regeste b
Art. 23-30 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit; Art. 3 Abs. 1 und 2 KVG; Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 lit. e und Art. 36 Abs. 2 KVV; internationale Sachleistungsaushilfe einer in der Schweiz wohnhaften Bezügerin einer Altersrente eines EU-Mitgliedstaats. Im Rahmen der internationalen Sachleistungsaushilfe werden in der Schweiz als Wohnstaat Sachleistungen durch die Gemeinsame Einrichtung KVG nach den schweizerischen Rechtsvorschriften erbracht, als ob die betroffene Person - hier eine niederländische Altersrentnerin - in der Schweiz krankenversichert wäre; es handelt sich um eine punktuelle Anwendung des schweizerischen Leistungssystems (sog. Versichertenfiktion [punktuelle Integration über eine Fiktion des Mitgliedsstatus]; E. 9). Art. 36 Abs. 2 KVV, wonach die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Behandlungen übernimmt, die in Notfällen im Ausland (auch in sog. Drittstaaten) erbracht werden, ist im vorliegenden Fall, in dem sich die Leistungsansprecherin einer medizinischen Behandlung in Dubai unterzogen hat, daher anwendbar (E. 10.2).
Sachverhalt ab Seite 154
A.
A.a
Die 1935 geborene, in der Schweiz wohnhafte A. ist niederländische Staatsangehörige und bezieht eine niederländische Altersrente. Sie ist bei der Gemeinsamen Einrichtung KVG (nachfolgend: GE KVG) für die internationale Leistungsaushilfe nach den geltenden EU-Koordinationsrechtsgrundlagen registriert.
A.b
Am 25. Dezember 2017 reiste sie ferienhalber in die Vereinigten Arabischen Emirate. Zwei Tage später, am 27. Dezember 2017, unterzog sie sich im Spital B. in Dubai einer Knieuntersuchung (Erstkonsultation). In der Folge machte sie in den Niederlanden die Rückvergütung der entsprechenden Behandlungskosten von umgerechnet knapp Fr. 100.- geltend. Die zuständige niederländische Behörde wies das Kostenübernahmegesuch mit Beschluss vom 17. April 2018 ab, welcher auf Rechtsmittel hin mit Entscheid der niederländischen Verbindungsstelle für Krankheit und Mutterschaft in der EU/ EFTA CAK vom 20. Juli 2018 bestätigt wurde.
Im August 2018 meldete sich A. bei der GE KVG und ersuchte um Übernahme der in Dubai angefallenen Behandlungskosten. Dies wurde durch die GE KVG abgelehnt.
B.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 25. März 2019 ab.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem (sinngemässen) Rechtsbegehren, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids und des Einspracheentscheids der GE KVG vom 15. November 2018 sei letztere zu verpflichten, die am 27. Dezember 2017 im Spital B. in Dubai angefallenen Behandlungskosten zu übernehmen.
Die GE KVG schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
beantragt ebenfalls die Abweisung der Rechtsvorkehr. A. lässt sich nochmals mit Eingaben vom 14. und 18. Juni 2019 in der Sache vernehmen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
(...)
1.2
Zu beurteilen ist zunächst, inwiefern die Beschwerdegegnerin in der vorliegenden Konstellation überhaupt befugt ist, eine Verfügung zu erlassen.
1.2.1
Die GE KVG erfüllt u.a. - so auch hier - Aufgaben als aushelfende Trägerin am Wohn- oder Aufenthaltsort der Versicherten, für die auf Grund von Art. 95a KVG Anspruch auf internationale Leistungsaushilfe besteht (Art. 18 Abs. 3 KVG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 Satz 2 KVV [SR 832.102]; vgl. zum Begriff der Leistungsaushilfe im Detail E. 4.2.2.2 und 9.1 hiernach). Sie fungiert in dieser Funktion im Rahmen der Sachleistungsaushilfe in der Schweiz als Honorarschuldnerin gegenüber den Leistungserbringern (Tiers payant) oder den Leistungsansprechern (Tiers garant; vgl. GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung [nachfolgend: Krankenversicherung], in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 595 oben Rz. 611).
1.2.2
Weder Art. 18 KVG ("Gemeinsame Einrichtung") noch Art. 19 KVV ("Gemeinsame Einrichtung" - "Erfüllung internationaler Aufgaben") bzw. Art. 22 KVV ("Streitigkeiten") räumen der GE KVG im Falle der Leistungsaushilfe in der Schweiz explizit eine Verfügungsbefugnis gegenüber Leistungsansprechern ein. Es ergibt sich daher nicht unmittelbar aus den rechtlichen Grundlagen, in welchen Verfahren allfällige Differenzen auszutragen sind (anders bei Streitigkeiten mit Versicherern respektive Leistungserbringern: vgl. Art. 22 KVV). Da die GE KVG in diesen Fällen die gleiche Stellung inne hat wie ein zugelassener Krankenversicherer, erscheint es jedoch sachgerecht, ihr ebenfalls Verfügungskompetenz zuzugestehen (in diesem Sinne auch EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 595 oben Rz. 611;
ders.
, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, S. 117 oben zu Art. 18 KVG).
Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin die Ablehnung der Rückerstattung der Behandlungskosten in Dubai somit prozessual
zu Recht in Form einer Verfügung eröffnet bzw. - auf Einsprache hin - mittels Einspracheentscheids bestätigt.
(...)
3.
3.1
Streitgegenstand bildet die Frage, ob Bundesrecht verletzt wurde, indem die Vorinstanz die Kostenvergütungspflicht der Beschwerdegegnerin in Bezug auf die am 27. Dezember 2017 im Spital B. in Dubai durchgeführte ärztliche Behandlung verneint und den Einspracheentscheid vom 15. November 2018 bestätigt hat.
3.2
Unbestritten ist, dass angesichts der Gegebenheiten - die Beschwerdeführerin ist niederländische Staatsangehörige mit Wohnsitz in der Schweiz, die eine niederländische Altersrente bezieht und sich im Dezember 2017 in Dubai einer ärztlichen Untersuchung unterzogen hat - ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt.
4.
4.1
Nach Art. 1 Abs. 1 des auf der Grundlage von Art. 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA; SR 0.142.112.681) ausgearbeiteten und Bestandteil des Abkommens bildenden (Art. 15 FZA) Anhangs II FZA (in der bis 31. März 2012 geltenden Fassung) in Verbindung mit Abschnitt A dieses Anhangs wenden die Vertragsparteien untereinander insbesondere die Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (AS 2004 121; nachfolgend: VO Nr. 1408/71), und (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (AS 2005 3909) oder gleichwertige Vorschriften an.
Mit Wirkung auf 1. April 2012 sind diese beiden Rechtsakte durch die Verordnungen (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (SR 0.831.109.268.1; nachfolgend: VO Nr. 883/2004) sowie (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (SR 0.831. 109.268.11) abgelöst worden (
BGE 144 V 127
E. 4.1 S. 129;
BGE 143 V 52
E. 6.1 S. 55 f.;
BGE 141 V 246
E. 2.1 S. 248 f.).
4.2
Diese neuen Verordnungen - in der seit 1. Januar 2015 geltenden Fassung (somit einschliesslich der Änderung gemäss Verordnung [EU] Nr. 465/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2012 zur Änderung der Verordnung [EG] Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und der Verordnung [EG] Nr. 987/2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung [EG] Nr. 883/2004 [AS 2015 345]) - sind auf den hier zu beurteilenden Fall in zeitlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht anwendbar (vgl. auch
BGE 145 V 266
E. 6.1.2 und 6.1.3 S. 272 f.;
BGE 144 V 127
E. 4.2 S. 129 f.;
BGE 143 V 52
E. 6.2 S. 56;
BGE 141 V 612
E. 3.1 S. 615 f. mit weiteren Hinweisen).
4.2.1
4.2.1.1
Titel II der VO Nr. 883/2004 (Art. 11-16) enthält allgemeine Kollisionsregeln zur Bestimmung der anzuwenden Rechtsvorschriften. Dabei legt Art. 11 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 den kollisionsrechtlichen Grundsatz der Einheitlichkeit der anwendbaren Rechtsvorschriften in dem Sinne fest, dass für jede betroffene Person die Rechtsvorschriften nur eines Mitgliedstaats massgebend sind.
4.2.1.2
Bei Arbeitnehmenden und Selbstständigerwerbenden gelten in der Regel die Rechtsvorschriften desjenigen Mitgliedstaats, in dem sie ihre Tätigkeit ausüben (Art. 11 Abs. 3 Bst. a VO Nr. 883/2004 [Beschäftigungsland- oder Erwerbsortprinzip];
BGE 143 V 52
E. 6.2.1 S. 56;
BGE 140 V 98
E. 6.3 S. 102; Urteil 8C_273/2015 vom 12. August 2015 E. 3.2). Nichterwerbstätige sind sodann ebenfalls den Rechtsvorschriften (nur) eines Mitgliedstaats unterstellt. Nach Art. 11 Abs. 3 Bst. e VO Nr. 883/2004 unterliegen sie den Rechtsvorschriften des Wohnmitgliedstaats, sofern nichts anderes bestimmt ist. Dabei handelt es sich um einen eigenen Anspruch auf Grund des Wohnorts (
BGE 144 V 127
E. 4.2.1.2 S. 130;
BGE 143 V 52
E. 6.2.2 S. 56 f.;
BGE 140 V 98
E. 8.1 S. 103).
4.2.2
Die allgemeinen Vorschriften gemäss Titel II VO Nr. 883/2004 gelten jedoch nur insoweit, als die besonderen Bestimmungen für die einzelnen Leistungsarten, die Titel III bilden ("Besondere Bestimmungen über die verschiedenen Arten von Leistungen" [Art. 17-70]), nicht etwas anderes bestimmen (Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union [EuGH] vom 14. Oktober 2010 C-345/09
van Delft u.a.
, Slg. 2010 I-9879 Randnr. 47 [zwar zur Vorgängerverordnung Nr. 1408/71, hier aber ebenfalls anwendbar, vgl.
BGE 144 V 127
E. 6.3.2.1 S. 136]).
4.2.2.1
Titel III VO Nr. 883/2004 beinhaltet Kollisionsnormen für besondere Situationen im jeweiligen Zweig des Systems der sozialen Sicherheit (beispielsweise in Kapitel 1 [Art. 17-35] Leistungen bei Krankheit sowie Leistungen bei Mutterschaft und gleichgestellte Leistungen bei Vaterschaft). Der Charakter als Kollisionsnorm ist dabei nicht immer bereits aus dem Wortlaut klar erkennbar. Im Unterschied zu Titel II handelt es sich bei diesen Bestimmungen regelmässig nur um punktuelle Regelungen bezüglich einzelner Zweige der sozialen Sicherheit oder einzelner Rechtsgebiete (Näheres bei FRANK SCHREIBER, in: VO [EG] Nr. 883/2004, Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, Kommentar [nachfolgend: Kommentar], 2012, N. 11 zu Vor Art. 11 VO Nr. 883/2004).
4.2.2.2
Art. 23-30 VO Nr. 883/2004 regeln im Sinne der beschriebenen speziellen gemeinschaftsrechtlichen Koordinationsbestimmungen den Sachleistungsanspruch der Rentnerinnen und Rentner und ihrer Familienangehörigen bei Krankheit. Gemäss Art. 24 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 erhält eine Person, die eine Rente oder Renten nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten bezieht und die keinen Anspruch auf Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften des Wohnmitgliedstaats hat, dennoch Sachleistungen für sich und ihre Familienangehörigen, sofern nach den Rechtsvorschriften des für die Zahlung ihrer Rente zuständigen Mitgliedstaats Anspruch auf Sachleistungen bestünde, wenn sie in diesem Mitgliedstaat wohnte. Die Sachleistungen werden vom Träger des Wohnorts für Rechnung des in Abs. 2 der Bestimmung genannten Trägers erbracht, als ob die betreffende Person Anspruch auf eine Rente und Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats hätte (Art. 24 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 [sog. Sachleistungsaushilfe]). Hat der Rentner nur Anspruch auf Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats, so übernimmt der zuständige Träger dieses Mitgliedstaats die Kosten für die Sachleistungen (Art. 24 Abs. 2 Bst. a VO Nr. 883/2004). Art. 24 VO Nr. 883/2004 umfasst somit den Fall, dass Rentnerinnen und Rentner mangels hinreichender Beziehungen zum Rentensystem ihres Wohnortstaats keinen originären Anspruch auf Sachleistungen bei Krankheit im Wohnortstaat haben. Beim Bezug nur einer Rente ist der Träger für Leistungen bei Krankheit desjenigen Staats kostenpflichtig, der die Rente leistet. Der Rentnerin oder dem Rentner wird ein Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber dem Träger des Wohnortstaats gewährt (SCHREIBER, Kommentar, a.a.O., N. 1 und 7 zu Art. 24 VO Nr. 883/2004).
4.2.3
4.2.3.1
Die Anwendung der Kollisionsnormen der VO Nr. 883/2004, nach denen sich die anzuwendenden Rechtsvorschriften bestimmen, ist für die Mitgliedstaaten zwingend. Sie bilden ein geschlossenes System von Kollisionsnormen, das den nationalen Gesetzgebern die Befugnis nimmt, in diesem Bereich den Geltungsbereich und die Anwendungsvoraussetzungen ihrer nationalen Rechtsvorschriften im Hinblick darauf zu bestimmen, welche Personen ihnen unterliegen und in welchem Gebiet sie ihre Wirkung entfalten sollen (erwähntes EuGH-Urteil C-345/09
van Delft u.a.
, Randnrn. 51 f., 56;
BGE 144 V 127
E. 4.2.3.1 S. 131).
4.2.3.2
Bei den vorgenannten Art. 24 f. VO Nr. 883/2004 handelt es sich somit um - von den Mitgliedstaaten zu rezipierende - Bestimmungen, die abweichende Sonderregelungen für die den Rentnern bei Krankheit zustehenden Leistungen enthalten (
BGE 144 V 127
E. 4.2.3.2 S. 131 f.).
4.2.4
Dem hat die Schweiz gesetzgeberisch Rechnung getragen.
4.2.4.1
Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG (in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 KVV) muss sich grundsätzlich jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz innert drei Monaten nach der Wohnsitznahme oder der Geburt in der Schweiz für Krankenpflege versichern lassen, untersteht also dem Krankenversicherungsobligatorium nach KVG. Abs. 2 der Bestimmung stipuliert, dass der Bundesrat Ausnahmen von der Versicherungspflicht vorsehen kann. Er ist damit befugt, bestimmte Personen mit Wohnsitz in der Schweiz von der Versicherungspflicht auszunehmen (
BGE 144 V 127
E. 4.2.4.1 S. 132;
BGE 134 V 34
E. 5.5 S. 37 f. mit Hinweisen; Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 141/97 vom 3. Dezember 1999 E. 4b, in: SVR 2000 KV Nr. 30 S. 95).
4.2.4.2
Die Ausnahmen von der Versicherungspflicht wurden zum einen in der - hier interessierenden - Form der Nichtunterstellung geregelt, die nach Gesetz oder Verordnung automatisch eintritt (Art. 2 Abs. 1 KVV; vgl. auch EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 423 Rz. 46). So sind in der Schweiz niedergelassene Personen, die zwar keinen Anspruch auf eine schweizerische, aber nach dem FZA sowie seinem Anhang II einen Anspruch auf eine Rente eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaft haben, von der Versicherungspflicht in der Schweiz befreit (Art. 2 Abs. 1 lit. e KVV).
5.
Die Vorinstanz erwog, die in der Schweiz wohnhafte, niederländische Beschwerdeführerin, die ausschliesslich eine Altersrente aus
den Niederlanden beziehe, unterstehe als sogenannte Einfachrentnerin gestützt auf die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen wie auch schweizerischen Rechtsgrundlagen nicht der Versicherungspflicht in der Schweiz. Vielmehr bleibe sie grundsätzlich der Krankenversicherung des Mitgliedstaats, welcher die Rente ausrichte, d.h. hier der Niederlanden, angeschlossen. Gemäss den anwendbaren Koordinationsregeln von Art. 23 ff. der VO Nr. 883/2004 sei der Träger für Leistungen bei Krankheit desjenigen Staats kostenpflichtig, der die Rente leiste, wobei der Rentnerin oder dem Rentner ein Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber dem Träger des Wohnortstaats gewährt werde. Dieser mit der VO Nr. 883/2004 implementierte Mechanismus beziehe sich indessen - so das kantonale Gericht im Folgenden - auf medizinische Behandlungen auf dem Territorium des Mitglied-/Wohnsitzstaats, sodass der räumliche Geltungsbereich nicht betroffen sei, soweit eine Behandlung, wie im vorliegenden Fall, in einem Drittstaat beansprucht werde. Der entsprechende Schluss ergebe sich aus Art. 24 VO Nr. 883/2004. Die Vereinigten Arabischen Emirate seien nicht Vertragsstaat des FZA, womit dieses und demzufolge die VO Nr. 883/2004 grundsätzlich nicht zur Anwendung gelangten. Dies betreffe namentlich auch das Diskriminierungsverbot nach Art. 2 FZA bzw. das insoweit gleich weit reichende Gleichbehandlungsgebot nach Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 1408/71 und Art. 4 VO Nr. 883/2004, welches an die Staatsangehörigkeit anknüpfe und sich insbesondere auf die Rechtsvorschriften gemäss Anhang II (Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit) erstrecke (
BGE 143 V 402
E. 6.1 S. 405 f. mit Hinweisen). Bei dieser Ausgangslage sei auch belanglos, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung unter bestimmten Voraussetzungen Kosten von einem in einem Drittstaat erbrachten Leistungen übernehme (Art. 36 KVV). Diese rein binnenrechtliche Norm sei von vornherein nicht anwendbar, da die Beschwerdeführerin, wie dargelegt, nicht nach dem KVG versichert sei. Art. 36 KVV behalte denn auch explizit die Bestimmungen über die internationale Leistungsaushilfe vor. Die in der VO Nr. 883/2004 stipulierte Leistungsaushilfe beschränke sich nach dem Gesagten jedoch auf das eurointernationale Verhältnis der Mitgliedstaaten. Eine weitergehende internationale Leistungsaushilfe sei sodann mangels Sozialversicherungsabkommens zwischen der Schweiz und den Vereinigten Arabischen Emiraten nicht vorgesehen. Ebenso wenig sei in der vorliegenden Konstellation ein Ausnahmefall im Sinne der Rechtsprechung gegeben,
der es auf Grund einer spezifischen sozialrechtlichen Anknüpfung gebieten würde, die einschlägigen Normen der VO Nr. 883/2004 auch in Bezug auf Drittstaaten anzuwenden.
6.
6.1
Dagegen bringt die Beschwerdeführerin letztinstanzlich zum einen vor, auf Grund ihres schweizerischen Wohnsitzes unterstehe sie der hiesigen Rechtsordnung und sei damit in der Schweiz obligatorisch krankenpflegeversichert.
6.2
Dem ist entgegen zu halten, dass die Krankenpflegeversicherung nach KVG in der Schweiz zwar grundsätzlich obligatorisch ist. Dies gilt jedoch nur für Personen, welche die im Gesetz und in den Ausführungsverordnungen festgelegten Voraussetzungen erfüllen. Wie hiervor aufgezeigt (vgl. E. 4.2.4), kann der Bundesrat gemäss Art. 3 Abs. 2 KVG Ausnahmen vorsehen, was mit Art. 2 KVV geschehen ist. Gemäss dessen Abs. 1 lit. c-f KVV sind sämtliche Personen, die in der Schweiz wohnen, aber gestützt auf das europäische Koordinationsrecht der Versicherungspflicht eines anderen Mitgliedstaats unterstehen, automatisch von der Versicherungspflicht in der Schweiz ausgenommen. Dazu gehören explizit auch - in Umsetzung von Art. 24 Abs. 2 Bst. a VO Nr. 883/2004, welche Bestimmung als Kollisionsnorm für bestimmte Situationen der allgemeinen Kollisionsregel gemäss Art. 11 Abs. 3 Bst. e VO Nr. 883/2004 vorgeht (vgl. E. 4.2.1 ff. hiervor) - ausländische Rentenbezügerinnen und -bezüger (lit. e). In wenigen, abschliessend aufgeführten Spezialfällen besteht die Möglichkeit eines freiwilligen Anschlusses an die Krankenpflegeversicherung (Art. 3 [Grenzgänger und -gängerinnen], 4 Abs. 3 [entsandte Arbeitnehmer und -nehmerinnen] und Art. 6 KVV [Personen mit Vorrechten nach internationalem Recht]). Personen mit Wohnsitz in der Schweiz, die eine ausländische Rente erhalten, fallen nicht darunter, sondern sind im Gegenteil gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. e KVV gerade von der Versicherungspflicht (und -möglichkeit) ausgenommen (vgl.
BGE 144 V 127
E. 6.2.2 S. 133 f.; zudem EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 442 Rz. 110, S. 594 Rz. 609; EDGAR IMHOF, Über die Kollisionsnormen der Verordnung Nr. 1408/ 71 [anwendbares Sozialrecht, zugleich Versicherungsunterstellung], SZS 2008 S. 313 ff., insb. S. 336 unten f.).
7.
Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, auch für den Fall, dass ihr lediglich der Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber der Schweiz zustehe mit anschliessender Kostenrückerstattung
durch die Niederlande als rentenleistendem Staat, sei die Schweiz verpflichtet, im Rahmen der Sachleistungsaushilfe die in Dubai angefallenen Behandlungskosten zu übernehmen.
8.
8.1
Die Vorinstanz hält dem entgegen, die in Art. 23 ff. VO Nr. 883/ 2004 stipulierten Koordinationsregeln - und damit auch die darin geregelte Sachleistungsaushilfe bei Rentnerinnen und Rentnern - kämen lediglich zum Tragen bei medizinischen Behandlungen auf dem Territorium eines Mitglied-/Wohnsitzstaats. Soweit eine solche, wie im vorliegenden Fall, in einem Drittstaat erfolge, entfalle der entsprechende Mechanismus mangels räumlichen Geltungsbereichs (vgl. auch E. 5 hiervor).
8.2
Die VO Nr. 883/2004 enthält keine ausdrückliche Bestimmung bezüglich ihres räumlichen (territorialen) Geltungsbereichs. Die Frage danach stellt sich immer dann, wenn betroffene Personen sich auf die Verordnung berufen möchten, aber Vorgänge im Raum stehen, die sich ausserhalb des Gebiets der EU-Mitgliedstaaten abgespielt haben (vgl. MAXIMILIAN FUCHS, in: Europäisches Sozialrecht [nachfolgend: Sozialrecht], Maximilian Fuchs [Hrsg.], 7. Aufl. 2018, N. 46 Einführung).
8.2.1
Im grundlegenden Urteil des EuGH
van Roosmalen
(vom 23. Oktober 1986 C-300/84, Slg. 1986 03097) wurde hervorgehoben, dass es für die Bejahung des räumlichen Geltungsbereichs - und damit auch für die Anwendung der VO Nr. 883/2004 - nicht auf den Ort der Tätigkeit ankomme, sondern auf die Beziehungen der betreffenden Person zu dem Mitgliedstaat, unter dessen sozialrechtlichem Regime sie relevante Zeiten zurückgelegt habe (Randnr. 29). Das ausschlaggebende Kriterium für die Anwendbarkeit der Verordnung bestehe - so das Gericht im Folgenden (Randnr. 30) - in der Bindung der versicherten Person an ein System der sozialen Sicherheit eines Mitgliedstaats. Dieser Grundsatz wurde in der Folge bestätigt (Urteil vom 14. November 1990 C-105/89
Buhari Haji
, Slg. 1990 I-04211; ferner Urteil vom 29. Juni 1994 C-60/93
Aldewereld
, Slg. 1994 I-2991, besprochen und adaptiert in
BGE 139 V 216
). Damit kommt es zu einer scheinbaren Erstreckung des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung auf Gebiete ausserhalb der Mitgliedstaaten. Tatsächlich aber geht es nicht um eine Erweiterung des Geltungsbereichs, sondern um die Frage der funktionalen Bestimmung der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Sozialrechtsordnung des
Mitgliedstaats. Die funktionale Zuordnung ist nicht so sehr vom Ort abhängig, an dem sich der Einzelne befindet, sondern von anderen Merkmalen, welche die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Sozialrechtssystem ausdrücken (in diesem Sinne auch FUCHS, Sozialrecht, a.a.O., N. 48 Einführung; SUSANNE DERN, Kommentar, a.a.O., N. 40 zu Art. 1 VO Nr. 883/2004; BETTINA KAHIL-WOLFF, Droit social européen, Union européenne et pays associés, 2017, S. 358 Ziff. 566 und S. 359 Ziff. 569). Im Urteil
Keller
(vom 12. April 2005 C-145/03, Slg. 2005 I-02529 [betreffend lebensnotwendiger Behandlung in einem Drittstaat unter dem Blickwinkel von Art. 22 VO Nr. 1408/71]) wies der EuGH denn auch ausdrücklich darauf hin, der blosse Umstand, dass die fragliche Behandlung ausserhalb des Gemeinschaftsgebiets erfolgt sei, reiche nicht aus, um die Anwendung der Verordnungen auszuschliessen, da das entscheidende Kriterium für deren Anwendbarkeit in der Bindung der betreffenden versicherten Person an ein System der sozialen Sicherheit eines Mitgliedstaats liege (Randnr. 38 mit weiteren Hinweisen).
8.2.2
Daraus lässt sich für den vorliegend zu beurteilenden Fall ohne Weiteres der Schluss ziehen, dass der Umstand, dass sich die in der Schweiz wohnhafte niederländische Beschwerdeführerin, welche über ihren niederländischen Rentenbezug dem Krankenversicherungssystem in den Niederlanden angeschlossen ist, in Dubai einer medizinischen Behandlung unterzogen hat, die Anwendbarkeit der VO Nr. 883/2004 nicht ausschliesst. Die in Art. 24 der Verordnung enthaltene Regelung - und damit auch die darin vorgesehene, durch den Träger des Wohnortstaats für Leistungen bei Krankheit zu erbringende Sachleistungsaushilfe - gilt daher auch für die Beschwerdeführerin.
9.
9.1
Im Rahmen der erwähnten Sachleistungsaushilfe werden in der Schweiz als Wohnstaat Sachleistungen durch die GE KVG nach den schweizerischen Rechtsvorschriften erbracht, und zwar so, als ob die betroffene Person in der Schweiz versichert wäre (vgl. Art. 17 und 19 Abs. 1 Satz 2 VO Nr. 883/2004). Es handelt sich um eine punktuelle Anwendung des schweizerischen Leistungssystems (sog. Versichertenfiktion [punktuelle Integration über eine Fiktion des Mitgliedsstatus]; sieheKARL-JÜRGEN BIEBACK, Sozialrecht, a.a.O., N. 14 und 16 zu Art. 17 VO Nr. 883/2004, N. 11 zu Art. 19 VO Nr. 883/ 2004 sowie N. 4 zu Art. 24 VO Nr. 883/2004; SCHREIBER, Kommentar, a.a.O., N. 7 zu Art. 17 VO Nr. 883/2004 und N. 10 zu Art. 24 VO
Nr. 883/2004; EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 583 Rz. 570, S. 584 f. Rz. 576 f.; in diesem Sinne auch Urteile 9C_562/ 2010 vom 29. April 2011 E. 3.2 und 5.1, in: SVR 2012 KV Nr. 8 S. 25, und 9C_61/2007 vom 25. Februar 2008 E. 2.3). Wer in einem Mitgliedstaat krankenversichert ist, hat demnach Anrecht darauf, in jedem anderen Mitgliedstaat, in dem er oder sie sich aufhält, die Krankenversicherungsleistungen des dortigen Systems aushilfsweise in Anspruch nehmen zu können (vgl. etwa URSULA HOHN, Rechtsprobleme bei der Umsetzung des Koordinationsrechts in der Krankenversicherung, in: Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, 2006, S. 61 ff., insb. S. 73). Nichts Abweichendes ergibt sich aus der vom BSV in seiner Vernehmlassung angeführten Rechtsprechung des EuGH. So hält dieser u.a. fest, dass ein "Zugang zur Behandlung in den anderen Mitgliedstaaten unter Voraussetzungen der Kostenübernahme" dazu beitrage, "die Freizügigkeit der Sozialversicherten zu fördern [...] und in gleichemMasse die Erbringung von grenzüberschreitenden medizinischen Dienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern" (Urteil vom 23. Oktober 2003 C-56/01
Inizan
, Slg. 2003 I-12403 Randnr. 21; ferner Urteil vom 12. Juli 2001 C-368/98
Vanbraekel
, Slg. 2001 I-5363). Die Sachleistungsaushilfe soll es den betroffenen Personen vielmehr ermöglichen, in den anderen Mitgliedstaaten Sachleistungen zu erhalten (Urteil vom 3. Juli 2003 C-156/01
Van der Duin
, Slg. 2003 I-7045 Randnr. 50).
9.2
Die Beschwerdeführerin ist somit, was ihre ärztliche Untersuchung in Dubai und die dadurch angefallenen Kosten anbelangt, im Rahmen der Sachleistungsaushilfe so zu behandeln, als wenn sie dem schweizerischen Krankenversicherungsrecht unterstellt wäre.
10.
10.1
Das schweizerische KVG beinhaltet, worauf die Beschwerdeführerin sich denn auch beruft, insbesondere folgende Bestimmung: Gemäss aArt. 34 Abs. 2 Satz 1 KVG (in der bis 31. Dezember 2017 in Kraft gestandenen Fassung) kann der Bundesrat bestimmen, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 oder Art. 29 KVG übernimmt, die aus medizinischen Gründen im Ausland erbracht werden. In der seit 1. Januar 2018 geltenden Fassung von Art. 34 Abs. 2 lit. a KVG kann der Bundesrat vorsehen, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 und Art. 29 KVG übernimmt, die aus medizinischen Gründen oder im Rahmen der
grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für in der Schweiz wohnhafte Versicherte im Ausland erbracht werden. Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat Art. 36 KVV mit der Überschrift "Leistungen im Ausland" erlassen. Nach dessen Abs. 2 übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Behandlungen, die in Notfällen im Ausland erbracht werden. Ein Notfall liegt vor, wenn Versicherte bei einem vorübergehenden Auslandsaufenthalt einer medizinischen Behandlung bedürfen und eine Rückreise in die Schweiz nicht angemessen ist. Kein Notfall besteht, wenn sich Versicherte zum Zweck dieser Behandlung ins Ausland begeben. Laut Art. 36 Abs. 4 Satz 1 KVV wird für Leistungen nach Abs. 2 der Bestimmung höchstens der doppelte Betrag der Kosten übernommen, die in der Schweiz vergütet würden.
Der Begriff des Auslandaufenthalts gemäss Art. 36 Abs. 2 KVV definiert sich mit Bezug auf den Wohnortstaat der betroffenen Person und umfasst daher auch sog. Drittstaaten (u.a. EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 575 Rz. 545).
10.2
Weshalb Art. 36 Abs. 2 KVV im Falle der Beschwerdeführerin keine Anwendung finden sollte, ist - entgegen der Betrachtungsweise von Vorinstanz, BSV und Beschwerdegegnerin - nicht einsichtig.
10.2.1
Das Argument, es handle sich dabei um eine rein binnenrechtliche Norm, welche von vornherein nicht einschlägig sei, da die Beschwerdeführerin nicht nach dem KVG versichert sei, greift im Rahmen der Sachleistungsaushilfe, die ein punktuelles Heranziehen der Bestimmungen zur schweizerischen obligatorischen Krankenpflegeversicherung vorsieht, gerade nicht.
10.2.2
Auch lässt sich nichts Gegenteiliges aus Art. 36 Abs. 5 KVV schliessen, worin der Vorbehalt der Bestimmungen über die internationale Leistungsaushilfe stipuliert wird. Zwar ist das Verhältnis von Art. 36 Abs. 2 KVV und der internationalen Leistungshilfe, wie in der Lehre verschiedentlich ausgeführt, nicht restlos geklärt (vgl. u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 39 zu Art. 34 KVG; SILVIA BUCHER, Hospitalisation im europäischen Ausland, in: Ausserkantonale Hospitalisation: Eine Tür zu mehr Wettbewerb im Gesundheitswesen?, 2006, S. 47 f. Rz. 66 ff.). Aus der Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG ist ersichtlich, dass der Bundesrat davon ausging, der Versicherungsschutz der Versicherten würde sich mit der Einführung der internationalen Leistungsaushilfe verbessern
(BBl 1999 6128 ff., insb. 6154 Ziff. 1.4.7.3 und 6355 f. Ziff. 2.7.4.4). Diesen Willen des Verordnungsgebers gilt es im Rahmen der Auslegung von Art. 36 Abs. 5 KVV zu berücksichtigen. Sinn und Zweck des in der Bestimmung statuierten Vorbehalts der internationalen Leistungsaushilfe ist daher darin zu sehen, dass damit eine Verbesserung - sicher aber keine Verschlechterung - des Versicherungsschutzes bei Auslandsbehandlung angestrebt wird. Der aushelfende Mitgliedstaat hat in keinem Fall mehr oder anderes zu leisten, als sein System für die eigenen Bürger vorsieht (vgl. EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 582 Rz. 566), aber eben auch nicht weniger. Der Regelung von Art. 36 Abs. 2 KVV betreffend Übernahme der Kosten von Notfallbehandlungen im Ausland kann daher nicht mit der Begründung die Anwendung versagt werden, sie würde durch die internationale Leistungsaushilfe gänzlich verdrängt. Art. 36 Abs. 5 KVV ist vielmehr so zu verstehen, dass das nationale Recht nur insofern der internationalen Leistungsaushilfe zu weichen hat, als sich diese als das für die betroffene Person günstigere Recht erweist. Die koordinationsrechtlichen Verordnungen stehen einer Anwendung von Art. 36 Abs. 2 KVV mithin nicht entgegen, wenn der Anspruch auf Leistungen aus nationalem Recht gleich hoch oder höher ist als der, den die betroffene Person hätte, wenn die Erstattung der Kosten unter den Voraussetzungen der Sachleistungsaushilfe gemäss Koordinationsrecht erfolgt wäre (zur Thematik u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 40 f. zu Art. 34 KVG).
10.3
Nach dem Dargelegten ist die in Art. 36 Abs. 2 KVV vorgesehene Kostenübernahme von notfallmässigen Behandlungen im Ausland im Rahmen der Sachleistungsaushilfe grundsätzlich auch auf die Beschwerdeführerin anwendbar. Die obligatorische Krankenpflegeversicherung wird daher für die in Dubai angefallenen Behandlungskosten aushilfsweise leistungspflichtig, sofern ein Notfall gemäss der Bestimmung vorliegt. Dies wurde bislang nicht geprüft. Insbesondere nicht geäussert haben sich Beschwerdegegnerin und Vorinstanz namentlich zu den Merkmalen der Unaufschiebbarkeit der Behandlung aus medizinischen Gründen und der Unangemessenheit der Rückkehr in die Schweiz (siehe etwa Urteile 9C_566/ 2010 vom 25. Februar 2011 E. 4.2 sowie des Eidg. Versicherungsgerichts K 24/04 vom 20. April 2005 E. 4.2 und K 65/03 vom 5. August 2003 E. 2.2; ferner EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG). Ein Notfall wird in der Regel durch eine plötzlich auftretende, nicht vorhersehbare Behandlungsnotwendigkeit
ausgelöst (Urteile 9C_202/2015 vom 26. Juni 2015 E. 3.2 und 9C_11/ 2007 vom 4. März 2008 E. 3.2 sowie des Eidg. Versicherungsgerichts K 65/03 vom 5. August 2003 E. 2.2; weitere Hinweise in EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG).
Die Sache ist zur entsprechenden Beurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Diese wird dabei insbesondere auch die letztinstanzlich eingereichten Unterlagen der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen haben. Mit dieser Vorgehensweise bleiben den Parteien sämtliche Rechte, insbesondere auch der Anspruch auf den doppelten Instanzenzug (
BGE 125 V 413
E. 2c S. 417 mit Hinweisen; Urteile 9C_263/2017 vom 21. März 2018 E. 7.2.3.2, nicht publ. in:
BGE 144 V 127
, aber in: SVR 2018 KV Nr. 14 S. 82, und 9C_154/2014 vom 3. September 2014 E. 2.2), gewahrt.
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de
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Regeste a
Art. 18 KVG; Art. 19 und 22 KVV; Gemeinsame Einrichtung KVG. Der Gemeinsamen Einrichtung KVG, die im Rahmen der internationalen Sachleistungsaushilfe Aufgaben als aushelfende Trägerin am Wohn- oder Aufenthaltsort der versicherten Personen erfüllt, kommt in entsprechenden Verfahren gegenüber den Leistungsansprechern die gleiche Verfügungskompetenz zu wie zugelassenen Krankenversicherern (E. 1.2.2).
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de
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-152%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,029
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146 V 152
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146 V 152
Regeste b
Art. 23-30 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit; Art. 3 Abs. 1 und 2 KVG; Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 lit. e und Art. 36 Abs. 2 KVV; internationale Sachleistungsaushilfe einer in der Schweiz wohnhaften Bezügerin einer Altersrente eines EU-Mitgliedstaats. Im Rahmen der internationalen Sachleistungsaushilfe werden in der Schweiz als Wohnstaat Sachleistungen durch die Gemeinsame Einrichtung KVG nach den schweizerischen Rechtsvorschriften erbracht, als ob die betroffene Person - hier eine niederländische Altersrentnerin - in der Schweiz krankenversichert wäre; es handelt sich um eine punktuelle Anwendung des schweizerischen Leistungssystems (sog. Versichertenfiktion [punktuelle Integration über eine Fiktion des Mitgliedsstatus]; E. 9). Art. 36 Abs. 2 KVV, wonach die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Behandlungen übernimmt, die in Notfällen im Ausland (auch in sog. Drittstaaten) erbracht werden, ist im vorliegenden Fall, in dem sich die Leistungsansprecherin einer medizinischen Behandlung in Dubai unterzogen hat, daher anwendbar (E. 10.2).
Sachverhalt ab Seite 154
A.
A.a
Die 1935 geborene, in der Schweiz wohnhafte A. ist niederländische Staatsangehörige und bezieht eine niederländische Altersrente. Sie ist bei der Gemeinsamen Einrichtung KVG (nachfolgend: GE KVG) für die internationale Leistungsaushilfe nach den geltenden EU-Koordinationsrechtsgrundlagen registriert.
A.b
Am 25. Dezember 2017 reiste sie ferienhalber in die Vereinigten Arabischen Emirate. Zwei Tage später, am 27. Dezember 2017, unterzog sie sich im Spital B. in Dubai einer Knieuntersuchung (Erstkonsultation). In der Folge machte sie in den Niederlanden die Rückvergütung der entsprechenden Behandlungskosten von umgerechnet knapp Fr. 100.- geltend. Die zuständige niederländische Behörde wies das Kostenübernahmegesuch mit Beschluss vom 17. April 2018 ab, welcher auf Rechtsmittel hin mit Entscheid der niederländischen Verbindungsstelle für Krankheit und Mutterschaft in der EU/ EFTA CAK vom 20. Juli 2018 bestätigt wurde.
Im August 2018 meldete sich A. bei der GE KVG und ersuchte um Übernahme der in Dubai angefallenen Behandlungskosten. Dies wurde durch die GE KVG abgelehnt.
B.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 25. März 2019 ab.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem (sinngemässen) Rechtsbegehren, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids und des Einspracheentscheids der GE KVG vom 15. November 2018 sei letztere zu verpflichten, die am 27. Dezember 2017 im Spital B. in Dubai angefallenen Behandlungskosten zu übernehmen.
Die GE KVG schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
beantragt ebenfalls die Abweisung der Rechtsvorkehr. A. lässt sich nochmals mit Eingaben vom 14. und 18. Juni 2019 in der Sache vernehmen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
(...)
1.2
Zu beurteilen ist zunächst, inwiefern die Beschwerdegegnerin in der vorliegenden Konstellation überhaupt befugt ist, eine Verfügung zu erlassen.
1.2.1
Die GE KVG erfüllt u.a. - so auch hier - Aufgaben als aushelfende Trägerin am Wohn- oder Aufenthaltsort der Versicherten, für die auf Grund von Art. 95a KVG Anspruch auf internationale Leistungsaushilfe besteht (Art. 18 Abs. 3 KVG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 Satz 2 KVV [SR 832.102]; vgl. zum Begriff der Leistungsaushilfe im Detail E. 4.2.2.2 und 9.1 hiernach). Sie fungiert in dieser Funktion im Rahmen der Sachleistungsaushilfe in der Schweiz als Honorarschuldnerin gegenüber den Leistungserbringern (Tiers payant) oder den Leistungsansprechern (Tiers garant; vgl. GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung [nachfolgend: Krankenversicherung], in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 595 oben Rz. 611).
1.2.2
Weder Art. 18 KVG ("Gemeinsame Einrichtung") noch Art. 19 KVV ("Gemeinsame Einrichtung" - "Erfüllung internationaler Aufgaben") bzw. Art. 22 KVV ("Streitigkeiten") räumen der GE KVG im Falle der Leistungsaushilfe in der Schweiz explizit eine Verfügungsbefugnis gegenüber Leistungsansprechern ein. Es ergibt sich daher nicht unmittelbar aus den rechtlichen Grundlagen, in welchen Verfahren allfällige Differenzen auszutragen sind (anders bei Streitigkeiten mit Versicherern respektive Leistungserbringern: vgl. Art. 22 KVV). Da die GE KVG in diesen Fällen die gleiche Stellung inne hat wie ein zugelassener Krankenversicherer, erscheint es jedoch sachgerecht, ihr ebenfalls Verfügungskompetenz zuzugestehen (in diesem Sinne auch EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 595 oben Rz. 611;
ders.
, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, S. 117 oben zu Art. 18 KVG).
Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin die Ablehnung der Rückerstattung der Behandlungskosten in Dubai somit prozessual
zu Recht in Form einer Verfügung eröffnet bzw. - auf Einsprache hin - mittels Einspracheentscheids bestätigt.
(...)
3.
3.1
Streitgegenstand bildet die Frage, ob Bundesrecht verletzt wurde, indem die Vorinstanz die Kostenvergütungspflicht der Beschwerdegegnerin in Bezug auf die am 27. Dezember 2017 im Spital B. in Dubai durchgeführte ärztliche Behandlung verneint und den Einspracheentscheid vom 15. November 2018 bestätigt hat.
3.2
Unbestritten ist, dass angesichts der Gegebenheiten - die Beschwerdeführerin ist niederländische Staatsangehörige mit Wohnsitz in der Schweiz, die eine niederländische Altersrente bezieht und sich im Dezember 2017 in Dubai einer ärztlichen Untersuchung unterzogen hat - ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt.
4.
4.1
Nach Art. 1 Abs. 1 des auf der Grundlage von Art. 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA; SR 0.142.112.681) ausgearbeiteten und Bestandteil des Abkommens bildenden (Art. 15 FZA) Anhangs II FZA (in der bis 31. März 2012 geltenden Fassung) in Verbindung mit Abschnitt A dieses Anhangs wenden die Vertragsparteien untereinander insbesondere die Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (AS 2004 121; nachfolgend: VO Nr. 1408/71), und (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (AS 2005 3909) oder gleichwertige Vorschriften an.
Mit Wirkung auf 1. April 2012 sind diese beiden Rechtsakte durch die Verordnungen (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (SR 0.831.109.268.1; nachfolgend: VO Nr. 883/2004) sowie (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (SR 0.831. 109.268.11) abgelöst worden (
BGE 144 V 127
E. 4.1 S. 129;
BGE 143 V 52
E. 6.1 S. 55 f.;
BGE 141 V 246
E. 2.1 S. 248 f.).
4.2
Diese neuen Verordnungen - in der seit 1. Januar 2015 geltenden Fassung (somit einschliesslich der Änderung gemäss Verordnung [EU] Nr. 465/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2012 zur Änderung der Verordnung [EG] Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und der Verordnung [EG] Nr. 987/2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung [EG] Nr. 883/2004 [AS 2015 345]) - sind auf den hier zu beurteilenden Fall in zeitlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht anwendbar (vgl. auch
BGE 145 V 266
E. 6.1.2 und 6.1.3 S. 272 f.;
BGE 144 V 127
E. 4.2 S. 129 f.;
BGE 143 V 52
E. 6.2 S. 56;
BGE 141 V 612
E. 3.1 S. 615 f. mit weiteren Hinweisen).
4.2.1
4.2.1.1
Titel II der VO Nr. 883/2004 (Art. 11-16) enthält allgemeine Kollisionsregeln zur Bestimmung der anzuwenden Rechtsvorschriften. Dabei legt Art. 11 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 den kollisionsrechtlichen Grundsatz der Einheitlichkeit der anwendbaren Rechtsvorschriften in dem Sinne fest, dass für jede betroffene Person die Rechtsvorschriften nur eines Mitgliedstaats massgebend sind.
4.2.1.2
Bei Arbeitnehmenden und Selbstständigerwerbenden gelten in der Regel die Rechtsvorschriften desjenigen Mitgliedstaats, in dem sie ihre Tätigkeit ausüben (Art. 11 Abs. 3 Bst. a VO Nr. 883/2004 [Beschäftigungsland- oder Erwerbsortprinzip];
BGE 143 V 52
E. 6.2.1 S. 56;
BGE 140 V 98
E. 6.3 S. 102; Urteil 8C_273/2015 vom 12. August 2015 E. 3.2). Nichterwerbstätige sind sodann ebenfalls den Rechtsvorschriften (nur) eines Mitgliedstaats unterstellt. Nach Art. 11 Abs. 3 Bst. e VO Nr. 883/2004 unterliegen sie den Rechtsvorschriften des Wohnmitgliedstaats, sofern nichts anderes bestimmt ist. Dabei handelt es sich um einen eigenen Anspruch auf Grund des Wohnorts (
BGE 144 V 127
E. 4.2.1.2 S. 130;
BGE 143 V 52
E. 6.2.2 S. 56 f.;
BGE 140 V 98
E. 8.1 S. 103).
4.2.2
Die allgemeinen Vorschriften gemäss Titel II VO Nr. 883/2004 gelten jedoch nur insoweit, als die besonderen Bestimmungen für die einzelnen Leistungsarten, die Titel III bilden ("Besondere Bestimmungen über die verschiedenen Arten von Leistungen" [Art. 17-70]), nicht etwas anderes bestimmen (Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union [EuGH] vom 14. Oktober 2010 C-345/09
van Delft u.a.
, Slg. 2010 I-9879 Randnr. 47 [zwar zur Vorgängerverordnung Nr. 1408/71, hier aber ebenfalls anwendbar, vgl.
BGE 144 V 127
E. 6.3.2.1 S. 136]).
4.2.2.1
Titel III VO Nr. 883/2004 beinhaltet Kollisionsnormen für besondere Situationen im jeweiligen Zweig des Systems der sozialen Sicherheit (beispielsweise in Kapitel 1 [Art. 17-35] Leistungen bei Krankheit sowie Leistungen bei Mutterschaft und gleichgestellte Leistungen bei Vaterschaft). Der Charakter als Kollisionsnorm ist dabei nicht immer bereits aus dem Wortlaut klar erkennbar. Im Unterschied zu Titel II handelt es sich bei diesen Bestimmungen regelmässig nur um punktuelle Regelungen bezüglich einzelner Zweige der sozialen Sicherheit oder einzelner Rechtsgebiete (Näheres bei FRANK SCHREIBER, in: VO [EG] Nr. 883/2004, Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, Kommentar [nachfolgend: Kommentar], 2012, N. 11 zu Vor Art. 11 VO Nr. 883/2004).
4.2.2.2
Art. 23-30 VO Nr. 883/2004 regeln im Sinne der beschriebenen speziellen gemeinschaftsrechtlichen Koordinationsbestimmungen den Sachleistungsanspruch der Rentnerinnen und Rentner und ihrer Familienangehörigen bei Krankheit. Gemäss Art. 24 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 erhält eine Person, die eine Rente oder Renten nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten bezieht und die keinen Anspruch auf Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften des Wohnmitgliedstaats hat, dennoch Sachleistungen für sich und ihre Familienangehörigen, sofern nach den Rechtsvorschriften des für die Zahlung ihrer Rente zuständigen Mitgliedstaats Anspruch auf Sachleistungen bestünde, wenn sie in diesem Mitgliedstaat wohnte. Die Sachleistungen werden vom Träger des Wohnorts für Rechnung des in Abs. 2 der Bestimmung genannten Trägers erbracht, als ob die betreffende Person Anspruch auf eine Rente und Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats hätte (Art. 24 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 [sog. Sachleistungsaushilfe]). Hat der Rentner nur Anspruch auf Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats, so übernimmt der zuständige Träger dieses Mitgliedstaats die Kosten für die Sachleistungen (Art. 24 Abs. 2 Bst. a VO Nr. 883/2004). Art. 24 VO Nr. 883/2004 umfasst somit den Fall, dass Rentnerinnen und Rentner mangels hinreichender Beziehungen zum Rentensystem ihres Wohnortstaats keinen originären Anspruch auf Sachleistungen bei Krankheit im Wohnortstaat haben. Beim Bezug nur einer Rente ist der Träger für Leistungen bei Krankheit desjenigen Staats kostenpflichtig, der die Rente leistet. Der Rentnerin oder dem Rentner wird ein Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber dem Träger des Wohnortstaats gewährt (SCHREIBER, Kommentar, a.a.O., N. 1 und 7 zu Art. 24 VO Nr. 883/2004).
4.2.3
4.2.3.1
Die Anwendung der Kollisionsnormen der VO Nr. 883/2004, nach denen sich die anzuwendenden Rechtsvorschriften bestimmen, ist für die Mitgliedstaaten zwingend. Sie bilden ein geschlossenes System von Kollisionsnormen, das den nationalen Gesetzgebern die Befugnis nimmt, in diesem Bereich den Geltungsbereich und die Anwendungsvoraussetzungen ihrer nationalen Rechtsvorschriften im Hinblick darauf zu bestimmen, welche Personen ihnen unterliegen und in welchem Gebiet sie ihre Wirkung entfalten sollen (erwähntes EuGH-Urteil C-345/09
van Delft u.a.
, Randnrn. 51 f., 56;
BGE 144 V 127
E. 4.2.3.1 S. 131).
4.2.3.2
Bei den vorgenannten Art. 24 f. VO Nr. 883/2004 handelt es sich somit um - von den Mitgliedstaaten zu rezipierende - Bestimmungen, die abweichende Sonderregelungen für die den Rentnern bei Krankheit zustehenden Leistungen enthalten (
BGE 144 V 127
E. 4.2.3.2 S. 131 f.).
4.2.4
Dem hat die Schweiz gesetzgeberisch Rechnung getragen.
4.2.4.1
Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG (in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 KVV) muss sich grundsätzlich jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz innert drei Monaten nach der Wohnsitznahme oder der Geburt in der Schweiz für Krankenpflege versichern lassen, untersteht also dem Krankenversicherungsobligatorium nach KVG. Abs. 2 der Bestimmung stipuliert, dass der Bundesrat Ausnahmen von der Versicherungspflicht vorsehen kann. Er ist damit befugt, bestimmte Personen mit Wohnsitz in der Schweiz von der Versicherungspflicht auszunehmen (
BGE 144 V 127
E. 4.2.4.1 S. 132;
BGE 134 V 34
E. 5.5 S. 37 f. mit Hinweisen; Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 141/97 vom 3. Dezember 1999 E. 4b, in: SVR 2000 KV Nr. 30 S. 95).
4.2.4.2
Die Ausnahmen von der Versicherungspflicht wurden zum einen in der - hier interessierenden - Form der Nichtunterstellung geregelt, die nach Gesetz oder Verordnung automatisch eintritt (Art. 2 Abs. 1 KVV; vgl. auch EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 423 Rz. 46). So sind in der Schweiz niedergelassene Personen, die zwar keinen Anspruch auf eine schweizerische, aber nach dem FZA sowie seinem Anhang II einen Anspruch auf eine Rente eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaft haben, von der Versicherungspflicht in der Schweiz befreit (Art. 2 Abs. 1 lit. e KVV).
5.
Die Vorinstanz erwog, die in der Schweiz wohnhafte, niederländische Beschwerdeführerin, die ausschliesslich eine Altersrente aus
den Niederlanden beziehe, unterstehe als sogenannte Einfachrentnerin gestützt auf die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen wie auch schweizerischen Rechtsgrundlagen nicht der Versicherungspflicht in der Schweiz. Vielmehr bleibe sie grundsätzlich der Krankenversicherung des Mitgliedstaats, welcher die Rente ausrichte, d.h. hier der Niederlanden, angeschlossen. Gemäss den anwendbaren Koordinationsregeln von Art. 23 ff. der VO Nr. 883/2004 sei der Träger für Leistungen bei Krankheit desjenigen Staats kostenpflichtig, der die Rente leiste, wobei der Rentnerin oder dem Rentner ein Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber dem Träger des Wohnortstaats gewährt werde. Dieser mit der VO Nr. 883/2004 implementierte Mechanismus beziehe sich indessen - so das kantonale Gericht im Folgenden - auf medizinische Behandlungen auf dem Territorium des Mitglied-/Wohnsitzstaats, sodass der räumliche Geltungsbereich nicht betroffen sei, soweit eine Behandlung, wie im vorliegenden Fall, in einem Drittstaat beansprucht werde. Der entsprechende Schluss ergebe sich aus Art. 24 VO Nr. 883/2004. Die Vereinigten Arabischen Emirate seien nicht Vertragsstaat des FZA, womit dieses und demzufolge die VO Nr. 883/2004 grundsätzlich nicht zur Anwendung gelangten. Dies betreffe namentlich auch das Diskriminierungsverbot nach Art. 2 FZA bzw. das insoweit gleich weit reichende Gleichbehandlungsgebot nach Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 1408/71 und Art. 4 VO Nr. 883/2004, welches an die Staatsangehörigkeit anknüpfe und sich insbesondere auf die Rechtsvorschriften gemäss Anhang II (Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit) erstrecke (
BGE 143 V 402
E. 6.1 S. 405 f. mit Hinweisen). Bei dieser Ausgangslage sei auch belanglos, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung unter bestimmten Voraussetzungen Kosten von einem in einem Drittstaat erbrachten Leistungen übernehme (Art. 36 KVV). Diese rein binnenrechtliche Norm sei von vornherein nicht anwendbar, da die Beschwerdeführerin, wie dargelegt, nicht nach dem KVG versichert sei. Art. 36 KVV behalte denn auch explizit die Bestimmungen über die internationale Leistungsaushilfe vor. Die in der VO Nr. 883/2004 stipulierte Leistungsaushilfe beschränke sich nach dem Gesagten jedoch auf das eurointernationale Verhältnis der Mitgliedstaaten. Eine weitergehende internationale Leistungsaushilfe sei sodann mangels Sozialversicherungsabkommens zwischen der Schweiz und den Vereinigten Arabischen Emiraten nicht vorgesehen. Ebenso wenig sei in der vorliegenden Konstellation ein Ausnahmefall im Sinne der Rechtsprechung gegeben,
der es auf Grund einer spezifischen sozialrechtlichen Anknüpfung gebieten würde, die einschlägigen Normen der VO Nr. 883/2004 auch in Bezug auf Drittstaaten anzuwenden.
6.
6.1
Dagegen bringt die Beschwerdeführerin letztinstanzlich zum einen vor, auf Grund ihres schweizerischen Wohnsitzes unterstehe sie der hiesigen Rechtsordnung und sei damit in der Schweiz obligatorisch krankenpflegeversichert.
6.2
Dem ist entgegen zu halten, dass die Krankenpflegeversicherung nach KVG in der Schweiz zwar grundsätzlich obligatorisch ist. Dies gilt jedoch nur für Personen, welche die im Gesetz und in den Ausführungsverordnungen festgelegten Voraussetzungen erfüllen. Wie hiervor aufgezeigt (vgl. E. 4.2.4), kann der Bundesrat gemäss Art. 3 Abs. 2 KVG Ausnahmen vorsehen, was mit Art. 2 KVV geschehen ist. Gemäss dessen Abs. 1 lit. c-f KVV sind sämtliche Personen, die in der Schweiz wohnen, aber gestützt auf das europäische Koordinationsrecht der Versicherungspflicht eines anderen Mitgliedstaats unterstehen, automatisch von der Versicherungspflicht in der Schweiz ausgenommen. Dazu gehören explizit auch - in Umsetzung von Art. 24 Abs. 2 Bst. a VO Nr. 883/2004, welche Bestimmung als Kollisionsnorm für bestimmte Situationen der allgemeinen Kollisionsregel gemäss Art. 11 Abs. 3 Bst. e VO Nr. 883/2004 vorgeht (vgl. E. 4.2.1 ff. hiervor) - ausländische Rentenbezügerinnen und -bezüger (lit. e). In wenigen, abschliessend aufgeführten Spezialfällen besteht die Möglichkeit eines freiwilligen Anschlusses an die Krankenpflegeversicherung (Art. 3 [Grenzgänger und -gängerinnen], 4 Abs. 3 [entsandte Arbeitnehmer und -nehmerinnen] und Art. 6 KVV [Personen mit Vorrechten nach internationalem Recht]). Personen mit Wohnsitz in der Schweiz, die eine ausländische Rente erhalten, fallen nicht darunter, sondern sind im Gegenteil gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. e KVV gerade von der Versicherungspflicht (und -möglichkeit) ausgenommen (vgl.
BGE 144 V 127
E. 6.2.2 S. 133 f.; zudem EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 442 Rz. 110, S. 594 Rz. 609; EDGAR IMHOF, Über die Kollisionsnormen der Verordnung Nr. 1408/ 71 [anwendbares Sozialrecht, zugleich Versicherungsunterstellung], SZS 2008 S. 313 ff., insb. S. 336 unten f.).
7.
Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, auch für den Fall, dass ihr lediglich der Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber der Schweiz zustehe mit anschliessender Kostenrückerstattung
durch die Niederlande als rentenleistendem Staat, sei die Schweiz verpflichtet, im Rahmen der Sachleistungsaushilfe die in Dubai angefallenen Behandlungskosten zu übernehmen.
8.
8.1
Die Vorinstanz hält dem entgegen, die in Art. 23 ff. VO Nr. 883/ 2004 stipulierten Koordinationsregeln - und damit auch die darin geregelte Sachleistungsaushilfe bei Rentnerinnen und Rentnern - kämen lediglich zum Tragen bei medizinischen Behandlungen auf dem Territorium eines Mitglied-/Wohnsitzstaats. Soweit eine solche, wie im vorliegenden Fall, in einem Drittstaat erfolge, entfalle der entsprechende Mechanismus mangels räumlichen Geltungsbereichs (vgl. auch E. 5 hiervor).
8.2
Die VO Nr. 883/2004 enthält keine ausdrückliche Bestimmung bezüglich ihres räumlichen (territorialen) Geltungsbereichs. Die Frage danach stellt sich immer dann, wenn betroffene Personen sich auf die Verordnung berufen möchten, aber Vorgänge im Raum stehen, die sich ausserhalb des Gebiets der EU-Mitgliedstaaten abgespielt haben (vgl. MAXIMILIAN FUCHS, in: Europäisches Sozialrecht [nachfolgend: Sozialrecht], Maximilian Fuchs [Hrsg.], 7. Aufl. 2018, N. 46 Einführung).
8.2.1
Im grundlegenden Urteil des EuGH
van Roosmalen
(vom 23. Oktober 1986 C-300/84, Slg. 1986 03097) wurde hervorgehoben, dass es für die Bejahung des räumlichen Geltungsbereichs - und damit auch für die Anwendung der VO Nr. 883/2004 - nicht auf den Ort der Tätigkeit ankomme, sondern auf die Beziehungen der betreffenden Person zu dem Mitgliedstaat, unter dessen sozialrechtlichem Regime sie relevante Zeiten zurückgelegt habe (Randnr. 29). Das ausschlaggebende Kriterium für die Anwendbarkeit der Verordnung bestehe - so das Gericht im Folgenden (Randnr. 30) - in der Bindung der versicherten Person an ein System der sozialen Sicherheit eines Mitgliedstaats. Dieser Grundsatz wurde in der Folge bestätigt (Urteil vom 14. November 1990 C-105/89
Buhari Haji
, Slg. 1990 I-04211; ferner Urteil vom 29. Juni 1994 C-60/93
Aldewereld
, Slg. 1994 I-2991, besprochen und adaptiert in
BGE 139 V 216
). Damit kommt es zu einer scheinbaren Erstreckung des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung auf Gebiete ausserhalb der Mitgliedstaaten. Tatsächlich aber geht es nicht um eine Erweiterung des Geltungsbereichs, sondern um die Frage der funktionalen Bestimmung der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Sozialrechtsordnung des
Mitgliedstaats. Die funktionale Zuordnung ist nicht so sehr vom Ort abhängig, an dem sich der Einzelne befindet, sondern von anderen Merkmalen, welche die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Sozialrechtssystem ausdrücken (in diesem Sinne auch FUCHS, Sozialrecht, a.a.O., N. 48 Einführung; SUSANNE DERN, Kommentar, a.a.O., N. 40 zu Art. 1 VO Nr. 883/2004; BETTINA KAHIL-WOLFF, Droit social européen, Union européenne et pays associés, 2017, S. 358 Ziff. 566 und S. 359 Ziff. 569). Im Urteil
Keller
(vom 12. April 2005 C-145/03, Slg. 2005 I-02529 [betreffend lebensnotwendiger Behandlung in einem Drittstaat unter dem Blickwinkel von Art. 22 VO Nr. 1408/71]) wies der EuGH denn auch ausdrücklich darauf hin, der blosse Umstand, dass die fragliche Behandlung ausserhalb des Gemeinschaftsgebiets erfolgt sei, reiche nicht aus, um die Anwendung der Verordnungen auszuschliessen, da das entscheidende Kriterium für deren Anwendbarkeit in der Bindung der betreffenden versicherten Person an ein System der sozialen Sicherheit eines Mitgliedstaats liege (Randnr. 38 mit weiteren Hinweisen).
8.2.2
Daraus lässt sich für den vorliegend zu beurteilenden Fall ohne Weiteres der Schluss ziehen, dass der Umstand, dass sich die in der Schweiz wohnhafte niederländische Beschwerdeführerin, welche über ihren niederländischen Rentenbezug dem Krankenversicherungssystem in den Niederlanden angeschlossen ist, in Dubai einer medizinischen Behandlung unterzogen hat, die Anwendbarkeit der VO Nr. 883/2004 nicht ausschliesst. Die in Art. 24 der Verordnung enthaltene Regelung - und damit auch die darin vorgesehene, durch den Träger des Wohnortstaats für Leistungen bei Krankheit zu erbringende Sachleistungsaushilfe - gilt daher auch für die Beschwerdeführerin.
9.
9.1
Im Rahmen der erwähnten Sachleistungsaushilfe werden in der Schweiz als Wohnstaat Sachleistungen durch die GE KVG nach den schweizerischen Rechtsvorschriften erbracht, und zwar so, als ob die betroffene Person in der Schweiz versichert wäre (vgl. Art. 17 und 19 Abs. 1 Satz 2 VO Nr. 883/2004). Es handelt sich um eine punktuelle Anwendung des schweizerischen Leistungssystems (sog. Versichertenfiktion [punktuelle Integration über eine Fiktion des Mitgliedsstatus]; sieheKARL-JÜRGEN BIEBACK, Sozialrecht, a.a.O., N. 14 und 16 zu Art. 17 VO Nr. 883/2004, N. 11 zu Art. 19 VO Nr. 883/ 2004 sowie N. 4 zu Art. 24 VO Nr. 883/2004; SCHREIBER, Kommentar, a.a.O., N. 7 zu Art. 17 VO Nr. 883/2004 und N. 10 zu Art. 24 VO
Nr. 883/2004; EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 583 Rz. 570, S. 584 f. Rz. 576 f.; in diesem Sinne auch Urteile 9C_562/ 2010 vom 29. April 2011 E. 3.2 und 5.1, in: SVR 2012 KV Nr. 8 S. 25, und 9C_61/2007 vom 25. Februar 2008 E. 2.3). Wer in einem Mitgliedstaat krankenversichert ist, hat demnach Anrecht darauf, in jedem anderen Mitgliedstaat, in dem er oder sie sich aufhält, die Krankenversicherungsleistungen des dortigen Systems aushilfsweise in Anspruch nehmen zu können (vgl. etwa URSULA HOHN, Rechtsprobleme bei der Umsetzung des Koordinationsrechts in der Krankenversicherung, in: Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, 2006, S. 61 ff., insb. S. 73). Nichts Abweichendes ergibt sich aus der vom BSV in seiner Vernehmlassung angeführten Rechtsprechung des EuGH. So hält dieser u.a. fest, dass ein "Zugang zur Behandlung in den anderen Mitgliedstaaten unter Voraussetzungen der Kostenübernahme" dazu beitrage, "die Freizügigkeit der Sozialversicherten zu fördern [...] und in gleichemMasse die Erbringung von grenzüberschreitenden medizinischen Dienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern" (Urteil vom 23. Oktober 2003 C-56/01
Inizan
, Slg. 2003 I-12403 Randnr. 21; ferner Urteil vom 12. Juli 2001 C-368/98
Vanbraekel
, Slg. 2001 I-5363). Die Sachleistungsaushilfe soll es den betroffenen Personen vielmehr ermöglichen, in den anderen Mitgliedstaaten Sachleistungen zu erhalten (Urteil vom 3. Juli 2003 C-156/01
Van der Duin
, Slg. 2003 I-7045 Randnr. 50).
9.2
Die Beschwerdeführerin ist somit, was ihre ärztliche Untersuchung in Dubai und die dadurch angefallenen Kosten anbelangt, im Rahmen der Sachleistungsaushilfe so zu behandeln, als wenn sie dem schweizerischen Krankenversicherungsrecht unterstellt wäre.
10.
10.1
Das schweizerische KVG beinhaltet, worauf die Beschwerdeführerin sich denn auch beruft, insbesondere folgende Bestimmung: Gemäss aArt. 34 Abs. 2 Satz 1 KVG (in der bis 31. Dezember 2017 in Kraft gestandenen Fassung) kann der Bundesrat bestimmen, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 oder Art. 29 KVG übernimmt, die aus medizinischen Gründen im Ausland erbracht werden. In der seit 1. Januar 2018 geltenden Fassung von Art. 34 Abs. 2 lit. a KVG kann der Bundesrat vorsehen, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 und Art. 29 KVG übernimmt, die aus medizinischen Gründen oder im Rahmen der
grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für in der Schweiz wohnhafte Versicherte im Ausland erbracht werden. Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat Art. 36 KVV mit der Überschrift "Leistungen im Ausland" erlassen. Nach dessen Abs. 2 übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Behandlungen, die in Notfällen im Ausland erbracht werden. Ein Notfall liegt vor, wenn Versicherte bei einem vorübergehenden Auslandsaufenthalt einer medizinischen Behandlung bedürfen und eine Rückreise in die Schweiz nicht angemessen ist. Kein Notfall besteht, wenn sich Versicherte zum Zweck dieser Behandlung ins Ausland begeben. Laut Art. 36 Abs. 4 Satz 1 KVV wird für Leistungen nach Abs. 2 der Bestimmung höchstens der doppelte Betrag der Kosten übernommen, die in der Schweiz vergütet würden.
Der Begriff des Auslandaufenthalts gemäss Art. 36 Abs. 2 KVV definiert sich mit Bezug auf den Wohnortstaat der betroffenen Person und umfasst daher auch sog. Drittstaaten (u.a. EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 575 Rz. 545).
10.2
Weshalb Art. 36 Abs. 2 KVV im Falle der Beschwerdeführerin keine Anwendung finden sollte, ist - entgegen der Betrachtungsweise von Vorinstanz, BSV und Beschwerdegegnerin - nicht einsichtig.
10.2.1
Das Argument, es handle sich dabei um eine rein binnenrechtliche Norm, welche von vornherein nicht einschlägig sei, da die Beschwerdeführerin nicht nach dem KVG versichert sei, greift im Rahmen der Sachleistungsaushilfe, die ein punktuelles Heranziehen der Bestimmungen zur schweizerischen obligatorischen Krankenpflegeversicherung vorsieht, gerade nicht.
10.2.2
Auch lässt sich nichts Gegenteiliges aus Art. 36 Abs. 5 KVV schliessen, worin der Vorbehalt der Bestimmungen über die internationale Leistungsaushilfe stipuliert wird. Zwar ist das Verhältnis von Art. 36 Abs. 2 KVV und der internationalen Leistungshilfe, wie in der Lehre verschiedentlich ausgeführt, nicht restlos geklärt (vgl. u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 39 zu Art. 34 KVG; SILVIA BUCHER, Hospitalisation im europäischen Ausland, in: Ausserkantonale Hospitalisation: Eine Tür zu mehr Wettbewerb im Gesundheitswesen?, 2006, S. 47 f. Rz. 66 ff.). Aus der Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG ist ersichtlich, dass der Bundesrat davon ausging, der Versicherungsschutz der Versicherten würde sich mit der Einführung der internationalen Leistungsaushilfe verbessern
(BBl 1999 6128 ff., insb. 6154 Ziff. 1.4.7.3 und 6355 f. Ziff. 2.7.4.4). Diesen Willen des Verordnungsgebers gilt es im Rahmen der Auslegung von Art. 36 Abs. 5 KVV zu berücksichtigen. Sinn und Zweck des in der Bestimmung statuierten Vorbehalts der internationalen Leistungsaushilfe ist daher darin zu sehen, dass damit eine Verbesserung - sicher aber keine Verschlechterung - des Versicherungsschutzes bei Auslandsbehandlung angestrebt wird. Der aushelfende Mitgliedstaat hat in keinem Fall mehr oder anderes zu leisten, als sein System für die eigenen Bürger vorsieht (vgl. EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 582 Rz. 566), aber eben auch nicht weniger. Der Regelung von Art. 36 Abs. 2 KVV betreffend Übernahme der Kosten von Notfallbehandlungen im Ausland kann daher nicht mit der Begründung die Anwendung versagt werden, sie würde durch die internationale Leistungsaushilfe gänzlich verdrängt. Art. 36 Abs. 5 KVV ist vielmehr so zu verstehen, dass das nationale Recht nur insofern der internationalen Leistungsaushilfe zu weichen hat, als sich diese als das für die betroffene Person günstigere Recht erweist. Die koordinationsrechtlichen Verordnungen stehen einer Anwendung von Art. 36 Abs. 2 KVV mithin nicht entgegen, wenn der Anspruch auf Leistungen aus nationalem Recht gleich hoch oder höher ist als der, den die betroffene Person hätte, wenn die Erstattung der Kosten unter den Voraussetzungen der Sachleistungsaushilfe gemäss Koordinationsrecht erfolgt wäre (zur Thematik u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 40 f. zu Art. 34 KVG).
10.3
Nach dem Dargelegten ist die in Art. 36 Abs. 2 KVV vorgesehene Kostenübernahme von notfallmässigen Behandlungen im Ausland im Rahmen der Sachleistungsaushilfe grundsätzlich auch auf die Beschwerdeführerin anwendbar. Die obligatorische Krankenpflegeversicherung wird daher für die in Dubai angefallenen Behandlungskosten aushilfsweise leistungspflichtig, sofern ein Notfall gemäss der Bestimmung vorliegt. Dies wurde bislang nicht geprüft. Insbesondere nicht geäussert haben sich Beschwerdegegnerin und Vorinstanz namentlich zu den Merkmalen der Unaufschiebbarkeit der Behandlung aus medizinischen Gründen und der Unangemessenheit der Rückkehr in die Schweiz (siehe etwa Urteile 9C_566/ 2010 vom 25. Februar 2011 E. 4.2 sowie des Eidg. Versicherungsgerichts K 24/04 vom 20. April 2005 E. 4.2 und K 65/03 vom 5. August 2003 E. 2.2; ferner EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG). Ein Notfall wird in der Regel durch eine plötzlich auftretende, nicht vorhersehbare Behandlungsnotwendigkeit
ausgelöst (Urteile 9C_202/2015 vom 26. Juni 2015 E. 3.2 und 9C_11/ 2007 vom 4. März 2008 E. 3.2 sowie des Eidg. Versicherungsgerichts K 65/03 vom 5. August 2003 E. 2.2; weitere Hinweise in EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG).
Die Sache ist zur entsprechenden Beurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Diese wird dabei insbesondere auch die letztinstanzlich eingereichten Unterlagen der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen haben. Mit dieser Vorgehensweise bleiben den Parteien sämtliche Rechte, insbesondere auch der Anspruch auf den doppelten Instanzenzug (
BGE 125 V 413
E. 2c S. 417 mit Hinweisen; Urteile 9C_263/2017 vom 21. März 2018 E. 7.2.3.2, nicht publ. in:
BGE 144 V 127
, aber in: SVR 2018 KV Nr. 14 S. 82, und 9C_154/2014 vom 3. September 2014 E. 2.2), gewahrt.
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de
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Art. 18 LAMal; art. 19 et 22 OAMal; Institution commune LAMal. L'Institution commune LAMal, qui remplit dans le cadre de l'entraide internationale visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature des tâches en tant qu'organisme d'entraide au lieu de domicile ou de résidence de la personne assurée, dispose dans les procédures correspondantes à l'encontre des requérants de la même compétence de décision que les assureurs-maladie autorisés (consid. 1.2.2).
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fr
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-152%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,030
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146 V 152
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146 V 152
Regeste b
Art. 23-30 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit; Art. 3 Abs. 1 und 2 KVG; Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 lit. e und Art. 36 Abs. 2 KVV; internationale Sachleistungsaushilfe einer in der Schweiz wohnhaften Bezügerin einer Altersrente eines EU-Mitgliedstaats. Im Rahmen der internationalen Sachleistungsaushilfe werden in der Schweiz als Wohnstaat Sachleistungen durch die Gemeinsame Einrichtung KVG nach den schweizerischen Rechtsvorschriften erbracht, als ob die betroffene Person - hier eine niederländische Altersrentnerin - in der Schweiz krankenversichert wäre; es handelt sich um eine punktuelle Anwendung des schweizerischen Leistungssystems (sog. Versichertenfiktion [punktuelle Integration über eine Fiktion des Mitgliedsstatus]; E. 9). Art. 36 Abs. 2 KVV, wonach die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Behandlungen übernimmt, die in Notfällen im Ausland (auch in sog. Drittstaaten) erbracht werden, ist im vorliegenden Fall, in dem sich die Leistungsansprecherin einer medizinischen Behandlung in Dubai unterzogen hat, daher anwendbar (E. 10.2).
Sachverhalt ab Seite 154
A.
A.a
Die 1935 geborene, in der Schweiz wohnhafte A. ist niederländische Staatsangehörige und bezieht eine niederländische Altersrente. Sie ist bei der Gemeinsamen Einrichtung KVG (nachfolgend: GE KVG) für die internationale Leistungsaushilfe nach den geltenden EU-Koordinationsrechtsgrundlagen registriert.
A.b
Am 25. Dezember 2017 reiste sie ferienhalber in die Vereinigten Arabischen Emirate. Zwei Tage später, am 27. Dezember 2017, unterzog sie sich im Spital B. in Dubai einer Knieuntersuchung (Erstkonsultation). In der Folge machte sie in den Niederlanden die Rückvergütung der entsprechenden Behandlungskosten von umgerechnet knapp Fr. 100.- geltend. Die zuständige niederländische Behörde wies das Kostenübernahmegesuch mit Beschluss vom 17. April 2018 ab, welcher auf Rechtsmittel hin mit Entscheid der niederländischen Verbindungsstelle für Krankheit und Mutterschaft in der EU/ EFTA CAK vom 20. Juli 2018 bestätigt wurde.
Im August 2018 meldete sich A. bei der GE KVG und ersuchte um Übernahme der in Dubai angefallenen Behandlungskosten. Dies wurde durch die GE KVG abgelehnt.
B.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 25. März 2019 ab.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem (sinngemässen) Rechtsbegehren, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids und des Einspracheentscheids der GE KVG vom 15. November 2018 sei letztere zu verpflichten, die am 27. Dezember 2017 im Spital B. in Dubai angefallenen Behandlungskosten zu übernehmen.
Die GE KVG schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
beantragt ebenfalls die Abweisung der Rechtsvorkehr. A. lässt sich nochmals mit Eingaben vom 14. und 18. Juni 2019 in der Sache vernehmen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
(...)
1.2
Zu beurteilen ist zunächst, inwiefern die Beschwerdegegnerin in der vorliegenden Konstellation überhaupt befugt ist, eine Verfügung zu erlassen.
1.2.1
Die GE KVG erfüllt u.a. - so auch hier - Aufgaben als aushelfende Trägerin am Wohn- oder Aufenthaltsort der Versicherten, für die auf Grund von Art. 95a KVG Anspruch auf internationale Leistungsaushilfe besteht (Art. 18 Abs. 3 KVG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 Satz 2 KVV [SR 832.102]; vgl. zum Begriff der Leistungsaushilfe im Detail E. 4.2.2.2 und 9.1 hiernach). Sie fungiert in dieser Funktion im Rahmen der Sachleistungsaushilfe in der Schweiz als Honorarschuldnerin gegenüber den Leistungserbringern (Tiers payant) oder den Leistungsansprechern (Tiers garant; vgl. GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung [nachfolgend: Krankenversicherung], in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 595 oben Rz. 611).
1.2.2
Weder Art. 18 KVG ("Gemeinsame Einrichtung") noch Art. 19 KVV ("Gemeinsame Einrichtung" - "Erfüllung internationaler Aufgaben") bzw. Art. 22 KVV ("Streitigkeiten") räumen der GE KVG im Falle der Leistungsaushilfe in der Schweiz explizit eine Verfügungsbefugnis gegenüber Leistungsansprechern ein. Es ergibt sich daher nicht unmittelbar aus den rechtlichen Grundlagen, in welchen Verfahren allfällige Differenzen auszutragen sind (anders bei Streitigkeiten mit Versicherern respektive Leistungserbringern: vgl. Art. 22 KVV). Da die GE KVG in diesen Fällen die gleiche Stellung inne hat wie ein zugelassener Krankenversicherer, erscheint es jedoch sachgerecht, ihr ebenfalls Verfügungskompetenz zuzugestehen (in diesem Sinne auch EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 595 oben Rz. 611;
ders.
, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, S. 117 oben zu Art. 18 KVG).
Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin die Ablehnung der Rückerstattung der Behandlungskosten in Dubai somit prozessual
zu Recht in Form einer Verfügung eröffnet bzw. - auf Einsprache hin - mittels Einspracheentscheids bestätigt.
(...)
3.
3.1
Streitgegenstand bildet die Frage, ob Bundesrecht verletzt wurde, indem die Vorinstanz die Kostenvergütungspflicht der Beschwerdegegnerin in Bezug auf die am 27. Dezember 2017 im Spital B. in Dubai durchgeführte ärztliche Behandlung verneint und den Einspracheentscheid vom 15. November 2018 bestätigt hat.
3.2
Unbestritten ist, dass angesichts der Gegebenheiten - die Beschwerdeführerin ist niederländische Staatsangehörige mit Wohnsitz in der Schweiz, die eine niederländische Altersrente bezieht und sich im Dezember 2017 in Dubai einer ärztlichen Untersuchung unterzogen hat - ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt.
4.
4.1
Nach Art. 1 Abs. 1 des auf der Grundlage von Art. 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA; SR 0.142.112.681) ausgearbeiteten und Bestandteil des Abkommens bildenden (Art. 15 FZA) Anhangs II FZA (in der bis 31. März 2012 geltenden Fassung) in Verbindung mit Abschnitt A dieses Anhangs wenden die Vertragsparteien untereinander insbesondere die Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (AS 2004 121; nachfolgend: VO Nr. 1408/71), und (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (AS 2005 3909) oder gleichwertige Vorschriften an.
Mit Wirkung auf 1. April 2012 sind diese beiden Rechtsakte durch die Verordnungen (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (SR 0.831.109.268.1; nachfolgend: VO Nr. 883/2004) sowie (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (SR 0.831. 109.268.11) abgelöst worden (
BGE 144 V 127
E. 4.1 S. 129;
BGE 143 V 52
E. 6.1 S. 55 f.;
BGE 141 V 246
E. 2.1 S. 248 f.).
4.2
Diese neuen Verordnungen - in der seit 1. Januar 2015 geltenden Fassung (somit einschliesslich der Änderung gemäss Verordnung [EU] Nr. 465/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2012 zur Änderung der Verordnung [EG] Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und der Verordnung [EG] Nr. 987/2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung [EG] Nr. 883/2004 [AS 2015 345]) - sind auf den hier zu beurteilenden Fall in zeitlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht anwendbar (vgl. auch
BGE 145 V 266
E. 6.1.2 und 6.1.3 S. 272 f.;
BGE 144 V 127
E. 4.2 S. 129 f.;
BGE 143 V 52
E. 6.2 S. 56;
BGE 141 V 612
E. 3.1 S. 615 f. mit weiteren Hinweisen).
4.2.1
4.2.1.1
Titel II der VO Nr. 883/2004 (Art. 11-16) enthält allgemeine Kollisionsregeln zur Bestimmung der anzuwenden Rechtsvorschriften. Dabei legt Art. 11 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 den kollisionsrechtlichen Grundsatz der Einheitlichkeit der anwendbaren Rechtsvorschriften in dem Sinne fest, dass für jede betroffene Person die Rechtsvorschriften nur eines Mitgliedstaats massgebend sind.
4.2.1.2
Bei Arbeitnehmenden und Selbstständigerwerbenden gelten in der Regel die Rechtsvorschriften desjenigen Mitgliedstaats, in dem sie ihre Tätigkeit ausüben (Art. 11 Abs. 3 Bst. a VO Nr. 883/2004 [Beschäftigungsland- oder Erwerbsortprinzip];
BGE 143 V 52
E. 6.2.1 S. 56;
BGE 140 V 98
E. 6.3 S. 102; Urteil 8C_273/2015 vom 12. August 2015 E. 3.2). Nichterwerbstätige sind sodann ebenfalls den Rechtsvorschriften (nur) eines Mitgliedstaats unterstellt. Nach Art. 11 Abs. 3 Bst. e VO Nr. 883/2004 unterliegen sie den Rechtsvorschriften des Wohnmitgliedstaats, sofern nichts anderes bestimmt ist. Dabei handelt es sich um einen eigenen Anspruch auf Grund des Wohnorts (
BGE 144 V 127
E. 4.2.1.2 S. 130;
BGE 143 V 52
E. 6.2.2 S. 56 f.;
BGE 140 V 98
E. 8.1 S. 103).
4.2.2
Die allgemeinen Vorschriften gemäss Titel II VO Nr. 883/2004 gelten jedoch nur insoweit, als die besonderen Bestimmungen für die einzelnen Leistungsarten, die Titel III bilden ("Besondere Bestimmungen über die verschiedenen Arten von Leistungen" [Art. 17-70]), nicht etwas anderes bestimmen (Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union [EuGH] vom 14. Oktober 2010 C-345/09
van Delft u.a.
, Slg. 2010 I-9879 Randnr. 47 [zwar zur Vorgängerverordnung Nr. 1408/71, hier aber ebenfalls anwendbar, vgl.
BGE 144 V 127
E. 6.3.2.1 S. 136]).
4.2.2.1
Titel III VO Nr. 883/2004 beinhaltet Kollisionsnormen für besondere Situationen im jeweiligen Zweig des Systems der sozialen Sicherheit (beispielsweise in Kapitel 1 [Art. 17-35] Leistungen bei Krankheit sowie Leistungen bei Mutterschaft und gleichgestellte Leistungen bei Vaterschaft). Der Charakter als Kollisionsnorm ist dabei nicht immer bereits aus dem Wortlaut klar erkennbar. Im Unterschied zu Titel II handelt es sich bei diesen Bestimmungen regelmässig nur um punktuelle Regelungen bezüglich einzelner Zweige der sozialen Sicherheit oder einzelner Rechtsgebiete (Näheres bei FRANK SCHREIBER, in: VO [EG] Nr. 883/2004, Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, Kommentar [nachfolgend: Kommentar], 2012, N. 11 zu Vor Art. 11 VO Nr. 883/2004).
4.2.2.2
Art. 23-30 VO Nr. 883/2004 regeln im Sinne der beschriebenen speziellen gemeinschaftsrechtlichen Koordinationsbestimmungen den Sachleistungsanspruch der Rentnerinnen und Rentner und ihrer Familienangehörigen bei Krankheit. Gemäss Art. 24 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 erhält eine Person, die eine Rente oder Renten nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten bezieht und die keinen Anspruch auf Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften des Wohnmitgliedstaats hat, dennoch Sachleistungen für sich und ihre Familienangehörigen, sofern nach den Rechtsvorschriften des für die Zahlung ihrer Rente zuständigen Mitgliedstaats Anspruch auf Sachleistungen bestünde, wenn sie in diesem Mitgliedstaat wohnte. Die Sachleistungen werden vom Träger des Wohnorts für Rechnung des in Abs. 2 der Bestimmung genannten Trägers erbracht, als ob die betreffende Person Anspruch auf eine Rente und Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats hätte (Art. 24 Abs. 1 VO Nr. 883/2004 [sog. Sachleistungsaushilfe]). Hat der Rentner nur Anspruch auf Sachleistungen nach den Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats, so übernimmt der zuständige Träger dieses Mitgliedstaats die Kosten für die Sachleistungen (Art. 24 Abs. 2 Bst. a VO Nr. 883/2004). Art. 24 VO Nr. 883/2004 umfasst somit den Fall, dass Rentnerinnen und Rentner mangels hinreichender Beziehungen zum Rentensystem ihres Wohnortstaats keinen originären Anspruch auf Sachleistungen bei Krankheit im Wohnortstaat haben. Beim Bezug nur einer Rente ist der Träger für Leistungen bei Krankheit desjenigen Staats kostenpflichtig, der die Rente leistet. Der Rentnerin oder dem Rentner wird ein Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber dem Träger des Wohnortstaats gewährt (SCHREIBER, Kommentar, a.a.O., N. 1 und 7 zu Art. 24 VO Nr. 883/2004).
4.2.3
4.2.3.1
Die Anwendung der Kollisionsnormen der VO Nr. 883/2004, nach denen sich die anzuwendenden Rechtsvorschriften bestimmen, ist für die Mitgliedstaaten zwingend. Sie bilden ein geschlossenes System von Kollisionsnormen, das den nationalen Gesetzgebern die Befugnis nimmt, in diesem Bereich den Geltungsbereich und die Anwendungsvoraussetzungen ihrer nationalen Rechtsvorschriften im Hinblick darauf zu bestimmen, welche Personen ihnen unterliegen und in welchem Gebiet sie ihre Wirkung entfalten sollen (erwähntes EuGH-Urteil C-345/09
van Delft u.a.
, Randnrn. 51 f., 56;
BGE 144 V 127
E. 4.2.3.1 S. 131).
4.2.3.2
Bei den vorgenannten Art. 24 f. VO Nr. 883/2004 handelt es sich somit um - von den Mitgliedstaaten zu rezipierende - Bestimmungen, die abweichende Sonderregelungen für die den Rentnern bei Krankheit zustehenden Leistungen enthalten (
BGE 144 V 127
E. 4.2.3.2 S. 131 f.).
4.2.4
Dem hat die Schweiz gesetzgeberisch Rechnung getragen.
4.2.4.1
Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG (in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 KVV) muss sich grundsätzlich jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz innert drei Monaten nach der Wohnsitznahme oder der Geburt in der Schweiz für Krankenpflege versichern lassen, untersteht also dem Krankenversicherungsobligatorium nach KVG. Abs. 2 der Bestimmung stipuliert, dass der Bundesrat Ausnahmen von der Versicherungspflicht vorsehen kann. Er ist damit befugt, bestimmte Personen mit Wohnsitz in der Schweiz von der Versicherungspflicht auszunehmen (
BGE 144 V 127
E. 4.2.4.1 S. 132;
BGE 134 V 34
E. 5.5 S. 37 f. mit Hinweisen; Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 141/97 vom 3. Dezember 1999 E. 4b, in: SVR 2000 KV Nr. 30 S. 95).
4.2.4.2
Die Ausnahmen von der Versicherungspflicht wurden zum einen in der - hier interessierenden - Form der Nichtunterstellung geregelt, die nach Gesetz oder Verordnung automatisch eintritt (Art. 2 Abs. 1 KVV; vgl. auch EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 423 Rz. 46). So sind in der Schweiz niedergelassene Personen, die zwar keinen Anspruch auf eine schweizerische, aber nach dem FZA sowie seinem Anhang II einen Anspruch auf eine Rente eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaft haben, von der Versicherungspflicht in der Schweiz befreit (Art. 2 Abs. 1 lit. e KVV).
5.
Die Vorinstanz erwog, die in der Schweiz wohnhafte, niederländische Beschwerdeführerin, die ausschliesslich eine Altersrente aus
den Niederlanden beziehe, unterstehe als sogenannte Einfachrentnerin gestützt auf die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen wie auch schweizerischen Rechtsgrundlagen nicht der Versicherungspflicht in der Schweiz. Vielmehr bleibe sie grundsätzlich der Krankenversicherung des Mitgliedstaats, welcher die Rente ausrichte, d.h. hier der Niederlanden, angeschlossen. Gemäss den anwendbaren Koordinationsregeln von Art. 23 ff. der VO Nr. 883/2004 sei der Träger für Leistungen bei Krankheit desjenigen Staats kostenpflichtig, der die Rente leiste, wobei der Rentnerin oder dem Rentner ein Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber dem Träger des Wohnortstaats gewährt werde. Dieser mit der VO Nr. 883/2004 implementierte Mechanismus beziehe sich indessen - so das kantonale Gericht im Folgenden - auf medizinische Behandlungen auf dem Territorium des Mitglied-/Wohnsitzstaats, sodass der räumliche Geltungsbereich nicht betroffen sei, soweit eine Behandlung, wie im vorliegenden Fall, in einem Drittstaat beansprucht werde. Der entsprechende Schluss ergebe sich aus Art. 24 VO Nr. 883/2004. Die Vereinigten Arabischen Emirate seien nicht Vertragsstaat des FZA, womit dieses und demzufolge die VO Nr. 883/2004 grundsätzlich nicht zur Anwendung gelangten. Dies betreffe namentlich auch das Diskriminierungsverbot nach Art. 2 FZA bzw. das insoweit gleich weit reichende Gleichbehandlungsgebot nach Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 1408/71 und Art. 4 VO Nr. 883/2004, welches an die Staatsangehörigkeit anknüpfe und sich insbesondere auf die Rechtsvorschriften gemäss Anhang II (Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit) erstrecke (
BGE 143 V 402
E. 6.1 S. 405 f. mit Hinweisen). Bei dieser Ausgangslage sei auch belanglos, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung unter bestimmten Voraussetzungen Kosten von einem in einem Drittstaat erbrachten Leistungen übernehme (Art. 36 KVV). Diese rein binnenrechtliche Norm sei von vornherein nicht anwendbar, da die Beschwerdeführerin, wie dargelegt, nicht nach dem KVG versichert sei. Art. 36 KVV behalte denn auch explizit die Bestimmungen über die internationale Leistungsaushilfe vor. Die in der VO Nr. 883/2004 stipulierte Leistungsaushilfe beschränke sich nach dem Gesagten jedoch auf das eurointernationale Verhältnis der Mitgliedstaaten. Eine weitergehende internationale Leistungsaushilfe sei sodann mangels Sozialversicherungsabkommens zwischen der Schweiz und den Vereinigten Arabischen Emiraten nicht vorgesehen. Ebenso wenig sei in der vorliegenden Konstellation ein Ausnahmefall im Sinne der Rechtsprechung gegeben,
der es auf Grund einer spezifischen sozialrechtlichen Anknüpfung gebieten würde, die einschlägigen Normen der VO Nr. 883/2004 auch in Bezug auf Drittstaaten anzuwenden.
6.
6.1
Dagegen bringt die Beschwerdeführerin letztinstanzlich zum einen vor, auf Grund ihres schweizerischen Wohnsitzes unterstehe sie der hiesigen Rechtsordnung und sei damit in der Schweiz obligatorisch krankenpflegeversichert.
6.2
Dem ist entgegen zu halten, dass die Krankenpflegeversicherung nach KVG in der Schweiz zwar grundsätzlich obligatorisch ist. Dies gilt jedoch nur für Personen, welche die im Gesetz und in den Ausführungsverordnungen festgelegten Voraussetzungen erfüllen. Wie hiervor aufgezeigt (vgl. E. 4.2.4), kann der Bundesrat gemäss Art. 3 Abs. 2 KVG Ausnahmen vorsehen, was mit Art. 2 KVV geschehen ist. Gemäss dessen Abs. 1 lit. c-f KVV sind sämtliche Personen, die in der Schweiz wohnen, aber gestützt auf das europäische Koordinationsrecht der Versicherungspflicht eines anderen Mitgliedstaats unterstehen, automatisch von der Versicherungspflicht in der Schweiz ausgenommen. Dazu gehören explizit auch - in Umsetzung von Art. 24 Abs. 2 Bst. a VO Nr. 883/2004, welche Bestimmung als Kollisionsnorm für bestimmte Situationen der allgemeinen Kollisionsregel gemäss Art. 11 Abs. 3 Bst. e VO Nr. 883/2004 vorgeht (vgl. E. 4.2.1 ff. hiervor) - ausländische Rentenbezügerinnen und -bezüger (lit. e). In wenigen, abschliessend aufgeführten Spezialfällen besteht die Möglichkeit eines freiwilligen Anschlusses an die Krankenpflegeversicherung (Art. 3 [Grenzgänger und -gängerinnen], 4 Abs. 3 [entsandte Arbeitnehmer und -nehmerinnen] und Art. 6 KVV [Personen mit Vorrechten nach internationalem Recht]). Personen mit Wohnsitz in der Schweiz, die eine ausländische Rente erhalten, fallen nicht darunter, sondern sind im Gegenteil gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. e KVV gerade von der Versicherungspflicht (und -möglichkeit) ausgenommen (vgl.
BGE 144 V 127
E. 6.2.2 S. 133 f.; zudem EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 442 Rz. 110, S. 594 Rz. 609; EDGAR IMHOF, Über die Kollisionsnormen der Verordnung Nr. 1408/ 71 [anwendbares Sozialrecht, zugleich Versicherungsunterstellung], SZS 2008 S. 313 ff., insb. S. 336 unten f.).
7.
Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, auch für den Fall, dass ihr lediglich der Anspruch auf Sachleistungsaushilfe gegenüber der Schweiz zustehe mit anschliessender Kostenrückerstattung
durch die Niederlande als rentenleistendem Staat, sei die Schweiz verpflichtet, im Rahmen der Sachleistungsaushilfe die in Dubai angefallenen Behandlungskosten zu übernehmen.
8.
8.1
Die Vorinstanz hält dem entgegen, die in Art. 23 ff. VO Nr. 883/ 2004 stipulierten Koordinationsregeln - und damit auch die darin geregelte Sachleistungsaushilfe bei Rentnerinnen und Rentnern - kämen lediglich zum Tragen bei medizinischen Behandlungen auf dem Territorium eines Mitglied-/Wohnsitzstaats. Soweit eine solche, wie im vorliegenden Fall, in einem Drittstaat erfolge, entfalle der entsprechende Mechanismus mangels räumlichen Geltungsbereichs (vgl. auch E. 5 hiervor).
8.2
Die VO Nr. 883/2004 enthält keine ausdrückliche Bestimmung bezüglich ihres räumlichen (territorialen) Geltungsbereichs. Die Frage danach stellt sich immer dann, wenn betroffene Personen sich auf die Verordnung berufen möchten, aber Vorgänge im Raum stehen, die sich ausserhalb des Gebiets der EU-Mitgliedstaaten abgespielt haben (vgl. MAXIMILIAN FUCHS, in: Europäisches Sozialrecht [nachfolgend: Sozialrecht], Maximilian Fuchs [Hrsg.], 7. Aufl. 2018, N. 46 Einführung).
8.2.1
Im grundlegenden Urteil des EuGH
van Roosmalen
(vom 23. Oktober 1986 C-300/84, Slg. 1986 03097) wurde hervorgehoben, dass es für die Bejahung des räumlichen Geltungsbereichs - und damit auch für die Anwendung der VO Nr. 883/2004 - nicht auf den Ort der Tätigkeit ankomme, sondern auf die Beziehungen der betreffenden Person zu dem Mitgliedstaat, unter dessen sozialrechtlichem Regime sie relevante Zeiten zurückgelegt habe (Randnr. 29). Das ausschlaggebende Kriterium für die Anwendbarkeit der Verordnung bestehe - so das Gericht im Folgenden (Randnr. 30) - in der Bindung der versicherten Person an ein System der sozialen Sicherheit eines Mitgliedstaats. Dieser Grundsatz wurde in der Folge bestätigt (Urteil vom 14. November 1990 C-105/89
Buhari Haji
, Slg. 1990 I-04211; ferner Urteil vom 29. Juni 1994 C-60/93
Aldewereld
, Slg. 1994 I-2991, besprochen und adaptiert in
BGE 139 V 216
). Damit kommt es zu einer scheinbaren Erstreckung des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung auf Gebiete ausserhalb der Mitgliedstaaten. Tatsächlich aber geht es nicht um eine Erweiterung des Geltungsbereichs, sondern um die Frage der funktionalen Bestimmung der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Sozialrechtsordnung des
Mitgliedstaats. Die funktionale Zuordnung ist nicht so sehr vom Ort abhängig, an dem sich der Einzelne befindet, sondern von anderen Merkmalen, welche die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Sozialrechtssystem ausdrücken (in diesem Sinne auch FUCHS, Sozialrecht, a.a.O., N. 48 Einführung; SUSANNE DERN, Kommentar, a.a.O., N. 40 zu Art. 1 VO Nr. 883/2004; BETTINA KAHIL-WOLFF, Droit social européen, Union européenne et pays associés, 2017, S. 358 Ziff. 566 und S. 359 Ziff. 569). Im Urteil
Keller
(vom 12. April 2005 C-145/03, Slg. 2005 I-02529 [betreffend lebensnotwendiger Behandlung in einem Drittstaat unter dem Blickwinkel von Art. 22 VO Nr. 1408/71]) wies der EuGH denn auch ausdrücklich darauf hin, der blosse Umstand, dass die fragliche Behandlung ausserhalb des Gemeinschaftsgebiets erfolgt sei, reiche nicht aus, um die Anwendung der Verordnungen auszuschliessen, da das entscheidende Kriterium für deren Anwendbarkeit in der Bindung der betreffenden versicherten Person an ein System der sozialen Sicherheit eines Mitgliedstaats liege (Randnr. 38 mit weiteren Hinweisen).
8.2.2
Daraus lässt sich für den vorliegend zu beurteilenden Fall ohne Weiteres der Schluss ziehen, dass der Umstand, dass sich die in der Schweiz wohnhafte niederländische Beschwerdeführerin, welche über ihren niederländischen Rentenbezug dem Krankenversicherungssystem in den Niederlanden angeschlossen ist, in Dubai einer medizinischen Behandlung unterzogen hat, die Anwendbarkeit der VO Nr. 883/2004 nicht ausschliesst. Die in Art. 24 der Verordnung enthaltene Regelung - und damit auch die darin vorgesehene, durch den Träger des Wohnortstaats für Leistungen bei Krankheit zu erbringende Sachleistungsaushilfe - gilt daher auch für die Beschwerdeführerin.
9.
9.1
Im Rahmen der erwähnten Sachleistungsaushilfe werden in der Schweiz als Wohnstaat Sachleistungen durch die GE KVG nach den schweizerischen Rechtsvorschriften erbracht, und zwar so, als ob die betroffene Person in der Schweiz versichert wäre (vgl. Art. 17 und 19 Abs. 1 Satz 2 VO Nr. 883/2004). Es handelt sich um eine punktuelle Anwendung des schweizerischen Leistungssystems (sog. Versichertenfiktion [punktuelle Integration über eine Fiktion des Mitgliedsstatus]; sieheKARL-JÜRGEN BIEBACK, Sozialrecht, a.a.O., N. 14 und 16 zu Art. 17 VO Nr. 883/2004, N. 11 zu Art. 19 VO Nr. 883/ 2004 sowie N. 4 zu Art. 24 VO Nr. 883/2004; SCHREIBER, Kommentar, a.a.O., N. 7 zu Art. 17 VO Nr. 883/2004 und N. 10 zu Art. 24 VO
Nr. 883/2004; EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 583 Rz. 570, S. 584 f. Rz. 576 f.; in diesem Sinne auch Urteile 9C_562/ 2010 vom 29. April 2011 E. 3.2 und 5.1, in: SVR 2012 KV Nr. 8 S. 25, und 9C_61/2007 vom 25. Februar 2008 E. 2.3). Wer in einem Mitgliedstaat krankenversichert ist, hat demnach Anrecht darauf, in jedem anderen Mitgliedstaat, in dem er oder sie sich aufhält, die Krankenversicherungsleistungen des dortigen Systems aushilfsweise in Anspruch nehmen zu können (vgl. etwa URSULA HOHN, Rechtsprobleme bei der Umsetzung des Koordinationsrechts in der Krankenversicherung, in: Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, 2006, S. 61 ff., insb. S. 73). Nichts Abweichendes ergibt sich aus der vom BSV in seiner Vernehmlassung angeführten Rechtsprechung des EuGH. So hält dieser u.a. fest, dass ein "Zugang zur Behandlung in den anderen Mitgliedstaaten unter Voraussetzungen der Kostenübernahme" dazu beitrage, "die Freizügigkeit der Sozialversicherten zu fördern [...] und in gleichemMasse die Erbringung von grenzüberschreitenden medizinischen Dienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern" (Urteil vom 23. Oktober 2003 C-56/01
Inizan
, Slg. 2003 I-12403 Randnr. 21; ferner Urteil vom 12. Juli 2001 C-368/98
Vanbraekel
, Slg. 2001 I-5363). Die Sachleistungsaushilfe soll es den betroffenen Personen vielmehr ermöglichen, in den anderen Mitgliedstaaten Sachleistungen zu erhalten (Urteil vom 3. Juli 2003 C-156/01
Van der Duin
, Slg. 2003 I-7045 Randnr. 50).
9.2
Die Beschwerdeführerin ist somit, was ihre ärztliche Untersuchung in Dubai und die dadurch angefallenen Kosten anbelangt, im Rahmen der Sachleistungsaushilfe so zu behandeln, als wenn sie dem schweizerischen Krankenversicherungsrecht unterstellt wäre.
10.
10.1
Das schweizerische KVG beinhaltet, worauf die Beschwerdeführerin sich denn auch beruft, insbesondere folgende Bestimmung: Gemäss aArt. 34 Abs. 2 Satz 1 KVG (in der bis 31. Dezember 2017 in Kraft gestandenen Fassung) kann der Bundesrat bestimmen, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 oder Art. 29 KVG übernimmt, die aus medizinischen Gründen im Ausland erbracht werden. In der seit 1. Januar 2018 geltenden Fassung von Art. 34 Abs. 2 lit. a KVG kann der Bundesrat vorsehen, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 und Art. 29 KVG übernimmt, die aus medizinischen Gründen oder im Rahmen der
grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für in der Schweiz wohnhafte Versicherte im Ausland erbracht werden. Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat Art. 36 KVV mit der Überschrift "Leistungen im Ausland" erlassen. Nach dessen Abs. 2 übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten von Behandlungen, die in Notfällen im Ausland erbracht werden. Ein Notfall liegt vor, wenn Versicherte bei einem vorübergehenden Auslandsaufenthalt einer medizinischen Behandlung bedürfen und eine Rückreise in die Schweiz nicht angemessen ist. Kein Notfall besteht, wenn sich Versicherte zum Zweck dieser Behandlung ins Ausland begeben. Laut Art. 36 Abs. 4 Satz 1 KVV wird für Leistungen nach Abs. 2 der Bestimmung höchstens der doppelte Betrag der Kosten übernommen, die in der Schweiz vergütet würden.
Der Begriff des Auslandaufenthalts gemäss Art. 36 Abs. 2 KVV definiert sich mit Bezug auf den Wohnortstaat der betroffenen Person und umfasst daher auch sog. Drittstaaten (u.a. EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 575 Rz. 545).
10.2
Weshalb Art. 36 Abs. 2 KVV im Falle der Beschwerdeführerin keine Anwendung finden sollte, ist - entgegen der Betrachtungsweise von Vorinstanz, BSV und Beschwerdegegnerin - nicht einsichtig.
10.2.1
Das Argument, es handle sich dabei um eine rein binnenrechtliche Norm, welche von vornherein nicht einschlägig sei, da die Beschwerdeführerin nicht nach dem KVG versichert sei, greift im Rahmen der Sachleistungsaushilfe, die ein punktuelles Heranziehen der Bestimmungen zur schweizerischen obligatorischen Krankenpflegeversicherung vorsieht, gerade nicht.
10.2.2
Auch lässt sich nichts Gegenteiliges aus Art. 36 Abs. 5 KVV schliessen, worin der Vorbehalt der Bestimmungen über die internationale Leistungsaushilfe stipuliert wird. Zwar ist das Verhältnis von Art. 36 Abs. 2 KVV und der internationalen Leistungshilfe, wie in der Lehre verschiedentlich ausgeführt, nicht restlos geklärt (vgl. u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 39 zu Art. 34 KVG; SILVIA BUCHER, Hospitalisation im europäischen Ausland, in: Ausserkantonale Hospitalisation: Eine Tür zu mehr Wettbewerb im Gesundheitswesen?, 2006, S. 47 f. Rz. 66 ff.). Aus der Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG ist ersichtlich, dass der Bundesrat davon ausging, der Versicherungsschutz der Versicherten würde sich mit der Einführung der internationalen Leistungsaushilfe verbessern
(BBl 1999 6128 ff., insb. 6154 Ziff. 1.4.7.3 und 6355 f. Ziff. 2.7.4.4). Diesen Willen des Verordnungsgebers gilt es im Rahmen der Auslegung von Art. 36 Abs. 5 KVV zu berücksichtigen. Sinn und Zweck des in der Bestimmung statuierten Vorbehalts der internationalen Leistungsaushilfe ist daher darin zu sehen, dass damit eine Verbesserung - sicher aber keine Verschlechterung - des Versicherungsschutzes bei Auslandsbehandlung angestrebt wird. Der aushelfende Mitgliedstaat hat in keinem Fall mehr oder anderes zu leisten, als sein System für die eigenen Bürger vorsieht (vgl. EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 582 Rz. 566), aber eben auch nicht weniger. Der Regelung von Art. 36 Abs. 2 KVV betreffend Übernahme der Kosten von Notfallbehandlungen im Ausland kann daher nicht mit der Begründung die Anwendung versagt werden, sie würde durch die internationale Leistungsaushilfe gänzlich verdrängt. Art. 36 Abs. 5 KVV ist vielmehr so zu verstehen, dass das nationale Recht nur insofern der internationalen Leistungsaushilfe zu weichen hat, als sich diese als das für die betroffene Person günstigere Recht erweist. Die koordinationsrechtlichen Verordnungen stehen einer Anwendung von Art. 36 Abs. 2 KVV mithin nicht entgegen, wenn der Anspruch auf Leistungen aus nationalem Recht gleich hoch oder höher ist als der, den die betroffene Person hätte, wenn die Erstattung der Kosten unter den Voraussetzungen der Sachleistungsaushilfe gemäss Koordinationsrecht erfolgt wäre (zur Thematik u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 40 f. zu Art. 34 KVG).
10.3
Nach dem Dargelegten ist die in Art. 36 Abs. 2 KVV vorgesehene Kostenübernahme von notfallmässigen Behandlungen im Ausland im Rahmen der Sachleistungsaushilfe grundsätzlich auch auf die Beschwerdeführerin anwendbar. Die obligatorische Krankenpflegeversicherung wird daher für die in Dubai angefallenen Behandlungskosten aushilfsweise leistungspflichtig, sofern ein Notfall gemäss der Bestimmung vorliegt. Dies wurde bislang nicht geprüft. Insbesondere nicht geäussert haben sich Beschwerdegegnerin und Vorinstanz namentlich zu den Merkmalen der Unaufschiebbarkeit der Behandlung aus medizinischen Gründen und der Unangemessenheit der Rückkehr in die Schweiz (siehe etwa Urteile 9C_566/ 2010 vom 25. Februar 2011 E. 4.2 sowie des Eidg. Versicherungsgerichts K 24/04 vom 20. April 2005 E. 4.2 und K 65/03 vom 5. August 2003 E. 2.2; ferner EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG). Ein Notfall wird in der Regel durch eine plötzlich auftretende, nicht vorhersehbare Behandlungsnotwendigkeit
ausgelöst (Urteile 9C_202/2015 vom 26. Juni 2015 E. 3.2 und 9C_11/ 2007 vom 4. März 2008 E. 3.2 sowie des Eidg. Versicherungsgerichts K 65/03 vom 5. August 2003 E. 2.2; weitere Hinweise in EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG).
Die Sache ist zur entsprechenden Beurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Diese wird dabei insbesondere auch die letztinstanzlich eingereichten Unterlagen der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen haben. Mit dieser Vorgehensweise bleiben den Parteien sämtliche Rechte, insbesondere auch der Anspruch auf den doppelten Instanzenzug (
BGE 125 V 413
E. 2c S. 417 mit Hinweisen; Urteile 9C_263/2017 vom 21. März 2018 E. 7.2.3.2, nicht publ. in:
BGE 144 V 127
, aber in: SVR 2018 KV Nr. 14 S. 82, und 9C_154/2014 vom 3. September 2014 E. 2.2), gewahrt.
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de
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Art. 18 LAMal; art. 19 e 22 OAMal; Istituzione comune LAMal. L'Istituzione comune LAMal, che nell'ambito dell'assistenza internazionale tendente a facilitare l'accesso alle cure e alle prestazioni in natura svolge compiti di assistenza reciproca al luogo di residenza o di dimora degli assicurati, dispone della medesima competenza decisionale degli assicuratori malattie autorizzati nelle corrispondenti procedure nei confronti dei richiedenti delle prestazioni (consid. 1.2.2).
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it
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-152%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,031
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146 V 16
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146 V 16
Sachverhalt ab Seite 17
A.
A.a
Der am 17. April 1958 geborene A. ist französischer Staatsangehöriger und wohnt in Frankreich. Ab 1. Oktober 1990 war er als Grenzgänger für die Genossenschaft B. tätig. Dabei arbeitete er bis im Jahr 2003 in einem vollen Pensum als Teamleiter. Danach wurde die Arbeit quantitativ und qualitativ an seinen Gesundheitszustand angepasst. Am 5. November 2004 meldete er sich bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Mit Verfügung vom
27. Dezember 2005 lehnte die IV-Stelle für Versicherte im Ausland den Anspruch auf eine Invalidenrente ab. Daran hielt sie auf Einsprache hin fest. In Gutheissung der dagegen geführten Beschwerde hob das Bundesverwaltungsgericht den Einspracheentscheid auf und wies die Sache an die IV-Stelle zurück, damit sie A. das rechtliche Gehör gewähre und anschliessend neu verfüge. Die IV-Stelle lehnte das Leistungsbegehren mit Verfügung vom 23. März 2011 erneut ab. Das Bundesverwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde ab.
A.b
Bereits am 19. September 2011 hatte A. ein zweites Leistungsbegehren bei der Invalidenversicherung (bezeichnet als "Revisionsgesuch") gestellt und auf eine Verschlechterung des Gesundheitszustandes hingewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht hiess die gegen die daraufhin - nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren - erlassene rentenablehnende Verfügung der IV-Stelle vom 22. November 2013 erhobene Beschwerde insoweit gut, als es die Sache in Aufhebung des Verwaltungsaktes zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zum Erlass einer neuen Verfügung im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurückwies.
A.c
Die IV-Stelle holte in der Folge unter anderem ein polydisziplinäres Gutachten bei der Ärztliches Begutachtungsinstitut GmbH, Basel (ABI), vom 22. Februar 2016 ein. Im Rahmen des Vorbescheidverfahrens beantwortete das ABI mit Schreiben vom 22. August 2016 die von A. gestellten Rückfragen. Mit Verfügung vom 17. Oktober 2016 anerkannte die IV-Stelle mit Wirkung ab 1. Juni 2012 dessen Anspruch auf eine Viertelsrente, basierend auf einem Invaliditätsgrad von 47 %.
B.
In Gutheissung der dagegen erhobenen Beschwerde sprach das Bundesverwaltungsgericht A. in Abänderung der Verfügung vom 17. Oktober 2016 rückwirkend ab 1. Juni 2012 eine halbe Invalidenrente zu (Entscheid vom 23. April 2019).
C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, es sei A. ab 1. Juni 2012 eine Viertelsrente zuzusprechen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung, während das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen.
Mit einer weiteren Eingabe lässt A. zur Vernehmlassung des BSV Stellung nehmen und an seinem Abweisungsantrag festhalten.
D.
(...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Das Bundesverwaltungsgericht stellte fest, der Beschwerdeführer sei seit Februar 2012 in einer an seine somatischen Einschränkungen angepassten beruflichen Tätigkeit zu 70 % arbeitsfähig. Für den Einkommensvergleich bezogen auf das Jahr 2012 ermittelte es gestützt auf die Angaben der letzten Arbeitgeberin ein Valideneinkommen von Fr. 78'000.-. Das Invalideneinkommen legte es - ausgehend vom Tabellenlohn der Schweizerischen Lohnstrukturerhebung des Bundesamtes für Statistik (LSE) 2012, Tabelle TA1, Total Männer, Kompetenzniveau 1, umgerechnet auf die durchschnittliche betriebsübliche wöchentliche Arbeitszeit von 41,7 Stunden, von jährlich Fr. 65'178.- - auf Fr. 38'780.90 fest. Dabei berücksichtigte es neben der um 30 % eingeschränkten Arbeitsfähigkeit einen zusätzlichen Abzug vom Tabellenlohn von 15 %. Zur Begründung gab es an, die IV-Stelle habe einen Abzug von 10 % berücksichtigt und dabei zu Recht den leidensbedingten Einschränkungen und dem Umstand, dass nur noch ein Teilzeitpensum möglich sei, Rechnung getragen. Zusätzlich seien aber auch das fortgeschrittene Alter von im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung 58 Jahren sowie der Grenzgängerstatus zu veranschlagen, was insgesamt, bei immerhin vier abzugsrelevanten Kriterien, einen Abzug von 15 % rechtfertige. Da der Einkommensvergleich einen Invaliditätsgrad von 50 % ergab, sprach es dem Beschwerdeführer mit Wirkung ab 1. Juni 2012 eine halbe Invalidenrente zu.
4.
Streitig und zu prüfen ist einzig die Höhe des Abzugs vom Invalideneinkommen. Je nachdem, ob mit der IV-Stelle ein 10%iger oder mit der Vorinstanz ein 15%iger Abzug vorgenommen wird, besteht Anspruch auf eine Viertels- oder eine halbe Rente der Invalidenversicherung ab 1. Juni 2012.
4.1
Mit dem Abzug vom Tabellenlohn nach
BGE 126 V 75
soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass persönliche und berufliche Merkmale, wie Art und Ausmass der Behinderung, Lebensalter, Dienstjahre, Nationalität oder Aufenthaltskategorie und Beschäftigungsgrad
Auswirkungen auf die Lohnhöhe haben können und je nach Ausprägung die versicherte Person deswegen die verbliebene Arbeitsfähigkeit auch auf einem ausgeglichenen Arbeitsmarkt (vgl. dazu
BGE 134 V 64
E. 4.2.1 S. 70) nur mit unterdurchschnittlichem erwerblichem Erfolg verwerten kann (
BGE 135 V 297
E. 5.2 S. 301). Der Abzug soll aber nicht automatisch erfolgen. Er ist unter Würdigung der Umstände im Einzelfall nach pflichtgemässem Ermessen gesamthaft zu schätzen und darf 25 % nicht übersteigen (
BGE 135 V 297
E. 5.2 S. 301;
BGE 134 V 322
E. 5.2 S. 327 f.;
BGE 126 V 75
E. 5b/bb-cc S. 80). Die Rechtsprechung gewährt insbesondere dann einen Abzug auf dem Invalideneinkommen, wenn eine versicherte Person selbst im Rahmen körperlich leichter Hilfsarbeitertätigkeit in ihrer Leistungsfähigkeit eingeschränkt ist (
BGE 126 V 75
E. 5a/bb S. 78). Zu beachten ist jedoch, dass allfällige bereits in der Beurteilung der medizinischen Arbeitsfähigkeit enthaltene gesundheitliche Einschränkungen nicht zusätzlich in die Bemessung des leidensbedingten Abzugs einfliessen und so zu einer doppelten Anrechnung desselben Gesichtspunkts führen dürfen (Urteil 9C_846/2014 vom 22. Januar 2015 E. 4.1.1 mit Hinweisen).
4.2
Ob ein (behinderungsbedingt oder anderweitig begründeter) Abzug vom Tabellenlohn vorzunehmen ist, stellt eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage dar (
BGE 137 V 71
E. 5.1 S. 72). Dagegen ist die Höhe des (im konkreten Fall grundsätzlich angezeigten) Abzugs eine Ermessensfrage, die letztinstanzlich nur bei Ermessensüberschreitung, -missbrauch oder -unterschreitung seitens der Vorinstanz korrigierbar ist (
BGE 143 V 295
E. 2.4 S. 297; Urteil 9C_444/2018 vom 17. Oktober 2018 E. 1.2; je mit Hinweisen).
5.
5.1
Die IV-Stelle bringt vor, bisher sei keine Praxis des Bundesgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts bekannt, wonach aufgrund des Grenzgängerstatus ein Leidensabzug zu gewähren wäre. Die vorinstanzliche Berücksichtigung des Grenzgängerstatus bei der Bemessung des Leidensabzugs sei deshalb als Praxisänderung zu werten, die unangekündigt und damit in Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben, vorgenommen worden sei. In materieller Hinsicht bestehe kein Anlass für einen Abzug infolge des Grenzgängerstatus. Die Differenz zwischen dem Medianlohn gemäss der LSE 2010, Total Männer, Anforderungsniveau 4 (Fr. 5'000.-), und dem Medianlohn der Grenzgänger im gleichen Anforderungsniveau (Fr. 4'767.-) betrage 4,6 %. Gestützt auf die Tabelle TA12 der LSE 2016 liege
der monatliche Medianlohn, Total, von Personen ohne Kaderfunktion bei Fr. 5'962.- und von Grenzgängern ohne Kaderfunktion bei Fr. 5'725.-. Damit ergebe sich eine Differenz von 4 %. Bei der Frage, ob ein unterdurchschnittliches Einkommen zu parallelisieren sei, gelte bezüglich der Differenz zum branchenüblichen Einkommen eine Erheblichkeitsschwelle von 5 %. In Analogie dazu biete deshalb das gegenüber dem Medianlohn Total leicht unterdurchschnittliche Medianeinkommen der Grenzgänger keinen Anlass für einen Leidensabzug. Sodann begründe die Vorinstanz nicht weiter, aufgrund welcher Umstände das fortgeschrittene Alter beim Beschwerdegegner einen abzugsrelevanten Faktor bilde. Insofern erscheine die Begründungspflicht verletzt. Inwiefern beim verhältnismässig aktiven Versicherten das Alter als abzugsrelevanter Faktor gewertet werden könnte, sei nicht unmittelbar zu ersehen. Indem das Bundesverwaltungsgericht die Faktoren Grenzgängerstatus und Alter als abzugsrelevante Faktoren berücksichtige, überschreite es sein Ermessen und verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz.
5.2
Der Beschwerdegegner lässt dagegen einwenden, die Aufenthaltskategorie als Merkmal für einen Abzug anzuerkennen, bedeute keine Praxisänderung. Unabhängig davon, wie hoch die Differenz zwischen Einkommen von in der Schweiz lebenden Arbeitnehmenden und Grenzgängern sei, lege die Beschwerdeführerin im Übrigen selber dar, dass Grenzgänger mit einem unterdurchschnittlichen Einkommen zu rechnen hätten und dass diese Aufenthaltskategorie mit einer Lohneinbusse verbunden sei. In der LSE 2012, S. 13, werde ausgeführt, dass das Lohnniveau der ausländischen Arbeitskräfte insgesamt immer noch unter dem der Schweizer Arbeitnehmenden liege. Zudem sei die Lohnsumme bei den Grenzgängern konstant (tief) verblieben, während sich in den Jahren 2008 bis 2012 das Medianlohnniveau der ausländischen Arbeitnehmenden (alle Aufenthaltsbewilligungskategorien zusammen) stärker als jenes der Schweizer Arbeitnehmenden erhöht habe. Da dem Grenzgängerstatus als einkommensbeeinflussendes Merkmal bei der Parallelisierung der Vergleichseinkommen nicht Rechnung getragen worden sei, dürfe der invaliditätsfremde Faktor beim Abzug veranschlagt werden und es liege dadurch keine Doppelberücksichtigung vor. Soweit das Bundesverwaltungsgericht angesichts der Lohneinbusse infolge der Aufenthaltskategorie einen Abzug gewährt habe, sei dies nicht als bundesrechtswidrig einzustufen. In Bezug auf den altersbedingten Abzug falle ins Gewicht, dass der Versicherte von 1990 bis zur gesundheitlich
bedingten Aufgabe der Erwerbstätigkeit im Oktober 2011 als Lagermitarbeiter in der Warenannahme für Früchte und Gemüse tätig gewesen sei. Somit weise er nur ein schmales berufliches Rüstzeug auf, was ihm als im Verfügungszeitpunkt 58-jährige Person die Integration in den Arbeitsmarkt erheblich erschwere. Bei der verbleibenden (kurzen) Aktivitätsdauer könne er in einer neuen Anstellung nicht mit einem durchschnittlichen Einkommen rechnen, weshalb es kein Bundesrecht verletze, wenn die Vorinstanz mit Blick auf diese Faktoren erkannt habe, dass ein Abzug aufgrund des Alters zu gewähren sei. Das Bundesgericht müsse nicht korrigierend eingreifen.
5.3
Das BSV weist darauf hin, dass die Frage der Parallelisierung immer zuerst zu prüfen sei. Sämtliche Faktoren, die in diesem Rahmen zu berücksichtigen seien, könnten beim leidensbedingten Abzug nicht mehr veranschlagt werden. Dies gelte auch dann, wenn es trotz Vorliegens eines Abzugsfaktors nicht zu einer Parallelisierungskorrektur komme. Falls nämlich ein Faktor, der grundsätzlich zu einem unterdurchschnittlichen Valideneinkommen führen könne, in einem Fall nicht derart ins Gewicht falle, dass eine erhebliche Unterdurchschnittlichkeit des Einkommens resultieren würde, so könne davon ausgegangen werden, dass auch der Einfluss aufs Invalideneinkommen nur bescheiden ausfalle. Vorliegend sei der Schritt der Parallelisierung von der Vorinstanz fälschlicherweise nicht geprüft worden. Die IV-Stelle mache in ihrer Beschwerde sinngemäss korrekt geltend, dass der Grenzgängerstatus bei der Parallelisierung zu berücksichtigen sei, gehe es doch um einen Faktor, dem bereits vor dem Gesundheitsschaden ein Einfluss auf die Höhe des erzielbaren Einkommens zugekommen sei. Beim vorliegenden Vergleich des Valideneinkommens als Teamleiter im Jahr 2012 (Fr. 78'000.-) mit dem branchenüblichen Durchschnitt gemäss LSE 2012, Tabelle TA1, Männer, Ziff. 47 Detailhandel, Anforderungsniveau 3, hochgerechnet auf die betriebsübliche wöchentliche Arbeitszeit von 41,9 Stunden für den Sektor Handel (Fr. 78'286.-) resultiere eine bloss marginale Differenz von 0,37 %. Damit sei im Rahmen der Parallelisierung keine Korrektur der Vergleichseinkommen vorzunehmen, habe der Versicherte doch trotz Grenzgängerstatus einen normalen durchschnittlichen Lohn erzielt. Für die Festlegung des leidensbedingten Abzugs dürfe der Grenzgängerstatus nicht mehr herangezogen werden. Soweit die Vorinstanz schliesslich auch das Alter der versicherten Person als abzugsberechtigten Faktor gewertet habe, sei mit der
IV-Stelle festzuhalten, dass Hilfsarbeiten auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt grundsätzlich altersunabhängig nachgefragt würden. Der von der IV-Stelle vorgenommene Abzug von 10 % sei letztlich korrekt.
6.
6.1
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Begründungspflicht, weil die Berücksichtigung des Grenzgängerstatus bei der Festlegung des Leidensabzugs als Praxisänderung zu werten sei. Das Bundesgericht qualifiziert den Grenzgängerstatus allerdings in ständiger Rechtsprechung unter dem Kriterium "Nationalität/Aufenthaltskategorie" als potenziell abzugsrelevant (vgl.
BGE 126 V 75
; Urteile I 277/01 vom 26. November 2003 E. 3.2.3 und U 107/03 vom 6. Januar 2004 E. 2.3), weshalb der IV-Stelle schon aus diesem Grund nicht gefolgt werden kann.
6.2
6.2.1
Weiter macht die IV-Stelle geltend, der Grenzgängerlohn sei bei ungelernten Männern nur leicht unterdurchschnittlich (Abweichungen von 4,6 bzw. 4 % gemäss LSE 2010 und 2016), weshalb in Analogie zu den Parallelisierungsregeln kein Anlass für einen Leidensabzug bestehe. In diesem Zusammenhang erinnert das BSV in seiner Stellungnahme zwar zutreffend an die Praxis, wonach die Voraussetzungen des Parallelisierungs- und des Leidensabzugs insofern in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis stehen, als dieselben einkommensbeeinflussenden Faktoren nicht sowohl einen Parallelisierungs- als auch einen Leidensabzug zu begründen vermögen (
BGE 135 V 297
). Entgegen der Ansicht des BSV ist dieser Grundsatz jedoch nicht abstrakt zu verstehen. Ein Leidensabzug aufgrund des Kriteriums "Grenzgängerstatus" entfällt mit anderen Worten nicht schon deshalb, weil eine Parallelisierung geprüft, jedoch mangels Erheblichkeit der Einkommensdifferenz nicht durchgeführt wurde. Sind gemäss insoweit zutreffender Interpretation des BSV bei der Parallelisierung immer die personenbezogenen Faktoren zu untersuchen, die bereits im Gesundheitsfall vorlagen, so stehen beim leidensbedingten Abzug die gesundheitsbezogenen Faktoren im Vordergrund, die in der Regel erst im Krankheitsfall massgebend werden und die Höhe des hypothetisch noch erzielbaren Lohnes beeinflussen. Beide Aspekte erfordern eine getrennte Prüfung je bei der Frage, ob eine Parallelisierung oder ein Leidensabzug vorzunehmen ist.
6.2.2
Im vorliegenden Fall zeigt das BSV korrekt auf, dass eine Parallelisierung des Valideneinkommens bei einer marginalen Differenz
zwischen dem vom Versicherten im letzten Arbeitsverhältnis erzielten Einkommen (Fr. 78'000.- im Jahr 2012) und dem branchenüblichen Durchschnitt im Detailhandel bei Kompetenzniveau 3 gemäss LSE 2012 (Fr. 78'286.-) nicht in Frage kommt. Da der Grenzgängerstatus bei der Bestimmung des Valideneinkommens in keiner Weise einbezogen wurde und auch nicht einbezogen werden musste, durfte der Einfluss dieses Kriteriums vorinstanzlich selbstverständlich - ohne Missachtung der zitierten bundesgerichtlichen Praxis (
BGE 126 V 75
; vgl. auch SVR 2009 UV Nr. 51 S. 181, 8C_484/2008 E. 5.2.2) - bei der Berechnung des Invalideneinkommens untersucht werden.
6.2.3
Wie die IV-Stelle zu Recht rügt, geht das Bundesverwaltungsgericht dabei jedoch für Grenzgänger fälschlicherweise von einem um 9 % unter dem Durchschnitt liegenden Lohn im niedrigsten Anforderungsniveau aus. Das statistische Einkommen von männlichen Grenzgängern (ohne Kaderfunktion; Fr. 5'679.-) gestützt auf die LSE-Tabelle TA12 aus dem Jahr 2012 ist nämlich mit dem Total des Medianlohnes für Männer ohne Kaderfunktion (Fr. 5'856.-), nicht mit demjenigen von Schweizer Bürgern, zu vergleichen (vgl. RKUV 2004 Nr. U 511 S. 277, U 107/03 E. 2.3). Dabei resultiert eine Unterdurchschnittlichkeit von 3 % (und nicht 4,6 bzw. 4 %, wie die IV-Stelle unter Verweis auf die hier nicht massgebenden Tabellen der LSE 2010 und 2016 annimmt). Diese Abweichung in der Berechnung der statistischen Unterdurchschnittlichkeit ändert aber nichts am Umstand, dass einerseits eine Erheblichkeitsschwelle von 5 %, wie sie die IV-Stelle in Analogie zur Parallelisierungsregel statuieren möchte, nicht existiert. Denn der Abzug ist unter Würdigung der Umstände im Einzelfall gesamthaft zu schätzen (E. 4.1 hiervor). Andererseits aber lässt sich nicht übersehen, dass das Abzugskriterium des Grenzgängerstatus vorinstanzlich ohne Auseinandersetzung mit den konkreten Umständen des vorliegenden Streitfalls, allein aufgrund der (falsch) errechneten statistischen Unterdurchschnittlichkeit von 9 % bejaht wurde, was - insoweit ist der IV-Stelle zuzustimmen - eine Rechtsverletzung bedeutet. So ist dem Bundesverwaltungsgericht namentlich entgangen, dass der Beschwerdegegner, nachdem der Stellenantritt bereits 1990 erfolgt war, über eine langjährige Vertrautheit mit einem Arbeitsplatz in der Schweiz verfügt. Sein Einkommen vor Eintritt der Invalidität entsprach durchwegs branchenüblichen Ansätzen. Zu keinem Zeitpunkt musste er in seiner Tätigkeit einen unterdurchschnittlichen Lohn gewärtigen und es
besteht auch jetzt kein Grund zur Annahme, dass er als Grenzgänger nach Eintritt seiner Behinderung hinsichtlich der Arbeits- und Verdienstmöglichkeiten gegenüber dem Personenkreis, auf dem die statistischen Lohnerhebungen zur Ermittlung des Invalideneinkommens basiert (LSE 2012, Tabelle TA1, Total Männer im Kompetenzniveau 1 von monatlich Fr. 5'210.-), wesentlich benachteiligt wäre. Es ist nicht einzusehen, weshalb sich die Staatsangehörigkeit und der Grenzgängerstatus im vorliegenden Fall unvorteilhaft auswirken sollten. Auch der Beschwerdegegner verweist zur Begründung des Lohnnachteils einzig auf die statistischen Werte, ohne sich mit seiner konkreten Situation auseinanderzusetzen.
Soweit der Versicherte - wiederum einzig mit Blick auf die Statistik - zu bedenken gibt, dass sich der Grenzgängerstatus bei einem gesundheitsbedingten Stellenwechsel lohnmindernd auswirke, auch wenn dieses Kriterium bei der letzten langjährigen Beschäftigung im gleichen Betrieb keine Rolle gespielt hatte, ist zu berücksichtigen, dass die Bedeutung der Dienstjahre im privaten Sektor abnimmt, je niedriger das Anforderungsprofil ist (
BGE 126 V 75
E. 5a/cc S. 79; Urteile 8C_227/2018 vom 14. Juni 2018 E. 4.2.3.3; 9C_386/2012 vom 18. September 2012 E. 5.2; je mit Hinweisen). Mit Blick auf das Kompetenzniveau 1 kommt dem Umstand, dass der Versicherte nicht mehr in seiner angestammten Tätigkeit arbeiten kann und im Rahmen einer Verweistätigkeit über kein Erfahrungswissen verfügt, daher keine relevante Bedeutung zu. Weil ein neuer Arbeitsplatz zudem stets mit einer Eingewöhnungsphase einhergeht, vermag auch ein allfälliger Anpassungsaufwand keinen Tabellenlohnabzug zu rechtfertigen (vgl. Urteile 9C_200/2017 vom 14. November 2017 E. 4.5; 8C_72/2007 vom 28. Januar 2008 E. 2.3 in fine).
7.
7.1
Für den Zeitpunkt, in welchem die Frage nach der Verwertbarkeit der (Rest-) Arbeitsfähigkeit bei vorgerücktem Alter beantwortet wird, ist auf das Feststehen der medizinischen Zumutbarkeit einer (Teil-) Erwerbstätigkeit abzustellen (
BGE 145 V 2
E. 5.3.1 S. 16;
BGE 138 V 457
E. 3 S. 459 ff.; SVR 2019 IV Nr. 7 S. 21, 8C_892/2017 E. 3.2; vgl. auch MARCO WEISS, Verwertbarkeit der Restarbeitsfähigkeit aufgrund vorgerückten Alters - Rechtsprechungstendenzen, SZS 2018 S. 630). Zumindest auf Anhieb liegt es nahe, diesen Zeitpunkt auch für die Prüfung des Anspruchs auf einen Abzug vom Tabellenlohn infolge vorgerückten Alters als massgeblich zu erachten. Alternativ könnten für die Beantwortung der Frage, wie sich das Alter
auf den Lohn auswirkt, im Wesentlichen namentlich auch der Zeitpunkt des Rentenbeginns oder derjenige der Verfügung in Betracht gezogen werden (vgl.
BGE 138 V 457
E. 3.3 S. 462). Wie es sich damit verhält, muss an dieser Stelle nicht beantwortet werden. Denn zwischen dem ABI-Gutachten vom 22. Februar 2016, als der Versicherte noch 57 Jahre alt war, und der Rentenverfügung vom 17. Oktober 2016, datierend sechs Monate nach dem 58. Geburtstag, liegen nur wenige Monate, sodass die erwähnten unterschiedlichen zeitlichen Anknüpfungspunkte so oder anders nicht entscheidend ins Gewicht fallen. Und soweit er im Zeitpunkt des Rentenbeginns im Juni 2012 etwas mehr als 54 Jahre zählte und damit immerhin knapp vier Jahre jünger war, ist mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen ebenfalls nicht anzunehmen, dass sich daraus etwas zu seinen Gunsten ableiten liesse.
7.2
Das Bundesverwaltungsgericht verweist zur Begründung der Massgeblichkeit des Alters (58-jährig im von ihm als massgeblich erachteten Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung) beim Leidensabzug einzig auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach "teilweise" bereits ein fortgeschrittenes Alter ab 50 Jahren als abzugsrelevant eingestuft worden sei, und auf das Urteil 9C_655/2012 vom 29. November 2012, in dem das Alter von 59 Jahren als ein in erheblicher Weise erfülltes massgebendes Kriterium für die Vornahme eines Abzugs vom Tabellenlohn bezeichnet worden sei.
7.2.1
Die IV-Stelle rügt zu Recht, dass die Vorinstanz auch in Bezug auf das Kriterium "Alter" die Umstände des Einzelfalls überhaupt nicht geprüft hat. Entgegen der impliziten Annahme des Bundesverwaltungsgerichts können die lohnwirksamen Nachteile des fortgeschrittenen Alters bei einer gesundheitsbedingten beruflichen Umorientierung nicht abstrakt, einzig unter Hinweis auf das fortgeschrittene Alter, beurteilt werden. Vielmehr ist jeweils unter Berücksichtigung aller konkreten Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob das Merkmal "Alter" einen Abzug vom Tabellenlohn rechtfertigt (Urteil 8C_504/2018 vom 19. Oktober 2018 E. 3.6.2 mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere im Bereich der Hilfsarbeiten auf dem hypothetischen ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 16 ATSG), wo sich ein fortgeschrittenes Alter nicht zwingend lohnsenkend auswirken muss. Gerade Hilfsarbeiten werden auf dem massgebenden ausgeglichenen Stellenmarkt altersunabhängig nachgefragt (Urteile 8C_ 411/2019 vom 16. Oktober 2019 E. 8.2; 8C_403/2017 vom 25. August 2017 E. 4.4.1; 8C_805/2016 vom 22. März 2017 E. 3.4.3). Die
Rechtsprechung hat sodann in diesem Zusammenhang verschiedentlich darauf verwiesen, dass sich gemäss den LSE-Erhebungen das Alter bei Männern im Alterssegment von 50 bis 64/65 bei Stellen ohne Kaderfunktion sogar eher lohnerhöhend auswirkt (vgl. LSE 2010 und 2012, je Tabelle TA9, Median; Urteile 9C_535/2017 vom 14. Dezember 2017 E. 4.6, nicht publ. in:
BGE 143 V 431
; 8C_ 536/2019 vom 26. September 2019 E. 5.3 mit Hinweisen). Ob und inwieweit dies auch für jene Versicherten gilt, die sich aufgrund ihrer Invalidität im fortgeschrittenen Alter beruflich neu zu orientieren haben, mag hier ausdrücklich offenbleiben. Hingegen lässt sich jedenfalls in genereller Form mit den verfügbaren statistischen Angaben auch nicht untermauern, dass diese Kategorie von Versicherten unter Berücksichtigung ihrer kurzen Aktivitätsdauer bis zur Pensionierung nicht mit einem durchschnittlichen Einkommen rechnen könnten. Und schliesslich wird dem Umstand, dass die Stellensuche altersbedingt erschwert sein mag, als invaliditätsfremdem Faktor bezüglich des Abzugs regelmässig keine Bedeutung beigemessen (Urteile 8C_411/2019 vom 16. Oktober 2019 E. 8.2; 8C_878/2018 vom 21. August 2019 E. 5.3.1; je mit Hinweisen).
7.2.2
Konkret wurde vorinstanzlich ausgeblendet, dass der Beschwerdegegner über gute berufliche Qualifikationen verfügt. Es fehlen jegliche Anhaltspunkte dafür, dass er auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt aufgrund seines Alters verglichen mit anderen Beschäftigten seiner Alterskategorie mit einem geringeren Lohn rechnen müsste. Dies wird im angefochtenen Entscheid denn auch - wie bereits erwähnt - nicht näher dargetan. Aus dem Urteil 9C_655/2012 vom 29. November 2012, auf das vom Bundesverwaltungsgericht (einzig unter Nennung des Alters der versicherten Person) verwiesen wird, ergibt sich kein vergleichbarer Sachverhalt. Dort handelte es sich um eine 59-jährige Frau, die vor Eintritt des Gesundheitsschadens stundenweise in der Reinigung tätig war. Der Beschwerdegegner ist diplomierter Landwirtschaftstechniker und hatte zunächst auf diesem Beruf gearbeitet, bevor er im Jahr 1990 seine Tätigkeit als Lagermitarbeiter/Teamleiter aufnahm. Daneben hatte er von 1989 bis 2001 das Amt des Bürgermeisters bekleidet. Von seinen langjährigen Erfahrungen kann er auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt profitieren. Es fehlen zudem Hinweise, wonach er in seiner Anpassungs- und Umstellungsfähigkeit beeinträchtigt wäre. Dies ist auch mit Blick auf die kürzere Aktivitätsdauer positiv zu werten. Ein Abzug vom Tabellenlohn wegen des Alters lässt sich folglich nicht begründen.
8.
Damit liegt bezüglich der Abzugskriterien "Grenzgängerstatus" und "Alter" eine rechtsfehlerhafte Ermessensbetätigung durch die Vorinstanz vor (
BGE 137 V 71
E. 5.1 S. 72;
BGE 132 V 193
E. 3.3 S. 199). Der vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Abzug von insgesamt 15 % ist deshalb bundesrechtswidrig. Demgemäss muss es beim von der IV-Stelle veranschlagten leidensbedingten Abzug von 10 %, einem Invaliditätsgrad von 47 % und einem Anspruch auf eine Viertelsrente sein Bewenden haben. Die Beschwerde ist begründet.
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de
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Art. 16 ATSG; Invalideneinkommen; Abzug vom Tabellenlohn nach
BGE 126 V 75
.
Das Bundesgericht qualifiziert den Grenzgängerstatus in ständiger Rechtsprechung unter dem Kriterium "Nationalität/Aufenthaltskategorie" als potenziell abzugsrelevant (E. 6.1).
Sind bei der Parallelisierung der Vergleichseinkommen immer die personenbezogenen Faktoren zu untersuchen, die bereits im Gesundheitsfall vorlagen, so stehen beim leidensbedingten Abzug die gesundheitsbezogenen Faktoren im Vordergrund, die in der Regel erst im Krankheitsfall massgebend werden und die Höhe des hypothetisch noch erzielbaren Lohnes beeinflussen. Beide Aspekte erfordern eine getrennte Prüfung je bei der Frage, ob eine Parallelisierung oder ein Leidensabzug vorzunehmen ist (E. 6.2.1).
Es wird offengelassen, welcher Zeitpunkt für die Prüfung der Frage nach dem Anspruch auf einen Abzug vom Tabellenlohn infolge vorgerückten Alters relevant ist (E. 7.1).
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de
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-16%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,032
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146 V 16
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146 V 16
Sachverhalt ab Seite 17
A.
A.a
Der am 17. April 1958 geborene A. ist französischer Staatsangehöriger und wohnt in Frankreich. Ab 1. Oktober 1990 war er als Grenzgänger für die Genossenschaft B. tätig. Dabei arbeitete er bis im Jahr 2003 in einem vollen Pensum als Teamleiter. Danach wurde die Arbeit quantitativ und qualitativ an seinen Gesundheitszustand angepasst. Am 5. November 2004 meldete er sich bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Mit Verfügung vom
27. Dezember 2005 lehnte die IV-Stelle für Versicherte im Ausland den Anspruch auf eine Invalidenrente ab. Daran hielt sie auf Einsprache hin fest. In Gutheissung der dagegen geführten Beschwerde hob das Bundesverwaltungsgericht den Einspracheentscheid auf und wies die Sache an die IV-Stelle zurück, damit sie A. das rechtliche Gehör gewähre und anschliessend neu verfüge. Die IV-Stelle lehnte das Leistungsbegehren mit Verfügung vom 23. März 2011 erneut ab. Das Bundesverwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde ab.
A.b
Bereits am 19. September 2011 hatte A. ein zweites Leistungsbegehren bei der Invalidenversicherung (bezeichnet als "Revisionsgesuch") gestellt und auf eine Verschlechterung des Gesundheitszustandes hingewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht hiess die gegen die daraufhin - nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren - erlassene rentenablehnende Verfügung der IV-Stelle vom 22. November 2013 erhobene Beschwerde insoweit gut, als es die Sache in Aufhebung des Verwaltungsaktes zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zum Erlass einer neuen Verfügung im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurückwies.
A.c
Die IV-Stelle holte in der Folge unter anderem ein polydisziplinäres Gutachten bei der Ärztliches Begutachtungsinstitut GmbH, Basel (ABI), vom 22. Februar 2016 ein. Im Rahmen des Vorbescheidverfahrens beantwortete das ABI mit Schreiben vom 22. August 2016 die von A. gestellten Rückfragen. Mit Verfügung vom 17. Oktober 2016 anerkannte die IV-Stelle mit Wirkung ab 1. Juni 2012 dessen Anspruch auf eine Viertelsrente, basierend auf einem Invaliditätsgrad von 47 %.
B.
In Gutheissung der dagegen erhobenen Beschwerde sprach das Bundesverwaltungsgericht A. in Abänderung der Verfügung vom 17. Oktober 2016 rückwirkend ab 1. Juni 2012 eine halbe Invalidenrente zu (Entscheid vom 23. April 2019).
C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, es sei A. ab 1. Juni 2012 eine Viertelsrente zuzusprechen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung, während das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen.
Mit einer weiteren Eingabe lässt A. zur Vernehmlassung des BSV Stellung nehmen und an seinem Abweisungsantrag festhalten.
D.
(...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Das Bundesverwaltungsgericht stellte fest, der Beschwerdeführer sei seit Februar 2012 in einer an seine somatischen Einschränkungen angepassten beruflichen Tätigkeit zu 70 % arbeitsfähig. Für den Einkommensvergleich bezogen auf das Jahr 2012 ermittelte es gestützt auf die Angaben der letzten Arbeitgeberin ein Valideneinkommen von Fr. 78'000.-. Das Invalideneinkommen legte es - ausgehend vom Tabellenlohn der Schweizerischen Lohnstrukturerhebung des Bundesamtes für Statistik (LSE) 2012, Tabelle TA1, Total Männer, Kompetenzniveau 1, umgerechnet auf die durchschnittliche betriebsübliche wöchentliche Arbeitszeit von 41,7 Stunden, von jährlich Fr. 65'178.- - auf Fr. 38'780.90 fest. Dabei berücksichtigte es neben der um 30 % eingeschränkten Arbeitsfähigkeit einen zusätzlichen Abzug vom Tabellenlohn von 15 %. Zur Begründung gab es an, die IV-Stelle habe einen Abzug von 10 % berücksichtigt und dabei zu Recht den leidensbedingten Einschränkungen und dem Umstand, dass nur noch ein Teilzeitpensum möglich sei, Rechnung getragen. Zusätzlich seien aber auch das fortgeschrittene Alter von im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung 58 Jahren sowie der Grenzgängerstatus zu veranschlagen, was insgesamt, bei immerhin vier abzugsrelevanten Kriterien, einen Abzug von 15 % rechtfertige. Da der Einkommensvergleich einen Invaliditätsgrad von 50 % ergab, sprach es dem Beschwerdeführer mit Wirkung ab 1. Juni 2012 eine halbe Invalidenrente zu.
4.
Streitig und zu prüfen ist einzig die Höhe des Abzugs vom Invalideneinkommen. Je nachdem, ob mit der IV-Stelle ein 10%iger oder mit der Vorinstanz ein 15%iger Abzug vorgenommen wird, besteht Anspruch auf eine Viertels- oder eine halbe Rente der Invalidenversicherung ab 1. Juni 2012.
4.1
Mit dem Abzug vom Tabellenlohn nach
BGE 126 V 75
soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass persönliche und berufliche Merkmale, wie Art und Ausmass der Behinderung, Lebensalter, Dienstjahre, Nationalität oder Aufenthaltskategorie und Beschäftigungsgrad
Auswirkungen auf die Lohnhöhe haben können und je nach Ausprägung die versicherte Person deswegen die verbliebene Arbeitsfähigkeit auch auf einem ausgeglichenen Arbeitsmarkt (vgl. dazu
BGE 134 V 64
E. 4.2.1 S. 70) nur mit unterdurchschnittlichem erwerblichem Erfolg verwerten kann (
BGE 135 V 297
E. 5.2 S. 301). Der Abzug soll aber nicht automatisch erfolgen. Er ist unter Würdigung der Umstände im Einzelfall nach pflichtgemässem Ermessen gesamthaft zu schätzen und darf 25 % nicht übersteigen (
BGE 135 V 297
E. 5.2 S. 301;
BGE 134 V 322
E. 5.2 S. 327 f.;
BGE 126 V 75
E. 5b/bb-cc S. 80). Die Rechtsprechung gewährt insbesondere dann einen Abzug auf dem Invalideneinkommen, wenn eine versicherte Person selbst im Rahmen körperlich leichter Hilfsarbeitertätigkeit in ihrer Leistungsfähigkeit eingeschränkt ist (
BGE 126 V 75
E. 5a/bb S. 78). Zu beachten ist jedoch, dass allfällige bereits in der Beurteilung der medizinischen Arbeitsfähigkeit enthaltene gesundheitliche Einschränkungen nicht zusätzlich in die Bemessung des leidensbedingten Abzugs einfliessen und so zu einer doppelten Anrechnung desselben Gesichtspunkts führen dürfen (Urteil 9C_846/2014 vom 22. Januar 2015 E. 4.1.1 mit Hinweisen).
4.2
Ob ein (behinderungsbedingt oder anderweitig begründeter) Abzug vom Tabellenlohn vorzunehmen ist, stellt eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage dar (
BGE 137 V 71
E. 5.1 S. 72). Dagegen ist die Höhe des (im konkreten Fall grundsätzlich angezeigten) Abzugs eine Ermessensfrage, die letztinstanzlich nur bei Ermessensüberschreitung, -missbrauch oder -unterschreitung seitens der Vorinstanz korrigierbar ist (
BGE 143 V 295
E. 2.4 S. 297; Urteil 9C_444/2018 vom 17. Oktober 2018 E. 1.2; je mit Hinweisen).
5.
5.1
Die IV-Stelle bringt vor, bisher sei keine Praxis des Bundesgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts bekannt, wonach aufgrund des Grenzgängerstatus ein Leidensabzug zu gewähren wäre. Die vorinstanzliche Berücksichtigung des Grenzgängerstatus bei der Bemessung des Leidensabzugs sei deshalb als Praxisänderung zu werten, die unangekündigt und damit in Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben, vorgenommen worden sei. In materieller Hinsicht bestehe kein Anlass für einen Abzug infolge des Grenzgängerstatus. Die Differenz zwischen dem Medianlohn gemäss der LSE 2010, Total Männer, Anforderungsniveau 4 (Fr. 5'000.-), und dem Medianlohn der Grenzgänger im gleichen Anforderungsniveau (Fr. 4'767.-) betrage 4,6 %. Gestützt auf die Tabelle TA12 der LSE 2016 liege
der monatliche Medianlohn, Total, von Personen ohne Kaderfunktion bei Fr. 5'962.- und von Grenzgängern ohne Kaderfunktion bei Fr. 5'725.-. Damit ergebe sich eine Differenz von 4 %. Bei der Frage, ob ein unterdurchschnittliches Einkommen zu parallelisieren sei, gelte bezüglich der Differenz zum branchenüblichen Einkommen eine Erheblichkeitsschwelle von 5 %. In Analogie dazu biete deshalb das gegenüber dem Medianlohn Total leicht unterdurchschnittliche Medianeinkommen der Grenzgänger keinen Anlass für einen Leidensabzug. Sodann begründe die Vorinstanz nicht weiter, aufgrund welcher Umstände das fortgeschrittene Alter beim Beschwerdegegner einen abzugsrelevanten Faktor bilde. Insofern erscheine die Begründungspflicht verletzt. Inwiefern beim verhältnismässig aktiven Versicherten das Alter als abzugsrelevanter Faktor gewertet werden könnte, sei nicht unmittelbar zu ersehen. Indem das Bundesverwaltungsgericht die Faktoren Grenzgängerstatus und Alter als abzugsrelevante Faktoren berücksichtige, überschreite es sein Ermessen und verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz.
5.2
Der Beschwerdegegner lässt dagegen einwenden, die Aufenthaltskategorie als Merkmal für einen Abzug anzuerkennen, bedeute keine Praxisänderung. Unabhängig davon, wie hoch die Differenz zwischen Einkommen von in der Schweiz lebenden Arbeitnehmenden und Grenzgängern sei, lege die Beschwerdeführerin im Übrigen selber dar, dass Grenzgänger mit einem unterdurchschnittlichen Einkommen zu rechnen hätten und dass diese Aufenthaltskategorie mit einer Lohneinbusse verbunden sei. In der LSE 2012, S. 13, werde ausgeführt, dass das Lohnniveau der ausländischen Arbeitskräfte insgesamt immer noch unter dem der Schweizer Arbeitnehmenden liege. Zudem sei die Lohnsumme bei den Grenzgängern konstant (tief) verblieben, während sich in den Jahren 2008 bis 2012 das Medianlohnniveau der ausländischen Arbeitnehmenden (alle Aufenthaltsbewilligungskategorien zusammen) stärker als jenes der Schweizer Arbeitnehmenden erhöht habe. Da dem Grenzgängerstatus als einkommensbeeinflussendes Merkmal bei der Parallelisierung der Vergleichseinkommen nicht Rechnung getragen worden sei, dürfe der invaliditätsfremde Faktor beim Abzug veranschlagt werden und es liege dadurch keine Doppelberücksichtigung vor. Soweit das Bundesverwaltungsgericht angesichts der Lohneinbusse infolge der Aufenthaltskategorie einen Abzug gewährt habe, sei dies nicht als bundesrechtswidrig einzustufen. In Bezug auf den altersbedingten Abzug falle ins Gewicht, dass der Versicherte von 1990 bis zur gesundheitlich
bedingten Aufgabe der Erwerbstätigkeit im Oktober 2011 als Lagermitarbeiter in der Warenannahme für Früchte und Gemüse tätig gewesen sei. Somit weise er nur ein schmales berufliches Rüstzeug auf, was ihm als im Verfügungszeitpunkt 58-jährige Person die Integration in den Arbeitsmarkt erheblich erschwere. Bei der verbleibenden (kurzen) Aktivitätsdauer könne er in einer neuen Anstellung nicht mit einem durchschnittlichen Einkommen rechnen, weshalb es kein Bundesrecht verletze, wenn die Vorinstanz mit Blick auf diese Faktoren erkannt habe, dass ein Abzug aufgrund des Alters zu gewähren sei. Das Bundesgericht müsse nicht korrigierend eingreifen.
5.3
Das BSV weist darauf hin, dass die Frage der Parallelisierung immer zuerst zu prüfen sei. Sämtliche Faktoren, die in diesem Rahmen zu berücksichtigen seien, könnten beim leidensbedingten Abzug nicht mehr veranschlagt werden. Dies gelte auch dann, wenn es trotz Vorliegens eines Abzugsfaktors nicht zu einer Parallelisierungskorrektur komme. Falls nämlich ein Faktor, der grundsätzlich zu einem unterdurchschnittlichen Valideneinkommen führen könne, in einem Fall nicht derart ins Gewicht falle, dass eine erhebliche Unterdurchschnittlichkeit des Einkommens resultieren würde, so könne davon ausgegangen werden, dass auch der Einfluss aufs Invalideneinkommen nur bescheiden ausfalle. Vorliegend sei der Schritt der Parallelisierung von der Vorinstanz fälschlicherweise nicht geprüft worden. Die IV-Stelle mache in ihrer Beschwerde sinngemäss korrekt geltend, dass der Grenzgängerstatus bei der Parallelisierung zu berücksichtigen sei, gehe es doch um einen Faktor, dem bereits vor dem Gesundheitsschaden ein Einfluss auf die Höhe des erzielbaren Einkommens zugekommen sei. Beim vorliegenden Vergleich des Valideneinkommens als Teamleiter im Jahr 2012 (Fr. 78'000.-) mit dem branchenüblichen Durchschnitt gemäss LSE 2012, Tabelle TA1, Männer, Ziff. 47 Detailhandel, Anforderungsniveau 3, hochgerechnet auf die betriebsübliche wöchentliche Arbeitszeit von 41,9 Stunden für den Sektor Handel (Fr. 78'286.-) resultiere eine bloss marginale Differenz von 0,37 %. Damit sei im Rahmen der Parallelisierung keine Korrektur der Vergleichseinkommen vorzunehmen, habe der Versicherte doch trotz Grenzgängerstatus einen normalen durchschnittlichen Lohn erzielt. Für die Festlegung des leidensbedingten Abzugs dürfe der Grenzgängerstatus nicht mehr herangezogen werden. Soweit die Vorinstanz schliesslich auch das Alter der versicherten Person als abzugsberechtigten Faktor gewertet habe, sei mit der
IV-Stelle festzuhalten, dass Hilfsarbeiten auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt grundsätzlich altersunabhängig nachgefragt würden. Der von der IV-Stelle vorgenommene Abzug von 10 % sei letztlich korrekt.
6.
6.1
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Begründungspflicht, weil die Berücksichtigung des Grenzgängerstatus bei der Festlegung des Leidensabzugs als Praxisänderung zu werten sei. Das Bundesgericht qualifiziert den Grenzgängerstatus allerdings in ständiger Rechtsprechung unter dem Kriterium "Nationalität/Aufenthaltskategorie" als potenziell abzugsrelevant (vgl.
BGE 126 V 75
; Urteile I 277/01 vom 26. November 2003 E. 3.2.3 und U 107/03 vom 6. Januar 2004 E. 2.3), weshalb der IV-Stelle schon aus diesem Grund nicht gefolgt werden kann.
6.2
6.2.1
Weiter macht die IV-Stelle geltend, der Grenzgängerlohn sei bei ungelernten Männern nur leicht unterdurchschnittlich (Abweichungen von 4,6 bzw. 4 % gemäss LSE 2010 und 2016), weshalb in Analogie zu den Parallelisierungsregeln kein Anlass für einen Leidensabzug bestehe. In diesem Zusammenhang erinnert das BSV in seiner Stellungnahme zwar zutreffend an die Praxis, wonach die Voraussetzungen des Parallelisierungs- und des Leidensabzugs insofern in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis stehen, als dieselben einkommensbeeinflussenden Faktoren nicht sowohl einen Parallelisierungs- als auch einen Leidensabzug zu begründen vermögen (
BGE 135 V 297
). Entgegen der Ansicht des BSV ist dieser Grundsatz jedoch nicht abstrakt zu verstehen. Ein Leidensabzug aufgrund des Kriteriums "Grenzgängerstatus" entfällt mit anderen Worten nicht schon deshalb, weil eine Parallelisierung geprüft, jedoch mangels Erheblichkeit der Einkommensdifferenz nicht durchgeführt wurde. Sind gemäss insoweit zutreffender Interpretation des BSV bei der Parallelisierung immer die personenbezogenen Faktoren zu untersuchen, die bereits im Gesundheitsfall vorlagen, so stehen beim leidensbedingten Abzug die gesundheitsbezogenen Faktoren im Vordergrund, die in der Regel erst im Krankheitsfall massgebend werden und die Höhe des hypothetisch noch erzielbaren Lohnes beeinflussen. Beide Aspekte erfordern eine getrennte Prüfung je bei der Frage, ob eine Parallelisierung oder ein Leidensabzug vorzunehmen ist.
6.2.2
Im vorliegenden Fall zeigt das BSV korrekt auf, dass eine Parallelisierung des Valideneinkommens bei einer marginalen Differenz
zwischen dem vom Versicherten im letzten Arbeitsverhältnis erzielten Einkommen (Fr. 78'000.- im Jahr 2012) und dem branchenüblichen Durchschnitt im Detailhandel bei Kompetenzniveau 3 gemäss LSE 2012 (Fr. 78'286.-) nicht in Frage kommt. Da der Grenzgängerstatus bei der Bestimmung des Valideneinkommens in keiner Weise einbezogen wurde und auch nicht einbezogen werden musste, durfte der Einfluss dieses Kriteriums vorinstanzlich selbstverständlich - ohne Missachtung der zitierten bundesgerichtlichen Praxis (
BGE 126 V 75
; vgl. auch SVR 2009 UV Nr. 51 S. 181, 8C_484/2008 E. 5.2.2) - bei der Berechnung des Invalideneinkommens untersucht werden.
6.2.3
Wie die IV-Stelle zu Recht rügt, geht das Bundesverwaltungsgericht dabei jedoch für Grenzgänger fälschlicherweise von einem um 9 % unter dem Durchschnitt liegenden Lohn im niedrigsten Anforderungsniveau aus. Das statistische Einkommen von männlichen Grenzgängern (ohne Kaderfunktion; Fr. 5'679.-) gestützt auf die LSE-Tabelle TA12 aus dem Jahr 2012 ist nämlich mit dem Total des Medianlohnes für Männer ohne Kaderfunktion (Fr. 5'856.-), nicht mit demjenigen von Schweizer Bürgern, zu vergleichen (vgl. RKUV 2004 Nr. U 511 S. 277, U 107/03 E. 2.3). Dabei resultiert eine Unterdurchschnittlichkeit von 3 % (und nicht 4,6 bzw. 4 %, wie die IV-Stelle unter Verweis auf die hier nicht massgebenden Tabellen der LSE 2010 und 2016 annimmt). Diese Abweichung in der Berechnung der statistischen Unterdurchschnittlichkeit ändert aber nichts am Umstand, dass einerseits eine Erheblichkeitsschwelle von 5 %, wie sie die IV-Stelle in Analogie zur Parallelisierungsregel statuieren möchte, nicht existiert. Denn der Abzug ist unter Würdigung der Umstände im Einzelfall gesamthaft zu schätzen (E. 4.1 hiervor). Andererseits aber lässt sich nicht übersehen, dass das Abzugskriterium des Grenzgängerstatus vorinstanzlich ohne Auseinandersetzung mit den konkreten Umständen des vorliegenden Streitfalls, allein aufgrund der (falsch) errechneten statistischen Unterdurchschnittlichkeit von 9 % bejaht wurde, was - insoweit ist der IV-Stelle zuzustimmen - eine Rechtsverletzung bedeutet. So ist dem Bundesverwaltungsgericht namentlich entgangen, dass der Beschwerdegegner, nachdem der Stellenantritt bereits 1990 erfolgt war, über eine langjährige Vertrautheit mit einem Arbeitsplatz in der Schweiz verfügt. Sein Einkommen vor Eintritt der Invalidität entsprach durchwegs branchenüblichen Ansätzen. Zu keinem Zeitpunkt musste er in seiner Tätigkeit einen unterdurchschnittlichen Lohn gewärtigen und es
besteht auch jetzt kein Grund zur Annahme, dass er als Grenzgänger nach Eintritt seiner Behinderung hinsichtlich der Arbeits- und Verdienstmöglichkeiten gegenüber dem Personenkreis, auf dem die statistischen Lohnerhebungen zur Ermittlung des Invalideneinkommens basiert (LSE 2012, Tabelle TA1, Total Männer im Kompetenzniveau 1 von monatlich Fr. 5'210.-), wesentlich benachteiligt wäre. Es ist nicht einzusehen, weshalb sich die Staatsangehörigkeit und der Grenzgängerstatus im vorliegenden Fall unvorteilhaft auswirken sollten. Auch der Beschwerdegegner verweist zur Begründung des Lohnnachteils einzig auf die statistischen Werte, ohne sich mit seiner konkreten Situation auseinanderzusetzen.
Soweit der Versicherte - wiederum einzig mit Blick auf die Statistik - zu bedenken gibt, dass sich der Grenzgängerstatus bei einem gesundheitsbedingten Stellenwechsel lohnmindernd auswirke, auch wenn dieses Kriterium bei der letzten langjährigen Beschäftigung im gleichen Betrieb keine Rolle gespielt hatte, ist zu berücksichtigen, dass die Bedeutung der Dienstjahre im privaten Sektor abnimmt, je niedriger das Anforderungsprofil ist (
BGE 126 V 75
E. 5a/cc S. 79; Urteile 8C_227/2018 vom 14. Juni 2018 E. 4.2.3.3; 9C_386/2012 vom 18. September 2012 E. 5.2; je mit Hinweisen). Mit Blick auf das Kompetenzniveau 1 kommt dem Umstand, dass der Versicherte nicht mehr in seiner angestammten Tätigkeit arbeiten kann und im Rahmen einer Verweistätigkeit über kein Erfahrungswissen verfügt, daher keine relevante Bedeutung zu. Weil ein neuer Arbeitsplatz zudem stets mit einer Eingewöhnungsphase einhergeht, vermag auch ein allfälliger Anpassungsaufwand keinen Tabellenlohnabzug zu rechtfertigen (vgl. Urteile 9C_200/2017 vom 14. November 2017 E. 4.5; 8C_72/2007 vom 28. Januar 2008 E. 2.3 in fine).
7.
7.1
Für den Zeitpunkt, in welchem die Frage nach der Verwertbarkeit der (Rest-) Arbeitsfähigkeit bei vorgerücktem Alter beantwortet wird, ist auf das Feststehen der medizinischen Zumutbarkeit einer (Teil-) Erwerbstätigkeit abzustellen (
BGE 145 V 2
E. 5.3.1 S. 16;
BGE 138 V 457
E. 3 S. 459 ff.; SVR 2019 IV Nr. 7 S. 21, 8C_892/2017 E. 3.2; vgl. auch MARCO WEISS, Verwertbarkeit der Restarbeitsfähigkeit aufgrund vorgerückten Alters - Rechtsprechungstendenzen, SZS 2018 S. 630). Zumindest auf Anhieb liegt es nahe, diesen Zeitpunkt auch für die Prüfung des Anspruchs auf einen Abzug vom Tabellenlohn infolge vorgerückten Alters als massgeblich zu erachten. Alternativ könnten für die Beantwortung der Frage, wie sich das Alter
auf den Lohn auswirkt, im Wesentlichen namentlich auch der Zeitpunkt des Rentenbeginns oder derjenige der Verfügung in Betracht gezogen werden (vgl.
BGE 138 V 457
E. 3.3 S. 462). Wie es sich damit verhält, muss an dieser Stelle nicht beantwortet werden. Denn zwischen dem ABI-Gutachten vom 22. Februar 2016, als der Versicherte noch 57 Jahre alt war, und der Rentenverfügung vom 17. Oktober 2016, datierend sechs Monate nach dem 58. Geburtstag, liegen nur wenige Monate, sodass die erwähnten unterschiedlichen zeitlichen Anknüpfungspunkte so oder anders nicht entscheidend ins Gewicht fallen. Und soweit er im Zeitpunkt des Rentenbeginns im Juni 2012 etwas mehr als 54 Jahre zählte und damit immerhin knapp vier Jahre jünger war, ist mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen ebenfalls nicht anzunehmen, dass sich daraus etwas zu seinen Gunsten ableiten liesse.
7.2
Das Bundesverwaltungsgericht verweist zur Begründung der Massgeblichkeit des Alters (58-jährig im von ihm als massgeblich erachteten Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung) beim Leidensabzug einzig auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach "teilweise" bereits ein fortgeschrittenes Alter ab 50 Jahren als abzugsrelevant eingestuft worden sei, und auf das Urteil 9C_655/2012 vom 29. November 2012, in dem das Alter von 59 Jahren als ein in erheblicher Weise erfülltes massgebendes Kriterium für die Vornahme eines Abzugs vom Tabellenlohn bezeichnet worden sei.
7.2.1
Die IV-Stelle rügt zu Recht, dass die Vorinstanz auch in Bezug auf das Kriterium "Alter" die Umstände des Einzelfalls überhaupt nicht geprüft hat. Entgegen der impliziten Annahme des Bundesverwaltungsgerichts können die lohnwirksamen Nachteile des fortgeschrittenen Alters bei einer gesundheitsbedingten beruflichen Umorientierung nicht abstrakt, einzig unter Hinweis auf das fortgeschrittene Alter, beurteilt werden. Vielmehr ist jeweils unter Berücksichtigung aller konkreten Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob das Merkmal "Alter" einen Abzug vom Tabellenlohn rechtfertigt (Urteil 8C_504/2018 vom 19. Oktober 2018 E. 3.6.2 mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere im Bereich der Hilfsarbeiten auf dem hypothetischen ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 16 ATSG), wo sich ein fortgeschrittenes Alter nicht zwingend lohnsenkend auswirken muss. Gerade Hilfsarbeiten werden auf dem massgebenden ausgeglichenen Stellenmarkt altersunabhängig nachgefragt (Urteile 8C_ 411/2019 vom 16. Oktober 2019 E. 8.2; 8C_403/2017 vom 25. August 2017 E. 4.4.1; 8C_805/2016 vom 22. März 2017 E. 3.4.3). Die
Rechtsprechung hat sodann in diesem Zusammenhang verschiedentlich darauf verwiesen, dass sich gemäss den LSE-Erhebungen das Alter bei Männern im Alterssegment von 50 bis 64/65 bei Stellen ohne Kaderfunktion sogar eher lohnerhöhend auswirkt (vgl. LSE 2010 und 2012, je Tabelle TA9, Median; Urteile 9C_535/2017 vom 14. Dezember 2017 E. 4.6, nicht publ. in:
BGE 143 V 431
; 8C_ 536/2019 vom 26. September 2019 E. 5.3 mit Hinweisen). Ob und inwieweit dies auch für jene Versicherten gilt, die sich aufgrund ihrer Invalidität im fortgeschrittenen Alter beruflich neu zu orientieren haben, mag hier ausdrücklich offenbleiben. Hingegen lässt sich jedenfalls in genereller Form mit den verfügbaren statistischen Angaben auch nicht untermauern, dass diese Kategorie von Versicherten unter Berücksichtigung ihrer kurzen Aktivitätsdauer bis zur Pensionierung nicht mit einem durchschnittlichen Einkommen rechnen könnten. Und schliesslich wird dem Umstand, dass die Stellensuche altersbedingt erschwert sein mag, als invaliditätsfremdem Faktor bezüglich des Abzugs regelmässig keine Bedeutung beigemessen (Urteile 8C_411/2019 vom 16. Oktober 2019 E. 8.2; 8C_878/2018 vom 21. August 2019 E. 5.3.1; je mit Hinweisen).
7.2.2
Konkret wurde vorinstanzlich ausgeblendet, dass der Beschwerdegegner über gute berufliche Qualifikationen verfügt. Es fehlen jegliche Anhaltspunkte dafür, dass er auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt aufgrund seines Alters verglichen mit anderen Beschäftigten seiner Alterskategorie mit einem geringeren Lohn rechnen müsste. Dies wird im angefochtenen Entscheid denn auch - wie bereits erwähnt - nicht näher dargetan. Aus dem Urteil 9C_655/2012 vom 29. November 2012, auf das vom Bundesverwaltungsgericht (einzig unter Nennung des Alters der versicherten Person) verwiesen wird, ergibt sich kein vergleichbarer Sachverhalt. Dort handelte es sich um eine 59-jährige Frau, die vor Eintritt des Gesundheitsschadens stundenweise in der Reinigung tätig war. Der Beschwerdegegner ist diplomierter Landwirtschaftstechniker und hatte zunächst auf diesem Beruf gearbeitet, bevor er im Jahr 1990 seine Tätigkeit als Lagermitarbeiter/Teamleiter aufnahm. Daneben hatte er von 1989 bis 2001 das Amt des Bürgermeisters bekleidet. Von seinen langjährigen Erfahrungen kann er auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt profitieren. Es fehlen zudem Hinweise, wonach er in seiner Anpassungs- und Umstellungsfähigkeit beeinträchtigt wäre. Dies ist auch mit Blick auf die kürzere Aktivitätsdauer positiv zu werten. Ein Abzug vom Tabellenlohn wegen des Alters lässt sich folglich nicht begründen.
8.
Damit liegt bezüglich der Abzugskriterien "Grenzgängerstatus" und "Alter" eine rechtsfehlerhafte Ermessensbetätigung durch die Vorinstanz vor (
BGE 137 V 71
E. 5.1 S. 72;
BGE 132 V 193
E. 3.3 S. 199). Der vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Abzug von insgesamt 15 % ist deshalb bundesrechtswidrig. Demgemäss muss es beim von der IV-Stelle veranschlagten leidensbedingten Abzug von 10 %, einem Invaliditätsgrad von 47 % und einem Anspruch auf eine Viertelsrente sein Bewenden haben. Die Beschwerde ist begründet.
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Art. 16 LPGA; revenu d'invalide; abattement sur le salaire statistique selon
ATF 126 V 75
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De jurisprudence constante, le Tribunal fédéral reconnaît que le statut de frontalier peut éventuellement donner lieu à un abattement sur le salaire statistique sous le critère "nationalité/catégorie d'autorisation de séjour" (consid. 6.1).
Si, lors d'une parallélisation des revenus à comparer, il faut toujours examiner les circonstances personnelles existant déjà avant l'atteinte à la santé, en revanche, lorsqu'il s'agit de se prononcer sur un abattement sur le salaire statistique, il faut placer au premier plan les facteurs liés à l'état de santé qui deviennent généralement déterminants seulement au moment de l'atteinte à la santé et qui ont une incidence sur le montant du salaire hypothétique encore réalisable. Chacun des deux aspects exige un examen séparé afin de savoir s'il y a lieu d'effectuer une parallélisation des revenus ou un abattement pour facteurs personnels et professionnels (consid. 6.2.1).
Quant au point de savoir quel est le moment déterminant pour se prononcer sur un abattement sur le salaire statistique en raison de l'âge avancé, il a été laissé indécis (consid. 7.1).
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146 V 16
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146 V 16
Sachverhalt ab Seite 17
A.
A.a
Der am 17. April 1958 geborene A. ist französischer Staatsangehöriger und wohnt in Frankreich. Ab 1. Oktober 1990 war er als Grenzgänger für die Genossenschaft B. tätig. Dabei arbeitete er bis im Jahr 2003 in einem vollen Pensum als Teamleiter. Danach wurde die Arbeit quantitativ und qualitativ an seinen Gesundheitszustand angepasst. Am 5. November 2004 meldete er sich bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Mit Verfügung vom
27. Dezember 2005 lehnte die IV-Stelle für Versicherte im Ausland den Anspruch auf eine Invalidenrente ab. Daran hielt sie auf Einsprache hin fest. In Gutheissung der dagegen geführten Beschwerde hob das Bundesverwaltungsgericht den Einspracheentscheid auf und wies die Sache an die IV-Stelle zurück, damit sie A. das rechtliche Gehör gewähre und anschliessend neu verfüge. Die IV-Stelle lehnte das Leistungsbegehren mit Verfügung vom 23. März 2011 erneut ab. Das Bundesverwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde ab.
A.b
Bereits am 19. September 2011 hatte A. ein zweites Leistungsbegehren bei der Invalidenversicherung (bezeichnet als "Revisionsgesuch") gestellt und auf eine Verschlechterung des Gesundheitszustandes hingewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht hiess die gegen die daraufhin - nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren - erlassene rentenablehnende Verfügung der IV-Stelle vom 22. November 2013 erhobene Beschwerde insoweit gut, als es die Sache in Aufhebung des Verwaltungsaktes zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zum Erlass einer neuen Verfügung im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurückwies.
A.c
Die IV-Stelle holte in der Folge unter anderem ein polydisziplinäres Gutachten bei der Ärztliches Begutachtungsinstitut GmbH, Basel (ABI), vom 22. Februar 2016 ein. Im Rahmen des Vorbescheidverfahrens beantwortete das ABI mit Schreiben vom 22. August 2016 die von A. gestellten Rückfragen. Mit Verfügung vom 17. Oktober 2016 anerkannte die IV-Stelle mit Wirkung ab 1. Juni 2012 dessen Anspruch auf eine Viertelsrente, basierend auf einem Invaliditätsgrad von 47 %.
B.
In Gutheissung der dagegen erhobenen Beschwerde sprach das Bundesverwaltungsgericht A. in Abänderung der Verfügung vom 17. Oktober 2016 rückwirkend ab 1. Juni 2012 eine halbe Invalidenrente zu (Entscheid vom 23. April 2019).
C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, es sei A. ab 1. Juni 2012 eine Viertelsrente zuzusprechen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung, während das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen.
Mit einer weiteren Eingabe lässt A. zur Vernehmlassung des BSV Stellung nehmen und an seinem Abweisungsantrag festhalten.
D.
(...)
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
Das Bundesverwaltungsgericht stellte fest, der Beschwerdeführer sei seit Februar 2012 in einer an seine somatischen Einschränkungen angepassten beruflichen Tätigkeit zu 70 % arbeitsfähig. Für den Einkommensvergleich bezogen auf das Jahr 2012 ermittelte es gestützt auf die Angaben der letzten Arbeitgeberin ein Valideneinkommen von Fr. 78'000.-. Das Invalideneinkommen legte es - ausgehend vom Tabellenlohn der Schweizerischen Lohnstrukturerhebung des Bundesamtes für Statistik (LSE) 2012, Tabelle TA1, Total Männer, Kompetenzniveau 1, umgerechnet auf die durchschnittliche betriebsübliche wöchentliche Arbeitszeit von 41,7 Stunden, von jährlich Fr. 65'178.- - auf Fr. 38'780.90 fest. Dabei berücksichtigte es neben der um 30 % eingeschränkten Arbeitsfähigkeit einen zusätzlichen Abzug vom Tabellenlohn von 15 %. Zur Begründung gab es an, die IV-Stelle habe einen Abzug von 10 % berücksichtigt und dabei zu Recht den leidensbedingten Einschränkungen und dem Umstand, dass nur noch ein Teilzeitpensum möglich sei, Rechnung getragen. Zusätzlich seien aber auch das fortgeschrittene Alter von im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung 58 Jahren sowie der Grenzgängerstatus zu veranschlagen, was insgesamt, bei immerhin vier abzugsrelevanten Kriterien, einen Abzug von 15 % rechtfertige. Da der Einkommensvergleich einen Invaliditätsgrad von 50 % ergab, sprach es dem Beschwerdeführer mit Wirkung ab 1. Juni 2012 eine halbe Invalidenrente zu.
4.
Streitig und zu prüfen ist einzig die Höhe des Abzugs vom Invalideneinkommen. Je nachdem, ob mit der IV-Stelle ein 10%iger oder mit der Vorinstanz ein 15%iger Abzug vorgenommen wird, besteht Anspruch auf eine Viertels- oder eine halbe Rente der Invalidenversicherung ab 1. Juni 2012.
4.1
Mit dem Abzug vom Tabellenlohn nach
BGE 126 V 75
soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass persönliche und berufliche Merkmale, wie Art und Ausmass der Behinderung, Lebensalter, Dienstjahre, Nationalität oder Aufenthaltskategorie und Beschäftigungsgrad
Auswirkungen auf die Lohnhöhe haben können und je nach Ausprägung die versicherte Person deswegen die verbliebene Arbeitsfähigkeit auch auf einem ausgeglichenen Arbeitsmarkt (vgl. dazu
BGE 134 V 64
E. 4.2.1 S. 70) nur mit unterdurchschnittlichem erwerblichem Erfolg verwerten kann (
BGE 135 V 297
E. 5.2 S. 301). Der Abzug soll aber nicht automatisch erfolgen. Er ist unter Würdigung der Umstände im Einzelfall nach pflichtgemässem Ermessen gesamthaft zu schätzen und darf 25 % nicht übersteigen (
BGE 135 V 297
E. 5.2 S. 301;
BGE 134 V 322
E. 5.2 S. 327 f.;
BGE 126 V 75
E. 5b/bb-cc S. 80). Die Rechtsprechung gewährt insbesondere dann einen Abzug auf dem Invalideneinkommen, wenn eine versicherte Person selbst im Rahmen körperlich leichter Hilfsarbeitertätigkeit in ihrer Leistungsfähigkeit eingeschränkt ist (
BGE 126 V 75
E. 5a/bb S. 78). Zu beachten ist jedoch, dass allfällige bereits in der Beurteilung der medizinischen Arbeitsfähigkeit enthaltene gesundheitliche Einschränkungen nicht zusätzlich in die Bemessung des leidensbedingten Abzugs einfliessen und so zu einer doppelten Anrechnung desselben Gesichtspunkts führen dürfen (Urteil 9C_846/2014 vom 22. Januar 2015 E. 4.1.1 mit Hinweisen).
4.2
Ob ein (behinderungsbedingt oder anderweitig begründeter) Abzug vom Tabellenlohn vorzunehmen ist, stellt eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage dar (
BGE 137 V 71
E. 5.1 S. 72). Dagegen ist die Höhe des (im konkreten Fall grundsätzlich angezeigten) Abzugs eine Ermessensfrage, die letztinstanzlich nur bei Ermessensüberschreitung, -missbrauch oder -unterschreitung seitens der Vorinstanz korrigierbar ist (
BGE 143 V 295
E. 2.4 S. 297; Urteil 9C_444/2018 vom 17. Oktober 2018 E. 1.2; je mit Hinweisen).
5.
5.1
Die IV-Stelle bringt vor, bisher sei keine Praxis des Bundesgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts bekannt, wonach aufgrund des Grenzgängerstatus ein Leidensabzug zu gewähren wäre. Die vorinstanzliche Berücksichtigung des Grenzgängerstatus bei der Bemessung des Leidensabzugs sei deshalb als Praxisänderung zu werten, die unangekündigt und damit in Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben, vorgenommen worden sei. In materieller Hinsicht bestehe kein Anlass für einen Abzug infolge des Grenzgängerstatus. Die Differenz zwischen dem Medianlohn gemäss der LSE 2010, Total Männer, Anforderungsniveau 4 (Fr. 5'000.-), und dem Medianlohn der Grenzgänger im gleichen Anforderungsniveau (Fr. 4'767.-) betrage 4,6 %. Gestützt auf die Tabelle TA12 der LSE 2016 liege
der monatliche Medianlohn, Total, von Personen ohne Kaderfunktion bei Fr. 5'962.- und von Grenzgängern ohne Kaderfunktion bei Fr. 5'725.-. Damit ergebe sich eine Differenz von 4 %. Bei der Frage, ob ein unterdurchschnittliches Einkommen zu parallelisieren sei, gelte bezüglich der Differenz zum branchenüblichen Einkommen eine Erheblichkeitsschwelle von 5 %. In Analogie dazu biete deshalb das gegenüber dem Medianlohn Total leicht unterdurchschnittliche Medianeinkommen der Grenzgänger keinen Anlass für einen Leidensabzug. Sodann begründe die Vorinstanz nicht weiter, aufgrund welcher Umstände das fortgeschrittene Alter beim Beschwerdegegner einen abzugsrelevanten Faktor bilde. Insofern erscheine die Begründungspflicht verletzt. Inwiefern beim verhältnismässig aktiven Versicherten das Alter als abzugsrelevanter Faktor gewertet werden könnte, sei nicht unmittelbar zu ersehen. Indem das Bundesverwaltungsgericht die Faktoren Grenzgängerstatus und Alter als abzugsrelevante Faktoren berücksichtige, überschreite es sein Ermessen und verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz.
5.2
Der Beschwerdegegner lässt dagegen einwenden, die Aufenthaltskategorie als Merkmal für einen Abzug anzuerkennen, bedeute keine Praxisänderung. Unabhängig davon, wie hoch die Differenz zwischen Einkommen von in der Schweiz lebenden Arbeitnehmenden und Grenzgängern sei, lege die Beschwerdeführerin im Übrigen selber dar, dass Grenzgänger mit einem unterdurchschnittlichen Einkommen zu rechnen hätten und dass diese Aufenthaltskategorie mit einer Lohneinbusse verbunden sei. In der LSE 2012, S. 13, werde ausgeführt, dass das Lohnniveau der ausländischen Arbeitskräfte insgesamt immer noch unter dem der Schweizer Arbeitnehmenden liege. Zudem sei die Lohnsumme bei den Grenzgängern konstant (tief) verblieben, während sich in den Jahren 2008 bis 2012 das Medianlohnniveau der ausländischen Arbeitnehmenden (alle Aufenthaltsbewilligungskategorien zusammen) stärker als jenes der Schweizer Arbeitnehmenden erhöht habe. Da dem Grenzgängerstatus als einkommensbeeinflussendes Merkmal bei der Parallelisierung der Vergleichseinkommen nicht Rechnung getragen worden sei, dürfe der invaliditätsfremde Faktor beim Abzug veranschlagt werden und es liege dadurch keine Doppelberücksichtigung vor. Soweit das Bundesverwaltungsgericht angesichts der Lohneinbusse infolge der Aufenthaltskategorie einen Abzug gewährt habe, sei dies nicht als bundesrechtswidrig einzustufen. In Bezug auf den altersbedingten Abzug falle ins Gewicht, dass der Versicherte von 1990 bis zur gesundheitlich
bedingten Aufgabe der Erwerbstätigkeit im Oktober 2011 als Lagermitarbeiter in der Warenannahme für Früchte und Gemüse tätig gewesen sei. Somit weise er nur ein schmales berufliches Rüstzeug auf, was ihm als im Verfügungszeitpunkt 58-jährige Person die Integration in den Arbeitsmarkt erheblich erschwere. Bei der verbleibenden (kurzen) Aktivitätsdauer könne er in einer neuen Anstellung nicht mit einem durchschnittlichen Einkommen rechnen, weshalb es kein Bundesrecht verletze, wenn die Vorinstanz mit Blick auf diese Faktoren erkannt habe, dass ein Abzug aufgrund des Alters zu gewähren sei. Das Bundesgericht müsse nicht korrigierend eingreifen.
5.3
Das BSV weist darauf hin, dass die Frage der Parallelisierung immer zuerst zu prüfen sei. Sämtliche Faktoren, die in diesem Rahmen zu berücksichtigen seien, könnten beim leidensbedingten Abzug nicht mehr veranschlagt werden. Dies gelte auch dann, wenn es trotz Vorliegens eines Abzugsfaktors nicht zu einer Parallelisierungskorrektur komme. Falls nämlich ein Faktor, der grundsätzlich zu einem unterdurchschnittlichen Valideneinkommen führen könne, in einem Fall nicht derart ins Gewicht falle, dass eine erhebliche Unterdurchschnittlichkeit des Einkommens resultieren würde, so könne davon ausgegangen werden, dass auch der Einfluss aufs Invalideneinkommen nur bescheiden ausfalle. Vorliegend sei der Schritt der Parallelisierung von der Vorinstanz fälschlicherweise nicht geprüft worden. Die IV-Stelle mache in ihrer Beschwerde sinngemäss korrekt geltend, dass der Grenzgängerstatus bei der Parallelisierung zu berücksichtigen sei, gehe es doch um einen Faktor, dem bereits vor dem Gesundheitsschaden ein Einfluss auf die Höhe des erzielbaren Einkommens zugekommen sei. Beim vorliegenden Vergleich des Valideneinkommens als Teamleiter im Jahr 2012 (Fr. 78'000.-) mit dem branchenüblichen Durchschnitt gemäss LSE 2012, Tabelle TA1, Männer, Ziff. 47 Detailhandel, Anforderungsniveau 3, hochgerechnet auf die betriebsübliche wöchentliche Arbeitszeit von 41,9 Stunden für den Sektor Handel (Fr. 78'286.-) resultiere eine bloss marginale Differenz von 0,37 %. Damit sei im Rahmen der Parallelisierung keine Korrektur der Vergleichseinkommen vorzunehmen, habe der Versicherte doch trotz Grenzgängerstatus einen normalen durchschnittlichen Lohn erzielt. Für die Festlegung des leidensbedingten Abzugs dürfe der Grenzgängerstatus nicht mehr herangezogen werden. Soweit die Vorinstanz schliesslich auch das Alter der versicherten Person als abzugsberechtigten Faktor gewertet habe, sei mit der
IV-Stelle festzuhalten, dass Hilfsarbeiten auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt grundsätzlich altersunabhängig nachgefragt würden. Der von der IV-Stelle vorgenommene Abzug von 10 % sei letztlich korrekt.
6.
6.1
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Begründungspflicht, weil die Berücksichtigung des Grenzgängerstatus bei der Festlegung des Leidensabzugs als Praxisänderung zu werten sei. Das Bundesgericht qualifiziert den Grenzgängerstatus allerdings in ständiger Rechtsprechung unter dem Kriterium "Nationalität/Aufenthaltskategorie" als potenziell abzugsrelevant (vgl.
BGE 126 V 75
; Urteile I 277/01 vom 26. November 2003 E. 3.2.3 und U 107/03 vom 6. Januar 2004 E. 2.3), weshalb der IV-Stelle schon aus diesem Grund nicht gefolgt werden kann.
6.2
6.2.1
Weiter macht die IV-Stelle geltend, der Grenzgängerlohn sei bei ungelernten Männern nur leicht unterdurchschnittlich (Abweichungen von 4,6 bzw. 4 % gemäss LSE 2010 und 2016), weshalb in Analogie zu den Parallelisierungsregeln kein Anlass für einen Leidensabzug bestehe. In diesem Zusammenhang erinnert das BSV in seiner Stellungnahme zwar zutreffend an die Praxis, wonach die Voraussetzungen des Parallelisierungs- und des Leidensabzugs insofern in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis stehen, als dieselben einkommensbeeinflussenden Faktoren nicht sowohl einen Parallelisierungs- als auch einen Leidensabzug zu begründen vermögen (
BGE 135 V 297
). Entgegen der Ansicht des BSV ist dieser Grundsatz jedoch nicht abstrakt zu verstehen. Ein Leidensabzug aufgrund des Kriteriums "Grenzgängerstatus" entfällt mit anderen Worten nicht schon deshalb, weil eine Parallelisierung geprüft, jedoch mangels Erheblichkeit der Einkommensdifferenz nicht durchgeführt wurde. Sind gemäss insoweit zutreffender Interpretation des BSV bei der Parallelisierung immer die personenbezogenen Faktoren zu untersuchen, die bereits im Gesundheitsfall vorlagen, so stehen beim leidensbedingten Abzug die gesundheitsbezogenen Faktoren im Vordergrund, die in der Regel erst im Krankheitsfall massgebend werden und die Höhe des hypothetisch noch erzielbaren Lohnes beeinflussen. Beide Aspekte erfordern eine getrennte Prüfung je bei der Frage, ob eine Parallelisierung oder ein Leidensabzug vorzunehmen ist.
6.2.2
Im vorliegenden Fall zeigt das BSV korrekt auf, dass eine Parallelisierung des Valideneinkommens bei einer marginalen Differenz
zwischen dem vom Versicherten im letzten Arbeitsverhältnis erzielten Einkommen (Fr. 78'000.- im Jahr 2012) und dem branchenüblichen Durchschnitt im Detailhandel bei Kompetenzniveau 3 gemäss LSE 2012 (Fr. 78'286.-) nicht in Frage kommt. Da der Grenzgängerstatus bei der Bestimmung des Valideneinkommens in keiner Weise einbezogen wurde und auch nicht einbezogen werden musste, durfte der Einfluss dieses Kriteriums vorinstanzlich selbstverständlich - ohne Missachtung der zitierten bundesgerichtlichen Praxis (
BGE 126 V 75
; vgl. auch SVR 2009 UV Nr. 51 S. 181, 8C_484/2008 E. 5.2.2) - bei der Berechnung des Invalideneinkommens untersucht werden.
6.2.3
Wie die IV-Stelle zu Recht rügt, geht das Bundesverwaltungsgericht dabei jedoch für Grenzgänger fälschlicherweise von einem um 9 % unter dem Durchschnitt liegenden Lohn im niedrigsten Anforderungsniveau aus. Das statistische Einkommen von männlichen Grenzgängern (ohne Kaderfunktion; Fr. 5'679.-) gestützt auf die LSE-Tabelle TA12 aus dem Jahr 2012 ist nämlich mit dem Total des Medianlohnes für Männer ohne Kaderfunktion (Fr. 5'856.-), nicht mit demjenigen von Schweizer Bürgern, zu vergleichen (vgl. RKUV 2004 Nr. U 511 S. 277, U 107/03 E. 2.3). Dabei resultiert eine Unterdurchschnittlichkeit von 3 % (und nicht 4,6 bzw. 4 %, wie die IV-Stelle unter Verweis auf die hier nicht massgebenden Tabellen der LSE 2010 und 2016 annimmt). Diese Abweichung in der Berechnung der statistischen Unterdurchschnittlichkeit ändert aber nichts am Umstand, dass einerseits eine Erheblichkeitsschwelle von 5 %, wie sie die IV-Stelle in Analogie zur Parallelisierungsregel statuieren möchte, nicht existiert. Denn der Abzug ist unter Würdigung der Umstände im Einzelfall gesamthaft zu schätzen (E. 4.1 hiervor). Andererseits aber lässt sich nicht übersehen, dass das Abzugskriterium des Grenzgängerstatus vorinstanzlich ohne Auseinandersetzung mit den konkreten Umständen des vorliegenden Streitfalls, allein aufgrund der (falsch) errechneten statistischen Unterdurchschnittlichkeit von 9 % bejaht wurde, was - insoweit ist der IV-Stelle zuzustimmen - eine Rechtsverletzung bedeutet. So ist dem Bundesverwaltungsgericht namentlich entgangen, dass der Beschwerdegegner, nachdem der Stellenantritt bereits 1990 erfolgt war, über eine langjährige Vertrautheit mit einem Arbeitsplatz in der Schweiz verfügt. Sein Einkommen vor Eintritt der Invalidität entsprach durchwegs branchenüblichen Ansätzen. Zu keinem Zeitpunkt musste er in seiner Tätigkeit einen unterdurchschnittlichen Lohn gewärtigen und es
besteht auch jetzt kein Grund zur Annahme, dass er als Grenzgänger nach Eintritt seiner Behinderung hinsichtlich der Arbeits- und Verdienstmöglichkeiten gegenüber dem Personenkreis, auf dem die statistischen Lohnerhebungen zur Ermittlung des Invalideneinkommens basiert (LSE 2012, Tabelle TA1, Total Männer im Kompetenzniveau 1 von monatlich Fr. 5'210.-), wesentlich benachteiligt wäre. Es ist nicht einzusehen, weshalb sich die Staatsangehörigkeit und der Grenzgängerstatus im vorliegenden Fall unvorteilhaft auswirken sollten. Auch der Beschwerdegegner verweist zur Begründung des Lohnnachteils einzig auf die statistischen Werte, ohne sich mit seiner konkreten Situation auseinanderzusetzen.
Soweit der Versicherte - wiederum einzig mit Blick auf die Statistik - zu bedenken gibt, dass sich der Grenzgängerstatus bei einem gesundheitsbedingten Stellenwechsel lohnmindernd auswirke, auch wenn dieses Kriterium bei der letzten langjährigen Beschäftigung im gleichen Betrieb keine Rolle gespielt hatte, ist zu berücksichtigen, dass die Bedeutung der Dienstjahre im privaten Sektor abnimmt, je niedriger das Anforderungsprofil ist (
BGE 126 V 75
E. 5a/cc S. 79; Urteile 8C_227/2018 vom 14. Juni 2018 E. 4.2.3.3; 9C_386/2012 vom 18. September 2012 E. 5.2; je mit Hinweisen). Mit Blick auf das Kompetenzniveau 1 kommt dem Umstand, dass der Versicherte nicht mehr in seiner angestammten Tätigkeit arbeiten kann und im Rahmen einer Verweistätigkeit über kein Erfahrungswissen verfügt, daher keine relevante Bedeutung zu. Weil ein neuer Arbeitsplatz zudem stets mit einer Eingewöhnungsphase einhergeht, vermag auch ein allfälliger Anpassungsaufwand keinen Tabellenlohnabzug zu rechtfertigen (vgl. Urteile 9C_200/2017 vom 14. November 2017 E. 4.5; 8C_72/2007 vom 28. Januar 2008 E. 2.3 in fine).
7.
7.1
Für den Zeitpunkt, in welchem die Frage nach der Verwertbarkeit der (Rest-) Arbeitsfähigkeit bei vorgerücktem Alter beantwortet wird, ist auf das Feststehen der medizinischen Zumutbarkeit einer (Teil-) Erwerbstätigkeit abzustellen (
BGE 145 V 2
E. 5.3.1 S. 16;
BGE 138 V 457
E. 3 S. 459 ff.; SVR 2019 IV Nr. 7 S. 21, 8C_892/2017 E. 3.2; vgl. auch MARCO WEISS, Verwertbarkeit der Restarbeitsfähigkeit aufgrund vorgerückten Alters - Rechtsprechungstendenzen, SZS 2018 S. 630). Zumindest auf Anhieb liegt es nahe, diesen Zeitpunkt auch für die Prüfung des Anspruchs auf einen Abzug vom Tabellenlohn infolge vorgerückten Alters als massgeblich zu erachten. Alternativ könnten für die Beantwortung der Frage, wie sich das Alter
auf den Lohn auswirkt, im Wesentlichen namentlich auch der Zeitpunkt des Rentenbeginns oder derjenige der Verfügung in Betracht gezogen werden (vgl.
BGE 138 V 457
E. 3.3 S. 462). Wie es sich damit verhält, muss an dieser Stelle nicht beantwortet werden. Denn zwischen dem ABI-Gutachten vom 22. Februar 2016, als der Versicherte noch 57 Jahre alt war, und der Rentenverfügung vom 17. Oktober 2016, datierend sechs Monate nach dem 58. Geburtstag, liegen nur wenige Monate, sodass die erwähnten unterschiedlichen zeitlichen Anknüpfungspunkte so oder anders nicht entscheidend ins Gewicht fallen. Und soweit er im Zeitpunkt des Rentenbeginns im Juni 2012 etwas mehr als 54 Jahre zählte und damit immerhin knapp vier Jahre jünger war, ist mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen ebenfalls nicht anzunehmen, dass sich daraus etwas zu seinen Gunsten ableiten liesse.
7.2
Das Bundesverwaltungsgericht verweist zur Begründung der Massgeblichkeit des Alters (58-jährig im von ihm als massgeblich erachteten Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung) beim Leidensabzug einzig auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach "teilweise" bereits ein fortgeschrittenes Alter ab 50 Jahren als abzugsrelevant eingestuft worden sei, und auf das Urteil 9C_655/2012 vom 29. November 2012, in dem das Alter von 59 Jahren als ein in erheblicher Weise erfülltes massgebendes Kriterium für die Vornahme eines Abzugs vom Tabellenlohn bezeichnet worden sei.
7.2.1
Die IV-Stelle rügt zu Recht, dass die Vorinstanz auch in Bezug auf das Kriterium "Alter" die Umstände des Einzelfalls überhaupt nicht geprüft hat. Entgegen der impliziten Annahme des Bundesverwaltungsgerichts können die lohnwirksamen Nachteile des fortgeschrittenen Alters bei einer gesundheitsbedingten beruflichen Umorientierung nicht abstrakt, einzig unter Hinweis auf das fortgeschrittene Alter, beurteilt werden. Vielmehr ist jeweils unter Berücksichtigung aller konkreten Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob das Merkmal "Alter" einen Abzug vom Tabellenlohn rechtfertigt (Urteil 8C_504/2018 vom 19. Oktober 2018 E. 3.6.2 mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere im Bereich der Hilfsarbeiten auf dem hypothetischen ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 16 ATSG), wo sich ein fortgeschrittenes Alter nicht zwingend lohnsenkend auswirken muss. Gerade Hilfsarbeiten werden auf dem massgebenden ausgeglichenen Stellenmarkt altersunabhängig nachgefragt (Urteile 8C_ 411/2019 vom 16. Oktober 2019 E. 8.2; 8C_403/2017 vom 25. August 2017 E. 4.4.1; 8C_805/2016 vom 22. März 2017 E. 3.4.3). Die
Rechtsprechung hat sodann in diesem Zusammenhang verschiedentlich darauf verwiesen, dass sich gemäss den LSE-Erhebungen das Alter bei Männern im Alterssegment von 50 bis 64/65 bei Stellen ohne Kaderfunktion sogar eher lohnerhöhend auswirkt (vgl. LSE 2010 und 2012, je Tabelle TA9, Median; Urteile 9C_535/2017 vom 14. Dezember 2017 E. 4.6, nicht publ. in:
BGE 143 V 431
; 8C_ 536/2019 vom 26. September 2019 E. 5.3 mit Hinweisen). Ob und inwieweit dies auch für jene Versicherten gilt, die sich aufgrund ihrer Invalidität im fortgeschrittenen Alter beruflich neu zu orientieren haben, mag hier ausdrücklich offenbleiben. Hingegen lässt sich jedenfalls in genereller Form mit den verfügbaren statistischen Angaben auch nicht untermauern, dass diese Kategorie von Versicherten unter Berücksichtigung ihrer kurzen Aktivitätsdauer bis zur Pensionierung nicht mit einem durchschnittlichen Einkommen rechnen könnten. Und schliesslich wird dem Umstand, dass die Stellensuche altersbedingt erschwert sein mag, als invaliditätsfremdem Faktor bezüglich des Abzugs regelmässig keine Bedeutung beigemessen (Urteile 8C_411/2019 vom 16. Oktober 2019 E. 8.2; 8C_878/2018 vom 21. August 2019 E. 5.3.1; je mit Hinweisen).
7.2.2
Konkret wurde vorinstanzlich ausgeblendet, dass der Beschwerdegegner über gute berufliche Qualifikationen verfügt. Es fehlen jegliche Anhaltspunkte dafür, dass er auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt aufgrund seines Alters verglichen mit anderen Beschäftigten seiner Alterskategorie mit einem geringeren Lohn rechnen müsste. Dies wird im angefochtenen Entscheid denn auch - wie bereits erwähnt - nicht näher dargetan. Aus dem Urteil 9C_655/2012 vom 29. November 2012, auf das vom Bundesverwaltungsgericht (einzig unter Nennung des Alters der versicherten Person) verwiesen wird, ergibt sich kein vergleichbarer Sachverhalt. Dort handelte es sich um eine 59-jährige Frau, die vor Eintritt des Gesundheitsschadens stundenweise in der Reinigung tätig war. Der Beschwerdegegner ist diplomierter Landwirtschaftstechniker und hatte zunächst auf diesem Beruf gearbeitet, bevor er im Jahr 1990 seine Tätigkeit als Lagermitarbeiter/Teamleiter aufnahm. Daneben hatte er von 1989 bis 2001 das Amt des Bürgermeisters bekleidet. Von seinen langjährigen Erfahrungen kann er auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt profitieren. Es fehlen zudem Hinweise, wonach er in seiner Anpassungs- und Umstellungsfähigkeit beeinträchtigt wäre. Dies ist auch mit Blick auf die kürzere Aktivitätsdauer positiv zu werten. Ein Abzug vom Tabellenlohn wegen des Alters lässt sich folglich nicht begründen.
8.
Damit liegt bezüglich der Abzugskriterien "Grenzgängerstatus" und "Alter" eine rechtsfehlerhafte Ermessensbetätigung durch die Vorinstanz vor (
BGE 137 V 71
E. 5.1 S. 72;
BGE 132 V 193
E. 3.3 S. 199). Der vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Abzug von insgesamt 15 % ist deshalb bundesrechtswidrig. Demgemäss muss es beim von der IV-Stelle veranschlagten leidensbedingten Abzug von 10 %, einem Invaliditätsgrad von 47 % und einem Anspruch auf eine Viertelsrente sein Bewenden haben. Die Beschwerde ist begründet.
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Art. 16 LPGA; reddito da invalido; riduzione operata sul reddito da invalido accertato sulla base dei dati statistici conformemente alla
DTF 126 V 75
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Il Tribunale federale considera lo statuto di frontaliere secondo giurisprudenza consolidata nel criterio "nazionalità/categoria di residenza" come potenziale fattore di riduzione (consid. 6.1).
Se nel quadro del parallelismo dei redditi di riferimento occorre sempre ricercare i fattori personali, che già risultavano al momento del danno alla salute, per contro nella riduzione operata sul reddito da invalido sono da considerare in primo luogo fattori legati alla salute, che di regola diventano determinanti con l'evento dannoso e influiscono sull'ammontare del salario ipotetico ancora recuperabile. Entrambi gli aspetti necessitano una disamina separata, ossia se debba aver luogo un parallelismo dei redditi o debba essere applicata una riduzione sul reddito statistico da invalido (consid. 6.2.1).
È stata lasciata aperta la questione quale è il momento rilevante per l'esame della problematica del diritto alla riduzione dal salario statistico a causa dell'età avanzata (consid. 7.1).
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social security law
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59,034
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146 V 169
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146 V 169
Sachverhalt ab Seite 170
A.
A.a
Die proparis Vorsorge-Stiftung Gewerbe Schweiz (nachfolgend: Stiftung) verfolgt den Zweck, eine berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge für die Arbeitnehmer im Gewerbe und die gewerblichen Selbständigerwerbenden anzubieten und durchzuführen. Sie steht allen Verbänden, Berufsorganisationen und Unternehmen offen, die über ihren Verband dem Schweizerischen Gewerbeverband angehören.
A.b
Mit Verfügung vom 1. Mai 2018 entschied die Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSA) über ein - am 5. Januar 2018 gemeinsam eingereichtes - Gesuch des Schweizerischen Bäcker-Confiseurmeister-Verbandes (SBC), der CafetierSuisse (SCV), der Vereinigung Schweizer Weinhandel (VSW), der Ausgleichskasse PANVICA (nachfolgend: Ausgleichskasse), der Bäckerei A., der Bäckerei B., der Bäckerei C., der D., E. und des F. betreffend Durchführung einer Teilliquidation der Stiftung. Die BBSA stellte darin fest, dass zufolge Kündigung der Anschlussvereinbarungen durch die Gründerverbände per 31. Dezember 2017 ein Teilliquidationsbestand vorliege, und wies die Stiftung an, umgehend die Teilliquidation gemäss Teilliquidationsreglement vom 1. Juni 2009 umzusetzen.
B.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde, welche die Stiftung dagegen eingereicht hatte, ab (Entscheid vom 24. April 2019).
C.
Die Stiftung erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der Entscheid vom 24. April 2019 sei aufzuheben und es sei auf das Gesuch vom 5. Januar 2018 betreffend Anordnung einer Teilliquidation nicht einzutreten; eventualiter sei das Gesuch abzuweisen.
Die Beschwerdegegner schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die BBSA stellt keinen Antrag und verweist integral auf ihre Verfügung vom 1. Mai 2018. Die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK BV und das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichten auf eine Vernehmlassung.
Die Beschwerdeführerin gelangt mit einer weiteren Eingabe an das Bundesgericht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Streitig ist vorab die sachliche Zuständigkeit. Die Beschwerdeführerin bestreitet das Vorliegen einer vorsorgerechtlichen Streitigkeit, insbesondere eine solche im Sinne von Art. 74 BVG. Wenn überhaupt, so falle diese in den Zuständigkeitsbereich des kantonalen Gerichts nach Art. 73 BVG.
1.1
Jeder Kanton bezeichnet ein Gericht, das als letzte kantonale Instanz über Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Art. 73 Abs. 1 BVG). Voraussetzung für den Rechtsweg nach Art. 73 Abs. 1 BVG bildet jedoch, dass eine Streitigkeit aus beruflicher Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn vorliegt. Zudem darf die streitige berufsvorsorgerechtliche Angelegenheit nicht in den Zuständigkeitsbereich der Aufsichtsbehörden gemäss Art. 61 ff. BVG fallen (
BGE 141 V 605
E. 3.2.1 S. 608 mit Hinweisen).
1.2
Die Vorsorgeeinrichtungen regeln in ihren Reglementen die Voraussetzungen und das Verfahren zur Teilliquidation. Die Voraussetzungen für eine Teilliquidation sind vermutungsweise u.a. dann erfüllt, wenn der Anschlussvertrag aufgelöst wird (Art. 53b Abs. 1 lit. c BVG). Die Versicherten und die Rentnerinnen und Rentner haben das Recht, die Voraussetzungen, das Verfahren und den
Verteilungsplan bei der zuständigen Aufsichtsbehörde überprüfen und entscheiden zu lassen (Art. 53d Abs. 6 BVG).
1.3
1.3.1
Der Stiftung können sich alle zum Schweizerischen Gewerbeverband gehörenden Organisationen (Verbände, Selbsthilfeorganisationen und Institutionen) anschliessen. Der Anschluss erfolgt aufgrund einer schriftlichen Anschlussvereinbarung, welche der Aufsichtsbehörde zur Kenntnis zu bringen ist. Mit dem Anschluss wird ein Vorsorgewerk gebildet oder eine Organisation beteiligt sich bei der Durchführung der beruflichen Vorsorge an einem bereits bestehenden Vorsorgewerk. Die einzelnen Arbeitgeber, welche den angeschlossenen Organisationen angehören, treten dem entsprechenden Vorsorgewerk mittels einer Beitrittsvereinbarung bei. Für jedes Vorsorgewerk wird eine eigene Rechnung geführt (Art. 3 Ziff. 3 der Stiftungsurkunde vom 2. Februar 2012).
1.3.2
Die Beschwerdegegner 1-3 sind die Gründerverbände des Vorsorgewerkes PANVICA (Pensionskasse PANVICA, nachfolgend: Pensionskasse), wobei die Ausgleichskasse als Durchführungsstelle amtet (Anschlussvereinbarung zwischen der Stiftung und den drei genannten Trägerverbänden, in Kraft seit 1. Januar 2003 [nachfolgend: Anschlussvereinbarung]; vgl. auch Ziff. 6.2.1 des Organisations- und Wahlreglements, in der ab 1. Dezember 2016 gültigen Fassung). Die Beschwerdegegner 5-7 sind Arbeitgeber, die der Pensionskasse beigetreten sind, und die Beschwerdegegner 8-10 sind Versicherte der Pensionskasse bzw. Mitarbeiter der dieser beigetretenen Arbeitgeber.
1.4
1.4.1
Gemäss Ziff. 2.2 des Reglements Teil- und Gesamtliquidation, in Kraft seit 1. Juni 2009, durch den Stiftungsrat beschlossen am 26. November 2009, von der Aufsichtsbehörde am 25. Januar 2010 genehmigt (nachfolgend: Teilliquidationsreglement) liegt eine Teilliquidation vermutungsweise vor, wenn ein Teil der Destinatäre die Stiftung unter Erfüllung einer der in Ziff. 3 und 5 erwähnten, abschliessend aufgezählten Tatbestände verlässt und die Stiftung weiter besteht (Abs. 1). Nur dort kann eine Teilliquidation vorliegen, wo Destinatäre - ausgelöst durch Ereignisse auf Betriebs-, Vorsorgewerk- oder Stiftungsebene und nicht durch Kündigung aus individuellen Gründen - unfreiwillig aus einem Arbeitsverhältnis und damit aus einer Vorsorgeeinrichtung ausscheiden müssen oder ein
Anschlussvertrag resp. eine Beitrittsvereinbarung aufgelöst wird (Abs. 2).
1.4.2
Ziff. 3 Teilliquidationsreglement regelt die - an dieser Stelle nicht weiter interessierenden - Tatbestände der Teil- oder Gesamtliquidation des Vorsorgewerkes. In Ziff. 5 Teilliquidationsreglement werden die Tatbestände der Teilliquidation der Stiftung geregelt. Danach ist der Tatbestand der Teilliquidation erfüllt, wenn der Anschlussvertrag eines angeschlossenen Vorsorgewerkes durch die Trägerverbände des Vorsorgewerks, das Vorsorgewerk oder die Stiftung aufgelöst wird. Die Auflösung von Anschlussverträgen kann gleichzeitig die Voraussetzung für eine Teilliquidation des Vorsorgewerks erfüllen (Ziff. 5.2). Die Beschwerdeführerin ficht deren (grundsätzliche) Anwendung (vgl. dazu vorinstanzliche E. 4.4.2.5 und 4.4.3) nicht an. Dabei hat es sein Bewenden (vgl. statt vieler Urteil 8C_488/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 2.1).
1.5
Das Gesuch vom 5. Januar 2018 hat im Rahmen sowohl seiner Begehren als auch deren Begründung unmissverständlich die Frage nach dem Vorliegen eines Teilliquidationsbestandes auf der Ebene Stiftung infolge Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände der Pensionskasse (vgl. E. 1.3.2 vorne) zum Inhalt. Es handelt sich offensichtlich um eine Streitigkeit aus beruflicher Vorsorge im engeren Sinn und überdies um eine typisch aufsichtsrechtliche Fragestellung (vgl. E. 1.2 vorne sowie SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 5.1 in fine). Die Frage, ob der Anschlussvertrag gültig aufgelöst wurde, die hier ein privatrechtliches Verhältnis berührt (
BGE 135 V 113
E. 3.5 S. 123), fällt im Sinne einer zivilrechtlichen Vorfrage ebenfalls in den Kompetenzbereich der Aufsichtsbehörde (SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_ 938 und 944/2015 E. 6.2.2 in fine und E. 6.2.3 in initio). Die - in
BGE 127 V 377
nicht publizierte - E. 2a des Urteils B 84/00 und 86/00 vom 3. Oktober 2001 ist nicht einschlägig, da es dort um
individuelle
Ansprüche (einer Arbeitgeberin) geht, die sich im Nachgang zur Auflösung des Anschlussvertrages ergaben. Dass solche mit Klage nach Art. 73 BVG geltend zu machen sind, ist richtig (vgl. SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 5.2 sowie SVR 2013 BVG Nr. 22 S. 959, 9C_375/2012 E. 4.1). Nichts anderes lässt sich
BGE 143 V 200
E. 3.2 und E. 3.3 S. 202 f. entnehmen. Diese Erwägungen handeln ebenfalls von der - auf dem aufsichtsrechtlichen Weg eingeleiteten und vorfrageweisen - Überprüfung, ob der
Anschlussvertrag gültig aufgelöst wurde und damit eine Teilliquidation verbunden ist. Über die
Folgen
des Nichteinhaltens der Mindestvertragsdauer (Ansprüche der Pensionskasse aus der vorzeitigen Auflösung des Anschlussvertrages) - so das Bundesgericht - ist nicht im aufsichtsrechtlichen Verfahren zu befinden.
Es ist in Erinnerung zu rufen, dass die innerhalb des BVG spezialgesetzlich geregelte Zuständigkeitsordnung zu respektieren ist und nicht mit der Befugnis zur Entscheidung von Vorfragen aus einem anderen Rechtsgebiet verwechselt werden darf (SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 6.2.3 mit Hinweisen). Bezüglich letzteren Punktes legt die Stiftung nicht einmal ansatzweise dar, dass die aufsichtsrechtlich vorfrageweise Prüfung der Gültigkeit der Anschlussvertragsauflösung nicht liquid ist. Die blosse Behauptung, es sei nicht allein über eine Rechtsfrage zu entscheiden, stellt keine hinreichende Begründung dar (vgl. Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG).
1.6
Zusammenfassend steht fest, dass der prozessrechtliche Weg, der in concreto eingeschlagen wurde - Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde und anschliessendes Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht -, rechtens ist. Eine andere Frage ist, ob die Gründerverbände (vgl. E. 1.3.2 vorne) und die Ausgleichskasse über die notwendige Legitimation verfügten, was das Bundesgericht - auch in Bezug auf das vorinstanzliche Verfahren - regelmässig von Amtes wegen und mit freier Kognition prüft (
BGE 141 V 605
E. 3.1 S. 608;
BGE 140 V 22
E. 4 S. 26;
BGE 136 V 7
E. 2 S. 9; Urteil 9C_493/2018 vom 14. Oktober 2019 E. 1.2). Die aufgeworfene Frage kann jedoch offenbleiben. Denn sowohl die Versicherten als auch die Arbeitgeber sind hinsichtlich einer Teil- oder Gesamtliquidation berechtigt, die Voraussetzungen, das Verfahren und den Verteilungsplan bei der zuständigen Aufsichtsbehörde überprüfen und entscheiden zu lassen (vgl. dazu Art. 53d Abs. 6 BVG und
BGE 140 V 22
E. 4.2 S. 26 f.).
2.
In materieller Hinsicht ist streitig, ob eine rechtsgenügliche Auflösung des Anschlussvertrages durch die Trägerverbände gegeben ist. Die Stiftung ist im Wesentlichen der Ansicht, dass die Kündigung des Anschlussvertrags nicht als Kündigung der Beitrittsvereinbarungen der Arbeitgeber interpretiert werden könne, weshalb diese unverändert weiterbestehen würden (vgl. dazu E. 3 nachfolgend). So oder anders fehle es an einer rechtzeitigen Information der Arbeitnehmer bzw. seien die Mitwirkungsrechte der Mitarbeitenden verletzt worden (vgl. dazu E. 4 nachfolgend).
3.
3.1
3.1.1
Die Stiftung ist wie folgt strukturiert: Die angeschlossenen Vorsorgewerke werden hinsichtlich Buchhaltung und Reglemente getrennt geführt und es besteht keine Solidarität zwischen den Vorsorgewerken. Damit hat die Stiftung die Struktur einer Sammelstiftung. Demgegenüber werden die angeschlossenen Arbeitgeber hinsichtlich Buchhaltung und Reglemente nicht vollständig getrennt geführt. Es bestehen Solidaritäten zwischen den Arbeitgebern im Rahmen des gemeinsamen Vorsorgewerkes. Damit hat das Vorsorgewerk selbst eine Struktur analog einer Gemeinschaftsstiftung (Art. 3 Ziff. 3 letzter Satz der Stiftungsurkunde sowie Ziff. 2.1 Teilliquidationsreglement).
3.1.2
Die Vorinstanz hat für das Bundesgericht folgenden Sachverhalt verbindlich festgestellt (vgl. Art. 105 Abs. 1 BGG): Die Stiftung einerseits und die drei Gründerverbände des Vorsorgewerkes PANVICA anderseits sind Vertragsparteien der ab 1. Januar 2003 geltenden Anschlussvereinbarung. Die Beitrittsvereinbarungen werden zwischen der Pensionskasse als Teil der Stiftung und dem einzelnen Arbeitgeber geschlossen (vorinstanzliche E. 4.4.2.3). Die Kündigung der zwischen der Stiftung und den drei Gründerverbänden eingegangenen Anschlussvereinbarung erfolgte als solche frist- und formgerecht (vorinstanzliche E. 4 in fine). Die Pensionskasse, die überwiegend das BVG-Obligatorium erfüllt (vorinstanzliche E. 4.5.2.2), soll gesamthaft in die PANVICAplus Vorsorgestiftung (heute: panvica Pensionskasse) überführt werden (vorinstanzliche E. 4.4.2.4 Abs. 2 und E. 4.4.4). Weder in der Anschlussvereinbarung noch im Teilliquidationsreglement ist festgelegt, dass im Falle der Kündigung der Anschlussvereinbarung zusätzlich alle Beitrittsvereinbarungen der einzelnen, an das Vorsorgewerk angeschlossenen Arbeitgeber aufgelöst werden müssen (vorinstanzliche E. 4.3.2 Abs. 2 und E. 4.4.2.3 Abs. 1 in fine). Laut Art. 38 Abs. 1 des Gesamtarbeitsvertrags für das Schweizerische Bäcker-, Konditoren- und Confiseurgewerbe (SBC) sind die Arbeitgeber verpflichtet, alle von ihnen beschäftigten Arbeitnehmenden bei der (Verbands-)Pensionskasse zu versichern (vorinstanzliche E. 4.4.2.1 Abs. 5).
3.2
3.2.1
Gestützt auf die soeben aufgezeigte Struktur der Stiftung, die sich aus Stiftungsurkunde, Teilliquidationsreglement und vereinbarten Verträgen ergibt, schloss das Bundesverwaltungsgericht, dass
bereits die Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände die Teilliquidation der Stiftung auslöse. Die Beitrittsvereinbarungen hätten keine eigenständige Bedeutung mehr und müssten daher nicht zusätzlich gekündigt werden (vorinstanzliche E. 4.4.2.4). Hinter diese Sichtweise ist mit Blick auf den tatsächlichen Regelungsinhalt der Anschluss- und Beitrittsvereinbarung(en) ein Fragezeichen zu setzen.
3.2.2
Gemäss Ziff. 6.2.2.1 erster Satz des hier massgebenden Organisations- und Wahlreglements (vgl. E. 1.3.2 vorne) besorgt die Durchführungsstelle eines Vorsorgewerkes dessen laufende Verwaltungsangelegenheiten. Die Anschlussvereinbarung zwischen der Stiftung und den drei Gründerverbänden geht nicht darüber hinaus. Sie betrifft die
operative
Ausstattung der Pensionskasse resp. die Sicherstellung von deren Funktionstüchtigkeit und -fähigkeit. So hat die Ausgleichskasse die personellen, logistischen und organisatorischen Mittel sowie die Strukturen der Pensionskasse zu garantieren (Ziff. 2). Sodann werden bestimmte organisatorische Eckpunkte für die Abwicklung des Durchführungsmandates vorgegeben (Ziff. 3). Ferner finden sich verwaltungsrechtliche Kompetenzabgrenzungen zur Geschäftsstelle der Stiftung (Ziff. 4) und es wird die Entschädigung der Ausgleichskasse für ihre Mandatsdienste festgelegt (Ziff. 5). Der materiell-rechtliche
Anschluss
, wie ihn Art. 11 Abs. 1 BVG vorschreibt, erfolgt in concreto durch die Beitrittsvereinbarung zwischen der Pensionskasse und dem einzelnen Arbeitgeber. Zu keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass nicht allen Arbeitgebern eine Wahlfreiheit zukommt (vgl. E. 3.1.2 in fine). Ebenso wenig schadet, dass das Vorsorgewerk über keine Rechtspersönlichkeit verfügt (
BGE 145 V 106
E. 3.1 S. 109). Die Pensionskasse agiert als Teil der Stiftung (vgl. E. 3.1.2 vorne), was sich klar auch aus dem bei den Akten liegenden Musterexemplar einer Beitrittsvereinbarung ergibt. Gleichermassen deutlich wird darin eine Kündigungsklausel statuiert (Ziff. 4.1). Mit anderen Worten zielt die Kündigung der Anschlussvereinbarung auf eine Änderung des betrieblichen Umfeldes ab und begründet für sich allein keinen Abgang von Versicherten.
3.2.3
Zwar schreiben weder Anschlussvereinbarung noch Teilliquidationsreglement - explizit - vor, dass im Falle der Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Trägerverbände zusätzlich alle Beitrittsvereinbarungen seitens der angeschlossenen Arbeitgeber aufzulösen sind (vgl. E. 3.1.2 vorne). Dies bedeutet aber nicht automatisch, dass letzter Akt für die Bejahung des Teilliquidationstatbestandes
von Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement obsolet ist. Dieser Betrachtungsweise könnte ohne weiteres gefolgt werden, wenn in der Beitrittsvereinbarung die Auflösung der Anschlussvereinbarung ebenfalls als Kündigung der Beitrittsvereinbarung anerkannt würde, was aber nicht der Fall ist. Angesichts der gegebenen vertraglichen Ausgestaltung, an der unterschiedliche Parteien beteiligt sind, und in Anbetracht der zweigeteilten "betrieblichen" (oberen) und "materiellen" (unteren) Anschlussebene ist fraglich, ob auf den reinen Wortlaut von Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement abgestellt werden kann. Jeder Teilliquidationstatbestand (vgl. Art. 53b Abs. 1 BVG) ist zwingend mit einem Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung verbunden (vgl.
BGE 143 V 200
E. 3.2 in fine S. 203). Dieses Erfordernis berührt hier - als Kehrseite der "Eintrittsmedaille" - die "materielle" (untere) Ebene (vgl. E. 3.2.2 vorne). Indes erübrigen sich abschliessende Bemerkungen. Selbst wenn die Auflösung der Anschlussvereinbarung allein keinen Teilliquidationstatbestand der Stiftung darzustellen vermag und es zusätzlich der Kündigung sämtlicher Beitrittsvereinbarungen bedarf, so hilft dies der Stiftung
in casu
nicht weiter:
3.2.3.1
Die Beschwerdeführerin bestätigte am 4. Juli 2017 die Kündigungen der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände per 31. Dezember 2017 ohne Vorbehalt (die separaten Kündigungen der Anschlussvereinbarung datieren von Anfang bzw. Mitte Juni 2017). Anders als sie glauben zu machen versucht, bestätigte sie nicht nur den Eingang der Kündigungen. Vielmehr hielt sie wortwörtlich deren Gültigkeit fest. Damit akzeptierte sie den Wunsch nach einer Änderung auf der "betrieblichen" (oberen) Ebene, liess es aber nicht dabei. Indem sie ihrerseits umgehend den Verbandsversicherungsvertrag, den sie mit drei Versicherungsgesellschaften betreffend die Pensionskasse abgeschlossen hatte, auf Ende 2017 kündigte (nachfolgend: Verbandsversicherungsvertrag), griff sie unmittelbar in die "materielle" (untere) Ebene ein. Denn mit der Kündigung des Verbandsversicherungsvertrags erlosch jeglicher Versicherungsschutz für die aktiven, die abrechenbaren und nicht abrechenbaren Versicherungsverhältnisse sowie für die definitiv invaliden versicherten Personen. Damit brachte die Stiftung, die sich gemäss Ziff. 3.1 lit. b in Verbindung mit Ziff. 3.2 des zwischen ihr und den vorgenannten Versicherern geltenden Grundvertrags vom 1. Januar 2016 verpflichtete, primär mit ihnen Verbandsversicherungsverträge für gewerbliche Organisationen abzuschliessen, ihr "Desinteresse" an der
Pensionskasse auf der "materiellen" (unteren) Ebene zum Ausdruck und machte den Weg für eine integrale resp. kollektive Überführung in die PANVICAplus Vorsorgestiftung vorbehalt- und bedingungslos frei. Anhaltspunkte dafür, dass Anschlussvereinbarung und Verbandsversicherungsvertrag, wohlgemerkt zwei verschiedene Verträge, anschlussvertraglich unauflöslich miteinander verbunden sind, fehlen (vgl. E. 3.2.2 vorne).
Dazu kommt, dass sich die Beschwerdeführerin - zu Recht - selber in die Pflicht nimmt, indem sie festhält, dass es ihr (als Trägerin der einzelnen Vorsorgewerke) oblag zu prüfen, ob die Einigung zwischen dem Arbeitgeber und dem Personal zustande gekommen ist (so auch RÉMY WYLER, in: BVG und FZG, 2. Aufl. 2019, N. 15 zu Art. 11 BVG, insbesondere Fn. 54 in fine, und N. 18 zu Art. 11 BVG; JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, L'affiliation de l'employeur à une institution de prévoyance professionnelle et la portée de l'art. 11 LPP, SZS 2018 S. 466; PETER RÖSLER, Mitwirkungsrecht beim Anschlusswechsel, Die Mitbestimmung des Personals, Schweizer Personalvorsorge [SPV] 2012 Heft 4 S. 42). Die gesetzliche Verpflichtung derVorsorgeeinrichtung, die Auflösung des Anschlussvertrages der Auffangeinrichtung zu melden (Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 2 BVG), setzt in diesem Zusammenspiel zwingend voraus, dass
sie
(die Vorsorgeeinrichtung) sich der Ordnungsmässigkeit vergewissert. Der Aufgabenbereich der Auffangeinrichtung umfasst ausschliesslich die Kontrolle des Wiederanschlusses (Art. 60 Abs. 2 lit. a BVG; Mitteilungen des BSV über die berufliche Vorsorge Nr. 79 vom 27. Januar 2005 Rz. 469 sowie Weisungen des BSV über die Kontrolle des Anschlusses der Arbeitgeber an eine Einrichtung der beruflichen Vorsorge gemäss Artikel 11 BVG [AKBV] Rz. 2051). Im Übrigen räumtdie Beschwerdeführerin ein, darüber orientiert worden zu sein, dass der aufgelösten Anschlussvereinbarung keine Konsultation des Personals der angeschlossenen Betriebe vorausgegangen sei. Dessen ungeachtet löste sie den "materiell-rechtlich" relevanten Verbandsversicherungsvertrag auf.
3.2.3.2
Wenn die Stiftung nunmehr auf der "materiellen" (unteren) Ebene auf eine formelle Kündigung seitens der Arbeitgeber gemäss Ziff. 4.1 Beitrittsvereinbarung pocht oder anderweitige (teilweise reglementarische) Formalien ins Feld führt, so stellt dies ein äusserst widersprüchliches Verhalten dar, das keinen Schutz verdient (vgl. Art. 2 ZGB). Wohl ist unbestritten, dass die berufliche Vorsorge von einer neuen, aber weiterhin für alle gleichen Vorsorgeeinrichtung
abgewickelt werden sollte (vgl. E. 3.1.2 vorne). Das Vorpreschen der Stiftung (prompte Kündigung des Verbandsversicherungsvertrags) bleibt jedoch vor allen Instanzen unerklärt und ist vor allem mit Blick auf den - von ihr erhobenen - Einwand der fehlenden Mitwirkung seitens der Arbeitnehmerschaft höchst unstimmig. Ihr Vorgehen lässt sich nicht anders verstehen, als dass sie mit der Kündigung der Anschlussvereinbarung auch die Beitrittsvereinbarungen zwischen Pensionskasse und Arbeitgeber als aufgehoben betrachtete (vgl. E. 3.2.3.1 vorne). Dass der Verbandsversicherungsvertrag nachträglich für das Jahr 2018 befristet wieder in Kraft gesetzt wurde, ändert daran nichts.
3.3
Nach dem Gesagten steht fest, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzung für die Teilliquidation der Stiftung gemäss Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement grundsätzlich erfüllt ist, da - unabhängig von der definitiven Klärung des tatsächlichen Erfordernisses - sowohl die Anschlussvereinbarung als auch die Beitrittsvereinbarungen als aufgelöst erachtet werden können. Dies steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass die betroffenen Arbeitnehmer rechtsgenüglich in den Kündigungsprozess miteinbezogen wurden, mithin der Kündigung der Anschlussvereinbarung tatsächlich Wirksamkeit zuerteilt werden kann (vgl. E. 4 nachfolgend).
4.
4.1
4.1.1
Gemäss Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG erfolgt die Auflösung eines bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung und der Wiederanschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung durch den Arbeitgeber im Einverständnis mit dem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung. Letztere ist nicht zu verwechseln mit der paritätischen Verwaltung einer Vorsorgeeinrichtung gemäss Art. 51 Abs. 1 BVG (vgl. E. 4.3.2.1 nachfolgend und Art. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1993 über die Information und Mitsprache der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Betrieben [Mitwirkungsgesetz; SR 822.14]). Gleichzeitig ist offensichtlich, dass unter"Personal" die Arbeitnehmenden zu verstehen sind.
4.1.2
Soweit die Stiftung eine Verletzung von Art. 10 lit. d Mitwirkungsgesetz geltend macht, so ist darauf nicht einzugehen. Die Beschwerdeführerin fällt nicht unter dessen Schutz und ist diesbezüglich von vornherein nicht klageberechtigt (Art. 15 Abs. 2 Mitwirkungsgesetz; vgl. dazu auch E. 1.5 vorne, soweit diesbezüglich überhaupt
die sachliche Zuständigkeit des Berufsvorsorgerichters gegeben wäre [vgl. WYLER, a.a.O., N. 9 zu Art. 11 BVG]).
4.2
Das Bundesverwaltungsgericht erwog (vorinstanzliche E. 4.5.2.3), das Versäumnis einer Vorsorgeeinrichtung, die Auflösung eines Anschlussvertrages ohne vorgängige Einigung mit der Arbeitnehmervertretung bzw. dem gesamten Personal zu akzeptieren, beeinträchtige die rechtsgültige Ausübung des Gestaltungsrechts. Damit die daraus resultierende Rechtsunsicherheit nicht endlos andaure, sei von einer stillschweigenden Übereinkunft auszugehen, sofern die Parteien von der Ausübung des Gestaltungsrechts Kenntnis hatten, einzelne Arbeitnehmer dagegen aber keine Einwände vorbringen. Dabei dürfe eine rasche Reaktion verlangt werden. Die Vorinstanz verweist auf Art. 2 ZGB und auf E. 3b des Urteils B 63/99 vom 26. Oktober 2001 sowie auf die Lehre.
4.3
In E. 3b des zitierten Urteils B 63/99 handelte das damalige Eidgenössische Versicherungsgericht die Rechtsfrage im Rahmen eines Klageverfahrens auf wenigen Zeilen - ohne Vertiefung und lediglich implizit - ab. Die Lehre ist zudem nicht einheitlich. Es gibt auch Stimmen, die der Meinung sind, dass die fehlende Mitwirkung und Zustimmung der Arbeitnehmer (absolut) keine Auflösung des Anschlussvertrages zu bewirken vermag (beispielsweise OLIVER M. PETER, "Abwicklungsstörungen" beim Wechsel des Berufsvorsorgeträgers, SZS 2018 S. 89; RÖSLER, a.a.O., S. 42). Angebracht ist eine Auslegung nach den klassischen Elementen (vgl.
BGE 145 III 109
E. 5.1 S. 114;
BGE 144 III 29
E. 4.4.1 S. 34 f.; je mit Hinweisen).
4.3.1
Der Wortlaut von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG fordert das
Einverständnis
des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung, um einen bestehenden Anschlussvertrag aufzulösen und sich einer neuen Vorsorgeeinrichtung wieder anzuschliessen ("après entente avec son personnel" resp. "d'intesa con il personale"). Das Wort "Einverständnis" erfordert deutlich die diesbezügliche Einwilligung des Personals und schreibt diesem eine aktive Rolle zu. Ein "Einverständnis" erfolgt zudem regelmässig im Voraus, was insbesondere im französischen Wortlaut ("après") klar zum Ausdruck kommt.
4.3.2
4.3.2.1
Das Einvernehmen zwischen dem Arbeitgeber und seinem Personal war - unter dem Titel von Art. 11 BVG - seit jeher von grundlegender Bedeutung (so bereits BBl 1976 I 149, 224 Ziff. 521.2). Die heute geltende Regelung von Art. 11 Abs. 3
bis
BVG beruht auf
einem Vorschlag der Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats. Diese legte grossen Wert auf ein unmittelbares Mitwirkungsrecht der Gesamtheit des Personals bzw. dessen Vertretung. Der Bundesrat hatte in seiner Vorlage lediglich das Einverständnis des paritätisch besetzten Organs vorgesehen (BBl 1999 2637, 2689 Ziff. 4.1), was den Arbeitnehmenden nur ein indirektes und eingeschränktes Mitwirken ermöglicht hätte, zumal der Arbeitgeber in erster Linie sich selber konsultiert hätte (das paritätische Organ besteht zur Hälfte aus Arbeitgebervertretern). Mit dem direkten Miteinbezug der Arbeitnehmenden sollte gerade mit Blick auf die Sammelstiftungen einem Vollzug "von oben herab" und einer möglichen - einseitig beschlossenen - Verschlechterung der Konditionen begegnet werden. Im Sinne der Sozialpartnerschaft sei anzuerkennen, dass die richtige Ebene der Mitbestimmung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer liege. Es müsse für alle offen und transparent sein, welcher Einrichtung man sich zu welchen Konditionen anschliessen will (Protokoll vom 25./26. Januar 2001, S. 46-49). Diese Auffassung setzte sich letztlich eindeutig durch (16 zu 0 bei 3 Enthaltungen [Protokoll vom 30./31. Januar und 1. Februar 2002, S. 23]).Der Nationalrat übernahm den Antrag seiner Kommission diskussionslos (AB 2002 N 522, 15. April 2002). Auch im Ständerat führte die neue Bestimmung zu keinen Diskussionen (AB 2002 S 1042 f., 28. November 2002). Differenzen in redaktioneller Hinsicht (AB 2002 S 1043, 28. November 2002 und AB 2003 N 625 f., 6. Mai 2003) sowie die Schlussabstimmungen blieben ebenfalls ohne Weiterungen (AB 2003 N 1744, 3. Oktober 2003 und AB 2003 S 1030, 3. Oktober 2003).
4.3.2.2
Dem Gesetzgeber schwebte demnach eine
gemeinsame
Entscheidung von Arbeitgeber und Arbeitnehmer über die Wahl der Vorsorgeeinrichtung vor Augen, und er räumte Letzteren in diesem Zusammenhang ein besonderes (vorsorgespezifisches) Mitwirkungsrecht ein. Es reicht nicht, das Personal nur zu orientieren und/oder anzuhören. Vielmehr bedarf es dessen
Zustimmung
zum Anschlusswechsel, welcher Akt als eine
kollektive
Grösse zu begreifen ist und nicht als eine Kumulation individueller Rechte, die jedem einzelnen Arbeitnehmer zusteht (in diesem Sinne auch WYLER, a.a.O., N. 9 zu Art. 11 BVG; MARC HÜRZELER, Betriebsschliessung und Betriebsübernahme, Auswirkungen auf die berufliche Vorsorge, in: BVG-Tagung 2015, S. 19; RÖSLER, a.a.O., S. 41).
4.3.3
4.3.3.1
Kommt im Falle von Art. 11 Abs. 3
bis
(Satz 1) BVG keine Einigung zustande, so entscheidet ein neutraler Schiedsrichter, der im gegenseitigen Einverständnis oder, bei Uneinigkeit, von der Aufsichtsbehörde bezeichnet wird (Art. 11 Abs. 3
ter
BVG). Der Entscheid ist konstitutiv (vgl. Art. 387 ZPO). Daraus erhellt, dass es bei Uneinigkeit keine "gestaffelte" Beschlussfassung im Sinne einer "nachgeordneten" Genehmigung gibt. Weshalb dies bei einer "Konsens-Kündigung" im Sinne von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG anders sein soll, leuchtet nicht ein.
4.3.3.2
Die anschlussvertragliche Kündigung ist - nicht anders als jede andere vertragliche Kündigung - ein einseitiges Gestaltungsrecht und grundsätzlich bedingungsfeindlich sowie unwiderruflich (
BGE 141 V 597
E. 3.1 S. 601; zur vertraglichen Natur der Anschlussvereinbarung vgl.
BGE 120 V 299
und SVR 2017 BVG Nr. 32 S. 145, 9C_108/2016 E. 3.3). Aus diesem Grundsatz folgt - wie sich
BGE 128 III 129
E. 2b S. 135 f. (ständige Rechtsprechung; vgl. statt vieler auch Urteil 5A_701/2016 vom 6. April 2017 E. 6.4) entnehmen lässt -, dass die Kündigung erst wirksam sein kann, wenn sie von den dafür zuständigen Personen ausgesprochen worden ist. Ist die notwendige Genehmigung oder Zustimmung eines zweiten "Vorgesetzten" (auf den vorliegenden Fall übertragen: des Personals) noch nicht erfolgt, kann die Kündigung ihre Wirkungen nicht entfalten. Für die Gegenpartei steht noch nicht fest, ob das "Arbeitsverhältnis" (hier: Anschlussverhältnis) beendet werden soll. Diese Unsicherheit ist ihr nicht zuzumuten. Sie hat einen Anspruch darauf, während der ganzen Kündigungsfrist ohne Einschränkung zu wissen, dass das "Arbeitsverhältnis" (hier: Anschlussverhältnis) beendet wird. Ein Schwebezustand ist nicht zumutbar. Von einer Unsicherheit über die Kündigung oder von einem (unannehmbaren) Schwebezustand kann allerdings nur gesprochen werden, wenn die gekündigte Partei tatsächlich an der Verbindlichkeit der Kündigung zweifelt. Wird der Mangel geheilt, was auch stillschweigend erfolgen kann, bevor der "Arbeitnehmer" (hier: die Vorsorgeeinrichtung) diesen bemerkt, bestand von seiner (hier: ihrer) Seite nie Unsicherheit über die Wirksamkeit der Kündigung. Die vorliegende Obliegenheit der Vorsorgeeinrichtung (vgl. E. 3.2.3.1 Abs. 2) steht der Möglichkeit einer solchen Heilung von vornherein entgegen.
4.3.3.3
Angesichts ihres vertraglichen Charakters kann die Kündigung des Anschlussvertrages, anders als die Vorinstanz anzunehmen
scheint (vgl. E. 3.2.1 vorne), auch nicht einer
amtlichen
Verfahrenshandlung gleichgesetzt werden, deren Fehlerhaftigkeit aus Gründen der Rechtssicherheit in der Regel anfechtbar ist (vgl. dazu
BGE 145 IV 197
E. 1.3.2 S. 201) bzw. ohne "Einwand" Gültigkeit erlangt. Abgesehen davon mutet es (vielmehr) rechtsmissbräuchlich an, wenn der Arbeitgeber ohne vorgängige Zustimmung des Personals die Anschlussvereinbarung kündigt und dadurch für die resultierende Rechtsunsicherheit verantwortlich zeichnet, daraus aber einen Vorteil ziehen kann, indem das Mitwirkungsrecht beschnitten, das heisst das "Mitgestalten" in ein "Opponieren" verkehrt wird. Mit dieser Mutierung geht eine spürbare Schwächung der Position des Personals einher, weil nicht mehr ein partnerschaftliches Abwägen und Bereinigen der Gründe und Umstände für einen Anschlusswechsel im Vordergrund steht, sondern die Arbeitnehmenden vor ein "fait accompli" gestellt und sich selber überlassen werden. Werden sie übergangen, müssen sie sich selber organisieren. Der kollektive Charakter des Mitwirkungsrechts lässt es nicht genügen, den Entscheid über die Nichtakzeptanz der Kündigung einzelnen Arbeitnehmenden zu überlassen.
4.3.4
Schliesslich setzen Sinn und Zweck von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG eine - hinsichtlich der Kündigung - vorgängige Information des Personals voraus. Damit die Arbeitnehmenden ihr Einverständnis geben oder verweigern können, müssen sie frühzeitig über die für sie relevanten Kriterien verfügen. Wohl liegt einem Anschlusswechsel ein vielschichtiger Prozess zu Grunde: Er ist komplex und weist zahlreiche Fallstricke auf (vgl. zum Ablauf und zu Erfahrungen aus der Praxis URS THALMANN, Wechsel der Pensionskasse: Was zu beachten ist, Lösung muss immer wieder überprüft werden, SPV 2013 Sonderausgabe S. 19 f.; URS BANNWART, Pensionskassenwechsel, [K]eine einfache Sache, SPV 2012 Heft 4 S. 35 f.). Ohne dasshier das Verfahren und die Modalitäten, die zum Einverständnis des Personals führen, im Einzelnen festzulegen sind, liegt auf der Hand, dass eine sorgfältige Analyse und Strukturierung sowie die entsprechende Information des Personals zwecks Meinungsbildung eine gewisse Zeit beanspruchen. Im Rahmen des ordentlichen vertraglichen Kündigungsrechts, das hier ausgeübt wurde, lässt sich dies indessen - auch bei Vorliegen eines "träge(re)n" Anschlussmodells (vgl. E. 1.3.1) resp. Kündigungsmodus (vgl. E. 3.2 vorne) - bestens planen; die notwendige Vorlaufzeit, um die Arbeitnehmenden laufend und sachgerecht informieren zu können, ist abschätz- und kalkulierbar.
Eine Beschneidung der Mitbestimmung der Arbeitnehmenden aus Praktikabilitätsgründen ist daher nicht zu rechtfertigen. Das gilt auch im Anwendungsfall des ausserordentlichen gesetzlichen Kündigungsrechts (vgl. Art. 53f BVG). Dieses setzt wohl einen engen Zeitrahmen. De facto stehen Arbeitgeber und Arbeitnehmern aber immerhin fünf Monate zur Verfügung, um eine einvernehmliche Lösung zu finden (Art. 53f Abs. 1 und 2 BVG; vgl. auch BBl 2005 5953, 5955 Ziff. 2.2). Dies kann je nach Organisationsgrad und Grösse der Vorsorgeeinrichtung eine beträchtliche Herausforderung darstellen. Anders als es die Beschwerdegegner gerne sähen, trifft das Gesetz jedoch keine Unterscheidung zwischen autonomen Stiftungen und Sammelstiftungen.
4.4
Insgesamt lässt das Dargelegte nicht ansatzweise den Schluss zu, Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG habe blossen Ordnungscharakter. Im Gegenteil machen die vorangehenden Ausführungen deutlich, dass die genannte Bestimmung resp. das Einverständnis des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung zur Auflösung des bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung als wesentliches und begründendes Erfordernis zu verstehen ist, indem Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG eine
echte
Mitbestimmung des Personals bzw. der Arbeitnehmervertretung statuiert (BRECHBÜHL/GROB, Wechsel der Vorsorgeeinrichtung, Mitbestimmungsrechte des Personals und Auswirkungen, in: BVG-Tagung 2018, S. 8; KONRAD/LAUENER, Rechte und Pflichten von Arbeitgebern bei ihrer Vorsorgelösung, in: Rolle des Arbeitgebers in der beruflichen Vorsorge, 2016, S. 66 oben; HÜRZELER, a.a.O., S. 17): Dem Arbeitgeber sind ohne - der Kündigung vorangegangene - Einwilligung des Personals die Hände gebunden, so gerne er auch die Vorsorgeeinrichtung wechseln möchte. Die Nichteinhaltung des rechtzeitigen Miteinbezugs zeitigt allein eine Folge, und zwar die Ungültigkeit der Kündigung. So auch im hier zu beurteilenden Fall: Essteht für das Bundesgericht verbindlich fest (vgl. Art. 105 Abs. 1 BGG), dass die fragliche Kündigung (vgl. E. 3.2.3.1 vorne) ohne Einverständnis des davon betroffenen Personals ausgesprochen und dieses erst nachträglich darüber in Kenntnis gesetzt wurde (vorinstanzliche E. 4.5.2.4).
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de
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Art. 11 Abs. 3
bis
und Art. 53b Abs. 1 BVG; Teilliquidation der Sammelstiftung infolge Kündigung des Anschlussvertrags.
In concreto hat die Sammelstiftung die Kündigung des Anschlussvertrags durch die Gründerverbände eines Vorsorgewerks auch als Kündigung der Beitrittsvereinbarungen mit den betroffenen Arbeitgebern betrachtet. Damit sind die Voraussetzungen für eine Teilliquidation der Sammelstiftung grundsätzlich erfüllt (E. 3.2).
Art. 11 Abs. 3
bis
BVG statuiert eine echte Mitbestimmung des Personals bzw. der Arbeitnehmervertretung bei der Auflösung eines bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung. Fehlt die Einwilligung des Personals vor der Kündigung, ist diese ungültig (E. 4.4).
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de
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-169%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,035
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146 V 169
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146 V 169
Sachverhalt ab Seite 170
A.
A.a
Die proparis Vorsorge-Stiftung Gewerbe Schweiz (nachfolgend: Stiftung) verfolgt den Zweck, eine berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge für die Arbeitnehmer im Gewerbe und die gewerblichen Selbständigerwerbenden anzubieten und durchzuführen. Sie steht allen Verbänden, Berufsorganisationen und Unternehmen offen, die über ihren Verband dem Schweizerischen Gewerbeverband angehören.
A.b
Mit Verfügung vom 1. Mai 2018 entschied die Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSA) über ein - am 5. Januar 2018 gemeinsam eingereichtes - Gesuch des Schweizerischen Bäcker-Confiseurmeister-Verbandes (SBC), der CafetierSuisse (SCV), der Vereinigung Schweizer Weinhandel (VSW), der Ausgleichskasse PANVICA (nachfolgend: Ausgleichskasse), der Bäckerei A., der Bäckerei B., der Bäckerei C., der D., E. und des F. betreffend Durchführung einer Teilliquidation der Stiftung. Die BBSA stellte darin fest, dass zufolge Kündigung der Anschlussvereinbarungen durch die Gründerverbände per 31. Dezember 2017 ein Teilliquidationsbestand vorliege, und wies die Stiftung an, umgehend die Teilliquidation gemäss Teilliquidationsreglement vom 1. Juni 2009 umzusetzen.
B.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde, welche die Stiftung dagegen eingereicht hatte, ab (Entscheid vom 24. April 2019).
C.
Die Stiftung erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der Entscheid vom 24. April 2019 sei aufzuheben und es sei auf das Gesuch vom 5. Januar 2018 betreffend Anordnung einer Teilliquidation nicht einzutreten; eventualiter sei das Gesuch abzuweisen.
Die Beschwerdegegner schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die BBSA stellt keinen Antrag und verweist integral auf ihre Verfügung vom 1. Mai 2018. Die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK BV und das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichten auf eine Vernehmlassung.
Die Beschwerdeführerin gelangt mit einer weiteren Eingabe an das Bundesgericht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Streitig ist vorab die sachliche Zuständigkeit. Die Beschwerdeführerin bestreitet das Vorliegen einer vorsorgerechtlichen Streitigkeit, insbesondere eine solche im Sinne von Art. 74 BVG. Wenn überhaupt, so falle diese in den Zuständigkeitsbereich des kantonalen Gerichts nach Art. 73 BVG.
1.1
Jeder Kanton bezeichnet ein Gericht, das als letzte kantonale Instanz über Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Art. 73 Abs. 1 BVG). Voraussetzung für den Rechtsweg nach Art. 73 Abs. 1 BVG bildet jedoch, dass eine Streitigkeit aus beruflicher Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn vorliegt. Zudem darf die streitige berufsvorsorgerechtliche Angelegenheit nicht in den Zuständigkeitsbereich der Aufsichtsbehörden gemäss Art. 61 ff. BVG fallen (
BGE 141 V 605
E. 3.2.1 S. 608 mit Hinweisen).
1.2
Die Vorsorgeeinrichtungen regeln in ihren Reglementen die Voraussetzungen und das Verfahren zur Teilliquidation. Die Voraussetzungen für eine Teilliquidation sind vermutungsweise u.a. dann erfüllt, wenn der Anschlussvertrag aufgelöst wird (Art. 53b Abs. 1 lit. c BVG). Die Versicherten und die Rentnerinnen und Rentner haben das Recht, die Voraussetzungen, das Verfahren und den
Verteilungsplan bei der zuständigen Aufsichtsbehörde überprüfen und entscheiden zu lassen (Art. 53d Abs. 6 BVG).
1.3
1.3.1
Der Stiftung können sich alle zum Schweizerischen Gewerbeverband gehörenden Organisationen (Verbände, Selbsthilfeorganisationen und Institutionen) anschliessen. Der Anschluss erfolgt aufgrund einer schriftlichen Anschlussvereinbarung, welche der Aufsichtsbehörde zur Kenntnis zu bringen ist. Mit dem Anschluss wird ein Vorsorgewerk gebildet oder eine Organisation beteiligt sich bei der Durchführung der beruflichen Vorsorge an einem bereits bestehenden Vorsorgewerk. Die einzelnen Arbeitgeber, welche den angeschlossenen Organisationen angehören, treten dem entsprechenden Vorsorgewerk mittels einer Beitrittsvereinbarung bei. Für jedes Vorsorgewerk wird eine eigene Rechnung geführt (Art. 3 Ziff. 3 der Stiftungsurkunde vom 2. Februar 2012).
1.3.2
Die Beschwerdegegner 1-3 sind die Gründerverbände des Vorsorgewerkes PANVICA (Pensionskasse PANVICA, nachfolgend: Pensionskasse), wobei die Ausgleichskasse als Durchführungsstelle amtet (Anschlussvereinbarung zwischen der Stiftung und den drei genannten Trägerverbänden, in Kraft seit 1. Januar 2003 [nachfolgend: Anschlussvereinbarung]; vgl. auch Ziff. 6.2.1 des Organisations- und Wahlreglements, in der ab 1. Dezember 2016 gültigen Fassung). Die Beschwerdegegner 5-7 sind Arbeitgeber, die der Pensionskasse beigetreten sind, und die Beschwerdegegner 8-10 sind Versicherte der Pensionskasse bzw. Mitarbeiter der dieser beigetretenen Arbeitgeber.
1.4
1.4.1
Gemäss Ziff. 2.2 des Reglements Teil- und Gesamtliquidation, in Kraft seit 1. Juni 2009, durch den Stiftungsrat beschlossen am 26. November 2009, von der Aufsichtsbehörde am 25. Januar 2010 genehmigt (nachfolgend: Teilliquidationsreglement) liegt eine Teilliquidation vermutungsweise vor, wenn ein Teil der Destinatäre die Stiftung unter Erfüllung einer der in Ziff. 3 und 5 erwähnten, abschliessend aufgezählten Tatbestände verlässt und die Stiftung weiter besteht (Abs. 1). Nur dort kann eine Teilliquidation vorliegen, wo Destinatäre - ausgelöst durch Ereignisse auf Betriebs-, Vorsorgewerk- oder Stiftungsebene und nicht durch Kündigung aus individuellen Gründen - unfreiwillig aus einem Arbeitsverhältnis und damit aus einer Vorsorgeeinrichtung ausscheiden müssen oder ein
Anschlussvertrag resp. eine Beitrittsvereinbarung aufgelöst wird (Abs. 2).
1.4.2
Ziff. 3 Teilliquidationsreglement regelt die - an dieser Stelle nicht weiter interessierenden - Tatbestände der Teil- oder Gesamtliquidation des Vorsorgewerkes. In Ziff. 5 Teilliquidationsreglement werden die Tatbestände der Teilliquidation der Stiftung geregelt. Danach ist der Tatbestand der Teilliquidation erfüllt, wenn der Anschlussvertrag eines angeschlossenen Vorsorgewerkes durch die Trägerverbände des Vorsorgewerks, das Vorsorgewerk oder die Stiftung aufgelöst wird. Die Auflösung von Anschlussverträgen kann gleichzeitig die Voraussetzung für eine Teilliquidation des Vorsorgewerks erfüllen (Ziff. 5.2). Die Beschwerdeführerin ficht deren (grundsätzliche) Anwendung (vgl. dazu vorinstanzliche E. 4.4.2.5 und 4.4.3) nicht an. Dabei hat es sein Bewenden (vgl. statt vieler Urteil 8C_488/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 2.1).
1.5
Das Gesuch vom 5. Januar 2018 hat im Rahmen sowohl seiner Begehren als auch deren Begründung unmissverständlich die Frage nach dem Vorliegen eines Teilliquidationsbestandes auf der Ebene Stiftung infolge Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände der Pensionskasse (vgl. E. 1.3.2 vorne) zum Inhalt. Es handelt sich offensichtlich um eine Streitigkeit aus beruflicher Vorsorge im engeren Sinn und überdies um eine typisch aufsichtsrechtliche Fragestellung (vgl. E. 1.2 vorne sowie SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 5.1 in fine). Die Frage, ob der Anschlussvertrag gültig aufgelöst wurde, die hier ein privatrechtliches Verhältnis berührt (
BGE 135 V 113
E. 3.5 S. 123), fällt im Sinne einer zivilrechtlichen Vorfrage ebenfalls in den Kompetenzbereich der Aufsichtsbehörde (SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_ 938 und 944/2015 E. 6.2.2 in fine und E. 6.2.3 in initio). Die - in
BGE 127 V 377
nicht publizierte - E. 2a des Urteils B 84/00 und 86/00 vom 3. Oktober 2001 ist nicht einschlägig, da es dort um
individuelle
Ansprüche (einer Arbeitgeberin) geht, die sich im Nachgang zur Auflösung des Anschlussvertrages ergaben. Dass solche mit Klage nach Art. 73 BVG geltend zu machen sind, ist richtig (vgl. SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 5.2 sowie SVR 2013 BVG Nr. 22 S. 959, 9C_375/2012 E. 4.1). Nichts anderes lässt sich
BGE 143 V 200
E. 3.2 und E. 3.3 S. 202 f. entnehmen. Diese Erwägungen handeln ebenfalls von der - auf dem aufsichtsrechtlichen Weg eingeleiteten und vorfrageweisen - Überprüfung, ob der
Anschlussvertrag gültig aufgelöst wurde und damit eine Teilliquidation verbunden ist. Über die
Folgen
des Nichteinhaltens der Mindestvertragsdauer (Ansprüche der Pensionskasse aus der vorzeitigen Auflösung des Anschlussvertrages) - so das Bundesgericht - ist nicht im aufsichtsrechtlichen Verfahren zu befinden.
Es ist in Erinnerung zu rufen, dass die innerhalb des BVG spezialgesetzlich geregelte Zuständigkeitsordnung zu respektieren ist und nicht mit der Befugnis zur Entscheidung von Vorfragen aus einem anderen Rechtsgebiet verwechselt werden darf (SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 6.2.3 mit Hinweisen). Bezüglich letzteren Punktes legt die Stiftung nicht einmal ansatzweise dar, dass die aufsichtsrechtlich vorfrageweise Prüfung der Gültigkeit der Anschlussvertragsauflösung nicht liquid ist. Die blosse Behauptung, es sei nicht allein über eine Rechtsfrage zu entscheiden, stellt keine hinreichende Begründung dar (vgl. Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG).
1.6
Zusammenfassend steht fest, dass der prozessrechtliche Weg, der in concreto eingeschlagen wurde - Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde und anschliessendes Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht -, rechtens ist. Eine andere Frage ist, ob die Gründerverbände (vgl. E. 1.3.2 vorne) und die Ausgleichskasse über die notwendige Legitimation verfügten, was das Bundesgericht - auch in Bezug auf das vorinstanzliche Verfahren - regelmässig von Amtes wegen und mit freier Kognition prüft (
BGE 141 V 605
E. 3.1 S. 608;
BGE 140 V 22
E. 4 S. 26;
BGE 136 V 7
E. 2 S. 9; Urteil 9C_493/2018 vom 14. Oktober 2019 E. 1.2). Die aufgeworfene Frage kann jedoch offenbleiben. Denn sowohl die Versicherten als auch die Arbeitgeber sind hinsichtlich einer Teil- oder Gesamtliquidation berechtigt, die Voraussetzungen, das Verfahren und den Verteilungsplan bei der zuständigen Aufsichtsbehörde überprüfen und entscheiden zu lassen (vgl. dazu Art. 53d Abs. 6 BVG und
BGE 140 V 22
E. 4.2 S. 26 f.).
2.
In materieller Hinsicht ist streitig, ob eine rechtsgenügliche Auflösung des Anschlussvertrages durch die Trägerverbände gegeben ist. Die Stiftung ist im Wesentlichen der Ansicht, dass die Kündigung des Anschlussvertrags nicht als Kündigung der Beitrittsvereinbarungen der Arbeitgeber interpretiert werden könne, weshalb diese unverändert weiterbestehen würden (vgl. dazu E. 3 nachfolgend). So oder anders fehle es an einer rechtzeitigen Information der Arbeitnehmer bzw. seien die Mitwirkungsrechte der Mitarbeitenden verletzt worden (vgl. dazu E. 4 nachfolgend).
3.
3.1
3.1.1
Die Stiftung ist wie folgt strukturiert: Die angeschlossenen Vorsorgewerke werden hinsichtlich Buchhaltung und Reglemente getrennt geführt und es besteht keine Solidarität zwischen den Vorsorgewerken. Damit hat die Stiftung die Struktur einer Sammelstiftung. Demgegenüber werden die angeschlossenen Arbeitgeber hinsichtlich Buchhaltung und Reglemente nicht vollständig getrennt geführt. Es bestehen Solidaritäten zwischen den Arbeitgebern im Rahmen des gemeinsamen Vorsorgewerkes. Damit hat das Vorsorgewerk selbst eine Struktur analog einer Gemeinschaftsstiftung (Art. 3 Ziff. 3 letzter Satz der Stiftungsurkunde sowie Ziff. 2.1 Teilliquidationsreglement).
3.1.2
Die Vorinstanz hat für das Bundesgericht folgenden Sachverhalt verbindlich festgestellt (vgl. Art. 105 Abs. 1 BGG): Die Stiftung einerseits und die drei Gründerverbände des Vorsorgewerkes PANVICA anderseits sind Vertragsparteien der ab 1. Januar 2003 geltenden Anschlussvereinbarung. Die Beitrittsvereinbarungen werden zwischen der Pensionskasse als Teil der Stiftung und dem einzelnen Arbeitgeber geschlossen (vorinstanzliche E. 4.4.2.3). Die Kündigung der zwischen der Stiftung und den drei Gründerverbänden eingegangenen Anschlussvereinbarung erfolgte als solche frist- und formgerecht (vorinstanzliche E. 4 in fine). Die Pensionskasse, die überwiegend das BVG-Obligatorium erfüllt (vorinstanzliche E. 4.5.2.2), soll gesamthaft in die PANVICAplus Vorsorgestiftung (heute: panvica Pensionskasse) überführt werden (vorinstanzliche E. 4.4.2.4 Abs. 2 und E. 4.4.4). Weder in der Anschlussvereinbarung noch im Teilliquidationsreglement ist festgelegt, dass im Falle der Kündigung der Anschlussvereinbarung zusätzlich alle Beitrittsvereinbarungen der einzelnen, an das Vorsorgewerk angeschlossenen Arbeitgeber aufgelöst werden müssen (vorinstanzliche E. 4.3.2 Abs. 2 und E. 4.4.2.3 Abs. 1 in fine). Laut Art. 38 Abs. 1 des Gesamtarbeitsvertrags für das Schweizerische Bäcker-, Konditoren- und Confiseurgewerbe (SBC) sind die Arbeitgeber verpflichtet, alle von ihnen beschäftigten Arbeitnehmenden bei der (Verbands-)Pensionskasse zu versichern (vorinstanzliche E. 4.4.2.1 Abs. 5).
3.2
3.2.1
Gestützt auf die soeben aufgezeigte Struktur der Stiftung, die sich aus Stiftungsurkunde, Teilliquidationsreglement und vereinbarten Verträgen ergibt, schloss das Bundesverwaltungsgericht, dass
bereits die Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände die Teilliquidation der Stiftung auslöse. Die Beitrittsvereinbarungen hätten keine eigenständige Bedeutung mehr und müssten daher nicht zusätzlich gekündigt werden (vorinstanzliche E. 4.4.2.4). Hinter diese Sichtweise ist mit Blick auf den tatsächlichen Regelungsinhalt der Anschluss- und Beitrittsvereinbarung(en) ein Fragezeichen zu setzen.
3.2.2
Gemäss Ziff. 6.2.2.1 erster Satz des hier massgebenden Organisations- und Wahlreglements (vgl. E. 1.3.2 vorne) besorgt die Durchführungsstelle eines Vorsorgewerkes dessen laufende Verwaltungsangelegenheiten. Die Anschlussvereinbarung zwischen der Stiftung und den drei Gründerverbänden geht nicht darüber hinaus. Sie betrifft die
operative
Ausstattung der Pensionskasse resp. die Sicherstellung von deren Funktionstüchtigkeit und -fähigkeit. So hat die Ausgleichskasse die personellen, logistischen und organisatorischen Mittel sowie die Strukturen der Pensionskasse zu garantieren (Ziff. 2). Sodann werden bestimmte organisatorische Eckpunkte für die Abwicklung des Durchführungsmandates vorgegeben (Ziff. 3). Ferner finden sich verwaltungsrechtliche Kompetenzabgrenzungen zur Geschäftsstelle der Stiftung (Ziff. 4) und es wird die Entschädigung der Ausgleichskasse für ihre Mandatsdienste festgelegt (Ziff. 5). Der materiell-rechtliche
Anschluss
, wie ihn Art. 11 Abs. 1 BVG vorschreibt, erfolgt in concreto durch die Beitrittsvereinbarung zwischen der Pensionskasse und dem einzelnen Arbeitgeber. Zu keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass nicht allen Arbeitgebern eine Wahlfreiheit zukommt (vgl. E. 3.1.2 in fine). Ebenso wenig schadet, dass das Vorsorgewerk über keine Rechtspersönlichkeit verfügt (
BGE 145 V 106
E. 3.1 S. 109). Die Pensionskasse agiert als Teil der Stiftung (vgl. E. 3.1.2 vorne), was sich klar auch aus dem bei den Akten liegenden Musterexemplar einer Beitrittsvereinbarung ergibt. Gleichermassen deutlich wird darin eine Kündigungsklausel statuiert (Ziff. 4.1). Mit anderen Worten zielt die Kündigung der Anschlussvereinbarung auf eine Änderung des betrieblichen Umfeldes ab und begründet für sich allein keinen Abgang von Versicherten.
3.2.3
Zwar schreiben weder Anschlussvereinbarung noch Teilliquidationsreglement - explizit - vor, dass im Falle der Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Trägerverbände zusätzlich alle Beitrittsvereinbarungen seitens der angeschlossenen Arbeitgeber aufzulösen sind (vgl. E. 3.1.2 vorne). Dies bedeutet aber nicht automatisch, dass letzter Akt für die Bejahung des Teilliquidationstatbestandes
von Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement obsolet ist. Dieser Betrachtungsweise könnte ohne weiteres gefolgt werden, wenn in der Beitrittsvereinbarung die Auflösung der Anschlussvereinbarung ebenfalls als Kündigung der Beitrittsvereinbarung anerkannt würde, was aber nicht der Fall ist. Angesichts der gegebenen vertraglichen Ausgestaltung, an der unterschiedliche Parteien beteiligt sind, und in Anbetracht der zweigeteilten "betrieblichen" (oberen) und "materiellen" (unteren) Anschlussebene ist fraglich, ob auf den reinen Wortlaut von Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement abgestellt werden kann. Jeder Teilliquidationstatbestand (vgl. Art. 53b Abs. 1 BVG) ist zwingend mit einem Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung verbunden (vgl.
BGE 143 V 200
E. 3.2 in fine S. 203). Dieses Erfordernis berührt hier - als Kehrseite der "Eintrittsmedaille" - die "materielle" (untere) Ebene (vgl. E. 3.2.2 vorne). Indes erübrigen sich abschliessende Bemerkungen. Selbst wenn die Auflösung der Anschlussvereinbarung allein keinen Teilliquidationstatbestand der Stiftung darzustellen vermag und es zusätzlich der Kündigung sämtlicher Beitrittsvereinbarungen bedarf, so hilft dies der Stiftung
in casu
nicht weiter:
3.2.3.1
Die Beschwerdeführerin bestätigte am 4. Juli 2017 die Kündigungen der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände per 31. Dezember 2017 ohne Vorbehalt (die separaten Kündigungen der Anschlussvereinbarung datieren von Anfang bzw. Mitte Juni 2017). Anders als sie glauben zu machen versucht, bestätigte sie nicht nur den Eingang der Kündigungen. Vielmehr hielt sie wortwörtlich deren Gültigkeit fest. Damit akzeptierte sie den Wunsch nach einer Änderung auf der "betrieblichen" (oberen) Ebene, liess es aber nicht dabei. Indem sie ihrerseits umgehend den Verbandsversicherungsvertrag, den sie mit drei Versicherungsgesellschaften betreffend die Pensionskasse abgeschlossen hatte, auf Ende 2017 kündigte (nachfolgend: Verbandsversicherungsvertrag), griff sie unmittelbar in die "materielle" (untere) Ebene ein. Denn mit der Kündigung des Verbandsversicherungsvertrags erlosch jeglicher Versicherungsschutz für die aktiven, die abrechenbaren und nicht abrechenbaren Versicherungsverhältnisse sowie für die definitiv invaliden versicherten Personen. Damit brachte die Stiftung, die sich gemäss Ziff. 3.1 lit. b in Verbindung mit Ziff. 3.2 des zwischen ihr und den vorgenannten Versicherern geltenden Grundvertrags vom 1. Januar 2016 verpflichtete, primär mit ihnen Verbandsversicherungsverträge für gewerbliche Organisationen abzuschliessen, ihr "Desinteresse" an der
Pensionskasse auf der "materiellen" (unteren) Ebene zum Ausdruck und machte den Weg für eine integrale resp. kollektive Überführung in die PANVICAplus Vorsorgestiftung vorbehalt- und bedingungslos frei. Anhaltspunkte dafür, dass Anschlussvereinbarung und Verbandsversicherungsvertrag, wohlgemerkt zwei verschiedene Verträge, anschlussvertraglich unauflöslich miteinander verbunden sind, fehlen (vgl. E. 3.2.2 vorne).
Dazu kommt, dass sich die Beschwerdeführerin - zu Recht - selber in die Pflicht nimmt, indem sie festhält, dass es ihr (als Trägerin der einzelnen Vorsorgewerke) oblag zu prüfen, ob die Einigung zwischen dem Arbeitgeber und dem Personal zustande gekommen ist (so auch RÉMY WYLER, in: BVG und FZG, 2. Aufl. 2019, N. 15 zu Art. 11 BVG, insbesondere Fn. 54 in fine, und N. 18 zu Art. 11 BVG; JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, L'affiliation de l'employeur à une institution de prévoyance professionnelle et la portée de l'art. 11 LPP, SZS 2018 S. 466; PETER RÖSLER, Mitwirkungsrecht beim Anschlusswechsel, Die Mitbestimmung des Personals, Schweizer Personalvorsorge [SPV] 2012 Heft 4 S. 42). Die gesetzliche Verpflichtung derVorsorgeeinrichtung, die Auflösung des Anschlussvertrages der Auffangeinrichtung zu melden (Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 2 BVG), setzt in diesem Zusammenspiel zwingend voraus, dass
sie
(die Vorsorgeeinrichtung) sich der Ordnungsmässigkeit vergewissert. Der Aufgabenbereich der Auffangeinrichtung umfasst ausschliesslich die Kontrolle des Wiederanschlusses (Art. 60 Abs. 2 lit. a BVG; Mitteilungen des BSV über die berufliche Vorsorge Nr. 79 vom 27. Januar 2005 Rz. 469 sowie Weisungen des BSV über die Kontrolle des Anschlusses der Arbeitgeber an eine Einrichtung der beruflichen Vorsorge gemäss Artikel 11 BVG [AKBV] Rz. 2051). Im Übrigen räumtdie Beschwerdeführerin ein, darüber orientiert worden zu sein, dass der aufgelösten Anschlussvereinbarung keine Konsultation des Personals der angeschlossenen Betriebe vorausgegangen sei. Dessen ungeachtet löste sie den "materiell-rechtlich" relevanten Verbandsversicherungsvertrag auf.
3.2.3.2
Wenn die Stiftung nunmehr auf der "materiellen" (unteren) Ebene auf eine formelle Kündigung seitens der Arbeitgeber gemäss Ziff. 4.1 Beitrittsvereinbarung pocht oder anderweitige (teilweise reglementarische) Formalien ins Feld führt, so stellt dies ein äusserst widersprüchliches Verhalten dar, das keinen Schutz verdient (vgl. Art. 2 ZGB). Wohl ist unbestritten, dass die berufliche Vorsorge von einer neuen, aber weiterhin für alle gleichen Vorsorgeeinrichtung
abgewickelt werden sollte (vgl. E. 3.1.2 vorne). Das Vorpreschen der Stiftung (prompte Kündigung des Verbandsversicherungsvertrags) bleibt jedoch vor allen Instanzen unerklärt und ist vor allem mit Blick auf den - von ihr erhobenen - Einwand der fehlenden Mitwirkung seitens der Arbeitnehmerschaft höchst unstimmig. Ihr Vorgehen lässt sich nicht anders verstehen, als dass sie mit der Kündigung der Anschlussvereinbarung auch die Beitrittsvereinbarungen zwischen Pensionskasse und Arbeitgeber als aufgehoben betrachtete (vgl. E. 3.2.3.1 vorne). Dass der Verbandsversicherungsvertrag nachträglich für das Jahr 2018 befristet wieder in Kraft gesetzt wurde, ändert daran nichts.
3.3
Nach dem Gesagten steht fest, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzung für die Teilliquidation der Stiftung gemäss Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement grundsätzlich erfüllt ist, da - unabhängig von der definitiven Klärung des tatsächlichen Erfordernisses - sowohl die Anschlussvereinbarung als auch die Beitrittsvereinbarungen als aufgelöst erachtet werden können. Dies steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass die betroffenen Arbeitnehmer rechtsgenüglich in den Kündigungsprozess miteinbezogen wurden, mithin der Kündigung der Anschlussvereinbarung tatsächlich Wirksamkeit zuerteilt werden kann (vgl. E. 4 nachfolgend).
4.
4.1
4.1.1
Gemäss Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG erfolgt die Auflösung eines bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung und der Wiederanschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung durch den Arbeitgeber im Einverständnis mit dem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung. Letztere ist nicht zu verwechseln mit der paritätischen Verwaltung einer Vorsorgeeinrichtung gemäss Art. 51 Abs. 1 BVG (vgl. E. 4.3.2.1 nachfolgend und Art. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1993 über die Information und Mitsprache der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Betrieben [Mitwirkungsgesetz; SR 822.14]). Gleichzeitig ist offensichtlich, dass unter"Personal" die Arbeitnehmenden zu verstehen sind.
4.1.2
Soweit die Stiftung eine Verletzung von Art. 10 lit. d Mitwirkungsgesetz geltend macht, so ist darauf nicht einzugehen. Die Beschwerdeführerin fällt nicht unter dessen Schutz und ist diesbezüglich von vornherein nicht klageberechtigt (Art. 15 Abs. 2 Mitwirkungsgesetz; vgl. dazu auch E. 1.5 vorne, soweit diesbezüglich überhaupt
die sachliche Zuständigkeit des Berufsvorsorgerichters gegeben wäre [vgl. WYLER, a.a.O., N. 9 zu Art. 11 BVG]).
4.2
Das Bundesverwaltungsgericht erwog (vorinstanzliche E. 4.5.2.3), das Versäumnis einer Vorsorgeeinrichtung, die Auflösung eines Anschlussvertrages ohne vorgängige Einigung mit der Arbeitnehmervertretung bzw. dem gesamten Personal zu akzeptieren, beeinträchtige die rechtsgültige Ausübung des Gestaltungsrechts. Damit die daraus resultierende Rechtsunsicherheit nicht endlos andaure, sei von einer stillschweigenden Übereinkunft auszugehen, sofern die Parteien von der Ausübung des Gestaltungsrechts Kenntnis hatten, einzelne Arbeitnehmer dagegen aber keine Einwände vorbringen. Dabei dürfe eine rasche Reaktion verlangt werden. Die Vorinstanz verweist auf Art. 2 ZGB und auf E. 3b des Urteils B 63/99 vom 26. Oktober 2001 sowie auf die Lehre.
4.3
In E. 3b des zitierten Urteils B 63/99 handelte das damalige Eidgenössische Versicherungsgericht die Rechtsfrage im Rahmen eines Klageverfahrens auf wenigen Zeilen - ohne Vertiefung und lediglich implizit - ab. Die Lehre ist zudem nicht einheitlich. Es gibt auch Stimmen, die der Meinung sind, dass die fehlende Mitwirkung und Zustimmung der Arbeitnehmer (absolut) keine Auflösung des Anschlussvertrages zu bewirken vermag (beispielsweise OLIVER M. PETER, "Abwicklungsstörungen" beim Wechsel des Berufsvorsorgeträgers, SZS 2018 S. 89; RÖSLER, a.a.O., S. 42). Angebracht ist eine Auslegung nach den klassischen Elementen (vgl.
BGE 145 III 109
E. 5.1 S. 114;
BGE 144 III 29
E. 4.4.1 S. 34 f.; je mit Hinweisen).
4.3.1
Der Wortlaut von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG fordert das
Einverständnis
des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung, um einen bestehenden Anschlussvertrag aufzulösen und sich einer neuen Vorsorgeeinrichtung wieder anzuschliessen ("après entente avec son personnel" resp. "d'intesa con il personale"). Das Wort "Einverständnis" erfordert deutlich die diesbezügliche Einwilligung des Personals und schreibt diesem eine aktive Rolle zu. Ein "Einverständnis" erfolgt zudem regelmässig im Voraus, was insbesondere im französischen Wortlaut ("après") klar zum Ausdruck kommt.
4.3.2
4.3.2.1
Das Einvernehmen zwischen dem Arbeitgeber und seinem Personal war - unter dem Titel von Art. 11 BVG - seit jeher von grundlegender Bedeutung (so bereits BBl 1976 I 149, 224 Ziff. 521.2). Die heute geltende Regelung von Art. 11 Abs. 3
bis
BVG beruht auf
einem Vorschlag der Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats. Diese legte grossen Wert auf ein unmittelbares Mitwirkungsrecht der Gesamtheit des Personals bzw. dessen Vertretung. Der Bundesrat hatte in seiner Vorlage lediglich das Einverständnis des paritätisch besetzten Organs vorgesehen (BBl 1999 2637, 2689 Ziff. 4.1), was den Arbeitnehmenden nur ein indirektes und eingeschränktes Mitwirken ermöglicht hätte, zumal der Arbeitgeber in erster Linie sich selber konsultiert hätte (das paritätische Organ besteht zur Hälfte aus Arbeitgebervertretern). Mit dem direkten Miteinbezug der Arbeitnehmenden sollte gerade mit Blick auf die Sammelstiftungen einem Vollzug "von oben herab" und einer möglichen - einseitig beschlossenen - Verschlechterung der Konditionen begegnet werden. Im Sinne der Sozialpartnerschaft sei anzuerkennen, dass die richtige Ebene der Mitbestimmung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer liege. Es müsse für alle offen und transparent sein, welcher Einrichtung man sich zu welchen Konditionen anschliessen will (Protokoll vom 25./26. Januar 2001, S. 46-49). Diese Auffassung setzte sich letztlich eindeutig durch (16 zu 0 bei 3 Enthaltungen [Protokoll vom 30./31. Januar und 1. Februar 2002, S. 23]).Der Nationalrat übernahm den Antrag seiner Kommission diskussionslos (AB 2002 N 522, 15. April 2002). Auch im Ständerat führte die neue Bestimmung zu keinen Diskussionen (AB 2002 S 1042 f., 28. November 2002). Differenzen in redaktioneller Hinsicht (AB 2002 S 1043, 28. November 2002 und AB 2003 N 625 f., 6. Mai 2003) sowie die Schlussabstimmungen blieben ebenfalls ohne Weiterungen (AB 2003 N 1744, 3. Oktober 2003 und AB 2003 S 1030, 3. Oktober 2003).
4.3.2.2
Dem Gesetzgeber schwebte demnach eine
gemeinsame
Entscheidung von Arbeitgeber und Arbeitnehmer über die Wahl der Vorsorgeeinrichtung vor Augen, und er räumte Letzteren in diesem Zusammenhang ein besonderes (vorsorgespezifisches) Mitwirkungsrecht ein. Es reicht nicht, das Personal nur zu orientieren und/oder anzuhören. Vielmehr bedarf es dessen
Zustimmung
zum Anschlusswechsel, welcher Akt als eine
kollektive
Grösse zu begreifen ist und nicht als eine Kumulation individueller Rechte, die jedem einzelnen Arbeitnehmer zusteht (in diesem Sinne auch WYLER, a.a.O., N. 9 zu Art. 11 BVG; MARC HÜRZELER, Betriebsschliessung und Betriebsübernahme, Auswirkungen auf die berufliche Vorsorge, in: BVG-Tagung 2015, S. 19; RÖSLER, a.a.O., S. 41).
4.3.3
4.3.3.1
Kommt im Falle von Art. 11 Abs. 3
bis
(Satz 1) BVG keine Einigung zustande, so entscheidet ein neutraler Schiedsrichter, der im gegenseitigen Einverständnis oder, bei Uneinigkeit, von der Aufsichtsbehörde bezeichnet wird (Art. 11 Abs. 3
ter
BVG). Der Entscheid ist konstitutiv (vgl. Art. 387 ZPO). Daraus erhellt, dass es bei Uneinigkeit keine "gestaffelte" Beschlussfassung im Sinne einer "nachgeordneten" Genehmigung gibt. Weshalb dies bei einer "Konsens-Kündigung" im Sinne von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG anders sein soll, leuchtet nicht ein.
4.3.3.2
Die anschlussvertragliche Kündigung ist - nicht anders als jede andere vertragliche Kündigung - ein einseitiges Gestaltungsrecht und grundsätzlich bedingungsfeindlich sowie unwiderruflich (
BGE 141 V 597
E. 3.1 S. 601; zur vertraglichen Natur der Anschlussvereinbarung vgl.
BGE 120 V 299
und SVR 2017 BVG Nr. 32 S. 145, 9C_108/2016 E. 3.3). Aus diesem Grundsatz folgt - wie sich
BGE 128 III 129
E. 2b S. 135 f. (ständige Rechtsprechung; vgl. statt vieler auch Urteil 5A_701/2016 vom 6. April 2017 E. 6.4) entnehmen lässt -, dass die Kündigung erst wirksam sein kann, wenn sie von den dafür zuständigen Personen ausgesprochen worden ist. Ist die notwendige Genehmigung oder Zustimmung eines zweiten "Vorgesetzten" (auf den vorliegenden Fall übertragen: des Personals) noch nicht erfolgt, kann die Kündigung ihre Wirkungen nicht entfalten. Für die Gegenpartei steht noch nicht fest, ob das "Arbeitsverhältnis" (hier: Anschlussverhältnis) beendet werden soll. Diese Unsicherheit ist ihr nicht zuzumuten. Sie hat einen Anspruch darauf, während der ganzen Kündigungsfrist ohne Einschränkung zu wissen, dass das "Arbeitsverhältnis" (hier: Anschlussverhältnis) beendet wird. Ein Schwebezustand ist nicht zumutbar. Von einer Unsicherheit über die Kündigung oder von einem (unannehmbaren) Schwebezustand kann allerdings nur gesprochen werden, wenn die gekündigte Partei tatsächlich an der Verbindlichkeit der Kündigung zweifelt. Wird der Mangel geheilt, was auch stillschweigend erfolgen kann, bevor der "Arbeitnehmer" (hier: die Vorsorgeeinrichtung) diesen bemerkt, bestand von seiner (hier: ihrer) Seite nie Unsicherheit über die Wirksamkeit der Kündigung. Die vorliegende Obliegenheit der Vorsorgeeinrichtung (vgl. E. 3.2.3.1 Abs. 2) steht der Möglichkeit einer solchen Heilung von vornherein entgegen.
4.3.3.3
Angesichts ihres vertraglichen Charakters kann die Kündigung des Anschlussvertrages, anders als die Vorinstanz anzunehmen
scheint (vgl. E. 3.2.1 vorne), auch nicht einer
amtlichen
Verfahrenshandlung gleichgesetzt werden, deren Fehlerhaftigkeit aus Gründen der Rechtssicherheit in der Regel anfechtbar ist (vgl. dazu
BGE 145 IV 197
E. 1.3.2 S. 201) bzw. ohne "Einwand" Gültigkeit erlangt. Abgesehen davon mutet es (vielmehr) rechtsmissbräuchlich an, wenn der Arbeitgeber ohne vorgängige Zustimmung des Personals die Anschlussvereinbarung kündigt und dadurch für die resultierende Rechtsunsicherheit verantwortlich zeichnet, daraus aber einen Vorteil ziehen kann, indem das Mitwirkungsrecht beschnitten, das heisst das "Mitgestalten" in ein "Opponieren" verkehrt wird. Mit dieser Mutierung geht eine spürbare Schwächung der Position des Personals einher, weil nicht mehr ein partnerschaftliches Abwägen und Bereinigen der Gründe und Umstände für einen Anschlusswechsel im Vordergrund steht, sondern die Arbeitnehmenden vor ein "fait accompli" gestellt und sich selber überlassen werden. Werden sie übergangen, müssen sie sich selber organisieren. Der kollektive Charakter des Mitwirkungsrechts lässt es nicht genügen, den Entscheid über die Nichtakzeptanz der Kündigung einzelnen Arbeitnehmenden zu überlassen.
4.3.4
Schliesslich setzen Sinn und Zweck von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG eine - hinsichtlich der Kündigung - vorgängige Information des Personals voraus. Damit die Arbeitnehmenden ihr Einverständnis geben oder verweigern können, müssen sie frühzeitig über die für sie relevanten Kriterien verfügen. Wohl liegt einem Anschlusswechsel ein vielschichtiger Prozess zu Grunde: Er ist komplex und weist zahlreiche Fallstricke auf (vgl. zum Ablauf und zu Erfahrungen aus der Praxis URS THALMANN, Wechsel der Pensionskasse: Was zu beachten ist, Lösung muss immer wieder überprüft werden, SPV 2013 Sonderausgabe S. 19 f.; URS BANNWART, Pensionskassenwechsel, [K]eine einfache Sache, SPV 2012 Heft 4 S. 35 f.). Ohne dasshier das Verfahren und die Modalitäten, die zum Einverständnis des Personals führen, im Einzelnen festzulegen sind, liegt auf der Hand, dass eine sorgfältige Analyse und Strukturierung sowie die entsprechende Information des Personals zwecks Meinungsbildung eine gewisse Zeit beanspruchen. Im Rahmen des ordentlichen vertraglichen Kündigungsrechts, das hier ausgeübt wurde, lässt sich dies indessen - auch bei Vorliegen eines "träge(re)n" Anschlussmodells (vgl. E. 1.3.1) resp. Kündigungsmodus (vgl. E. 3.2 vorne) - bestens planen; die notwendige Vorlaufzeit, um die Arbeitnehmenden laufend und sachgerecht informieren zu können, ist abschätz- und kalkulierbar.
Eine Beschneidung der Mitbestimmung der Arbeitnehmenden aus Praktikabilitätsgründen ist daher nicht zu rechtfertigen. Das gilt auch im Anwendungsfall des ausserordentlichen gesetzlichen Kündigungsrechts (vgl. Art. 53f BVG). Dieses setzt wohl einen engen Zeitrahmen. De facto stehen Arbeitgeber und Arbeitnehmern aber immerhin fünf Monate zur Verfügung, um eine einvernehmliche Lösung zu finden (Art. 53f Abs. 1 und 2 BVG; vgl. auch BBl 2005 5953, 5955 Ziff. 2.2). Dies kann je nach Organisationsgrad und Grösse der Vorsorgeeinrichtung eine beträchtliche Herausforderung darstellen. Anders als es die Beschwerdegegner gerne sähen, trifft das Gesetz jedoch keine Unterscheidung zwischen autonomen Stiftungen und Sammelstiftungen.
4.4
Insgesamt lässt das Dargelegte nicht ansatzweise den Schluss zu, Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG habe blossen Ordnungscharakter. Im Gegenteil machen die vorangehenden Ausführungen deutlich, dass die genannte Bestimmung resp. das Einverständnis des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung zur Auflösung des bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung als wesentliches und begründendes Erfordernis zu verstehen ist, indem Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG eine
echte
Mitbestimmung des Personals bzw. der Arbeitnehmervertretung statuiert (BRECHBÜHL/GROB, Wechsel der Vorsorgeeinrichtung, Mitbestimmungsrechte des Personals und Auswirkungen, in: BVG-Tagung 2018, S. 8; KONRAD/LAUENER, Rechte und Pflichten von Arbeitgebern bei ihrer Vorsorgelösung, in: Rolle des Arbeitgebers in der beruflichen Vorsorge, 2016, S. 66 oben; HÜRZELER, a.a.O., S. 17): Dem Arbeitgeber sind ohne - der Kündigung vorangegangene - Einwilligung des Personals die Hände gebunden, so gerne er auch die Vorsorgeeinrichtung wechseln möchte. Die Nichteinhaltung des rechtzeitigen Miteinbezugs zeitigt allein eine Folge, und zwar die Ungültigkeit der Kündigung. So auch im hier zu beurteilenden Fall: Essteht für das Bundesgericht verbindlich fest (vgl. Art. 105 Abs. 1 BGG), dass die fragliche Kündigung (vgl. E. 3.2.3.1 vorne) ohne Einverständnis des davon betroffenen Personals ausgesprochen und dieses erst nachträglich darüber in Kenntnis gesetzt wurde (vorinstanzliche E. 4.5.2.4).
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de
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Art. 11 al. 3
bis
et art. 53b al. 1 LPP; liquidation partielle de la fondation collective à la suite de la résiliation du contrat d'affiliation.
En l'occurrence, la fondation collective a assimilé la résiliation du contrat d'affiliation par les associations fondatrices d'une oeuvre de prévoyance à la résiliation des conventions d'adhésion avec les employeurs concernés. Ainsi, les conditions d'une liquidation partielle de la fondation collective sont en principe remplies (consid. 3.2).
L'art. 11 al. 3
bis
LPP prévoit un véritable droit de participation du personnel respectivement de la représentation des travailleurs en cas de résiliation d'une affiliation existante à une institution de prévoyance. Si l'accord du personnel avant la résiliation fait défaut, celle-ci n'est pas valable (consid. 4.4).
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fr
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-169%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,036
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146 V 169
|
146 V 169
Sachverhalt ab Seite 170
A.
A.a
Die proparis Vorsorge-Stiftung Gewerbe Schweiz (nachfolgend: Stiftung) verfolgt den Zweck, eine berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge für die Arbeitnehmer im Gewerbe und die gewerblichen Selbständigerwerbenden anzubieten und durchzuführen. Sie steht allen Verbänden, Berufsorganisationen und Unternehmen offen, die über ihren Verband dem Schweizerischen Gewerbeverband angehören.
A.b
Mit Verfügung vom 1. Mai 2018 entschied die Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSA) über ein - am 5. Januar 2018 gemeinsam eingereichtes - Gesuch des Schweizerischen Bäcker-Confiseurmeister-Verbandes (SBC), der CafetierSuisse (SCV), der Vereinigung Schweizer Weinhandel (VSW), der Ausgleichskasse PANVICA (nachfolgend: Ausgleichskasse), der Bäckerei A., der Bäckerei B., der Bäckerei C., der D., E. und des F. betreffend Durchführung einer Teilliquidation der Stiftung. Die BBSA stellte darin fest, dass zufolge Kündigung der Anschlussvereinbarungen durch die Gründerverbände per 31. Dezember 2017 ein Teilliquidationsbestand vorliege, und wies die Stiftung an, umgehend die Teilliquidation gemäss Teilliquidationsreglement vom 1. Juni 2009 umzusetzen.
B.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde, welche die Stiftung dagegen eingereicht hatte, ab (Entscheid vom 24. April 2019).
C.
Die Stiftung erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der Entscheid vom 24. April 2019 sei aufzuheben und es sei auf das Gesuch vom 5. Januar 2018 betreffend Anordnung einer Teilliquidation nicht einzutreten; eventualiter sei das Gesuch abzuweisen.
Die Beschwerdegegner schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die BBSA stellt keinen Antrag und verweist integral auf ihre Verfügung vom 1. Mai 2018. Die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK BV und das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichten auf eine Vernehmlassung.
Die Beschwerdeführerin gelangt mit einer weiteren Eingabe an das Bundesgericht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Streitig ist vorab die sachliche Zuständigkeit. Die Beschwerdeführerin bestreitet das Vorliegen einer vorsorgerechtlichen Streitigkeit, insbesondere eine solche im Sinne von Art. 74 BVG. Wenn überhaupt, so falle diese in den Zuständigkeitsbereich des kantonalen Gerichts nach Art. 73 BVG.
1.1
Jeder Kanton bezeichnet ein Gericht, das als letzte kantonale Instanz über Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Art. 73 Abs. 1 BVG). Voraussetzung für den Rechtsweg nach Art. 73 Abs. 1 BVG bildet jedoch, dass eine Streitigkeit aus beruflicher Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn vorliegt. Zudem darf die streitige berufsvorsorgerechtliche Angelegenheit nicht in den Zuständigkeitsbereich der Aufsichtsbehörden gemäss Art. 61 ff. BVG fallen (
BGE 141 V 605
E. 3.2.1 S. 608 mit Hinweisen).
1.2
Die Vorsorgeeinrichtungen regeln in ihren Reglementen die Voraussetzungen und das Verfahren zur Teilliquidation. Die Voraussetzungen für eine Teilliquidation sind vermutungsweise u.a. dann erfüllt, wenn der Anschlussvertrag aufgelöst wird (Art. 53b Abs. 1 lit. c BVG). Die Versicherten und die Rentnerinnen und Rentner haben das Recht, die Voraussetzungen, das Verfahren und den
Verteilungsplan bei der zuständigen Aufsichtsbehörde überprüfen und entscheiden zu lassen (Art. 53d Abs. 6 BVG).
1.3
1.3.1
Der Stiftung können sich alle zum Schweizerischen Gewerbeverband gehörenden Organisationen (Verbände, Selbsthilfeorganisationen und Institutionen) anschliessen. Der Anschluss erfolgt aufgrund einer schriftlichen Anschlussvereinbarung, welche der Aufsichtsbehörde zur Kenntnis zu bringen ist. Mit dem Anschluss wird ein Vorsorgewerk gebildet oder eine Organisation beteiligt sich bei der Durchführung der beruflichen Vorsorge an einem bereits bestehenden Vorsorgewerk. Die einzelnen Arbeitgeber, welche den angeschlossenen Organisationen angehören, treten dem entsprechenden Vorsorgewerk mittels einer Beitrittsvereinbarung bei. Für jedes Vorsorgewerk wird eine eigene Rechnung geführt (Art. 3 Ziff. 3 der Stiftungsurkunde vom 2. Februar 2012).
1.3.2
Die Beschwerdegegner 1-3 sind die Gründerverbände des Vorsorgewerkes PANVICA (Pensionskasse PANVICA, nachfolgend: Pensionskasse), wobei die Ausgleichskasse als Durchführungsstelle amtet (Anschlussvereinbarung zwischen der Stiftung und den drei genannten Trägerverbänden, in Kraft seit 1. Januar 2003 [nachfolgend: Anschlussvereinbarung]; vgl. auch Ziff. 6.2.1 des Organisations- und Wahlreglements, in der ab 1. Dezember 2016 gültigen Fassung). Die Beschwerdegegner 5-7 sind Arbeitgeber, die der Pensionskasse beigetreten sind, und die Beschwerdegegner 8-10 sind Versicherte der Pensionskasse bzw. Mitarbeiter der dieser beigetretenen Arbeitgeber.
1.4
1.4.1
Gemäss Ziff. 2.2 des Reglements Teil- und Gesamtliquidation, in Kraft seit 1. Juni 2009, durch den Stiftungsrat beschlossen am 26. November 2009, von der Aufsichtsbehörde am 25. Januar 2010 genehmigt (nachfolgend: Teilliquidationsreglement) liegt eine Teilliquidation vermutungsweise vor, wenn ein Teil der Destinatäre die Stiftung unter Erfüllung einer der in Ziff. 3 und 5 erwähnten, abschliessend aufgezählten Tatbestände verlässt und die Stiftung weiter besteht (Abs. 1). Nur dort kann eine Teilliquidation vorliegen, wo Destinatäre - ausgelöst durch Ereignisse auf Betriebs-, Vorsorgewerk- oder Stiftungsebene und nicht durch Kündigung aus individuellen Gründen - unfreiwillig aus einem Arbeitsverhältnis und damit aus einer Vorsorgeeinrichtung ausscheiden müssen oder ein
Anschlussvertrag resp. eine Beitrittsvereinbarung aufgelöst wird (Abs. 2).
1.4.2
Ziff. 3 Teilliquidationsreglement regelt die - an dieser Stelle nicht weiter interessierenden - Tatbestände der Teil- oder Gesamtliquidation des Vorsorgewerkes. In Ziff. 5 Teilliquidationsreglement werden die Tatbestände der Teilliquidation der Stiftung geregelt. Danach ist der Tatbestand der Teilliquidation erfüllt, wenn der Anschlussvertrag eines angeschlossenen Vorsorgewerkes durch die Trägerverbände des Vorsorgewerks, das Vorsorgewerk oder die Stiftung aufgelöst wird. Die Auflösung von Anschlussverträgen kann gleichzeitig die Voraussetzung für eine Teilliquidation des Vorsorgewerks erfüllen (Ziff. 5.2). Die Beschwerdeführerin ficht deren (grundsätzliche) Anwendung (vgl. dazu vorinstanzliche E. 4.4.2.5 und 4.4.3) nicht an. Dabei hat es sein Bewenden (vgl. statt vieler Urteil 8C_488/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 2.1).
1.5
Das Gesuch vom 5. Januar 2018 hat im Rahmen sowohl seiner Begehren als auch deren Begründung unmissverständlich die Frage nach dem Vorliegen eines Teilliquidationsbestandes auf der Ebene Stiftung infolge Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände der Pensionskasse (vgl. E. 1.3.2 vorne) zum Inhalt. Es handelt sich offensichtlich um eine Streitigkeit aus beruflicher Vorsorge im engeren Sinn und überdies um eine typisch aufsichtsrechtliche Fragestellung (vgl. E. 1.2 vorne sowie SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 5.1 in fine). Die Frage, ob der Anschlussvertrag gültig aufgelöst wurde, die hier ein privatrechtliches Verhältnis berührt (
BGE 135 V 113
E. 3.5 S. 123), fällt im Sinne einer zivilrechtlichen Vorfrage ebenfalls in den Kompetenzbereich der Aufsichtsbehörde (SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_ 938 und 944/2015 E. 6.2.2 in fine und E. 6.2.3 in initio). Die - in
BGE 127 V 377
nicht publizierte - E. 2a des Urteils B 84/00 und 86/00 vom 3. Oktober 2001 ist nicht einschlägig, da es dort um
individuelle
Ansprüche (einer Arbeitgeberin) geht, die sich im Nachgang zur Auflösung des Anschlussvertrages ergaben. Dass solche mit Klage nach Art. 73 BVG geltend zu machen sind, ist richtig (vgl. SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 5.2 sowie SVR 2013 BVG Nr. 22 S. 959, 9C_375/2012 E. 4.1). Nichts anderes lässt sich
BGE 143 V 200
E. 3.2 und E. 3.3 S. 202 f. entnehmen. Diese Erwägungen handeln ebenfalls von der - auf dem aufsichtsrechtlichen Weg eingeleiteten und vorfrageweisen - Überprüfung, ob der
Anschlussvertrag gültig aufgelöst wurde und damit eine Teilliquidation verbunden ist. Über die
Folgen
des Nichteinhaltens der Mindestvertragsdauer (Ansprüche der Pensionskasse aus der vorzeitigen Auflösung des Anschlussvertrages) - so das Bundesgericht - ist nicht im aufsichtsrechtlichen Verfahren zu befinden.
Es ist in Erinnerung zu rufen, dass die innerhalb des BVG spezialgesetzlich geregelte Zuständigkeitsordnung zu respektieren ist und nicht mit der Befugnis zur Entscheidung von Vorfragen aus einem anderen Rechtsgebiet verwechselt werden darf (SVR 2017 BVG Nr. 37 S. 169, 9C_938 und 944/2015 E. 6.2.3 mit Hinweisen). Bezüglich letzteren Punktes legt die Stiftung nicht einmal ansatzweise dar, dass die aufsichtsrechtlich vorfrageweise Prüfung der Gültigkeit der Anschlussvertragsauflösung nicht liquid ist. Die blosse Behauptung, es sei nicht allein über eine Rechtsfrage zu entscheiden, stellt keine hinreichende Begründung dar (vgl. Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG).
1.6
Zusammenfassend steht fest, dass der prozessrechtliche Weg, der in concreto eingeschlagen wurde - Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde und anschliessendes Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht -, rechtens ist. Eine andere Frage ist, ob die Gründerverbände (vgl. E. 1.3.2 vorne) und die Ausgleichskasse über die notwendige Legitimation verfügten, was das Bundesgericht - auch in Bezug auf das vorinstanzliche Verfahren - regelmässig von Amtes wegen und mit freier Kognition prüft (
BGE 141 V 605
E. 3.1 S. 608;
BGE 140 V 22
E. 4 S. 26;
BGE 136 V 7
E. 2 S. 9; Urteil 9C_493/2018 vom 14. Oktober 2019 E. 1.2). Die aufgeworfene Frage kann jedoch offenbleiben. Denn sowohl die Versicherten als auch die Arbeitgeber sind hinsichtlich einer Teil- oder Gesamtliquidation berechtigt, die Voraussetzungen, das Verfahren und den Verteilungsplan bei der zuständigen Aufsichtsbehörde überprüfen und entscheiden zu lassen (vgl. dazu Art. 53d Abs. 6 BVG und
BGE 140 V 22
E. 4.2 S. 26 f.).
2.
In materieller Hinsicht ist streitig, ob eine rechtsgenügliche Auflösung des Anschlussvertrages durch die Trägerverbände gegeben ist. Die Stiftung ist im Wesentlichen der Ansicht, dass die Kündigung des Anschlussvertrags nicht als Kündigung der Beitrittsvereinbarungen der Arbeitgeber interpretiert werden könne, weshalb diese unverändert weiterbestehen würden (vgl. dazu E. 3 nachfolgend). So oder anders fehle es an einer rechtzeitigen Information der Arbeitnehmer bzw. seien die Mitwirkungsrechte der Mitarbeitenden verletzt worden (vgl. dazu E. 4 nachfolgend).
3.
3.1
3.1.1
Die Stiftung ist wie folgt strukturiert: Die angeschlossenen Vorsorgewerke werden hinsichtlich Buchhaltung und Reglemente getrennt geführt und es besteht keine Solidarität zwischen den Vorsorgewerken. Damit hat die Stiftung die Struktur einer Sammelstiftung. Demgegenüber werden die angeschlossenen Arbeitgeber hinsichtlich Buchhaltung und Reglemente nicht vollständig getrennt geführt. Es bestehen Solidaritäten zwischen den Arbeitgebern im Rahmen des gemeinsamen Vorsorgewerkes. Damit hat das Vorsorgewerk selbst eine Struktur analog einer Gemeinschaftsstiftung (Art. 3 Ziff. 3 letzter Satz der Stiftungsurkunde sowie Ziff. 2.1 Teilliquidationsreglement).
3.1.2
Die Vorinstanz hat für das Bundesgericht folgenden Sachverhalt verbindlich festgestellt (vgl. Art. 105 Abs. 1 BGG): Die Stiftung einerseits und die drei Gründerverbände des Vorsorgewerkes PANVICA anderseits sind Vertragsparteien der ab 1. Januar 2003 geltenden Anschlussvereinbarung. Die Beitrittsvereinbarungen werden zwischen der Pensionskasse als Teil der Stiftung und dem einzelnen Arbeitgeber geschlossen (vorinstanzliche E. 4.4.2.3). Die Kündigung der zwischen der Stiftung und den drei Gründerverbänden eingegangenen Anschlussvereinbarung erfolgte als solche frist- und formgerecht (vorinstanzliche E. 4 in fine). Die Pensionskasse, die überwiegend das BVG-Obligatorium erfüllt (vorinstanzliche E. 4.5.2.2), soll gesamthaft in die PANVICAplus Vorsorgestiftung (heute: panvica Pensionskasse) überführt werden (vorinstanzliche E. 4.4.2.4 Abs. 2 und E. 4.4.4). Weder in der Anschlussvereinbarung noch im Teilliquidationsreglement ist festgelegt, dass im Falle der Kündigung der Anschlussvereinbarung zusätzlich alle Beitrittsvereinbarungen der einzelnen, an das Vorsorgewerk angeschlossenen Arbeitgeber aufgelöst werden müssen (vorinstanzliche E. 4.3.2 Abs. 2 und E. 4.4.2.3 Abs. 1 in fine). Laut Art. 38 Abs. 1 des Gesamtarbeitsvertrags für das Schweizerische Bäcker-, Konditoren- und Confiseurgewerbe (SBC) sind die Arbeitgeber verpflichtet, alle von ihnen beschäftigten Arbeitnehmenden bei der (Verbands-)Pensionskasse zu versichern (vorinstanzliche E. 4.4.2.1 Abs. 5).
3.2
3.2.1
Gestützt auf die soeben aufgezeigte Struktur der Stiftung, die sich aus Stiftungsurkunde, Teilliquidationsreglement und vereinbarten Verträgen ergibt, schloss das Bundesverwaltungsgericht, dass
bereits die Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände die Teilliquidation der Stiftung auslöse. Die Beitrittsvereinbarungen hätten keine eigenständige Bedeutung mehr und müssten daher nicht zusätzlich gekündigt werden (vorinstanzliche E. 4.4.2.4). Hinter diese Sichtweise ist mit Blick auf den tatsächlichen Regelungsinhalt der Anschluss- und Beitrittsvereinbarung(en) ein Fragezeichen zu setzen.
3.2.2
Gemäss Ziff. 6.2.2.1 erster Satz des hier massgebenden Organisations- und Wahlreglements (vgl. E. 1.3.2 vorne) besorgt die Durchführungsstelle eines Vorsorgewerkes dessen laufende Verwaltungsangelegenheiten. Die Anschlussvereinbarung zwischen der Stiftung und den drei Gründerverbänden geht nicht darüber hinaus. Sie betrifft die
operative
Ausstattung der Pensionskasse resp. die Sicherstellung von deren Funktionstüchtigkeit und -fähigkeit. So hat die Ausgleichskasse die personellen, logistischen und organisatorischen Mittel sowie die Strukturen der Pensionskasse zu garantieren (Ziff. 2). Sodann werden bestimmte organisatorische Eckpunkte für die Abwicklung des Durchführungsmandates vorgegeben (Ziff. 3). Ferner finden sich verwaltungsrechtliche Kompetenzabgrenzungen zur Geschäftsstelle der Stiftung (Ziff. 4) und es wird die Entschädigung der Ausgleichskasse für ihre Mandatsdienste festgelegt (Ziff. 5). Der materiell-rechtliche
Anschluss
, wie ihn Art. 11 Abs. 1 BVG vorschreibt, erfolgt in concreto durch die Beitrittsvereinbarung zwischen der Pensionskasse und dem einzelnen Arbeitgeber. Zu keinem anderen Ergebnis führt der Umstand, dass nicht allen Arbeitgebern eine Wahlfreiheit zukommt (vgl. E. 3.1.2 in fine). Ebenso wenig schadet, dass das Vorsorgewerk über keine Rechtspersönlichkeit verfügt (
BGE 145 V 106
E. 3.1 S. 109). Die Pensionskasse agiert als Teil der Stiftung (vgl. E. 3.1.2 vorne), was sich klar auch aus dem bei den Akten liegenden Musterexemplar einer Beitrittsvereinbarung ergibt. Gleichermassen deutlich wird darin eine Kündigungsklausel statuiert (Ziff. 4.1). Mit anderen Worten zielt die Kündigung der Anschlussvereinbarung auf eine Änderung des betrieblichen Umfeldes ab und begründet für sich allein keinen Abgang von Versicherten.
3.2.3
Zwar schreiben weder Anschlussvereinbarung noch Teilliquidationsreglement - explizit - vor, dass im Falle der Kündigung der Anschlussvereinbarung durch die Trägerverbände zusätzlich alle Beitrittsvereinbarungen seitens der angeschlossenen Arbeitgeber aufzulösen sind (vgl. E. 3.1.2 vorne). Dies bedeutet aber nicht automatisch, dass letzter Akt für die Bejahung des Teilliquidationstatbestandes
von Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement obsolet ist. Dieser Betrachtungsweise könnte ohne weiteres gefolgt werden, wenn in der Beitrittsvereinbarung die Auflösung der Anschlussvereinbarung ebenfalls als Kündigung der Beitrittsvereinbarung anerkannt würde, was aber nicht der Fall ist. Angesichts der gegebenen vertraglichen Ausgestaltung, an der unterschiedliche Parteien beteiligt sind, und in Anbetracht der zweigeteilten "betrieblichen" (oberen) und "materiellen" (unteren) Anschlussebene ist fraglich, ob auf den reinen Wortlaut von Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement abgestellt werden kann. Jeder Teilliquidationstatbestand (vgl. Art. 53b Abs. 1 BVG) ist zwingend mit einem Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung verbunden (vgl.
BGE 143 V 200
E. 3.2 in fine S. 203). Dieses Erfordernis berührt hier - als Kehrseite der "Eintrittsmedaille" - die "materielle" (untere) Ebene (vgl. E. 3.2.2 vorne). Indes erübrigen sich abschliessende Bemerkungen. Selbst wenn die Auflösung der Anschlussvereinbarung allein keinen Teilliquidationstatbestand der Stiftung darzustellen vermag und es zusätzlich der Kündigung sämtlicher Beitrittsvereinbarungen bedarf, so hilft dies der Stiftung
in casu
nicht weiter:
3.2.3.1
Die Beschwerdeführerin bestätigte am 4. Juli 2017 die Kündigungen der Anschlussvereinbarung durch die Gründerverbände per 31. Dezember 2017 ohne Vorbehalt (die separaten Kündigungen der Anschlussvereinbarung datieren von Anfang bzw. Mitte Juni 2017). Anders als sie glauben zu machen versucht, bestätigte sie nicht nur den Eingang der Kündigungen. Vielmehr hielt sie wortwörtlich deren Gültigkeit fest. Damit akzeptierte sie den Wunsch nach einer Änderung auf der "betrieblichen" (oberen) Ebene, liess es aber nicht dabei. Indem sie ihrerseits umgehend den Verbandsversicherungsvertrag, den sie mit drei Versicherungsgesellschaften betreffend die Pensionskasse abgeschlossen hatte, auf Ende 2017 kündigte (nachfolgend: Verbandsversicherungsvertrag), griff sie unmittelbar in die "materielle" (untere) Ebene ein. Denn mit der Kündigung des Verbandsversicherungsvertrags erlosch jeglicher Versicherungsschutz für die aktiven, die abrechenbaren und nicht abrechenbaren Versicherungsverhältnisse sowie für die definitiv invaliden versicherten Personen. Damit brachte die Stiftung, die sich gemäss Ziff. 3.1 lit. b in Verbindung mit Ziff. 3.2 des zwischen ihr und den vorgenannten Versicherern geltenden Grundvertrags vom 1. Januar 2016 verpflichtete, primär mit ihnen Verbandsversicherungsverträge für gewerbliche Organisationen abzuschliessen, ihr "Desinteresse" an der
Pensionskasse auf der "materiellen" (unteren) Ebene zum Ausdruck und machte den Weg für eine integrale resp. kollektive Überführung in die PANVICAplus Vorsorgestiftung vorbehalt- und bedingungslos frei. Anhaltspunkte dafür, dass Anschlussvereinbarung und Verbandsversicherungsvertrag, wohlgemerkt zwei verschiedene Verträge, anschlussvertraglich unauflöslich miteinander verbunden sind, fehlen (vgl. E. 3.2.2 vorne).
Dazu kommt, dass sich die Beschwerdeführerin - zu Recht - selber in die Pflicht nimmt, indem sie festhält, dass es ihr (als Trägerin der einzelnen Vorsorgewerke) oblag zu prüfen, ob die Einigung zwischen dem Arbeitgeber und dem Personal zustande gekommen ist (so auch RÉMY WYLER, in: BVG und FZG, 2. Aufl. 2019, N. 15 zu Art. 11 BVG, insbesondere Fn. 54 in fine, und N. 18 zu Art. 11 BVG; JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, L'affiliation de l'employeur à une institution de prévoyance professionnelle et la portée de l'art. 11 LPP, SZS 2018 S. 466; PETER RÖSLER, Mitwirkungsrecht beim Anschlusswechsel, Die Mitbestimmung des Personals, Schweizer Personalvorsorge [SPV] 2012 Heft 4 S. 42). Die gesetzliche Verpflichtung derVorsorgeeinrichtung, die Auflösung des Anschlussvertrages der Auffangeinrichtung zu melden (Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 2 BVG), setzt in diesem Zusammenspiel zwingend voraus, dass
sie
(die Vorsorgeeinrichtung) sich der Ordnungsmässigkeit vergewissert. Der Aufgabenbereich der Auffangeinrichtung umfasst ausschliesslich die Kontrolle des Wiederanschlusses (Art. 60 Abs. 2 lit. a BVG; Mitteilungen des BSV über die berufliche Vorsorge Nr. 79 vom 27. Januar 2005 Rz. 469 sowie Weisungen des BSV über die Kontrolle des Anschlusses der Arbeitgeber an eine Einrichtung der beruflichen Vorsorge gemäss Artikel 11 BVG [AKBV] Rz. 2051). Im Übrigen räumtdie Beschwerdeführerin ein, darüber orientiert worden zu sein, dass der aufgelösten Anschlussvereinbarung keine Konsultation des Personals der angeschlossenen Betriebe vorausgegangen sei. Dessen ungeachtet löste sie den "materiell-rechtlich" relevanten Verbandsversicherungsvertrag auf.
3.2.3.2
Wenn die Stiftung nunmehr auf der "materiellen" (unteren) Ebene auf eine formelle Kündigung seitens der Arbeitgeber gemäss Ziff. 4.1 Beitrittsvereinbarung pocht oder anderweitige (teilweise reglementarische) Formalien ins Feld führt, so stellt dies ein äusserst widersprüchliches Verhalten dar, das keinen Schutz verdient (vgl. Art. 2 ZGB). Wohl ist unbestritten, dass die berufliche Vorsorge von einer neuen, aber weiterhin für alle gleichen Vorsorgeeinrichtung
abgewickelt werden sollte (vgl. E. 3.1.2 vorne). Das Vorpreschen der Stiftung (prompte Kündigung des Verbandsversicherungsvertrags) bleibt jedoch vor allen Instanzen unerklärt und ist vor allem mit Blick auf den - von ihr erhobenen - Einwand der fehlenden Mitwirkung seitens der Arbeitnehmerschaft höchst unstimmig. Ihr Vorgehen lässt sich nicht anders verstehen, als dass sie mit der Kündigung der Anschlussvereinbarung auch die Beitrittsvereinbarungen zwischen Pensionskasse und Arbeitgeber als aufgehoben betrachtete (vgl. E. 3.2.3.1 vorne). Dass der Verbandsversicherungsvertrag nachträglich für das Jahr 2018 befristet wieder in Kraft gesetzt wurde, ändert daran nichts.
3.3
Nach dem Gesagten steht fest, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzung für die Teilliquidation der Stiftung gemäss Ziff. 5.2 Teilliquidationsreglement grundsätzlich erfüllt ist, da - unabhängig von der definitiven Klärung des tatsächlichen Erfordernisses - sowohl die Anschlussvereinbarung als auch die Beitrittsvereinbarungen als aufgelöst erachtet werden können. Dies steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass die betroffenen Arbeitnehmer rechtsgenüglich in den Kündigungsprozess miteinbezogen wurden, mithin der Kündigung der Anschlussvereinbarung tatsächlich Wirksamkeit zuerteilt werden kann (vgl. E. 4 nachfolgend).
4.
4.1
4.1.1
Gemäss Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG erfolgt die Auflösung eines bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung und der Wiederanschluss an eine neue Vorsorgeeinrichtung durch den Arbeitgeber im Einverständnis mit dem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung. Letztere ist nicht zu verwechseln mit der paritätischen Verwaltung einer Vorsorgeeinrichtung gemäss Art. 51 Abs. 1 BVG (vgl. E. 4.3.2.1 nachfolgend und Art. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1993 über die Information und Mitsprache der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Betrieben [Mitwirkungsgesetz; SR 822.14]). Gleichzeitig ist offensichtlich, dass unter"Personal" die Arbeitnehmenden zu verstehen sind.
4.1.2
Soweit die Stiftung eine Verletzung von Art. 10 lit. d Mitwirkungsgesetz geltend macht, so ist darauf nicht einzugehen. Die Beschwerdeführerin fällt nicht unter dessen Schutz und ist diesbezüglich von vornherein nicht klageberechtigt (Art. 15 Abs. 2 Mitwirkungsgesetz; vgl. dazu auch E. 1.5 vorne, soweit diesbezüglich überhaupt
die sachliche Zuständigkeit des Berufsvorsorgerichters gegeben wäre [vgl. WYLER, a.a.O., N. 9 zu Art. 11 BVG]).
4.2
Das Bundesverwaltungsgericht erwog (vorinstanzliche E. 4.5.2.3), das Versäumnis einer Vorsorgeeinrichtung, die Auflösung eines Anschlussvertrages ohne vorgängige Einigung mit der Arbeitnehmervertretung bzw. dem gesamten Personal zu akzeptieren, beeinträchtige die rechtsgültige Ausübung des Gestaltungsrechts. Damit die daraus resultierende Rechtsunsicherheit nicht endlos andaure, sei von einer stillschweigenden Übereinkunft auszugehen, sofern die Parteien von der Ausübung des Gestaltungsrechts Kenntnis hatten, einzelne Arbeitnehmer dagegen aber keine Einwände vorbringen. Dabei dürfe eine rasche Reaktion verlangt werden. Die Vorinstanz verweist auf Art. 2 ZGB und auf E. 3b des Urteils B 63/99 vom 26. Oktober 2001 sowie auf die Lehre.
4.3
In E. 3b des zitierten Urteils B 63/99 handelte das damalige Eidgenössische Versicherungsgericht die Rechtsfrage im Rahmen eines Klageverfahrens auf wenigen Zeilen - ohne Vertiefung und lediglich implizit - ab. Die Lehre ist zudem nicht einheitlich. Es gibt auch Stimmen, die der Meinung sind, dass die fehlende Mitwirkung und Zustimmung der Arbeitnehmer (absolut) keine Auflösung des Anschlussvertrages zu bewirken vermag (beispielsweise OLIVER M. PETER, "Abwicklungsstörungen" beim Wechsel des Berufsvorsorgeträgers, SZS 2018 S. 89; RÖSLER, a.a.O., S. 42). Angebracht ist eine Auslegung nach den klassischen Elementen (vgl.
BGE 145 III 109
E. 5.1 S. 114;
BGE 144 III 29
E. 4.4.1 S. 34 f.; je mit Hinweisen).
4.3.1
Der Wortlaut von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG fordert das
Einverständnis
des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung, um einen bestehenden Anschlussvertrag aufzulösen und sich einer neuen Vorsorgeeinrichtung wieder anzuschliessen ("après entente avec son personnel" resp. "d'intesa con il personale"). Das Wort "Einverständnis" erfordert deutlich die diesbezügliche Einwilligung des Personals und schreibt diesem eine aktive Rolle zu. Ein "Einverständnis" erfolgt zudem regelmässig im Voraus, was insbesondere im französischen Wortlaut ("après") klar zum Ausdruck kommt.
4.3.2
4.3.2.1
Das Einvernehmen zwischen dem Arbeitgeber und seinem Personal war - unter dem Titel von Art. 11 BVG - seit jeher von grundlegender Bedeutung (so bereits BBl 1976 I 149, 224 Ziff. 521.2). Die heute geltende Regelung von Art. 11 Abs. 3
bis
BVG beruht auf
einem Vorschlag der Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats. Diese legte grossen Wert auf ein unmittelbares Mitwirkungsrecht der Gesamtheit des Personals bzw. dessen Vertretung. Der Bundesrat hatte in seiner Vorlage lediglich das Einverständnis des paritätisch besetzten Organs vorgesehen (BBl 1999 2637, 2689 Ziff. 4.1), was den Arbeitnehmenden nur ein indirektes und eingeschränktes Mitwirken ermöglicht hätte, zumal der Arbeitgeber in erster Linie sich selber konsultiert hätte (das paritätische Organ besteht zur Hälfte aus Arbeitgebervertretern). Mit dem direkten Miteinbezug der Arbeitnehmenden sollte gerade mit Blick auf die Sammelstiftungen einem Vollzug "von oben herab" und einer möglichen - einseitig beschlossenen - Verschlechterung der Konditionen begegnet werden. Im Sinne der Sozialpartnerschaft sei anzuerkennen, dass die richtige Ebene der Mitbestimmung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer liege. Es müsse für alle offen und transparent sein, welcher Einrichtung man sich zu welchen Konditionen anschliessen will (Protokoll vom 25./26. Januar 2001, S. 46-49). Diese Auffassung setzte sich letztlich eindeutig durch (16 zu 0 bei 3 Enthaltungen [Protokoll vom 30./31. Januar und 1. Februar 2002, S. 23]).Der Nationalrat übernahm den Antrag seiner Kommission diskussionslos (AB 2002 N 522, 15. April 2002). Auch im Ständerat führte die neue Bestimmung zu keinen Diskussionen (AB 2002 S 1042 f., 28. November 2002). Differenzen in redaktioneller Hinsicht (AB 2002 S 1043, 28. November 2002 und AB 2003 N 625 f., 6. Mai 2003) sowie die Schlussabstimmungen blieben ebenfalls ohne Weiterungen (AB 2003 N 1744, 3. Oktober 2003 und AB 2003 S 1030, 3. Oktober 2003).
4.3.2.2
Dem Gesetzgeber schwebte demnach eine
gemeinsame
Entscheidung von Arbeitgeber und Arbeitnehmer über die Wahl der Vorsorgeeinrichtung vor Augen, und er räumte Letzteren in diesem Zusammenhang ein besonderes (vorsorgespezifisches) Mitwirkungsrecht ein. Es reicht nicht, das Personal nur zu orientieren und/oder anzuhören. Vielmehr bedarf es dessen
Zustimmung
zum Anschlusswechsel, welcher Akt als eine
kollektive
Grösse zu begreifen ist und nicht als eine Kumulation individueller Rechte, die jedem einzelnen Arbeitnehmer zusteht (in diesem Sinne auch WYLER, a.a.O., N. 9 zu Art. 11 BVG; MARC HÜRZELER, Betriebsschliessung und Betriebsübernahme, Auswirkungen auf die berufliche Vorsorge, in: BVG-Tagung 2015, S. 19; RÖSLER, a.a.O., S. 41).
4.3.3
4.3.3.1
Kommt im Falle von Art. 11 Abs. 3
bis
(Satz 1) BVG keine Einigung zustande, so entscheidet ein neutraler Schiedsrichter, der im gegenseitigen Einverständnis oder, bei Uneinigkeit, von der Aufsichtsbehörde bezeichnet wird (Art. 11 Abs. 3
ter
BVG). Der Entscheid ist konstitutiv (vgl. Art. 387 ZPO). Daraus erhellt, dass es bei Uneinigkeit keine "gestaffelte" Beschlussfassung im Sinne einer "nachgeordneten" Genehmigung gibt. Weshalb dies bei einer "Konsens-Kündigung" im Sinne von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG anders sein soll, leuchtet nicht ein.
4.3.3.2
Die anschlussvertragliche Kündigung ist - nicht anders als jede andere vertragliche Kündigung - ein einseitiges Gestaltungsrecht und grundsätzlich bedingungsfeindlich sowie unwiderruflich (
BGE 141 V 597
E. 3.1 S. 601; zur vertraglichen Natur der Anschlussvereinbarung vgl.
BGE 120 V 299
und SVR 2017 BVG Nr. 32 S. 145, 9C_108/2016 E. 3.3). Aus diesem Grundsatz folgt - wie sich
BGE 128 III 129
E. 2b S. 135 f. (ständige Rechtsprechung; vgl. statt vieler auch Urteil 5A_701/2016 vom 6. April 2017 E. 6.4) entnehmen lässt -, dass die Kündigung erst wirksam sein kann, wenn sie von den dafür zuständigen Personen ausgesprochen worden ist. Ist die notwendige Genehmigung oder Zustimmung eines zweiten "Vorgesetzten" (auf den vorliegenden Fall übertragen: des Personals) noch nicht erfolgt, kann die Kündigung ihre Wirkungen nicht entfalten. Für die Gegenpartei steht noch nicht fest, ob das "Arbeitsverhältnis" (hier: Anschlussverhältnis) beendet werden soll. Diese Unsicherheit ist ihr nicht zuzumuten. Sie hat einen Anspruch darauf, während der ganzen Kündigungsfrist ohne Einschränkung zu wissen, dass das "Arbeitsverhältnis" (hier: Anschlussverhältnis) beendet wird. Ein Schwebezustand ist nicht zumutbar. Von einer Unsicherheit über die Kündigung oder von einem (unannehmbaren) Schwebezustand kann allerdings nur gesprochen werden, wenn die gekündigte Partei tatsächlich an der Verbindlichkeit der Kündigung zweifelt. Wird der Mangel geheilt, was auch stillschweigend erfolgen kann, bevor der "Arbeitnehmer" (hier: die Vorsorgeeinrichtung) diesen bemerkt, bestand von seiner (hier: ihrer) Seite nie Unsicherheit über die Wirksamkeit der Kündigung. Die vorliegende Obliegenheit der Vorsorgeeinrichtung (vgl. E. 3.2.3.1 Abs. 2) steht der Möglichkeit einer solchen Heilung von vornherein entgegen.
4.3.3.3
Angesichts ihres vertraglichen Charakters kann die Kündigung des Anschlussvertrages, anders als die Vorinstanz anzunehmen
scheint (vgl. E. 3.2.1 vorne), auch nicht einer
amtlichen
Verfahrenshandlung gleichgesetzt werden, deren Fehlerhaftigkeit aus Gründen der Rechtssicherheit in der Regel anfechtbar ist (vgl. dazu
BGE 145 IV 197
E. 1.3.2 S. 201) bzw. ohne "Einwand" Gültigkeit erlangt. Abgesehen davon mutet es (vielmehr) rechtsmissbräuchlich an, wenn der Arbeitgeber ohne vorgängige Zustimmung des Personals die Anschlussvereinbarung kündigt und dadurch für die resultierende Rechtsunsicherheit verantwortlich zeichnet, daraus aber einen Vorteil ziehen kann, indem das Mitwirkungsrecht beschnitten, das heisst das "Mitgestalten" in ein "Opponieren" verkehrt wird. Mit dieser Mutierung geht eine spürbare Schwächung der Position des Personals einher, weil nicht mehr ein partnerschaftliches Abwägen und Bereinigen der Gründe und Umstände für einen Anschlusswechsel im Vordergrund steht, sondern die Arbeitnehmenden vor ein "fait accompli" gestellt und sich selber überlassen werden. Werden sie übergangen, müssen sie sich selber organisieren. Der kollektive Charakter des Mitwirkungsrechts lässt es nicht genügen, den Entscheid über die Nichtakzeptanz der Kündigung einzelnen Arbeitnehmenden zu überlassen.
4.3.4
Schliesslich setzen Sinn und Zweck von Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG eine - hinsichtlich der Kündigung - vorgängige Information des Personals voraus. Damit die Arbeitnehmenden ihr Einverständnis geben oder verweigern können, müssen sie frühzeitig über die für sie relevanten Kriterien verfügen. Wohl liegt einem Anschlusswechsel ein vielschichtiger Prozess zu Grunde: Er ist komplex und weist zahlreiche Fallstricke auf (vgl. zum Ablauf und zu Erfahrungen aus der Praxis URS THALMANN, Wechsel der Pensionskasse: Was zu beachten ist, Lösung muss immer wieder überprüft werden, SPV 2013 Sonderausgabe S. 19 f.; URS BANNWART, Pensionskassenwechsel, [K]eine einfache Sache, SPV 2012 Heft 4 S. 35 f.). Ohne dasshier das Verfahren und die Modalitäten, die zum Einverständnis des Personals führen, im Einzelnen festzulegen sind, liegt auf der Hand, dass eine sorgfältige Analyse und Strukturierung sowie die entsprechende Information des Personals zwecks Meinungsbildung eine gewisse Zeit beanspruchen. Im Rahmen des ordentlichen vertraglichen Kündigungsrechts, das hier ausgeübt wurde, lässt sich dies indessen - auch bei Vorliegen eines "träge(re)n" Anschlussmodells (vgl. E. 1.3.1) resp. Kündigungsmodus (vgl. E. 3.2 vorne) - bestens planen; die notwendige Vorlaufzeit, um die Arbeitnehmenden laufend und sachgerecht informieren zu können, ist abschätz- und kalkulierbar.
Eine Beschneidung der Mitbestimmung der Arbeitnehmenden aus Praktikabilitätsgründen ist daher nicht zu rechtfertigen. Das gilt auch im Anwendungsfall des ausserordentlichen gesetzlichen Kündigungsrechts (vgl. Art. 53f BVG). Dieses setzt wohl einen engen Zeitrahmen. De facto stehen Arbeitgeber und Arbeitnehmern aber immerhin fünf Monate zur Verfügung, um eine einvernehmliche Lösung zu finden (Art. 53f Abs. 1 und 2 BVG; vgl. auch BBl 2005 5953, 5955 Ziff. 2.2). Dies kann je nach Organisationsgrad und Grösse der Vorsorgeeinrichtung eine beträchtliche Herausforderung darstellen. Anders als es die Beschwerdegegner gerne sähen, trifft das Gesetz jedoch keine Unterscheidung zwischen autonomen Stiftungen und Sammelstiftungen.
4.4
Insgesamt lässt das Dargelegte nicht ansatzweise den Schluss zu, Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG habe blossen Ordnungscharakter. Im Gegenteil machen die vorangehenden Ausführungen deutlich, dass die genannte Bestimmung resp. das Einverständnis des Personals oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung zur Auflösung des bestehenden Anschlusses an eine Vorsorgeeinrichtung als wesentliches und begründendes Erfordernis zu verstehen ist, indem Art. 11 Abs. 3
bis
Satz 1 BVG eine
echte
Mitbestimmung des Personals bzw. der Arbeitnehmervertretung statuiert (BRECHBÜHL/GROB, Wechsel der Vorsorgeeinrichtung, Mitbestimmungsrechte des Personals und Auswirkungen, in: BVG-Tagung 2018, S. 8; KONRAD/LAUENER, Rechte und Pflichten von Arbeitgebern bei ihrer Vorsorgelösung, in: Rolle des Arbeitgebers in der beruflichen Vorsorge, 2016, S. 66 oben; HÜRZELER, a.a.O., S. 17): Dem Arbeitgeber sind ohne - der Kündigung vorangegangene - Einwilligung des Personals die Hände gebunden, so gerne er auch die Vorsorgeeinrichtung wechseln möchte. Die Nichteinhaltung des rechtzeitigen Miteinbezugs zeitigt allein eine Folge, und zwar die Ungültigkeit der Kündigung. So auch im hier zu beurteilenden Fall: Essteht für das Bundesgericht verbindlich fest (vgl. Art. 105 Abs. 1 BGG), dass die fragliche Kündigung (vgl. E. 3.2.3.1 vorne) ohne Einverständnis des davon betroffenen Personals ausgesprochen und dieses erst nachträglich darüber in Kenntnis gesetzt wurde (vorinstanzliche E. 4.5.2.4).
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de
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Art. 11 cpv. 3
bis
e art. 53b cpv. 1 LPP; liquidazione parziale della fondazione collettiva a seguito della disdetta del contratto d'affiliazione.
Nel caso in rassegna, la fondazione collettiva ha considerato la disdetta del contratto d'affiliazione delle associazioni fondatrici di una cassa di previdenza anche come la disdetta delle convenzioni d'adesione con i datori di lavoro interessati. In tale modo i presupposti per una liquidazione parziale della fondazione collettiva sono in principio realizzati (consid. 3.2).
L'art. 11 cpv. 3
bis
LPP prevede un effettivo diritto di partecipazione del personale, rispettivamente della rappresentanza dei lavoratori in caso di scioglimento di un'affiliazione esistente a un istituto di previdenza. Se l'accordo del personale difetta prima della disdetta, questa non è valida (consid. 4.4).
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it
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-169%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,037
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146 V 185
|
146 V 185
Sachverhalt ab Seite 186
A.
A.a Die 1936 geborene A.B. war bei der Helsana Versicherungen AG (nachfolgend: Helsana) obligatorisch krankenpflegeversichert.
A.b Anfang November 2016 wurden bei der Versicherten u.a. ein metastasierendes Adenokarzinom der Lunge, eine Helicobactergastritis, eine arterielle Hypertonie, eine Hypothyreose unklarer Ätiologie, eine Osteopenie sowie multiple degenerative muskulo-skelettale Beschwerden diagnostiziert. Am 15. November 2016 unterzog sich A.B. einer weiteren Biopsie. Der behandelnde Arzt PD Dr. med. D., Leitender Arzt der Klinik für Onkologie/Hämatologie, Spital C., empfahl der Versicherten daraufhin, mit Blick auf das weitere Vorgehen den Zeitraum von 10 bis 14 Tagen bis zum Vorliegen der Biopsie-Ergebnisse abzuwarten. Am 16. November 2016 verliessen A.B. und ihr Ehemann die Schweiz, um von Rom aus per Schiff in die USA zu reisen, wo sie, wie jedes Jahr, die Zeit vom 1. Dezember 2016 bis 30. April 2017 in Florida verbringen wollten. Am 25. November 2016 übermittelte PD Dr. med. D. die Resultate der Biopsie; er riet nicht, wie ursprünglich vorgesehen, zu einer Chemo-, sondern zu einer Immunisierungstherapie mit dem Medikament Keytruda. Nachdem die Versicherte und ihr Ehemann am 4. Dezember 2016 die USA erreicht hatten, wurde in der Folge eine ärztliche Zweitmeinung eingeholt und begann A.B. am 23. Dezember 2016 die empfohlene Immuntherapie mit Keytruda im Florida Institute E. Vom 28. Dezember 2016 bis 12. Januar 2017 nahm sie mit ihrem Ehemann und Familienangehörigen an einer Karibik-Kreuzfahrt teil, wobei sie auf dem Schiff mehrmals sowie am 4. Januar 2017 im Hospital Clinica F. ärztlich behandelt werden musste. Wieder in Florida erfolgte am 18. Januar 2017 eine weitere Behandlung mit dem Medikament Keytruda. Da sich ihr Gesundheitszustand rasch verschlechterte, wurde A.B. Ende Januar 2017 im Physicians Regional G. hospitalisiert und am 2. Februar 2017 in ihr Feriendomizil entlassen, wo sie am 3. Februar 2017 verstarb.
Mit Verfügung vom 28. April 2017 lehnte die Helsana die Übernahme der Kosten für die Immunisierungstherapie mit Keytruda im Florida Institute E., die Einholung der Zweitmeinung im Center H., sämtliche ambulanten und stationären Aufenthalte sowie für die Medikamentenbezüge in den USA im Zeitraum vom 8. Dezember 2016 bis 3. Februar 2017 ab, welche in Zusammenhang mit der Krebserkrankung standen. Die dagegen erhobene Einsprache hiess der Krankenversicherer in dem Sinne teilweise gut, als er sich bereit erklärte, die Kosten für den Spitalaufenthalt vom 28. Januar bis 2. Februar 2017 im Physicians Regional G. zu übernehmen. In Bezug auf weitergehende in den USA angefallene Kosten wurde die Rechtsvorkehr abgewiesen.
B. Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen wies die hiergegen eingereichte Beschwerde mit Entscheid vom 7. August 2019 ab.
C. A.A. lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit damit eine Verpflichtung der Helsana zur Vergütung der in den USA entstandenen Kosten für Behandlungen und Medikamente verneint werde, und die Helsana sei zu verpflichten, ihm den Betrag für die angeführten medizinischen Leistungen in der Höhe von insgesamt 27'314.88 US-Dollar zu vergüten.
Die Helsana schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Gesundheit verzichtet auf eine Vernehmlassung. A.A. lässt replikweise an seinem Standpunkt festhalten.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Leistungspflicht der Beschwerdegegnerin für die in den USA angefallenen Krankheitskosten verneint und den Einspracheentscheid vom 7. Februar 2018 bestätigt hat.
2.2 Im angefochtenen Entscheid wurden die massgeblichen Bestimmungen und Grundsätze betreffend Übernahme der Kosten von im Ausland erbrachten Leistungen aus der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Art. 34 Abs. 1 und 2 KVG; Art. 36 KVV [SR 832.102]) zutreffend dargelegt. Darauf wird verwiesen. Richtig ist insbesondere, dass eine Ausnahme vom Territorialitätsprinzip gemäss Art. 34 Abs. 2 KVG in Verbindung mit Art. 36 KVV einen Notfall voraussetzt (Art. 36 Abs. 2 KVV) oder aber, dass die - vom allgemeinen Leistungskatalog gemäss Art. 25 Abs. 2 KVG erfasste - medizinische Behandlung in der Schweiz nicht erbracht werden kann (Art. 36 Abs. 1 KVV). Letztere Konstellation ist vorliegend unstrittig nicht gegeben.
Zu prüfen ist im Folgenden einzig, ob die von der verstorbenen Versicherten in den USA in Anspruch genommenen - grundsätzlich indizierten - medizinischen Behandlungen Notfallcharakter aufwiesen.
2.3 Ein Notfall liegt vor, wenn Versicherte bei einem vorübergehenden Auslandaufenthalt einer unaufschiebbaren medizinischen Hilfe bedürfen und eine Rückreise in die Schweiz nicht möglich oder angemessen ist, nicht aber, wenn sich die versicherte Person zum Zweck dieser Behandlung ins Ausland begibt (Art. 36 Abs. 2 KVV; BGE 126 V 484 E. 4 S. 486).
Die Angemessenheit der Rückreise beurteilt sich nach den gesamten Umständen des einzelnen Falls. Dazu gehören die medizinische Zumutbarkeit der Rückreise, die Kosten der Rückreise im Verhältnis zu den Behandlungskosten, aber auch die Prüfung, ob die Behandlung in der Schweiz möglich gewesen wäre oder ob die Rückkehr eine Verzögerung der Behandlung und dadurch eine Verschlechterung des Gesundheitszustands nach sich gezogen hätte (Urteil 9C_1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 2.3 mit Hinweisen). Ein Notfall liegt also vor, wenn die Behandlung im Ausland aus medizinischen Gründen unaufschiebbar und eine Rückkehr in die Schweiz nicht angemessen ist. Kein Notfall ist gegeben, wenn sich die Rückreise medizinisch gesehen als möglich und auch unter Berücksichtigung der damit verbundenen Kosten als zumutbar erweist (vgl. auch GEBHARD EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, N. 8 zu Art. 34 KVG; ders
., Krankenversicherung [nachfolgend: Krankenversicherung], in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 575 Rz. 543).
3.
3.1 Nach den unbestritten gebliebenen und daher - mangels offensichtlicher Fehlerhaftigkeit (nicht publ. E. 1) - für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz ist von folgender Sachlage auszugehen: Die verstorbene Versicherte wusste bereits vor ihrer Abreise aus der Schweiz am 16. November 2016 (nach Italien für die Einschiffung Richtung USA mit dortiger Ankunft am 4. Dezember 2016), dass wegen des diagnostizierten Krebsleidens in den nächsten Wochen mit einer medizinischen Behandlung begonnen werden musste. Abzuwarten waren lediglich noch die Resultate der am 15. November 2016 vorgenommenen Biopsie, gestützt auf welche auch die Art der Therapie (Chemo- und/oder Immunisierungstherapie) festgelegt werden sollte. Am 25. November 2016 informierte der behandelnde Arzt PD Dr. med. D. die Versicherte und ihren Ehemann dahingehend, dass auf Grund des Biopsiebefundes eine Immuntherapie mit dem Medikament Keytruda und nicht eine Chemotherapie empfohlen werde. Nach ihrer Ankunft in den USA nahmen die Eheleute umgehend Kontakt mit dem Florida Institute E. auf, um die entsprechende Behandlung einzuleiten. Am 23. Dezember 2016 wurde diese begonnen, nachdem zuvor noch eine Zweitmeinung im Center H. eingeholt worden war.
3.2
3.2.1 Auf Grund der geschilderten Vorgänge kann zwar nicht angenommen werden, dass die Versicherte sich in erster Linie zum Zweck der medizinischen Behandlung in die USA begeben hat. Dennoch ist aber mit dem kantonalen Gericht von einer voraussehbaren Beanspruchung von erheblichen medizinischen Leistungen während des mehrmonatigen, von Dezember 2016 bis April 2017 geplanten USA-Aufenthalts auszugehen. Insbesondere kann den Unterlagen nicht entnommen werden - und wird seitens des Beschwerdeführers auch nicht geltend gemacht -, dass eine Absage der Reise oder, nachdem die geeignete Therapieform feststand, eine vorzeitige Rückkehr in die Schweiz je in Betracht gezogen bzw. entsprechende Vorbereitungen getroffen worden wären. Vielmehr finden sich, worauf im angefochtenen Entscheid eingehend hingewiesen wird, in den Akten diverse Anhaltspunkte, dass bereits vor der Abreise am 16. November 2016 für die verstorbene Versicherte und ihren Ehemann feststand, die Behandlung des Krebsleidens in den USA vornehmen zu lassen. So war bereits am 15. November 2016 klar, dass eine - wie auch immer geartete - Therapie durchgeführt werden musste. Nachdem PD Dr. med. D. am 25. November 2016 über die Biopsie-Ergebnisse orientiert und die Immunisierungstherapie mit Keytruda empfohlen hatte, prüften bzw. organisierten die Eheleute nicht eine Rückreise in die Schweiz, um die entsprechende Behandlung zeitnah im Spital C. starten zu können, sondern es wurden explizit Behandlungsmöglichkeiten in den USA eruiert. Auch kontaktierte der Ehemann am 7. Dezember 2016 die Notrufzentrale der Allianz Global Assistance und ersuchte um Kostengutsprache für eine Lungenkrebsbehandlung im Center H. Ohne die Kostengutsprache abzuwarten, begann die Versicherte am 23. Dezember 2016 mit der Immunisierungstherapie im Florida Institute E.
3.2.2 Es handelte sich folglich um eine bewusst in Kauf genommene Behandlung des Leidens im Ausland. Dass die konkrete Therapieform bei Abreise nach Italien noch nicht bestimmt war, vermag daran nichts zu ändern, stand doch jedenfalls fest, dass eine Behandlungsbedürftigkeit vorlag. Auch sind keine Hinweise erkennbar, dass sich die Versicherte am 25. November 2016, als ihr die geeignete Behandlung bekannt gegeben worden war, spätestens aber Anfang Dezember 2016, nachdem sie und ihr Ehemann in den USA eingetroffen waren, aus gesundheitlichen Gründen ausserstande gesehen hätte, die Heimreise anzutreten. Vielmehr deuten die Aktivitäten in den USA, wie der mehrstündige Flug am 22. Dezember 2016 nach Houston/Texas, um dort medizinische Abklärungen vornehmen zu lassen, respektive die Teilnahme an der vom 28. Dezember 2016 bis 12. Januar 2017 dauernden Kreuzfahrt in Mittel- und Südamerika, auf eine grundsätzliche (Rück-)Reisefähigkeit der Versicherten hin. Belege, die eine Transportunfähigkeit für diesen Zeitraum bezeugten, wurden denn auch nicht beigebracht bzw. sind den Akten nicht zu entnehmen. Wie bereits im angefochtenen Entscheid dargelegt wurde, erscheint die Rückkehr der Versicherten in die Schweiz zwecks Durchführung der Immunisierungstherapie mit Keytruda sodann weder aus finanziellen (Rückreisekosten, allfällige Annullationskosten etc.) noch aus anderen Gründen (persönliche und/oder familiäre Gegebenheiten) als unverhältnismässig. Insbesondere rechtfertigt der Umstand, dass die Versicherte und ihr Ehemann die Wintermonate seit Jahren in Florida verbringen und die damit in Zusammenhang stehende (An-)Reise mittels Schiffspassage von Rom nach Florida sowie die anlässlich des 80. Geburtstags der Versicherten mit der Familie durchgeführte Karibik-Kreuzfahrt von langer Hand geplant und gebucht waren, kein - nur ausnahmsweise gestattetes - Abweichen vom Territorialitätsprinzip. Zu keinem anderen Ergebnis führt angesichts von Behandlungskosten in den USA von insgesamt 71'766.32 US-Dollar schliesslich der bei der Beurteilung der Angemessenheit der Rückreise ebenfalls zu berücksichtigende finanzielle Aspekt.
Bei der fraglichen Immunisierungstherapie mit Keytruda handelte es sich somit um eine wenn auch nicht im Detail geplante, so doch mit der Mitte November 2016 getätigten Abreise ins Ausland (eventualvorsätzlich) in Kauf genommene Behandlung. Auch ist deren Notfallcharakter im Sinne von Art. 36 Abs. 2 KVV zu verneinen, wäre die frühzeitige Rückreise in die Schweiz doch sowohl in gesundheitlicher Hinsicht ohne medizinische Risiken möglich als auch aus finanziellen und/oder persönlichen Gründen angemessen und verhältnismässig gewesen. Die entsprechenden Kosten sind daher nicht von der Beschwerdegegnerin zu vergüten.
3.3 Was in der Beschwerde vorgebracht wird, vermag daran nichts zu ändern.
3.3.1 Entgegen den betreffenden Ausführungen drängt sich vor dem Hintergrund der gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Notfallbegriff selbst im Licht des Rechts auf persönliche Freiheit und in Anbetracht der Kritik der Lehre am strengen Notfallbegriff (vgl. u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG; ders., Krankenversicherung, a.a.O., S. 576 Rz. 547) keine abweichende Betrachtungsweise auf. In diesem Kontext ist denn auch auf die besondere gesetzliche Regelung der Leistungsansprüche in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung hinzuweisen: Das Prinzip der Inlandbehandlung ist eng verbunden mit dem gesetzlichen System der Spitalplanung und -finanzierung, das durch eine freie - oder auch nur faktisch erleichterte - Wahl zwischen In- und Auslandbehandlung in Frage gestellt würde (BGE 131 V 271 E. 3.2 S. 276). Sodann besteht in der Krankenversicherung ein besonderes System der zugelassenen Leistungserbringer (Art. 35 ff. KVG), weshalb nicht etwa unter Berufung auf die Austauschbefugnis eine von einem nicht zugelassenen Leistungserbringer erbrachte Leistung übernommen werden kann (BGE 126 V 330 E. 1b S. 332 f.; Urteil 9C_ 1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 2.4 mit weiteren Hinweisen). Diese Grundsätze würden durch einen gelockerten Notfallbegriff in Bezug auf Auslandbehandlungen tangiert. Anzumerken gilt es schliesslich auch, dass die vorliegend zu beurteilende Konstellation in Bezug auf die monierte Verletzung des Rechts auf persönliche Freiheit im Sinne der freien Mobilität entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu vergleichen ist mit Fällen chronisch Erkrankter (wie beispielsweise Dialysepatienten). Bei Letzteren darf der Verzicht auf eine Auslandreise wegen der regelmässig notwendigen Behandlung oder eines Erkrankungsrisikos aus Gründen der Schadenminderungspflicht unter diesem Titel wohl nicht leichthin verlangt werden (so etwa EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 576 Rz. 547).
3.3.2 Ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag der Beschwerdeführer ferner aus dem von ihm angerufenen Vertrauensschutz. Zwar deutet die von der Beschwerdegegnerin am 11. November 2016 ausgestellte "Versicherungsbestätigung für das Ausland" darauf hin, dass die Versicherte bzw. ihr Ehemann vor der Abreise in die USA die entsprechende allgemeine Versicherungsdeckung thematisiert haben. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat - Anhaltspunkte für eine offensichtliche Unrichtigkeit sind nicht erkennbar (nicht publ. E. 1) -, geht daraus jedoch nicht hervor, dass die im damaligen Zeitpunkt bereits bekannte Behandlungsnotwendigkeit des diagnostizierten Krebsleidens angesprochen und dafür ein spezifischer Versicherungsschutz zugesichert worden wäre. Aus der Bestätigung lässt sich namentlich nicht auf eine über die gesetzlichen Regelungen hinausgehende Erstattung von Behandlungskosten schliessen. Zudem wurde darin ausdrücklich festgehalten, dass eine Kostenübernahme im Ausland nur solange erfolge, als eine Rückkehr in die Schweiz auf Grund des Gesundheitszustands der versicherten Person ausgeschlossen sei. Es hätte folglich an der Versicherten bzw. am Beschwerdeführer gelegen, noch vor ihrer Abreise am 16. November 2016 die Beschwerdegegnerin um eine entsprechend präzisierte bzw. ergänzte Bestätigung zu ersuchen. Ein diesbezüglicher Vermerk ist indessen nicht aktenkundig; ebenso fehlt eine anderweitige schriftliche Bekräftigung einer mündlichen Deckungszusage. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht auszumachen, inwiefern die Beschwerdegegnerin ihrer Aufklärungs- und Beratungspflicht im Sinne von Art. 27 Abs. 2 ATSG (dazu im Detail Urteil 9C_1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 3.2 f.) nicht nachgekommen sein soll.
Der vorinstanzliche Entscheid ist in diesem Punkt zu schützen.
4.
4.1 Näher zu beleuchten sind die zeitlich nach der Immunisierungstherapie respektive durch Leistungserbringer ausserhalb des Florida Institute E. erbrachten medizinischen Leistungen.
4.2 Diesbezüglich wurde im angefochtenen Entscheid erwogen, dass sich der Gesundheitszustand der Versicherten nach der medizinischen Aktenlage primär bedingt durch das fortschreitende Krebsleiden (metastasierendes Adenokarzinom der Lunge, Lebermetastasen, Lymphknotenmetastasen) und allenfalls verstärkt durch die Nebenwirkungen der Immunisierungstherapie seit der Diagnosestellung im Herbst 2016 zunehmend verschlechtert habe. Mit überwiegender Wahrscheinlichkeit sei deshalb davon auszugehen, dass die fraglichen Behandlungen wegen Atem- und Verdauungsbeschwerden sowie Problemen mit der Nahrungsaufnahme im Florida Institute E. in Zusammenhang mit der Grunderkrankung gestanden hätten. Dasselbe gelte - so die Vorinstanz im Weiteren - auch für die ausserhalb des Florida Institute E. erbrachten ärztlichen Leistungen sowie die im besagten Zeitraum verabreichten Medikamente.
Hinweise für eine offensichtliche Fehlerhaftigkeit dieser Feststellungen sind nicht ersichtlich und ergeben sich auch nicht aus den Ausführungen in der Beschwerde.
4.3 Das Bundesgericht hat im Kontext mit dem aus medizinischen Gründen bedingten Aufenthalt in einem ausserkantonalen Spital erkannt (zu aArt. 41 Abs. 3 KVG, in der bis 31. Dezember 2008 in Kraft gestandenen Fassung), dass die Behandlung, welche in einem zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer medizinischen Massnahme steht, die nicht aus medizinischen Gründen ausserkantonal durchgeführt wurde, keinen Notfallcharakter aufweist und daher - ebenfalls - nicht vergütungspflichtig ist. Dabei genügt es grundsätzlich, dass die notfallmässig zu behandelnde Erkrankung zu den möglichen Risiken des freiwillig ausserkantonal durchgeführten medizinischen Eingriffs gehört und die Notfallsituation während des Spitalaufenthalts eintritt (Urteile K 117/06 vom 10. Juli 2007 E. 3.2 und 6 sowie [des Eidg. Versicherungsgerichts] K 81/05 vom 13. April 2006 E. 5.2, in: RKUV 2006 Nr. KV 369 S. 232). Ob die sofortige medizinische Hilfe erfordernde Erkrankung voraussehbar war oder sogar eine gewisse Auftretenswahrscheinlichkeit bestand, ist nicht von Belang (erwähnte Urteile K 117/06 E. 6 und K 81/05 E. 5.3). Zu diesen Risiken zählen insbesondere alle Erkrankungen, deren Entstehung durch die freiwillig ausserkantonal durchgeführte Behandlung begünstigt werden kann. Unerheblich ist, ob die notfallmässig zu behandelnde Krankheit wahrscheinlich oder sogar überwiegend wahrscheinlich die natürlich kausale Folge des freiwillig ausserkantonal durchgeführten Eingriffs ist und ob sie unter diagnostischen und therapeutischen Gesichtspunkten als selbstständiges Krankheitsgeschehen zu betrachten ist. Anderes gilt nur, wenn gesagt werden kann, dass es mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auch ohne die freiwillig ausserkantonal durchgeführte Behandlung zur notfallmässig behandlungsbedürftigen Erkrankung gekommen wäre (Urteil K 117/06 E. 6; vgl. auch Urteil 9C_812/2008 vom 31. März 2009 E. 2.2 und 3; ferner MANUELA GEBERT, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz/Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, 2020, N. 23 zu Art. 41 KVG).
Diese Grundsätze wurden im Urteil 9C_177/2017 vom 20. Juni 2017 (E. 7) mit Blick auf die Voraussetzungen der notfallmässigen Auslandsbehandlung gemäss Art. 36 Abs. 2 KVV analog übernommen (vgl. auch EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 26 zu Art. 41 KVG).
4.4
4.4.1 Für den hier zu beurteilenden Fall gilt demnach Folgendes: Falls die in E. 4.2 hiervor geschilderten gesundheitlichen Probleme überwiegend wahrscheinlich Folge der sich verschlechternden Grunderkrankung in Form des fortschreitenden Krebsleidens sind ("... correspondait à une évolution prévisible d'un cancer ..." [Urteil 9C_ 177/2017 vom 20. Juni 2017 E. 7.3]), die auch ohne die - nicht der Leistungspflicht unterstehende - Immunisierungstherapie aufgetreten wären ("... serait également survenue même si l'assurée n'avait pas suivi les essais cliniques aux Etats-Unis. ..." [Urteil 9C_177/ 2017 E. 7.3]), hat die Beschwerdegegnerin die dadurch angefallenen Behandlungskosten zu vergüten. Allein der Umstand, dass A.B. sich in den USA aufgehalten und sich dort der fraglichen Therapieunterzogen hat, vermöchte den Versicherungsschutz für die betreffenden medizinischen Leistungen diesfalls nicht auszuschliessen, zumal ihr in diesem zeitlichen Stadium eine Rückreise in die Schweiz nicht mehr zumutbar war.
4.4.2 Die vorhandenen medizinischen Akten erlauben in diesem Punkt keine abschliessende Beurteilung. Die Sache ist daher an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie die entsprechenden Abklärungen vornehme und gestützt darauf erneut - nach Massgabe der dargelegten Rechtsprechungsgrundsätze - über den entsprechenden Leistungsanspruch befinde. Der angefochtene Entscheid und der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 7. Februar 2018 sind insoweit aufzuheben.
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de
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Art. 34 Abs. 1 und 2 KVG; Art. 36 Abs. 2 KVV; Übernahme der Kosten von im Ausland erbrachten Leistungen aus der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. Die Behandlung, welche in einem zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer medizinischen Massnahme steht, die nicht aus medizinischen Gründen ausserkantonal durchgeführt wurde, weist keinen Notfallcharakter auf und ist daher ebenfalls nicht vergütungspflichtig. Anderes gilt nur, wenn es mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auch ohne die freiwillig ausserkantonal durchgeführte Behandlung zur notfallmässig behandlungsbedürftigen Erkrankung gekommen wäre. Diese Grundsätze sind analog auf die Voraussetzungen der notfallmässigen Auslandsbehandlung gemäss Art. 36 Abs. 2 KVV anwendbar (vgl. Urteil 9C_177/2017 vom 20. Juni 2017; E. 4.3). Im vorliegenden Fall Rückweisung der Sache an den Krankenversicherer, da die medizinischen Akten keine abschliessende Beurteilung darüber erlaubten, ob die fraglichen gesundheitlichen Probleme überwiegend wahrscheinlich Folge der sich verschlechternden Grunderkrankung in Form des fortschreitenden Krebsleidens bildeten, die auch ohne die - nicht der Leistungspflicht unterstehenden - in den USA vorgenommenen Immunisierungstherapie aufgetreten wären (E. 4.4).
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de
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-185%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,038
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146 V 185
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146 V 185
Sachverhalt ab Seite 186
A.
A.a Die 1936 geborene A.B. war bei der Helsana Versicherungen AG (nachfolgend: Helsana) obligatorisch krankenpflegeversichert.
A.b Anfang November 2016 wurden bei der Versicherten u.a. ein metastasierendes Adenokarzinom der Lunge, eine Helicobactergastritis, eine arterielle Hypertonie, eine Hypothyreose unklarer Ätiologie, eine Osteopenie sowie multiple degenerative muskulo-skelettale Beschwerden diagnostiziert. Am 15. November 2016 unterzog sich A.B. einer weiteren Biopsie. Der behandelnde Arzt PD Dr. med. D., Leitender Arzt der Klinik für Onkologie/Hämatologie, Spital C., empfahl der Versicherten daraufhin, mit Blick auf das weitere Vorgehen den Zeitraum von 10 bis 14 Tagen bis zum Vorliegen der Biopsie-Ergebnisse abzuwarten. Am 16. November 2016 verliessen A.B. und ihr Ehemann die Schweiz, um von Rom aus per Schiff in die USA zu reisen, wo sie, wie jedes Jahr, die Zeit vom 1. Dezember 2016 bis 30. April 2017 in Florida verbringen wollten. Am 25. November 2016 übermittelte PD Dr. med. D. die Resultate der Biopsie; er riet nicht, wie ursprünglich vorgesehen, zu einer Chemo-, sondern zu einer Immunisierungstherapie mit dem Medikament Keytruda. Nachdem die Versicherte und ihr Ehemann am 4. Dezember 2016 die USA erreicht hatten, wurde in der Folge eine ärztliche Zweitmeinung eingeholt und begann A.B. am 23. Dezember 2016 die empfohlene Immuntherapie mit Keytruda im Florida Institute E. Vom 28. Dezember 2016 bis 12. Januar 2017 nahm sie mit ihrem Ehemann und Familienangehörigen an einer Karibik-Kreuzfahrt teil, wobei sie auf dem Schiff mehrmals sowie am 4. Januar 2017 im Hospital Clinica F. ärztlich behandelt werden musste. Wieder in Florida erfolgte am 18. Januar 2017 eine weitere Behandlung mit dem Medikament Keytruda. Da sich ihr Gesundheitszustand rasch verschlechterte, wurde A.B. Ende Januar 2017 im Physicians Regional G. hospitalisiert und am 2. Februar 2017 in ihr Feriendomizil entlassen, wo sie am 3. Februar 2017 verstarb.
Mit Verfügung vom 28. April 2017 lehnte die Helsana die Übernahme der Kosten für die Immunisierungstherapie mit Keytruda im Florida Institute E., die Einholung der Zweitmeinung im Center H., sämtliche ambulanten und stationären Aufenthalte sowie für die Medikamentenbezüge in den USA im Zeitraum vom 8. Dezember 2016 bis 3. Februar 2017 ab, welche in Zusammenhang mit der Krebserkrankung standen. Die dagegen erhobene Einsprache hiess der Krankenversicherer in dem Sinne teilweise gut, als er sich bereit erklärte, die Kosten für den Spitalaufenthalt vom 28. Januar bis 2. Februar 2017 im Physicians Regional G. zu übernehmen. In Bezug auf weitergehende in den USA angefallene Kosten wurde die Rechtsvorkehr abgewiesen.
B. Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen wies die hiergegen eingereichte Beschwerde mit Entscheid vom 7. August 2019 ab.
C. A.A. lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit damit eine Verpflichtung der Helsana zur Vergütung der in den USA entstandenen Kosten für Behandlungen und Medikamente verneint werde, und die Helsana sei zu verpflichten, ihm den Betrag für die angeführten medizinischen Leistungen in der Höhe von insgesamt 27'314.88 US-Dollar zu vergüten.
Die Helsana schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Gesundheit verzichtet auf eine Vernehmlassung. A.A. lässt replikweise an seinem Standpunkt festhalten.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Leistungspflicht der Beschwerdegegnerin für die in den USA angefallenen Krankheitskosten verneint und den Einspracheentscheid vom 7. Februar 2018 bestätigt hat.
2.2 Im angefochtenen Entscheid wurden die massgeblichen Bestimmungen und Grundsätze betreffend Übernahme der Kosten von im Ausland erbrachten Leistungen aus der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Art. 34 Abs. 1 und 2 KVG; Art. 36 KVV [SR 832.102]) zutreffend dargelegt. Darauf wird verwiesen. Richtig ist insbesondere, dass eine Ausnahme vom Territorialitätsprinzip gemäss Art. 34 Abs. 2 KVG in Verbindung mit Art. 36 KVV einen Notfall voraussetzt (Art. 36 Abs. 2 KVV) oder aber, dass die - vom allgemeinen Leistungskatalog gemäss Art. 25 Abs. 2 KVG erfasste - medizinische Behandlung in der Schweiz nicht erbracht werden kann (Art. 36 Abs. 1 KVV). Letztere Konstellation ist vorliegend unstrittig nicht gegeben.
Zu prüfen ist im Folgenden einzig, ob die von der verstorbenen Versicherten in den USA in Anspruch genommenen - grundsätzlich indizierten - medizinischen Behandlungen Notfallcharakter aufwiesen.
2.3 Ein Notfall liegt vor, wenn Versicherte bei einem vorübergehenden Auslandaufenthalt einer unaufschiebbaren medizinischen Hilfe bedürfen und eine Rückreise in die Schweiz nicht möglich oder angemessen ist, nicht aber, wenn sich die versicherte Person zum Zweck dieser Behandlung ins Ausland begibt (Art. 36 Abs. 2 KVV; BGE 126 V 484 E. 4 S. 486).
Die Angemessenheit der Rückreise beurteilt sich nach den gesamten Umständen des einzelnen Falls. Dazu gehören die medizinische Zumutbarkeit der Rückreise, die Kosten der Rückreise im Verhältnis zu den Behandlungskosten, aber auch die Prüfung, ob die Behandlung in der Schweiz möglich gewesen wäre oder ob die Rückkehr eine Verzögerung der Behandlung und dadurch eine Verschlechterung des Gesundheitszustands nach sich gezogen hätte (Urteil 9C_1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 2.3 mit Hinweisen). Ein Notfall liegt also vor, wenn die Behandlung im Ausland aus medizinischen Gründen unaufschiebbar und eine Rückkehr in die Schweiz nicht angemessen ist. Kein Notfall ist gegeben, wenn sich die Rückreise medizinisch gesehen als möglich und auch unter Berücksichtigung der damit verbundenen Kosten als zumutbar erweist (vgl. auch GEBHARD EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, N. 8 zu Art. 34 KVG; ders
., Krankenversicherung [nachfolgend: Krankenversicherung], in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 575 Rz. 543).
3.
3.1 Nach den unbestritten gebliebenen und daher - mangels offensichtlicher Fehlerhaftigkeit (nicht publ. E. 1) - für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz ist von folgender Sachlage auszugehen: Die verstorbene Versicherte wusste bereits vor ihrer Abreise aus der Schweiz am 16. November 2016 (nach Italien für die Einschiffung Richtung USA mit dortiger Ankunft am 4. Dezember 2016), dass wegen des diagnostizierten Krebsleidens in den nächsten Wochen mit einer medizinischen Behandlung begonnen werden musste. Abzuwarten waren lediglich noch die Resultate der am 15. November 2016 vorgenommenen Biopsie, gestützt auf welche auch die Art der Therapie (Chemo- und/oder Immunisierungstherapie) festgelegt werden sollte. Am 25. November 2016 informierte der behandelnde Arzt PD Dr. med. D. die Versicherte und ihren Ehemann dahingehend, dass auf Grund des Biopsiebefundes eine Immuntherapie mit dem Medikament Keytruda und nicht eine Chemotherapie empfohlen werde. Nach ihrer Ankunft in den USA nahmen die Eheleute umgehend Kontakt mit dem Florida Institute E. auf, um die entsprechende Behandlung einzuleiten. Am 23. Dezember 2016 wurde diese begonnen, nachdem zuvor noch eine Zweitmeinung im Center H. eingeholt worden war.
3.2
3.2.1 Auf Grund der geschilderten Vorgänge kann zwar nicht angenommen werden, dass die Versicherte sich in erster Linie zum Zweck der medizinischen Behandlung in die USA begeben hat. Dennoch ist aber mit dem kantonalen Gericht von einer voraussehbaren Beanspruchung von erheblichen medizinischen Leistungen während des mehrmonatigen, von Dezember 2016 bis April 2017 geplanten USA-Aufenthalts auszugehen. Insbesondere kann den Unterlagen nicht entnommen werden - und wird seitens des Beschwerdeführers auch nicht geltend gemacht -, dass eine Absage der Reise oder, nachdem die geeignete Therapieform feststand, eine vorzeitige Rückkehr in die Schweiz je in Betracht gezogen bzw. entsprechende Vorbereitungen getroffen worden wären. Vielmehr finden sich, worauf im angefochtenen Entscheid eingehend hingewiesen wird, in den Akten diverse Anhaltspunkte, dass bereits vor der Abreise am 16. November 2016 für die verstorbene Versicherte und ihren Ehemann feststand, die Behandlung des Krebsleidens in den USA vornehmen zu lassen. So war bereits am 15. November 2016 klar, dass eine - wie auch immer geartete - Therapie durchgeführt werden musste. Nachdem PD Dr. med. D. am 25. November 2016 über die Biopsie-Ergebnisse orientiert und die Immunisierungstherapie mit Keytruda empfohlen hatte, prüften bzw. organisierten die Eheleute nicht eine Rückreise in die Schweiz, um die entsprechende Behandlung zeitnah im Spital C. starten zu können, sondern es wurden explizit Behandlungsmöglichkeiten in den USA eruiert. Auch kontaktierte der Ehemann am 7. Dezember 2016 die Notrufzentrale der Allianz Global Assistance und ersuchte um Kostengutsprache für eine Lungenkrebsbehandlung im Center H. Ohne die Kostengutsprache abzuwarten, begann die Versicherte am 23. Dezember 2016 mit der Immunisierungstherapie im Florida Institute E.
3.2.2 Es handelte sich folglich um eine bewusst in Kauf genommene Behandlung des Leidens im Ausland. Dass die konkrete Therapieform bei Abreise nach Italien noch nicht bestimmt war, vermag daran nichts zu ändern, stand doch jedenfalls fest, dass eine Behandlungsbedürftigkeit vorlag. Auch sind keine Hinweise erkennbar, dass sich die Versicherte am 25. November 2016, als ihr die geeignete Behandlung bekannt gegeben worden war, spätestens aber Anfang Dezember 2016, nachdem sie und ihr Ehemann in den USA eingetroffen waren, aus gesundheitlichen Gründen ausserstande gesehen hätte, die Heimreise anzutreten. Vielmehr deuten die Aktivitäten in den USA, wie der mehrstündige Flug am 22. Dezember 2016 nach Houston/Texas, um dort medizinische Abklärungen vornehmen zu lassen, respektive die Teilnahme an der vom 28. Dezember 2016 bis 12. Januar 2017 dauernden Kreuzfahrt in Mittel- und Südamerika, auf eine grundsätzliche (Rück-)Reisefähigkeit der Versicherten hin. Belege, die eine Transportunfähigkeit für diesen Zeitraum bezeugten, wurden denn auch nicht beigebracht bzw. sind den Akten nicht zu entnehmen. Wie bereits im angefochtenen Entscheid dargelegt wurde, erscheint die Rückkehr der Versicherten in die Schweiz zwecks Durchführung der Immunisierungstherapie mit Keytruda sodann weder aus finanziellen (Rückreisekosten, allfällige Annullationskosten etc.) noch aus anderen Gründen (persönliche und/oder familiäre Gegebenheiten) als unverhältnismässig. Insbesondere rechtfertigt der Umstand, dass die Versicherte und ihr Ehemann die Wintermonate seit Jahren in Florida verbringen und die damit in Zusammenhang stehende (An-)Reise mittels Schiffspassage von Rom nach Florida sowie die anlässlich des 80. Geburtstags der Versicherten mit der Familie durchgeführte Karibik-Kreuzfahrt von langer Hand geplant und gebucht waren, kein - nur ausnahmsweise gestattetes - Abweichen vom Territorialitätsprinzip. Zu keinem anderen Ergebnis führt angesichts von Behandlungskosten in den USA von insgesamt 71'766.32 US-Dollar schliesslich der bei der Beurteilung der Angemessenheit der Rückreise ebenfalls zu berücksichtigende finanzielle Aspekt.
Bei der fraglichen Immunisierungstherapie mit Keytruda handelte es sich somit um eine wenn auch nicht im Detail geplante, so doch mit der Mitte November 2016 getätigten Abreise ins Ausland (eventualvorsätzlich) in Kauf genommene Behandlung. Auch ist deren Notfallcharakter im Sinne von Art. 36 Abs. 2 KVV zu verneinen, wäre die frühzeitige Rückreise in die Schweiz doch sowohl in gesundheitlicher Hinsicht ohne medizinische Risiken möglich als auch aus finanziellen und/oder persönlichen Gründen angemessen und verhältnismässig gewesen. Die entsprechenden Kosten sind daher nicht von der Beschwerdegegnerin zu vergüten.
3.3 Was in der Beschwerde vorgebracht wird, vermag daran nichts zu ändern.
3.3.1 Entgegen den betreffenden Ausführungen drängt sich vor dem Hintergrund der gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Notfallbegriff selbst im Licht des Rechts auf persönliche Freiheit und in Anbetracht der Kritik der Lehre am strengen Notfallbegriff (vgl. u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG; ders., Krankenversicherung, a.a.O., S. 576 Rz. 547) keine abweichende Betrachtungsweise auf. In diesem Kontext ist denn auch auf die besondere gesetzliche Regelung der Leistungsansprüche in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung hinzuweisen: Das Prinzip der Inlandbehandlung ist eng verbunden mit dem gesetzlichen System der Spitalplanung und -finanzierung, das durch eine freie - oder auch nur faktisch erleichterte - Wahl zwischen In- und Auslandbehandlung in Frage gestellt würde (BGE 131 V 271 E. 3.2 S. 276). Sodann besteht in der Krankenversicherung ein besonderes System der zugelassenen Leistungserbringer (Art. 35 ff. KVG), weshalb nicht etwa unter Berufung auf die Austauschbefugnis eine von einem nicht zugelassenen Leistungserbringer erbrachte Leistung übernommen werden kann (BGE 126 V 330 E. 1b S. 332 f.; Urteil 9C_ 1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 2.4 mit weiteren Hinweisen). Diese Grundsätze würden durch einen gelockerten Notfallbegriff in Bezug auf Auslandbehandlungen tangiert. Anzumerken gilt es schliesslich auch, dass die vorliegend zu beurteilende Konstellation in Bezug auf die monierte Verletzung des Rechts auf persönliche Freiheit im Sinne der freien Mobilität entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu vergleichen ist mit Fällen chronisch Erkrankter (wie beispielsweise Dialysepatienten). Bei Letzteren darf der Verzicht auf eine Auslandreise wegen der regelmässig notwendigen Behandlung oder eines Erkrankungsrisikos aus Gründen der Schadenminderungspflicht unter diesem Titel wohl nicht leichthin verlangt werden (so etwa EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 576 Rz. 547).
3.3.2 Ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag der Beschwerdeführer ferner aus dem von ihm angerufenen Vertrauensschutz. Zwar deutet die von der Beschwerdegegnerin am 11. November 2016 ausgestellte "Versicherungsbestätigung für das Ausland" darauf hin, dass die Versicherte bzw. ihr Ehemann vor der Abreise in die USA die entsprechende allgemeine Versicherungsdeckung thematisiert haben. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat - Anhaltspunkte für eine offensichtliche Unrichtigkeit sind nicht erkennbar (nicht publ. E. 1) -, geht daraus jedoch nicht hervor, dass die im damaligen Zeitpunkt bereits bekannte Behandlungsnotwendigkeit des diagnostizierten Krebsleidens angesprochen und dafür ein spezifischer Versicherungsschutz zugesichert worden wäre. Aus der Bestätigung lässt sich namentlich nicht auf eine über die gesetzlichen Regelungen hinausgehende Erstattung von Behandlungskosten schliessen. Zudem wurde darin ausdrücklich festgehalten, dass eine Kostenübernahme im Ausland nur solange erfolge, als eine Rückkehr in die Schweiz auf Grund des Gesundheitszustands der versicherten Person ausgeschlossen sei. Es hätte folglich an der Versicherten bzw. am Beschwerdeführer gelegen, noch vor ihrer Abreise am 16. November 2016 die Beschwerdegegnerin um eine entsprechend präzisierte bzw. ergänzte Bestätigung zu ersuchen. Ein diesbezüglicher Vermerk ist indessen nicht aktenkundig; ebenso fehlt eine anderweitige schriftliche Bekräftigung einer mündlichen Deckungszusage. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht auszumachen, inwiefern die Beschwerdegegnerin ihrer Aufklärungs- und Beratungspflicht im Sinne von Art. 27 Abs. 2 ATSG (dazu im Detail Urteil 9C_1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 3.2 f.) nicht nachgekommen sein soll.
Der vorinstanzliche Entscheid ist in diesem Punkt zu schützen.
4.
4.1 Näher zu beleuchten sind die zeitlich nach der Immunisierungstherapie respektive durch Leistungserbringer ausserhalb des Florida Institute E. erbrachten medizinischen Leistungen.
4.2 Diesbezüglich wurde im angefochtenen Entscheid erwogen, dass sich der Gesundheitszustand der Versicherten nach der medizinischen Aktenlage primär bedingt durch das fortschreitende Krebsleiden (metastasierendes Adenokarzinom der Lunge, Lebermetastasen, Lymphknotenmetastasen) und allenfalls verstärkt durch die Nebenwirkungen der Immunisierungstherapie seit der Diagnosestellung im Herbst 2016 zunehmend verschlechtert habe. Mit überwiegender Wahrscheinlichkeit sei deshalb davon auszugehen, dass die fraglichen Behandlungen wegen Atem- und Verdauungsbeschwerden sowie Problemen mit der Nahrungsaufnahme im Florida Institute E. in Zusammenhang mit der Grunderkrankung gestanden hätten. Dasselbe gelte - so die Vorinstanz im Weiteren - auch für die ausserhalb des Florida Institute E. erbrachten ärztlichen Leistungen sowie die im besagten Zeitraum verabreichten Medikamente.
Hinweise für eine offensichtliche Fehlerhaftigkeit dieser Feststellungen sind nicht ersichtlich und ergeben sich auch nicht aus den Ausführungen in der Beschwerde.
4.3 Das Bundesgericht hat im Kontext mit dem aus medizinischen Gründen bedingten Aufenthalt in einem ausserkantonalen Spital erkannt (zu aArt. 41 Abs. 3 KVG, in der bis 31. Dezember 2008 in Kraft gestandenen Fassung), dass die Behandlung, welche in einem zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer medizinischen Massnahme steht, die nicht aus medizinischen Gründen ausserkantonal durchgeführt wurde, keinen Notfallcharakter aufweist und daher - ebenfalls - nicht vergütungspflichtig ist. Dabei genügt es grundsätzlich, dass die notfallmässig zu behandelnde Erkrankung zu den möglichen Risiken des freiwillig ausserkantonal durchgeführten medizinischen Eingriffs gehört und die Notfallsituation während des Spitalaufenthalts eintritt (Urteile K 117/06 vom 10. Juli 2007 E. 3.2 und 6 sowie [des Eidg. Versicherungsgerichts] K 81/05 vom 13. April 2006 E. 5.2, in: RKUV 2006 Nr. KV 369 S. 232). Ob die sofortige medizinische Hilfe erfordernde Erkrankung voraussehbar war oder sogar eine gewisse Auftretenswahrscheinlichkeit bestand, ist nicht von Belang (erwähnte Urteile K 117/06 E. 6 und K 81/05 E. 5.3). Zu diesen Risiken zählen insbesondere alle Erkrankungen, deren Entstehung durch die freiwillig ausserkantonal durchgeführte Behandlung begünstigt werden kann. Unerheblich ist, ob die notfallmässig zu behandelnde Krankheit wahrscheinlich oder sogar überwiegend wahrscheinlich die natürlich kausale Folge des freiwillig ausserkantonal durchgeführten Eingriffs ist und ob sie unter diagnostischen und therapeutischen Gesichtspunkten als selbstständiges Krankheitsgeschehen zu betrachten ist. Anderes gilt nur, wenn gesagt werden kann, dass es mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auch ohne die freiwillig ausserkantonal durchgeführte Behandlung zur notfallmässig behandlungsbedürftigen Erkrankung gekommen wäre (Urteil K 117/06 E. 6; vgl. auch Urteil 9C_812/2008 vom 31. März 2009 E. 2.2 und 3; ferner MANUELA GEBERT, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz/Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, 2020, N. 23 zu Art. 41 KVG).
Diese Grundsätze wurden im Urteil 9C_177/2017 vom 20. Juni 2017 (E. 7) mit Blick auf die Voraussetzungen der notfallmässigen Auslandsbehandlung gemäss Art. 36 Abs. 2 KVV analog übernommen (vgl. auch EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 26 zu Art. 41 KVG).
4.4
4.4.1 Für den hier zu beurteilenden Fall gilt demnach Folgendes: Falls die in E. 4.2 hiervor geschilderten gesundheitlichen Probleme überwiegend wahrscheinlich Folge der sich verschlechternden Grunderkrankung in Form des fortschreitenden Krebsleidens sind ("... correspondait à une évolution prévisible d'un cancer ..." [Urteil 9C_ 177/2017 vom 20. Juni 2017 E. 7.3]), die auch ohne die - nicht der Leistungspflicht unterstehende - Immunisierungstherapie aufgetreten wären ("... serait également survenue même si l'assurée n'avait pas suivi les essais cliniques aux Etats-Unis. ..." [Urteil 9C_177/ 2017 E. 7.3]), hat die Beschwerdegegnerin die dadurch angefallenen Behandlungskosten zu vergüten. Allein der Umstand, dass A.B. sich in den USA aufgehalten und sich dort der fraglichen Therapieunterzogen hat, vermöchte den Versicherungsschutz für die betreffenden medizinischen Leistungen diesfalls nicht auszuschliessen, zumal ihr in diesem zeitlichen Stadium eine Rückreise in die Schweiz nicht mehr zumutbar war.
4.4.2 Die vorhandenen medizinischen Akten erlauben in diesem Punkt keine abschliessende Beurteilung. Die Sache ist daher an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie die entsprechenden Abklärungen vornehme und gestützt darauf erneut - nach Massgabe der dargelegten Rechtsprechungsgrundsätze - über den entsprechenden Leistungsanspruch befinde. Der angefochtene Entscheid und der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 7. Februar 2018 sind insoweit aufzuheben.
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de
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Art. 34 al. 1 et 2 LAMal; art. 36 al. 2 OAMal; prise en charge par l'assurance obligatoire des soins des coûts des prestations fournies à l'étranger. Le traitement qui se trouve dans un lien de connexité temporel et matériel avec une mesure thérapeutique qui a été administrée pour des raisons autres que médicales hors du canton, ne revêt pas un caractère urgent et n'est pour ce motif pas pris en charge. Il n'en va différemment que s'il apparaît, au degré de la vraisemblance prépondérante, que la maladie nécessitant des soins urgents serait également survenue sans le traitement volontaire hors du canton. Ces principes s'appliquent par analogie aux conditions posées par l'art. 36 al. 2 OAMal pour la prise en charge de soins urgents fournis à l'étranger (cf. arrêt 9C_177/2017 du 20 juin 2017; consid. 4.3). En l'espèce, la cause est renvoyée à l'assureur-maladie car le dossier médical ne permet pas de se prononcer de manière concluante sur le point de savoir si les problèmes de santé en question constituent, au degré de la vraisemblance prépondérante, la conséquence de la maladie primaire se péjorant (cancer progressif) et seraient également survenus sans l'immunothérapie suivie aux États-Unis, laquelle n'est pas soumise à l'obligation de prise en charge (consid. 4.4).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-185%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,039
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146 V 185
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146 V 185
Sachverhalt ab Seite 186
A.
A.a Die 1936 geborene A.B. war bei der Helsana Versicherungen AG (nachfolgend: Helsana) obligatorisch krankenpflegeversichert.
A.b Anfang November 2016 wurden bei der Versicherten u.a. ein metastasierendes Adenokarzinom der Lunge, eine Helicobactergastritis, eine arterielle Hypertonie, eine Hypothyreose unklarer Ätiologie, eine Osteopenie sowie multiple degenerative muskulo-skelettale Beschwerden diagnostiziert. Am 15. November 2016 unterzog sich A.B. einer weiteren Biopsie. Der behandelnde Arzt PD Dr. med. D., Leitender Arzt der Klinik für Onkologie/Hämatologie, Spital C., empfahl der Versicherten daraufhin, mit Blick auf das weitere Vorgehen den Zeitraum von 10 bis 14 Tagen bis zum Vorliegen der Biopsie-Ergebnisse abzuwarten. Am 16. November 2016 verliessen A.B. und ihr Ehemann die Schweiz, um von Rom aus per Schiff in die USA zu reisen, wo sie, wie jedes Jahr, die Zeit vom 1. Dezember 2016 bis 30. April 2017 in Florida verbringen wollten. Am 25. November 2016 übermittelte PD Dr. med. D. die Resultate der Biopsie; er riet nicht, wie ursprünglich vorgesehen, zu einer Chemo-, sondern zu einer Immunisierungstherapie mit dem Medikament Keytruda. Nachdem die Versicherte und ihr Ehemann am 4. Dezember 2016 die USA erreicht hatten, wurde in der Folge eine ärztliche Zweitmeinung eingeholt und begann A.B. am 23. Dezember 2016 die empfohlene Immuntherapie mit Keytruda im Florida Institute E. Vom 28. Dezember 2016 bis 12. Januar 2017 nahm sie mit ihrem Ehemann und Familienangehörigen an einer Karibik-Kreuzfahrt teil, wobei sie auf dem Schiff mehrmals sowie am 4. Januar 2017 im Hospital Clinica F. ärztlich behandelt werden musste. Wieder in Florida erfolgte am 18. Januar 2017 eine weitere Behandlung mit dem Medikament Keytruda. Da sich ihr Gesundheitszustand rasch verschlechterte, wurde A.B. Ende Januar 2017 im Physicians Regional G. hospitalisiert und am 2. Februar 2017 in ihr Feriendomizil entlassen, wo sie am 3. Februar 2017 verstarb.
Mit Verfügung vom 28. April 2017 lehnte die Helsana die Übernahme der Kosten für die Immunisierungstherapie mit Keytruda im Florida Institute E., die Einholung der Zweitmeinung im Center H., sämtliche ambulanten und stationären Aufenthalte sowie für die Medikamentenbezüge in den USA im Zeitraum vom 8. Dezember 2016 bis 3. Februar 2017 ab, welche in Zusammenhang mit der Krebserkrankung standen. Die dagegen erhobene Einsprache hiess der Krankenversicherer in dem Sinne teilweise gut, als er sich bereit erklärte, die Kosten für den Spitalaufenthalt vom 28. Januar bis 2. Februar 2017 im Physicians Regional G. zu übernehmen. In Bezug auf weitergehende in den USA angefallene Kosten wurde die Rechtsvorkehr abgewiesen.
B. Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen wies die hiergegen eingereichte Beschwerde mit Entscheid vom 7. August 2019 ab.
C. A.A. lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit damit eine Verpflichtung der Helsana zur Vergütung der in den USA entstandenen Kosten für Behandlungen und Medikamente verneint werde, und die Helsana sei zu verpflichten, ihm den Betrag für die angeführten medizinischen Leistungen in der Höhe von insgesamt 27'314.88 US-Dollar zu vergüten.
Die Helsana schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Gesundheit verzichtet auf eine Vernehmlassung. A.A. lässt replikweise an seinem Standpunkt festhalten.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Leistungspflicht der Beschwerdegegnerin für die in den USA angefallenen Krankheitskosten verneint und den Einspracheentscheid vom 7. Februar 2018 bestätigt hat.
2.2 Im angefochtenen Entscheid wurden die massgeblichen Bestimmungen und Grundsätze betreffend Übernahme der Kosten von im Ausland erbrachten Leistungen aus der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Art. 34 Abs. 1 und 2 KVG; Art. 36 KVV [SR 832.102]) zutreffend dargelegt. Darauf wird verwiesen. Richtig ist insbesondere, dass eine Ausnahme vom Territorialitätsprinzip gemäss Art. 34 Abs. 2 KVG in Verbindung mit Art. 36 KVV einen Notfall voraussetzt (Art. 36 Abs. 2 KVV) oder aber, dass die - vom allgemeinen Leistungskatalog gemäss Art. 25 Abs. 2 KVG erfasste - medizinische Behandlung in der Schweiz nicht erbracht werden kann (Art. 36 Abs. 1 KVV). Letztere Konstellation ist vorliegend unstrittig nicht gegeben.
Zu prüfen ist im Folgenden einzig, ob die von der verstorbenen Versicherten in den USA in Anspruch genommenen - grundsätzlich indizierten - medizinischen Behandlungen Notfallcharakter aufwiesen.
2.3 Ein Notfall liegt vor, wenn Versicherte bei einem vorübergehenden Auslandaufenthalt einer unaufschiebbaren medizinischen Hilfe bedürfen und eine Rückreise in die Schweiz nicht möglich oder angemessen ist, nicht aber, wenn sich die versicherte Person zum Zweck dieser Behandlung ins Ausland begibt (Art. 36 Abs. 2 KVV; BGE 126 V 484 E. 4 S. 486).
Die Angemessenheit der Rückreise beurteilt sich nach den gesamten Umständen des einzelnen Falls. Dazu gehören die medizinische Zumutbarkeit der Rückreise, die Kosten der Rückreise im Verhältnis zu den Behandlungskosten, aber auch die Prüfung, ob die Behandlung in der Schweiz möglich gewesen wäre oder ob die Rückkehr eine Verzögerung der Behandlung und dadurch eine Verschlechterung des Gesundheitszustands nach sich gezogen hätte (Urteil 9C_1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 2.3 mit Hinweisen). Ein Notfall liegt also vor, wenn die Behandlung im Ausland aus medizinischen Gründen unaufschiebbar und eine Rückkehr in die Schweiz nicht angemessen ist. Kein Notfall ist gegeben, wenn sich die Rückreise medizinisch gesehen als möglich und auch unter Berücksichtigung der damit verbundenen Kosten als zumutbar erweist (vgl. auch GEBHARD EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, N. 8 zu Art. 34 KVG; ders
., Krankenversicherung [nachfolgend: Krankenversicherung], in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 575 Rz. 543).
3.
3.1 Nach den unbestritten gebliebenen und daher - mangels offensichtlicher Fehlerhaftigkeit (nicht publ. E. 1) - für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz ist von folgender Sachlage auszugehen: Die verstorbene Versicherte wusste bereits vor ihrer Abreise aus der Schweiz am 16. November 2016 (nach Italien für die Einschiffung Richtung USA mit dortiger Ankunft am 4. Dezember 2016), dass wegen des diagnostizierten Krebsleidens in den nächsten Wochen mit einer medizinischen Behandlung begonnen werden musste. Abzuwarten waren lediglich noch die Resultate der am 15. November 2016 vorgenommenen Biopsie, gestützt auf welche auch die Art der Therapie (Chemo- und/oder Immunisierungstherapie) festgelegt werden sollte. Am 25. November 2016 informierte der behandelnde Arzt PD Dr. med. D. die Versicherte und ihren Ehemann dahingehend, dass auf Grund des Biopsiebefundes eine Immuntherapie mit dem Medikament Keytruda und nicht eine Chemotherapie empfohlen werde. Nach ihrer Ankunft in den USA nahmen die Eheleute umgehend Kontakt mit dem Florida Institute E. auf, um die entsprechende Behandlung einzuleiten. Am 23. Dezember 2016 wurde diese begonnen, nachdem zuvor noch eine Zweitmeinung im Center H. eingeholt worden war.
3.2
3.2.1 Auf Grund der geschilderten Vorgänge kann zwar nicht angenommen werden, dass die Versicherte sich in erster Linie zum Zweck der medizinischen Behandlung in die USA begeben hat. Dennoch ist aber mit dem kantonalen Gericht von einer voraussehbaren Beanspruchung von erheblichen medizinischen Leistungen während des mehrmonatigen, von Dezember 2016 bis April 2017 geplanten USA-Aufenthalts auszugehen. Insbesondere kann den Unterlagen nicht entnommen werden - und wird seitens des Beschwerdeführers auch nicht geltend gemacht -, dass eine Absage der Reise oder, nachdem die geeignete Therapieform feststand, eine vorzeitige Rückkehr in die Schweiz je in Betracht gezogen bzw. entsprechende Vorbereitungen getroffen worden wären. Vielmehr finden sich, worauf im angefochtenen Entscheid eingehend hingewiesen wird, in den Akten diverse Anhaltspunkte, dass bereits vor der Abreise am 16. November 2016 für die verstorbene Versicherte und ihren Ehemann feststand, die Behandlung des Krebsleidens in den USA vornehmen zu lassen. So war bereits am 15. November 2016 klar, dass eine - wie auch immer geartete - Therapie durchgeführt werden musste. Nachdem PD Dr. med. D. am 25. November 2016 über die Biopsie-Ergebnisse orientiert und die Immunisierungstherapie mit Keytruda empfohlen hatte, prüften bzw. organisierten die Eheleute nicht eine Rückreise in die Schweiz, um die entsprechende Behandlung zeitnah im Spital C. starten zu können, sondern es wurden explizit Behandlungsmöglichkeiten in den USA eruiert. Auch kontaktierte der Ehemann am 7. Dezember 2016 die Notrufzentrale der Allianz Global Assistance und ersuchte um Kostengutsprache für eine Lungenkrebsbehandlung im Center H. Ohne die Kostengutsprache abzuwarten, begann die Versicherte am 23. Dezember 2016 mit der Immunisierungstherapie im Florida Institute E.
3.2.2 Es handelte sich folglich um eine bewusst in Kauf genommene Behandlung des Leidens im Ausland. Dass die konkrete Therapieform bei Abreise nach Italien noch nicht bestimmt war, vermag daran nichts zu ändern, stand doch jedenfalls fest, dass eine Behandlungsbedürftigkeit vorlag. Auch sind keine Hinweise erkennbar, dass sich die Versicherte am 25. November 2016, als ihr die geeignete Behandlung bekannt gegeben worden war, spätestens aber Anfang Dezember 2016, nachdem sie und ihr Ehemann in den USA eingetroffen waren, aus gesundheitlichen Gründen ausserstande gesehen hätte, die Heimreise anzutreten. Vielmehr deuten die Aktivitäten in den USA, wie der mehrstündige Flug am 22. Dezember 2016 nach Houston/Texas, um dort medizinische Abklärungen vornehmen zu lassen, respektive die Teilnahme an der vom 28. Dezember 2016 bis 12. Januar 2017 dauernden Kreuzfahrt in Mittel- und Südamerika, auf eine grundsätzliche (Rück-)Reisefähigkeit der Versicherten hin. Belege, die eine Transportunfähigkeit für diesen Zeitraum bezeugten, wurden denn auch nicht beigebracht bzw. sind den Akten nicht zu entnehmen. Wie bereits im angefochtenen Entscheid dargelegt wurde, erscheint die Rückkehr der Versicherten in die Schweiz zwecks Durchführung der Immunisierungstherapie mit Keytruda sodann weder aus finanziellen (Rückreisekosten, allfällige Annullationskosten etc.) noch aus anderen Gründen (persönliche und/oder familiäre Gegebenheiten) als unverhältnismässig. Insbesondere rechtfertigt der Umstand, dass die Versicherte und ihr Ehemann die Wintermonate seit Jahren in Florida verbringen und die damit in Zusammenhang stehende (An-)Reise mittels Schiffspassage von Rom nach Florida sowie die anlässlich des 80. Geburtstags der Versicherten mit der Familie durchgeführte Karibik-Kreuzfahrt von langer Hand geplant und gebucht waren, kein - nur ausnahmsweise gestattetes - Abweichen vom Territorialitätsprinzip. Zu keinem anderen Ergebnis führt angesichts von Behandlungskosten in den USA von insgesamt 71'766.32 US-Dollar schliesslich der bei der Beurteilung der Angemessenheit der Rückreise ebenfalls zu berücksichtigende finanzielle Aspekt.
Bei der fraglichen Immunisierungstherapie mit Keytruda handelte es sich somit um eine wenn auch nicht im Detail geplante, so doch mit der Mitte November 2016 getätigten Abreise ins Ausland (eventualvorsätzlich) in Kauf genommene Behandlung. Auch ist deren Notfallcharakter im Sinne von Art. 36 Abs. 2 KVV zu verneinen, wäre die frühzeitige Rückreise in die Schweiz doch sowohl in gesundheitlicher Hinsicht ohne medizinische Risiken möglich als auch aus finanziellen und/oder persönlichen Gründen angemessen und verhältnismässig gewesen. Die entsprechenden Kosten sind daher nicht von der Beschwerdegegnerin zu vergüten.
3.3 Was in der Beschwerde vorgebracht wird, vermag daran nichts zu ändern.
3.3.1 Entgegen den betreffenden Ausführungen drängt sich vor dem Hintergrund der gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Notfallbegriff selbst im Licht des Rechts auf persönliche Freiheit und in Anbetracht der Kritik der Lehre am strengen Notfallbegriff (vgl. u.a. EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 8 zu Art. 34 KVG; ders., Krankenversicherung, a.a.O., S. 576 Rz. 547) keine abweichende Betrachtungsweise auf. In diesem Kontext ist denn auch auf die besondere gesetzliche Regelung der Leistungsansprüche in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung hinzuweisen: Das Prinzip der Inlandbehandlung ist eng verbunden mit dem gesetzlichen System der Spitalplanung und -finanzierung, das durch eine freie - oder auch nur faktisch erleichterte - Wahl zwischen In- und Auslandbehandlung in Frage gestellt würde (BGE 131 V 271 E. 3.2 S. 276). Sodann besteht in der Krankenversicherung ein besonderes System der zugelassenen Leistungserbringer (Art. 35 ff. KVG), weshalb nicht etwa unter Berufung auf die Austauschbefugnis eine von einem nicht zugelassenen Leistungserbringer erbrachte Leistung übernommen werden kann (BGE 126 V 330 E. 1b S. 332 f.; Urteil 9C_ 1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 2.4 mit weiteren Hinweisen). Diese Grundsätze würden durch einen gelockerten Notfallbegriff in Bezug auf Auslandbehandlungen tangiert. Anzumerken gilt es schliesslich auch, dass die vorliegend zu beurteilende Konstellation in Bezug auf die monierte Verletzung des Rechts auf persönliche Freiheit im Sinne der freien Mobilität entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu vergleichen ist mit Fällen chronisch Erkrankter (wie beispielsweise Dialysepatienten). Bei Letzteren darf der Verzicht auf eine Auslandreise wegen der regelmässig notwendigen Behandlung oder eines Erkrankungsrisikos aus Gründen der Schadenminderungspflicht unter diesem Titel wohl nicht leichthin verlangt werden (so etwa EUGSTER, Krankenversicherung, a.a.O., S. 576 Rz. 547).
3.3.2 Ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag der Beschwerdeführer ferner aus dem von ihm angerufenen Vertrauensschutz. Zwar deutet die von der Beschwerdegegnerin am 11. November 2016 ausgestellte "Versicherungsbestätigung für das Ausland" darauf hin, dass die Versicherte bzw. ihr Ehemann vor der Abreise in die USA die entsprechende allgemeine Versicherungsdeckung thematisiert haben. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat - Anhaltspunkte für eine offensichtliche Unrichtigkeit sind nicht erkennbar (nicht publ. E. 1) -, geht daraus jedoch nicht hervor, dass die im damaligen Zeitpunkt bereits bekannte Behandlungsnotwendigkeit des diagnostizierten Krebsleidens angesprochen und dafür ein spezifischer Versicherungsschutz zugesichert worden wäre. Aus der Bestätigung lässt sich namentlich nicht auf eine über die gesetzlichen Regelungen hinausgehende Erstattung von Behandlungskosten schliessen. Zudem wurde darin ausdrücklich festgehalten, dass eine Kostenübernahme im Ausland nur solange erfolge, als eine Rückkehr in die Schweiz auf Grund des Gesundheitszustands der versicherten Person ausgeschlossen sei. Es hätte folglich an der Versicherten bzw. am Beschwerdeführer gelegen, noch vor ihrer Abreise am 16. November 2016 die Beschwerdegegnerin um eine entsprechend präzisierte bzw. ergänzte Bestätigung zu ersuchen. Ein diesbezüglicher Vermerk ist indessen nicht aktenkundig; ebenso fehlt eine anderweitige schriftliche Bekräftigung einer mündlichen Deckungszusage. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht auszumachen, inwiefern die Beschwerdegegnerin ihrer Aufklärungs- und Beratungspflicht im Sinne von Art. 27 Abs. 2 ATSG (dazu im Detail Urteil 9C_1009/2010 vom 29. Juli 2011 E. 3.2 f.) nicht nachgekommen sein soll.
Der vorinstanzliche Entscheid ist in diesem Punkt zu schützen.
4.
4.1 Näher zu beleuchten sind die zeitlich nach der Immunisierungstherapie respektive durch Leistungserbringer ausserhalb des Florida Institute E. erbrachten medizinischen Leistungen.
4.2 Diesbezüglich wurde im angefochtenen Entscheid erwogen, dass sich der Gesundheitszustand der Versicherten nach der medizinischen Aktenlage primär bedingt durch das fortschreitende Krebsleiden (metastasierendes Adenokarzinom der Lunge, Lebermetastasen, Lymphknotenmetastasen) und allenfalls verstärkt durch die Nebenwirkungen der Immunisierungstherapie seit der Diagnosestellung im Herbst 2016 zunehmend verschlechtert habe. Mit überwiegender Wahrscheinlichkeit sei deshalb davon auszugehen, dass die fraglichen Behandlungen wegen Atem- und Verdauungsbeschwerden sowie Problemen mit der Nahrungsaufnahme im Florida Institute E. in Zusammenhang mit der Grunderkrankung gestanden hätten. Dasselbe gelte - so die Vorinstanz im Weiteren - auch für die ausserhalb des Florida Institute E. erbrachten ärztlichen Leistungen sowie die im besagten Zeitraum verabreichten Medikamente.
Hinweise für eine offensichtliche Fehlerhaftigkeit dieser Feststellungen sind nicht ersichtlich und ergeben sich auch nicht aus den Ausführungen in der Beschwerde.
4.3 Das Bundesgericht hat im Kontext mit dem aus medizinischen Gründen bedingten Aufenthalt in einem ausserkantonalen Spital erkannt (zu aArt. 41 Abs. 3 KVG, in der bis 31. Dezember 2008 in Kraft gestandenen Fassung), dass die Behandlung, welche in einem zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer medizinischen Massnahme steht, die nicht aus medizinischen Gründen ausserkantonal durchgeführt wurde, keinen Notfallcharakter aufweist und daher - ebenfalls - nicht vergütungspflichtig ist. Dabei genügt es grundsätzlich, dass die notfallmässig zu behandelnde Erkrankung zu den möglichen Risiken des freiwillig ausserkantonal durchgeführten medizinischen Eingriffs gehört und die Notfallsituation während des Spitalaufenthalts eintritt (Urteile K 117/06 vom 10. Juli 2007 E. 3.2 und 6 sowie [des Eidg. Versicherungsgerichts] K 81/05 vom 13. April 2006 E. 5.2, in: RKUV 2006 Nr. KV 369 S. 232). Ob die sofortige medizinische Hilfe erfordernde Erkrankung voraussehbar war oder sogar eine gewisse Auftretenswahrscheinlichkeit bestand, ist nicht von Belang (erwähnte Urteile K 117/06 E. 6 und K 81/05 E. 5.3). Zu diesen Risiken zählen insbesondere alle Erkrankungen, deren Entstehung durch die freiwillig ausserkantonal durchgeführte Behandlung begünstigt werden kann. Unerheblich ist, ob die notfallmässig zu behandelnde Krankheit wahrscheinlich oder sogar überwiegend wahrscheinlich die natürlich kausale Folge des freiwillig ausserkantonal durchgeführten Eingriffs ist und ob sie unter diagnostischen und therapeutischen Gesichtspunkten als selbstständiges Krankheitsgeschehen zu betrachten ist. Anderes gilt nur, wenn gesagt werden kann, dass es mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auch ohne die freiwillig ausserkantonal durchgeführte Behandlung zur notfallmässig behandlungsbedürftigen Erkrankung gekommen wäre (Urteil K 117/06 E. 6; vgl. auch Urteil 9C_812/2008 vom 31. März 2009 E. 2.2 und 3; ferner MANUELA GEBERT, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz/Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, 2020, N. 23 zu Art. 41 KVG).
Diese Grundsätze wurden im Urteil 9C_177/2017 vom 20. Juni 2017 (E. 7) mit Blick auf die Voraussetzungen der notfallmässigen Auslandsbehandlung gemäss Art. 36 Abs. 2 KVV analog übernommen (vgl. auch EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 26 zu Art. 41 KVG).
4.4
4.4.1 Für den hier zu beurteilenden Fall gilt demnach Folgendes: Falls die in E. 4.2 hiervor geschilderten gesundheitlichen Probleme überwiegend wahrscheinlich Folge der sich verschlechternden Grunderkrankung in Form des fortschreitenden Krebsleidens sind ("... correspondait à une évolution prévisible d'un cancer ..." [Urteil 9C_ 177/2017 vom 20. Juni 2017 E. 7.3]), die auch ohne die - nicht der Leistungspflicht unterstehende - Immunisierungstherapie aufgetreten wären ("... serait également survenue même si l'assurée n'avait pas suivi les essais cliniques aux Etats-Unis. ..." [Urteil 9C_177/ 2017 E. 7.3]), hat die Beschwerdegegnerin die dadurch angefallenen Behandlungskosten zu vergüten. Allein der Umstand, dass A.B. sich in den USA aufgehalten und sich dort der fraglichen Therapieunterzogen hat, vermöchte den Versicherungsschutz für die betreffenden medizinischen Leistungen diesfalls nicht auszuschliessen, zumal ihr in diesem zeitlichen Stadium eine Rückreise in die Schweiz nicht mehr zumutbar war.
4.4.2 Die vorhandenen medizinischen Akten erlauben in diesem Punkt keine abschliessende Beurteilung. Die Sache ist daher an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie die entsprechenden Abklärungen vornehme und gestützt darauf erneut - nach Massgabe der dargelegten Rechtsprechungsgrundsätze - über den entsprechenden Leistungsanspruch befinde. Der angefochtene Entscheid und der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 7. Februar 2018 sind insoweit aufzuheben.
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Art. 34 cpv. 1 e 2 LAMal; art. 36 cpv. 2 OAMal; assunzione dei costi per le prestazioni fornite all'estero da parte dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie. Il trattamento in nesso temporale e materiale con una cura medica effettuata fuori Cantone non per motivi d'ordine medico non ha carattere d'urgenza e pertanto non può essere assunto. La situazione sarebbe diversa solo se, anche senza il trattamento eseguito volontariamente fuori Cantone, una malattia che necessita un trattamento urgente si sarebbe manifestata con un grado di verosimiglianza preponderante. Questi principi sono applicabili per analogia ai presupposti dell'art. 36 cpv. 2 OAMal per l'assunzione dei trattamenti effettuati all'estero in caso d'urgenza (cfr. sentenza 9C_177/2017 del 20 giugno 2017; consid. 4.3). Nella fattispecie, la causa è rinviata all'assicuratore malattia in quanto l'incarto medico non consente di pronunciarsi in modo conclusivo sulla questione se i problemi alla salute in esame costituivano, in termini di verosimiglianza preponderante, la conseguenza della malattia principale in via di peggioramento (cancro progressivo) che si sarebbero in ogni modo sviluppati anche senza l'immunoterapia eseguita negli Stati Uniti, la quale non rientra nei trattamenti sottoposti all'obbligo di assunzione (consid. 4.4).
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146 V 195
Sachverhalt ab Seite 196
A. Für A., geboren 1959, erliess die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) am 17. Mai 2000 eine Nichteignungsverfügung bezüglich der Exposition von Getreidemehlstaub. A. war seit dem 1. November 2000 bei der B. AG als Küchenmitarbeiter angestellt und in dieser Eigenschaft bei der Sympany Versicherungen AG (nachfolgend: Sympany) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen und Berufskrankheiten versichert. Am 6. Oktober 2009 erlitt er nach Genuss von Reis mit Nüssen eine anaphylaktische Reaktion. In der Folge fanden verschiedene medizinische Abklärungen statt und der Zustand verbesserte sich. A. nahm vom 1. September 2011 bis 28. Februar 2012 an einem Arbeitstraining der Invalidenversicherung teil. Am 12. Januar 2012 fand eine Besprechung der Suva mit einer Mitarbeiterin des Personaldienstes der B. AG und einer Vertreterin der Sympany statt; dabei wurde eine weitergehende Nichteignungsverfügung in Aussicht gestellt. Am 17. Januar 2012 erstattete die Arbeitgeberin der Sympany eine Schadensmeldung, gemäss welcher A. seit ca. Anfang November 2011 an einer Lebensmittelallergie leide. Die B. AG hatte das Arbeitsverhältnis bereits im Dezember 2011 per 29. Februar 2012 gekündigt. In der Folge bezog A. vom 1. März 2012 bis 2. Oktober 2013 Arbeitslosenentschädigung. Am 24. Mai 2012 erliess die Suva mit sofortiger Wirkung eine Nichteignungsverfügung für Arbeiten mit Exposition zu Getreidemehlstaub und Staub von Nüssen. Am 20. August 2013 ersuchte A. die Suva um Ausrichtung einer Übergangsentschädigung nach Art. 86 der Verordnung vom 19. Dezember 1983 über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten (Verordnung über die Unfallverhütung, VUV; SR 832.30). Mit Schreiben vom 4. Dezember 2015 wies die Suva ihn darauf hin, dass ein Anspruch auf Übergangsleistungen zuständigkeitshalber bei der Sympany geltend zu machen sei. Die Sympany wies das entsprechende Gesuch mit Verfügung vom 10. Februar 2017 mit der Begründung ab, dieses sei zu spät eingereicht worden. Die dagegen erhobene Einsprache wies die Sympany mit Einspracheentscheid vom 23. März 2018 mangels Zuständigkeit ab, da A. im Zeitpunkt der Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 arbeitslos und daher bei der Suva versichert gewesen sei.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Kantonsgericht Basel-Landschaft mit Entscheid vom 10. Oktober 2019 gut, hob den Einspracheentscheid vom 23. März 2018 auf und wies die Sache an die Sympany zurück, damit diese nach weiteren Abklärungen über den Anspruch von A. auf eine Übergangsentschädigung neu entscheide.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die Sympany, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei der Einspracheentscheid vom 23. März 2018 zu bestätigen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei die Suva am Verfahren zu beteiligen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Die Suva schliesst sich inhaltlich der Vorinstanz an, ohne einen Antrag zu stellen. Das Bundesamt für Gesundheit verzichtet auf eine Vernehmlassung.
D. Mit Verfügung vom 18. März 2020 erteilte das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Nach Art. 84 Abs. 2 UVG können die Durchführungsorgane Versicherte, die hinsichtlich Berufsunfällen oder Berufskrankheiten durch bestimmte Arbeiten besonders gefährdet sind, von diesen Arbeiten ausschliessen. Der Bundesrat ordnet die Entschädigung für Versicherte, die durch den Ausschluss von ihrer bisherigen Arbeit im Fortkommen erheblich beeinträchtigt sind und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben. Von dieser Befugnis hat der Bundesrat in den Art. 83 ff. VUV Gebrauch gemacht.
4.2 Gemäss Art. 78 Abs. 1 VUV kann die Suva durch Verfügung einen Arbeitnehmer, der den Vorschriften über die arbeitsmedizinische Vorsorge untersteht, von der gefährdeten Arbeit ausschliessen (Nichteignung) oder seine Beschäftigung bei dieser Arbeit unter bestimmten Bedingungen zulassen (bedingte Eignung). Der Arbeitgeber erhält eine Kopie der Verfügung. Ist der Arbeitnehmer imstande, die Arbeit ohne Bedingungen zu verrichten (Eignung), so teilt es die Suva dem Arbeitnehmer und dem Arbeitgeber mit. Nach Abs. 2 kann die Nichteignung nur dann verfügt werden, wenn der Arbeitnehmer bei der weiteren Ausübung seiner bisherigen Tätigkeit einer erheblichen Gefährdung ausgesetzt ist. Sie kann befristet oder dauernd sein. Die Verfügung muss auf die Beratungs- und Entschädigungsmöglichkeiten verweisen.
4.3 Gestützt auf Art. 86 Abs. 1 VUV erhält der Arbeitnehmer, der von einer Arbeit befristet oder dauernd ausgeschlossen oder nur als bedingt geeignet erklärt worden ist, vom Versicherer eine Übergangsentschädigung, wenn er durch die Verfügung trotz persönlicher Beratung, trotz Bezuges von Übergangstaggeld und trotz des ihm zumutbaren Einsatzes, den ökonomischen Nachteil auf dem Arbeitsmarkt wettzumachen, in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt bleibt (lit. a), in einem Zeitraum von zwei Jahren unmittelbar vor Erlass der Verfügung oder vor einem medizinisch notwendigen und tatsächlich vollzogenen Wechsel der Beschäftigung bei einem der Versicherung unterstellten Arbeitgeber mindestens 300 Tage lang die gefährdende Arbeit ausgeübt hat (lit. b) und innert zweier Jahre, nachdem die Verfügung in Rechtskraft erwachsen oder ein Anspruch auf Übergangstaggeld erloschen ist, beim Versicherer jenes Arbeitgebers, bei dem er zur Zeit des Erlasses der Verfügung gearbeitet hat, ein entsprechendes Gesuch stellt (lit. c). Die Übergangsentschädigung wird nur gewährt, wenn die Voraussetzungen von Art. 86 Abs. 1 lit. a-c VUV kumulativ erfüllt sind (BGE 130 V 433 E. 2.2 S. 436).
5.
5.1 Die Vorinstanz führte im Wesentlichen aus, mit dem Begriff Arbeitnehmer in Art. 86 VUV knüpfe die Entschädigung an ein konkretes Arbeitsverhältnis an, weshalb als Versicherer einzig der obligatorische Unfallversicherer jenes Arbeitgebers in Frage kommen könne, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei. Weiter ergebe sich auch aus dem Sinn und Zweck sowohl der Nichteignungsverfügung als auch der Übergangsleistung, dass diese direkt im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stünden. Gedeckt sei stets ein Risiko, das aus einer konkreten versicherten beruflichen Tätigkeit resultiere und für welches der Unfallversicherer jenes Arbeitgebers einzustehen habe, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei. Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV bestimme die Frist, innert welcher das Gesuch um Übergangsentschädigung einzureichen sei. Aus dieser Bestimmung lasse sich indes keine (zusätzliche) Regelung der Zuständigkeit des Versicherers ableiten. Mit Blick auf den Wortlaut der französisch- und italienischsprachigen Fassungen der Norm sei die Formulierung vielmehr in dem Sinne zu verstehen, dass für die Übergangsentschädigung jener Versicherer zuständig bleibe, bei dem die versicherte Person zur Zeit des Entscheids über die Nichteignung versichert gewesen sei. Daher ändere an der Zuständigkeit des Unfallversicherers des Arbeitgebers auch die Beendigung des Arbeitsverhältnisses zeitnah vor dem Erlass der Nichteignungsverfügung nichts. Die gegenteilige Auffassung der Sympany hätte zur Folge, dass arbeitslose Versicherte vom Anspruch auf Übergangsentschädigung ausgeschlossen wären, da sie nicht (mehr) in einem Arbeitsverhältnis stünden. Dies wäre aber wiederum mit dem Zweck der Übergangsentschädigung, den Betroffenen die Suche einer anderen Stelle resp. den Erwerb neuer beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten zu erleichtern, nicht vereinbar. Der klare Wortlaut, der normspezifische Zweck, die Materialien und die Systematik führten zum Ergebnis, dass das Gesuch um Übergangsentschädigung im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV beim Versicherer jenes Arbeitgebers zu stellen sei, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei.
5.2 Die Sympany macht insbesondere geltend, zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung sei der Beschwerdegegner arbeitslos und nicht mehr bei ihr gemäss UVG versichert gewesen. Entgegen der Vorinstanz sei kein Grund ersichtlich, weshalb der Wortlaut von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV den wahren Sinn der Norm nicht wiedergeben sollte. Konkret stehe die Nichteignungsverfügung vor allem im Zusammenhang mit den künftigen Tätigkeiten des Versicherten, weil er infolge Nichteignungsverfügung bei der Stellensuche eingeschränkt sei. Dieser sei trotz Stellensuche und Leistungen der Arbeitslosenversicherung in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt geblieben, weil er keine neue Stelle gefunden habe. Deshalb beanspruche er auch eine Übergangsentschädigung nach Art. 86 ff. VUV. Dafür könne nur die Suva zuständig sein, da sie trotz des Wegfalls der Gefährdung am bisherigen Arbeitsplatz während der Arbeitslosigkeit eine Nichteignungsverfügung ohne Rückwirkung gegenüber der Sympany verfügt habe. Die in der Beschwerde vertretene Auffassung habe entgegen der Vorinstanz nicht zur Folge, dass arbeitslose Versicherte vom Anspruch auf Übergangsentschädigung ausgeschlossen seien, weil in solchen Fällen der Unfallversicherer der Arbeitslosen, d.h. die Suva, als Arbeitgeber im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV gelte. Es könne nicht entscheidend sein, wie lange die gefährdete Arbeit zurückliege. Ausschlaggebend sei einzig, ob eine Person zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung noch beim Unfallversicherer versichert gewesen sei, von dem sie Leistungen beanspruche. Vorliegend sei dies nicht der Fall gewesen, weshalb sie nicht leistungspflichtig sei.
5.3 Der Versicherte vertritt den Standpunkt, Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV betreffe nur die Zuständigkeit zur Anmeldung des Gesuchs um Übergangsentschädigung, nicht aber die Frage, wer diese zu leisten habe. Zudem könne die Sympany aus dem Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 nichts zu ihren Gunsten ableiten, da sich dieses Urteil auf die Voraussetzungen der Übergangsentschädigung beziehe, nicht aber auf die Zuständigkeit. Es bleibe bei der vorinstanzlichen Beurteilung, wonach jener Unfallversicherer leistungspflichtig sei, bei dem die versicherte Person beim Auftreten der Berufskrankheit versichert gewesen sei.
6.
6.1
6.1.1 Bis Ende 1995 blieben arbeitslose Personen, soweit sie bereits vor ihrer Arbeitslosigkeit nach UVG versichert waren, weiterhin ohne Prämienzahlung für Nichtberufsunfälle versichert. Zuständig war der Versicherer, bei dem sie vor ihrer Arbeitslosigkeit versichert waren. Diese Fortdauer der bisherigen Versicherung stützte sich auf Art. 7 Abs. 1 lit. b der Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung (UVV; SR 832.202) in der bis 30. Juni 2005 geltenden Fassung, aufgrund welcher das Taggeld der Arbeitslosenversicherung als Lohn im Sinne von Art. 3 Abs. 5 UVG galt und so die Versicherung trotz Auflösung des Arbeitsverhältnisses nicht beendet worden war. Das versicherte Risiko wurde somit de facto durch die Prämien für Nichtberufsunfälle jener Branchen finanziert, in welchen die arbeitslose Person während ihrer Erwerbstätigkeit versichert war. Arbeitslose Personen, die vor ihrer Arbeitslosigkeit in keinem Arbeitsverhältnis standen (z.B. Personen nach Abschluss ihrer Ausbildung), waren dagegen nicht nach UVG versichert. Am 1. Januar 1996 ist das Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung (AVIG; SR 837.0) mit Art. 22a Abs. 4 ergänzt worden, der die auf der Arbeitslosenentschädigung zu erhebenden Beiträge für die Sozialversicherungen regelt. Seither sind arbeitslose Personen ausschliesslich über die Suva versichert und müssen Prämien bezahlen. Gestützt darauf erliess der Bundesrat die bis 31. Dezember 2016 in Kraft gewesene Verordnung vom 24. Januar 1996 über die Unfallversicherung von arbeitslosen Personen (UVAL; AS 1996 698; Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung, BBl 2008 5417 Ziff. 2.1.3.5; vgl. auch AGNES LEU, Die Unfallversicherung für arbeitslose Personen, SZS 2008 S. 261 sowie SYLVIA LÄUBLI ZIEGLER, in: Basler Kommentar, Unfallversicherungsgesetz, 2019, N. 28 zu Art. 66 UVG; GÄCHTER/GERBER, in: Basler Kommentar, Unfallversicherungsgesetz, 2019, N. 99 zu Art. 92 UVG und FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1111 Rz. 799). Damit wurden alle arbeitslosen Personen, welche die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllten oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezogen, obligatorisch bei der Suva versichert (LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 28 zu Art. 66 UVG; HANS-JAKOB MOSIMANN, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 19 zu Art. 66 UVG). Dabei handelt es sich um eine Versicherung gegen Nichtberufsunfälle (BGE 133 V 161 E. 2.2.1 S. 164, bestätigt mit BGE 143 V 341 E. 3.2.1 S. 343; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2374 Rz. 358; LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 28 zu Art. 66 UVG; KIESER/SCHEIWILLER, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 8 zu Art. 91 UVG; GÄCHTER/ GERBER, a.a.O., N. 43 zu Art. 91 UVG). Aus Gründen der Praktikabilität erfolgte diese zu einem einheitlichen Prämiensatz bei der Suva (NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2374 Rz. 358). Sie beginnt mit dem Tag, an dem die arbeitslose Person erstmals die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllt oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezieht (Art. 3 Abs. 1 aUVAL resp. Art. 3 Abs. 1 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung; BGE 143 V 341 E. 3.2.1 S. 343 mit Hinweisen) und endet mit dem 30. resp. 31. Tag nach dem Tag, an dem die arbeitslose Person letztmals die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllt oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezogen hat (Art. 3 Abs. 2 aUVAL resp. Art. 3 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 in Kraft stehenden Fassung). Erleidet die versicherte Person bei Ausübung eines unselbstständigen Zwischenverdienstes oder eines Eignungseinsatzes an einem Arbeitstag einen Berufs- und Nichtberufsunfall, ist die Versicherung des Einsatzbetriebes zuständig (Art. 6 Abs. 1 und 2 aUVAL bzw. Art. 130 Abs. 1 und 2 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung; BGE 133 V 161 E. 5 S. 166). Lediglich bei Unfällen während eines Zwischenverdienstes in selbstständiger Stellung bleibt die Suva leistungspflichtig
(Art. 6 Abs. 3 aUVAL resp. Art. 130 Abs. 3 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung). Seit 1. Januar 2017 bilden Art. 1a Abs. 1 lit. b und Art. 66 Abs. 3 bis UVG die gesetzliche Grundlage für die Versicherung von arbeitslosen Personen bei der Suva.
6.1.2 Im Rahmen der 1. UVG-Revision wurde auch der Grundsatz betont, dass es sich bei der Nichtberufsunfallversicherung für arbeitslose Personen um einen selbstständigen Versicherungszweig handelt, für den die Suva eine gesonderte Rechnung zu führen hat (Art. 89 Abs. 2 bis UVG, in Kraft seit 1. Januar 2017; KIESER/SCHEIWILLER, a.a.O., N. 14 f. zu Art. 89 UVG mit Hinweisen auf die Materialien). Begründet wurde dies mit den höheren Kosten im Vergleich zur Nichtberufsunfallversicherung der Erwerbstätigen sowie weiteren Besonderheiten der Nichtberufsunfallversicherung für arbeitslose Personen (KIESER/SCHEIWILLER, a.a.O., N. 15 zu Art. 89 UVG).
6.1.3 Es würde nun Sinn und Zweck einer Nichteignungsverfügung (vgl. dazu hinten E. 7.1.6) widersprechen, wenn die Suva, deren Zuständigkeit sich ausschliesslich aus der gesetzlichen Regelung der Versicherungsdeckung für Nichtberufsunfälle von arbeitslosen Personen ergibt, die Übergangsentschädigung bezahlen müsste, bloss weil kurz zuvor das Arbeitsverhältnis zwischen der versicherten Person und ihrem Arbeitgeber aufgelöst worden war. Arbeitslosigkeit birgt kein versichertes Risiko, das zu einer Nichteignungsverfügung führen könnte.
6.2 Der Versicherte war im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung als Arbeitsloser bei der Suva gegen Nichtberufsunfälle versichert, wobei auf den vorliegenden Fall aufgrund der Übergangsbestimmungen die aUVAL zur Anwendung gelangt (vgl. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 [AS 2016 4387]; BGE 143 V 341 E. 3.1 S. 343). Von daher lässt sich die vorliegende Konstellation nicht unter der Bestimmung von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV subsumieren, da der Versicherte bei der Suva bloss gegen die Folgen von Nichtberufsunfällen, jedoch nicht in Zusammenhang mit einer beruflichen Tätigkeit versichert war. Folglich ist die Suva in ihrer Funktion als Versicherer von arbeitslosen Personen für Nichtberufsunfälle nicht leistungspflichtig für die Folgen von Berufskrankheiten oder für Leistungen im Rahmen der Prävention von Berufsunfällen und Berufskrankheiten.
7. Zu prüfen bleibt, ob die Sympany in ihrer Eigenschaft als Unfallversicherer des letzten Arbeitgebers vor Erlass der Nichteignungsverfügung zuständig ist für die allfällige Ausrichtung einer Übergangsentschädigung.
7.1
7.1.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das grammatikalische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergab (BGE 145 V 2 E. 4.1 S. 6; BGE 142 V 442 E. 5.1 S. 445; je mit Hinweisen).
7.1.2 Gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV ist das Gesuch um Übergangsentschädigung beim Versicherer jenes Arbeitgebers zu stellen, bei dem der Versicherte zur Zeit des Erlasses der Verfügung gearbeitet hat ("il présente à l'assureur de l'employeur qui l'occupait au moment où la décision a été prise, une demande à cet effet..."; "presenti all'assicuratore del datore di lavoro che l'occupava al momento in cui è stata presa la decisione una domanda corrispondente...").
7.1.3 Die Zuständigkeit der Suva zum Erlass der Nichteignungsverfügung ergibt sich nicht aufgrund eines Arbeitsverhältnisses, sondern aus ihrer Funktion als Durchführungsorgan im Rahmen der Prävention von Berufsunfällen und Berufskrankheiten (Art. 85 Abs. 1 UVG; Art. 78 Abs. 1 VUV). Die Suva erlässt zwar die Nichteignungsverfügung; sie ist aber in ihrer Funktion als Durchführungsorgan der Prävention nicht leistungspflichtig für allenfalls geschuldete Übergangstaggelder resp. Übergangsentschädigungen. Diese Zuständigkeit kann alle Unfallversicherer gemäss Art. 68 UVG treffen (FRÉSARD/MOSER-SZELESS, a.a.O., S. 1098 Rz. 744).
7.1.4 Im Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 2 UVG kann der Botschaft vom 18. August 1976 zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung Folgendes entnommen werden (BBl 1976 III 216 Ziff. 406.12):
"Die Entschädigung an Versicherte, die durch den Ausschluss von der bisherigen Arbeit in ihrem Fortkommen erheblich beeinträchtigt werden und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben, wird vom Bundesrat in analoger Weise zu ordnen sein, wie dies in den Artikeln 18-21 der Verordnung vom 23. Dezember 1960 über die Verhütung von Berufskrankheiten geschehen ist."
In der parlamentarischen Beratung gab dieser Vorschlag keinen Anlass zu Diskussionen (Urteil 8C_547/2014 vom 15. Oktober 2014 E. 4.2). Die Formulierung von Art. 86 Abs. 1 VUV baut somit auf derjenigen von Art. 18 der bis 31. Dezember 1983 in Kraft gewesenen Verordnung vom 23. Dezember 1960 über die Verhütung von Berufskrankheiten (AS 1960 1660) auf, die wie folgt lautete:
"Ein Versicherter, der gestützt auf die Artikel 12, Absatz 2 von der ihn gefährdeten Arbeit ausgeschlossen wird und der keinen Anspruch auf Krankengeld- oder Rentenleistungen hat, erhält eine Übergangsentschädigung, sofern er
a. innert zwei Jahren nach Rechtskraft des Nichteignungsentscheides ein entsprechendes Gesuch stellt;
b. in einem Zeitraum von zwei Jahren unmittelbar vor Erlass des Nichteignungsentscheides mindestens 300 Tage lang in einem der Versicherung unterstellten Betrieb die Tätigkeit ausgeübt hat, von der er ausgeschlossen wird;
c. die Vorschriften über die Eignungsuntersuchungen befolgt, insbesondere die ihn gefährdende Tätigkeit innert der festgesetzten Frist aufgegeben hat;
d. durch den Ausschluss in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt ist."
Die Bestimmung enthielt keine Angaben betreffend den für die Übergangsentschädigung zuständigen Versicherer, da vor Inkrafttreten des UVG am 1. Januar 1984 ausschliesslich die Suva Durchführungsorgan der obligatorischen Unfallversicherung war (LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 3 zu Art. 66 UVG; MOSIMANN, a.a.O., N. 1 zu Art. 66 UVG).
7.1.5 Bei den Übergangsentschädigungen handelt es sich nicht um Versicherungsleistungen im engeren Sinne, sondern um Leistungen, die im Zusammenhang mit der Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten erbracht werden. Mit ihnen soll die versicherte Person einen teilweisen finanziellen Ausgleich von wirtschaftlichen Nachteilen erhalten, die sie im Voraus zur Verhütung einer Schädigung in Kauf nehmen muss. Sie sollen die berufliche Neuorientierung (Suchen einer anderen Stelle, Erwerb neuer beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten) erleichtern (BGE 138 V 41 E. 4.2 S. 44 mit Hinweisen). Durch die Übergangsentschädigung soll der wirtschaftliche Schaden, den der Arbeitnehmer durch den mit der Nichteignungsverfügung verbundenen Eingriff in die persönliche Freiheit erleidet, ausgeglichen werden (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1 mit Hinweisen). Sie setzt weder Arbeitsunfähigkeit noch Invalidität voraus (BGE 138 V 41 E. 4.2 S. 44). Sie soll einen gewissen Ausgleich für die durch das Verbot erlittenen Nachteile schaffen, etwa weil die betroffene Person nunmehr schlechter entlöhnt wird oder während einer gewissen Zeit gar keine Arbeit findet. Die Übergangsentschädigung dient der Vermeidung einer Erkrankung, unabhängig davon, ob eine solche vorliegt bzw. mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nachgewiesen ist oder nicht. Aufgrund des mit ihr verfolgten Zwecks nähert sich die Übergangsentschädigung als Versicherungsleistung der Unfallversicherung derjenigen der Arbeitslosenversicherung an (ADRIAN VON KAENEL, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 9 zu Art. 84 UVG; FRÉSARD/MOSER-SZELESS, a.a.O., S. 1099 Rz. 747 ff.).
In Bezug auf den Arbeitnehmer hat die Nichteignungsverfügung einen doppelten Zweck. Sie zielt einerseits darauf ab, ihn direkt vor dem Risiko eines Berufsunfalls oder einer Berufskrankheit zu bewahren. Andererseits schützt sie ihn im Verhältnis zum Arbeitgeber. Indem sie auch diesen verpflichtet, bewahrt sie den Arbeitnehmer vor einem Konflikt zwischen seiner Gesundheit und seiner vertraglichen Arbeitspflicht (Art. 321 OR; Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1; RKUV 2006 Nr. U 589 S. 401, U 41/05 E. 5.1.4). Durch eine Nichteignungsverfügung soll ein gefährdeter Arbeitnehmer möglichst rasch von der risikobehafteten Tätigkeit ausgeschlossen und so ein gesundheitlicher Schaden des Arbeitnehmers abgewendet werden (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1 mit Hinweisen; vgl. auch BBl 1976 III 181 Ziff. 362).
Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass die Nichteignung zwar ihre Wirkungen in der Zukunft entfaltet, dass aber die massgeblichen Bestimmungen hinsichtlich Vollzug (Art. 80 Abs. 4 VUV) und den damit verbundenen geldwerten Leistungen (Art. 83 f. und 87 VUV) rückwärts auf das Arbeitsverhältnis der gefährdenden Tätigkeit gerichtet sind und primär den bisherigen Arbeitgeber und dessen Unfallversicherer in die Pflicht nehmen.
7.1.6 Aus dem Wortlaut (E. 7.1.2) ergibt sich zumindest für jene Fälle, bei welchen die versicherte Person im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung nicht mehr in einem Anstellungsverhältnis steht, keine Lösung für die Zuständigkeitsfrage. Es ergeben sich aber auch keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Personen deshalb keinen Anspruch auf eine Übergangsentschädigung haben sollten. Vielmehr sprechen Sinn und Zweck der Übergangsentschädigung (Ausgleich des wirtschaftlichen Schadens infolge Verbots der Ausübung der bisherigen Tätigkeit; E. 7.1.5) dafür, dass gerade diesen Personen, denen es nicht gelingt, ausserhalb ihres bisherigen Berufs im Erwerbsleben wieder Fuss zu fassen, eine solche zustehen soll. Aus Sinn und Zweck der Nichteignung ergibt sich auch, dass diese direkt mit der bislang ausgeübten Tätigkeit im Zusammenhang steht. Anknüpfungspunkt ist somit stets die konkret ausgeübte, zum Erlass der Nichteignung führende Arbeit und das damit verbundene Anstellungsverhältnis.
7.1.7 Eine entsprechende Auslegung ist auch in der Empfehlung Nr. 12/85 der Ad-Hoc-Kommission Schaden UVG vorgesehen, wonach als versichertes Risiko gemäss Art. 78 VUV die erhebliche Gefährdung anzusehen ist und für die Übergangsentschädigung daher derjenige Versicherer leistungspflichtig ist, bei dem die versicherte Person zur Zeit der erheblichen Gefährdung versichert war.
7.2
7.2.1 Aus den Akten geht hervor, dass die Nichteignungsverfügung der Suva vom 24. Mai 2012 im Zusammenhang mit der letzten Tätigkeit des Versicherten als Küchengehilfe in der B. AG steht. Die Suva hielt darin fest, im Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit des Versicherten seien gesundheitliche Beschwerden aufgetreten. Diese erforderten eine medizinische Abklärung und Beurteilung. Bei der Wiederaufnahme der früheren Tätigkeit sei die Gesundheit des Versicherten erheblich gefährdet. Dieser werde für Arbeiten mit Expositionen zu Getreidemehlstaub und Staub von Nüssen mit sofortiger Wirkung als nicht geeignet erklärt. Für das Einhalten dieser Massnahme seien der Versicherte und sein Arbeitgeber verantwortlich. Er dürfe entsprechende Arbeiten auch in anderen Betrieben nicht ausüben. Die Arbeitgeberin des Versicherten und die Sympany als deren Unfallversicherer waren bereits anlässlich der Besprechung vom 12. Januar 2012 von der Suva darauf hingewiesen worden, dass im Zusammenhang mit den Allergien des Beschwerdegegners der Erlass einer Nichteignungsverfügung vorgesehen sei, wobei in Aussicht gestellt wurde, dass der Einsatz des Versicherten in einer Küche nicht mehr möglich sein würde. Auch wenn die Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 erst nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses erging, ändert dies nichts am Umstand, dass die Verfügung im Zusammenhang mit der zuletzt ausgeübten Tätigkeit des Versicherten bei der B. AG stand.
7.2.2 Wie dargelegt führt nur eine konkret ausgeübte Tätigkeit zum Erlass einer Nichteignungsverfügung. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Voraussetzung gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. b VUV hinzuweisen, wonach die versicherte Person die gefährdende Arbeit mindestens 300 Tage lang ausgeübt haben muss. Infolge des Zusammenhangs zwischen der hier konkret ausgeübten Tätigkeit (Küchendienst in der B. AG) und der Nichteignung für Arbeiten in Zusammenhang mit bestimmten Lebensmitteln ist deshalb der dannzumal zuständig gewesene Unfallversicherer, hier die Sympany, (bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen) leistungspflichtig. Sie hatte denn auch in ihrem Schreiben an den Vertreter des Versicherten vom 3. Januar 2017 ihre Zuständigkeit mit Verweis auf die Besprechung mit der Suva vom 12. Januar 2012 anerkannt. Sie verneinte aber einen Anspruch mit der Begründung, dass das Gesuch um eine Übergangsentschädigung vom 11. Dezember 2015 nicht innert der Frist von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV gestellt worden sei, woran sie in der Folge in ihrer Verfügung vom 10. Februar 2017 festhielt. Erst im Einspracheentscheid vom 23. März 2018 stellte sich die Sympany auf den Standpunkt, nicht zuständig zu sein, weil der Versicherte im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 bei der Arbeitslosenkasse gemeldet und somit bei der Suva versichert gewesen sei.
7.2.3 Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich daher, die Sympany als Versicherer des letzten Arbeitgebers des Beschwerdegegners als zuständig für eine (allfällig geschuldete) Übergangsentschädigung gemäss Art. 86 Abs. 1 VUV zu erklären. Für diese Auslegung spricht auch, dass es die Konstellation geben kann, in der die versicherte Person nach Aufgabe eines Arbeitsverhältnisses keine Ansprüche auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung hat und daher weder bei der Suva noch bei einem Arbeitgeber nach UVG obligatorisch gegen die Folgen von Berufsunfällen und Berufskrankheiten versichert ist. Würde der Argumentation der Sympany gefolgt, hätte dies zur Folge, dass der versicherten Person überhaupt keine Übergangsentschädigung zustehen würde, was nicht der Wille des Gesetzgebers gewesen sein kann. Auch zeigt der hier zu beurteilende Fall auf, dass der Anknüpfungspunkt des Unfallversicherers der letzten schädigenden Tätigkeit folgerichtig ist, da es andernfalls im Belieben des Arbeitgebers stehen würde, mit einer schnellen Auflösung des Arbeitsverhältnisses die Leistungspflicht seines Unfallversicherers zu verhindern. Dies würde ein eigentlich rechtsmissbräuchliches Verhalten legitimieren.
7.2.4 Schliesslich kann die Sympany - wie die Vorinstanz zutreffend festhält - entgegen ihrer Auffassung aus dem Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 nichts zu ihren Gunsten ableiten. In jenem Fall war die Nichteignungsverfügung rund sieben Jahre nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses, das zu einer Berufskrankheit geführt hatte, rückwirkend auf den Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses erlassen worden. Das Bundesgericht liess im erwähnten Urteil die Frage offen, ob beim Zweck der Nichteignungsverfügung eine solche beinahe sieben Jahre rückwirkend erlassen werden könne, oder ob eine rückwirkende Nichteignungsverfügung nicht praktisch wirkungslos und unsinnig sei (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1). Ein Anspruch auf Übergangsentschädigung wurde in jenem Fall bereits mangels Beeinträchtigung der Versicherten in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. a VUV verneint. Nur ergänzend und in einem Satz wurde darauf hingewiesen, dass die Versicherte zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung nicht mehr bei der Beschwerdegegnerin nach UVG versichert gewesen sei (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.2). Es erfolgte denn auch keine eingehende Auseinandersetzung mit der Voraussetzung gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV. Jedenfalls lässt sich für die vorliegend strittige Frage aus jenem Urteil nichts ableiten. Im hier zu beurteilenden Fall wurde die Nichteignungsverfügung nicht rückwirkend und nur rund drei Monate nach Auflösung des letzten Arbeitsverhältnisses erlassen, bei welchem der Versicherte der gesundheitsgefährdenden Tätigkeit ausgesetzt gewesen war. Die Abklärungen, die zum Erlass der Nichteignungsverfügung führten, waren - wie bereits erwähnt - noch während des Arbeitsverhältnisses eingeleitet worden. Im Gegensatz zum Sachverhalt gemäss Urteil 8C_154/2010 macht vorliegend eine nur kurze Zeit nach Auflösung des letzten Arbeitsverhältnisses erlassene Nichteignungsverfügung bei einem Versicherten, der nach längerer Zeit der Arbeitslosigkeit keine neue Arbeit fand, durchaus Sinn.
7.2.5 Die Frage der Zuständigkeit in Fällen, in denen die versicherte Person im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung bei einem anderen Arbeitgeber als jenem, bei dem sie die gefährdende Tätigkeit zuletzt ausübte, beschäftigt ist oder war, kann hier offengelassen werden. Ebenfalls braucht nicht entschieden zu werden, ob sich eine analoge Anwendung der Bestimmung von Art. 77 Abs. 1 UVG rechtfertigt. Auffallend ist jedoch, dass die vorgenommene Auslegung des Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV mit dem Anknüpfungspunkt des letzten Arbeitsverhältnisses, das die versicherte Person der sie gefährdenden Stoffe aussetzte, im Ergebnis Art. 77 Abs. 1 Satz 2 UVG entspricht, wonach bei Berufskrankheiten der Sozialversicherungsträger zu Leistungen verpflichtet ist, bei dem die Versicherung bestanden hat, als der Arbeitnehmer zuletzt durch schädigende Stoffe oder bestimmte Arbeiten oder durch berufliche Tätigkeiten gefährdet war. Bei Berufskrankheiten, die in mehreren, bei verschiedenen Unfallversicherern angeschlossenen Betrieben verursacht wurden (Art. 77 Abs. 3 lit. d UVG), ist gemäss Art. 102 Abs. 1 UVV der Versicherte des Betriebes leistungspflichtig, bei dem der Arbeitnehmer zur Zeit der letzten Gefährdung beschäftigt war.
7.3 Nach dem Gesagten verletzte die Vorinstanz kein Bundesrecht, indem sie die Sympany als zuständig nach Art. 86 Abs. 1 VUV erklärte.
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Art. 84 Abs. 2 UVG; Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV; Übergangsentschädigung. Die Suva kommt nicht als Versicherer i.S.v. Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV in Frage, sofern sie als Versicherer für arbeitslose Personen tätig ist (E. 6). Als Versicherer nach Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV gilt jener, bei welchem die betroffene Person versichert war, als sie die gefährdende Tätigkeit zuletzt ausgeübt hat (E. 7).
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social security law
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59,041
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146 V 195
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146 V 195
Sachverhalt ab Seite 196
A. Für A., geboren 1959, erliess die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) am 17. Mai 2000 eine Nichteignungsverfügung bezüglich der Exposition von Getreidemehlstaub. A. war seit dem 1. November 2000 bei der B. AG als Küchenmitarbeiter angestellt und in dieser Eigenschaft bei der Sympany Versicherungen AG (nachfolgend: Sympany) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen und Berufskrankheiten versichert. Am 6. Oktober 2009 erlitt er nach Genuss von Reis mit Nüssen eine anaphylaktische Reaktion. In der Folge fanden verschiedene medizinische Abklärungen statt und der Zustand verbesserte sich. A. nahm vom 1. September 2011 bis 28. Februar 2012 an einem Arbeitstraining der Invalidenversicherung teil. Am 12. Januar 2012 fand eine Besprechung der Suva mit einer Mitarbeiterin des Personaldienstes der B. AG und einer Vertreterin der Sympany statt; dabei wurde eine weitergehende Nichteignungsverfügung in Aussicht gestellt. Am 17. Januar 2012 erstattete die Arbeitgeberin der Sympany eine Schadensmeldung, gemäss welcher A. seit ca. Anfang November 2011 an einer Lebensmittelallergie leide. Die B. AG hatte das Arbeitsverhältnis bereits im Dezember 2011 per 29. Februar 2012 gekündigt. In der Folge bezog A. vom 1. März 2012 bis 2. Oktober 2013 Arbeitslosenentschädigung. Am 24. Mai 2012 erliess die Suva mit sofortiger Wirkung eine Nichteignungsverfügung für Arbeiten mit Exposition zu Getreidemehlstaub und Staub von Nüssen. Am 20. August 2013 ersuchte A. die Suva um Ausrichtung einer Übergangsentschädigung nach Art. 86 der Verordnung vom 19. Dezember 1983 über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten (Verordnung über die Unfallverhütung, VUV; SR 832.30). Mit Schreiben vom 4. Dezember 2015 wies die Suva ihn darauf hin, dass ein Anspruch auf Übergangsleistungen zuständigkeitshalber bei der Sympany geltend zu machen sei. Die Sympany wies das entsprechende Gesuch mit Verfügung vom 10. Februar 2017 mit der Begründung ab, dieses sei zu spät eingereicht worden. Die dagegen erhobene Einsprache wies die Sympany mit Einspracheentscheid vom 23. März 2018 mangels Zuständigkeit ab, da A. im Zeitpunkt der Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 arbeitslos und daher bei der Suva versichert gewesen sei.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Kantonsgericht Basel-Landschaft mit Entscheid vom 10. Oktober 2019 gut, hob den Einspracheentscheid vom 23. März 2018 auf und wies die Sache an die Sympany zurück, damit diese nach weiteren Abklärungen über den Anspruch von A. auf eine Übergangsentschädigung neu entscheide.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die Sympany, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei der Einspracheentscheid vom 23. März 2018 zu bestätigen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei die Suva am Verfahren zu beteiligen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Die Suva schliesst sich inhaltlich der Vorinstanz an, ohne einen Antrag zu stellen. Das Bundesamt für Gesundheit verzichtet auf eine Vernehmlassung.
D. Mit Verfügung vom 18. März 2020 erteilte das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Nach Art. 84 Abs. 2 UVG können die Durchführungsorgane Versicherte, die hinsichtlich Berufsunfällen oder Berufskrankheiten durch bestimmte Arbeiten besonders gefährdet sind, von diesen Arbeiten ausschliessen. Der Bundesrat ordnet die Entschädigung für Versicherte, die durch den Ausschluss von ihrer bisherigen Arbeit im Fortkommen erheblich beeinträchtigt sind und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben. Von dieser Befugnis hat der Bundesrat in den Art. 83 ff. VUV Gebrauch gemacht.
4.2 Gemäss Art. 78 Abs. 1 VUV kann die Suva durch Verfügung einen Arbeitnehmer, der den Vorschriften über die arbeitsmedizinische Vorsorge untersteht, von der gefährdeten Arbeit ausschliessen (Nichteignung) oder seine Beschäftigung bei dieser Arbeit unter bestimmten Bedingungen zulassen (bedingte Eignung). Der Arbeitgeber erhält eine Kopie der Verfügung. Ist der Arbeitnehmer imstande, die Arbeit ohne Bedingungen zu verrichten (Eignung), so teilt es die Suva dem Arbeitnehmer und dem Arbeitgeber mit. Nach Abs. 2 kann die Nichteignung nur dann verfügt werden, wenn der Arbeitnehmer bei der weiteren Ausübung seiner bisherigen Tätigkeit einer erheblichen Gefährdung ausgesetzt ist. Sie kann befristet oder dauernd sein. Die Verfügung muss auf die Beratungs- und Entschädigungsmöglichkeiten verweisen.
4.3 Gestützt auf Art. 86 Abs. 1 VUV erhält der Arbeitnehmer, der von einer Arbeit befristet oder dauernd ausgeschlossen oder nur als bedingt geeignet erklärt worden ist, vom Versicherer eine Übergangsentschädigung, wenn er durch die Verfügung trotz persönlicher Beratung, trotz Bezuges von Übergangstaggeld und trotz des ihm zumutbaren Einsatzes, den ökonomischen Nachteil auf dem Arbeitsmarkt wettzumachen, in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt bleibt (lit. a), in einem Zeitraum von zwei Jahren unmittelbar vor Erlass der Verfügung oder vor einem medizinisch notwendigen und tatsächlich vollzogenen Wechsel der Beschäftigung bei einem der Versicherung unterstellten Arbeitgeber mindestens 300 Tage lang die gefährdende Arbeit ausgeübt hat (lit. b) und innert zweier Jahre, nachdem die Verfügung in Rechtskraft erwachsen oder ein Anspruch auf Übergangstaggeld erloschen ist, beim Versicherer jenes Arbeitgebers, bei dem er zur Zeit des Erlasses der Verfügung gearbeitet hat, ein entsprechendes Gesuch stellt (lit. c). Die Übergangsentschädigung wird nur gewährt, wenn die Voraussetzungen von Art. 86 Abs. 1 lit. a-c VUV kumulativ erfüllt sind (BGE 130 V 433 E. 2.2 S. 436).
5.
5.1 Die Vorinstanz führte im Wesentlichen aus, mit dem Begriff Arbeitnehmer in Art. 86 VUV knüpfe die Entschädigung an ein konkretes Arbeitsverhältnis an, weshalb als Versicherer einzig der obligatorische Unfallversicherer jenes Arbeitgebers in Frage kommen könne, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei. Weiter ergebe sich auch aus dem Sinn und Zweck sowohl der Nichteignungsverfügung als auch der Übergangsleistung, dass diese direkt im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stünden. Gedeckt sei stets ein Risiko, das aus einer konkreten versicherten beruflichen Tätigkeit resultiere und für welches der Unfallversicherer jenes Arbeitgebers einzustehen habe, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei. Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV bestimme die Frist, innert welcher das Gesuch um Übergangsentschädigung einzureichen sei. Aus dieser Bestimmung lasse sich indes keine (zusätzliche) Regelung der Zuständigkeit des Versicherers ableiten. Mit Blick auf den Wortlaut der französisch- und italienischsprachigen Fassungen der Norm sei die Formulierung vielmehr in dem Sinne zu verstehen, dass für die Übergangsentschädigung jener Versicherer zuständig bleibe, bei dem die versicherte Person zur Zeit des Entscheids über die Nichteignung versichert gewesen sei. Daher ändere an der Zuständigkeit des Unfallversicherers des Arbeitgebers auch die Beendigung des Arbeitsverhältnisses zeitnah vor dem Erlass der Nichteignungsverfügung nichts. Die gegenteilige Auffassung der Sympany hätte zur Folge, dass arbeitslose Versicherte vom Anspruch auf Übergangsentschädigung ausgeschlossen wären, da sie nicht (mehr) in einem Arbeitsverhältnis stünden. Dies wäre aber wiederum mit dem Zweck der Übergangsentschädigung, den Betroffenen die Suche einer anderen Stelle resp. den Erwerb neuer beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten zu erleichtern, nicht vereinbar. Der klare Wortlaut, der normspezifische Zweck, die Materialien und die Systematik führten zum Ergebnis, dass das Gesuch um Übergangsentschädigung im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV beim Versicherer jenes Arbeitgebers zu stellen sei, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei.
5.2 Die Sympany macht insbesondere geltend, zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung sei der Beschwerdegegner arbeitslos und nicht mehr bei ihr gemäss UVG versichert gewesen. Entgegen der Vorinstanz sei kein Grund ersichtlich, weshalb der Wortlaut von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV den wahren Sinn der Norm nicht wiedergeben sollte. Konkret stehe die Nichteignungsverfügung vor allem im Zusammenhang mit den künftigen Tätigkeiten des Versicherten, weil er infolge Nichteignungsverfügung bei der Stellensuche eingeschränkt sei. Dieser sei trotz Stellensuche und Leistungen der Arbeitslosenversicherung in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt geblieben, weil er keine neue Stelle gefunden habe. Deshalb beanspruche er auch eine Übergangsentschädigung nach Art. 86 ff. VUV. Dafür könne nur die Suva zuständig sein, da sie trotz des Wegfalls der Gefährdung am bisherigen Arbeitsplatz während der Arbeitslosigkeit eine Nichteignungsverfügung ohne Rückwirkung gegenüber der Sympany verfügt habe. Die in der Beschwerde vertretene Auffassung habe entgegen der Vorinstanz nicht zur Folge, dass arbeitslose Versicherte vom Anspruch auf Übergangsentschädigung ausgeschlossen seien, weil in solchen Fällen der Unfallversicherer der Arbeitslosen, d.h. die Suva, als Arbeitgeber im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV gelte. Es könne nicht entscheidend sein, wie lange die gefährdete Arbeit zurückliege. Ausschlaggebend sei einzig, ob eine Person zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung noch beim Unfallversicherer versichert gewesen sei, von dem sie Leistungen beanspruche. Vorliegend sei dies nicht der Fall gewesen, weshalb sie nicht leistungspflichtig sei.
5.3 Der Versicherte vertritt den Standpunkt, Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV betreffe nur die Zuständigkeit zur Anmeldung des Gesuchs um Übergangsentschädigung, nicht aber die Frage, wer diese zu leisten habe. Zudem könne die Sympany aus dem Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 nichts zu ihren Gunsten ableiten, da sich dieses Urteil auf die Voraussetzungen der Übergangsentschädigung beziehe, nicht aber auf die Zuständigkeit. Es bleibe bei der vorinstanzlichen Beurteilung, wonach jener Unfallversicherer leistungspflichtig sei, bei dem die versicherte Person beim Auftreten der Berufskrankheit versichert gewesen sei.
6.
6.1
6.1.1 Bis Ende 1995 blieben arbeitslose Personen, soweit sie bereits vor ihrer Arbeitslosigkeit nach UVG versichert waren, weiterhin ohne Prämienzahlung für Nichtberufsunfälle versichert. Zuständig war der Versicherer, bei dem sie vor ihrer Arbeitslosigkeit versichert waren. Diese Fortdauer der bisherigen Versicherung stützte sich auf Art. 7 Abs. 1 lit. b der Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung (UVV; SR 832.202) in der bis 30. Juni 2005 geltenden Fassung, aufgrund welcher das Taggeld der Arbeitslosenversicherung als Lohn im Sinne von Art. 3 Abs. 5 UVG galt und so die Versicherung trotz Auflösung des Arbeitsverhältnisses nicht beendet worden war. Das versicherte Risiko wurde somit de facto durch die Prämien für Nichtberufsunfälle jener Branchen finanziert, in welchen die arbeitslose Person während ihrer Erwerbstätigkeit versichert war. Arbeitslose Personen, die vor ihrer Arbeitslosigkeit in keinem Arbeitsverhältnis standen (z.B. Personen nach Abschluss ihrer Ausbildung), waren dagegen nicht nach UVG versichert. Am 1. Januar 1996 ist das Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung (AVIG; SR 837.0) mit Art. 22a Abs. 4 ergänzt worden, der die auf der Arbeitslosenentschädigung zu erhebenden Beiträge für die Sozialversicherungen regelt. Seither sind arbeitslose Personen ausschliesslich über die Suva versichert und müssen Prämien bezahlen. Gestützt darauf erliess der Bundesrat die bis 31. Dezember 2016 in Kraft gewesene Verordnung vom 24. Januar 1996 über die Unfallversicherung von arbeitslosen Personen (UVAL; AS 1996 698; Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung, BBl 2008 5417 Ziff. 2.1.3.5; vgl. auch AGNES LEU, Die Unfallversicherung für arbeitslose Personen, SZS 2008 S. 261 sowie SYLVIA LÄUBLI ZIEGLER, in: Basler Kommentar, Unfallversicherungsgesetz, 2019, N. 28 zu Art. 66 UVG; GÄCHTER/GERBER, in: Basler Kommentar, Unfallversicherungsgesetz, 2019, N. 99 zu Art. 92 UVG und FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1111 Rz. 799). Damit wurden alle arbeitslosen Personen, welche die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllten oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezogen, obligatorisch bei der Suva versichert (LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 28 zu Art. 66 UVG; HANS-JAKOB MOSIMANN, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 19 zu Art. 66 UVG). Dabei handelt es sich um eine Versicherung gegen Nichtberufsunfälle (BGE 133 V 161 E. 2.2.1 S. 164, bestätigt mit BGE 143 V 341 E. 3.2.1 S. 343; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2374 Rz. 358; LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 28 zu Art. 66 UVG; KIESER/SCHEIWILLER, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 8 zu Art. 91 UVG; GÄCHTER/ GERBER, a.a.O., N. 43 zu Art. 91 UVG). Aus Gründen der Praktikabilität erfolgte diese zu einem einheitlichen Prämiensatz bei der Suva (NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2374 Rz. 358). Sie beginnt mit dem Tag, an dem die arbeitslose Person erstmals die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllt oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezieht (Art. 3 Abs. 1 aUVAL resp. Art. 3 Abs. 1 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung; BGE 143 V 341 E. 3.2.1 S. 343 mit Hinweisen) und endet mit dem 30. resp. 31. Tag nach dem Tag, an dem die arbeitslose Person letztmals die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllt oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezogen hat (Art. 3 Abs. 2 aUVAL resp. Art. 3 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 in Kraft stehenden Fassung). Erleidet die versicherte Person bei Ausübung eines unselbstständigen Zwischenverdienstes oder eines Eignungseinsatzes an einem Arbeitstag einen Berufs- und Nichtberufsunfall, ist die Versicherung des Einsatzbetriebes zuständig (Art. 6 Abs. 1 und 2 aUVAL bzw. Art. 130 Abs. 1 und 2 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung; BGE 133 V 161 E. 5 S. 166). Lediglich bei Unfällen während eines Zwischenverdienstes in selbstständiger Stellung bleibt die Suva leistungspflichtig
(Art. 6 Abs. 3 aUVAL resp. Art. 130 Abs. 3 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung). Seit 1. Januar 2017 bilden Art. 1a Abs. 1 lit. b und Art. 66 Abs. 3 bis UVG die gesetzliche Grundlage für die Versicherung von arbeitslosen Personen bei der Suva.
6.1.2 Im Rahmen der 1. UVG-Revision wurde auch der Grundsatz betont, dass es sich bei der Nichtberufsunfallversicherung für arbeitslose Personen um einen selbstständigen Versicherungszweig handelt, für den die Suva eine gesonderte Rechnung zu führen hat (Art. 89 Abs. 2 bis UVG, in Kraft seit 1. Januar 2017; KIESER/SCHEIWILLER, a.a.O., N. 14 f. zu Art. 89 UVG mit Hinweisen auf die Materialien). Begründet wurde dies mit den höheren Kosten im Vergleich zur Nichtberufsunfallversicherung der Erwerbstätigen sowie weiteren Besonderheiten der Nichtberufsunfallversicherung für arbeitslose Personen (KIESER/SCHEIWILLER, a.a.O., N. 15 zu Art. 89 UVG).
6.1.3 Es würde nun Sinn und Zweck einer Nichteignungsverfügung (vgl. dazu hinten E. 7.1.6) widersprechen, wenn die Suva, deren Zuständigkeit sich ausschliesslich aus der gesetzlichen Regelung der Versicherungsdeckung für Nichtberufsunfälle von arbeitslosen Personen ergibt, die Übergangsentschädigung bezahlen müsste, bloss weil kurz zuvor das Arbeitsverhältnis zwischen der versicherten Person und ihrem Arbeitgeber aufgelöst worden war. Arbeitslosigkeit birgt kein versichertes Risiko, das zu einer Nichteignungsverfügung führen könnte.
6.2 Der Versicherte war im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung als Arbeitsloser bei der Suva gegen Nichtberufsunfälle versichert, wobei auf den vorliegenden Fall aufgrund der Übergangsbestimmungen die aUVAL zur Anwendung gelangt (vgl. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 [AS 2016 4387]; BGE 143 V 341 E. 3.1 S. 343). Von daher lässt sich die vorliegende Konstellation nicht unter der Bestimmung von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV subsumieren, da der Versicherte bei der Suva bloss gegen die Folgen von Nichtberufsunfällen, jedoch nicht in Zusammenhang mit einer beruflichen Tätigkeit versichert war. Folglich ist die Suva in ihrer Funktion als Versicherer von arbeitslosen Personen für Nichtberufsunfälle nicht leistungspflichtig für die Folgen von Berufskrankheiten oder für Leistungen im Rahmen der Prävention von Berufsunfällen und Berufskrankheiten.
7. Zu prüfen bleibt, ob die Sympany in ihrer Eigenschaft als Unfallversicherer des letzten Arbeitgebers vor Erlass der Nichteignungsverfügung zuständig ist für die allfällige Ausrichtung einer Übergangsentschädigung.
7.1
7.1.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das grammatikalische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergab (BGE 145 V 2 E. 4.1 S. 6; BGE 142 V 442 E. 5.1 S. 445; je mit Hinweisen).
7.1.2 Gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV ist das Gesuch um Übergangsentschädigung beim Versicherer jenes Arbeitgebers zu stellen, bei dem der Versicherte zur Zeit des Erlasses der Verfügung gearbeitet hat ("il présente à l'assureur de l'employeur qui l'occupait au moment où la décision a été prise, une demande à cet effet..."; "presenti all'assicuratore del datore di lavoro che l'occupava al momento in cui è stata presa la decisione una domanda corrispondente...").
7.1.3 Die Zuständigkeit der Suva zum Erlass der Nichteignungsverfügung ergibt sich nicht aufgrund eines Arbeitsverhältnisses, sondern aus ihrer Funktion als Durchführungsorgan im Rahmen der Prävention von Berufsunfällen und Berufskrankheiten (Art. 85 Abs. 1 UVG; Art. 78 Abs. 1 VUV). Die Suva erlässt zwar die Nichteignungsverfügung; sie ist aber in ihrer Funktion als Durchführungsorgan der Prävention nicht leistungspflichtig für allenfalls geschuldete Übergangstaggelder resp. Übergangsentschädigungen. Diese Zuständigkeit kann alle Unfallversicherer gemäss Art. 68 UVG treffen (FRÉSARD/MOSER-SZELESS, a.a.O., S. 1098 Rz. 744).
7.1.4 Im Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 2 UVG kann der Botschaft vom 18. August 1976 zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung Folgendes entnommen werden (BBl 1976 III 216 Ziff. 406.12):
"Die Entschädigung an Versicherte, die durch den Ausschluss von der bisherigen Arbeit in ihrem Fortkommen erheblich beeinträchtigt werden und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben, wird vom Bundesrat in analoger Weise zu ordnen sein, wie dies in den Artikeln 18-21 der Verordnung vom 23. Dezember 1960 über die Verhütung von Berufskrankheiten geschehen ist."
In der parlamentarischen Beratung gab dieser Vorschlag keinen Anlass zu Diskussionen (Urteil 8C_547/2014 vom 15. Oktober 2014 E. 4.2). Die Formulierung von Art. 86 Abs. 1 VUV baut somit auf derjenigen von Art. 18 der bis 31. Dezember 1983 in Kraft gewesenen Verordnung vom 23. Dezember 1960 über die Verhütung von Berufskrankheiten (AS 1960 1660) auf, die wie folgt lautete:
"Ein Versicherter, der gestützt auf die Artikel 12, Absatz 2 von der ihn gefährdeten Arbeit ausgeschlossen wird und der keinen Anspruch auf Krankengeld- oder Rentenleistungen hat, erhält eine Übergangsentschädigung, sofern er
a. innert zwei Jahren nach Rechtskraft des Nichteignungsentscheides ein entsprechendes Gesuch stellt;
b. in einem Zeitraum von zwei Jahren unmittelbar vor Erlass des Nichteignungsentscheides mindestens 300 Tage lang in einem der Versicherung unterstellten Betrieb die Tätigkeit ausgeübt hat, von der er ausgeschlossen wird;
c. die Vorschriften über die Eignungsuntersuchungen befolgt, insbesondere die ihn gefährdende Tätigkeit innert der festgesetzten Frist aufgegeben hat;
d. durch den Ausschluss in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt ist."
Die Bestimmung enthielt keine Angaben betreffend den für die Übergangsentschädigung zuständigen Versicherer, da vor Inkrafttreten des UVG am 1. Januar 1984 ausschliesslich die Suva Durchführungsorgan der obligatorischen Unfallversicherung war (LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 3 zu Art. 66 UVG; MOSIMANN, a.a.O., N. 1 zu Art. 66 UVG).
7.1.5 Bei den Übergangsentschädigungen handelt es sich nicht um Versicherungsleistungen im engeren Sinne, sondern um Leistungen, die im Zusammenhang mit der Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten erbracht werden. Mit ihnen soll die versicherte Person einen teilweisen finanziellen Ausgleich von wirtschaftlichen Nachteilen erhalten, die sie im Voraus zur Verhütung einer Schädigung in Kauf nehmen muss. Sie sollen die berufliche Neuorientierung (Suchen einer anderen Stelle, Erwerb neuer beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten) erleichtern (BGE 138 V 41 E. 4.2 S. 44 mit Hinweisen). Durch die Übergangsentschädigung soll der wirtschaftliche Schaden, den der Arbeitnehmer durch den mit der Nichteignungsverfügung verbundenen Eingriff in die persönliche Freiheit erleidet, ausgeglichen werden (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1 mit Hinweisen). Sie setzt weder Arbeitsunfähigkeit noch Invalidität voraus (BGE 138 V 41 E. 4.2 S. 44). Sie soll einen gewissen Ausgleich für die durch das Verbot erlittenen Nachteile schaffen, etwa weil die betroffene Person nunmehr schlechter entlöhnt wird oder während einer gewissen Zeit gar keine Arbeit findet. Die Übergangsentschädigung dient der Vermeidung einer Erkrankung, unabhängig davon, ob eine solche vorliegt bzw. mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nachgewiesen ist oder nicht. Aufgrund des mit ihr verfolgten Zwecks nähert sich die Übergangsentschädigung als Versicherungsleistung der Unfallversicherung derjenigen der Arbeitslosenversicherung an (ADRIAN VON KAENEL, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 9 zu Art. 84 UVG; FRÉSARD/MOSER-SZELESS, a.a.O., S. 1099 Rz. 747 ff.).
In Bezug auf den Arbeitnehmer hat die Nichteignungsverfügung einen doppelten Zweck. Sie zielt einerseits darauf ab, ihn direkt vor dem Risiko eines Berufsunfalls oder einer Berufskrankheit zu bewahren. Andererseits schützt sie ihn im Verhältnis zum Arbeitgeber. Indem sie auch diesen verpflichtet, bewahrt sie den Arbeitnehmer vor einem Konflikt zwischen seiner Gesundheit und seiner vertraglichen Arbeitspflicht (Art. 321 OR; Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1; RKUV 2006 Nr. U 589 S. 401, U 41/05 E. 5.1.4). Durch eine Nichteignungsverfügung soll ein gefährdeter Arbeitnehmer möglichst rasch von der risikobehafteten Tätigkeit ausgeschlossen und so ein gesundheitlicher Schaden des Arbeitnehmers abgewendet werden (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1 mit Hinweisen; vgl. auch BBl 1976 III 181 Ziff. 362).
Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass die Nichteignung zwar ihre Wirkungen in der Zukunft entfaltet, dass aber die massgeblichen Bestimmungen hinsichtlich Vollzug (Art. 80 Abs. 4 VUV) und den damit verbundenen geldwerten Leistungen (Art. 83 f. und 87 VUV) rückwärts auf das Arbeitsverhältnis der gefährdenden Tätigkeit gerichtet sind und primär den bisherigen Arbeitgeber und dessen Unfallversicherer in die Pflicht nehmen.
7.1.6 Aus dem Wortlaut (E. 7.1.2) ergibt sich zumindest für jene Fälle, bei welchen die versicherte Person im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung nicht mehr in einem Anstellungsverhältnis steht, keine Lösung für die Zuständigkeitsfrage. Es ergeben sich aber auch keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Personen deshalb keinen Anspruch auf eine Übergangsentschädigung haben sollten. Vielmehr sprechen Sinn und Zweck der Übergangsentschädigung (Ausgleich des wirtschaftlichen Schadens infolge Verbots der Ausübung der bisherigen Tätigkeit; E. 7.1.5) dafür, dass gerade diesen Personen, denen es nicht gelingt, ausserhalb ihres bisherigen Berufs im Erwerbsleben wieder Fuss zu fassen, eine solche zustehen soll. Aus Sinn und Zweck der Nichteignung ergibt sich auch, dass diese direkt mit der bislang ausgeübten Tätigkeit im Zusammenhang steht. Anknüpfungspunkt ist somit stets die konkret ausgeübte, zum Erlass der Nichteignung führende Arbeit und das damit verbundene Anstellungsverhältnis.
7.1.7 Eine entsprechende Auslegung ist auch in der Empfehlung Nr. 12/85 der Ad-Hoc-Kommission Schaden UVG vorgesehen, wonach als versichertes Risiko gemäss Art. 78 VUV die erhebliche Gefährdung anzusehen ist und für die Übergangsentschädigung daher derjenige Versicherer leistungspflichtig ist, bei dem die versicherte Person zur Zeit der erheblichen Gefährdung versichert war.
7.2
7.2.1 Aus den Akten geht hervor, dass die Nichteignungsverfügung der Suva vom 24. Mai 2012 im Zusammenhang mit der letzten Tätigkeit des Versicherten als Küchengehilfe in der B. AG steht. Die Suva hielt darin fest, im Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit des Versicherten seien gesundheitliche Beschwerden aufgetreten. Diese erforderten eine medizinische Abklärung und Beurteilung. Bei der Wiederaufnahme der früheren Tätigkeit sei die Gesundheit des Versicherten erheblich gefährdet. Dieser werde für Arbeiten mit Expositionen zu Getreidemehlstaub und Staub von Nüssen mit sofortiger Wirkung als nicht geeignet erklärt. Für das Einhalten dieser Massnahme seien der Versicherte und sein Arbeitgeber verantwortlich. Er dürfe entsprechende Arbeiten auch in anderen Betrieben nicht ausüben. Die Arbeitgeberin des Versicherten und die Sympany als deren Unfallversicherer waren bereits anlässlich der Besprechung vom 12. Januar 2012 von der Suva darauf hingewiesen worden, dass im Zusammenhang mit den Allergien des Beschwerdegegners der Erlass einer Nichteignungsverfügung vorgesehen sei, wobei in Aussicht gestellt wurde, dass der Einsatz des Versicherten in einer Küche nicht mehr möglich sein würde. Auch wenn die Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 erst nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses erging, ändert dies nichts am Umstand, dass die Verfügung im Zusammenhang mit der zuletzt ausgeübten Tätigkeit des Versicherten bei der B. AG stand.
7.2.2 Wie dargelegt führt nur eine konkret ausgeübte Tätigkeit zum Erlass einer Nichteignungsverfügung. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Voraussetzung gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. b VUV hinzuweisen, wonach die versicherte Person die gefährdende Arbeit mindestens 300 Tage lang ausgeübt haben muss. Infolge des Zusammenhangs zwischen der hier konkret ausgeübten Tätigkeit (Küchendienst in der B. AG) und der Nichteignung für Arbeiten in Zusammenhang mit bestimmten Lebensmitteln ist deshalb der dannzumal zuständig gewesene Unfallversicherer, hier die Sympany, (bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen) leistungspflichtig. Sie hatte denn auch in ihrem Schreiben an den Vertreter des Versicherten vom 3. Januar 2017 ihre Zuständigkeit mit Verweis auf die Besprechung mit der Suva vom 12. Januar 2012 anerkannt. Sie verneinte aber einen Anspruch mit der Begründung, dass das Gesuch um eine Übergangsentschädigung vom 11. Dezember 2015 nicht innert der Frist von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV gestellt worden sei, woran sie in der Folge in ihrer Verfügung vom 10. Februar 2017 festhielt. Erst im Einspracheentscheid vom 23. März 2018 stellte sich die Sympany auf den Standpunkt, nicht zuständig zu sein, weil der Versicherte im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 bei der Arbeitslosenkasse gemeldet und somit bei der Suva versichert gewesen sei.
7.2.3 Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich daher, die Sympany als Versicherer des letzten Arbeitgebers des Beschwerdegegners als zuständig für eine (allfällig geschuldete) Übergangsentschädigung gemäss Art. 86 Abs. 1 VUV zu erklären. Für diese Auslegung spricht auch, dass es die Konstellation geben kann, in der die versicherte Person nach Aufgabe eines Arbeitsverhältnisses keine Ansprüche auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung hat und daher weder bei der Suva noch bei einem Arbeitgeber nach UVG obligatorisch gegen die Folgen von Berufsunfällen und Berufskrankheiten versichert ist. Würde der Argumentation der Sympany gefolgt, hätte dies zur Folge, dass der versicherten Person überhaupt keine Übergangsentschädigung zustehen würde, was nicht der Wille des Gesetzgebers gewesen sein kann. Auch zeigt der hier zu beurteilende Fall auf, dass der Anknüpfungspunkt des Unfallversicherers der letzten schädigenden Tätigkeit folgerichtig ist, da es andernfalls im Belieben des Arbeitgebers stehen würde, mit einer schnellen Auflösung des Arbeitsverhältnisses die Leistungspflicht seines Unfallversicherers zu verhindern. Dies würde ein eigentlich rechtsmissbräuchliches Verhalten legitimieren.
7.2.4 Schliesslich kann die Sympany - wie die Vorinstanz zutreffend festhält - entgegen ihrer Auffassung aus dem Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 nichts zu ihren Gunsten ableiten. In jenem Fall war die Nichteignungsverfügung rund sieben Jahre nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses, das zu einer Berufskrankheit geführt hatte, rückwirkend auf den Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses erlassen worden. Das Bundesgericht liess im erwähnten Urteil die Frage offen, ob beim Zweck der Nichteignungsverfügung eine solche beinahe sieben Jahre rückwirkend erlassen werden könne, oder ob eine rückwirkende Nichteignungsverfügung nicht praktisch wirkungslos und unsinnig sei (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1). Ein Anspruch auf Übergangsentschädigung wurde in jenem Fall bereits mangels Beeinträchtigung der Versicherten in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. a VUV verneint. Nur ergänzend und in einem Satz wurde darauf hingewiesen, dass die Versicherte zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung nicht mehr bei der Beschwerdegegnerin nach UVG versichert gewesen sei (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.2). Es erfolgte denn auch keine eingehende Auseinandersetzung mit der Voraussetzung gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV. Jedenfalls lässt sich für die vorliegend strittige Frage aus jenem Urteil nichts ableiten. Im hier zu beurteilenden Fall wurde die Nichteignungsverfügung nicht rückwirkend und nur rund drei Monate nach Auflösung des letzten Arbeitsverhältnisses erlassen, bei welchem der Versicherte der gesundheitsgefährdenden Tätigkeit ausgesetzt gewesen war. Die Abklärungen, die zum Erlass der Nichteignungsverfügung führten, waren - wie bereits erwähnt - noch während des Arbeitsverhältnisses eingeleitet worden. Im Gegensatz zum Sachverhalt gemäss Urteil 8C_154/2010 macht vorliegend eine nur kurze Zeit nach Auflösung des letzten Arbeitsverhältnisses erlassene Nichteignungsverfügung bei einem Versicherten, der nach längerer Zeit der Arbeitslosigkeit keine neue Arbeit fand, durchaus Sinn.
7.2.5 Die Frage der Zuständigkeit in Fällen, in denen die versicherte Person im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung bei einem anderen Arbeitgeber als jenem, bei dem sie die gefährdende Tätigkeit zuletzt ausübte, beschäftigt ist oder war, kann hier offengelassen werden. Ebenfalls braucht nicht entschieden zu werden, ob sich eine analoge Anwendung der Bestimmung von Art. 77 Abs. 1 UVG rechtfertigt. Auffallend ist jedoch, dass die vorgenommene Auslegung des Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV mit dem Anknüpfungspunkt des letzten Arbeitsverhältnisses, das die versicherte Person der sie gefährdenden Stoffe aussetzte, im Ergebnis Art. 77 Abs. 1 Satz 2 UVG entspricht, wonach bei Berufskrankheiten der Sozialversicherungsträger zu Leistungen verpflichtet ist, bei dem die Versicherung bestanden hat, als der Arbeitnehmer zuletzt durch schädigende Stoffe oder bestimmte Arbeiten oder durch berufliche Tätigkeiten gefährdet war. Bei Berufskrankheiten, die in mehreren, bei verschiedenen Unfallversicherern angeschlossenen Betrieben verursacht wurden (Art. 77 Abs. 3 lit. d UVG), ist gemäss Art. 102 Abs. 1 UVV der Versicherte des Betriebes leistungspflichtig, bei dem der Arbeitnehmer zur Zeit der letzten Gefährdung beschäftigt war.
7.3 Nach dem Gesagten verletzte die Vorinstanz kein Bundesrecht, indem sie die Sympany als zuständig nach Art. 86 Abs. 1 VUV erklärte.
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de
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Art. 84 al. 2 LAA; art. 86 al. 1 let. c OPA; indemnité pour changement d'occupation. La CNA n'est pas considérée comme un assureur au sens de l'art. 86 al. 1 let. c OPA si elle intervient comme assureur de personnes au chômage (consid. 6). A qualité d'assureur selon l'art. 86 al. 1 let. c OPA celui auprès duquel la personne concernée était assurée lorsqu'elle a exercé l'activité dangereuse pour la dernière fois (consid. 7).
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-195%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,042
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146 V 195
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146 V 195
Sachverhalt ab Seite 196
A. Für A., geboren 1959, erliess die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) am 17. Mai 2000 eine Nichteignungsverfügung bezüglich der Exposition von Getreidemehlstaub. A. war seit dem 1. November 2000 bei der B. AG als Küchenmitarbeiter angestellt und in dieser Eigenschaft bei der Sympany Versicherungen AG (nachfolgend: Sympany) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen und Berufskrankheiten versichert. Am 6. Oktober 2009 erlitt er nach Genuss von Reis mit Nüssen eine anaphylaktische Reaktion. In der Folge fanden verschiedene medizinische Abklärungen statt und der Zustand verbesserte sich. A. nahm vom 1. September 2011 bis 28. Februar 2012 an einem Arbeitstraining der Invalidenversicherung teil. Am 12. Januar 2012 fand eine Besprechung der Suva mit einer Mitarbeiterin des Personaldienstes der B. AG und einer Vertreterin der Sympany statt; dabei wurde eine weitergehende Nichteignungsverfügung in Aussicht gestellt. Am 17. Januar 2012 erstattete die Arbeitgeberin der Sympany eine Schadensmeldung, gemäss welcher A. seit ca. Anfang November 2011 an einer Lebensmittelallergie leide. Die B. AG hatte das Arbeitsverhältnis bereits im Dezember 2011 per 29. Februar 2012 gekündigt. In der Folge bezog A. vom 1. März 2012 bis 2. Oktober 2013 Arbeitslosenentschädigung. Am 24. Mai 2012 erliess die Suva mit sofortiger Wirkung eine Nichteignungsverfügung für Arbeiten mit Exposition zu Getreidemehlstaub und Staub von Nüssen. Am 20. August 2013 ersuchte A. die Suva um Ausrichtung einer Übergangsentschädigung nach Art. 86 der Verordnung vom 19. Dezember 1983 über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten (Verordnung über die Unfallverhütung, VUV; SR 832.30). Mit Schreiben vom 4. Dezember 2015 wies die Suva ihn darauf hin, dass ein Anspruch auf Übergangsleistungen zuständigkeitshalber bei der Sympany geltend zu machen sei. Die Sympany wies das entsprechende Gesuch mit Verfügung vom 10. Februar 2017 mit der Begründung ab, dieses sei zu spät eingereicht worden. Die dagegen erhobene Einsprache wies die Sympany mit Einspracheentscheid vom 23. März 2018 mangels Zuständigkeit ab, da A. im Zeitpunkt der Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 arbeitslos und daher bei der Suva versichert gewesen sei.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Kantonsgericht Basel-Landschaft mit Entscheid vom 10. Oktober 2019 gut, hob den Einspracheentscheid vom 23. März 2018 auf und wies die Sache an die Sympany zurück, damit diese nach weiteren Abklärungen über den Anspruch von A. auf eine Übergangsentschädigung neu entscheide.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die Sympany, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei der Einspracheentscheid vom 23. März 2018 zu bestätigen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei die Suva am Verfahren zu beteiligen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Die Suva schliesst sich inhaltlich der Vorinstanz an, ohne einen Antrag zu stellen. Das Bundesamt für Gesundheit verzichtet auf eine Vernehmlassung.
D. Mit Verfügung vom 18. März 2020 erteilte das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Nach Art. 84 Abs. 2 UVG können die Durchführungsorgane Versicherte, die hinsichtlich Berufsunfällen oder Berufskrankheiten durch bestimmte Arbeiten besonders gefährdet sind, von diesen Arbeiten ausschliessen. Der Bundesrat ordnet die Entschädigung für Versicherte, die durch den Ausschluss von ihrer bisherigen Arbeit im Fortkommen erheblich beeinträchtigt sind und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben. Von dieser Befugnis hat der Bundesrat in den Art. 83 ff. VUV Gebrauch gemacht.
4.2 Gemäss Art. 78 Abs. 1 VUV kann die Suva durch Verfügung einen Arbeitnehmer, der den Vorschriften über die arbeitsmedizinische Vorsorge untersteht, von der gefährdeten Arbeit ausschliessen (Nichteignung) oder seine Beschäftigung bei dieser Arbeit unter bestimmten Bedingungen zulassen (bedingte Eignung). Der Arbeitgeber erhält eine Kopie der Verfügung. Ist der Arbeitnehmer imstande, die Arbeit ohne Bedingungen zu verrichten (Eignung), so teilt es die Suva dem Arbeitnehmer und dem Arbeitgeber mit. Nach Abs. 2 kann die Nichteignung nur dann verfügt werden, wenn der Arbeitnehmer bei der weiteren Ausübung seiner bisherigen Tätigkeit einer erheblichen Gefährdung ausgesetzt ist. Sie kann befristet oder dauernd sein. Die Verfügung muss auf die Beratungs- und Entschädigungsmöglichkeiten verweisen.
4.3 Gestützt auf Art. 86 Abs. 1 VUV erhält der Arbeitnehmer, der von einer Arbeit befristet oder dauernd ausgeschlossen oder nur als bedingt geeignet erklärt worden ist, vom Versicherer eine Übergangsentschädigung, wenn er durch die Verfügung trotz persönlicher Beratung, trotz Bezuges von Übergangstaggeld und trotz des ihm zumutbaren Einsatzes, den ökonomischen Nachteil auf dem Arbeitsmarkt wettzumachen, in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt bleibt (lit. a), in einem Zeitraum von zwei Jahren unmittelbar vor Erlass der Verfügung oder vor einem medizinisch notwendigen und tatsächlich vollzogenen Wechsel der Beschäftigung bei einem der Versicherung unterstellten Arbeitgeber mindestens 300 Tage lang die gefährdende Arbeit ausgeübt hat (lit. b) und innert zweier Jahre, nachdem die Verfügung in Rechtskraft erwachsen oder ein Anspruch auf Übergangstaggeld erloschen ist, beim Versicherer jenes Arbeitgebers, bei dem er zur Zeit des Erlasses der Verfügung gearbeitet hat, ein entsprechendes Gesuch stellt (lit. c). Die Übergangsentschädigung wird nur gewährt, wenn die Voraussetzungen von Art. 86 Abs. 1 lit. a-c VUV kumulativ erfüllt sind (BGE 130 V 433 E. 2.2 S. 436).
5.
5.1 Die Vorinstanz führte im Wesentlichen aus, mit dem Begriff Arbeitnehmer in Art. 86 VUV knüpfe die Entschädigung an ein konkretes Arbeitsverhältnis an, weshalb als Versicherer einzig der obligatorische Unfallversicherer jenes Arbeitgebers in Frage kommen könne, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei. Weiter ergebe sich auch aus dem Sinn und Zweck sowohl der Nichteignungsverfügung als auch der Übergangsleistung, dass diese direkt im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stünden. Gedeckt sei stets ein Risiko, das aus einer konkreten versicherten beruflichen Tätigkeit resultiere und für welches der Unfallversicherer jenes Arbeitgebers einzustehen habe, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei. Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV bestimme die Frist, innert welcher das Gesuch um Übergangsentschädigung einzureichen sei. Aus dieser Bestimmung lasse sich indes keine (zusätzliche) Regelung der Zuständigkeit des Versicherers ableiten. Mit Blick auf den Wortlaut der französisch- und italienischsprachigen Fassungen der Norm sei die Formulierung vielmehr in dem Sinne zu verstehen, dass für die Übergangsentschädigung jener Versicherer zuständig bleibe, bei dem die versicherte Person zur Zeit des Entscheids über die Nichteignung versichert gewesen sei. Daher ändere an der Zuständigkeit des Unfallversicherers des Arbeitgebers auch die Beendigung des Arbeitsverhältnisses zeitnah vor dem Erlass der Nichteignungsverfügung nichts. Die gegenteilige Auffassung der Sympany hätte zur Folge, dass arbeitslose Versicherte vom Anspruch auf Übergangsentschädigung ausgeschlossen wären, da sie nicht (mehr) in einem Arbeitsverhältnis stünden. Dies wäre aber wiederum mit dem Zweck der Übergangsentschädigung, den Betroffenen die Suche einer anderen Stelle resp. den Erwerb neuer beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten zu erleichtern, nicht vereinbar. Der klare Wortlaut, der normspezifische Zweck, die Materialien und die Systematik führten zum Ergebnis, dass das Gesuch um Übergangsentschädigung im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV beim Versicherer jenes Arbeitgebers zu stellen sei, von dessen Arbeit eine versicherte Person ausgeschlossen worden sei.
5.2 Die Sympany macht insbesondere geltend, zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung sei der Beschwerdegegner arbeitslos und nicht mehr bei ihr gemäss UVG versichert gewesen. Entgegen der Vorinstanz sei kein Grund ersichtlich, weshalb der Wortlaut von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV den wahren Sinn der Norm nicht wiedergeben sollte. Konkret stehe die Nichteignungsverfügung vor allem im Zusammenhang mit den künftigen Tätigkeiten des Versicherten, weil er infolge Nichteignungsverfügung bei der Stellensuche eingeschränkt sei. Dieser sei trotz Stellensuche und Leistungen der Arbeitslosenversicherung in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt geblieben, weil er keine neue Stelle gefunden habe. Deshalb beanspruche er auch eine Übergangsentschädigung nach Art. 86 ff. VUV. Dafür könne nur die Suva zuständig sein, da sie trotz des Wegfalls der Gefährdung am bisherigen Arbeitsplatz während der Arbeitslosigkeit eine Nichteignungsverfügung ohne Rückwirkung gegenüber der Sympany verfügt habe. Die in der Beschwerde vertretene Auffassung habe entgegen der Vorinstanz nicht zur Folge, dass arbeitslose Versicherte vom Anspruch auf Übergangsentschädigung ausgeschlossen seien, weil in solchen Fällen der Unfallversicherer der Arbeitslosen, d.h. die Suva, als Arbeitgeber im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV gelte. Es könne nicht entscheidend sein, wie lange die gefährdete Arbeit zurückliege. Ausschlaggebend sei einzig, ob eine Person zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung noch beim Unfallversicherer versichert gewesen sei, von dem sie Leistungen beanspruche. Vorliegend sei dies nicht der Fall gewesen, weshalb sie nicht leistungspflichtig sei.
5.3 Der Versicherte vertritt den Standpunkt, Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV betreffe nur die Zuständigkeit zur Anmeldung des Gesuchs um Übergangsentschädigung, nicht aber die Frage, wer diese zu leisten habe. Zudem könne die Sympany aus dem Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 nichts zu ihren Gunsten ableiten, da sich dieses Urteil auf die Voraussetzungen der Übergangsentschädigung beziehe, nicht aber auf die Zuständigkeit. Es bleibe bei der vorinstanzlichen Beurteilung, wonach jener Unfallversicherer leistungspflichtig sei, bei dem die versicherte Person beim Auftreten der Berufskrankheit versichert gewesen sei.
6.
6.1
6.1.1 Bis Ende 1995 blieben arbeitslose Personen, soweit sie bereits vor ihrer Arbeitslosigkeit nach UVG versichert waren, weiterhin ohne Prämienzahlung für Nichtberufsunfälle versichert. Zuständig war der Versicherer, bei dem sie vor ihrer Arbeitslosigkeit versichert waren. Diese Fortdauer der bisherigen Versicherung stützte sich auf Art. 7 Abs. 1 lit. b der Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung (UVV; SR 832.202) in der bis 30. Juni 2005 geltenden Fassung, aufgrund welcher das Taggeld der Arbeitslosenversicherung als Lohn im Sinne von Art. 3 Abs. 5 UVG galt und so die Versicherung trotz Auflösung des Arbeitsverhältnisses nicht beendet worden war. Das versicherte Risiko wurde somit de facto durch die Prämien für Nichtberufsunfälle jener Branchen finanziert, in welchen die arbeitslose Person während ihrer Erwerbstätigkeit versichert war. Arbeitslose Personen, die vor ihrer Arbeitslosigkeit in keinem Arbeitsverhältnis standen (z.B. Personen nach Abschluss ihrer Ausbildung), waren dagegen nicht nach UVG versichert. Am 1. Januar 1996 ist das Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung (AVIG; SR 837.0) mit Art. 22a Abs. 4 ergänzt worden, der die auf der Arbeitslosenentschädigung zu erhebenden Beiträge für die Sozialversicherungen regelt. Seither sind arbeitslose Personen ausschliesslich über die Suva versichert und müssen Prämien bezahlen. Gestützt darauf erliess der Bundesrat die bis 31. Dezember 2016 in Kraft gewesene Verordnung vom 24. Januar 1996 über die Unfallversicherung von arbeitslosen Personen (UVAL; AS 1996 698; Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung, BBl 2008 5417 Ziff. 2.1.3.5; vgl. auch AGNES LEU, Die Unfallversicherung für arbeitslose Personen, SZS 2008 S. 261 sowie SYLVIA LÄUBLI ZIEGLER, in: Basler Kommentar, Unfallversicherungsgesetz, 2019, N. 28 zu Art. 66 UVG; GÄCHTER/GERBER, in: Basler Kommentar, Unfallversicherungsgesetz, 2019, N. 99 zu Art. 92 UVG und FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1111 Rz. 799). Damit wurden alle arbeitslosen Personen, welche die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllten oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezogen, obligatorisch bei der Suva versichert (LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 28 zu Art. 66 UVG; HANS-JAKOB MOSIMANN, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 19 zu Art. 66 UVG). Dabei handelt es sich um eine Versicherung gegen Nichtberufsunfälle (BGE 133 V 161 E. 2.2.1 S. 164, bestätigt mit BGE 143 V 341 E. 3.2.1 S. 343; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2374 Rz. 358; LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 28 zu Art. 66 UVG; KIESER/SCHEIWILLER, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 8 zu Art. 91 UVG; GÄCHTER/ GERBER, a.a.O., N. 43 zu Art. 91 UVG). Aus Gründen der Praktikabilität erfolgte diese zu einem einheitlichen Prämiensatz bei der Suva (NUSSBAUMER, a.a.O., S. 2374 Rz. 358). Sie beginnt mit dem Tag, an dem die arbeitslose Person erstmals die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllt oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezieht (Art. 3 Abs. 1 aUVAL resp. Art. 3 Abs. 1 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung; BGE 143 V 341 E. 3.2.1 S. 343 mit Hinweisen) und endet mit dem 30. resp. 31. Tag nach dem Tag, an dem die arbeitslose Person letztmals die Anspruchsvoraussetzungen nach Art. 8 AVIG erfüllt oder Entschädigungen nach Art. 29 AVIG bezogen hat (Art. 3 Abs. 2 aUVAL resp. Art. 3 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 in Kraft stehenden Fassung). Erleidet die versicherte Person bei Ausübung eines unselbstständigen Zwischenverdienstes oder eines Eignungseinsatzes an einem Arbeitstag einen Berufs- und Nichtberufsunfall, ist die Versicherung des Einsatzbetriebes zuständig (Art. 6 Abs. 1 und 2 aUVAL bzw. Art. 130 Abs. 1 und 2 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung; BGE 133 V 161 E. 5 S. 166). Lediglich bei Unfällen während eines Zwischenverdienstes in selbstständiger Stellung bleibt die Suva leistungspflichtig
(Art. 6 Abs. 3 aUVAL resp. Art. 130 Abs. 3 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung). Seit 1. Januar 2017 bilden Art. 1a Abs. 1 lit. b und Art. 66 Abs. 3 bis UVG die gesetzliche Grundlage für die Versicherung von arbeitslosen Personen bei der Suva.
6.1.2 Im Rahmen der 1. UVG-Revision wurde auch der Grundsatz betont, dass es sich bei der Nichtberufsunfallversicherung für arbeitslose Personen um einen selbstständigen Versicherungszweig handelt, für den die Suva eine gesonderte Rechnung zu führen hat (Art. 89 Abs. 2 bis UVG, in Kraft seit 1. Januar 2017; KIESER/SCHEIWILLER, a.a.O., N. 14 f. zu Art. 89 UVG mit Hinweisen auf die Materialien). Begründet wurde dies mit den höheren Kosten im Vergleich zur Nichtberufsunfallversicherung der Erwerbstätigen sowie weiteren Besonderheiten der Nichtberufsunfallversicherung für arbeitslose Personen (KIESER/SCHEIWILLER, a.a.O., N. 15 zu Art. 89 UVG).
6.1.3 Es würde nun Sinn und Zweck einer Nichteignungsverfügung (vgl. dazu hinten E. 7.1.6) widersprechen, wenn die Suva, deren Zuständigkeit sich ausschliesslich aus der gesetzlichen Regelung der Versicherungsdeckung für Nichtberufsunfälle von arbeitslosen Personen ergibt, die Übergangsentschädigung bezahlen müsste, bloss weil kurz zuvor das Arbeitsverhältnis zwischen der versicherten Person und ihrem Arbeitgeber aufgelöst worden war. Arbeitslosigkeit birgt kein versichertes Risiko, das zu einer Nichteignungsverfügung führen könnte.
6.2 Der Versicherte war im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung als Arbeitsloser bei der Suva gegen Nichtberufsunfälle versichert, wobei auf den vorliegenden Fall aufgrund der Übergangsbestimmungen die aUVAL zur Anwendung gelangt (vgl. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 [AS 2016 4387]; BGE 143 V 341 E. 3.1 S. 343). Von daher lässt sich die vorliegende Konstellation nicht unter der Bestimmung von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV subsumieren, da der Versicherte bei der Suva bloss gegen die Folgen von Nichtberufsunfällen, jedoch nicht in Zusammenhang mit einer beruflichen Tätigkeit versichert war. Folglich ist die Suva in ihrer Funktion als Versicherer von arbeitslosen Personen für Nichtberufsunfälle nicht leistungspflichtig für die Folgen von Berufskrankheiten oder für Leistungen im Rahmen der Prävention von Berufsunfällen und Berufskrankheiten.
7. Zu prüfen bleibt, ob die Sympany in ihrer Eigenschaft als Unfallversicherer des letzten Arbeitgebers vor Erlass der Nichteignungsverfügung zuständig ist für die allfällige Ausrichtung einer Übergangsentschädigung.
7.1
7.1.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das grammatikalische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergab (BGE 145 V 2 E. 4.1 S. 6; BGE 142 V 442 E. 5.1 S. 445; je mit Hinweisen).
7.1.2 Gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV ist das Gesuch um Übergangsentschädigung beim Versicherer jenes Arbeitgebers zu stellen, bei dem der Versicherte zur Zeit des Erlasses der Verfügung gearbeitet hat ("il présente à l'assureur de l'employeur qui l'occupait au moment où la décision a été prise, une demande à cet effet..."; "presenti all'assicuratore del datore di lavoro che l'occupava al momento in cui è stata presa la decisione una domanda corrispondente...").
7.1.3 Die Zuständigkeit der Suva zum Erlass der Nichteignungsverfügung ergibt sich nicht aufgrund eines Arbeitsverhältnisses, sondern aus ihrer Funktion als Durchführungsorgan im Rahmen der Prävention von Berufsunfällen und Berufskrankheiten (Art. 85 Abs. 1 UVG; Art. 78 Abs. 1 VUV). Die Suva erlässt zwar die Nichteignungsverfügung; sie ist aber in ihrer Funktion als Durchführungsorgan der Prävention nicht leistungspflichtig für allenfalls geschuldete Übergangstaggelder resp. Übergangsentschädigungen. Diese Zuständigkeit kann alle Unfallversicherer gemäss Art. 68 UVG treffen (FRÉSARD/MOSER-SZELESS, a.a.O., S. 1098 Rz. 744).
7.1.4 Im Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 2 UVG kann der Botschaft vom 18. August 1976 zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung Folgendes entnommen werden (BBl 1976 III 216 Ziff. 406.12):
"Die Entschädigung an Versicherte, die durch den Ausschluss von der bisherigen Arbeit in ihrem Fortkommen erheblich beeinträchtigt werden und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben, wird vom Bundesrat in analoger Weise zu ordnen sein, wie dies in den Artikeln 18-21 der Verordnung vom 23. Dezember 1960 über die Verhütung von Berufskrankheiten geschehen ist."
In der parlamentarischen Beratung gab dieser Vorschlag keinen Anlass zu Diskussionen (Urteil 8C_547/2014 vom 15. Oktober 2014 E. 4.2). Die Formulierung von Art. 86 Abs. 1 VUV baut somit auf derjenigen von Art. 18 der bis 31. Dezember 1983 in Kraft gewesenen Verordnung vom 23. Dezember 1960 über die Verhütung von Berufskrankheiten (AS 1960 1660) auf, die wie folgt lautete:
"Ein Versicherter, der gestützt auf die Artikel 12, Absatz 2 von der ihn gefährdeten Arbeit ausgeschlossen wird und der keinen Anspruch auf Krankengeld- oder Rentenleistungen hat, erhält eine Übergangsentschädigung, sofern er
a. innert zwei Jahren nach Rechtskraft des Nichteignungsentscheides ein entsprechendes Gesuch stellt;
b. in einem Zeitraum von zwei Jahren unmittelbar vor Erlass des Nichteignungsentscheides mindestens 300 Tage lang in einem der Versicherung unterstellten Betrieb die Tätigkeit ausgeübt hat, von der er ausgeschlossen wird;
c. die Vorschriften über die Eignungsuntersuchungen befolgt, insbesondere die ihn gefährdende Tätigkeit innert der festgesetzten Frist aufgegeben hat;
d. durch den Ausschluss in seinem wirtschaftlichen Fortkommen erheblich beeinträchtigt ist."
Die Bestimmung enthielt keine Angaben betreffend den für die Übergangsentschädigung zuständigen Versicherer, da vor Inkrafttreten des UVG am 1. Januar 1984 ausschliesslich die Suva Durchführungsorgan der obligatorischen Unfallversicherung war (LÄUBLI ZIEGLER, a.a.O., N. 3 zu Art. 66 UVG; MOSIMANN, a.a.O., N. 1 zu Art. 66 UVG).
7.1.5 Bei den Übergangsentschädigungen handelt es sich nicht um Versicherungsleistungen im engeren Sinne, sondern um Leistungen, die im Zusammenhang mit der Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten erbracht werden. Mit ihnen soll die versicherte Person einen teilweisen finanziellen Ausgleich von wirtschaftlichen Nachteilen erhalten, die sie im Voraus zur Verhütung einer Schädigung in Kauf nehmen muss. Sie sollen die berufliche Neuorientierung (Suchen einer anderen Stelle, Erwerb neuer beruflicher Kenntnisse und Fertigkeiten) erleichtern (BGE 138 V 41 E. 4.2 S. 44 mit Hinweisen). Durch die Übergangsentschädigung soll der wirtschaftliche Schaden, den der Arbeitnehmer durch den mit der Nichteignungsverfügung verbundenen Eingriff in die persönliche Freiheit erleidet, ausgeglichen werden (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1 mit Hinweisen). Sie setzt weder Arbeitsunfähigkeit noch Invalidität voraus (BGE 138 V 41 E. 4.2 S. 44). Sie soll einen gewissen Ausgleich für die durch das Verbot erlittenen Nachteile schaffen, etwa weil die betroffene Person nunmehr schlechter entlöhnt wird oder während einer gewissen Zeit gar keine Arbeit findet. Die Übergangsentschädigung dient der Vermeidung einer Erkrankung, unabhängig davon, ob eine solche vorliegt bzw. mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nachgewiesen ist oder nicht. Aufgrund des mit ihr verfolgten Zwecks nähert sich die Übergangsentschädigung als Versicherungsleistung der Unfallversicherung derjenigen der Arbeitslosenversicherung an (ADRIAN VON KAENEL, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Unfallversicherungsgesetz, 2018, N. 9 zu Art. 84 UVG; FRÉSARD/MOSER-SZELESS, a.a.O., S. 1099 Rz. 747 ff.).
In Bezug auf den Arbeitnehmer hat die Nichteignungsverfügung einen doppelten Zweck. Sie zielt einerseits darauf ab, ihn direkt vor dem Risiko eines Berufsunfalls oder einer Berufskrankheit zu bewahren. Andererseits schützt sie ihn im Verhältnis zum Arbeitgeber. Indem sie auch diesen verpflichtet, bewahrt sie den Arbeitnehmer vor einem Konflikt zwischen seiner Gesundheit und seiner vertraglichen Arbeitspflicht (Art. 321 OR; Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1; RKUV 2006 Nr. U 589 S. 401, U 41/05 E. 5.1.4). Durch eine Nichteignungsverfügung soll ein gefährdeter Arbeitnehmer möglichst rasch von der risikobehafteten Tätigkeit ausgeschlossen und so ein gesundheitlicher Schaden des Arbeitnehmers abgewendet werden (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1 mit Hinweisen; vgl. auch BBl 1976 III 181 Ziff. 362).
Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass die Nichteignung zwar ihre Wirkungen in der Zukunft entfaltet, dass aber die massgeblichen Bestimmungen hinsichtlich Vollzug (Art. 80 Abs. 4 VUV) und den damit verbundenen geldwerten Leistungen (Art. 83 f. und 87 VUV) rückwärts auf das Arbeitsverhältnis der gefährdenden Tätigkeit gerichtet sind und primär den bisherigen Arbeitgeber und dessen Unfallversicherer in die Pflicht nehmen.
7.1.6 Aus dem Wortlaut (E. 7.1.2) ergibt sich zumindest für jene Fälle, bei welchen die versicherte Person im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung nicht mehr in einem Anstellungsverhältnis steht, keine Lösung für die Zuständigkeitsfrage. Es ergeben sich aber auch keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Personen deshalb keinen Anspruch auf eine Übergangsentschädigung haben sollten. Vielmehr sprechen Sinn und Zweck der Übergangsentschädigung (Ausgleich des wirtschaftlichen Schadens infolge Verbots der Ausübung der bisherigen Tätigkeit; E. 7.1.5) dafür, dass gerade diesen Personen, denen es nicht gelingt, ausserhalb ihres bisherigen Berufs im Erwerbsleben wieder Fuss zu fassen, eine solche zustehen soll. Aus Sinn und Zweck der Nichteignung ergibt sich auch, dass diese direkt mit der bislang ausgeübten Tätigkeit im Zusammenhang steht. Anknüpfungspunkt ist somit stets die konkret ausgeübte, zum Erlass der Nichteignung führende Arbeit und das damit verbundene Anstellungsverhältnis.
7.1.7 Eine entsprechende Auslegung ist auch in der Empfehlung Nr. 12/85 der Ad-Hoc-Kommission Schaden UVG vorgesehen, wonach als versichertes Risiko gemäss Art. 78 VUV die erhebliche Gefährdung anzusehen ist und für die Übergangsentschädigung daher derjenige Versicherer leistungspflichtig ist, bei dem die versicherte Person zur Zeit der erheblichen Gefährdung versichert war.
7.2
7.2.1 Aus den Akten geht hervor, dass die Nichteignungsverfügung der Suva vom 24. Mai 2012 im Zusammenhang mit der letzten Tätigkeit des Versicherten als Küchengehilfe in der B. AG steht. Die Suva hielt darin fest, im Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit des Versicherten seien gesundheitliche Beschwerden aufgetreten. Diese erforderten eine medizinische Abklärung und Beurteilung. Bei der Wiederaufnahme der früheren Tätigkeit sei die Gesundheit des Versicherten erheblich gefährdet. Dieser werde für Arbeiten mit Expositionen zu Getreidemehlstaub und Staub von Nüssen mit sofortiger Wirkung als nicht geeignet erklärt. Für das Einhalten dieser Massnahme seien der Versicherte und sein Arbeitgeber verantwortlich. Er dürfe entsprechende Arbeiten auch in anderen Betrieben nicht ausüben. Die Arbeitgeberin des Versicherten und die Sympany als deren Unfallversicherer waren bereits anlässlich der Besprechung vom 12. Januar 2012 von der Suva darauf hingewiesen worden, dass im Zusammenhang mit den Allergien des Beschwerdegegners der Erlass einer Nichteignungsverfügung vorgesehen sei, wobei in Aussicht gestellt wurde, dass der Einsatz des Versicherten in einer Küche nicht mehr möglich sein würde. Auch wenn die Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 erst nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses erging, ändert dies nichts am Umstand, dass die Verfügung im Zusammenhang mit der zuletzt ausgeübten Tätigkeit des Versicherten bei der B. AG stand.
7.2.2 Wie dargelegt führt nur eine konkret ausgeübte Tätigkeit zum Erlass einer Nichteignungsverfügung. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Voraussetzung gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. b VUV hinzuweisen, wonach die versicherte Person die gefährdende Arbeit mindestens 300 Tage lang ausgeübt haben muss. Infolge des Zusammenhangs zwischen der hier konkret ausgeübten Tätigkeit (Küchendienst in der B. AG) und der Nichteignung für Arbeiten in Zusammenhang mit bestimmten Lebensmitteln ist deshalb der dannzumal zuständig gewesene Unfallversicherer, hier die Sympany, (bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen) leistungspflichtig. Sie hatte denn auch in ihrem Schreiben an den Vertreter des Versicherten vom 3. Januar 2017 ihre Zuständigkeit mit Verweis auf die Besprechung mit der Suva vom 12. Januar 2012 anerkannt. Sie verneinte aber einen Anspruch mit der Begründung, dass das Gesuch um eine Übergangsentschädigung vom 11. Dezember 2015 nicht innert der Frist von Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV gestellt worden sei, woran sie in der Folge in ihrer Verfügung vom 10. Februar 2017 festhielt. Erst im Einspracheentscheid vom 23. März 2018 stellte sich die Sympany auf den Standpunkt, nicht zuständig zu sein, weil der Versicherte im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung vom 24. Mai 2012 bei der Arbeitslosenkasse gemeldet und somit bei der Suva versichert gewesen sei.
7.2.3 Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich daher, die Sympany als Versicherer des letzten Arbeitgebers des Beschwerdegegners als zuständig für eine (allfällig geschuldete) Übergangsentschädigung gemäss Art. 86 Abs. 1 VUV zu erklären. Für diese Auslegung spricht auch, dass es die Konstellation geben kann, in der die versicherte Person nach Aufgabe eines Arbeitsverhältnisses keine Ansprüche auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung hat und daher weder bei der Suva noch bei einem Arbeitgeber nach UVG obligatorisch gegen die Folgen von Berufsunfällen und Berufskrankheiten versichert ist. Würde der Argumentation der Sympany gefolgt, hätte dies zur Folge, dass der versicherten Person überhaupt keine Übergangsentschädigung zustehen würde, was nicht der Wille des Gesetzgebers gewesen sein kann. Auch zeigt der hier zu beurteilende Fall auf, dass der Anknüpfungspunkt des Unfallversicherers der letzten schädigenden Tätigkeit folgerichtig ist, da es andernfalls im Belieben des Arbeitgebers stehen würde, mit einer schnellen Auflösung des Arbeitsverhältnisses die Leistungspflicht seines Unfallversicherers zu verhindern. Dies würde ein eigentlich rechtsmissbräuchliches Verhalten legitimieren.
7.2.4 Schliesslich kann die Sympany - wie die Vorinstanz zutreffend festhält - entgegen ihrer Auffassung aus dem Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 nichts zu ihren Gunsten ableiten. In jenem Fall war die Nichteignungsverfügung rund sieben Jahre nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses, das zu einer Berufskrankheit geführt hatte, rückwirkend auf den Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses erlassen worden. Das Bundesgericht liess im erwähnten Urteil die Frage offen, ob beim Zweck der Nichteignungsverfügung eine solche beinahe sieben Jahre rückwirkend erlassen werden könne, oder ob eine rückwirkende Nichteignungsverfügung nicht praktisch wirkungslos und unsinnig sei (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.1). Ein Anspruch auf Übergangsentschädigung wurde in jenem Fall bereits mangels Beeinträchtigung der Versicherten in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. a VUV verneint. Nur ergänzend und in einem Satz wurde darauf hingewiesen, dass die Versicherte zum Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung nicht mehr bei der Beschwerdegegnerin nach UVG versichert gewesen sei (Urteil 8C_154/2010 vom 16. August 2010 E. 7.2). Es erfolgte denn auch keine eingehende Auseinandersetzung mit der Voraussetzung gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV. Jedenfalls lässt sich für die vorliegend strittige Frage aus jenem Urteil nichts ableiten. Im hier zu beurteilenden Fall wurde die Nichteignungsverfügung nicht rückwirkend und nur rund drei Monate nach Auflösung des letzten Arbeitsverhältnisses erlassen, bei welchem der Versicherte der gesundheitsgefährdenden Tätigkeit ausgesetzt gewesen war. Die Abklärungen, die zum Erlass der Nichteignungsverfügung führten, waren - wie bereits erwähnt - noch während des Arbeitsverhältnisses eingeleitet worden. Im Gegensatz zum Sachverhalt gemäss Urteil 8C_154/2010 macht vorliegend eine nur kurze Zeit nach Auflösung des letzten Arbeitsverhältnisses erlassene Nichteignungsverfügung bei einem Versicherten, der nach längerer Zeit der Arbeitslosigkeit keine neue Arbeit fand, durchaus Sinn.
7.2.5 Die Frage der Zuständigkeit in Fällen, in denen die versicherte Person im Zeitpunkt des Erlasses der Nichteignungsverfügung bei einem anderen Arbeitgeber als jenem, bei dem sie die gefährdende Tätigkeit zuletzt ausübte, beschäftigt ist oder war, kann hier offengelassen werden. Ebenfalls braucht nicht entschieden zu werden, ob sich eine analoge Anwendung der Bestimmung von Art. 77 Abs. 1 UVG rechtfertigt. Auffallend ist jedoch, dass die vorgenommene Auslegung des Art. 86 Abs. 1 lit. c VUV mit dem Anknüpfungspunkt des letzten Arbeitsverhältnisses, das die versicherte Person der sie gefährdenden Stoffe aussetzte, im Ergebnis Art. 77 Abs. 1 Satz 2 UVG entspricht, wonach bei Berufskrankheiten der Sozialversicherungsträger zu Leistungen verpflichtet ist, bei dem die Versicherung bestanden hat, als der Arbeitnehmer zuletzt durch schädigende Stoffe oder bestimmte Arbeiten oder durch berufliche Tätigkeiten gefährdet war. Bei Berufskrankheiten, die in mehreren, bei verschiedenen Unfallversicherern angeschlossenen Betrieben verursacht wurden (Art. 77 Abs. 3 lit. d UVG), ist gemäss Art. 102 Abs. 1 UVV der Versicherte des Betriebes leistungspflichtig, bei dem der Arbeitnehmer zur Zeit der letzten Gefährdung beschäftigt war.
7.3 Nach dem Gesagten verletzte die Vorinstanz kein Bundesrecht, indem sie die Sympany als zuständig nach Art. 86 Abs. 1 VUV erklärte.
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de
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Art. 84 cpv. 2 LAINF; art. 86 cpv. 1 lett. c OPI; indennità per cambiamento d'occupazione. L'INSAI non entra in linea di conto come assicuratore a norma dell'art. 86 cpv. 1 lett. c OPI, nella misura in cui esso è assicuratore per le persone disoccupate (consid. 6). Come assicuratore secondo l'art. 86 cpv. 1 lett. c OPI vale colui, da cui la persona interessata era assicurata quando ha svolto l'attività pericolosa l'ultima volta (consid. 7).
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it
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-195%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,043
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146 V 210
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146 V 210
Sachverhalt ab Seite 211
A.
A.a
Die 1986 geborene A. war seit 2008 im Rahmen von Saisonverträgen, letztmals ab 27. November 2017 bis 14. Oktober 2018, als Buffet-Angestellte im Hotel B. in X. tätig. Am 9. August 2018 meldete sie sich beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) ab 15. Oktober 2018 zur Arbeitsvermittlung an. Im Rahmen des ersten Beratungsgesprächs beim RAV vom 15. Oktober 2018 wurde A. mit Blick auf den vorgesehenen Geburtstermin vom 5. Dezember 2018 darüber aufgeklärt, dass sie während zwei Monaten vor der Niederkunft, d.h. ab 5. Oktober 2018, von der Arbeitssuche befreit sei, dass indessen auch während dieser Zeit die Verpflichtung bestehe, Stellenzuweisungen anzunehmen und an arbeitsmarktlichen Massnahmen teilzunehmen.
A.b
Am 23. Oktober 2018 überwies das RAV die Sache zur Klärung der Vermittlungsfähigkeit an die Dienststelle für Industrie, Handel und Arbeit (DIHA). Mit Verfügung vom 7. November 2018 verneinte die DIHA die Vermittlungsfähigkeit der Versicherten ab 15. Oktober 2018 unter Hinweis auf die geringen Erfolgschancen für die Arbeitssuche aufgrund der kurzen Verfügbarkeit zwischen Beginn der Arbeitslosigkeit und Geburtstermin sowie der folgenden 14 Wochen Mutterschaftsurlaub. Mit Einspracheentscheid vom 30. Januar 2019 hielt die DIHA an ihrem Standpunkt fest.
B.
Die hiergegen erhobene Beschwerde hiess das Kantonsgericht Wallis mit Entscheid vom 20. Mai 2019 gut und sprach der Versicherten die ihr zustehenden Taggelder der Arbeitslosenversicherung für die Zeit vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 zu.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die DIHA, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei der Einspracheentscheid vom 30. Januar 2019 zu bestätigen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) äussert sich in seiner Vernehmlassung ebenfalls in diesem Sinne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Vermittlungsfähigkeit und den Anspruch der Beschwerdegegnerin auf Arbeitslosentaggelder für den Zeitraum vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 bejahte.
3.
3.1
Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt unter anderem voraus, dass der Versicherte vermittlungsfähig ist (Art. 8 Abs. 1 lit. f i.V.m. Art. 15 AVIG [SR 837.0]). Als vermittlungsfähig gilt ein Arbeitsloser, wenn er bereit, in der Lage und berechtigt ist, eine zumutbare Arbeit anzunehmen und an Eingliederungsmassnahmen teilzunehmen (Art. 15 Abs. 1 AVIG). Zur Vermittlungsfähigkeit gehört demnach nicht nur die Arbeitsfähigkeit im objektiven Sinn, sondern subjektiv auch die Bereitschaft, die Arbeitskraft entsprechend den persönlichen Verhältnissen während der üblichen Arbeitszeit einzusetzen (
BGE 125 V 51
E. 6a S. 58).
Nicht als vermittlungsfähig gilt nach der Rechtsprechung in der Regel eine versicherte Person, die auf einen bestimmten Termin anderweitig disponiert hat und deshalb für eine neue Beschäftigung nur noch während relativ kurzer Zeit zur Verfügung steht, weil die Aussichten, für die verbleibende Zeit von einem andern Arbeitgeber angestellt zu werden, verhältnismässig gering sind (
BGE 126 V 520
E. 3a S. 522 mit Hinweisen; Urteile 8C_337/2019 vom 13. September 2019 E. 3.3 und 8C_472/2018 vom 22. Januar 2019 E. 3.2; je mit Hinweisen). Entscheidend für die Beurteilung des Einzelfalls sind dabei nicht in erster Linie der Arbeitswille und die Arbeitsbemühungen der versicherten Person oder gar die Frage, ob sie in dieser Zeit effektiv eine Beschäftigung gefunden hat. Massgebend ist vielmehr, ob mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit angenommen werden kann, dass ein Arbeitgeber die versicherte Person für die konkret zur Verfügung stehende Zeit noch einstellen würde (
BGE 126 V 520
E. 3a S. 522 mit Hinweisen; Urteil 8C_809/2017 vom 6. Februar 2018 E. 3.1).
3.2
Die Vermittlungsfähigkeit beurteilt sich prospektiv, somit aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse, wie sie bis zum Erlass des Einspracheentscheids bestanden haben. Die Vermittlungsfähigkeit als Anspruchsvoraussetzung schliesst graduelle Abstufungen aus. Entweder ist die versicherte Person vermittlungsfähig, insbesondere
bereit, eine zumutbare Arbeit (im Umfang von mindestens 20 % eines Normalarbeitspensums; vgl. Art. 5 AVIV [SR 837.02]) anzunehmen, oder nicht (
BGE 143 V 168
E. 2 S. 170 mit Hinweisen).
3.3
Bei der Anwendung der gesetzlichen und von der Rechtsprechung konkretisierten Regeln über die Vermittlungsfähigkeit geht es um eine Rechtsfrage. Zu prüfen ist dabei insbesondere die Rechtsanwendung. Diese basiert auf einer im Rahmen von Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG grundsätzlich verbindlichen Sachverhaltsfeststellung (nicht publ. E. 1; Urteil 8C_337/2019 vom 13. September 2019 E. 3.4).
3.4
Gemäss Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151.1) dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden, namentlich nicht unter Berufung auf den Zivilstand, auf die familiäre Situation oder, bei Arbeitnehmerinnen, auf eine Schwangerschaft. Das Verbot gilt insbesondere für die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung (Art. 3 Abs. 2 GlG).
4.
4.1
Die Vorinstanz hat festgestellt, die Beschwerdegegnerin habe dem RAV am 9. August 2018 mitgeteilt, sie suche ab 15. Oktober 2018 eine Vollzeitstelle, und habe gleichzeitig über den bevorstehenden Geburtstermin am 5. Dezember 2018 informiert. Für die Zeit ab Mitte Juli 2018 bis 29. Oktober 2018 habe die Versicherte zahlreiche und genügende Arbeitsbemühungen nachgewiesen, dies obschon sie zwei Monate vor dem Geburtstermin, mithin ab 5. Oktober 2018, von der Arbeitssuche befreit gewesen wäre. Es gehe nicht an, so das kantonale Gericht, die Vermittlungsfähigkeit mit dem Argument zu verneinen, in Anbetracht des Geburtstermins kurz vor Beginn der Hochsaison seien die Chancen auf eine Festanstellung im Gastgewerbe gering. Damit würde den in Frage kommenden Arbeitgebern nämlich eine Haltung unterstellt, die als Anstellungsdiskriminierung in den Schutzbereich des Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG fiele.
4.2
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die Vorinstanz habe die Arbeitsbemühungen willkürlich als genügend gewertet. Die Versicherte wäre gehalten gewesen, sich auch ausserhalb des Gastgewerbes und ausserhalb von X. auf offene Stellen zu bewerben, sei doch die Vermittlungsfähigkeit bei derart einengenden Bedingungen bezüglich Arbeitsweg und gesuchter Tätigkeit fraglich. Zudem habe
das kantonale Gericht nicht geprüft, ob die für eine Vermittlung zur Verfügung stehende Zeit vom 15. Oktober bis 29. November 2018 zu kurz gewesen sei, um mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit davon ausgehen zu können, die Versicherte wäre von einem anderen Arbeitgeber angestellt worden. Diese Frage sei gestützt auf objektive sachliche Gründe, wonach diese Aussichten für die kurze Beschäftigungszeit in X. im Gastgewerbe in der Zwischensaison gering seien, zu verneinen, zumal viele Betriebe geschlossen hätten und keine Nachfrage an Personal bestehe.
5.
5.1
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Vorinstanz habe nicht geprüft, ob der Zeitraum ab 15. Oktober 2018 bis zum Geburtstermin vom 29. November 2018 für die Bejahung der Vermittlungsfähigkeit zu kurz gewesen sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Wie aus der Aktenlage hervorgeht und die Versicherte vorbringt, hat sie sich ab Mitte Juli 2018 per 15. Oktober 2018 auf unbefristete, über den Geburtstermin und den anschliessenden Mutterschaftsurlaub hinausdauernde Stellen beworben. Da Anhaltspunkte dafür fehlen, dass sich die Beschwerdegegnerin ab dem Geburtszeitpunkt ganz oder zumindest für einen längeren Zeitraum aus dem Arbeitsmarkt hätte zurückziehen wollen, kann für die Frage der Vermittlungsfähigkeit nicht nur der Zeitraum bis zum Geburtstermin betrachtet werden, läuft doch ein Arbeitsverhältnis arbeitsrechtlich während des Mutterschaftsurlaubs weiter.
5.2
Schwangerschaft und Geburt können entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht als anderweitige Disposition auf einen bestimmten Termin im Sinne der unter E. 3.1 hiervor wiedergegebenen Rechtsprechung betrachtet werden, welche der Vermittlungsfähigkeit grundsätzlich entgegensteht. Dabei handelt es sich beispielsweise um Auslandreisen, Rückkehr von Ausländern in ihren Heimatstaat, Militärdienst, Ausbildung, Aufnahme und Ausübung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit (vgl. Weisung des SECO gemäss AVIG-Praxis ALE Rz. B227). Ein Geburtstermin als Teil des durch die Bundesverfassung (BV) und die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) geschützten Grundrechts der Familiengründung (Art. 13 und 14 BV; Art. 8 Abs. 1 EMRK) kann einer solchen Disposition nicht einfach gleichgestellt werden. Vorliegend kann der Versicherten in Anbetracht ihrer Bewerbungen auf unbefristete Stellen kurz vor der Niederkunft schon nicht der Wille zugeschrieben werden, sich auf den
Geburtszeitpunkt hin ganz oder zumindest für einen längeren Zeitraum aus dem Arbeitsmarkt zurückzuziehen, wie dies für eine anderweitige Disposition im Sinne der Rechtsprechung erforderlich wäre. Da Mutterschaft, wie sie in Art. 5 ATSG definiert wird, lediglich Frauen betrifft, sind zudem auch das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 3 BV sowie das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG zu beachten. Die Nichtanstellung einer Frau unter Hinweis auf die baldige Niederkunft fällt, wie das kantonale Gericht dargelegt und das SECO bestätigt haben, als Anstellungsdiskriminierung in den Schutzbereich des Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG (vgl. ELISABETH FREIVOGEL, in: Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, 2. Aufl. 2009, N. 22 und 24 zu Art. 3 GlG). Mit der Verneinung der Vermittlungsfähigkeit unter Hinweis auf die zu geringe Wahrscheinlichkeit, dass ein Arbeitgeber die Versicherte siebeneinhalb Wochen vor der Geburt anstellen würde, unterstellt die Beschwerdeführerin allfälligen Arbeitgebern ebendiese diskriminierende Haltung. Dies hat die Vorinstanz unter Hinweis darauf, dass gesetzwidriges Verhalten nicht zur Begründung des Einspracheentscheids beigezogen werden dürfe, zu Recht nicht geschützt (vgl.
BGE 143 V 168
E. 5.1 S. 172 ff.). Die Einwendungen der Beschwerdeführerin enthalten keine neuen Aspekte und vermögen daran nichts zu ändern.
5.3
Nicht gefolgt werden kann schliesslich der Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe die Arbeitsbemühungen der Versicherten willkürlich als genügend gewertet.
Das kantonale Gericht hat aufgrund der Nachweise der persönlichen Arbeitsbemühungen festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin ab Mitte Juli 2018 bis Ende Oktober 2018 zahlreiche Arbeitsbemühungen, einige davon auch ausserhalb des Gastgewerbes, nachgewiesen und sich fast einen Monat länger als verpflichtet noch um Stellen beworben hat. Dass sie dabei die Arbeitssuche nicht vermehrt auf Stellen ausserhalb des Gastgewerbes und ausserhalb von X. ausgedehnt hat, könne ihr, so die Vorinstanz, nicht vorgeworfen werden. Diese Feststellung und Würdigung verletzt kein Bundesrecht. Wohl können fortdauernd ungenügende Bemühungen um eine neue Stelle nach der Rechtsprechung ein wesentlicher Hinweis darauf sein, dass die versicherte Person während einer bestimmten Zeitspanne überhaupt nicht gewillt war, ihre Arbeitskraft anzubieten, was die Vermittlungsfähigkeit und einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung ausschliessen würde. Für die Annahme fehlender Vermittlungsbereitschaft
aufgrund ungenügender Stellensuche bedarf es indes besonders qualifizierter Umstände, wie beispielsweise das Nichtbemühen um ein neues Arbeitsverhältnis trotz vorheriger Einstellung in der Anspruchsberechtigung. Sind immerhin gewisse Anstrengungen der versicherten Person festzustellen, kann grundsätzlich nicht auf fehlende Vermittlungsbereitschaft erkannt werden, ausser es habe trotz des äusseren Scheins nachweislich keine Absicht zur Wiederaufnahme einer Arbeitnehmertätigkeit bestanden (vgl.
BGE 112 V 215
E. 1b S. 218; ARV 1996/1997 Nr. 8 S. 29, C 84/94; Urteil 8C_246/2014 vom 26. Juni 2014 E. 2 mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2348 f. Rz. 272 und 273). In Anbetracht der nachgewiesenen Arbeitsbemühungen der Beschwerdegegnerin fehlen qualifizierte Umstände, die eine Verneinung der Vermittlungsbereitschaft und somit der Vermittlungsfähigkeit rechtfertigen würden. Die Kritik der Beschwerdeführerin betreffend Einschränkung der Arbeitssuche auf X. und auf das Gastgewerbe genügt dazu jedenfalls nicht.
5.4
Zusammenfassend ist der Vorinstanz angesichts der dargelegten Sach- und Rechtslage bei der Bejahung der Vermittlungsfähigkeit der Versicherten und des daraus resultierenden Anspruchs auf Arbeitslosentaggelder für die Zeit vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 keine Willkür oder anderweitige Bundesrechtswidrigkeit vorzuwerfen. Beim angefochtenen Entscheid hat es mithin sein Bewenden.
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Art. 8 Abs. 2 und 3 BV; Art. 8 Abs. 1 lit. f und Art. 15 AVIG; Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG. Bei einer schwangeren Frau, die sich auf unbefristete Stellen bewirbt, kann für die Frage der Vermittlungsfähigkeit grundsätzlich nicht nur der Zeitraum bis zum Geburtstermin betrachtet werden. Die Vermittlungsfähigkeit kann nicht generell unter Hinweis auf die zu geringe Wahrscheinlichkeit, dass ein Arbeitgeber die Versicherte siebeneinhalb Wochen vor der Geburt anstellen würde, verneint werden. Damit würde den in Frage kommenden Arbeitgebern eine diskriminierende Haltung unterstellt, die als gesetzwidriges Verhalten nicht zur Begründung beigezogen werden darf (E. 5.1 und 5.2).
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146 V 210
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146 V 210
Sachverhalt ab Seite 211
A.
A.a
Die 1986 geborene A. war seit 2008 im Rahmen von Saisonverträgen, letztmals ab 27. November 2017 bis 14. Oktober 2018, als Buffet-Angestellte im Hotel B. in X. tätig. Am 9. August 2018 meldete sie sich beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) ab 15. Oktober 2018 zur Arbeitsvermittlung an. Im Rahmen des ersten Beratungsgesprächs beim RAV vom 15. Oktober 2018 wurde A. mit Blick auf den vorgesehenen Geburtstermin vom 5. Dezember 2018 darüber aufgeklärt, dass sie während zwei Monaten vor der Niederkunft, d.h. ab 5. Oktober 2018, von der Arbeitssuche befreit sei, dass indessen auch während dieser Zeit die Verpflichtung bestehe, Stellenzuweisungen anzunehmen und an arbeitsmarktlichen Massnahmen teilzunehmen.
A.b
Am 23. Oktober 2018 überwies das RAV die Sache zur Klärung der Vermittlungsfähigkeit an die Dienststelle für Industrie, Handel und Arbeit (DIHA). Mit Verfügung vom 7. November 2018 verneinte die DIHA die Vermittlungsfähigkeit der Versicherten ab 15. Oktober 2018 unter Hinweis auf die geringen Erfolgschancen für die Arbeitssuche aufgrund der kurzen Verfügbarkeit zwischen Beginn der Arbeitslosigkeit und Geburtstermin sowie der folgenden 14 Wochen Mutterschaftsurlaub. Mit Einspracheentscheid vom 30. Januar 2019 hielt die DIHA an ihrem Standpunkt fest.
B.
Die hiergegen erhobene Beschwerde hiess das Kantonsgericht Wallis mit Entscheid vom 20. Mai 2019 gut und sprach der Versicherten die ihr zustehenden Taggelder der Arbeitslosenversicherung für die Zeit vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 zu.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die DIHA, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei der Einspracheentscheid vom 30. Januar 2019 zu bestätigen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) äussert sich in seiner Vernehmlassung ebenfalls in diesem Sinne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Vermittlungsfähigkeit und den Anspruch der Beschwerdegegnerin auf Arbeitslosentaggelder für den Zeitraum vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 bejahte.
3.
3.1
Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt unter anderem voraus, dass der Versicherte vermittlungsfähig ist (Art. 8 Abs. 1 lit. f i.V.m. Art. 15 AVIG [SR 837.0]). Als vermittlungsfähig gilt ein Arbeitsloser, wenn er bereit, in der Lage und berechtigt ist, eine zumutbare Arbeit anzunehmen und an Eingliederungsmassnahmen teilzunehmen (Art. 15 Abs. 1 AVIG). Zur Vermittlungsfähigkeit gehört demnach nicht nur die Arbeitsfähigkeit im objektiven Sinn, sondern subjektiv auch die Bereitschaft, die Arbeitskraft entsprechend den persönlichen Verhältnissen während der üblichen Arbeitszeit einzusetzen (
BGE 125 V 51
E. 6a S. 58).
Nicht als vermittlungsfähig gilt nach der Rechtsprechung in der Regel eine versicherte Person, die auf einen bestimmten Termin anderweitig disponiert hat und deshalb für eine neue Beschäftigung nur noch während relativ kurzer Zeit zur Verfügung steht, weil die Aussichten, für die verbleibende Zeit von einem andern Arbeitgeber angestellt zu werden, verhältnismässig gering sind (
BGE 126 V 520
E. 3a S. 522 mit Hinweisen; Urteile 8C_337/2019 vom 13. September 2019 E. 3.3 und 8C_472/2018 vom 22. Januar 2019 E. 3.2; je mit Hinweisen). Entscheidend für die Beurteilung des Einzelfalls sind dabei nicht in erster Linie der Arbeitswille und die Arbeitsbemühungen der versicherten Person oder gar die Frage, ob sie in dieser Zeit effektiv eine Beschäftigung gefunden hat. Massgebend ist vielmehr, ob mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit angenommen werden kann, dass ein Arbeitgeber die versicherte Person für die konkret zur Verfügung stehende Zeit noch einstellen würde (
BGE 126 V 520
E. 3a S. 522 mit Hinweisen; Urteil 8C_809/2017 vom 6. Februar 2018 E. 3.1).
3.2
Die Vermittlungsfähigkeit beurteilt sich prospektiv, somit aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse, wie sie bis zum Erlass des Einspracheentscheids bestanden haben. Die Vermittlungsfähigkeit als Anspruchsvoraussetzung schliesst graduelle Abstufungen aus. Entweder ist die versicherte Person vermittlungsfähig, insbesondere
bereit, eine zumutbare Arbeit (im Umfang von mindestens 20 % eines Normalarbeitspensums; vgl. Art. 5 AVIV [SR 837.02]) anzunehmen, oder nicht (
BGE 143 V 168
E. 2 S. 170 mit Hinweisen).
3.3
Bei der Anwendung der gesetzlichen und von der Rechtsprechung konkretisierten Regeln über die Vermittlungsfähigkeit geht es um eine Rechtsfrage. Zu prüfen ist dabei insbesondere die Rechtsanwendung. Diese basiert auf einer im Rahmen von Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG grundsätzlich verbindlichen Sachverhaltsfeststellung (nicht publ. E. 1; Urteil 8C_337/2019 vom 13. September 2019 E. 3.4).
3.4
Gemäss Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151.1) dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden, namentlich nicht unter Berufung auf den Zivilstand, auf die familiäre Situation oder, bei Arbeitnehmerinnen, auf eine Schwangerschaft. Das Verbot gilt insbesondere für die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung (Art. 3 Abs. 2 GlG).
4.
4.1
Die Vorinstanz hat festgestellt, die Beschwerdegegnerin habe dem RAV am 9. August 2018 mitgeteilt, sie suche ab 15. Oktober 2018 eine Vollzeitstelle, und habe gleichzeitig über den bevorstehenden Geburtstermin am 5. Dezember 2018 informiert. Für die Zeit ab Mitte Juli 2018 bis 29. Oktober 2018 habe die Versicherte zahlreiche und genügende Arbeitsbemühungen nachgewiesen, dies obschon sie zwei Monate vor dem Geburtstermin, mithin ab 5. Oktober 2018, von der Arbeitssuche befreit gewesen wäre. Es gehe nicht an, so das kantonale Gericht, die Vermittlungsfähigkeit mit dem Argument zu verneinen, in Anbetracht des Geburtstermins kurz vor Beginn der Hochsaison seien die Chancen auf eine Festanstellung im Gastgewerbe gering. Damit würde den in Frage kommenden Arbeitgebern nämlich eine Haltung unterstellt, die als Anstellungsdiskriminierung in den Schutzbereich des Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG fiele.
4.2
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die Vorinstanz habe die Arbeitsbemühungen willkürlich als genügend gewertet. Die Versicherte wäre gehalten gewesen, sich auch ausserhalb des Gastgewerbes und ausserhalb von X. auf offene Stellen zu bewerben, sei doch die Vermittlungsfähigkeit bei derart einengenden Bedingungen bezüglich Arbeitsweg und gesuchter Tätigkeit fraglich. Zudem habe
das kantonale Gericht nicht geprüft, ob die für eine Vermittlung zur Verfügung stehende Zeit vom 15. Oktober bis 29. November 2018 zu kurz gewesen sei, um mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit davon ausgehen zu können, die Versicherte wäre von einem anderen Arbeitgeber angestellt worden. Diese Frage sei gestützt auf objektive sachliche Gründe, wonach diese Aussichten für die kurze Beschäftigungszeit in X. im Gastgewerbe in der Zwischensaison gering seien, zu verneinen, zumal viele Betriebe geschlossen hätten und keine Nachfrage an Personal bestehe.
5.
5.1
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Vorinstanz habe nicht geprüft, ob der Zeitraum ab 15. Oktober 2018 bis zum Geburtstermin vom 29. November 2018 für die Bejahung der Vermittlungsfähigkeit zu kurz gewesen sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Wie aus der Aktenlage hervorgeht und die Versicherte vorbringt, hat sie sich ab Mitte Juli 2018 per 15. Oktober 2018 auf unbefristete, über den Geburtstermin und den anschliessenden Mutterschaftsurlaub hinausdauernde Stellen beworben. Da Anhaltspunkte dafür fehlen, dass sich die Beschwerdegegnerin ab dem Geburtszeitpunkt ganz oder zumindest für einen längeren Zeitraum aus dem Arbeitsmarkt hätte zurückziehen wollen, kann für die Frage der Vermittlungsfähigkeit nicht nur der Zeitraum bis zum Geburtstermin betrachtet werden, läuft doch ein Arbeitsverhältnis arbeitsrechtlich während des Mutterschaftsurlaubs weiter.
5.2
Schwangerschaft und Geburt können entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht als anderweitige Disposition auf einen bestimmten Termin im Sinne der unter E. 3.1 hiervor wiedergegebenen Rechtsprechung betrachtet werden, welche der Vermittlungsfähigkeit grundsätzlich entgegensteht. Dabei handelt es sich beispielsweise um Auslandreisen, Rückkehr von Ausländern in ihren Heimatstaat, Militärdienst, Ausbildung, Aufnahme und Ausübung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit (vgl. Weisung des SECO gemäss AVIG-Praxis ALE Rz. B227). Ein Geburtstermin als Teil des durch die Bundesverfassung (BV) und die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) geschützten Grundrechts der Familiengründung (Art. 13 und 14 BV; Art. 8 Abs. 1 EMRK) kann einer solchen Disposition nicht einfach gleichgestellt werden. Vorliegend kann der Versicherten in Anbetracht ihrer Bewerbungen auf unbefristete Stellen kurz vor der Niederkunft schon nicht der Wille zugeschrieben werden, sich auf den
Geburtszeitpunkt hin ganz oder zumindest für einen längeren Zeitraum aus dem Arbeitsmarkt zurückzuziehen, wie dies für eine anderweitige Disposition im Sinne der Rechtsprechung erforderlich wäre. Da Mutterschaft, wie sie in Art. 5 ATSG definiert wird, lediglich Frauen betrifft, sind zudem auch das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 3 BV sowie das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG zu beachten. Die Nichtanstellung einer Frau unter Hinweis auf die baldige Niederkunft fällt, wie das kantonale Gericht dargelegt und das SECO bestätigt haben, als Anstellungsdiskriminierung in den Schutzbereich des Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG (vgl. ELISABETH FREIVOGEL, in: Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, 2. Aufl. 2009, N. 22 und 24 zu Art. 3 GlG). Mit der Verneinung der Vermittlungsfähigkeit unter Hinweis auf die zu geringe Wahrscheinlichkeit, dass ein Arbeitgeber die Versicherte siebeneinhalb Wochen vor der Geburt anstellen würde, unterstellt die Beschwerdeführerin allfälligen Arbeitgebern ebendiese diskriminierende Haltung. Dies hat die Vorinstanz unter Hinweis darauf, dass gesetzwidriges Verhalten nicht zur Begründung des Einspracheentscheids beigezogen werden dürfe, zu Recht nicht geschützt (vgl.
BGE 143 V 168
E. 5.1 S. 172 ff.). Die Einwendungen der Beschwerdeführerin enthalten keine neuen Aspekte und vermögen daran nichts zu ändern.
5.3
Nicht gefolgt werden kann schliesslich der Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe die Arbeitsbemühungen der Versicherten willkürlich als genügend gewertet.
Das kantonale Gericht hat aufgrund der Nachweise der persönlichen Arbeitsbemühungen festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin ab Mitte Juli 2018 bis Ende Oktober 2018 zahlreiche Arbeitsbemühungen, einige davon auch ausserhalb des Gastgewerbes, nachgewiesen und sich fast einen Monat länger als verpflichtet noch um Stellen beworben hat. Dass sie dabei die Arbeitssuche nicht vermehrt auf Stellen ausserhalb des Gastgewerbes und ausserhalb von X. ausgedehnt hat, könne ihr, so die Vorinstanz, nicht vorgeworfen werden. Diese Feststellung und Würdigung verletzt kein Bundesrecht. Wohl können fortdauernd ungenügende Bemühungen um eine neue Stelle nach der Rechtsprechung ein wesentlicher Hinweis darauf sein, dass die versicherte Person während einer bestimmten Zeitspanne überhaupt nicht gewillt war, ihre Arbeitskraft anzubieten, was die Vermittlungsfähigkeit und einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung ausschliessen würde. Für die Annahme fehlender Vermittlungsbereitschaft
aufgrund ungenügender Stellensuche bedarf es indes besonders qualifizierter Umstände, wie beispielsweise das Nichtbemühen um ein neues Arbeitsverhältnis trotz vorheriger Einstellung in der Anspruchsberechtigung. Sind immerhin gewisse Anstrengungen der versicherten Person festzustellen, kann grundsätzlich nicht auf fehlende Vermittlungsbereitschaft erkannt werden, ausser es habe trotz des äusseren Scheins nachweislich keine Absicht zur Wiederaufnahme einer Arbeitnehmertätigkeit bestanden (vgl.
BGE 112 V 215
E. 1b S. 218; ARV 1996/1997 Nr. 8 S. 29, C 84/94; Urteil 8C_246/2014 vom 26. Juni 2014 E. 2 mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2348 f. Rz. 272 und 273). In Anbetracht der nachgewiesenen Arbeitsbemühungen der Beschwerdegegnerin fehlen qualifizierte Umstände, die eine Verneinung der Vermittlungsbereitschaft und somit der Vermittlungsfähigkeit rechtfertigen würden. Die Kritik der Beschwerdeführerin betreffend Einschränkung der Arbeitssuche auf X. und auf das Gastgewerbe genügt dazu jedenfalls nicht.
5.4
Zusammenfassend ist der Vorinstanz angesichts der dargelegten Sach- und Rechtslage bei der Bejahung der Vermittlungsfähigkeit der Versicherten und des daraus resultierenden Anspruchs auf Arbeitslosentaggelder für die Zeit vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 keine Willkür oder anderweitige Bundesrechtswidrigkeit vorzuwerfen. Beim angefochtenen Entscheid hat es mithin sein Bewenden.
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Art. 8 al. 2 et 3 Cst.; art. 8 al. 1 let. f et art. 15 LACI; art. 3 al. 1 et 2 LEg. Pour l'examen de l'aptitude au placement d'une femme enceinte à la recherche d'un emploi de durée indéterminée, on ne peut pas uniquement prendre en considération l'intervalle de temps restant jusqu'à la date prévue de l'accouchement. L'aptitude au placement ne peut pas être niée de manière générale au motif que la probabilité qu'un employeur engagerait l'assurée 7,5 semaines avant l'accouchement est trop réduite. Ce faisant, on impute à tout employeur entrant en ligne de compte une attitude discriminatoire qui, en tant que comportement contraire à la loi, ne peut pas servir de fondement à la décision (consid. 5.1 et 5.2).
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Sachverhalt ab Seite 211
A.
A.a
Die 1986 geborene A. war seit 2008 im Rahmen von Saisonverträgen, letztmals ab 27. November 2017 bis 14. Oktober 2018, als Buffet-Angestellte im Hotel B. in X. tätig. Am 9. August 2018 meldete sie sich beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) ab 15. Oktober 2018 zur Arbeitsvermittlung an. Im Rahmen des ersten Beratungsgesprächs beim RAV vom 15. Oktober 2018 wurde A. mit Blick auf den vorgesehenen Geburtstermin vom 5. Dezember 2018 darüber aufgeklärt, dass sie während zwei Monaten vor der Niederkunft, d.h. ab 5. Oktober 2018, von der Arbeitssuche befreit sei, dass indessen auch während dieser Zeit die Verpflichtung bestehe, Stellenzuweisungen anzunehmen und an arbeitsmarktlichen Massnahmen teilzunehmen.
A.b
Am 23. Oktober 2018 überwies das RAV die Sache zur Klärung der Vermittlungsfähigkeit an die Dienststelle für Industrie, Handel und Arbeit (DIHA). Mit Verfügung vom 7. November 2018 verneinte die DIHA die Vermittlungsfähigkeit der Versicherten ab 15. Oktober 2018 unter Hinweis auf die geringen Erfolgschancen für die Arbeitssuche aufgrund der kurzen Verfügbarkeit zwischen Beginn der Arbeitslosigkeit und Geburtstermin sowie der folgenden 14 Wochen Mutterschaftsurlaub. Mit Einspracheentscheid vom 30. Januar 2019 hielt die DIHA an ihrem Standpunkt fest.
B.
Die hiergegen erhobene Beschwerde hiess das Kantonsgericht Wallis mit Entscheid vom 20. Mai 2019 gut und sprach der Versicherten die ihr zustehenden Taggelder der Arbeitslosenversicherung für die Zeit vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 zu.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die DIHA, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei der Einspracheentscheid vom 30. Januar 2019 zu bestätigen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) äussert sich in seiner Vernehmlassung ebenfalls in diesem Sinne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzt hat, indem sie die Vermittlungsfähigkeit und den Anspruch der Beschwerdegegnerin auf Arbeitslosentaggelder für den Zeitraum vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 bejahte.
3.
3.1
Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung setzt unter anderem voraus, dass der Versicherte vermittlungsfähig ist (Art. 8 Abs. 1 lit. f i.V.m. Art. 15 AVIG [SR 837.0]). Als vermittlungsfähig gilt ein Arbeitsloser, wenn er bereit, in der Lage und berechtigt ist, eine zumutbare Arbeit anzunehmen und an Eingliederungsmassnahmen teilzunehmen (Art. 15 Abs. 1 AVIG). Zur Vermittlungsfähigkeit gehört demnach nicht nur die Arbeitsfähigkeit im objektiven Sinn, sondern subjektiv auch die Bereitschaft, die Arbeitskraft entsprechend den persönlichen Verhältnissen während der üblichen Arbeitszeit einzusetzen (
BGE 125 V 51
E. 6a S. 58).
Nicht als vermittlungsfähig gilt nach der Rechtsprechung in der Regel eine versicherte Person, die auf einen bestimmten Termin anderweitig disponiert hat und deshalb für eine neue Beschäftigung nur noch während relativ kurzer Zeit zur Verfügung steht, weil die Aussichten, für die verbleibende Zeit von einem andern Arbeitgeber angestellt zu werden, verhältnismässig gering sind (
BGE 126 V 520
E. 3a S. 522 mit Hinweisen; Urteile 8C_337/2019 vom 13. September 2019 E. 3.3 und 8C_472/2018 vom 22. Januar 2019 E. 3.2; je mit Hinweisen). Entscheidend für die Beurteilung des Einzelfalls sind dabei nicht in erster Linie der Arbeitswille und die Arbeitsbemühungen der versicherten Person oder gar die Frage, ob sie in dieser Zeit effektiv eine Beschäftigung gefunden hat. Massgebend ist vielmehr, ob mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit angenommen werden kann, dass ein Arbeitgeber die versicherte Person für die konkret zur Verfügung stehende Zeit noch einstellen würde (
BGE 126 V 520
E. 3a S. 522 mit Hinweisen; Urteil 8C_809/2017 vom 6. Februar 2018 E. 3.1).
3.2
Die Vermittlungsfähigkeit beurteilt sich prospektiv, somit aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse, wie sie bis zum Erlass des Einspracheentscheids bestanden haben. Die Vermittlungsfähigkeit als Anspruchsvoraussetzung schliesst graduelle Abstufungen aus. Entweder ist die versicherte Person vermittlungsfähig, insbesondere
bereit, eine zumutbare Arbeit (im Umfang von mindestens 20 % eines Normalarbeitspensums; vgl. Art. 5 AVIV [SR 837.02]) anzunehmen, oder nicht (
BGE 143 V 168
E. 2 S. 170 mit Hinweisen).
3.3
Bei der Anwendung der gesetzlichen und von der Rechtsprechung konkretisierten Regeln über die Vermittlungsfähigkeit geht es um eine Rechtsfrage. Zu prüfen ist dabei insbesondere die Rechtsanwendung. Diese basiert auf einer im Rahmen von Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG grundsätzlich verbindlichen Sachverhaltsfeststellung (nicht publ. E. 1; Urteil 8C_337/2019 vom 13. September 2019 E. 3.4).
3.4
Gemäss Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151.1) dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden, namentlich nicht unter Berufung auf den Zivilstand, auf die familiäre Situation oder, bei Arbeitnehmerinnen, auf eine Schwangerschaft. Das Verbot gilt insbesondere für die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung (Art. 3 Abs. 2 GlG).
4.
4.1
Die Vorinstanz hat festgestellt, die Beschwerdegegnerin habe dem RAV am 9. August 2018 mitgeteilt, sie suche ab 15. Oktober 2018 eine Vollzeitstelle, und habe gleichzeitig über den bevorstehenden Geburtstermin am 5. Dezember 2018 informiert. Für die Zeit ab Mitte Juli 2018 bis 29. Oktober 2018 habe die Versicherte zahlreiche und genügende Arbeitsbemühungen nachgewiesen, dies obschon sie zwei Monate vor dem Geburtstermin, mithin ab 5. Oktober 2018, von der Arbeitssuche befreit gewesen wäre. Es gehe nicht an, so das kantonale Gericht, die Vermittlungsfähigkeit mit dem Argument zu verneinen, in Anbetracht des Geburtstermins kurz vor Beginn der Hochsaison seien die Chancen auf eine Festanstellung im Gastgewerbe gering. Damit würde den in Frage kommenden Arbeitgebern nämlich eine Haltung unterstellt, die als Anstellungsdiskriminierung in den Schutzbereich des Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG fiele.
4.2
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die Vorinstanz habe die Arbeitsbemühungen willkürlich als genügend gewertet. Die Versicherte wäre gehalten gewesen, sich auch ausserhalb des Gastgewerbes und ausserhalb von X. auf offene Stellen zu bewerben, sei doch die Vermittlungsfähigkeit bei derart einengenden Bedingungen bezüglich Arbeitsweg und gesuchter Tätigkeit fraglich. Zudem habe
das kantonale Gericht nicht geprüft, ob die für eine Vermittlung zur Verfügung stehende Zeit vom 15. Oktober bis 29. November 2018 zu kurz gewesen sei, um mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit davon ausgehen zu können, die Versicherte wäre von einem anderen Arbeitgeber angestellt worden. Diese Frage sei gestützt auf objektive sachliche Gründe, wonach diese Aussichten für die kurze Beschäftigungszeit in X. im Gastgewerbe in der Zwischensaison gering seien, zu verneinen, zumal viele Betriebe geschlossen hätten und keine Nachfrage an Personal bestehe.
5.
5.1
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Vorinstanz habe nicht geprüft, ob der Zeitraum ab 15. Oktober 2018 bis zum Geburtstermin vom 29. November 2018 für die Bejahung der Vermittlungsfähigkeit zu kurz gewesen sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Wie aus der Aktenlage hervorgeht und die Versicherte vorbringt, hat sie sich ab Mitte Juli 2018 per 15. Oktober 2018 auf unbefristete, über den Geburtstermin und den anschliessenden Mutterschaftsurlaub hinausdauernde Stellen beworben. Da Anhaltspunkte dafür fehlen, dass sich die Beschwerdegegnerin ab dem Geburtszeitpunkt ganz oder zumindest für einen längeren Zeitraum aus dem Arbeitsmarkt hätte zurückziehen wollen, kann für die Frage der Vermittlungsfähigkeit nicht nur der Zeitraum bis zum Geburtstermin betrachtet werden, läuft doch ein Arbeitsverhältnis arbeitsrechtlich während des Mutterschaftsurlaubs weiter.
5.2
Schwangerschaft und Geburt können entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht als anderweitige Disposition auf einen bestimmten Termin im Sinne der unter E. 3.1 hiervor wiedergegebenen Rechtsprechung betrachtet werden, welche der Vermittlungsfähigkeit grundsätzlich entgegensteht. Dabei handelt es sich beispielsweise um Auslandreisen, Rückkehr von Ausländern in ihren Heimatstaat, Militärdienst, Ausbildung, Aufnahme und Ausübung einer selbstständigen Erwerbstätigkeit (vgl. Weisung des SECO gemäss AVIG-Praxis ALE Rz. B227). Ein Geburtstermin als Teil des durch die Bundesverfassung (BV) und die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) geschützten Grundrechts der Familiengründung (Art. 13 und 14 BV; Art. 8 Abs. 1 EMRK) kann einer solchen Disposition nicht einfach gleichgestellt werden. Vorliegend kann der Versicherten in Anbetracht ihrer Bewerbungen auf unbefristete Stellen kurz vor der Niederkunft schon nicht der Wille zugeschrieben werden, sich auf den
Geburtszeitpunkt hin ganz oder zumindest für einen längeren Zeitraum aus dem Arbeitsmarkt zurückzuziehen, wie dies für eine anderweitige Disposition im Sinne der Rechtsprechung erforderlich wäre. Da Mutterschaft, wie sie in Art. 5 ATSG definiert wird, lediglich Frauen betrifft, sind zudem auch das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 3 BV sowie das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG zu beachten. Die Nichtanstellung einer Frau unter Hinweis auf die baldige Niederkunft fällt, wie das kantonale Gericht dargelegt und das SECO bestätigt haben, als Anstellungsdiskriminierung in den Schutzbereich des Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG (vgl. ELISABETH FREIVOGEL, in: Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, 2. Aufl. 2009, N. 22 und 24 zu Art. 3 GlG). Mit der Verneinung der Vermittlungsfähigkeit unter Hinweis auf die zu geringe Wahrscheinlichkeit, dass ein Arbeitgeber die Versicherte siebeneinhalb Wochen vor der Geburt anstellen würde, unterstellt die Beschwerdeführerin allfälligen Arbeitgebern ebendiese diskriminierende Haltung. Dies hat die Vorinstanz unter Hinweis darauf, dass gesetzwidriges Verhalten nicht zur Begründung des Einspracheentscheids beigezogen werden dürfe, zu Recht nicht geschützt (vgl.
BGE 143 V 168
E. 5.1 S. 172 ff.). Die Einwendungen der Beschwerdeführerin enthalten keine neuen Aspekte und vermögen daran nichts zu ändern.
5.3
Nicht gefolgt werden kann schliesslich der Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe die Arbeitsbemühungen der Versicherten willkürlich als genügend gewertet.
Das kantonale Gericht hat aufgrund der Nachweise der persönlichen Arbeitsbemühungen festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin ab Mitte Juli 2018 bis Ende Oktober 2018 zahlreiche Arbeitsbemühungen, einige davon auch ausserhalb des Gastgewerbes, nachgewiesen und sich fast einen Monat länger als verpflichtet noch um Stellen beworben hat. Dass sie dabei die Arbeitssuche nicht vermehrt auf Stellen ausserhalb des Gastgewerbes und ausserhalb von X. ausgedehnt hat, könne ihr, so die Vorinstanz, nicht vorgeworfen werden. Diese Feststellung und Würdigung verletzt kein Bundesrecht. Wohl können fortdauernd ungenügende Bemühungen um eine neue Stelle nach der Rechtsprechung ein wesentlicher Hinweis darauf sein, dass die versicherte Person während einer bestimmten Zeitspanne überhaupt nicht gewillt war, ihre Arbeitskraft anzubieten, was die Vermittlungsfähigkeit und einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung ausschliessen würde. Für die Annahme fehlender Vermittlungsbereitschaft
aufgrund ungenügender Stellensuche bedarf es indes besonders qualifizierter Umstände, wie beispielsweise das Nichtbemühen um ein neues Arbeitsverhältnis trotz vorheriger Einstellung in der Anspruchsberechtigung. Sind immerhin gewisse Anstrengungen der versicherten Person festzustellen, kann grundsätzlich nicht auf fehlende Vermittlungsbereitschaft erkannt werden, ausser es habe trotz des äusseren Scheins nachweislich keine Absicht zur Wiederaufnahme einer Arbeitnehmertätigkeit bestanden (vgl.
BGE 112 V 215
E. 1b S. 218; ARV 1996/1997 Nr. 8 S. 29, C 84/94; Urteil 8C_246/2014 vom 26. Juni 2014 E. 2 mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 2348 f. Rz. 272 und 273). In Anbetracht der nachgewiesenen Arbeitsbemühungen der Beschwerdegegnerin fehlen qualifizierte Umstände, die eine Verneinung der Vermittlungsbereitschaft und somit der Vermittlungsfähigkeit rechtfertigen würden. Die Kritik der Beschwerdeführerin betreffend Einschränkung der Arbeitssuche auf X. und auf das Gastgewerbe genügt dazu jedenfalls nicht.
5.4
Zusammenfassend ist der Vorinstanz angesichts der dargelegten Sach- und Rechtslage bei der Bejahung der Vermittlungsfähigkeit der Versicherten und des daraus resultierenden Anspruchs auf Arbeitslosentaggelder für die Zeit vom 15. Oktober 2018 bis 29. November 2018 keine Willkür oder anderweitige Bundesrechtswidrigkeit vorzuwerfen. Beim angefochtenen Entscheid hat es mithin sein Bewenden.
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Art. 8 cpv. 2 e 3 Cost.; art. 8 cpv. 1 lett. f e art. 15 LADI; art. 3 cpv. 1 e 2 LPar. Per la questione dell'idoneità al collocamento di una donna incinta, che si candida per un posto di lavoro a tempo indeterminato, di massima non si può considerare soltanto il periodo temporale fino alla data del parto. L'idoneità al collocamento non può essere negata in generale per motivo che la probabilità che un datore di lavoro possa assumere l'assicurata 7,5 settimane prima del parto sia troppo bassa. Così facendo, si imputerebbe a ogni datore di lavoro che entra in linea di conto un'attitudine discriminatoria, la quale trattandosi di un comportamento contrario alla legge, non può essere usata come motivazione della decisione amministrativa (consid. 5.1 e 5.2).
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Sachverhalt ab Seite 218
A.
Der 1970 geborene A. bezog seit Oktober 2001 eine ganze Rente der Invalidenversicherung. Mit Revisionsverfügung vom 12. Februar 2013 hob die IV-Stelle des Kantons St. Gallen diese Invalidenrente auf Ende März 2013 hin auf, weil kein leistungsbegründender Gesundheitsschaden mehr vorliege. In der Folge bestätigten sowohl das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 5. Mai 2015 als auch das Bundesgericht mit Urteil 9C_423/2015 vom 22. September 2015 die verfügte Rentenaufhebung.
Dennoch zahlte die Schweizerische Ausgleichskasse die monatlichen Rentenbetreffnisse fälschlicherweise weiterhin aus. Erst am 2. Juni 2017 realisierten die beteiligten IV-Organe (IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Schweizerische Ausgleichskasse), dass die IV-Stelle ihre leistungsaufhebende Revisionsverfügung vom 12. Februar 2013 der für die Auszahlung der Invalidenrente zuständigen Ausgleichskasse versehentlich nie mitgeteilt hatte. Die weitere Auszahlung wurde umgehend eingestellt. Mit Vorbescheid vom 17. Oktober 2017 forderte die Schweizerische Ausgleichskasse unrechtmässig bezogene Rentenbetreffnisse in Höhe von Fr. 195'657.- vom Versicherten zurück. Im gleichen Sinne verfügte die IV-Stelle des
Kantons St. Gallen am 30. Januar 2018. Diese Verfügung wurde in der Folge widerrufen und durch eine neue Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 ersetzt. Darin forderte die IV-Stelle die im Zeitraum von April 2013 bis Mai 2017 zu Unrecht ausgerichteten Rentenbetreffnisse (einschliesslich dreier Kinderrenten) im korrigierten Betrag von Fr. 191'814.- von A. zurück.
B.
Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 27. August 2019 teilweise gut. Es hob die Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 auf und reduzierte den von A. zu leistenden Rückforderungsbetrag auf Fr. 15'372.-, d.h. auf die von Februar bis Mai 2017 unrechtmässig bezogenen Rentenbetreffnisse. Die Rückforderung für die zuvor ausgerichteten Renten sei verwirkt.
C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Bestätigung ihrer Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018.
A. schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Überdies ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Während das Versicherungsgericht eine Stellungnahme einreicht, ohne einen Antrag zu formulieren, hat sich das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Unrechtmässig bezogene Leistungen sind zurückzuerstatten (Art. 25 Abs. 1 erster Satz ATSG [SR 830.1]). Gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG erlischt der Rückforderungsanspruch mit dem Ablauf eines Jahres, nachdem die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat, spätestens aber mit dem Ablauf von fünf Jahren nach der Entrichtung der einzelnen Leistung. Bei den genannten Fristen handelt es sich um Verwirkungsfristen (
BGE 142 V 20
E. 3.2.2 S. 24;
BGE 140 V 521
E. 2.1 S. 525 mit Hinweisen). Unter der Wendung "nachdem die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat", ist der Zeitpunkt zu verstehen, in dem die Verwaltung bei Beachtung der gebotenen und zumutbaren Aufmerksamkeit hätte erkennen müssen, dass die Voraussetzungen für eine Rückerstattung bestehen, oder mit andern Worten, in welchem sich der Versicherungsträger hätte Rechenschaft geben müssen über Grundsatz,
Ausmass und Adressat des Rückforderungsanspruchs. Ist für die Leistungsfestsetzung (oder die Rückforderung) das Zusammenwirken mehrerer mit der Durchführung der Versicherung betrauter Behörden notwendig, genügt es für den Beginn des Fristenlaufs, dass die nach der Rechtsprechung erforderliche Kenntnis bei einer der zuständigen Verwaltungsstellen vorhanden ist (
BGE 140 V 521
E. 2.1 S. 525;
BGE 139 V 6
E. 4.1 S. 8,
BGE 139 V 106
E. 7.2.1; je mit Hinweisen).
2.2
Beruht die unrechtmässige Leistungsausrichtung auf einem Fehler der Verwaltung, wird die einjährige relative Verwirkungsfrist gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG nicht durch das erstmalige unrichtige Handeln der Amtsstelle ausgelöst. Vielmehr ist auf jenen Tag abzustellen, an dem das Durchführungsorgan später - beispielsweise anlässlich einer Rechnungskontrolle oder aufgrund eines zusätzlichen Indizes - unter Anwendung der ihm zumutbaren Aufmerksamkeit seinen Fehler hätte erkennen müssen (
BGE 139 V 570
E. 3.1 S. 572;
BGE 124 V 380
E. 1 S. 382 f.;
BGE 122 V 270
E. 5b/aa S. 275; UELI KIESER, Kommentar zum ATSG, 4. Aufl. 2020, N. 85 zu Art. 25 ATSG; JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 53 zu Art. 25 ATSG; SYLVIE PÉTREMAND, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 93 zu Art. 25 ATSG).
3.
Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner die trotz rechtskräftiger Rentenaufhebung weiterhin ausgerichtete Invalidenrente an sich vollumfänglich zurückzuerstatten hat. Streitig ist einzig, ob die angeführte einjährige Verwirkungsfrist bereits abgelaufen und der Rückforderungsanspruch der Verwaltung demzufolge (weitgehend) erloschen war, als die IV-Stelle ihre (nachträglich widerrufene und berichtigte) Rückerstattungsverfügung vom 30. Januar 2018 erliess.
3.1
Die Vorinstanz stellt in für das Bundesgericht verbindlicher Weise fest (nicht publ. E. 1), dass die IV-Stelle ihre Rentenaufhebungsverfügung vom 12. Februar 2013 der Schweizerischen Ausgleichskasse nicht zugestellt hat, obwohl Letztere unter den verschiedenen Empfängern einer Verfügungskopie ausdrücklich und mit dem Vermerk "zum Vollzug" angeführt wurde. Durch diesen ersten Fehler der Verwaltung, der dazu führte, dass die Ausgleichskasse ihre monatliche Auszahlung der Invalidenrente nicht einstellte, wurde die einjährige Verwirkungsfrist allerdings noch nicht ausgelöst (E. 2.2 hiervor). Darin sind sich auch alle Verfahrensbeteiligten einig. Das zweite und somit fristauslösende Fehlverhalten der IV-Stelle
erblicken kantonales Gericht und Beschwerdegegner in einer doppelten sorgfaltspflichtwidrigen Unterlassung der kantonalen Amtsstelle. Im Nachgang zu ihrer rentenaufhebenden Verfügung hätte die IV-Stelle gemäss Auffassung der Vorinstanz und des Versicherten nämlich zu prüfen gehabt, ob die Verfügung bei der Schweizerischen Ausgleichskasse auch tatsächlich eingegangen ist ("Quittierungspflicht") und - in der Folge - ob die verfügte Renteneinstellung ordnungsgemäss umgesetzt wurde. Diese zumutbare Kontrolle hätte sich, wiederum nach Auffassung von kantonalem Gericht und Beschwerdegegner, durch Konsultation des Rentenregisters der Zentralen Ausgleichsstelle (ZAS) spätestens Mitte April 2013 mit äusserst geringem Aufwand bewerkstelligen lassen, weshalb die relative einjährige Verwirkungsfrist Ende April 2013 zu laufen begonnen habe und längst verstrichen gewesen sei, als die Durchführungsorgane die unrechtmässige Weiterausrichtung der Rente im Juni 2017 stoppten und anschliessend deren Rückerstattung verlangten.
3.2
Im Zusammenhang mit der Zusprechung von Invalidenrenten sind die Aufgaben zwischen IV-Stellen und Ausgleichskassen gesetzlich aufgeteilt: Die IV-Stellen klären die versicherungsmässigen Voraussetzungen ab, bemessen die Invalidität und verfügen über die Leistungen der Invalidenversicherung (Art. 57 Abs. 1 lit. c, f und g IVG). Die Ausgleichskassen wirken bei der Abklärung der versicherungsmässigen Voraussetzungen mit, berechnen die Renten und zahlen diese aus (Art. 60 Abs. 1 lit. a, b und c IVG). Mit Blick auf diese gesetzlichen und die zugehörigen Verordnungsbestimmungen zieht die Beschwerdeführerin zu Recht in Zweifel, dass den IV-Stellen die vorinstanzlich unterstellte "Quittierungs"-, Kontroll- und Überwachungspflicht obliege. Es ist auch keine Verwaltungspraxis ersichtlich, welche von der zuständigen IV-Stelle unmittelbar nach Erlass einer rentenaufhebenden oder -herabsetzenden Verfügung entsprechende Vorkehrungen verlangen würde (vgl. Kreisschreiben des BSV über das Verfahren in der Invalidenversicherung [KSVI], gültig ab 1. Januar 2010; Wegleitung des BSV über die Renten [RWL] in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, gültig ab 1. Januar 2003). Ebenso wenig lässt sich solches aus der bisherigen Rechtsprechung ableiten. Im Zusammenhang mit der unrechtmässigen Weiterausrichtung einer Witwerrente an den wiederverheirateten Witwer hat es das Bundesgericht sinngemäss abgelehnt, den Ausgleichskassen eine engmaschigere Abgleichung des zentralen Rentenregisters der ZAS mit den Daten der Zivilstandsbehörden vorzuschreiben (
BGE 139 V 6
E. 5.1 S. 10), obwohl in
derartigen Fällen in Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Ausführungen im hier angefochtenen Entscheid "mit einem minimalen Aufwand (...) Schaden im fünf- oder gar sechsstelligen Bereich" abgewendet werden könnte, "weil Rückforderungen in dieser Höhe oft als uneinbringlich abgeschrieben werden müssen".
3.3
Die Frage nach der vom Beschwerdegegner postulierten und vom kantonalen Gericht anerkannten Kontroll- und Überwachungspflicht der IV-Stellen braucht im vorliegenden Fall jedoch nicht abschliessend beantwortet zu werden. Denn wie bereits im Sachverhalt erwähnt, waren hier nicht nur der Versicherungsträger und (jedenfalls bei korrektem Ablauf) die Schweizerische Ausgleichskasse als weiteres Durchführungsorgan mit der Rentenaufhebung konfrontiert, sondern in der Folge auch die Gerichtsbehörden. Für die diesbezüglichen Verfahren hat das BSV im Kreisschreiben über die Rechtspflege in der AHV, der IV, der EO und der EL (KSRP), gültig ab 1. Oktober 2005, zuhanden verschiedener Versicherungseinrichtungen Verwaltungsweisungen erlassen. So wird in Rz. 2048 KSRP festgelegt, dass die zuständige, d.h. die verfügende (vgl. Rz. 2044) IV-Stelle oder Ausgleichskasse in AHV/IV-Verfahren vor dem kantonalen Versicherungsgericht dem jeweils anderen Durchführungsorgan die Beschwerde und den Beschwerdeentscheid sofort bekannt gibt. Warum diese Handlungsanweisung im Abschnitt über die AHV/IV-Verfahren vor Bundesgericht (Rz. 2049 ff. KSRP) nicht wiederholt wird, ist unverständlich, kann hier aber offenbleiben. Entscheidend ist, dass die im vorliegenden Verfahren beschwerdeführende IV-Stelle seinerzeit im Prozess vor dem Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen betreffend Rentenaufhebung der Schweizerischen Ausgleichskasse weder die vom Versicherten eingereichte Beschwerde, noch den Entscheid des kantonalen Gerichts vom 5. Mai 2015 übermittelt hat. Hätte indes die IV-Stelle die angeführte Verwaltungsweisung befolgt, wäre die Ausgleichskasse allerspätestens schon im Mai 2015 auf die zu Unrecht weiterhin ausbezahlte Invalidenrente aufmerksam gemacht worden und hätte die Rente umgehend stoppen können. In der Missachtung von Rz. 2048 KSRP liegt der zweite Fehler der IV-Stelle, welcher nach der in E. 2.2 hiervor dargelegten Rechtsprechung die einjährige Verwirkungsfrist gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG auslöste. Daran ändert nichts, dass bei weisungsgemässem Vorgehen der IV-Stelle im Mai 2015 nicht sie selber, sondern primär die Schweizerische Ausgleichskasse den ursprünglichen Fehler entdeckt hätte. Denn ist - wie hier - für die
Festsetzung, Aufhebung und Rückforderung der Invalidenrente das Zusammenwirken von IV-Stelle und Ausgleichskasse nötig, genügt es für den Beginn des Fristenlaufs, wenn die erforderliche Kenntnis über den Rückforderungsanspruch bei einer der zuständigen Durchführungsstellen vorhanden ist (E. 2.1 hiervor in fine). Indem die IV- Stelle in ihrer Beschwerde u.a. betont, dass der vorinstanzliche Entscheid vom 5. Mai 2015 der Ausgleichskasse nicht zugestellt worden sei, beruft sie sich nach dem Gesagten auf einen Umstand, den sie durch eigene Pflichtwidrigkeit selber verursacht hat. Insofern ist dem kantonalen Gericht beizupflichten.
3.4
Es stellt sich die Frage nach dem Ablauf der Einjahresfrist. Im Invalidenversicherungsrecht werden die relative einjährige und die absolute fünfjährige Verwirkungsfrist in der Regel durch den Erlass eines Vorbescheids im Sinne von Art. 73
bis
IVV (SR 831.201) gewahrt (
BGE 134 V 97
;
BGE 133 V 579
E. 4.3.1 S. 584;
BGE 119 V 431
E. 3c S. 434; SVR 2011 IV Nr. 52 S. 155, 8C_699/2010 E. 2). Hier erging ein "Vorbescheid" erst am 17. Oktober 2017. Weil dieser indes, wie die Vorinstanz zutreffend festhält, nicht von der IV-Stelle, sondern von der dafür nicht zuständigen Schweizerischen Ausgleichskasse erlassen wurde (Art. 57a Abs. 1 IVG; vgl. E. 3.2 hiervor), bleibt er im vorliegenden Zusammenhang unbeachtlich. Fristenrechtlich massgebend ist demnach die (noch spätere) Rückerstattungsverfügung der IV-Stelle vom 30. Januar 2018. Der Umstand, dass diese Verfügung nachträglich widerrufen und durch die betraglich berichtigte Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 ersetzt wurde, spielt demgegenüber rechtsprechungsgemäss keine Rolle (SVR 2018 KV Nr. 6 S. 30, 9C_778/2016 E. 5.1; 2010 ALV Nr. 4 S. 9, 8C_616/2009 E. 3.2). Die im Mai 2015 ausgelöste einjährige Verwirkungsfrist (E. 3.3 hiervor in fine) war jedenfalls im Zeitpunkt der Rückforderung durch die Verwaltung längst abgelaufen und der Rückerstattungsanspruch hinsichtlich der ab April 2013 unrechtmässig bezogenen Invalidenrenten im Gesamtbetrag von Fr. 191'814.- demzufolge weitgehend, nämlich im Umfang von Fr. 176'442.- erloschen. Etwas anderes gilt nur für die innerhalb eines Jahres vor Erlass der Rückerstattungsverfügung vom 30. Januar 2018 ausgerichteten Rentenbetreffnisse, d.h. diejenigen für die Monate Februar bis Mai 2017: Der diesbezügliche Rückforderungsanspruch in Höhe von insgesamt Fr. 15'372.- konnte solange nicht verwirken, als die einzelnen monatlichen Renten noch gar nicht ausbezahlt waren (
BGE 139 V 6
E. 5.2 in fine S. 11;
BGE 122 V 270
E. 5b/bb S. 276; Urteil 9C_454/2012
vom 18. März 2013 E. 7.3, nicht publ. in:
BGE 139 V 106
, aber in: SVR 2013 IV Nr. 24 S. 66).
Die Beschwerde der IV-Stelle ist mithin unbegründet.
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de
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Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG; Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen; Auslösung der Verwirkungsfrist. Beruht die unrechtmässige Leistungsausrichtung auf einem Fehler der Verwaltung, wird die einjährige relative Verwirkungsfrist nicht durch das erstmalige unrichtige Handeln der Amtsstelle ausgelöst. Vielmehr ist nach ständiger Rechtsprechung auf jenen Tag abzustellen, an dem das Durchführungsorgan später - beispielsweise anlässlich einer Rechnungskontrolle oder aufgrund eines zusätzlichen Indizes - unter Anwendung der ihm zumutbaren Aufmerksamkeit seinen Fehler hätte erkennen müssen.
Im hier zu beurteilenden Fall ist der zweite, fristenrechtlich relevante Fehler der IV-Stelle in der Missachtung von Rz. 2048 des Kreisschreibens des BSV über die Rechtspflege in der AHV, der IV, der EO und der EL zu erblicken. Diese Verwaltungsweisung hätte die IV-Stelle verpflichtet, sowohl die Beschwerde gegen die Rentenaufhebung, als auch den Beschwerdeentscheid des kantonalen Versicherungsgerichts der rentenauszahlenden Ausgleichskasse sofort bekanntzugeben (E. 3.3).
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de
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social security law
| 2,020
|
V
|
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-217%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,047
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146 V 217
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146 V 217
Sachverhalt ab Seite 218
A.
Der 1970 geborene A. bezog seit Oktober 2001 eine ganze Rente der Invalidenversicherung. Mit Revisionsverfügung vom 12. Februar 2013 hob die IV-Stelle des Kantons St. Gallen diese Invalidenrente auf Ende März 2013 hin auf, weil kein leistungsbegründender Gesundheitsschaden mehr vorliege. In der Folge bestätigten sowohl das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 5. Mai 2015 als auch das Bundesgericht mit Urteil 9C_423/2015 vom 22. September 2015 die verfügte Rentenaufhebung.
Dennoch zahlte die Schweizerische Ausgleichskasse die monatlichen Rentenbetreffnisse fälschlicherweise weiterhin aus. Erst am 2. Juni 2017 realisierten die beteiligten IV-Organe (IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Schweizerische Ausgleichskasse), dass die IV-Stelle ihre leistungsaufhebende Revisionsverfügung vom 12. Februar 2013 der für die Auszahlung der Invalidenrente zuständigen Ausgleichskasse versehentlich nie mitgeteilt hatte. Die weitere Auszahlung wurde umgehend eingestellt. Mit Vorbescheid vom 17. Oktober 2017 forderte die Schweizerische Ausgleichskasse unrechtmässig bezogene Rentenbetreffnisse in Höhe von Fr. 195'657.- vom Versicherten zurück. Im gleichen Sinne verfügte die IV-Stelle des
Kantons St. Gallen am 30. Januar 2018. Diese Verfügung wurde in der Folge widerrufen und durch eine neue Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 ersetzt. Darin forderte die IV-Stelle die im Zeitraum von April 2013 bis Mai 2017 zu Unrecht ausgerichteten Rentenbetreffnisse (einschliesslich dreier Kinderrenten) im korrigierten Betrag von Fr. 191'814.- von A. zurück.
B.
Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 27. August 2019 teilweise gut. Es hob die Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 auf und reduzierte den von A. zu leistenden Rückforderungsbetrag auf Fr. 15'372.-, d.h. auf die von Februar bis Mai 2017 unrechtmässig bezogenen Rentenbetreffnisse. Die Rückforderung für die zuvor ausgerichteten Renten sei verwirkt.
C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Bestätigung ihrer Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018.
A. schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Überdies ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Während das Versicherungsgericht eine Stellungnahme einreicht, ohne einen Antrag zu formulieren, hat sich das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Unrechtmässig bezogene Leistungen sind zurückzuerstatten (Art. 25 Abs. 1 erster Satz ATSG [SR 830.1]). Gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG erlischt der Rückforderungsanspruch mit dem Ablauf eines Jahres, nachdem die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat, spätestens aber mit dem Ablauf von fünf Jahren nach der Entrichtung der einzelnen Leistung. Bei den genannten Fristen handelt es sich um Verwirkungsfristen (
BGE 142 V 20
E. 3.2.2 S. 24;
BGE 140 V 521
E. 2.1 S. 525 mit Hinweisen). Unter der Wendung "nachdem die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat", ist der Zeitpunkt zu verstehen, in dem die Verwaltung bei Beachtung der gebotenen und zumutbaren Aufmerksamkeit hätte erkennen müssen, dass die Voraussetzungen für eine Rückerstattung bestehen, oder mit andern Worten, in welchem sich der Versicherungsträger hätte Rechenschaft geben müssen über Grundsatz,
Ausmass und Adressat des Rückforderungsanspruchs. Ist für die Leistungsfestsetzung (oder die Rückforderung) das Zusammenwirken mehrerer mit der Durchführung der Versicherung betrauter Behörden notwendig, genügt es für den Beginn des Fristenlaufs, dass die nach der Rechtsprechung erforderliche Kenntnis bei einer der zuständigen Verwaltungsstellen vorhanden ist (
BGE 140 V 521
E. 2.1 S. 525;
BGE 139 V 6
E. 4.1 S. 8,
BGE 139 V 106
E. 7.2.1; je mit Hinweisen).
2.2
Beruht die unrechtmässige Leistungsausrichtung auf einem Fehler der Verwaltung, wird die einjährige relative Verwirkungsfrist gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG nicht durch das erstmalige unrichtige Handeln der Amtsstelle ausgelöst. Vielmehr ist auf jenen Tag abzustellen, an dem das Durchführungsorgan später - beispielsweise anlässlich einer Rechnungskontrolle oder aufgrund eines zusätzlichen Indizes - unter Anwendung der ihm zumutbaren Aufmerksamkeit seinen Fehler hätte erkennen müssen (
BGE 139 V 570
E. 3.1 S. 572;
BGE 124 V 380
E. 1 S. 382 f.;
BGE 122 V 270
E. 5b/aa S. 275; UELI KIESER, Kommentar zum ATSG, 4. Aufl. 2020, N. 85 zu Art. 25 ATSG; JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 53 zu Art. 25 ATSG; SYLVIE PÉTREMAND, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 93 zu Art. 25 ATSG).
3.
Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner die trotz rechtskräftiger Rentenaufhebung weiterhin ausgerichtete Invalidenrente an sich vollumfänglich zurückzuerstatten hat. Streitig ist einzig, ob die angeführte einjährige Verwirkungsfrist bereits abgelaufen und der Rückforderungsanspruch der Verwaltung demzufolge (weitgehend) erloschen war, als die IV-Stelle ihre (nachträglich widerrufene und berichtigte) Rückerstattungsverfügung vom 30. Januar 2018 erliess.
3.1
Die Vorinstanz stellt in für das Bundesgericht verbindlicher Weise fest (nicht publ. E. 1), dass die IV-Stelle ihre Rentenaufhebungsverfügung vom 12. Februar 2013 der Schweizerischen Ausgleichskasse nicht zugestellt hat, obwohl Letztere unter den verschiedenen Empfängern einer Verfügungskopie ausdrücklich und mit dem Vermerk "zum Vollzug" angeführt wurde. Durch diesen ersten Fehler der Verwaltung, der dazu führte, dass die Ausgleichskasse ihre monatliche Auszahlung der Invalidenrente nicht einstellte, wurde die einjährige Verwirkungsfrist allerdings noch nicht ausgelöst (E. 2.2 hiervor). Darin sind sich auch alle Verfahrensbeteiligten einig. Das zweite und somit fristauslösende Fehlverhalten der IV-Stelle
erblicken kantonales Gericht und Beschwerdegegner in einer doppelten sorgfaltspflichtwidrigen Unterlassung der kantonalen Amtsstelle. Im Nachgang zu ihrer rentenaufhebenden Verfügung hätte die IV-Stelle gemäss Auffassung der Vorinstanz und des Versicherten nämlich zu prüfen gehabt, ob die Verfügung bei der Schweizerischen Ausgleichskasse auch tatsächlich eingegangen ist ("Quittierungspflicht") und - in der Folge - ob die verfügte Renteneinstellung ordnungsgemäss umgesetzt wurde. Diese zumutbare Kontrolle hätte sich, wiederum nach Auffassung von kantonalem Gericht und Beschwerdegegner, durch Konsultation des Rentenregisters der Zentralen Ausgleichsstelle (ZAS) spätestens Mitte April 2013 mit äusserst geringem Aufwand bewerkstelligen lassen, weshalb die relative einjährige Verwirkungsfrist Ende April 2013 zu laufen begonnen habe und längst verstrichen gewesen sei, als die Durchführungsorgane die unrechtmässige Weiterausrichtung der Rente im Juni 2017 stoppten und anschliessend deren Rückerstattung verlangten.
3.2
Im Zusammenhang mit der Zusprechung von Invalidenrenten sind die Aufgaben zwischen IV-Stellen und Ausgleichskassen gesetzlich aufgeteilt: Die IV-Stellen klären die versicherungsmässigen Voraussetzungen ab, bemessen die Invalidität und verfügen über die Leistungen der Invalidenversicherung (Art. 57 Abs. 1 lit. c, f und g IVG). Die Ausgleichskassen wirken bei der Abklärung der versicherungsmässigen Voraussetzungen mit, berechnen die Renten und zahlen diese aus (Art. 60 Abs. 1 lit. a, b und c IVG). Mit Blick auf diese gesetzlichen und die zugehörigen Verordnungsbestimmungen zieht die Beschwerdeführerin zu Recht in Zweifel, dass den IV-Stellen die vorinstanzlich unterstellte "Quittierungs"-, Kontroll- und Überwachungspflicht obliege. Es ist auch keine Verwaltungspraxis ersichtlich, welche von der zuständigen IV-Stelle unmittelbar nach Erlass einer rentenaufhebenden oder -herabsetzenden Verfügung entsprechende Vorkehrungen verlangen würde (vgl. Kreisschreiben des BSV über das Verfahren in der Invalidenversicherung [KSVI], gültig ab 1. Januar 2010; Wegleitung des BSV über die Renten [RWL] in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, gültig ab 1. Januar 2003). Ebenso wenig lässt sich solches aus der bisherigen Rechtsprechung ableiten. Im Zusammenhang mit der unrechtmässigen Weiterausrichtung einer Witwerrente an den wiederverheirateten Witwer hat es das Bundesgericht sinngemäss abgelehnt, den Ausgleichskassen eine engmaschigere Abgleichung des zentralen Rentenregisters der ZAS mit den Daten der Zivilstandsbehörden vorzuschreiben (
BGE 139 V 6
E. 5.1 S. 10), obwohl in
derartigen Fällen in Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Ausführungen im hier angefochtenen Entscheid "mit einem minimalen Aufwand (...) Schaden im fünf- oder gar sechsstelligen Bereich" abgewendet werden könnte, "weil Rückforderungen in dieser Höhe oft als uneinbringlich abgeschrieben werden müssen".
3.3
Die Frage nach der vom Beschwerdegegner postulierten und vom kantonalen Gericht anerkannten Kontroll- und Überwachungspflicht der IV-Stellen braucht im vorliegenden Fall jedoch nicht abschliessend beantwortet zu werden. Denn wie bereits im Sachverhalt erwähnt, waren hier nicht nur der Versicherungsträger und (jedenfalls bei korrektem Ablauf) die Schweizerische Ausgleichskasse als weiteres Durchführungsorgan mit der Rentenaufhebung konfrontiert, sondern in der Folge auch die Gerichtsbehörden. Für die diesbezüglichen Verfahren hat das BSV im Kreisschreiben über die Rechtspflege in der AHV, der IV, der EO und der EL (KSRP), gültig ab 1. Oktober 2005, zuhanden verschiedener Versicherungseinrichtungen Verwaltungsweisungen erlassen. So wird in Rz. 2048 KSRP festgelegt, dass die zuständige, d.h. die verfügende (vgl. Rz. 2044) IV-Stelle oder Ausgleichskasse in AHV/IV-Verfahren vor dem kantonalen Versicherungsgericht dem jeweils anderen Durchführungsorgan die Beschwerde und den Beschwerdeentscheid sofort bekannt gibt. Warum diese Handlungsanweisung im Abschnitt über die AHV/IV-Verfahren vor Bundesgericht (Rz. 2049 ff. KSRP) nicht wiederholt wird, ist unverständlich, kann hier aber offenbleiben. Entscheidend ist, dass die im vorliegenden Verfahren beschwerdeführende IV-Stelle seinerzeit im Prozess vor dem Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen betreffend Rentenaufhebung der Schweizerischen Ausgleichskasse weder die vom Versicherten eingereichte Beschwerde, noch den Entscheid des kantonalen Gerichts vom 5. Mai 2015 übermittelt hat. Hätte indes die IV-Stelle die angeführte Verwaltungsweisung befolgt, wäre die Ausgleichskasse allerspätestens schon im Mai 2015 auf die zu Unrecht weiterhin ausbezahlte Invalidenrente aufmerksam gemacht worden und hätte die Rente umgehend stoppen können. In der Missachtung von Rz. 2048 KSRP liegt der zweite Fehler der IV-Stelle, welcher nach der in E. 2.2 hiervor dargelegten Rechtsprechung die einjährige Verwirkungsfrist gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG auslöste. Daran ändert nichts, dass bei weisungsgemässem Vorgehen der IV-Stelle im Mai 2015 nicht sie selber, sondern primär die Schweizerische Ausgleichskasse den ursprünglichen Fehler entdeckt hätte. Denn ist - wie hier - für die
Festsetzung, Aufhebung und Rückforderung der Invalidenrente das Zusammenwirken von IV-Stelle und Ausgleichskasse nötig, genügt es für den Beginn des Fristenlaufs, wenn die erforderliche Kenntnis über den Rückforderungsanspruch bei einer der zuständigen Durchführungsstellen vorhanden ist (E. 2.1 hiervor in fine). Indem die IV- Stelle in ihrer Beschwerde u.a. betont, dass der vorinstanzliche Entscheid vom 5. Mai 2015 der Ausgleichskasse nicht zugestellt worden sei, beruft sie sich nach dem Gesagten auf einen Umstand, den sie durch eigene Pflichtwidrigkeit selber verursacht hat. Insofern ist dem kantonalen Gericht beizupflichten.
3.4
Es stellt sich die Frage nach dem Ablauf der Einjahresfrist. Im Invalidenversicherungsrecht werden die relative einjährige und die absolute fünfjährige Verwirkungsfrist in der Regel durch den Erlass eines Vorbescheids im Sinne von Art. 73
bis
IVV (SR 831.201) gewahrt (
BGE 134 V 97
;
BGE 133 V 579
E. 4.3.1 S. 584;
BGE 119 V 431
E. 3c S. 434; SVR 2011 IV Nr. 52 S. 155, 8C_699/2010 E. 2). Hier erging ein "Vorbescheid" erst am 17. Oktober 2017. Weil dieser indes, wie die Vorinstanz zutreffend festhält, nicht von der IV-Stelle, sondern von der dafür nicht zuständigen Schweizerischen Ausgleichskasse erlassen wurde (Art. 57a Abs. 1 IVG; vgl. E. 3.2 hiervor), bleibt er im vorliegenden Zusammenhang unbeachtlich. Fristenrechtlich massgebend ist demnach die (noch spätere) Rückerstattungsverfügung der IV-Stelle vom 30. Januar 2018. Der Umstand, dass diese Verfügung nachträglich widerrufen und durch die betraglich berichtigte Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 ersetzt wurde, spielt demgegenüber rechtsprechungsgemäss keine Rolle (SVR 2018 KV Nr. 6 S. 30, 9C_778/2016 E. 5.1; 2010 ALV Nr. 4 S. 9, 8C_616/2009 E. 3.2). Die im Mai 2015 ausgelöste einjährige Verwirkungsfrist (E. 3.3 hiervor in fine) war jedenfalls im Zeitpunkt der Rückforderung durch die Verwaltung längst abgelaufen und der Rückerstattungsanspruch hinsichtlich der ab April 2013 unrechtmässig bezogenen Invalidenrenten im Gesamtbetrag von Fr. 191'814.- demzufolge weitgehend, nämlich im Umfang von Fr. 176'442.- erloschen. Etwas anderes gilt nur für die innerhalb eines Jahres vor Erlass der Rückerstattungsverfügung vom 30. Januar 2018 ausgerichteten Rentenbetreffnisse, d.h. diejenigen für die Monate Februar bis Mai 2017: Der diesbezügliche Rückforderungsanspruch in Höhe von insgesamt Fr. 15'372.- konnte solange nicht verwirken, als die einzelnen monatlichen Renten noch gar nicht ausbezahlt waren (
BGE 139 V 6
E. 5.2 in fine S. 11;
BGE 122 V 270
E. 5b/bb S. 276; Urteil 9C_454/2012
vom 18. März 2013 E. 7.3, nicht publ. in:
BGE 139 V 106
, aber in: SVR 2013 IV Nr. 24 S. 66).
Die Beschwerde der IV-Stelle ist mithin unbegründet.
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Art. 25 al. 2, première phrase, LPGA; restitution de prestations indûment touchées; point de départ du délai de péremption. Pour le cas où le versement d'une prestation indue repose sur une erreur de l'administration, le délai de péremption relatif d'un an n'est pas déclenché par le premier acte incorrect de l'office. Au contraire, selon la jurisprudence constante, il commence à courir le jour à partir duquel l'organe d'exécution aurait dû au plus tard reconnaître son erreur - par exemple à l'occasion d'un contrôle des comptes ou sur la base d'un indice supplémentaire - en faisant preuve de l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger de lui.
Dans le cas particulier, la seconde erreur de l'office AI, pertinente en matière de délai, est en lien avec le non-respect du ch. 2048 de la Circulaire de l'OFAS sur le contentieux dans l'AVS, l'AI, les APG et les PC. Cette directive administrative aurait obligé l'office AI à communiquer immédiatement à la Caisse de compensation compétente le recours contre l'annulation de la rente aussi bien que le jugement du tribunal cantonal des assurances (consid. 3.3).
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146 V 217
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146 V 217
Sachverhalt ab Seite 218
A.
Der 1970 geborene A. bezog seit Oktober 2001 eine ganze Rente der Invalidenversicherung. Mit Revisionsverfügung vom 12. Februar 2013 hob die IV-Stelle des Kantons St. Gallen diese Invalidenrente auf Ende März 2013 hin auf, weil kein leistungsbegründender Gesundheitsschaden mehr vorliege. In der Folge bestätigten sowohl das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 5. Mai 2015 als auch das Bundesgericht mit Urteil 9C_423/2015 vom 22. September 2015 die verfügte Rentenaufhebung.
Dennoch zahlte die Schweizerische Ausgleichskasse die monatlichen Rentenbetreffnisse fälschlicherweise weiterhin aus. Erst am 2. Juni 2017 realisierten die beteiligten IV-Organe (IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Schweizerische Ausgleichskasse), dass die IV-Stelle ihre leistungsaufhebende Revisionsverfügung vom 12. Februar 2013 der für die Auszahlung der Invalidenrente zuständigen Ausgleichskasse versehentlich nie mitgeteilt hatte. Die weitere Auszahlung wurde umgehend eingestellt. Mit Vorbescheid vom 17. Oktober 2017 forderte die Schweizerische Ausgleichskasse unrechtmässig bezogene Rentenbetreffnisse in Höhe von Fr. 195'657.- vom Versicherten zurück. Im gleichen Sinne verfügte die IV-Stelle des
Kantons St. Gallen am 30. Januar 2018. Diese Verfügung wurde in der Folge widerrufen und durch eine neue Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 ersetzt. Darin forderte die IV-Stelle die im Zeitraum von April 2013 bis Mai 2017 zu Unrecht ausgerichteten Rentenbetreffnisse (einschliesslich dreier Kinderrenten) im korrigierten Betrag von Fr. 191'814.- von A. zurück.
B.
Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 27. August 2019 teilweise gut. Es hob die Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 auf und reduzierte den von A. zu leistenden Rückforderungsbetrag auf Fr. 15'372.-, d.h. auf die von Februar bis Mai 2017 unrechtmässig bezogenen Rentenbetreffnisse. Die Rückforderung für die zuvor ausgerichteten Renten sei verwirkt.
C.
Die IV-Stelle führt Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Bestätigung ihrer Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018.
A. schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Überdies ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Während das Versicherungsgericht eine Stellungnahme einreicht, ohne einen Antrag zu formulieren, hat sich das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Unrechtmässig bezogene Leistungen sind zurückzuerstatten (Art. 25 Abs. 1 erster Satz ATSG [SR 830.1]). Gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG erlischt der Rückforderungsanspruch mit dem Ablauf eines Jahres, nachdem die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat, spätestens aber mit dem Ablauf von fünf Jahren nach der Entrichtung der einzelnen Leistung. Bei den genannten Fristen handelt es sich um Verwirkungsfristen (
BGE 142 V 20
E. 3.2.2 S. 24;
BGE 140 V 521
E. 2.1 S. 525 mit Hinweisen). Unter der Wendung "nachdem die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat", ist der Zeitpunkt zu verstehen, in dem die Verwaltung bei Beachtung der gebotenen und zumutbaren Aufmerksamkeit hätte erkennen müssen, dass die Voraussetzungen für eine Rückerstattung bestehen, oder mit andern Worten, in welchem sich der Versicherungsträger hätte Rechenschaft geben müssen über Grundsatz,
Ausmass und Adressat des Rückforderungsanspruchs. Ist für die Leistungsfestsetzung (oder die Rückforderung) das Zusammenwirken mehrerer mit der Durchführung der Versicherung betrauter Behörden notwendig, genügt es für den Beginn des Fristenlaufs, dass die nach der Rechtsprechung erforderliche Kenntnis bei einer der zuständigen Verwaltungsstellen vorhanden ist (
BGE 140 V 521
E. 2.1 S. 525;
BGE 139 V 6
E. 4.1 S. 8,
BGE 139 V 106
E. 7.2.1; je mit Hinweisen).
2.2
Beruht die unrechtmässige Leistungsausrichtung auf einem Fehler der Verwaltung, wird die einjährige relative Verwirkungsfrist gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG nicht durch das erstmalige unrichtige Handeln der Amtsstelle ausgelöst. Vielmehr ist auf jenen Tag abzustellen, an dem das Durchführungsorgan später - beispielsweise anlässlich einer Rechnungskontrolle oder aufgrund eines zusätzlichen Indizes - unter Anwendung der ihm zumutbaren Aufmerksamkeit seinen Fehler hätte erkennen müssen (
BGE 139 V 570
E. 3.1 S. 572;
BGE 124 V 380
E. 1 S. 382 f.;
BGE 122 V 270
E. 5b/aa S. 275; UELI KIESER, Kommentar zum ATSG, 4. Aufl. 2020, N. 85 zu Art. 25 ATSG; JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 53 zu Art. 25 ATSG; SYLVIE PÉTREMAND, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N. 93 zu Art. 25 ATSG).
3.
Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner die trotz rechtskräftiger Rentenaufhebung weiterhin ausgerichtete Invalidenrente an sich vollumfänglich zurückzuerstatten hat. Streitig ist einzig, ob die angeführte einjährige Verwirkungsfrist bereits abgelaufen und der Rückforderungsanspruch der Verwaltung demzufolge (weitgehend) erloschen war, als die IV-Stelle ihre (nachträglich widerrufene und berichtigte) Rückerstattungsverfügung vom 30. Januar 2018 erliess.
3.1
Die Vorinstanz stellt in für das Bundesgericht verbindlicher Weise fest (nicht publ. E. 1), dass die IV-Stelle ihre Rentenaufhebungsverfügung vom 12. Februar 2013 der Schweizerischen Ausgleichskasse nicht zugestellt hat, obwohl Letztere unter den verschiedenen Empfängern einer Verfügungskopie ausdrücklich und mit dem Vermerk "zum Vollzug" angeführt wurde. Durch diesen ersten Fehler der Verwaltung, der dazu führte, dass die Ausgleichskasse ihre monatliche Auszahlung der Invalidenrente nicht einstellte, wurde die einjährige Verwirkungsfrist allerdings noch nicht ausgelöst (E. 2.2 hiervor). Darin sind sich auch alle Verfahrensbeteiligten einig. Das zweite und somit fristauslösende Fehlverhalten der IV-Stelle
erblicken kantonales Gericht und Beschwerdegegner in einer doppelten sorgfaltspflichtwidrigen Unterlassung der kantonalen Amtsstelle. Im Nachgang zu ihrer rentenaufhebenden Verfügung hätte die IV-Stelle gemäss Auffassung der Vorinstanz und des Versicherten nämlich zu prüfen gehabt, ob die Verfügung bei der Schweizerischen Ausgleichskasse auch tatsächlich eingegangen ist ("Quittierungspflicht") und - in der Folge - ob die verfügte Renteneinstellung ordnungsgemäss umgesetzt wurde. Diese zumutbare Kontrolle hätte sich, wiederum nach Auffassung von kantonalem Gericht und Beschwerdegegner, durch Konsultation des Rentenregisters der Zentralen Ausgleichsstelle (ZAS) spätestens Mitte April 2013 mit äusserst geringem Aufwand bewerkstelligen lassen, weshalb die relative einjährige Verwirkungsfrist Ende April 2013 zu laufen begonnen habe und längst verstrichen gewesen sei, als die Durchführungsorgane die unrechtmässige Weiterausrichtung der Rente im Juni 2017 stoppten und anschliessend deren Rückerstattung verlangten.
3.2
Im Zusammenhang mit der Zusprechung von Invalidenrenten sind die Aufgaben zwischen IV-Stellen und Ausgleichskassen gesetzlich aufgeteilt: Die IV-Stellen klären die versicherungsmässigen Voraussetzungen ab, bemessen die Invalidität und verfügen über die Leistungen der Invalidenversicherung (Art. 57 Abs. 1 lit. c, f und g IVG). Die Ausgleichskassen wirken bei der Abklärung der versicherungsmässigen Voraussetzungen mit, berechnen die Renten und zahlen diese aus (Art. 60 Abs. 1 lit. a, b und c IVG). Mit Blick auf diese gesetzlichen und die zugehörigen Verordnungsbestimmungen zieht die Beschwerdeführerin zu Recht in Zweifel, dass den IV-Stellen die vorinstanzlich unterstellte "Quittierungs"-, Kontroll- und Überwachungspflicht obliege. Es ist auch keine Verwaltungspraxis ersichtlich, welche von der zuständigen IV-Stelle unmittelbar nach Erlass einer rentenaufhebenden oder -herabsetzenden Verfügung entsprechende Vorkehrungen verlangen würde (vgl. Kreisschreiben des BSV über das Verfahren in der Invalidenversicherung [KSVI], gültig ab 1. Januar 2010; Wegleitung des BSV über die Renten [RWL] in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, gültig ab 1. Januar 2003). Ebenso wenig lässt sich solches aus der bisherigen Rechtsprechung ableiten. Im Zusammenhang mit der unrechtmässigen Weiterausrichtung einer Witwerrente an den wiederverheirateten Witwer hat es das Bundesgericht sinngemäss abgelehnt, den Ausgleichskassen eine engmaschigere Abgleichung des zentralen Rentenregisters der ZAS mit den Daten der Zivilstandsbehörden vorzuschreiben (
BGE 139 V 6
E. 5.1 S. 10), obwohl in
derartigen Fällen in Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Ausführungen im hier angefochtenen Entscheid "mit einem minimalen Aufwand (...) Schaden im fünf- oder gar sechsstelligen Bereich" abgewendet werden könnte, "weil Rückforderungen in dieser Höhe oft als uneinbringlich abgeschrieben werden müssen".
3.3
Die Frage nach der vom Beschwerdegegner postulierten und vom kantonalen Gericht anerkannten Kontroll- und Überwachungspflicht der IV-Stellen braucht im vorliegenden Fall jedoch nicht abschliessend beantwortet zu werden. Denn wie bereits im Sachverhalt erwähnt, waren hier nicht nur der Versicherungsträger und (jedenfalls bei korrektem Ablauf) die Schweizerische Ausgleichskasse als weiteres Durchführungsorgan mit der Rentenaufhebung konfrontiert, sondern in der Folge auch die Gerichtsbehörden. Für die diesbezüglichen Verfahren hat das BSV im Kreisschreiben über die Rechtspflege in der AHV, der IV, der EO und der EL (KSRP), gültig ab 1. Oktober 2005, zuhanden verschiedener Versicherungseinrichtungen Verwaltungsweisungen erlassen. So wird in Rz. 2048 KSRP festgelegt, dass die zuständige, d.h. die verfügende (vgl. Rz. 2044) IV-Stelle oder Ausgleichskasse in AHV/IV-Verfahren vor dem kantonalen Versicherungsgericht dem jeweils anderen Durchführungsorgan die Beschwerde und den Beschwerdeentscheid sofort bekannt gibt. Warum diese Handlungsanweisung im Abschnitt über die AHV/IV-Verfahren vor Bundesgericht (Rz. 2049 ff. KSRP) nicht wiederholt wird, ist unverständlich, kann hier aber offenbleiben. Entscheidend ist, dass die im vorliegenden Verfahren beschwerdeführende IV-Stelle seinerzeit im Prozess vor dem Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen betreffend Rentenaufhebung der Schweizerischen Ausgleichskasse weder die vom Versicherten eingereichte Beschwerde, noch den Entscheid des kantonalen Gerichts vom 5. Mai 2015 übermittelt hat. Hätte indes die IV-Stelle die angeführte Verwaltungsweisung befolgt, wäre die Ausgleichskasse allerspätestens schon im Mai 2015 auf die zu Unrecht weiterhin ausbezahlte Invalidenrente aufmerksam gemacht worden und hätte die Rente umgehend stoppen können. In der Missachtung von Rz. 2048 KSRP liegt der zweite Fehler der IV-Stelle, welcher nach der in E. 2.2 hiervor dargelegten Rechtsprechung die einjährige Verwirkungsfrist gemäss Art. 25 Abs. 2 erster Satz ATSG auslöste. Daran ändert nichts, dass bei weisungsgemässem Vorgehen der IV-Stelle im Mai 2015 nicht sie selber, sondern primär die Schweizerische Ausgleichskasse den ursprünglichen Fehler entdeckt hätte. Denn ist - wie hier - für die
Festsetzung, Aufhebung und Rückforderung der Invalidenrente das Zusammenwirken von IV-Stelle und Ausgleichskasse nötig, genügt es für den Beginn des Fristenlaufs, wenn die erforderliche Kenntnis über den Rückforderungsanspruch bei einer der zuständigen Durchführungsstellen vorhanden ist (E. 2.1 hiervor in fine). Indem die IV- Stelle in ihrer Beschwerde u.a. betont, dass der vorinstanzliche Entscheid vom 5. Mai 2015 der Ausgleichskasse nicht zugestellt worden sei, beruft sie sich nach dem Gesagten auf einen Umstand, den sie durch eigene Pflichtwidrigkeit selber verursacht hat. Insofern ist dem kantonalen Gericht beizupflichten.
3.4
Es stellt sich die Frage nach dem Ablauf der Einjahresfrist. Im Invalidenversicherungsrecht werden die relative einjährige und die absolute fünfjährige Verwirkungsfrist in der Regel durch den Erlass eines Vorbescheids im Sinne von Art. 73
bis
IVV (SR 831.201) gewahrt (
BGE 134 V 97
;
BGE 133 V 579
E. 4.3.1 S. 584;
BGE 119 V 431
E. 3c S. 434; SVR 2011 IV Nr. 52 S. 155, 8C_699/2010 E. 2). Hier erging ein "Vorbescheid" erst am 17. Oktober 2017. Weil dieser indes, wie die Vorinstanz zutreffend festhält, nicht von der IV-Stelle, sondern von der dafür nicht zuständigen Schweizerischen Ausgleichskasse erlassen wurde (Art. 57a Abs. 1 IVG; vgl. E. 3.2 hiervor), bleibt er im vorliegenden Zusammenhang unbeachtlich. Fristenrechtlich massgebend ist demnach die (noch spätere) Rückerstattungsverfügung der IV-Stelle vom 30. Januar 2018. Der Umstand, dass diese Verfügung nachträglich widerrufen und durch die betraglich berichtigte Rückerstattungsverfügung vom 16. März 2018 ersetzt wurde, spielt demgegenüber rechtsprechungsgemäss keine Rolle (SVR 2018 KV Nr. 6 S. 30, 9C_778/2016 E. 5.1; 2010 ALV Nr. 4 S. 9, 8C_616/2009 E. 3.2). Die im Mai 2015 ausgelöste einjährige Verwirkungsfrist (E. 3.3 hiervor in fine) war jedenfalls im Zeitpunkt der Rückforderung durch die Verwaltung längst abgelaufen und der Rückerstattungsanspruch hinsichtlich der ab April 2013 unrechtmässig bezogenen Invalidenrenten im Gesamtbetrag von Fr. 191'814.- demzufolge weitgehend, nämlich im Umfang von Fr. 176'442.- erloschen. Etwas anderes gilt nur für die innerhalb eines Jahres vor Erlass der Rückerstattungsverfügung vom 30. Januar 2018 ausgerichteten Rentenbetreffnisse, d.h. diejenigen für die Monate Februar bis Mai 2017: Der diesbezügliche Rückforderungsanspruch in Höhe von insgesamt Fr. 15'372.- konnte solange nicht verwirken, als die einzelnen monatlichen Renten noch gar nicht ausbezahlt waren (
BGE 139 V 6
E. 5.2 in fine S. 11;
BGE 122 V 270
E. 5b/bb S. 276; Urteil 9C_454/2012
vom 18. März 2013 E. 7.3, nicht publ. in:
BGE 139 V 106
, aber in: SVR 2013 IV Nr. 24 S. 66).
Die Beschwerde der IV-Stelle ist mithin unbegründet.
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Art. 25 cpv. 2 prima frase LPGA; restituzione di prestazioni percepite indebitamente; decorrenza del termine di perenzione. Se il versamento della prestazione indebita si fonda su un errore dell'amministrazione, il termine di perenzione relativo di un anno non decorre dal primo atto errato dell'ufficio. Per contro, conformemente alla giurisprudenza costante, esso comincia a decorrere dal giorno in cui l'organo di esecuzione avrebbe dovuto al più tardi riconoscere il suo errore - per esempio in occasione di un controllo dei conti o sulla base di un indizio supplementare - dando prova dell'attenzione che si poteva da esso ragionevolmente esigere.
Nel caso in rassegna, il secondo errore dell'Ufficio AI, rilevante in materia di termini, consiste nell'inosservanza del n. 2048 della Circolare dell'UFAS sul contenzioso nell'AVS, AI, IPG e PC. Questa direttiva amministrativa avrebbe obbligato l'Ufficio AI a comunicare immediatamente alla Cassa di compensazione competente per il pagamento sia il ricorso contro la soppressione della rendita sia il giudizio del tribunale cantonale delle assicurazioni (consid. 3.3).
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146 V 224
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146 V 224
Sachverhalt ab Seite 225
A. Die 1971 geborene A. ist Inhaberin eines Hotel- und Wellnessbetriebs in U. Die daraus resultierenden Einkünfte behandelte die Ausgleichskasse des Kantons Zürich zunächst als beitragspflichtiges Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit. Darauf kam sie insoweit zurück, als sie die Einkünfte neu als (ebenfalls beitragspflichtiges) Renteneinkommen einer Nichterwerbstätigen qualifizierte. Auf dieser Grundlage verpflichtete sie A. mit Verfügungen vom 6. Juni 2017, ihr für die Jahre 2012 resp. 2013 Sozialversicherungsbeiträge von Fr. 1'448.60 resp. 3'137.80 zu bezahlen. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2017 fest.
B. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 6. August 2019 gut. Es hob den Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2017 auf und wies die Sache an die "Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, Ausgleichskasse" zurück, damit sie für die Jahre 2012 und 2013 die Sozialversicherungsbeiträge der Versicherten als Nichterwerbstätige ohne Berücksichtigung des in U. erzielten Einkommens festsetze.
C. Die Ausgleichskasse des Kantons Zürich beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, unter Aufhebung des Entscheids vom 6. August 2019 seien die Verfügungen vom 6. Juni 2019 (recte: 2017) zu bestätigen. Es sei festzustellen, dass das erzielte Einkommen aus dem Hotel- und Wellnessbetrieb in U. für die Festsetzung der Nichterwerbstätigen-Beiträge als massgebendes Renteneinkommen zu berücksichtigen ist.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt deren Gutheissung. A. lässt eine weitere Eingabe einreichen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mangels einer (anderslautenden) staatsvertraglichen Regelung richtet sich die umstrittene Beitragspflicht nach schweizerischem Recht (vgl. Art. 1a Abs. 1 lit. a AHVG).
Die Beiträge der erwerbstätigen Versicherten werden in Prozenten des Einkommens aus unselbstständiger und selbstständiger Erwerbstätigkeit festgesetzt (Art. 4 Abs. 1 AHVG). Der Bundesrat kann dasErwerbseinkommen aus einer im Ausland ausgeübten Tätigkeit vonder Beitragsbemessung ausnehmen (Art. 4 Abs. 2 lit. a AHVG).Zum Erwerbseinkommen gehört grundsätzlich das im In- und Ausland erzielte Bar- oder Naturaleinkommen aus einer Tätigkeit (Art. 6Abs. 1 AHVV [SR 831.101]). Indessen erliess der Bundesrat u.a. folgendeAusnahmeregelung: Von der Beitragserhebung ist das Erwerbseinkommen ausgenommen, das Personen mit Wohnsitz in derSchweiz zufliesst als Inhaber oder Teilhaber von Betrieben oder vonBetriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat (wie U.) (Art. 6ter lit. aAHVV), als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat (lit. b) oder als Person, welche eine Steuer nach dem Aufwandgemäss Artikel 14 DBG entrichtet (lit. c).
Nichterwerbstätige bezahlen einen Beitrag nach ihren sozialen Verhältnissen (Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG). Der Bundesrat erlässt nähere Vorschriften über den Kreis der Personen, die als Nichterwerbstätige gelten, und über die Bemessung der Beiträge (Art. 10 Abs. 3 AHVG). Die Beiträge der Nichterwerbstätigen, für die - wie hier - nicht der jährliche Mindestbeitrag gemäss Art. 10 Abs. 2 AHVG vorgesehen ist, bemessen sich aufgrund ihres Vermögens und ihres Renteneinkommens. Nicht zum Renteneinkommen gehören die Renten nach den Art. 36 und 39 IVG (Art. 28 Abs. 1 AHVV). Die Beiträge werden nach der in Art. 28 Abs. 1 AHVV enthaltenen Tabelle berechnet, wobei das jährliche Renteneinkommen mit 20 multipliziert wird. Verfügt ein Nichterwerbstätiger gleichzeitig über Vermögen und Renteneinkommen, so wird der mit 20 multiplizierte jährliche Rentenbetrag zum Vermögen hinzugerechnet (Art. 28 Abs. 2 AHVV).
3. Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren steht fest, dass die Beschwerdegegnerin in den hier interessierenden Beitragsjahren 2012 und 2013 ihren Wohnsitz in der Schweiz hatte, wo sie keine Erwerbstätigkeit ausübte. Indessen erzielte sie Einkünfte als Inhaberin eines Hotel- und Wellnessbetriebs in U. Unbestritten sind auch zwei weitere Punkte: Bei den Einkünften handelt es sich um Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit der Versicherten, das aber gestützt auf Art. 6ter lit. a AHVV von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Deswegen und weil die Versicherte keine andere Erwerbstätigkeit ausübt, hat sie gemäss Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG Sozialversicherungsbeiträge als Nichterwerbstätige zu entrichten.
Streitig und zu prüfen ist einzig die (Rechts-)Frage, ob die fraglichen Einkünfte als Renteneinkommen im Sinne von Art. 28 Abs. 1 AHVV zu betrachten sind, was das kantonale Gericht verneint hat, aber die Ausgleichskasse und das BSV bejahen.
4.
4.1 Die Vorinstanz begründet ihre Gutheissung nach dem "Ausschlussprinzip", indem Renteneinkommen nur sein könne, was weder durch eine Erwerbstätigkeit erzielt worden sei noch einen Vermögensertrag darstelle. Diese Sichtweise greift insoweit zu kurz, als im Zusammenhang mit Art. 6ter (lit. c) AHVV nicht nur tatsächliches, sondern auch fiktives Renteneinkommen für die Beitragserhebung massgebend ist (vgl. BGE 141 V 377 E. 4.5 S. 383) und sich daher die Frage stellt, ob dies, insbesondere aus Gründen der Rechtsgleichheit, für sämtliche Personenkategorien mit Sonderstatus (vgl. E. 2) Gültigkeit hat (zur Nichtbindung des Bundesgerichts an die Erwägungen der Vorinstanz siehe BGE 143 V 19 E. 2.3 S. 23).
4.2 Der Begriff des Renteneinkommens ist im weitesten Sinne zu verstehen (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190; BGE 125 V 230 E. 3b S. 234). Andernfalls würden oft bedeutende Leistungen unter dem Vorwand, es handle sich weder um eine Rente im eigentlichen Sinne noch um massgebenden Lohn (Art. 5 Abs. 2 AHVG), der Beitragspflicht entzogen. Entscheidend ist nicht, ob die Leistungen mehr oder weniger die Merkmale einer Rente aufweisen, sondern vielmehr, ob sie zum Unterhalt der versicherten Person beitragen, d.h. ob es sich um Einkommensbestandteile handelt, welche die sozialen Verhältnisse der nichterwerbstätigen Person beeinflussen (BGE 125 V 230 E. 3b S. 234). Eine einmalige Leistung stellt kein Renteneinkommen dar (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 189 ff.).
4.3 Nach der Lehre sind sämtliche wiederkehrenden Leistungen, die die sozialen Verhältnisse des Nichterwerbstätigen beeinflussen und die weder durch eine Erwerbstätigkeit erzielt werden, noch einen Vermögensertrag darstellen, Renteneinkommen (FELIX FREY, in: AHVG/IVG Kommentar, Bundesgesetze über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Invalidenversicherung und den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG] mit weiteren Erlassen, 2018, N. 7 zu Art. 10 AHVG; FRANZISKA GROB, Die Beiträge der Nichterwerbstätigen in der AHV, in: AHV-Beitragsrecht, Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], 2011, S. 85; MICHEL VALTERIO, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants [AVS] et de l'assurance-invalidité [AI], 2011, S. 159 Rz. 517; PIERRE-YVES GREBER, in: Commentaire des articles 1 à 16 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants [LAVS], 1997, N. 27 zu Art. 10 AHVG; vgl. auch BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190).
4.4
4.4.1 Rz. 1038.1 der Wegleitung des BSV über die Versicherungspflicht in der AHV/IV (WVP) enthält u.a. folgende (seit dem 1. Januar 2012 geltenden) Vorgaben: In der Schweiz wohnhafte Inhaber bzw. Inhaberinnen oder Teilhaber bzw. Teilhaberinnen von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat sowie Organe von juristischen Personen in einem Nichtvertragsstaat haben auf dem im Ausland erzielten Erwerbseinkommen nach innerstaatlichem Recht keine Beiträge zu bezahlen. Sie gelten daher als Nichterwerbstätige, wenn sie in der Schweiz keine Erwerbstätigkeit ausüben. Das im Ausland erzielte Erwerbseinkommen ist jedoch als massgebendes Renteneinkommen für die Beitragsbemessung zu berücksichtigen.
4.4.2 Verwaltungsweisungen richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Gericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 141 V 365 E. 2.4 S. 368 mit Hinweisen).
4.5
4.5.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 144 V 319 E. 4.6.2 S. 325; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471).
Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen. Auch ist den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen und zwar in dem Sinne, dass - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen - der Verordnungsbestimmung jener Rechtssinn beizumessen ist, welcher im Rahmen des Gesetzes mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (verfassungskonforme oder verfassungsbezogene Interpretation; BGE 141 V 642 E. 4.2 S. 647; BGE 137 V 373 E. 5.2 S. 376; BGE 135 I 161 E. 2.3 S. 163).
4.5.2 Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das (Bundes-)Gericht verbindlich. Für die Zweckmässigkeit der (gesetzes- und verfassungskonform) angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 144 V 138 E. 2.4 S. 142 f. mit Hinweisen).
Die Delegationsnorm des Art. 10 Abs. 3 AHVG eröffnet dem Bundesrat einen weiten Spielraum zur Regelung der Beitragsbemessung bei nichterwerbstätigen Versicherten, indem sie von jeglicher Einschränkung der zu treffenden Ordnung absieht, den Erlass näherer Vorschriften über den Kreis der Personen, die als Nichterwerbstätige gelten, und die Bemessung der Beiträge dem Verordnungsgeber überlässt (BGE 141 V 377 E. 4.2 S. 381). Sodann wird die in Art. 4 Abs. 2 lit. a AHVG enthaltene Ermächtigung des Bundesrats, Erwerbseinkommen aus einer im Ausland ausgeübten Tätigkeit von der Beitragsbemessung auszunehmen, nicht weiter eingeschränkt.
4.6
4.6.1 In Art. 28 Abs. 1 AHVV wird der Ausdruck "Renteneinkommen" ("revenu qu'elles [i.e. les personnes sans activité lucrative] tirent des rentes" resp. "revenu sous forme de rente"; "reddito conseguito in forma di rendita") verwendet. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch schliesst der Begriff "Rente" eine (direkte) Verbindung mit der eigenen Erwerbstätigkeit aus. Vielmehr werden unter "Renten" wiederholte Zuwendungen verstanden, die - im Gegensatz zu Lohn oder Gewinn aus selbstständiger Tätigkeit - gerade nicht "Entgelt" resp. "Gegenstück" einer bestimmten Erwerbstätigkeit darstellen.
Zwar kann auch ein (im Ausland erzieltes) Einkommen aus Erwerbstätigkeit unter den hier interessierenden Begriff des Renteneinkommens fallen (vgl. BGE 125 V 230; Rz. 2089 in fine der Wegleitung des BSV über die Beiträge der Selbstständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen in der AHV, IV und EO [WSN]). Dabei steht aber das Erwerbseinkommen des Ehegatten oder der eingetragenen Partnerin der versicherten Person im Fokus, während es hier um Einkünfte geht, die von der beitragspflichtigen Person selber erzielt und ihr nicht erst auf dem "Umweg" über eine Drittperson angerechnet werden (vgl. auch die in diesem Sinn auf den 1. Januar 2016 präzisierte Weisung in Rz. 2087 WSN).
4.6.2 Nach der klaren Vorgabe von Art. 6ter AHVV ist das Erwerbseinkommen von der Beitragserhebung ausgenommen, das jemandem als In- oder Teilhaber von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat (lit. a) oder als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat (lit. b) oder aber als Person, welche eine Steuer nach dem Aufwand gemäss Art. 14 DBG (SR 642.11) entrichtet (lit. c), zufliesst. Für die dritte Personenkategorie hat der Bundesrat in Art. 29 Abs. 5 AHVV - welche Bestimmung in BGE 141 V 377 als verfassungs- und gesetzmässig erkannt wurde - ausdrücklich festgehalten, dass der für die Besteuerung geschätzte Aufwand dem Renteneinkommen (im Sinne von Art. 28 Abs. 1 AHVV) gleichzusetzen ist. Eine vergleichbare (Verordnungs-)Regelung für Personen der ersten Gruppe fehlt, obwohl der Erlass einer solchen ohne Weiteres möglich gewesen wäre (vgl. E. 4.5.2). Anders als das BSV glauben machen will, ist nicht ohne Weiteres klar, dass im Ausland (bzw. in einem Nichtvertragsstaat) erzielte Einkünfte, die nach schweizerischem Recht grundsätzlich als Erwerbseinkommen gelten, dem Renteneinkommen gleichzusetzen sind.
4.6.3 Das BSV bringt vor, die Ausnahmebestimmungen von Art. 6ter AHVV seien geschaffen worden, um im Verhältnis zu Nichtvertragsstaaten Praktikabilitätsprobleme in Bezug auf die exakte Beitragsermittlung zu vermeiden. Diesbezüglich spielt indessen keine Rolle, ob die in einem Nichtvertragsstaat erzielten Einkünfte - wenn sie denn feststehen - für die Beitragserhebung als Einkommen aus Erwerbstätigkeit oder als Renteneinkommen betrachtet werden. Praktische Probleme bei der Ermittlung der Einkünfte stellen sich unabhängig davon, wie diese anschliessend beitragsrechtlich behandelt werden. Wird solchen Praktikabilitätsproblemen im Rahmen einer generell-abstrakten Ausnahmeregelung Rechnung getragen, ist dies zu respektieren, wobei es auch keine Rolle spielt, dass die Einkommensermittlung im Einzelfall - wie hier - relativ unproblematisch erscheint.
Sodann legen die Ausgleichskasse und das BSV richtig dar, dass auf Erwerbseinkommen, das von einer beitragspflichtigen Person in der Schweiz (oder in einem Vertragsstaat) erzielt wird, Beiträge erhoben werden. In diesem Zusammenhang berufen sie sich auf das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV); wenn Einkünfte schon aufgrund von Art. 6ter AHVV von der Beitragspflicht ausgenommen seien, müssten sie zumindest als Renteneinkommen gelten. Soweit diesbezüglich überhaupt von einer genügend substanziierten Rüge auszugehen ist (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG), kann nicht von einer unzulässigen Privilegierung des hier fraglichen Einkommens gesprochen werden. Abgesehen davon, dass die Ausnahmen von Art. 6ter AHVV vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen sind (vgl. E. 2 und 4.5.2), liegen mit Blick auf den "Erwerbsort" (Inland resp. Vertragsstaat oder aber Nichtvertragsstaat) ungleiche Verhältnisse vor, die eine Ungleichbehandlung ohne Weiteres erlauben.
Weiter trifft zwar zu, dass das im Ausland erwirtschaftete Einkommen die sozialen Verhältnisse der beitragspflichtigen Person beeinflusst (WVP, Vorwort zum ab 1. Januar 2012 gültigen Nachtrag 3), wie die Beschwerdeführerin und das BSV geltend machen. Dieses Kriterium allein genügt indessen nicht für eine Qualifikation als Renteneinkommen. So gelten z.B. einmalige Einkünfte (vgl. E. 4.2 in fine) oder Vermögenserträge (wenn die Höhe des Vermögens bekannt ist oder von der Ausgleichskasse festgestellt werden kann; BGE 101 V 177 E. 1 S. 179; vgl. Rz. 2090 WSN) nicht als solches, auch wenn sie fraglos die sozialen Verhältnisse verbessern. Das Gesetz verlangt denn auch nicht eine Berücksichtigung jedes Faktors der sozialen Verhältnisse, vielmehr überlässt es die nähere Regelung dem Bundesrat (vgl. E. 2 und 4.5.2). Dieser unterstellte - nebst dem Vermögen - nicht sämtliche Einkünfte, sondern nur das Renteneinkommen der Beitragserhebung.
4.6.4 Durch die in Art. 28 AHVV vorgesehene Umrechnung des Renteneinkommens soll ein Vermögen berechnet werden, das einen jährlichen Ertrag in der Höhe des Renteneinkommens abwirft; es ist also ein fiktiv hinter der Rente stehendes Deckungskapital zu ermitteln (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190 f. mit Hinweisen). Dieses ist laut Art. 28 Abs. 2 AHVV zu einem allfälligen Vermögen hinzuzurechnen.
Die Auffassung der Ausgleichskasse und des BSV hätte zur Folge, dass in Konstellationen wie hier - Erwerbseinkommen als In- oder Teilhaber eines Betriebs oder einer Betriebsstätte in einem Nichtvertragsstaat - der Betrieb, der Grundlage des fraglichen (Renten-)Einkommens ist, bei der Beitragsberechnung doppelt berücksichtigt würde: einerseits als tatsächlich vorhandenes Vermögen der versicherten Person und anderseits als fiktiv hinter dem Einkommen stehendes Deckungskapital. Ein sachlicher Grund für eine solcherart "kumulative" Beitragserhebung auf dem (tatsächlichen und fiktiven) Vermögen wird nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Sie erfolgt denn auch nicht bei Nichterwerbstätigen, die gemäss Art. 14 DBG nach dem Aufwand besteuert werden: Wird nach Art. 29 Abs. 5 AHVV der für die Besteuerung geschätzte Aufwand dem Renteneinkommen gleichgesetzt, so darf das Vermögen, soweit es bereits bei der Schätzung des Aufwands berücksichtigt wurde, nicht mehr zum "kapitalisierten" Renteneinkommen dazugezählt werden (Urteil H 20/03 vom 30. Dezember 2005 E. 5; UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1300 Rz. 338). Auch in Bezug auf Vermögensertrag - die einer Betriebsinhaberin zufliessenden (und nicht als beitragspflichtiges Erwerbseinkommen geltenden) Einkünfte haben vergleichbare Charakterzüge - gibt es keine "kumulative" Beitragserhebung: Ein solcher gilt regelmässig nicht als Renteneinkommen (vgl. E. 4.6.3 Abs. 3). Davon, dass es zu einer Ungleichbehandlung käme, wenn der Personenkategorie gemäss Art. 6ter lit. a AHVV anders als derjenigen gemäss lit. c kein Renteneinkommen angerechnet würde, kann demnach nicht die Rede sein.
4.7 In Gesamtwürdigung des soeben (in E. 4.6) Gesagten ergibt sich, dass die fraglichen Einkünfte weder tatsächliches noch fiktives Renteneinkommen darstellen. Insoweit ist die Weisung des BSV in Rz. 1038.1 WVP rechtswidrig. Die Beschwerde ist unbegründet.
Wie es sich mit Erwerbseinkommen verhält, das einer Person mit Wohnsitz in der Schweiz als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat zufliesst (vgl. Art. 6ter lit. b AHVV), ist an dieser Stelle nicht abschliessend zu beurteilen.
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de
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Art. 4 Abs. 2 lit. a und Art. 10 Abs. 1 AHVG; Art. 6ter lit. a und Art. 28 Abs. 1 AHVV; Beitragsfestsetzung. Das Erwerbseinkommen, das Personen mit Wohnsitz in der Schweiz als Inhaber oder Teilhaber von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat zufliesst, stellt weder tatsächliches noch fiktives Renteneinkommen dar. Insoweit ist die Wegleitung des BSV über die Versicherungspflicht in der AHV/IV (WVP) in Rz. 1038.1 rechtswidrig (E. 4.6 und 4.7).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-224%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,050
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146 V 224
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146 V 224
Sachverhalt ab Seite 225
A. Die 1971 geborene A. ist Inhaberin eines Hotel- und Wellnessbetriebs in U. Die daraus resultierenden Einkünfte behandelte die Ausgleichskasse des Kantons Zürich zunächst als beitragspflichtiges Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit. Darauf kam sie insoweit zurück, als sie die Einkünfte neu als (ebenfalls beitragspflichtiges) Renteneinkommen einer Nichterwerbstätigen qualifizierte. Auf dieser Grundlage verpflichtete sie A. mit Verfügungen vom 6. Juni 2017, ihr für die Jahre 2012 resp. 2013 Sozialversicherungsbeiträge von Fr. 1'448.60 resp. 3'137.80 zu bezahlen. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2017 fest.
B. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 6. August 2019 gut. Es hob den Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2017 auf und wies die Sache an die "Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, Ausgleichskasse" zurück, damit sie für die Jahre 2012 und 2013 die Sozialversicherungsbeiträge der Versicherten als Nichterwerbstätige ohne Berücksichtigung des in U. erzielten Einkommens festsetze.
C. Die Ausgleichskasse des Kantons Zürich beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, unter Aufhebung des Entscheids vom 6. August 2019 seien die Verfügungen vom 6. Juni 2019 (recte: 2017) zu bestätigen. Es sei festzustellen, dass das erzielte Einkommen aus dem Hotel- und Wellnessbetrieb in U. für die Festsetzung der Nichterwerbstätigen-Beiträge als massgebendes Renteneinkommen zu berücksichtigen ist.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt deren Gutheissung. A. lässt eine weitere Eingabe einreichen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mangels einer (anderslautenden) staatsvertraglichen Regelung richtet sich die umstrittene Beitragspflicht nach schweizerischem Recht (vgl. Art. 1a Abs. 1 lit. a AHVG).
Die Beiträge der erwerbstätigen Versicherten werden in Prozenten des Einkommens aus unselbstständiger und selbstständiger Erwerbstätigkeit festgesetzt (Art. 4 Abs. 1 AHVG). Der Bundesrat kann dasErwerbseinkommen aus einer im Ausland ausgeübten Tätigkeit vonder Beitragsbemessung ausnehmen (Art. 4 Abs. 2 lit. a AHVG).Zum Erwerbseinkommen gehört grundsätzlich das im In- und Ausland erzielte Bar- oder Naturaleinkommen aus einer Tätigkeit (Art. 6Abs. 1 AHVV [SR 831.101]). Indessen erliess der Bundesrat u.a. folgendeAusnahmeregelung: Von der Beitragserhebung ist das Erwerbseinkommen ausgenommen, das Personen mit Wohnsitz in derSchweiz zufliesst als Inhaber oder Teilhaber von Betrieben oder vonBetriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat (wie U.) (Art. 6ter lit. aAHVV), als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat (lit. b) oder als Person, welche eine Steuer nach dem Aufwandgemäss Artikel 14 DBG entrichtet (lit. c).
Nichterwerbstätige bezahlen einen Beitrag nach ihren sozialen Verhältnissen (Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG). Der Bundesrat erlässt nähere Vorschriften über den Kreis der Personen, die als Nichterwerbstätige gelten, und über die Bemessung der Beiträge (Art. 10 Abs. 3 AHVG). Die Beiträge der Nichterwerbstätigen, für die - wie hier - nicht der jährliche Mindestbeitrag gemäss Art. 10 Abs. 2 AHVG vorgesehen ist, bemessen sich aufgrund ihres Vermögens und ihres Renteneinkommens. Nicht zum Renteneinkommen gehören die Renten nach den Art. 36 und 39 IVG (Art. 28 Abs. 1 AHVV). Die Beiträge werden nach der in Art. 28 Abs. 1 AHVV enthaltenen Tabelle berechnet, wobei das jährliche Renteneinkommen mit 20 multipliziert wird. Verfügt ein Nichterwerbstätiger gleichzeitig über Vermögen und Renteneinkommen, so wird der mit 20 multiplizierte jährliche Rentenbetrag zum Vermögen hinzugerechnet (Art. 28 Abs. 2 AHVV).
3. Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren steht fest, dass die Beschwerdegegnerin in den hier interessierenden Beitragsjahren 2012 und 2013 ihren Wohnsitz in der Schweiz hatte, wo sie keine Erwerbstätigkeit ausübte. Indessen erzielte sie Einkünfte als Inhaberin eines Hotel- und Wellnessbetriebs in U. Unbestritten sind auch zwei weitere Punkte: Bei den Einkünften handelt es sich um Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit der Versicherten, das aber gestützt auf Art. 6ter lit. a AHVV von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Deswegen und weil die Versicherte keine andere Erwerbstätigkeit ausübt, hat sie gemäss Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG Sozialversicherungsbeiträge als Nichterwerbstätige zu entrichten.
Streitig und zu prüfen ist einzig die (Rechts-)Frage, ob die fraglichen Einkünfte als Renteneinkommen im Sinne von Art. 28 Abs. 1 AHVV zu betrachten sind, was das kantonale Gericht verneint hat, aber die Ausgleichskasse und das BSV bejahen.
4.
4.1 Die Vorinstanz begründet ihre Gutheissung nach dem "Ausschlussprinzip", indem Renteneinkommen nur sein könne, was weder durch eine Erwerbstätigkeit erzielt worden sei noch einen Vermögensertrag darstelle. Diese Sichtweise greift insoweit zu kurz, als im Zusammenhang mit Art. 6ter (lit. c) AHVV nicht nur tatsächliches, sondern auch fiktives Renteneinkommen für die Beitragserhebung massgebend ist (vgl. BGE 141 V 377 E. 4.5 S. 383) und sich daher die Frage stellt, ob dies, insbesondere aus Gründen der Rechtsgleichheit, für sämtliche Personenkategorien mit Sonderstatus (vgl. E. 2) Gültigkeit hat (zur Nichtbindung des Bundesgerichts an die Erwägungen der Vorinstanz siehe BGE 143 V 19 E. 2.3 S. 23).
4.2 Der Begriff des Renteneinkommens ist im weitesten Sinne zu verstehen (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190; BGE 125 V 230 E. 3b S. 234). Andernfalls würden oft bedeutende Leistungen unter dem Vorwand, es handle sich weder um eine Rente im eigentlichen Sinne noch um massgebenden Lohn (Art. 5 Abs. 2 AHVG), der Beitragspflicht entzogen. Entscheidend ist nicht, ob die Leistungen mehr oder weniger die Merkmale einer Rente aufweisen, sondern vielmehr, ob sie zum Unterhalt der versicherten Person beitragen, d.h. ob es sich um Einkommensbestandteile handelt, welche die sozialen Verhältnisse der nichterwerbstätigen Person beeinflussen (BGE 125 V 230 E. 3b S. 234). Eine einmalige Leistung stellt kein Renteneinkommen dar (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 189 ff.).
4.3 Nach der Lehre sind sämtliche wiederkehrenden Leistungen, die die sozialen Verhältnisse des Nichterwerbstätigen beeinflussen und die weder durch eine Erwerbstätigkeit erzielt werden, noch einen Vermögensertrag darstellen, Renteneinkommen (FELIX FREY, in: AHVG/IVG Kommentar, Bundesgesetze über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Invalidenversicherung und den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG] mit weiteren Erlassen, 2018, N. 7 zu Art. 10 AHVG; FRANZISKA GROB, Die Beiträge der Nichterwerbstätigen in der AHV, in: AHV-Beitragsrecht, Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], 2011, S. 85; MICHEL VALTERIO, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants [AVS] et de l'assurance-invalidité [AI], 2011, S. 159 Rz. 517; PIERRE-YVES GREBER, in: Commentaire des articles 1 à 16 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants [LAVS], 1997, N. 27 zu Art. 10 AHVG; vgl. auch BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190).
4.4
4.4.1 Rz. 1038.1 der Wegleitung des BSV über die Versicherungspflicht in der AHV/IV (WVP) enthält u.a. folgende (seit dem 1. Januar 2012 geltenden) Vorgaben: In der Schweiz wohnhafte Inhaber bzw. Inhaberinnen oder Teilhaber bzw. Teilhaberinnen von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat sowie Organe von juristischen Personen in einem Nichtvertragsstaat haben auf dem im Ausland erzielten Erwerbseinkommen nach innerstaatlichem Recht keine Beiträge zu bezahlen. Sie gelten daher als Nichterwerbstätige, wenn sie in der Schweiz keine Erwerbstätigkeit ausüben. Das im Ausland erzielte Erwerbseinkommen ist jedoch als massgebendes Renteneinkommen für die Beitragsbemessung zu berücksichtigen.
4.4.2 Verwaltungsweisungen richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Gericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 141 V 365 E. 2.4 S. 368 mit Hinweisen).
4.5
4.5.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 144 V 319 E. 4.6.2 S. 325; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471).
Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen. Auch ist den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen und zwar in dem Sinne, dass - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen - der Verordnungsbestimmung jener Rechtssinn beizumessen ist, welcher im Rahmen des Gesetzes mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (verfassungskonforme oder verfassungsbezogene Interpretation; BGE 141 V 642 E. 4.2 S. 647; BGE 137 V 373 E. 5.2 S. 376; BGE 135 I 161 E. 2.3 S. 163).
4.5.2 Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das (Bundes-)Gericht verbindlich. Für die Zweckmässigkeit der (gesetzes- und verfassungskonform) angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 144 V 138 E. 2.4 S. 142 f. mit Hinweisen).
Die Delegationsnorm des Art. 10 Abs. 3 AHVG eröffnet dem Bundesrat einen weiten Spielraum zur Regelung der Beitragsbemessung bei nichterwerbstätigen Versicherten, indem sie von jeglicher Einschränkung der zu treffenden Ordnung absieht, den Erlass näherer Vorschriften über den Kreis der Personen, die als Nichterwerbstätige gelten, und die Bemessung der Beiträge dem Verordnungsgeber überlässt (BGE 141 V 377 E. 4.2 S. 381). Sodann wird die in Art. 4 Abs. 2 lit. a AHVG enthaltene Ermächtigung des Bundesrats, Erwerbseinkommen aus einer im Ausland ausgeübten Tätigkeit von der Beitragsbemessung auszunehmen, nicht weiter eingeschränkt.
4.6
4.6.1 In Art. 28 Abs. 1 AHVV wird der Ausdruck "Renteneinkommen" ("revenu qu'elles [i.e. les personnes sans activité lucrative] tirent des rentes" resp. "revenu sous forme de rente"; "reddito conseguito in forma di rendita") verwendet. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch schliesst der Begriff "Rente" eine (direkte) Verbindung mit der eigenen Erwerbstätigkeit aus. Vielmehr werden unter "Renten" wiederholte Zuwendungen verstanden, die - im Gegensatz zu Lohn oder Gewinn aus selbstständiger Tätigkeit - gerade nicht "Entgelt" resp. "Gegenstück" einer bestimmten Erwerbstätigkeit darstellen.
Zwar kann auch ein (im Ausland erzieltes) Einkommen aus Erwerbstätigkeit unter den hier interessierenden Begriff des Renteneinkommens fallen (vgl. BGE 125 V 230; Rz. 2089 in fine der Wegleitung des BSV über die Beiträge der Selbstständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen in der AHV, IV und EO [WSN]). Dabei steht aber das Erwerbseinkommen des Ehegatten oder der eingetragenen Partnerin der versicherten Person im Fokus, während es hier um Einkünfte geht, die von der beitragspflichtigen Person selber erzielt und ihr nicht erst auf dem "Umweg" über eine Drittperson angerechnet werden (vgl. auch die in diesem Sinn auf den 1. Januar 2016 präzisierte Weisung in Rz. 2087 WSN).
4.6.2 Nach der klaren Vorgabe von Art. 6ter AHVV ist das Erwerbseinkommen von der Beitragserhebung ausgenommen, das jemandem als In- oder Teilhaber von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat (lit. a) oder als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat (lit. b) oder aber als Person, welche eine Steuer nach dem Aufwand gemäss Art. 14 DBG (SR 642.11) entrichtet (lit. c), zufliesst. Für die dritte Personenkategorie hat der Bundesrat in Art. 29 Abs. 5 AHVV - welche Bestimmung in BGE 141 V 377 als verfassungs- und gesetzmässig erkannt wurde - ausdrücklich festgehalten, dass der für die Besteuerung geschätzte Aufwand dem Renteneinkommen (im Sinne von Art. 28 Abs. 1 AHVV) gleichzusetzen ist. Eine vergleichbare (Verordnungs-)Regelung für Personen der ersten Gruppe fehlt, obwohl der Erlass einer solchen ohne Weiteres möglich gewesen wäre (vgl. E. 4.5.2). Anders als das BSV glauben machen will, ist nicht ohne Weiteres klar, dass im Ausland (bzw. in einem Nichtvertragsstaat) erzielte Einkünfte, die nach schweizerischem Recht grundsätzlich als Erwerbseinkommen gelten, dem Renteneinkommen gleichzusetzen sind.
4.6.3 Das BSV bringt vor, die Ausnahmebestimmungen von Art. 6ter AHVV seien geschaffen worden, um im Verhältnis zu Nichtvertragsstaaten Praktikabilitätsprobleme in Bezug auf die exakte Beitragsermittlung zu vermeiden. Diesbezüglich spielt indessen keine Rolle, ob die in einem Nichtvertragsstaat erzielten Einkünfte - wenn sie denn feststehen - für die Beitragserhebung als Einkommen aus Erwerbstätigkeit oder als Renteneinkommen betrachtet werden. Praktische Probleme bei der Ermittlung der Einkünfte stellen sich unabhängig davon, wie diese anschliessend beitragsrechtlich behandelt werden. Wird solchen Praktikabilitätsproblemen im Rahmen einer generell-abstrakten Ausnahmeregelung Rechnung getragen, ist dies zu respektieren, wobei es auch keine Rolle spielt, dass die Einkommensermittlung im Einzelfall - wie hier - relativ unproblematisch erscheint.
Sodann legen die Ausgleichskasse und das BSV richtig dar, dass auf Erwerbseinkommen, das von einer beitragspflichtigen Person in der Schweiz (oder in einem Vertragsstaat) erzielt wird, Beiträge erhoben werden. In diesem Zusammenhang berufen sie sich auf das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV); wenn Einkünfte schon aufgrund von Art. 6ter AHVV von der Beitragspflicht ausgenommen seien, müssten sie zumindest als Renteneinkommen gelten. Soweit diesbezüglich überhaupt von einer genügend substanziierten Rüge auszugehen ist (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG), kann nicht von einer unzulässigen Privilegierung des hier fraglichen Einkommens gesprochen werden. Abgesehen davon, dass die Ausnahmen von Art. 6ter AHVV vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen sind (vgl. E. 2 und 4.5.2), liegen mit Blick auf den "Erwerbsort" (Inland resp. Vertragsstaat oder aber Nichtvertragsstaat) ungleiche Verhältnisse vor, die eine Ungleichbehandlung ohne Weiteres erlauben.
Weiter trifft zwar zu, dass das im Ausland erwirtschaftete Einkommen die sozialen Verhältnisse der beitragspflichtigen Person beeinflusst (WVP, Vorwort zum ab 1. Januar 2012 gültigen Nachtrag 3), wie die Beschwerdeführerin und das BSV geltend machen. Dieses Kriterium allein genügt indessen nicht für eine Qualifikation als Renteneinkommen. So gelten z.B. einmalige Einkünfte (vgl. E. 4.2 in fine) oder Vermögenserträge (wenn die Höhe des Vermögens bekannt ist oder von der Ausgleichskasse festgestellt werden kann; BGE 101 V 177 E. 1 S. 179; vgl. Rz. 2090 WSN) nicht als solches, auch wenn sie fraglos die sozialen Verhältnisse verbessern. Das Gesetz verlangt denn auch nicht eine Berücksichtigung jedes Faktors der sozialen Verhältnisse, vielmehr überlässt es die nähere Regelung dem Bundesrat (vgl. E. 2 und 4.5.2). Dieser unterstellte - nebst dem Vermögen - nicht sämtliche Einkünfte, sondern nur das Renteneinkommen der Beitragserhebung.
4.6.4 Durch die in Art. 28 AHVV vorgesehene Umrechnung des Renteneinkommens soll ein Vermögen berechnet werden, das einen jährlichen Ertrag in der Höhe des Renteneinkommens abwirft; es ist also ein fiktiv hinter der Rente stehendes Deckungskapital zu ermitteln (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190 f. mit Hinweisen). Dieses ist laut Art. 28 Abs. 2 AHVV zu einem allfälligen Vermögen hinzuzurechnen.
Die Auffassung der Ausgleichskasse und des BSV hätte zur Folge, dass in Konstellationen wie hier - Erwerbseinkommen als In- oder Teilhaber eines Betriebs oder einer Betriebsstätte in einem Nichtvertragsstaat - der Betrieb, der Grundlage des fraglichen (Renten-)Einkommens ist, bei der Beitragsberechnung doppelt berücksichtigt würde: einerseits als tatsächlich vorhandenes Vermögen der versicherten Person und anderseits als fiktiv hinter dem Einkommen stehendes Deckungskapital. Ein sachlicher Grund für eine solcherart "kumulative" Beitragserhebung auf dem (tatsächlichen und fiktiven) Vermögen wird nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Sie erfolgt denn auch nicht bei Nichterwerbstätigen, die gemäss Art. 14 DBG nach dem Aufwand besteuert werden: Wird nach Art. 29 Abs. 5 AHVV der für die Besteuerung geschätzte Aufwand dem Renteneinkommen gleichgesetzt, so darf das Vermögen, soweit es bereits bei der Schätzung des Aufwands berücksichtigt wurde, nicht mehr zum "kapitalisierten" Renteneinkommen dazugezählt werden (Urteil H 20/03 vom 30. Dezember 2005 E. 5; UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1300 Rz. 338). Auch in Bezug auf Vermögensertrag - die einer Betriebsinhaberin zufliessenden (und nicht als beitragspflichtiges Erwerbseinkommen geltenden) Einkünfte haben vergleichbare Charakterzüge - gibt es keine "kumulative" Beitragserhebung: Ein solcher gilt regelmässig nicht als Renteneinkommen (vgl. E. 4.6.3 Abs. 3). Davon, dass es zu einer Ungleichbehandlung käme, wenn der Personenkategorie gemäss Art. 6ter lit. a AHVV anders als derjenigen gemäss lit. c kein Renteneinkommen angerechnet würde, kann demnach nicht die Rede sein.
4.7 In Gesamtwürdigung des soeben (in E. 4.6) Gesagten ergibt sich, dass die fraglichen Einkünfte weder tatsächliches noch fiktives Renteneinkommen darstellen. Insoweit ist die Weisung des BSV in Rz. 1038.1 WVP rechtswidrig. Die Beschwerde ist unbegründet.
Wie es sich mit Erwerbseinkommen verhält, das einer Person mit Wohnsitz in der Schweiz als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat zufliesst (vgl. Art. 6ter lit. b AHVV), ist an dieser Stelle nicht abschliessend zu beurteilen.
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Art. 4 al. 2 let. a et art. 10 al. 1 LAVS; art. 6ter let. a et art. 28 al. 1 RAVS; fixation des cotisations. Les revenus d'une activité lucrative perçus par une personne domiciliée en Suisse comme exploitant ou comme associé d'une entreprise ou d'un établissement stable sis dans un Etat avec lequel la Suisse n'a pas conclu de convention de sécurité sociale ne constituent ni un revenu effectif ni un revenu fictif acquis sous forme de rente. A cet égard, la Directive de l'OFAS sur l'assujettissement aux assurances AVS et AI (DDA) au ch. 1038.1 est contraire au droit (consid. 4.6 et 4.7).
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146 V 224
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146 V 224
Sachverhalt ab Seite 225
A. Die 1971 geborene A. ist Inhaberin eines Hotel- und Wellnessbetriebs in U. Die daraus resultierenden Einkünfte behandelte die Ausgleichskasse des Kantons Zürich zunächst als beitragspflichtiges Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit. Darauf kam sie insoweit zurück, als sie die Einkünfte neu als (ebenfalls beitragspflichtiges) Renteneinkommen einer Nichterwerbstätigen qualifizierte. Auf dieser Grundlage verpflichtete sie A. mit Verfügungen vom 6. Juni 2017, ihr für die Jahre 2012 resp. 2013 Sozialversicherungsbeiträge von Fr. 1'448.60 resp. 3'137.80 zu bezahlen. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2017 fest.
B. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 6. August 2019 gut. Es hob den Einspracheentscheid vom 3. Oktober 2017 auf und wies die Sache an die "Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, Ausgleichskasse" zurück, damit sie für die Jahre 2012 und 2013 die Sozialversicherungsbeiträge der Versicherten als Nichterwerbstätige ohne Berücksichtigung des in U. erzielten Einkommens festsetze.
C. Die Ausgleichskasse des Kantons Zürich beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, unter Aufhebung des Entscheids vom 6. August 2019 seien die Verfügungen vom 6. Juni 2019 (recte: 2017) zu bestätigen. Es sei festzustellen, dass das erzielte Einkommen aus dem Hotel- und Wellnessbetrieb in U. für die Festsetzung der Nichterwerbstätigen-Beiträge als massgebendes Renteneinkommen zu berücksichtigen ist.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) beantragt deren Gutheissung. A. lässt eine weitere Eingabe einreichen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mangels einer (anderslautenden) staatsvertraglichen Regelung richtet sich die umstrittene Beitragspflicht nach schweizerischem Recht (vgl. Art. 1a Abs. 1 lit. a AHVG).
Die Beiträge der erwerbstätigen Versicherten werden in Prozenten des Einkommens aus unselbstständiger und selbstständiger Erwerbstätigkeit festgesetzt (Art. 4 Abs. 1 AHVG). Der Bundesrat kann dasErwerbseinkommen aus einer im Ausland ausgeübten Tätigkeit vonder Beitragsbemessung ausnehmen (Art. 4 Abs. 2 lit. a AHVG).Zum Erwerbseinkommen gehört grundsätzlich das im In- und Ausland erzielte Bar- oder Naturaleinkommen aus einer Tätigkeit (Art. 6Abs. 1 AHVV [SR 831.101]). Indessen erliess der Bundesrat u.a. folgendeAusnahmeregelung: Von der Beitragserhebung ist das Erwerbseinkommen ausgenommen, das Personen mit Wohnsitz in derSchweiz zufliesst als Inhaber oder Teilhaber von Betrieben oder vonBetriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat (wie U.) (Art. 6ter lit. aAHVV), als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat (lit. b) oder als Person, welche eine Steuer nach dem Aufwandgemäss Artikel 14 DBG entrichtet (lit. c).
Nichterwerbstätige bezahlen einen Beitrag nach ihren sozialen Verhältnissen (Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG). Der Bundesrat erlässt nähere Vorschriften über den Kreis der Personen, die als Nichterwerbstätige gelten, und über die Bemessung der Beiträge (Art. 10 Abs. 3 AHVG). Die Beiträge der Nichterwerbstätigen, für die - wie hier - nicht der jährliche Mindestbeitrag gemäss Art. 10 Abs. 2 AHVG vorgesehen ist, bemessen sich aufgrund ihres Vermögens und ihres Renteneinkommens. Nicht zum Renteneinkommen gehören die Renten nach den Art. 36 und 39 IVG (Art. 28 Abs. 1 AHVV). Die Beiträge werden nach der in Art. 28 Abs. 1 AHVV enthaltenen Tabelle berechnet, wobei das jährliche Renteneinkommen mit 20 multipliziert wird. Verfügt ein Nichterwerbstätiger gleichzeitig über Vermögen und Renteneinkommen, so wird der mit 20 multiplizierte jährliche Rentenbetrag zum Vermögen hinzugerechnet (Art. 28 Abs. 2 AHVV).
3. Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren steht fest, dass die Beschwerdegegnerin in den hier interessierenden Beitragsjahren 2012 und 2013 ihren Wohnsitz in der Schweiz hatte, wo sie keine Erwerbstätigkeit ausübte. Indessen erzielte sie Einkünfte als Inhaberin eines Hotel- und Wellnessbetriebs in U. Unbestritten sind auch zwei weitere Punkte: Bei den Einkünften handelt es sich um Einkommen aus selbstständiger Erwerbstätigkeit der Versicherten, das aber gestützt auf Art. 6ter lit. a AHVV von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Deswegen und weil die Versicherte keine andere Erwerbstätigkeit ausübt, hat sie gemäss Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG Sozialversicherungsbeiträge als Nichterwerbstätige zu entrichten.
Streitig und zu prüfen ist einzig die (Rechts-)Frage, ob die fraglichen Einkünfte als Renteneinkommen im Sinne von Art. 28 Abs. 1 AHVV zu betrachten sind, was das kantonale Gericht verneint hat, aber die Ausgleichskasse und das BSV bejahen.
4.
4.1 Die Vorinstanz begründet ihre Gutheissung nach dem "Ausschlussprinzip", indem Renteneinkommen nur sein könne, was weder durch eine Erwerbstätigkeit erzielt worden sei noch einen Vermögensertrag darstelle. Diese Sichtweise greift insoweit zu kurz, als im Zusammenhang mit Art. 6ter (lit. c) AHVV nicht nur tatsächliches, sondern auch fiktives Renteneinkommen für die Beitragserhebung massgebend ist (vgl. BGE 141 V 377 E. 4.5 S. 383) und sich daher die Frage stellt, ob dies, insbesondere aus Gründen der Rechtsgleichheit, für sämtliche Personenkategorien mit Sonderstatus (vgl. E. 2) Gültigkeit hat (zur Nichtbindung des Bundesgerichts an die Erwägungen der Vorinstanz siehe BGE 143 V 19 E. 2.3 S. 23).
4.2 Der Begriff des Renteneinkommens ist im weitesten Sinne zu verstehen (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190; BGE 125 V 230 E. 3b S. 234). Andernfalls würden oft bedeutende Leistungen unter dem Vorwand, es handle sich weder um eine Rente im eigentlichen Sinne noch um massgebenden Lohn (Art. 5 Abs. 2 AHVG), der Beitragspflicht entzogen. Entscheidend ist nicht, ob die Leistungen mehr oder weniger die Merkmale einer Rente aufweisen, sondern vielmehr, ob sie zum Unterhalt der versicherten Person beitragen, d.h. ob es sich um Einkommensbestandteile handelt, welche die sozialen Verhältnisse der nichterwerbstätigen Person beeinflussen (BGE 125 V 230 E. 3b S. 234). Eine einmalige Leistung stellt kein Renteneinkommen dar (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 189 ff.).
4.3 Nach der Lehre sind sämtliche wiederkehrenden Leistungen, die die sozialen Verhältnisse des Nichterwerbstätigen beeinflussen und die weder durch eine Erwerbstätigkeit erzielt werden, noch einen Vermögensertrag darstellen, Renteneinkommen (FELIX FREY, in: AHVG/IVG Kommentar, Bundesgesetze über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Invalidenversicherung und den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG] mit weiteren Erlassen, 2018, N. 7 zu Art. 10 AHVG; FRANZISKA GROB, Die Beiträge der Nichterwerbstätigen in der AHV, in: AHV-Beitragsrecht, Schaffhauser/Kieser [Hrsg.], 2011, S. 85; MICHEL VALTERIO, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants [AVS] et de l'assurance-invalidité [AI], 2011, S. 159 Rz. 517; PIERRE-YVES GREBER, in: Commentaire des articles 1 à 16 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants [LAVS], 1997, N. 27 zu Art. 10 AHVG; vgl. auch BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190).
4.4
4.4.1 Rz. 1038.1 der Wegleitung des BSV über die Versicherungspflicht in der AHV/IV (WVP) enthält u.a. folgende (seit dem 1. Januar 2012 geltenden) Vorgaben: In der Schweiz wohnhafte Inhaber bzw. Inhaberinnen oder Teilhaber bzw. Teilhaberinnen von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat sowie Organe von juristischen Personen in einem Nichtvertragsstaat haben auf dem im Ausland erzielten Erwerbseinkommen nach innerstaatlichem Recht keine Beiträge zu bezahlen. Sie gelten daher als Nichterwerbstätige, wenn sie in der Schweiz keine Erwerbstätigkeit ausüben. Das im Ausland erzielte Erwerbseinkommen ist jedoch als massgebendes Renteneinkommen für die Beitragsbemessung zu berücksichtigen.
4.4.2 Verwaltungsweisungen richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Gericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 141 V 365 E. 2.4 S. 368 mit Hinweisen).
4.5
4.5.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 144 V 319 E. 4.6.2 S. 325; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471).
Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen. Auch ist den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen und zwar in dem Sinne, dass - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen - der Verordnungsbestimmung jener Rechtssinn beizumessen ist, welcher im Rahmen des Gesetzes mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (verfassungskonforme oder verfassungsbezogene Interpretation; BGE 141 V 642 E. 4.2 S. 647; BGE 137 V 373 E. 5.2 S. 376; BGE 135 I 161 E. 2.3 S. 163).
4.5.2 Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das (Bundes-)Gericht verbindlich. Für die Zweckmässigkeit der (gesetzes- und verfassungskonform) angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 144 V 138 E. 2.4 S. 142 f. mit Hinweisen).
Die Delegationsnorm des Art. 10 Abs. 3 AHVG eröffnet dem Bundesrat einen weiten Spielraum zur Regelung der Beitragsbemessung bei nichterwerbstätigen Versicherten, indem sie von jeglicher Einschränkung der zu treffenden Ordnung absieht, den Erlass näherer Vorschriften über den Kreis der Personen, die als Nichterwerbstätige gelten, und die Bemessung der Beiträge dem Verordnungsgeber überlässt (BGE 141 V 377 E. 4.2 S. 381). Sodann wird die in Art. 4 Abs. 2 lit. a AHVG enthaltene Ermächtigung des Bundesrats, Erwerbseinkommen aus einer im Ausland ausgeübten Tätigkeit von der Beitragsbemessung auszunehmen, nicht weiter eingeschränkt.
4.6
4.6.1 In Art. 28 Abs. 1 AHVV wird der Ausdruck "Renteneinkommen" ("revenu qu'elles [i.e. les personnes sans activité lucrative] tirent des rentes" resp. "revenu sous forme de rente"; "reddito conseguito in forma di rendita") verwendet. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch schliesst der Begriff "Rente" eine (direkte) Verbindung mit der eigenen Erwerbstätigkeit aus. Vielmehr werden unter "Renten" wiederholte Zuwendungen verstanden, die - im Gegensatz zu Lohn oder Gewinn aus selbstständiger Tätigkeit - gerade nicht "Entgelt" resp. "Gegenstück" einer bestimmten Erwerbstätigkeit darstellen.
Zwar kann auch ein (im Ausland erzieltes) Einkommen aus Erwerbstätigkeit unter den hier interessierenden Begriff des Renteneinkommens fallen (vgl. BGE 125 V 230; Rz. 2089 in fine der Wegleitung des BSV über die Beiträge der Selbstständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen in der AHV, IV und EO [WSN]). Dabei steht aber das Erwerbseinkommen des Ehegatten oder der eingetragenen Partnerin der versicherten Person im Fokus, während es hier um Einkünfte geht, die von der beitragspflichtigen Person selber erzielt und ihr nicht erst auf dem "Umweg" über eine Drittperson angerechnet werden (vgl. auch die in diesem Sinn auf den 1. Januar 2016 präzisierte Weisung in Rz. 2087 WSN).
4.6.2 Nach der klaren Vorgabe von Art. 6ter AHVV ist das Erwerbseinkommen von der Beitragserhebung ausgenommen, das jemandem als In- oder Teilhaber von Betrieben oder von Betriebsstätten in einem Nichtvertragsstaat (lit. a) oder als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat (lit. b) oder aber als Person, welche eine Steuer nach dem Aufwand gemäss Art. 14 DBG (SR 642.11) entrichtet (lit. c), zufliesst. Für die dritte Personenkategorie hat der Bundesrat in Art. 29 Abs. 5 AHVV - welche Bestimmung in BGE 141 V 377 als verfassungs- und gesetzmässig erkannt wurde - ausdrücklich festgehalten, dass der für die Besteuerung geschätzte Aufwand dem Renteneinkommen (im Sinne von Art. 28 Abs. 1 AHVV) gleichzusetzen ist. Eine vergleichbare (Verordnungs-)Regelung für Personen der ersten Gruppe fehlt, obwohl der Erlass einer solchen ohne Weiteres möglich gewesen wäre (vgl. E. 4.5.2). Anders als das BSV glauben machen will, ist nicht ohne Weiteres klar, dass im Ausland (bzw. in einem Nichtvertragsstaat) erzielte Einkünfte, die nach schweizerischem Recht grundsätzlich als Erwerbseinkommen gelten, dem Renteneinkommen gleichzusetzen sind.
4.6.3 Das BSV bringt vor, die Ausnahmebestimmungen von Art. 6ter AHVV seien geschaffen worden, um im Verhältnis zu Nichtvertragsstaaten Praktikabilitätsprobleme in Bezug auf die exakte Beitragsermittlung zu vermeiden. Diesbezüglich spielt indessen keine Rolle, ob die in einem Nichtvertragsstaat erzielten Einkünfte - wenn sie denn feststehen - für die Beitragserhebung als Einkommen aus Erwerbstätigkeit oder als Renteneinkommen betrachtet werden. Praktische Probleme bei der Ermittlung der Einkünfte stellen sich unabhängig davon, wie diese anschliessend beitragsrechtlich behandelt werden. Wird solchen Praktikabilitätsproblemen im Rahmen einer generell-abstrakten Ausnahmeregelung Rechnung getragen, ist dies zu respektieren, wobei es auch keine Rolle spielt, dass die Einkommensermittlung im Einzelfall - wie hier - relativ unproblematisch erscheint.
Sodann legen die Ausgleichskasse und das BSV richtig dar, dass auf Erwerbseinkommen, das von einer beitragspflichtigen Person in der Schweiz (oder in einem Vertragsstaat) erzielt wird, Beiträge erhoben werden. In diesem Zusammenhang berufen sie sich auf das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV); wenn Einkünfte schon aufgrund von Art. 6ter AHVV von der Beitragspflicht ausgenommen seien, müssten sie zumindest als Renteneinkommen gelten. Soweit diesbezüglich überhaupt von einer genügend substanziierten Rüge auszugehen ist (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG), kann nicht von einer unzulässigen Privilegierung des hier fraglichen Einkommens gesprochen werden. Abgesehen davon, dass die Ausnahmen von Art. 6ter AHVV vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen sind (vgl. E. 2 und 4.5.2), liegen mit Blick auf den "Erwerbsort" (Inland resp. Vertragsstaat oder aber Nichtvertragsstaat) ungleiche Verhältnisse vor, die eine Ungleichbehandlung ohne Weiteres erlauben.
Weiter trifft zwar zu, dass das im Ausland erwirtschaftete Einkommen die sozialen Verhältnisse der beitragspflichtigen Person beeinflusst (WVP, Vorwort zum ab 1. Januar 2012 gültigen Nachtrag 3), wie die Beschwerdeführerin und das BSV geltend machen. Dieses Kriterium allein genügt indessen nicht für eine Qualifikation als Renteneinkommen. So gelten z.B. einmalige Einkünfte (vgl. E. 4.2 in fine) oder Vermögenserträge (wenn die Höhe des Vermögens bekannt ist oder von der Ausgleichskasse festgestellt werden kann; BGE 101 V 177 E. 1 S. 179; vgl. Rz. 2090 WSN) nicht als solches, auch wenn sie fraglos die sozialen Verhältnisse verbessern. Das Gesetz verlangt denn auch nicht eine Berücksichtigung jedes Faktors der sozialen Verhältnisse, vielmehr überlässt es die nähere Regelung dem Bundesrat (vgl. E. 2 und 4.5.2). Dieser unterstellte - nebst dem Vermögen - nicht sämtliche Einkünfte, sondern nur das Renteneinkommen der Beitragserhebung.
4.6.4 Durch die in Art. 28 AHVV vorgesehene Umrechnung des Renteneinkommens soll ein Vermögen berechnet werden, das einen jährlichen Ertrag in der Höhe des Renteneinkommens abwirft; es ist also ein fiktiv hinter der Rente stehendes Deckungskapital zu ermitteln (BGE 141 V 186 E. 3.2.2 S. 190 f. mit Hinweisen). Dieses ist laut Art. 28 Abs. 2 AHVV zu einem allfälligen Vermögen hinzuzurechnen.
Die Auffassung der Ausgleichskasse und des BSV hätte zur Folge, dass in Konstellationen wie hier - Erwerbseinkommen als In- oder Teilhaber eines Betriebs oder einer Betriebsstätte in einem Nichtvertragsstaat - der Betrieb, der Grundlage des fraglichen (Renten-)Einkommens ist, bei der Beitragsberechnung doppelt berücksichtigt würde: einerseits als tatsächlich vorhandenes Vermögen der versicherten Person und anderseits als fiktiv hinter dem Einkommen stehendes Deckungskapital. Ein sachlicher Grund für eine solcherart "kumulative" Beitragserhebung auf dem (tatsächlichen und fiktiven) Vermögen wird nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Sie erfolgt denn auch nicht bei Nichterwerbstätigen, die gemäss Art. 14 DBG nach dem Aufwand besteuert werden: Wird nach Art. 29 Abs. 5 AHVV der für die Besteuerung geschätzte Aufwand dem Renteneinkommen gleichgesetzt, so darf das Vermögen, soweit es bereits bei der Schätzung des Aufwands berücksichtigt wurde, nicht mehr zum "kapitalisierten" Renteneinkommen dazugezählt werden (Urteil H 20/03 vom 30. Dezember 2005 E. 5; UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1300 Rz. 338). Auch in Bezug auf Vermögensertrag - die einer Betriebsinhaberin zufliessenden (und nicht als beitragspflichtiges Erwerbseinkommen geltenden) Einkünfte haben vergleichbare Charakterzüge - gibt es keine "kumulative" Beitragserhebung: Ein solcher gilt regelmässig nicht als Renteneinkommen (vgl. E. 4.6.3 Abs. 3). Davon, dass es zu einer Ungleichbehandlung käme, wenn der Personenkategorie gemäss Art. 6ter lit. a AHVV anders als derjenigen gemäss lit. c kein Renteneinkommen angerechnet würde, kann demnach nicht die Rede sein.
4.7 In Gesamtwürdigung des soeben (in E. 4.6) Gesagten ergibt sich, dass die fraglichen Einkünfte weder tatsächliches noch fiktives Renteneinkommen darstellen. Insoweit ist die Weisung des BSV in Rz. 1038.1 WVP rechtswidrig. Die Beschwerde ist unbegründet.
Wie es sich mit Erwerbseinkommen verhält, das einer Person mit Wohnsitz in der Schweiz als Organ einer juristischen Person in einem Nichtvertragsstaat zufliesst (vgl. Art. 6ter lit. b AHVV), ist an dieser Stelle nicht abschliessend zu beurteilen.
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Art. 4 cpv. 2 lett. a e art. 10 cpv. 1 LAVS; art. 6ter lett. a e art. 28 cpv. 1 OAVS; fissazione dei contributi. I redditi che una persona con domicilio in Svizzera percepisce come proprietario o socio di aziende o di stabilimenti con sede in uno Stato con il quale la Svizzera non ha concluso una convenzione di sicurezza sociale, non costituiscono né un reddito effettivo né un reddito fittizio acquisito sotto forma di rendita. In tal senso, la direttiva dell'UFAS sull'obbligo assicurativo nell'AVS/AI (DOA) alla cifra marginale 1038.1 è contraria al diritto (consid. 4.6 e 4.7).
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Sachverhalt ab Seite 234
A.
A., né en 1984 et forestier-bûcheron de formation, est atteint de tétraplégie sensori-motrice complète au-dessous de la vertèbre C4 à la suite d'un accident survenu le 25 janvier 2010. Le cas a été pris en charge par l'assureur-accidents, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents. De son côté, l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud (ci-après: l'office AI) a alloué à A. une rente entière de l'assurance-invalidité à partir du 1
er
janvier 2011 et pris en charge des moyens auxiliaires, dont les frais liés à l'aménagement de la salle de bain du logement de l'assuré, à l'adaptation de l'accès à la terrasse et à l'accès au garage.
En septembre 2016, après avoir été informé par A. de l'acquisition d'une parcelle de terrain sur laquelle il allait faire construire une villa, l'office AI a mandaté la Fédération suisse de consultation en moyens auxiliaires pour personnes handicapées et âgées (ci-après: la FSCMA) pour examiner les aménagements liés au handicap qui pourraient faire l'objet d'une éventuelle prise en charge par l'assurance-invalidité.
A. a emménagé dans son nouveau domicile en mars 2017. Dans son rapport du 11 juin 2018, la FSCMA a examiné la liste de dix aménagements établie le 18 août 2017 par B. Sàrl, planificateur de chantier. Elle a proposé la prise en charge d'une partie des installations à titre de moyens auxiliaires. Par décisions du 11 janvier 2019, l'office AI a refusé la prise en charge des aménagements intérieurs de la demeure (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver), ainsi que de la motorisation des stores.
B.
A. a déféré les deux décisions au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour des assurances sociales. Après avoir joint les causes, la juridiction cantonale a partiellement admis le recours, en tant qu'il
est recevable, et réformé la décision du 11 janvier 2019 concernant la prise en charge d'aménagements de la demeure (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver), en ce sens que l'assurance-invalidité prendra en charge ces moyens auxiliaires à hauteur de 1'556 fr. 45. Elle a confirmé la décision du 11 janvier 2019 concernant le refus de la prise en charge de la motorisation des stores.
C.
L'office AI interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement, en concluant à la confirmation de sa décision du 11 janvier 2019 concernant le refus des aménagements intérieurs de la demeure. Il demande par ailleurs l'octroi de l'effet suspensif à son recours.
A. conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) en préavise l'admission, pour des motifs que l'assuré a contestés par détermination du 9 mars 2020.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1
En instance fédérale, le litige porte uniquement sur la prise en charge par l'assurance-invalidité d'un montant de 1'556 fr. 45 représentant les coûts des aménagements du logement de l'assuré (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver le linge), à titre de moyens auxiliaires.
2.2
Le jugement entrepris expose de manière complète les règles légales et la jurisprudence sur le droit aux moyens auxiliaires (art. 8 et 21 LAI;
ATF 131 V 9
), dont les conditions ont été complétées par les dispositions d'exécution (art. 14 RAI [RS 831.201], art. 2 de l'ordonnance du Département fédéral de l'intérieur du 29 novembre 1976 concernant la remise de moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité [OMAI; RS 831.232.51] et annexe à l'OMAI), fondées sur la délégation de compétence prévue par la loi (art. 21 al. 1 et 4 LAI en relation avec l'art. 14 al. 1 RAI). Il rappelle également le principe de l'obligation de diminuer le dommage (
ATF 113 V 22
consid. 4a p. 28); on peut y renvoyer.
Dans le domaine des moyens auxiliaires également, l'assurance-invalidité n'est pas une assurance étendue qui prendrait en charge l'ensemble des coûts causés par l'invalidité; la loi entend garantir la
réadaptation seulement dans la mesure où celle-ci est nécessaire dans le cas particulier et où le succès prévisible de la mesure de réadaptation se trouve dans un rapport raisonnable avec ses coûts (art. 8 al. 1 LAI;
ATF 134 I 105
consid. 3 p. 107 et les références). Dans le domaine du logement aussi, ce ne sont pas tous les coûts supplémentaires liés au handicap qui sont pris en charge, mais seulement certaines mesures déterminées, énumérées de manière exhaustive (
ATF 131 V 9
consid. 3.4.2 p. 14;
ATF 121 V 258
consid. 2b p. 260), ce qui est en principe conforme à la loi et à la Constitution (
ATF 134 I 105
). On rappellera que constituent des moyens auxiliaires servant à développer l'autonomie personnelle notamment "les aménagements de la demeure de l'assuré nécessités par l'invalidité: adaptation de la salle de bain, de la douche et des WC à l'invalidité, déplacement ou suppression de cloisons, élargissement ou remplacement de portes, pose de barres d'appui, mains courantes et poignées supplémentaires, suppression de seuils ou construction de rampes de seuils, pose d'installations de signalisation pour les sourds et déficients auditifs graves et pour les sourds-aveugles. Le montant maximal remboursé pour la pose d'installations de signalisation est de 1'300 francs, TVA comprise" (ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI).
A l'égard du ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI, la circulaire de l'OFAS concernant la remise de moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité (CMAI; état au 1
er
janvier 2019) prévoit: "La liste au ch. 14.04 OMAI est exhaustive (ATF I 133/06 du 15.3.2007). En ce qui concerne la construction de nouveaux logements en propriété, ne peut être accordée, dans la catégorie prévue au ch. 14.04 OMAI, que la pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation. A propos de l'obligation de réduire le dommage: arrêts du TF 8C_803/2013 du 30.7.2014 et 9C_ 293/2016 du 18.7.2016" (ch. 2162 CMAI).
3.
3.1
Se référant à l'obligation de l'assuré de diminuer le dommage et à la pesée des intérêts entre la gestion économique et rationnelle de l'assurance-invalidité et le droit de chacun au respect de ses droits fondamentaux, la juridiction cantonale a constaté qu'il y avait lieu de s'attendre à ce que l'intimé, âgé de 34 ans, passe de nombreuses années dans le logement dont il était devenu propriétaire. L'assuré avait par ailleurs pris les dispositions nécessaires au préalable, en modifiant les aménagements de base qui figuraient sur les plans de la villa, et n'avait demandé la prise en charge que de la plus-value liée au
handicap par rapport aux installations standard, ce tant pour les portes que pour l'emplacement de la machine à laver. Sur ces trois points, le rapport de la FSCMA, qui n'avait valeur que de recommandation, n'était pas déterminant parce qu'il renvoyait à la CMAI sans apprécier les circonstances en cause. De plus, la CMAI ne tenait pas compte de la problématique particulière des biens achetés sur plan ou préfabriqués, n'était pas contraignante et ne dispensait pas d'effectuer une pesée des intérêts en présence. Au vu de l'ensemble des circonstances, dont encore le coût relativement peu élevé des adaptations requises, l'autorité cantonale de recours a admis que la prise en charge sollicitée correspondait à une prestation unique, qui n'apparaissait ni trop coûteuse, ni déraisonnable. Une violation de l'obligation de réduire le dommage ne pouvait au demeurant pas être reprochée au recourant, puisqu'il ne mettait pas l'assurance sociale à contribution dans une mesure disproportionnée. Aussi les plus-values à hauteur de 1'556 fr. 45 devaient-elles être prises en charge par l'assurance-invalidité.
3.2
3.2.1
Reprochant à la juridiction cantonale d'avoir procédé à une pesée des intérêts, l'office recourant se réfère à la notion de "nouveaux logements en construction" du ch. 2162 CMAI. Il soutient que lors de la réalisation d'un nouveau projet de construction, la seule participation prévue de la part de l'assurance-invalidité et autorisée concerne la mise en place des dispositifs énumérés par la CMAI ("pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation"). Pour le reste, il convient selon lui de partir du principe que l'assuré qui achète une maison sur plan, par choix personnel, a la possibilité d'intervenir sur les plans de sa future habitation pour que les difficultés liées au handicap soient prises en considération; il n'y aurait pas lieu de traiter cette situation différemment de celle de l'assuré qui fait établir des plans tenant compte d'emblée de la problématique de santé. Le recourant établit encore un parallèle avec les aménagements de locaux au sens du ch. 13.04* de l'annexe à l'OMAI, qui ne sont pas pris en charge lorsqu'il s'agit de nouvelles constructions selon le ch. 2143 CMAI. Selon lui, les adaptations refusées ne font pas partie de celles qui sont énumérées au ch. 2162 CMAI et il peut être exigé de l'intimé qu'il les prenne en charge dans le cadre de l'obligation de diminuer le dommage, ce d'autant plus qu'une planification prévoyante aurait conduit à ce qu'un espace suffisamment grand pour la machine à laver dans la pièce
désirée eût pu être aménagé. Le recourant en tire la conclusion que l'assurance-invalidité n'a pas à prester, la CMAI prévoyant une règle claire en matière de nouvelle construction en propriété et le "résultat auquel elle tend ne dépend[ant] pas d'une analyse des intérêts en jeu".
L'OFAS se rallie à l'argumentation du recourant, en faisant valoir que les adaptations en cause ne font pas partie de celles qui sont prises en charge dans le contexte d'un logement nouvellement créé, en vertu du ch. 2162 CMAI.
3.2.2
De son côté, l'intimé fait valoir qu'il a inclus les adaptations liées à son handicap déjà lors de la planification de sa demeure, achetée "clé en mains". Celles-ci ont entraîné un surcoût par rapport aux plans de la maison "clé en mains" car les éléments préfabriqués prévus étaient incompatibles avec l'usage d'un fauteuil roulant. Il conteste l'argumentation du recourant, en affirmant que selon la jurisprudence, l'application du principe de l'obligation de réduire le dommage au cas particulier commande une pesée des intérêts, que le raisonnement de l'office AI reviendrait à exclure les adaptations de la demeure pour tout assuré souhaitant déménager et que l'administration invoque des faits de manière appellatoire en relation avec la planification de la machine à laver. L'intimé soutient par ailleurs que l'autorité de surveillance méconnaît que dans la situation des maisons livrées "clé en mains", les assurés influencent la planification pour modifier la demeure en conformité avec le handicap avant qu'elle soit construite mais que ces modifications entraînent un surcoût qui ne saurait leur être imposé.
4.
4.1
Il convient de relever tout d'abord que le grief d'ordre général du recourant quant à la pesée des intérêts effectuée par la juridiction cantonale entre la gestion économique de l'assurance-invalidité et le droit de l'assuré au respect de ses droit fondamentaux n'est pas fondé. Lorsqu'il s'agit d'examiner la mesure dans laquelle l'obligation de diminuer le dommage, qui s'applique aux aspects de la vie les plus variés, intervient concrètement, une telle pesée des intérêts apparaît souvent nécessaire en relation avec le maintien ou le déplacement de domicile de la personne qui sollicite des prestations de l'assurance sociale (voir par exemple arrêts 9C_293/2016 du 18 juillet 2016 consid. 3.2 et 8C_803/2013 du 30 juillet 2014 consid. 4.3).
4.2
4.2.1
En relation avec le grief tiré de la violation de la règle prévue par le ch. 2162 CMAI, il y a lieu de rappeler que les directives
administratives de l'OFAS ne créent pas de nouvelles règles de droit mais sont destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, en visant à unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères généraux d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de l'administration, dont elles donnent le point de vue sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation contraignante de celle-ci. Cela ne signifie toutefois pas que le juge n'en tienne pas compte. Au contraire, il doit les prendre en considération lors de sa décision lorsqu'elles offrent une interprétation satisfaisante des dispositions légales applicables et adaptée au cas d'espèce. Il ne s'en écarte que dans la mesure où les directives administratives établissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables (
ATF 145 V 84
consid. 6.1.1 p. 87 et les références).
4.2.2
L'argumentation du recourant selon laquelle l'assurance-invalidité n'est tenue de prendre en charge que les aménagements énumérés de manière exhaustive au ch. 2162 CMAI lorsqu'il s'agit d'un logement en propriété qui a été nouvellement construit ne peut pas être suivie. La directive administrative ne reprend en effet que de manière imparfaite la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant le ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI.
Dans l'
ATF 104 V 88
, le Tribunal fédéral a retenu que les contributions aux aménagements prévus au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI - qui y sont énumérés de manière exhaustive - peuvent en principe également être accordées en cas de nouvelle construction, pour autant que les mesures correspondantes ne puissent pas d'emblée être incluses dans la planification ni être réalisées sans coûts supplémentaires. Concrètement, il a admis le droit à la prise en charge des coûts pour la pose de barres d'appui et d'installations de signalisation. Il a en revanche nié ce droit pour les deux autres modifications "suppression de seuils" et déplacement de l'encadrement de portes ("Versetzen von Türstöcken") figurant (à l'époque) au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI (dans sa version du 29 novembre 1976), parce que de telles mesures pouvaient être planifiées depuis le début et réalisées dans le cadre des travaux et dépenses ordinaires de construction sans coûts supplémentaires.
Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le retenir (arrêt I 415/97 du 30 décembre 1998 consid. 3c, in SVR 1999 IV n° 27 p. 83), il n'est pas possible de déduire de ces considérations ce qu'il en est des autres catégories d'aménagements insérées depuis dans l'énumération du ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI. Au contraire, il convient dans chaque cas particulier d'examiner si la prestation requise fait partie des aménagements figurant audit chiffre. Si tel est le cas, se pose la question de savoir si les aménagements en cause pouvaient d'emblée être inclus dans la planification et réalisés sans coûts supplémentaires. En conséquence, en tant que la participation de l'assurance-invalidité en cas de construction de nouveaux logements en propriété est d'emblée limitée, selon le ch. 2162 CMAI, à la pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation, sans égard à l'ensemble des aménagements énumérés au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI (soit également adaptation de la salle de bain, de la douche et des WC à l'invalidité, déplacement ou suppression de cloisons, élargissement ou remplacement de portes, suppression de seuils ou construction de rampes de seuils), la directive administrative établit une règle qui n'est pas conforme au droit, singulièrement audit ch. 14.04 et à la jurisprudence y relative. C'est donc à juste titre que la juridiction cantonale s'en est écartée.
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fr
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Art. 8, 21 IVG und Art. 14 IVV; Ziff. 14.04 Anhang HVI und Rz. 2162 des Kreisschreibens des BSV über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (KHMI); Kostenübernahme durch die IV für invaliditätsbedingte bauliche Änderungen in der (neu gebauten) Wohnung des Versicherten. Rz. 2162 KHMI ist insofern nicht gesetzeskonform, als sie die Beteiligung der IV beim Bau neuer Eigenheime von vornherein auf die Installation von Haltestangen, Handläufen, Zusatzgriffen und Signalanlagen beschränkt. Es ist im Einzelfall zu klären, ob die beantragte Leistung in Ziff. 14.04 Anhang HVI aufgeführt ist. Ist dies der Fall, muss geprüft werden, ob die betreffenden baulichen Änderungen von vornherein in die Planung einbezogen und ohne zusätzliche Kosten hätten umgesetzt werden können (E. 4.2.2).
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-233%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,053
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146 V 233
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146 V 233
Sachverhalt ab Seite 234
A.
A., né en 1984 et forestier-bûcheron de formation, est atteint de tétraplégie sensori-motrice complète au-dessous de la vertèbre C4 à la suite d'un accident survenu le 25 janvier 2010. Le cas a été pris en charge par l'assureur-accidents, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents. De son côté, l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud (ci-après: l'office AI) a alloué à A. une rente entière de l'assurance-invalidité à partir du 1
er
janvier 2011 et pris en charge des moyens auxiliaires, dont les frais liés à l'aménagement de la salle de bain du logement de l'assuré, à l'adaptation de l'accès à la terrasse et à l'accès au garage.
En septembre 2016, après avoir été informé par A. de l'acquisition d'une parcelle de terrain sur laquelle il allait faire construire une villa, l'office AI a mandaté la Fédération suisse de consultation en moyens auxiliaires pour personnes handicapées et âgées (ci-après: la FSCMA) pour examiner les aménagements liés au handicap qui pourraient faire l'objet d'une éventuelle prise en charge par l'assurance-invalidité.
A. a emménagé dans son nouveau domicile en mars 2017. Dans son rapport du 11 juin 2018, la FSCMA a examiné la liste de dix aménagements établie le 18 août 2017 par B. Sàrl, planificateur de chantier. Elle a proposé la prise en charge d'une partie des installations à titre de moyens auxiliaires. Par décisions du 11 janvier 2019, l'office AI a refusé la prise en charge des aménagements intérieurs de la demeure (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver), ainsi que de la motorisation des stores.
B.
A. a déféré les deux décisions au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour des assurances sociales. Après avoir joint les causes, la juridiction cantonale a partiellement admis le recours, en tant qu'il
est recevable, et réformé la décision du 11 janvier 2019 concernant la prise en charge d'aménagements de la demeure (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver), en ce sens que l'assurance-invalidité prendra en charge ces moyens auxiliaires à hauteur de 1'556 fr. 45. Elle a confirmé la décision du 11 janvier 2019 concernant le refus de la prise en charge de la motorisation des stores.
C.
L'office AI interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement, en concluant à la confirmation de sa décision du 11 janvier 2019 concernant le refus des aménagements intérieurs de la demeure. Il demande par ailleurs l'octroi de l'effet suspensif à son recours.
A. conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) en préavise l'admission, pour des motifs que l'assuré a contestés par détermination du 9 mars 2020.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1
En instance fédérale, le litige porte uniquement sur la prise en charge par l'assurance-invalidité d'un montant de 1'556 fr. 45 représentant les coûts des aménagements du logement de l'assuré (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver le linge), à titre de moyens auxiliaires.
2.2
Le jugement entrepris expose de manière complète les règles légales et la jurisprudence sur le droit aux moyens auxiliaires (art. 8 et 21 LAI;
ATF 131 V 9
), dont les conditions ont été complétées par les dispositions d'exécution (art. 14 RAI [RS 831.201], art. 2 de l'ordonnance du Département fédéral de l'intérieur du 29 novembre 1976 concernant la remise de moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité [OMAI; RS 831.232.51] et annexe à l'OMAI), fondées sur la délégation de compétence prévue par la loi (art. 21 al. 1 et 4 LAI en relation avec l'art. 14 al. 1 RAI). Il rappelle également le principe de l'obligation de diminuer le dommage (
ATF 113 V 22
consid. 4a p. 28); on peut y renvoyer.
Dans le domaine des moyens auxiliaires également, l'assurance-invalidité n'est pas une assurance étendue qui prendrait en charge l'ensemble des coûts causés par l'invalidité; la loi entend garantir la
réadaptation seulement dans la mesure où celle-ci est nécessaire dans le cas particulier et où le succès prévisible de la mesure de réadaptation se trouve dans un rapport raisonnable avec ses coûts (art. 8 al. 1 LAI;
ATF 134 I 105
consid. 3 p. 107 et les références). Dans le domaine du logement aussi, ce ne sont pas tous les coûts supplémentaires liés au handicap qui sont pris en charge, mais seulement certaines mesures déterminées, énumérées de manière exhaustive (
ATF 131 V 9
consid. 3.4.2 p. 14;
ATF 121 V 258
consid. 2b p. 260), ce qui est en principe conforme à la loi et à la Constitution (
ATF 134 I 105
). On rappellera que constituent des moyens auxiliaires servant à développer l'autonomie personnelle notamment "les aménagements de la demeure de l'assuré nécessités par l'invalidité: adaptation de la salle de bain, de la douche et des WC à l'invalidité, déplacement ou suppression de cloisons, élargissement ou remplacement de portes, pose de barres d'appui, mains courantes et poignées supplémentaires, suppression de seuils ou construction de rampes de seuils, pose d'installations de signalisation pour les sourds et déficients auditifs graves et pour les sourds-aveugles. Le montant maximal remboursé pour la pose d'installations de signalisation est de 1'300 francs, TVA comprise" (ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI).
A l'égard du ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI, la circulaire de l'OFAS concernant la remise de moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité (CMAI; état au 1
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janvier 2019) prévoit: "La liste au ch. 14.04 OMAI est exhaustive (ATF I 133/06 du 15.3.2007). En ce qui concerne la construction de nouveaux logements en propriété, ne peut être accordée, dans la catégorie prévue au ch. 14.04 OMAI, que la pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation. A propos de l'obligation de réduire le dommage: arrêts du TF 8C_803/2013 du 30.7.2014 et 9C_ 293/2016 du 18.7.2016" (ch. 2162 CMAI).
3.
3.1
Se référant à l'obligation de l'assuré de diminuer le dommage et à la pesée des intérêts entre la gestion économique et rationnelle de l'assurance-invalidité et le droit de chacun au respect de ses droits fondamentaux, la juridiction cantonale a constaté qu'il y avait lieu de s'attendre à ce que l'intimé, âgé de 34 ans, passe de nombreuses années dans le logement dont il était devenu propriétaire. L'assuré avait par ailleurs pris les dispositions nécessaires au préalable, en modifiant les aménagements de base qui figuraient sur les plans de la villa, et n'avait demandé la prise en charge que de la plus-value liée au
handicap par rapport aux installations standard, ce tant pour les portes que pour l'emplacement de la machine à laver. Sur ces trois points, le rapport de la FSCMA, qui n'avait valeur que de recommandation, n'était pas déterminant parce qu'il renvoyait à la CMAI sans apprécier les circonstances en cause. De plus, la CMAI ne tenait pas compte de la problématique particulière des biens achetés sur plan ou préfabriqués, n'était pas contraignante et ne dispensait pas d'effectuer une pesée des intérêts en présence. Au vu de l'ensemble des circonstances, dont encore le coût relativement peu élevé des adaptations requises, l'autorité cantonale de recours a admis que la prise en charge sollicitée correspondait à une prestation unique, qui n'apparaissait ni trop coûteuse, ni déraisonnable. Une violation de l'obligation de réduire le dommage ne pouvait au demeurant pas être reprochée au recourant, puisqu'il ne mettait pas l'assurance sociale à contribution dans une mesure disproportionnée. Aussi les plus-values à hauteur de 1'556 fr. 45 devaient-elles être prises en charge par l'assurance-invalidité.
3.2
3.2.1
Reprochant à la juridiction cantonale d'avoir procédé à une pesée des intérêts, l'office recourant se réfère à la notion de "nouveaux logements en construction" du ch. 2162 CMAI. Il soutient que lors de la réalisation d'un nouveau projet de construction, la seule participation prévue de la part de l'assurance-invalidité et autorisée concerne la mise en place des dispositifs énumérés par la CMAI ("pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation"). Pour le reste, il convient selon lui de partir du principe que l'assuré qui achète une maison sur plan, par choix personnel, a la possibilité d'intervenir sur les plans de sa future habitation pour que les difficultés liées au handicap soient prises en considération; il n'y aurait pas lieu de traiter cette situation différemment de celle de l'assuré qui fait établir des plans tenant compte d'emblée de la problématique de santé. Le recourant établit encore un parallèle avec les aménagements de locaux au sens du ch. 13.04* de l'annexe à l'OMAI, qui ne sont pas pris en charge lorsqu'il s'agit de nouvelles constructions selon le ch. 2143 CMAI. Selon lui, les adaptations refusées ne font pas partie de celles qui sont énumérées au ch. 2162 CMAI et il peut être exigé de l'intimé qu'il les prenne en charge dans le cadre de l'obligation de diminuer le dommage, ce d'autant plus qu'une planification prévoyante aurait conduit à ce qu'un espace suffisamment grand pour la machine à laver dans la pièce
désirée eût pu être aménagé. Le recourant en tire la conclusion que l'assurance-invalidité n'a pas à prester, la CMAI prévoyant une règle claire en matière de nouvelle construction en propriété et le "résultat auquel elle tend ne dépend[ant] pas d'une analyse des intérêts en jeu".
L'OFAS se rallie à l'argumentation du recourant, en faisant valoir que les adaptations en cause ne font pas partie de celles qui sont prises en charge dans le contexte d'un logement nouvellement créé, en vertu du ch. 2162 CMAI.
3.2.2
De son côté, l'intimé fait valoir qu'il a inclus les adaptations liées à son handicap déjà lors de la planification de sa demeure, achetée "clé en mains". Celles-ci ont entraîné un surcoût par rapport aux plans de la maison "clé en mains" car les éléments préfabriqués prévus étaient incompatibles avec l'usage d'un fauteuil roulant. Il conteste l'argumentation du recourant, en affirmant que selon la jurisprudence, l'application du principe de l'obligation de réduire le dommage au cas particulier commande une pesée des intérêts, que le raisonnement de l'office AI reviendrait à exclure les adaptations de la demeure pour tout assuré souhaitant déménager et que l'administration invoque des faits de manière appellatoire en relation avec la planification de la machine à laver. L'intimé soutient par ailleurs que l'autorité de surveillance méconnaît que dans la situation des maisons livrées "clé en mains", les assurés influencent la planification pour modifier la demeure en conformité avec le handicap avant qu'elle soit construite mais que ces modifications entraînent un surcoût qui ne saurait leur être imposé.
4.
4.1
Il convient de relever tout d'abord que le grief d'ordre général du recourant quant à la pesée des intérêts effectuée par la juridiction cantonale entre la gestion économique de l'assurance-invalidité et le droit de l'assuré au respect de ses droit fondamentaux n'est pas fondé. Lorsqu'il s'agit d'examiner la mesure dans laquelle l'obligation de diminuer le dommage, qui s'applique aux aspects de la vie les plus variés, intervient concrètement, une telle pesée des intérêts apparaît souvent nécessaire en relation avec le maintien ou le déplacement de domicile de la personne qui sollicite des prestations de l'assurance sociale (voir par exemple arrêts 9C_293/2016 du 18 juillet 2016 consid. 3.2 et 8C_803/2013 du 30 juillet 2014 consid. 4.3).
4.2
4.2.1
En relation avec le grief tiré de la violation de la règle prévue par le ch. 2162 CMAI, il y a lieu de rappeler que les directives
administratives de l'OFAS ne créent pas de nouvelles règles de droit mais sont destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, en visant à unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères généraux d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de l'administration, dont elles donnent le point de vue sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation contraignante de celle-ci. Cela ne signifie toutefois pas que le juge n'en tienne pas compte. Au contraire, il doit les prendre en considération lors de sa décision lorsqu'elles offrent une interprétation satisfaisante des dispositions légales applicables et adaptée au cas d'espèce. Il ne s'en écarte que dans la mesure où les directives administratives établissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables (
ATF 145 V 84
consid. 6.1.1 p. 87 et les références).
4.2.2
L'argumentation du recourant selon laquelle l'assurance-invalidité n'est tenue de prendre en charge que les aménagements énumérés de manière exhaustive au ch. 2162 CMAI lorsqu'il s'agit d'un logement en propriété qui a été nouvellement construit ne peut pas être suivie. La directive administrative ne reprend en effet que de manière imparfaite la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant le ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI.
Dans l'
ATF 104 V 88
, le Tribunal fédéral a retenu que les contributions aux aménagements prévus au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI - qui y sont énumérés de manière exhaustive - peuvent en principe également être accordées en cas de nouvelle construction, pour autant que les mesures correspondantes ne puissent pas d'emblée être incluses dans la planification ni être réalisées sans coûts supplémentaires. Concrètement, il a admis le droit à la prise en charge des coûts pour la pose de barres d'appui et d'installations de signalisation. Il a en revanche nié ce droit pour les deux autres modifications "suppression de seuils" et déplacement de l'encadrement de portes ("Versetzen von Türstöcken") figurant (à l'époque) au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI (dans sa version du 29 novembre 1976), parce que de telles mesures pouvaient être planifiées depuis le début et réalisées dans le cadre des travaux et dépenses ordinaires de construction sans coûts supplémentaires.
Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le retenir (arrêt I 415/97 du 30 décembre 1998 consid. 3c, in SVR 1999 IV n° 27 p. 83), il n'est pas possible de déduire de ces considérations ce qu'il en est des autres catégories d'aménagements insérées depuis dans l'énumération du ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI. Au contraire, il convient dans chaque cas particulier d'examiner si la prestation requise fait partie des aménagements figurant audit chiffre. Si tel est le cas, se pose la question de savoir si les aménagements en cause pouvaient d'emblée être inclus dans la planification et réalisés sans coûts supplémentaires. En conséquence, en tant que la participation de l'assurance-invalidité en cas de construction de nouveaux logements en propriété est d'emblée limitée, selon le ch. 2162 CMAI, à la pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation, sans égard à l'ensemble des aménagements énumérés au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI (soit également adaptation de la salle de bain, de la douche et des WC à l'invalidité, déplacement ou suppression de cloisons, élargissement ou remplacement de portes, suppression de seuils ou construction de rampes de seuils), la directive administrative établit une règle qui n'est pas conforme au droit, singulièrement audit ch. 14.04 et à la jurisprudence y relative. C'est donc à juste titre que la juridiction cantonale s'en est écartée.
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Art. 8, 21 LAI et art. 14 RAI; ch. 14.04 annexe à l'OMAI et ch. 2162 de la circulaire de l'OFAS concernant la remise de moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité (CMAI); prise en charge par l'AI des frais d'aménagements de la demeure (nouvellement construite) de l'assuré nécessités par l'invalidité. Le ch. 2162 CMAI n'est pas conforme au droit en tant qu'il limite d'emblée la participation de l'AI à la pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation en cas de construction de nouveaux logements en propriété. Il convient de vérifier pour chaque situation si la prestation requise figure au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI. Si tel est le cas, il convient ensuite d'examiner si les aménagements en cause pouvaient d'emblée être inclus dans la planification et réalisés sans coûts supplémentaires (consid. 4.2.2).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-233%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 234
A.
A., né en 1984 et forestier-bûcheron de formation, est atteint de tétraplégie sensori-motrice complète au-dessous de la vertèbre C4 à la suite d'un accident survenu le 25 janvier 2010. Le cas a été pris en charge par l'assureur-accidents, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents. De son côté, l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud (ci-après: l'office AI) a alloué à A. une rente entière de l'assurance-invalidité à partir du 1
er
janvier 2011 et pris en charge des moyens auxiliaires, dont les frais liés à l'aménagement de la salle de bain du logement de l'assuré, à l'adaptation de l'accès à la terrasse et à l'accès au garage.
En septembre 2016, après avoir été informé par A. de l'acquisition d'une parcelle de terrain sur laquelle il allait faire construire une villa, l'office AI a mandaté la Fédération suisse de consultation en moyens auxiliaires pour personnes handicapées et âgées (ci-après: la FSCMA) pour examiner les aménagements liés au handicap qui pourraient faire l'objet d'une éventuelle prise en charge par l'assurance-invalidité.
A. a emménagé dans son nouveau domicile en mars 2017. Dans son rapport du 11 juin 2018, la FSCMA a examiné la liste de dix aménagements établie le 18 août 2017 par B. Sàrl, planificateur de chantier. Elle a proposé la prise en charge d'une partie des installations à titre de moyens auxiliaires. Par décisions du 11 janvier 2019, l'office AI a refusé la prise en charge des aménagements intérieurs de la demeure (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver), ainsi que de la motorisation des stores.
B.
A. a déféré les deux décisions au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour des assurances sociales. Après avoir joint les causes, la juridiction cantonale a partiellement admis le recours, en tant qu'il
est recevable, et réformé la décision du 11 janvier 2019 concernant la prise en charge d'aménagements de la demeure (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver), en ce sens que l'assurance-invalidité prendra en charge ces moyens auxiliaires à hauteur de 1'556 fr. 45. Elle a confirmé la décision du 11 janvier 2019 concernant le refus de la prise en charge de la motorisation des stores.
C.
L'office AI interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement, en concluant à la confirmation de sa décision du 11 janvier 2019 concernant le refus des aménagements intérieurs de la demeure. Il demande par ailleurs l'octroi de l'effet suspensif à son recours.
A. conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) en préavise l'admission, pour des motifs que l'assuré a contestés par détermination du 9 mars 2020.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1
En instance fédérale, le litige porte uniquement sur la prise en charge par l'assurance-invalidité d'un montant de 1'556 fr. 45 représentant les coûts des aménagements du logement de l'assuré (porte coulissante pour la salle de bain, élargissement de la porte de la chambre à coucher, emplacement pour la machine à laver le linge), à titre de moyens auxiliaires.
2.2
Le jugement entrepris expose de manière complète les règles légales et la jurisprudence sur le droit aux moyens auxiliaires (art. 8 et 21 LAI;
ATF 131 V 9
), dont les conditions ont été complétées par les dispositions d'exécution (art. 14 RAI [RS 831.201], art. 2 de l'ordonnance du Département fédéral de l'intérieur du 29 novembre 1976 concernant la remise de moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité [OMAI; RS 831.232.51] et annexe à l'OMAI), fondées sur la délégation de compétence prévue par la loi (art. 21 al. 1 et 4 LAI en relation avec l'art. 14 al. 1 RAI). Il rappelle également le principe de l'obligation de diminuer le dommage (
ATF 113 V 22
consid. 4a p. 28); on peut y renvoyer.
Dans le domaine des moyens auxiliaires également, l'assurance-invalidité n'est pas une assurance étendue qui prendrait en charge l'ensemble des coûts causés par l'invalidité; la loi entend garantir la
réadaptation seulement dans la mesure où celle-ci est nécessaire dans le cas particulier et où le succès prévisible de la mesure de réadaptation se trouve dans un rapport raisonnable avec ses coûts (art. 8 al. 1 LAI;
ATF 134 I 105
consid. 3 p. 107 et les références). Dans le domaine du logement aussi, ce ne sont pas tous les coûts supplémentaires liés au handicap qui sont pris en charge, mais seulement certaines mesures déterminées, énumérées de manière exhaustive (
ATF 131 V 9
consid. 3.4.2 p. 14;
ATF 121 V 258
consid. 2b p. 260), ce qui est en principe conforme à la loi et à la Constitution (
ATF 134 I 105
). On rappellera que constituent des moyens auxiliaires servant à développer l'autonomie personnelle notamment "les aménagements de la demeure de l'assuré nécessités par l'invalidité: adaptation de la salle de bain, de la douche et des WC à l'invalidité, déplacement ou suppression de cloisons, élargissement ou remplacement de portes, pose de barres d'appui, mains courantes et poignées supplémentaires, suppression de seuils ou construction de rampes de seuils, pose d'installations de signalisation pour les sourds et déficients auditifs graves et pour les sourds-aveugles. Le montant maximal remboursé pour la pose d'installations de signalisation est de 1'300 francs, TVA comprise" (ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI).
A l'égard du ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI, la circulaire de l'OFAS concernant la remise de moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité (CMAI; état au 1
er
janvier 2019) prévoit: "La liste au ch. 14.04 OMAI est exhaustive (ATF I 133/06 du 15.3.2007). En ce qui concerne la construction de nouveaux logements en propriété, ne peut être accordée, dans la catégorie prévue au ch. 14.04 OMAI, que la pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation. A propos de l'obligation de réduire le dommage: arrêts du TF 8C_803/2013 du 30.7.2014 et 9C_ 293/2016 du 18.7.2016" (ch. 2162 CMAI).
3.
3.1
Se référant à l'obligation de l'assuré de diminuer le dommage et à la pesée des intérêts entre la gestion économique et rationnelle de l'assurance-invalidité et le droit de chacun au respect de ses droits fondamentaux, la juridiction cantonale a constaté qu'il y avait lieu de s'attendre à ce que l'intimé, âgé de 34 ans, passe de nombreuses années dans le logement dont il était devenu propriétaire. L'assuré avait par ailleurs pris les dispositions nécessaires au préalable, en modifiant les aménagements de base qui figuraient sur les plans de la villa, et n'avait demandé la prise en charge que de la plus-value liée au
handicap par rapport aux installations standard, ce tant pour les portes que pour l'emplacement de la machine à laver. Sur ces trois points, le rapport de la FSCMA, qui n'avait valeur que de recommandation, n'était pas déterminant parce qu'il renvoyait à la CMAI sans apprécier les circonstances en cause. De plus, la CMAI ne tenait pas compte de la problématique particulière des biens achetés sur plan ou préfabriqués, n'était pas contraignante et ne dispensait pas d'effectuer une pesée des intérêts en présence. Au vu de l'ensemble des circonstances, dont encore le coût relativement peu élevé des adaptations requises, l'autorité cantonale de recours a admis que la prise en charge sollicitée correspondait à une prestation unique, qui n'apparaissait ni trop coûteuse, ni déraisonnable. Une violation de l'obligation de réduire le dommage ne pouvait au demeurant pas être reprochée au recourant, puisqu'il ne mettait pas l'assurance sociale à contribution dans une mesure disproportionnée. Aussi les plus-values à hauteur de 1'556 fr. 45 devaient-elles être prises en charge par l'assurance-invalidité.
3.2
3.2.1
Reprochant à la juridiction cantonale d'avoir procédé à une pesée des intérêts, l'office recourant se réfère à la notion de "nouveaux logements en construction" du ch. 2162 CMAI. Il soutient que lors de la réalisation d'un nouveau projet de construction, la seule participation prévue de la part de l'assurance-invalidité et autorisée concerne la mise en place des dispositifs énumérés par la CMAI ("pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation"). Pour le reste, il convient selon lui de partir du principe que l'assuré qui achète une maison sur plan, par choix personnel, a la possibilité d'intervenir sur les plans de sa future habitation pour que les difficultés liées au handicap soient prises en considération; il n'y aurait pas lieu de traiter cette situation différemment de celle de l'assuré qui fait établir des plans tenant compte d'emblée de la problématique de santé. Le recourant établit encore un parallèle avec les aménagements de locaux au sens du ch. 13.04* de l'annexe à l'OMAI, qui ne sont pas pris en charge lorsqu'il s'agit de nouvelles constructions selon le ch. 2143 CMAI. Selon lui, les adaptations refusées ne font pas partie de celles qui sont énumérées au ch. 2162 CMAI et il peut être exigé de l'intimé qu'il les prenne en charge dans le cadre de l'obligation de diminuer le dommage, ce d'autant plus qu'une planification prévoyante aurait conduit à ce qu'un espace suffisamment grand pour la machine à laver dans la pièce
désirée eût pu être aménagé. Le recourant en tire la conclusion que l'assurance-invalidité n'a pas à prester, la CMAI prévoyant une règle claire en matière de nouvelle construction en propriété et le "résultat auquel elle tend ne dépend[ant] pas d'une analyse des intérêts en jeu".
L'OFAS se rallie à l'argumentation du recourant, en faisant valoir que les adaptations en cause ne font pas partie de celles qui sont prises en charge dans le contexte d'un logement nouvellement créé, en vertu du ch. 2162 CMAI.
3.2.2
De son côté, l'intimé fait valoir qu'il a inclus les adaptations liées à son handicap déjà lors de la planification de sa demeure, achetée "clé en mains". Celles-ci ont entraîné un surcoût par rapport aux plans de la maison "clé en mains" car les éléments préfabriqués prévus étaient incompatibles avec l'usage d'un fauteuil roulant. Il conteste l'argumentation du recourant, en affirmant que selon la jurisprudence, l'application du principe de l'obligation de réduire le dommage au cas particulier commande une pesée des intérêts, que le raisonnement de l'office AI reviendrait à exclure les adaptations de la demeure pour tout assuré souhaitant déménager et que l'administration invoque des faits de manière appellatoire en relation avec la planification de la machine à laver. L'intimé soutient par ailleurs que l'autorité de surveillance méconnaît que dans la situation des maisons livrées "clé en mains", les assurés influencent la planification pour modifier la demeure en conformité avec le handicap avant qu'elle soit construite mais que ces modifications entraînent un surcoût qui ne saurait leur être imposé.
4.
4.1
Il convient de relever tout d'abord que le grief d'ordre général du recourant quant à la pesée des intérêts effectuée par la juridiction cantonale entre la gestion économique de l'assurance-invalidité et le droit de l'assuré au respect de ses droit fondamentaux n'est pas fondé. Lorsqu'il s'agit d'examiner la mesure dans laquelle l'obligation de diminuer le dommage, qui s'applique aux aspects de la vie les plus variés, intervient concrètement, une telle pesée des intérêts apparaît souvent nécessaire en relation avec le maintien ou le déplacement de domicile de la personne qui sollicite des prestations de l'assurance sociale (voir par exemple arrêts 9C_293/2016 du 18 juillet 2016 consid. 3.2 et 8C_803/2013 du 30 juillet 2014 consid. 4.3).
4.2
4.2.1
En relation avec le grief tiré de la violation de la règle prévue par le ch. 2162 CMAI, il y a lieu de rappeler que les directives
administratives de l'OFAS ne créent pas de nouvelles règles de droit mais sont destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, en visant à unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères généraux d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de l'administration, dont elles donnent le point de vue sur l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation contraignante de celle-ci. Cela ne signifie toutefois pas que le juge n'en tienne pas compte. Au contraire, il doit les prendre en considération lors de sa décision lorsqu'elles offrent une interprétation satisfaisante des dispositions légales applicables et adaptée au cas d'espèce. Il ne s'en écarte que dans la mesure où les directives administratives établissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables (
ATF 145 V 84
consid. 6.1.1 p. 87 et les références).
4.2.2
L'argumentation du recourant selon laquelle l'assurance-invalidité n'est tenue de prendre en charge que les aménagements énumérés de manière exhaustive au ch. 2162 CMAI lorsqu'il s'agit d'un logement en propriété qui a été nouvellement construit ne peut pas être suivie. La directive administrative ne reprend en effet que de manière imparfaite la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant le ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI.
Dans l'
ATF 104 V 88
, le Tribunal fédéral a retenu que les contributions aux aménagements prévus au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI - qui y sont énumérés de manière exhaustive - peuvent en principe également être accordées en cas de nouvelle construction, pour autant que les mesures correspondantes ne puissent pas d'emblée être incluses dans la planification ni être réalisées sans coûts supplémentaires. Concrètement, il a admis le droit à la prise en charge des coûts pour la pose de barres d'appui et d'installations de signalisation. Il a en revanche nié ce droit pour les deux autres modifications "suppression de seuils" et déplacement de l'encadrement de portes ("Versetzen von Türstöcken") figurant (à l'époque) au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI (dans sa version du 29 novembre 1976), parce que de telles mesures pouvaient être planifiées depuis le début et réalisées dans le cadre des travaux et dépenses ordinaires de construction sans coûts supplémentaires.
Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le retenir (arrêt I 415/97 du 30 décembre 1998 consid. 3c, in SVR 1999 IV n° 27 p. 83), il n'est pas possible de déduire de ces considérations ce qu'il en est des autres catégories d'aménagements insérées depuis dans l'énumération du ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI. Au contraire, il convient dans chaque cas particulier d'examiner si la prestation requise fait partie des aménagements figurant audit chiffre. Si tel est le cas, se pose la question de savoir si les aménagements en cause pouvaient d'emblée être inclus dans la planification et réalisés sans coûts supplémentaires. En conséquence, en tant que la participation de l'assurance-invalidité en cas de construction de nouveaux logements en propriété est d'emblée limitée, selon le ch. 2162 CMAI, à la pose de barres d'appui, de mains courantes, de poignées supplémentaires et d'installations de signalisation, sans égard à l'ensemble des aménagements énumérés au ch. 14.04 de l'annexe à l'OMAI (soit également adaptation de la salle de bain, de la douche et des WC à l'invalidité, déplacement ou suppression de cloisons, élargissement ou remplacement de portes, suppression de seuils ou construction de rampes de seuils), la directive administrative établit une règle qui n'est pas conforme au droit, singulièrement audit ch. 14.04 et à la jurisprudence y relative. C'est donc à juste titre que la juridiction cantonale s'en est écartée.
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fr
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Art. 8, 21 LAI e art. 14 OAI; n. 14.04 allegato OMAl e cifra marginale 2162 della Circolare dell'UFAS sulla consegna di mezzi ausiliari nell'assicurazione invalidità (CMAI); assunzione dall'AI dei costi di sistemazione, resi necessari dall'invalidità, nell'abitazione (di nuova costruzione) dell'assicurato. La cifra marginale 2162 CMAI non è conforme al diritto poiché limita immediatamente la partecipazione dell'AI all'installazione di sbarre d'appoggio, di corrimano, di maniglie supplementari e di impianti segnaletici in caso di costruzione di nuovi alloggi in proprietà. Va verificato in ogni singolo caso se la prestazione richiesta figuri al n. 14.04 dell'allegato OMAI. Se tale è il caso, si dovrà poi verificare se queste sistemazioni potevano essere immediatamente incluse nella pianificazione e realizzate senza costi supplementari (consid. 4.2.2).
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it
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-233%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,055
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146 V 240
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146 V 240
Sachverhalt ab Seite 241
A. Der 1942 geborene A. ist bei der Sanitas Grundversicherungen AG (nachfolgend: Sanitas) obligatorisch krankenpflegeversichert. Seit 2007 leidet er an einem rezidivierenden multiplen Myelom. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2017 ersuchte der behandelnde Arzt Prof. Dr. med. B., Hämatologie FMH, die Sanitas um Kostengutsprache für die Behandlung von A. mittels einer Kombinationstherapie mit Darzalex/Revlimid/Dexamethason. Am 2. März 2018 verfügte der Krankenversicherer, namentlich gestützt auf die Stellungnahme seiner Vertrauensärztin vom 25. Januar 2018, die Leistungsablehnung, da die Voraussetzungen einer ausnahmsweisen Übernahme der Kosten nicht gegeben seien. Dagegen liess A. Einsprache erheben, welcher Berichte des Prof. Dr. med. B. vom 19. und 25. März 2018 beilagen. Am 27. März 2019 äusserte sich die Vertrauensärztin der Sanitas erneut in der Sache, woraufhin Letztere mit Einspracheentscheid vom 29. März 2019 an ihrem abschlägigen Bescheid festhielt.
B. Im dagegen angehobenen Rechtsmittelverfahren reichten die Parteien Berichte und Stellungnahmen des Prof. Dr. med. B. vom 6. Juni 2018 sowie 17. und 18. Juni 2019 und der Vertrauensärztin der Sanitas vom 31. Mai 2019 ein. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die Beschwerde in der Folge mit der Feststellung gut, dass die Sanitas für die Behandlung von A. mit der Kombinationstherapie Darzalex/Revlimid/Dexamethason leistungspflichtig und der angefochtene Einspracheentscheid vom 29. März 2019 aufzuheben sei.
C. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei der Einspracheentscheid der Sanitas vom 29. März 2019 zu bestätigen. Mit der Eingabe werden diverse wissenschaftliche Studien und fachmedizinische Berichte aufgelegt.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen, soweit darauf einzutreten sei; ferner seien die durch den eigens in Auftrag gegebenen beiliegenden Bericht des Prof. Dr. med. B. vom 3. Februar 2020 verursachten Kosten von Fr. 1'750.- im Rahmen der zuzusprechenden Parteientschädigung zu berücksichtigen. Die Sanitas verzichtet auf einen förmlichen Antrag in der Sache.
D. Mit Eingabe vom 25. Mai 2020 lässt A. ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 104 BGG stellen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Sanitas verpflichtete, die Kosten für die Behandlung des Beschwerdegegners mit der Kombinationstherapie Darzalex/Revlimid/Dexamethason zu übernehmen.
5.
5.1 Die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) übernimmt die Kosten für die Leistungen, die der Diagnose oder der Behandlung einer Krankheit und ihrer Folgen dienen (Art. 25 Abs. 1 KVG). Diese Leistungen umfassen unter anderem die ärztlich verordneten Arzneimittel (Art. 25 Abs. 2 lit. b KVG). Ein Arzneimittel im Sinne dieser Bestimmung kann nur sein, was auch ein Arzneimittel im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte ist (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21; GEBHARD EUGSTER, Die obligatorische Krankenpflegeversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 619 Rz. 693).
5.2 Welche Arzneimittel die OKP zu übernehmen hat, ist behördlich festgelegt: Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) erlässt eine Liste der in der Rezeptur verwendeten Präparate, Wirk- und Hilfsstoffe mit Tarif (Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 KVG). Es handelt sich um die sogenannte Arzneimittelliste mit Tarif (ALT), die als Anhang 4 zur Krankenpflege-Leistungsverordnung (KLV) gehört. Das BAG erlässt seinerseits gemäss Art. 52 Abs. 1 lit. b KVG eine Liste der pharmazeutischen Spezialitäten und konfektionierten Arzneimittel mit Preisen (Spezialitätenliste [SL]). Die für die SL geltenden Regeln finden teilweise auf die ALT sinngemäss Anwendung (Art. 63 Abs. 2 KVV [SR 832.102] betreffend Aufnahme in die ALT; Ziff. 1.3 der Allgemeinen Bestimmungen zur ALT). Als Positivlisten haben die ALT und die SL gleichzeitig abschliessenden und verbindlichen Charakter. Auf Grund des in Art. 34 Abs. 1 KVG verankerten Listenprinzips können die Krankenversicherer grundsätzlich nur die darin vorgesehenen Arzneimittel übernehmen (BGE 144 V 333 E. 3.2 S. 336; BGE 139 V 509 E. 4.1 S. 510 f.; BGE 136 V 395 E. 5.1 S. 398 f.; EUGSTER, a.a.O., S. 530 Rz. 407).
5.3 Ein Arzneimittel kann unter den in Art. 65 KVV statuierten Voraussetzungen, welche für die ALT sinngemäss gelten (Art. 63 Abs. 2 KVV), in die SL aufgenommen werden. Ausserhalb dieses Aufnahmeprozederes kann es ausnahmsweise trotzdem durch die OKP vergütet werden, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 71a ff. KVV ("Vergütung von Arzneimitteln im Einzelfall") gegeben sind.
5.3.1 Laut Art. 71a Abs. 1 KVV übernimmt die OKP die Kosten eines in die SL aufgenommenen Arzneimittels für eine Anwendung ausserhalb der vom Institut genehmigten Fachinformation oder ausserhalb der in der SL festgelegten Limitierung, wenn der Einsatz des Arzneimittels eine unerlässliche Voraussetzung für die Durchführung einer anderen von der OKP übernommenen Leistung bildet und diese eindeutig im Vordergrund steht (sog. Behandlungskomplex; lit. a); oder wenn vom Einsatz des Arzneimittels ein grosser therapeutischer Nutzen gegen eine Krankheit erwartet wird, die für die versicherte Person tödlich verlaufen oder schwere und chronische gesundheitliche Beeinträchtigungen nach sich ziehen kann, und wegen fehlender therapeutischer Alternativen keine wirksame und zugelassene Behandlungsmethode verfügbar ist (lit. b).
5.3.2 Nach Art. 71b Abs. 1 KVV übernimmt die OKP die Kosten eines vom Institut zugelassenen verwendungsfertigen Arzneimittels, das nicht in die SL aufgenommen ist, für eine Anwendung innerhalb oder ausserhalb der Fachinformation, wenn die Voraussetzungen nach Art. 71a Abs. 1 lit. a oder b KVV erfüllt sind.
5.3.3 Mit der Übernahme der Kosten eines vom Institut nicht zugelassenen importierten Arzneimittels befasst sich Art. 71c KVV.
5.4 Im Rahmen der in Art. 71a ff. KVV geregelten Vergütung im Einzelfall wird somit danach unterschieden, ob ein Arzneimittel in der Schweiz zugelassen ist (Art. 71a und 71b KVV) oder nicht und entsprechend auch nicht vertrieben wird (Art. 71c KVV). Im ersten Fall (in der Schweiz zugelassenes Arzneimittel) wird weiter danach differenziert, ob das Arzneimittel in der SL gelistet ist (Art. 71a KVV) oder nicht (Art. 71b KVV).
Für alle drei Konstellationen gilt ferner gemäss Art. 71d KVV das Folgende: Die OKP übernimmt die Kosten des Arzneimittels nur auf besondere Gutsprache des Versicherers nach vorgängiger vertrauensärztlicher Konsultation (Abs. 1). Der Versicherer überprüft, ob die von der OKP übernommenen Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum therapeutischen Nutzen stehen (Abs. 2). Ist das Gesuch um Kostengutsprache vollständig, entscheidet der Versicherer innert zwei Wochen darüber (Abs. 3). Der Leistungserbringer stellt dem Versicherer die effektiven Kosten in Rechnung. Bei Arzneimitteln nach Art. 71a KVV wird der Höchstpreis der SL in Rechnung gestellt, bei Arzneimitteln nach den Art. 71b und 71c KVV der Preis, zu dem das Arzneimittel vom Leistungserbringer bezogen wurde, zuzüglich des Vertriebsanteils nach Art. 67 Abs. 1quater KVV und der Mehrwertsteuer (Abs. 4).
6.
6.1 Nach den unbestrittenen - und daher mangels offensichtlicher Fehlerhaftigkeit für das Bundesgericht verbindlichen (nicht publ. E. 3) - vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen sind alle drei Präparate der beantragten Kombinationstherapie auf der SL aufgeführt. Für das Präparat Dexamethason ist keine Limitierung vorgesehen. Die Limitierung für Revlimid sieht u.a. eine Kombination mit Dexamethason zur Behandlung von multiplen Myelomen vor, die wenigstens eine vorangegangene Therapie erhalten haben. Was das Präparat Darzalex anbelangt, wird unter der bis 28. Februar 2022 befristeten Limitierung festgehalten, dass dieses nur als Monotherapie Anwendung findet zur Behandlung von auf die letzte Therapie refraktäre Patienten in der vierten Linie des multiplen Myeloms, bei Patienten die mindestens drei frühere Therapielinien erhalten haben einschliesslich > 1 Proteasomen-Inhibitors und > 1 immunmodulatorischen Wirkstoffs und noch nie mit Darzalex behandelt wurden oder als Monotherapie zur Behandlung von auf die letzte Therapie refraktäre Patienten in der vierten Linie des multiplen Myeloms bei Patienten, die gegenüber > 1 Proteasomen-Inhibitors und immunmodulatorischen Wirkstoff doppel-refraktär waren und noch nie mit Darzalex behandelt wurden.
6.2 Es finden sich somit alle drei Präparate auf der SL und werden zur Behandlung von Patienten mit multiplen Myelomen eingesetzt. Die Kombination sämtlicher Präparate ist allerdings in der SL nicht vorgesehen und hinsichtlich des Wirkstoffs Darzalex wird explizit die Monotherapie stipuliert. Die vom Beschwerdegegner beantragte Kombinationstherapie würde daher im sog. off-label-use verwendet ([vgl. etwa BGE 136 V 395 E. 5.2 S. 399] respektive im off-label-limitation-use als Teilbereich des off-label-use).
Bei einem derartigen off-label-use besteht grundsätzlich keine Kostenübernahmepflicht durch die OKP. Sie liegt - wie vorstehend dargelegt - nur ausnahmsweise vor, sofern die Voraussetzungen von Art. 71a KVV erfüllt sind. So kann ein off-label-use zur Pflichtleistung werden, wenn gemäss Abs. 1 lit. b der Bestimmung für eine Krankheit, die für die versicherte Person tödlich verlaufen oder schwere und chronische gesundheitliche Probleme nach sich ziehen kann, wegen fehlender therapeutischer Alternativen keine andere wirksame Behandlungsmethode verfügbar ist und das eingesetzte Arzneimittel einen hohen therapeutischen Nutzen hat (E. 5.3.1 hiervor).
6.2.1 Die fehlende Behandlungsalternative ist generell dort zu bejahen, wo der off-label-use medizinisch ein wesentlich besseres Risiko-Nutzen-Verhältnis verspricht als regulär zugelassene Alternativen. Das Kriterium ist damit erfüllt, wenn zwar eine Behandlungsalternative besteht, diese aber gegenüber einer Anwendung im off-label-use so deutlich unterlegen ist, dass ein hoher therapeutischer Nutzen begründet wird (EUGSTER, a.a.O., S. 534 Rz. 419).
6.2.2 Die Frage, ob ein hoher therapeutischer Nutzen im Sinne der genannten Bestimmung vorliegt, ist sowohl in allgemeiner Weise als auch bezogen auf den konkreten Einzelfall zu beurteilen (BGE 139 V 375 E. 4.4 am Ende S. 378). Der Nutzen kann sodann kurativer oder palliativer Natur sein (EUGSTER, a.a.O., S. 534 Rz. 420). Der Begriff des hohen therapeutischen Nutzens orientiert sich an der gleichlautenden Voraussetzung für eine befristete Bewilligung nicht zugelassener Arzneimittel im Sinne von aArt. 9 Abs. 4 HMG (Absatz aufgehoben per 1. Januar 2019) respektive neu Art. 9a HMG. Eine solche Zulassung setzt nach Art. 19 Abs. 1 lit. c der Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 22. Juni 2006 über die vereinfachte Zulassung von Arzneimitteln und die Zulassung von Arzneimitteln im Meldeverfahren (VAZV; SR 812.212.23) voraus, dass Zwischenergebnisse von klinischen Studien vorliegen, die darauf hinweisen, dass von der Anwendung ein grosser therapeutischer Nutzen zu erwarten ist (BGE 136 V 395 E. 6.5 S. 402 mit Hinweisen; Urteil 9C_785/2011 vom 25. April 2012 E. 2.1.2.2, in: SVR 2012 KV Nr. 20 S. 71). Es reichen ferner auch anderweitige veröffentlichte Erkenntnisse aus, die wissenschaftlich nachprüfbare Aussagen über die Wirksamkeit des in Frage stehenden Arzneimittels im neuen Anwendungsbereich zulassen und auf Grund derer in den einschlägigen Fachkreisen Konsens über einen voraussichtlich hohen therapeutischen Nutzen besteht (vgl. EUGSTER, a.a.O., S. 535 Rz. 420). Es müssen in rechtlicher Hinsicht somit nicht bereits die (höheren) Voraussetzungen für eine Aufnahme in die SL erfüllt sein (BGE 136 V 395 E. 6.5 S. 402).
7.
7.1 Der Beschwerdegegner leidet an einem erstmals 2007 diagnostizierten multiplen Myelom und damit - unstreitig - an einer Krankheit, die tödlich verlaufen kann. Sodann hat er, wie ärztlicherseits aufgezeigt und ebenfalls von keiner Seite in Frage gestellt, als mehrfach vorbehandelt zu gelten.
Das kantonale Gericht ist vor diesem Hintergrund mit Blick auf die zu prüfenden therapeutischen Behandlungsalternativen zum Schluss gelangt, dass die bereits bewilligte und durchgeführte Kombinationstherapie mit Kyprolis/Dexamethason mangels nicht mehr bestehender Wirksamkeit keine solche darstelle. Auch diesbezüglich besteht Einigkeit unter den Verfahrensbeteiligten. Sodann erwog die Vorinstanz gestützt auf die medizinische Aktenlage, namentlich die Berichte des Prof. Dr. med. B. vom 14. Dezember 2017 und 25. März 2018, die auf der SL aufgeführte Darzalex-Monotherapie bilde in Anbetracht der Gesamtsituation des Versicherten mit vorliegender Progression der Krankheit und damit zu rechnenden einhergehenden massiven irreversiblen gesundheitlichen Schäden auf Grund ihrer geringen Ansprechrate und eines erheblich tieferen PFS (progression free survival [progressionsfreies Überleben]) im Vergleich zur beantragten Kombinationstherapie mit Darzalex/Revlimid/Dexamethason keine valable Behandlungsalternative im Sinne von Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV.
Als erfüllt betrachtete die Vorinstanz ferner auf der Basis der Ausführungen des Prof. Dr. med. B. vom 25. März 2018 - mit dem darin enthaltenen Verweis auf die Pollux-Studie - das Kriterium des hohen therapeutischen Nutzens sowohl in allgemeiner Hinsicht als auch bezogen auf den vorliegend zu prüfenden Einzelfall. Zu den entsprechenden fachärztlichen Erkenntnissen hätten sich - so das kantonale Gericht - weder die Sanitas noch deren Vertrauensärztin geäussert. Nach dem Dargelegten sei schliesslich auch das Kriterium des angemessenen Verhältnisses der zu übernehmenden Kosten zum therapeutischen Nutzen ohne Weiteres zu bejahen (BGE 136 V 395 E. 7.4 S. 407 f.). Eine weitere Wirtschaftlichkeitsprüfung entfalle, da alle drei Medikamente der beantragten Kombinationstherapie bereits auf der SL gelistet seien und eine solche deshalb in genereller Weise bei deren Aufnahme in die SL vorgenommen und durch die Preisfestsetzung sichergestellt worden sei.
7.2 Das beschwerdeführende BAG rügt letztinstanzlich eine fehlerhafte und unvollständige Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz. Es macht im Wesentlichen geltend, es handle sich um einen komplexen und anspruchsvollen Fall, welcher vertieftes medizinisches Fachwissen erfordere. Für die Klärung der Fragestellung, insbesondere ob die Voraussetzungen für eine Vergütung im Einzelfall gegeben seien, habe sich das kantonale Gericht einzig auf den vom Beschwerdegegner vorgebrachten Sachverhalt gestützt. Damit sei es seiner Pflicht zur Abklärung und Festlegung des rechtsrelevanten Sachverhalts nicht genügend nachgekommen. Es hätte im Speziellen erkennen müssen, dass neben den erwähnten Alternativen Darzalex und Kyprolis/Dexamethason noch weitere durch die OKP vergütete und gleichwertige Therapiealternativen zur Behandlung des multiplen Myeloms bestünden. Wenn der Vorinstanz das notwendige medizinische Fachwissen dazu gefehlt habe, hätte sie für eine vollständige Sachverhaltsfeststellung die Expertise eines Sachverständigen auf diesem Gebiet einholen müssen. Für einen solchen wäre es ohne Weiteres erkennbar gewesen, dass neben den genannten Alternativen noch eine Vielzahl von anderen zugelassenen, wirksamen und auf der SL gelisteten Therapiealternativen für das multiple Myelom in der Schweiz auf dem Markt sei. Auch entbinde der Hinweis des kantonalen Gerichts, dass sich die Sanitas und deren Vertrauensärztin zu gewissen Fakten nicht geäussert hätten, dieses nicht von seiner Pflicht, den rechtserheblichen Sachverhalt umfassend und vollständig abzuklären. Vor dem Bundesgericht würden, so das BAG im Weiteren, eine Vielzahl von kassenpflichtigen Behandlungen aufgezeigt, die Therapiealternativen zur beantragten - und vorinstanzlich geschützten - Kombinationstherapie darstellten. Insgesamt sei eine ausnahmsweise Kostenübernahmepflicht gemäss Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV deshalb zu verneinen.
8.
8.1 Gemäss Art. 61 lit. c ATSG stellt das Versicherungsgericht unter Mitwirkung der Parteien die für den Entscheid erheblichen Tatsachen fest; es erhebt die notwendigen Beweise und ist in der Beweiswürdigung frei.
Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet das kantonale Gericht - unter Vorbehalt der Mitwirkungspflichten der Parteien -, von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (so etwa Urteil 8C_773/2008 vom 11. Februar 2009 E. 5.3, in: SVR 2009 EL Nr. 5 S. 17). Massnahmen zur Klärung des rechtserheblichen Sachverhalts müssen vorgenommen oder veranlasst werden, wenn dazu auf Grund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (Urteil I 110/07 vom 25. Juni 2007 E. 4.2.2 mit Hinweisen, in: SVR 2009 IV Nr. 4 S. 6). Rechtserheblich sind dabei alle Tatsachen, von deren Vorliegen es abhängt, ob über den streitigen Anspruch so oder anders zu entscheiden ist (Urteil 8C_592/2012 vom 23. November 2012 E. 5.2, in: SVR 2013 UV Nr. 9 S. 29). In Nachachtung des Untersuchungsgrundsatzes sind etwa weitere Abklärungen vorzunehmen, wenn der festgestellte Sachverhalt unauflösbare Widersprüche enthält oder eine entscheidwesentliche Tatfrage bislang auf einer unvollständigen Beweisgrundlage beantwortet wurde (Urteil 9C_323/2009 vom 14. Juli 2009 E. 3, in: SVR 2009 IV Nr. 56 S. 174; vgl. auch UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 4. Aufl. 2020, N. 107 zu Art. 61 ATSG).
8.2 Die Beachtung des Untersuchungsgrundsatzes und der Beweiswürdigungsregeln nach Art. 61 lit. c ATSG stellt eine Rechtsfrage dar (BGE 132 V 393 E. 3.2 und 4 S. 397 ff.; Urteil 8C_18/2007 vom 1. Februar 2008 E. 1.2.3). Die konkrete Beweiswürdigung wie auch die antizipierte Beweiswürdigung (als Teil derselben; Urteil 5A_453/2007 vom 3. Oktober 2007 E. 3, nicht publ. in: BGE 133 III 638) betreffen Tatfragen, die das Bundesgericht lediglich auf offensichtliche Unrichtigkeit und Rechtsfehlerhaftigkeit hin zu überprüfen befugt ist (Art. 105 Abs. 2 BGG). Unter diesem Blickwinkel lässt sich ein Verzicht der Vorinstanz auf weitere Beweisvorkehren auf Grund antizipierter Beweiswürdigung etwa dann nicht rechtfertigen, wenn eine entscheidwesentliche Tatsache auf unvollständiger Beweisgrundlage - beispielsweise ohne Beizug des notwendigen Fachwissens unabhängiger Experten/Expertinnen, obwohl im Einzelfall unabdingbar - beantwortet wird (vgl. BGE 132 III 83 E. 3.5 S. 88; Urteil I 1051/06 vom 4. Mai 2007 E. 3.3 f., in: SVR 2007 IV Nr. 39 S. 132). Dagegen ändern blosse Zweifel an der Richtigkeit der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung an deren Verbindlichkeitswirkung gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG nichts (Urteile 8C_508/2007 vom 16. Mai 2008 E. 5 und 9C_539/2007 vom 31. Januar 2008 E. 2.2.2 mit Hinweisen).
8.3
8.3.1 Das kantonale Gericht hat auf die im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren durch die beteiligten Parteien eingereichten umfangreichen medizinischen Unterlagen, namentlich die diversen Berichte und Stellungnahmen des Prof. Dr. med. B. vom 14. Dezember 2017, 19., 25. März und 6. Juni 2018 sowie 17. und 18. Juni 2019 und der Vertrauensärztin der Sanitas vom 25. Januar 2018 sowie 27. März und 31. Mai 2019, abgestellt und diese im Lichte der zu beurteilenden Problemstellungen sorgfältig gewürdigt. Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf das Kriterium der fehlenden therapeutischen Alternative, welcher es gemäss Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV für eine ausnahmsweise Kostenübernahme u.a. bedarf. Beachtenswert ist dabei, dass sich die involvierten ärztlichen Fachpersonen - und damit auch die Parteien, die sich in ihren Eingaben im Wesentlichen auf die entsprechenden medizinischen Schlussfolgerungen abstützten - einzig zu den konkret diskutierten Behandlungsmethoden Darzalex-Monotherapie respektive Kombinationstherapien Kyprolis/Dexamethason, Revlimid/Dexamethason sowie Darzalex/Revlimid/Dexamethason äusserten. Die vom BAG letztinstanzlich neu ins Feld geführten anderweitigen Behandlungsansätze waren zu keinem Zeitpunkt Thema des Prozesses und wurden auch vom Krankenversicherer nicht als mögliche Alternativen im Sinne von Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV genannt.
8.3.2 Entgegen der Betrachtungsweise des BAG kann in einer solchen Konstellation von einem kantonalen Versicherungsgericht nicht erwartet werden - und würde der in Art. 61 lit. c ATSG verankerte Untersuchungsgrundsatz überstrapaziert -, ohne jegliche Anhaltspunkte von sich aus nach sämtlichen möglichen Therapieoptionen zu forschen. Setzte man an die Abklärungspflicht einen derartigen Massstab, hiesse dies, dass Gerichte in Fällen wie dem vorliegenden mangels Fachwissens gleichsam systematisch entsprechende Gutachten in Auftrag geben müssten und die am Recht stehenden Krankenversicherer, obgleich über vertrauensärztliche Dienste verfügend und damit mit der Materie vertraut, vollständig entlastet wären, ihrerseits das fachspezifische Argumentation einzubringen. Damit würden somit auch die Mitwirkungspflichten der Parteien, welche den Untersuchungsgrundsatz rechtsprechungsgemäss beschränken (BGE 125 V 193 E. 2 S. 195), ausgehebelt. Zu diesen gehört in erster Linie die Begründungs- und Rügepflicht, die gerade beinhaltet, dass die wesentlichen Tatsachenbehauptungen und -bestreitungen in den Rechtsschriften enthalten sein müssen. Zudem sind an den Untersuchungsgrundsatz geringere Anforderungen zu stellen, wenn die Parteien, wie hier, durch Anwälte respektive ihren Rechtsdienst vertreten sind (BGE 138 V 86 E. 5.2.3 S. 97 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz führte einen doppelten Schriftenwechsel durch, welcher den Parteien erlaubte - und wodurch auch ihr Anspruch auf rechtliches Gehör vollumfänglich gewahrt wurde -, sich beidseitig ausführlich zu äussern. Insbesondere erhielt die Sanitas damit, namentlich konfrontiert mit den eingehenden Berichten des Prof. Dr. med. B., Gelegenheit, zu allfälligen anderweitigen therapeutischen Alternativen Stellung zu nehmen, worauf sie indessen verzichtete. Es bestand für die Vorinstanz demnach keine Veranlassung, zusätzliche Abklärungen bezüglich möglicher weiterer adäquater Therapieformen in die Wege zu leiten. Vielmehr durfte sie die sich stellenden Fragen auf der Basis des von den Parteien offerierten Tatsachenfundaments beurteilen. Dies gilt umso mehr, als keine Hinweise erkennbar waren, wonach dieses hätte lückenhaft sein sollen. Dem kantonalen Gericht kann daher insofern keine Verletzung seiner Pflicht zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vorgeworfen werden.
9.
9.1 Nicht zu folgen ist der Vorinstanz jedoch in Bezug auf die Beurteilung des Wirtschaftlichkeitserfordernisses der fraglichen Kombinationstherapie. Ihre Begründungslinie, wonach in Anbetracht dessen, dass alle drei Medikamente der beantragten Behandlungsform auf der SL aufgeführt seien, eine weitere Wirtschaftlichkeitsprüfung entfalle, zumal bei den Listenmedikamenten die Wirtschaftlichkeitsprüfung in genereller Weise durch das BAG im Rahmen der Aufnahme in die SL vorgenommen und durch Preisfestsetzung sichergestellt worden sei, trifft im Grundsatz - im Rahmen der isolierten Betrachtungsweise - wohl zu (BGE 142 V 478 E. 6.2 S. 485; BGE 136 V 395). Indes lässt sie ausser Acht, worauf das BAG zu Recht hinweist, dass, wie hiervor erwähnt (E. 5.4), das Erfordernis der Wirtschaftlichkeit des Arzneimittels seinen Niederschlag in Fällen wie dem vorliegenden zusätzlich in Art. 71d Abs. 2 KVV gefunden hat. Danach überprüft der Versicherer, ob die von der OKP übernommenen Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum therapeutischen Nutzen stehen.
9.2 Hinsichtlich der Preisfestsetzung gilt es sodann zu beachten, dass gemäss Art. 71a Abs. 2 KVV im Fall von Arzneimitteln, die ausserhalb der Limitierung der SL oder ausserhalb der Fachinformation von Swissmedic abgegeben werden, der Versicherer in Absprache mit der Zulassungsinhaberin die Höhe der Vergütung bestimmt. Der zu vergütende Preis muss dabei unter dem Höchstpreis der SL liegen. Damit wird beabsichtigt, einen Austausch zwischen Zulassungsinhaberin und Versicherer bezüglich der Preisfestsetzung zu bewirken. Die Zulassungsinhaberin soll sich bereit erklären, das von ihr vertriebene Arzneimittel bei entsprechendem Nutzen der Therapie zu einem günstigeren Preis abzugeben. So soll vermieden werden, dass sich die Zulassungsinhaberin grundsätzlich weigert, das Arzneimittel zu einem reduzierten Preis abzugeben, welchen der Versicherer angesichts des zu erwartenden Nutzens der Therapie für angemessen erachtet (im Detail dazu: Ziff. 1.15 der "Änderungen und Kommentar im Wortlaut" des BAG betr. Änderungen der KVV und der KLV per 1. März 2017 [Anpassungen zur Preisfestsetzung nach dem Urteil des Bundesgerichts vom 14. Dezember 2015 und Anpassungen im Bereich der Vergütung von Arzneimitteln im Einzelfall] vom 1. Februar 2017 [abrufbar unter www.bag.admin.ch]).
9.3 Den genannten Preisfestsetzungsregulatorien respektive Mechanismen der Wirtschaftlichkeitsüberprüfung wurde im angefochtenen Entscheid nicht hinreichend Rechnung getragen. Das BAG hält dazu in seiner Beschwerde korrekterweise fest, dass die Wirtschaftlichkeit eines Medikaments anlässlich eines Aufnahmegesuchs in die SL jeweils betreffend der zugelassenen Indikationen überprüft und der Preis entsprechend festgelegt wird. Wird auf der Basis einer Indikationserweiterung durch Swissmedic die Vergütung neuer Indikationen beantragt, prüft das BAG die Wirtschaftlichkeit erneut. Dabei wird die Wirtschaftlichkeit in jeder einzelnen Indikation beurteilt und der Preis des Arzneimittels gegebenenfalls angepasst oder ein indikationsspezifischer Preis festgelegt. Das BAG führt für jede Indikation eine gesonderte Kosten-Nutzen-Beurteilung durch (vgl. BGE 142 V 26). Auch kann die Wirtschaftlichkeitsprüfung, welche das BAG bei der Aufnahme von Arzneimitteln in die SL durchführt, nicht ohne Weiteres mit derjenigen bei der Vergütung im Einzelfall gleichgesetzt werden. Vielmehr gilt hier, wie insbesondere der vorstehende Verweis auf Art. 71a Abs. 2 (in Verbindung mit Art. 71d Abs. 4) KVV zeigt, ein spezielles Preisfestsetzungsverfahren.
9.3.1 Obwohl die Arzneimittel Darzalex, Revlimid und Dexamethason als Monotherapien auf der SL aufgeführt sind, sehen die zugelassenen Indikationen und Limitierungen keine Vergütung der Kombinationstherapie durch die OKP vor. Diese ist zwar bereits durch Swissmedic zugelassen, jedoch noch nicht auf der SL aufgeführt und damit insbesondere noch nicht auf das Kriterium der Wirtschaftlichkeit geprüft. Entgegen der Vorinstanz kann somit nicht bereits auf der Basis des für die jeweiligen Monotherapien der fraglichen Medikamente geltenden Höchstpreises auf den Preis der Kombinationstherapie geschlossen werden. So wurden etwa für anderweitige Kombinationstherapien nach Massgabe von Art. 71a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 71d Abs. 4 KVV indikationsspezifische Preise mit Reduktionen (in Form von Rückvergütungen an die Krankenversicherer) auf den Preis der Monotherapien festgelegt, damit das Kosten-Nutzen-Verhältnis der entsprechenden Therapien erfüllt war. Das Kosten-Nutzen-Verhältnis einer Kombinationstherapie ist mithin nicht vergleichbar mit der Summe der für die Monotherapien festgelegten Preise.
9.3.2 Folglich ist auch die Vergütungshöhe der hier fraglichen Kombination im Sinne des beschriebenen Prozederes zu bestimmen. Dabei hat die Sanitas, an welche die Angelegenheit zurückzuweisen ist, mit den betroffenen Zulassungsinhaberinnen einen Preis auf der Grundlage von Art. 71a Abs. 2 KVV festzulegen, welcher den Nutzen der Therapie angemessen berücksichtigt und eine entsprechende Reduktion zum Höchstpreis der SL vorsieht. Erst hernach lässt sich die Wirtschaftlichkeit der Behandlung in der vorliegenden Konstellation beurteilen.
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de
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Art. 61 lit. c ATSG; Art. 25 Abs. 1 und 2 lit. b, Art. 34 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 und lit. b KVG; Art. 63 Abs. 2, Art. 65, Art. 71a Abs. 1 lit. a und b, Art. 71b Abs. 1, Art. 71c, Art. 71d KVV; Kostenübernahme einer Kombinationstherapie ausserhalb der Spezialitätenliste (SL). Voraussetzungen für die Übernahme einer medikamentösen Therapie, deren Präparate je einzeln auf der SL aufgeführt sind, jedoch nicht in der verwendeten Kombination (off-label-use respektive off-label-limitation-use als Teilbereich des off-label-use; E. 5-7 und 9).
Es kann von einem kantonalen Versicherungsgericht nicht erwartet werden - und würde den in Art. 61 lit. c ATSG verankerten Untersuchungsgrundsatz sprengen -, ohne jegliche Anhaltspunkte von sich aus nach sämtlichen möglichen Therapieoptionen zur Behandlung eines multiplen Myeloms zu forschen (E. 8).
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,056
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146 V 240
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146 V 240
Sachverhalt ab Seite 241
A. Der 1942 geborene A. ist bei der Sanitas Grundversicherungen AG (nachfolgend: Sanitas) obligatorisch krankenpflegeversichert. Seit 2007 leidet er an einem rezidivierenden multiplen Myelom. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2017 ersuchte der behandelnde Arzt Prof. Dr. med. B., Hämatologie FMH, die Sanitas um Kostengutsprache für die Behandlung von A. mittels einer Kombinationstherapie mit Darzalex/Revlimid/Dexamethason. Am 2. März 2018 verfügte der Krankenversicherer, namentlich gestützt auf die Stellungnahme seiner Vertrauensärztin vom 25. Januar 2018, die Leistungsablehnung, da die Voraussetzungen einer ausnahmsweisen Übernahme der Kosten nicht gegeben seien. Dagegen liess A. Einsprache erheben, welcher Berichte des Prof. Dr. med. B. vom 19. und 25. März 2018 beilagen. Am 27. März 2019 äusserte sich die Vertrauensärztin der Sanitas erneut in der Sache, woraufhin Letztere mit Einspracheentscheid vom 29. März 2019 an ihrem abschlägigen Bescheid festhielt.
B. Im dagegen angehobenen Rechtsmittelverfahren reichten die Parteien Berichte und Stellungnahmen des Prof. Dr. med. B. vom 6. Juni 2018 sowie 17. und 18. Juni 2019 und der Vertrauensärztin der Sanitas vom 31. Mai 2019 ein. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die Beschwerde in der Folge mit der Feststellung gut, dass die Sanitas für die Behandlung von A. mit der Kombinationstherapie Darzalex/Revlimid/Dexamethason leistungspflichtig und der angefochtene Einspracheentscheid vom 29. März 2019 aufzuheben sei.
C. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei der Einspracheentscheid der Sanitas vom 29. März 2019 zu bestätigen. Mit der Eingabe werden diverse wissenschaftliche Studien und fachmedizinische Berichte aufgelegt.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen, soweit darauf einzutreten sei; ferner seien die durch den eigens in Auftrag gegebenen beiliegenden Bericht des Prof. Dr. med. B. vom 3. Februar 2020 verursachten Kosten von Fr. 1'750.- im Rahmen der zuzusprechenden Parteientschädigung zu berücksichtigen. Die Sanitas verzichtet auf einen förmlichen Antrag in der Sache.
D. Mit Eingabe vom 25. Mai 2020 lässt A. ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 104 BGG stellen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Sanitas verpflichtete, die Kosten für die Behandlung des Beschwerdegegners mit der Kombinationstherapie Darzalex/Revlimid/Dexamethason zu übernehmen.
5.
5.1 Die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) übernimmt die Kosten für die Leistungen, die der Diagnose oder der Behandlung einer Krankheit und ihrer Folgen dienen (Art. 25 Abs. 1 KVG). Diese Leistungen umfassen unter anderem die ärztlich verordneten Arzneimittel (Art. 25 Abs. 2 lit. b KVG). Ein Arzneimittel im Sinne dieser Bestimmung kann nur sein, was auch ein Arzneimittel im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte ist (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21; GEBHARD EUGSTER, Die obligatorische Krankenpflegeversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 619 Rz. 693).
5.2 Welche Arzneimittel die OKP zu übernehmen hat, ist behördlich festgelegt: Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) erlässt eine Liste der in der Rezeptur verwendeten Präparate, Wirk- und Hilfsstoffe mit Tarif (Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 KVG). Es handelt sich um die sogenannte Arzneimittelliste mit Tarif (ALT), die als Anhang 4 zur Krankenpflege-Leistungsverordnung (KLV) gehört. Das BAG erlässt seinerseits gemäss Art. 52 Abs. 1 lit. b KVG eine Liste der pharmazeutischen Spezialitäten und konfektionierten Arzneimittel mit Preisen (Spezialitätenliste [SL]). Die für die SL geltenden Regeln finden teilweise auf die ALT sinngemäss Anwendung (Art. 63 Abs. 2 KVV [SR 832.102] betreffend Aufnahme in die ALT; Ziff. 1.3 der Allgemeinen Bestimmungen zur ALT). Als Positivlisten haben die ALT und die SL gleichzeitig abschliessenden und verbindlichen Charakter. Auf Grund des in Art. 34 Abs. 1 KVG verankerten Listenprinzips können die Krankenversicherer grundsätzlich nur die darin vorgesehenen Arzneimittel übernehmen (BGE 144 V 333 E. 3.2 S. 336; BGE 139 V 509 E. 4.1 S. 510 f.; BGE 136 V 395 E. 5.1 S. 398 f.; EUGSTER, a.a.O., S. 530 Rz. 407).
5.3 Ein Arzneimittel kann unter den in Art. 65 KVV statuierten Voraussetzungen, welche für die ALT sinngemäss gelten (Art. 63 Abs. 2 KVV), in die SL aufgenommen werden. Ausserhalb dieses Aufnahmeprozederes kann es ausnahmsweise trotzdem durch die OKP vergütet werden, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 71a ff. KVV ("Vergütung von Arzneimitteln im Einzelfall") gegeben sind.
5.3.1 Laut Art. 71a Abs. 1 KVV übernimmt die OKP die Kosten eines in die SL aufgenommenen Arzneimittels für eine Anwendung ausserhalb der vom Institut genehmigten Fachinformation oder ausserhalb der in der SL festgelegten Limitierung, wenn der Einsatz des Arzneimittels eine unerlässliche Voraussetzung für die Durchführung einer anderen von der OKP übernommenen Leistung bildet und diese eindeutig im Vordergrund steht (sog. Behandlungskomplex; lit. a); oder wenn vom Einsatz des Arzneimittels ein grosser therapeutischer Nutzen gegen eine Krankheit erwartet wird, die für die versicherte Person tödlich verlaufen oder schwere und chronische gesundheitliche Beeinträchtigungen nach sich ziehen kann, und wegen fehlender therapeutischer Alternativen keine wirksame und zugelassene Behandlungsmethode verfügbar ist (lit. b).
5.3.2 Nach Art. 71b Abs. 1 KVV übernimmt die OKP die Kosten eines vom Institut zugelassenen verwendungsfertigen Arzneimittels, das nicht in die SL aufgenommen ist, für eine Anwendung innerhalb oder ausserhalb der Fachinformation, wenn die Voraussetzungen nach Art. 71a Abs. 1 lit. a oder b KVV erfüllt sind.
5.3.3 Mit der Übernahme der Kosten eines vom Institut nicht zugelassenen importierten Arzneimittels befasst sich Art. 71c KVV.
5.4 Im Rahmen der in Art. 71a ff. KVV geregelten Vergütung im Einzelfall wird somit danach unterschieden, ob ein Arzneimittel in der Schweiz zugelassen ist (Art. 71a und 71b KVV) oder nicht und entsprechend auch nicht vertrieben wird (Art. 71c KVV). Im ersten Fall (in der Schweiz zugelassenes Arzneimittel) wird weiter danach differenziert, ob das Arzneimittel in der SL gelistet ist (Art. 71a KVV) oder nicht (Art. 71b KVV).
Für alle drei Konstellationen gilt ferner gemäss Art. 71d KVV das Folgende: Die OKP übernimmt die Kosten des Arzneimittels nur auf besondere Gutsprache des Versicherers nach vorgängiger vertrauensärztlicher Konsultation (Abs. 1). Der Versicherer überprüft, ob die von der OKP übernommenen Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum therapeutischen Nutzen stehen (Abs. 2). Ist das Gesuch um Kostengutsprache vollständig, entscheidet der Versicherer innert zwei Wochen darüber (Abs. 3). Der Leistungserbringer stellt dem Versicherer die effektiven Kosten in Rechnung. Bei Arzneimitteln nach Art. 71a KVV wird der Höchstpreis der SL in Rechnung gestellt, bei Arzneimitteln nach den Art. 71b und 71c KVV der Preis, zu dem das Arzneimittel vom Leistungserbringer bezogen wurde, zuzüglich des Vertriebsanteils nach Art. 67 Abs. 1quater KVV und der Mehrwertsteuer (Abs. 4).
6.
6.1 Nach den unbestrittenen - und daher mangels offensichtlicher Fehlerhaftigkeit für das Bundesgericht verbindlichen (nicht publ. E. 3) - vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen sind alle drei Präparate der beantragten Kombinationstherapie auf der SL aufgeführt. Für das Präparat Dexamethason ist keine Limitierung vorgesehen. Die Limitierung für Revlimid sieht u.a. eine Kombination mit Dexamethason zur Behandlung von multiplen Myelomen vor, die wenigstens eine vorangegangene Therapie erhalten haben. Was das Präparat Darzalex anbelangt, wird unter der bis 28. Februar 2022 befristeten Limitierung festgehalten, dass dieses nur als Monotherapie Anwendung findet zur Behandlung von auf die letzte Therapie refraktäre Patienten in der vierten Linie des multiplen Myeloms, bei Patienten die mindestens drei frühere Therapielinien erhalten haben einschliesslich > 1 Proteasomen-Inhibitors und > 1 immunmodulatorischen Wirkstoffs und noch nie mit Darzalex behandelt wurden oder als Monotherapie zur Behandlung von auf die letzte Therapie refraktäre Patienten in der vierten Linie des multiplen Myeloms bei Patienten, die gegenüber > 1 Proteasomen-Inhibitors und immunmodulatorischen Wirkstoff doppel-refraktär waren und noch nie mit Darzalex behandelt wurden.
6.2 Es finden sich somit alle drei Präparate auf der SL und werden zur Behandlung von Patienten mit multiplen Myelomen eingesetzt. Die Kombination sämtlicher Präparate ist allerdings in der SL nicht vorgesehen und hinsichtlich des Wirkstoffs Darzalex wird explizit die Monotherapie stipuliert. Die vom Beschwerdegegner beantragte Kombinationstherapie würde daher im sog. off-label-use verwendet ([vgl. etwa BGE 136 V 395 E. 5.2 S. 399] respektive im off-label-limitation-use als Teilbereich des off-label-use).
Bei einem derartigen off-label-use besteht grundsätzlich keine Kostenübernahmepflicht durch die OKP. Sie liegt - wie vorstehend dargelegt - nur ausnahmsweise vor, sofern die Voraussetzungen von Art. 71a KVV erfüllt sind. So kann ein off-label-use zur Pflichtleistung werden, wenn gemäss Abs. 1 lit. b der Bestimmung für eine Krankheit, die für die versicherte Person tödlich verlaufen oder schwere und chronische gesundheitliche Probleme nach sich ziehen kann, wegen fehlender therapeutischer Alternativen keine andere wirksame Behandlungsmethode verfügbar ist und das eingesetzte Arzneimittel einen hohen therapeutischen Nutzen hat (E. 5.3.1 hiervor).
6.2.1 Die fehlende Behandlungsalternative ist generell dort zu bejahen, wo der off-label-use medizinisch ein wesentlich besseres Risiko-Nutzen-Verhältnis verspricht als regulär zugelassene Alternativen. Das Kriterium ist damit erfüllt, wenn zwar eine Behandlungsalternative besteht, diese aber gegenüber einer Anwendung im off-label-use so deutlich unterlegen ist, dass ein hoher therapeutischer Nutzen begründet wird (EUGSTER, a.a.O., S. 534 Rz. 419).
6.2.2 Die Frage, ob ein hoher therapeutischer Nutzen im Sinne der genannten Bestimmung vorliegt, ist sowohl in allgemeiner Weise als auch bezogen auf den konkreten Einzelfall zu beurteilen (BGE 139 V 375 E. 4.4 am Ende S. 378). Der Nutzen kann sodann kurativer oder palliativer Natur sein (EUGSTER, a.a.O., S. 534 Rz. 420). Der Begriff des hohen therapeutischen Nutzens orientiert sich an der gleichlautenden Voraussetzung für eine befristete Bewilligung nicht zugelassener Arzneimittel im Sinne von aArt. 9 Abs. 4 HMG (Absatz aufgehoben per 1. Januar 2019) respektive neu Art. 9a HMG. Eine solche Zulassung setzt nach Art. 19 Abs. 1 lit. c der Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 22. Juni 2006 über die vereinfachte Zulassung von Arzneimitteln und die Zulassung von Arzneimitteln im Meldeverfahren (VAZV; SR 812.212.23) voraus, dass Zwischenergebnisse von klinischen Studien vorliegen, die darauf hinweisen, dass von der Anwendung ein grosser therapeutischer Nutzen zu erwarten ist (BGE 136 V 395 E. 6.5 S. 402 mit Hinweisen; Urteil 9C_785/2011 vom 25. April 2012 E. 2.1.2.2, in: SVR 2012 KV Nr. 20 S. 71). Es reichen ferner auch anderweitige veröffentlichte Erkenntnisse aus, die wissenschaftlich nachprüfbare Aussagen über die Wirksamkeit des in Frage stehenden Arzneimittels im neuen Anwendungsbereich zulassen und auf Grund derer in den einschlägigen Fachkreisen Konsens über einen voraussichtlich hohen therapeutischen Nutzen besteht (vgl. EUGSTER, a.a.O., S. 535 Rz. 420). Es müssen in rechtlicher Hinsicht somit nicht bereits die (höheren) Voraussetzungen für eine Aufnahme in die SL erfüllt sein (BGE 136 V 395 E. 6.5 S. 402).
7.
7.1 Der Beschwerdegegner leidet an einem erstmals 2007 diagnostizierten multiplen Myelom und damit - unstreitig - an einer Krankheit, die tödlich verlaufen kann. Sodann hat er, wie ärztlicherseits aufgezeigt und ebenfalls von keiner Seite in Frage gestellt, als mehrfach vorbehandelt zu gelten.
Das kantonale Gericht ist vor diesem Hintergrund mit Blick auf die zu prüfenden therapeutischen Behandlungsalternativen zum Schluss gelangt, dass die bereits bewilligte und durchgeführte Kombinationstherapie mit Kyprolis/Dexamethason mangels nicht mehr bestehender Wirksamkeit keine solche darstelle. Auch diesbezüglich besteht Einigkeit unter den Verfahrensbeteiligten. Sodann erwog die Vorinstanz gestützt auf die medizinische Aktenlage, namentlich die Berichte des Prof. Dr. med. B. vom 14. Dezember 2017 und 25. März 2018, die auf der SL aufgeführte Darzalex-Monotherapie bilde in Anbetracht der Gesamtsituation des Versicherten mit vorliegender Progression der Krankheit und damit zu rechnenden einhergehenden massiven irreversiblen gesundheitlichen Schäden auf Grund ihrer geringen Ansprechrate und eines erheblich tieferen PFS (progression free survival [progressionsfreies Überleben]) im Vergleich zur beantragten Kombinationstherapie mit Darzalex/Revlimid/Dexamethason keine valable Behandlungsalternative im Sinne von Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV.
Als erfüllt betrachtete die Vorinstanz ferner auf der Basis der Ausführungen des Prof. Dr. med. B. vom 25. März 2018 - mit dem darin enthaltenen Verweis auf die Pollux-Studie - das Kriterium des hohen therapeutischen Nutzens sowohl in allgemeiner Hinsicht als auch bezogen auf den vorliegend zu prüfenden Einzelfall. Zu den entsprechenden fachärztlichen Erkenntnissen hätten sich - so das kantonale Gericht - weder die Sanitas noch deren Vertrauensärztin geäussert. Nach dem Dargelegten sei schliesslich auch das Kriterium des angemessenen Verhältnisses der zu übernehmenden Kosten zum therapeutischen Nutzen ohne Weiteres zu bejahen (BGE 136 V 395 E. 7.4 S. 407 f.). Eine weitere Wirtschaftlichkeitsprüfung entfalle, da alle drei Medikamente der beantragten Kombinationstherapie bereits auf der SL gelistet seien und eine solche deshalb in genereller Weise bei deren Aufnahme in die SL vorgenommen und durch die Preisfestsetzung sichergestellt worden sei.
7.2 Das beschwerdeführende BAG rügt letztinstanzlich eine fehlerhafte und unvollständige Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz. Es macht im Wesentlichen geltend, es handle sich um einen komplexen und anspruchsvollen Fall, welcher vertieftes medizinisches Fachwissen erfordere. Für die Klärung der Fragestellung, insbesondere ob die Voraussetzungen für eine Vergütung im Einzelfall gegeben seien, habe sich das kantonale Gericht einzig auf den vom Beschwerdegegner vorgebrachten Sachverhalt gestützt. Damit sei es seiner Pflicht zur Abklärung und Festlegung des rechtsrelevanten Sachverhalts nicht genügend nachgekommen. Es hätte im Speziellen erkennen müssen, dass neben den erwähnten Alternativen Darzalex und Kyprolis/Dexamethason noch weitere durch die OKP vergütete und gleichwertige Therapiealternativen zur Behandlung des multiplen Myeloms bestünden. Wenn der Vorinstanz das notwendige medizinische Fachwissen dazu gefehlt habe, hätte sie für eine vollständige Sachverhaltsfeststellung die Expertise eines Sachverständigen auf diesem Gebiet einholen müssen. Für einen solchen wäre es ohne Weiteres erkennbar gewesen, dass neben den genannten Alternativen noch eine Vielzahl von anderen zugelassenen, wirksamen und auf der SL gelisteten Therapiealternativen für das multiple Myelom in der Schweiz auf dem Markt sei. Auch entbinde der Hinweis des kantonalen Gerichts, dass sich die Sanitas und deren Vertrauensärztin zu gewissen Fakten nicht geäussert hätten, dieses nicht von seiner Pflicht, den rechtserheblichen Sachverhalt umfassend und vollständig abzuklären. Vor dem Bundesgericht würden, so das BAG im Weiteren, eine Vielzahl von kassenpflichtigen Behandlungen aufgezeigt, die Therapiealternativen zur beantragten - und vorinstanzlich geschützten - Kombinationstherapie darstellten. Insgesamt sei eine ausnahmsweise Kostenübernahmepflicht gemäss Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV deshalb zu verneinen.
8.
8.1 Gemäss Art. 61 lit. c ATSG stellt das Versicherungsgericht unter Mitwirkung der Parteien die für den Entscheid erheblichen Tatsachen fest; es erhebt die notwendigen Beweise und ist in der Beweiswürdigung frei.
Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet das kantonale Gericht - unter Vorbehalt der Mitwirkungspflichten der Parteien -, von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (so etwa Urteil 8C_773/2008 vom 11. Februar 2009 E. 5.3, in: SVR 2009 EL Nr. 5 S. 17). Massnahmen zur Klärung des rechtserheblichen Sachverhalts müssen vorgenommen oder veranlasst werden, wenn dazu auf Grund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (Urteil I 110/07 vom 25. Juni 2007 E. 4.2.2 mit Hinweisen, in: SVR 2009 IV Nr. 4 S. 6). Rechtserheblich sind dabei alle Tatsachen, von deren Vorliegen es abhängt, ob über den streitigen Anspruch so oder anders zu entscheiden ist (Urteil 8C_592/2012 vom 23. November 2012 E. 5.2, in: SVR 2013 UV Nr. 9 S. 29). In Nachachtung des Untersuchungsgrundsatzes sind etwa weitere Abklärungen vorzunehmen, wenn der festgestellte Sachverhalt unauflösbare Widersprüche enthält oder eine entscheidwesentliche Tatfrage bislang auf einer unvollständigen Beweisgrundlage beantwortet wurde (Urteil 9C_323/2009 vom 14. Juli 2009 E. 3, in: SVR 2009 IV Nr. 56 S. 174; vgl. auch UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 4. Aufl. 2020, N. 107 zu Art. 61 ATSG).
8.2 Die Beachtung des Untersuchungsgrundsatzes und der Beweiswürdigungsregeln nach Art. 61 lit. c ATSG stellt eine Rechtsfrage dar (BGE 132 V 393 E. 3.2 und 4 S. 397 ff.; Urteil 8C_18/2007 vom 1. Februar 2008 E. 1.2.3). Die konkrete Beweiswürdigung wie auch die antizipierte Beweiswürdigung (als Teil derselben; Urteil 5A_453/2007 vom 3. Oktober 2007 E. 3, nicht publ. in: BGE 133 III 638) betreffen Tatfragen, die das Bundesgericht lediglich auf offensichtliche Unrichtigkeit und Rechtsfehlerhaftigkeit hin zu überprüfen befugt ist (Art. 105 Abs. 2 BGG). Unter diesem Blickwinkel lässt sich ein Verzicht der Vorinstanz auf weitere Beweisvorkehren auf Grund antizipierter Beweiswürdigung etwa dann nicht rechtfertigen, wenn eine entscheidwesentliche Tatsache auf unvollständiger Beweisgrundlage - beispielsweise ohne Beizug des notwendigen Fachwissens unabhängiger Experten/Expertinnen, obwohl im Einzelfall unabdingbar - beantwortet wird (vgl. BGE 132 III 83 E. 3.5 S. 88; Urteil I 1051/06 vom 4. Mai 2007 E. 3.3 f., in: SVR 2007 IV Nr. 39 S. 132). Dagegen ändern blosse Zweifel an der Richtigkeit der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung an deren Verbindlichkeitswirkung gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG nichts (Urteile 8C_508/2007 vom 16. Mai 2008 E. 5 und 9C_539/2007 vom 31. Januar 2008 E. 2.2.2 mit Hinweisen).
8.3
8.3.1 Das kantonale Gericht hat auf die im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren durch die beteiligten Parteien eingereichten umfangreichen medizinischen Unterlagen, namentlich die diversen Berichte und Stellungnahmen des Prof. Dr. med. B. vom 14. Dezember 2017, 19., 25. März und 6. Juni 2018 sowie 17. und 18. Juni 2019 und der Vertrauensärztin der Sanitas vom 25. Januar 2018 sowie 27. März und 31. Mai 2019, abgestellt und diese im Lichte der zu beurteilenden Problemstellungen sorgfältig gewürdigt. Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf das Kriterium der fehlenden therapeutischen Alternative, welcher es gemäss Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV für eine ausnahmsweise Kostenübernahme u.a. bedarf. Beachtenswert ist dabei, dass sich die involvierten ärztlichen Fachpersonen - und damit auch die Parteien, die sich in ihren Eingaben im Wesentlichen auf die entsprechenden medizinischen Schlussfolgerungen abstützten - einzig zu den konkret diskutierten Behandlungsmethoden Darzalex-Monotherapie respektive Kombinationstherapien Kyprolis/Dexamethason, Revlimid/Dexamethason sowie Darzalex/Revlimid/Dexamethason äusserten. Die vom BAG letztinstanzlich neu ins Feld geführten anderweitigen Behandlungsansätze waren zu keinem Zeitpunkt Thema des Prozesses und wurden auch vom Krankenversicherer nicht als mögliche Alternativen im Sinne von Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV genannt.
8.3.2 Entgegen der Betrachtungsweise des BAG kann in einer solchen Konstellation von einem kantonalen Versicherungsgericht nicht erwartet werden - und würde der in Art. 61 lit. c ATSG verankerte Untersuchungsgrundsatz überstrapaziert -, ohne jegliche Anhaltspunkte von sich aus nach sämtlichen möglichen Therapieoptionen zu forschen. Setzte man an die Abklärungspflicht einen derartigen Massstab, hiesse dies, dass Gerichte in Fällen wie dem vorliegenden mangels Fachwissens gleichsam systematisch entsprechende Gutachten in Auftrag geben müssten und die am Recht stehenden Krankenversicherer, obgleich über vertrauensärztliche Dienste verfügend und damit mit der Materie vertraut, vollständig entlastet wären, ihrerseits das fachspezifische Argumentation einzubringen. Damit würden somit auch die Mitwirkungspflichten der Parteien, welche den Untersuchungsgrundsatz rechtsprechungsgemäss beschränken (BGE 125 V 193 E. 2 S. 195), ausgehebelt. Zu diesen gehört in erster Linie die Begründungs- und Rügepflicht, die gerade beinhaltet, dass die wesentlichen Tatsachenbehauptungen und -bestreitungen in den Rechtsschriften enthalten sein müssen. Zudem sind an den Untersuchungsgrundsatz geringere Anforderungen zu stellen, wenn die Parteien, wie hier, durch Anwälte respektive ihren Rechtsdienst vertreten sind (BGE 138 V 86 E. 5.2.3 S. 97 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz führte einen doppelten Schriftenwechsel durch, welcher den Parteien erlaubte - und wodurch auch ihr Anspruch auf rechtliches Gehör vollumfänglich gewahrt wurde -, sich beidseitig ausführlich zu äussern. Insbesondere erhielt die Sanitas damit, namentlich konfrontiert mit den eingehenden Berichten des Prof. Dr. med. B., Gelegenheit, zu allfälligen anderweitigen therapeutischen Alternativen Stellung zu nehmen, worauf sie indessen verzichtete. Es bestand für die Vorinstanz demnach keine Veranlassung, zusätzliche Abklärungen bezüglich möglicher weiterer adäquater Therapieformen in die Wege zu leiten. Vielmehr durfte sie die sich stellenden Fragen auf der Basis des von den Parteien offerierten Tatsachenfundaments beurteilen. Dies gilt umso mehr, als keine Hinweise erkennbar waren, wonach dieses hätte lückenhaft sein sollen. Dem kantonalen Gericht kann daher insofern keine Verletzung seiner Pflicht zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vorgeworfen werden.
9.
9.1 Nicht zu folgen ist der Vorinstanz jedoch in Bezug auf die Beurteilung des Wirtschaftlichkeitserfordernisses der fraglichen Kombinationstherapie. Ihre Begründungslinie, wonach in Anbetracht dessen, dass alle drei Medikamente der beantragten Behandlungsform auf der SL aufgeführt seien, eine weitere Wirtschaftlichkeitsprüfung entfalle, zumal bei den Listenmedikamenten die Wirtschaftlichkeitsprüfung in genereller Weise durch das BAG im Rahmen der Aufnahme in die SL vorgenommen und durch Preisfestsetzung sichergestellt worden sei, trifft im Grundsatz - im Rahmen der isolierten Betrachtungsweise - wohl zu (BGE 142 V 478 E. 6.2 S. 485; BGE 136 V 395). Indes lässt sie ausser Acht, worauf das BAG zu Recht hinweist, dass, wie hiervor erwähnt (E. 5.4), das Erfordernis der Wirtschaftlichkeit des Arzneimittels seinen Niederschlag in Fällen wie dem vorliegenden zusätzlich in Art. 71d Abs. 2 KVV gefunden hat. Danach überprüft der Versicherer, ob die von der OKP übernommenen Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum therapeutischen Nutzen stehen.
9.2 Hinsichtlich der Preisfestsetzung gilt es sodann zu beachten, dass gemäss Art. 71a Abs. 2 KVV im Fall von Arzneimitteln, die ausserhalb der Limitierung der SL oder ausserhalb der Fachinformation von Swissmedic abgegeben werden, der Versicherer in Absprache mit der Zulassungsinhaberin die Höhe der Vergütung bestimmt. Der zu vergütende Preis muss dabei unter dem Höchstpreis der SL liegen. Damit wird beabsichtigt, einen Austausch zwischen Zulassungsinhaberin und Versicherer bezüglich der Preisfestsetzung zu bewirken. Die Zulassungsinhaberin soll sich bereit erklären, das von ihr vertriebene Arzneimittel bei entsprechendem Nutzen der Therapie zu einem günstigeren Preis abzugeben. So soll vermieden werden, dass sich die Zulassungsinhaberin grundsätzlich weigert, das Arzneimittel zu einem reduzierten Preis abzugeben, welchen der Versicherer angesichts des zu erwartenden Nutzens der Therapie für angemessen erachtet (im Detail dazu: Ziff. 1.15 der "Änderungen und Kommentar im Wortlaut" des BAG betr. Änderungen der KVV und der KLV per 1. März 2017 [Anpassungen zur Preisfestsetzung nach dem Urteil des Bundesgerichts vom 14. Dezember 2015 und Anpassungen im Bereich der Vergütung von Arzneimitteln im Einzelfall] vom 1. Februar 2017 [abrufbar unter www.bag.admin.ch]).
9.3 Den genannten Preisfestsetzungsregulatorien respektive Mechanismen der Wirtschaftlichkeitsüberprüfung wurde im angefochtenen Entscheid nicht hinreichend Rechnung getragen. Das BAG hält dazu in seiner Beschwerde korrekterweise fest, dass die Wirtschaftlichkeit eines Medikaments anlässlich eines Aufnahmegesuchs in die SL jeweils betreffend der zugelassenen Indikationen überprüft und der Preis entsprechend festgelegt wird. Wird auf der Basis einer Indikationserweiterung durch Swissmedic die Vergütung neuer Indikationen beantragt, prüft das BAG die Wirtschaftlichkeit erneut. Dabei wird die Wirtschaftlichkeit in jeder einzelnen Indikation beurteilt und der Preis des Arzneimittels gegebenenfalls angepasst oder ein indikationsspezifischer Preis festgelegt. Das BAG führt für jede Indikation eine gesonderte Kosten-Nutzen-Beurteilung durch (vgl. BGE 142 V 26). Auch kann die Wirtschaftlichkeitsprüfung, welche das BAG bei der Aufnahme von Arzneimitteln in die SL durchführt, nicht ohne Weiteres mit derjenigen bei der Vergütung im Einzelfall gleichgesetzt werden. Vielmehr gilt hier, wie insbesondere der vorstehende Verweis auf Art. 71a Abs. 2 (in Verbindung mit Art. 71d Abs. 4) KVV zeigt, ein spezielles Preisfestsetzungsverfahren.
9.3.1 Obwohl die Arzneimittel Darzalex, Revlimid und Dexamethason als Monotherapien auf der SL aufgeführt sind, sehen die zugelassenen Indikationen und Limitierungen keine Vergütung der Kombinationstherapie durch die OKP vor. Diese ist zwar bereits durch Swissmedic zugelassen, jedoch noch nicht auf der SL aufgeführt und damit insbesondere noch nicht auf das Kriterium der Wirtschaftlichkeit geprüft. Entgegen der Vorinstanz kann somit nicht bereits auf der Basis des für die jeweiligen Monotherapien der fraglichen Medikamente geltenden Höchstpreises auf den Preis der Kombinationstherapie geschlossen werden. So wurden etwa für anderweitige Kombinationstherapien nach Massgabe von Art. 71a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 71d Abs. 4 KVV indikationsspezifische Preise mit Reduktionen (in Form von Rückvergütungen an die Krankenversicherer) auf den Preis der Monotherapien festgelegt, damit das Kosten-Nutzen-Verhältnis der entsprechenden Therapien erfüllt war. Das Kosten-Nutzen-Verhältnis einer Kombinationstherapie ist mithin nicht vergleichbar mit der Summe der für die Monotherapien festgelegten Preise.
9.3.2 Folglich ist auch die Vergütungshöhe der hier fraglichen Kombination im Sinne des beschriebenen Prozederes zu bestimmen. Dabei hat die Sanitas, an welche die Angelegenheit zurückzuweisen ist, mit den betroffenen Zulassungsinhaberinnen einen Preis auf der Grundlage von Art. 71a Abs. 2 KVV festzulegen, welcher den Nutzen der Therapie angemessen berücksichtigt und eine entsprechende Reduktion zum Höchstpreis der SL vorsieht. Erst hernach lässt sich die Wirtschaftlichkeit der Behandlung in der vorliegenden Konstellation beurteilen.
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de
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Art. 61 let. c LPGA; art. 25 al. 1 et 2 let. b, art. 34 al. 1, art. 52 al. 1 let. a ch. 1 et let. b LAMal; art. 63 al. 2, art. 65, art. 71a al. 1 let. a et b, art. 71b al. 1, art. 71c, art. 71d OAMal; prise en charge d'une thérapie combinée ne figurant pas dans la liste des spécialités (LS). Conditions auxquelles est soumise la prise en charge d'une thérapie médicamenteuse dont les préparations sont admises individuellement dans la LS, mais pas sous la forme de la combinaison employée (off-label-use respectivement off-label-limitation-use en tant que domaine particulier d'un off-label-use; consid. 5-7 et 9).
On ne saurait exiger d'un tribunal cantonal des assurances - et cela sortirait du cadre du principe de la maxime inquisitoire prévu à l'art. 61 let. c LPGA - qu'il recherche de lui-même, sans éléments concrets, toutes les options thérapeutiques possibles pour le traitement d'un myélome multiple (consid. 8).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 V 240
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146 V 240
Sachverhalt ab Seite 241
A. Der 1942 geborene A. ist bei der Sanitas Grundversicherungen AG (nachfolgend: Sanitas) obligatorisch krankenpflegeversichert. Seit 2007 leidet er an einem rezidivierenden multiplen Myelom. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2017 ersuchte der behandelnde Arzt Prof. Dr. med. B., Hämatologie FMH, die Sanitas um Kostengutsprache für die Behandlung von A. mittels einer Kombinationstherapie mit Darzalex/Revlimid/Dexamethason. Am 2. März 2018 verfügte der Krankenversicherer, namentlich gestützt auf die Stellungnahme seiner Vertrauensärztin vom 25. Januar 2018, die Leistungsablehnung, da die Voraussetzungen einer ausnahmsweisen Übernahme der Kosten nicht gegeben seien. Dagegen liess A. Einsprache erheben, welcher Berichte des Prof. Dr. med. B. vom 19. und 25. März 2018 beilagen. Am 27. März 2019 äusserte sich die Vertrauensärztin der Sanitas erneut in der Sache, woraufhin Letztere mit Einspracheentscheid vom 29. März 2019 an ihrem abschlägigen Bescheid festhielt.
B. Im dagegen angehobenen Rechtsmittelverfahren reichten die Parteien Berichte und Stellungnahmen des Prof. Dr. med. B. vom 6. Juni 2018 sowie 17. und 18. Juni 2019 und der Vertrauensärztin der Sanitas vom 31. Mai 2019 ein. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die Beschwerde in der Folge mit der Feststellung gut, dass die Sanitas für die Behandlung von A. mit der Kombinationstherapie Darzalex/Revlimid/Dexamethason leistungspflichtig und der angefochtene Einspracheentscheid vom 29. März 2019 aufzuheben sei.
C. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei der Einspracheentscheid der Sanitas vom 29. März 2019 zu bestätigen. Mit der Eingabe werden diverse wissenschaftliche Studien und fachmedizinische Berichte aufgelegt.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde schliessen, soweit darauf einzutreten sei; ferner seien die durch den eigens in Auftrag gegebenen beiliegenden Bericht des Prof. Dr. med. B. vom 3. Februar 2020 verursachten Kosten von Fr. 1'750.- im Rahmen der zuzusprechenden Parteientschädigung zu berücksichtigen. Die Sanitas verzichtet auf einen förmlichen Antrag in der Sache.
D. Mit Eingabe vom 25. Mai 2020 lässt A. ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 104 BGG stellen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Sanitas verpflichtete, die Kosten für die Behandlung des Beschwerdegegners mit der Kombinationstherapie Darzalex/Revlimid/Dexamethason zu übernehmen.
5.
5.1 Die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) übernimmt die Kosten für die Leistungen, die der Diagnose oder der Behandlung einer Krankheit und ihrer Folgen dienen (Art. 25 Abs. 1 KVG). Diese Leistungen umfassen unter anderem die ärztlich verordneten Arzneimittel (Art. 25 Abs. 2 lit. b KVG). Ein Arzneimittel im Sinne dieser Bestimmung kann nur sein, was auch ein Arzneimittel im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte ist (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21; GEBHARD EUGSTER, Die obligatorische Krankenpflegeversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 619 Rz. 693).
5.2 Welche Arzneimittel die OKP zu übernehmen hat, ist behördlich festgelegt: Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) erlässt eine Liste der in der Rezeptur verwendeten Präparate, Wirk- und Hilfsstoffe mit Tarif (Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 KVG). Es handelt sich um die sogenannte Arzneimittelliste mit Tarif (ALT), die als Anhang 4 zur Krankenpflege-Leistungsverordnung (KLV) gehört. Das BAG erlässt seinerseits gemäss Art. 52 Abs. 1 lit. b KVG eine Liste der pharmazeutischen Spezialitäten und konfektionierten Arzneimittel mit Preisen (Spezialitätenliste [SL]). Die für die SL geltenden Regeln finden teilweise auf die ALT sinngemäss Anwendung (Art. 63 Abs. 2 KVV [SR 832.102] betreffend Aufnahme in die ALT; Ziff. 1.3 der Allgemeinen Bestimmungen zur ALT). Als Positivlisten haben die ALT und die SL gleichzeitig abschliessenden und verbindlichen Charakter. Auf Grund des in Art. 34 Abs. 1 KVG verankerten Listenprinzips können die Krankenversicherer grundsätzlich nur die darin vorgesehenen Arzneimittel übernehmen (BGE 144 V 333 E. 3.2 S. 336; BGE 139 V 509 E. 4.1 S. 510 f.; BGE 136 V 395 E. 5.1 S. 398 f.; EUGSTER, a.a.O., S. 530 Rz. 407).
5.3 Ein Arzneimittel kann unter den in Art. 65 KVV statuierten Voraussetzungen, welche für die ALT sinngemäss gelten (Art. 63 Abs. 2 KVV), in die SL aufgenommen werden. Ausserhalb dieses Aufnahmeprozederes kann es ausnahmsweise trotzdem durch die OKP vergütet werden, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 71a ff. KVV ("Vergütung von Arzneimitteln im Einzelfall") gegeben sind.
5.3.1 Laut Art. 71a Abs. 1 KVV übernimmt die OKP die Kosten eines in die SL aufgenommenen Arzneimittels für eine Anwendung ausserhalb der vom Institut genehmigten Fachinformation oder ausserhalb der in der SL festgelegten Limitierung, wenn der Einsatz des Arzneimittels eine unerlässliche Voraussetzung für die Durchführung einer anderen von der OKP übernommenen Leistung bildet und diese eindeutig im Vordergrund steht (sog. Behandlungskomplex; lit. a); oder wenn vom Einsatz des Arzneimittels ein grosser therapeutischer Nutzen gegen eine Krankheit erwartet wird, die für die versicherte Person tödlich verlaufen oder schwere und chronische gesundheitliche Beeinträchtigungen nach sich ziehen kann, und wegen fehlender therapeutischer Alternativen keine wirksame und zugelassene Behandlungsmethode verfügbar ist (lit. b).
5.3.2 Nach Art. 71b Abs. 1 KVV übernimmt die OKP die Kosten eines vom Institut zugelassenen verwendungsfertigen Arzneimittels, das nicht in die SL aufgenommen ist, für eine Anwendung innerhalb oder ausserhalb der Fachinformation, wenn die Voraussetzungen nach Art. 71a Abs. 1 lit. a oder b KVV erfüllt sind.
5.3.3 Mit der Übernahme der Kosten eines vom Institut nicht zugelassenen importierten Arzneimittels befasst sich Art. 71c KVV.
5.4 Im Rahmen der in Art. 71a ff. KVV geregelten Vergütung im Einzelfall wird somit danach unterschieden, ob ein Arzneimittel in der Schweiz zugelassen ist (Art. 71a und 71b KVV) oder nicht und entsprechend auch nicht vertrieben wird (Art. 71c KVV). Im ersten Fall (in der Schweiz zugelassenes Arzneimittel) wird weiter danach differenziert, ob das Arzneimittel in der SL gelistet ist (Art. 71a KVV) oder nicht (Art. 71b KVV).
Für alle drei Konstellationen gilt ferner gemäss Art. 71d KVV das Folgende: Die OKP übernimmt die Kosten des Arzneimittels nur auf besondere Gutsprache des Versicherers nach vorgängiger vertrauensärztlicher Konsultation (Abs. 1). Der Versicherer überprüft, ob die von der OKP übernommenen Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum therapeutischen Nutzen stehen (Abs. 2). Ist das Gesuch um Kostengutsprache vollständig, entscheidet der Versicherer innert zwei Wochen darüber (Abs. 3). Der Leistungserbringer stellt dem Versicherer die effektiven Kosten in Rechnung. Bei Arzneimitteln nach Art. 71a KVV wird der Höchstpreis der SL in Rechnung gestellt, bei Arzneimitteln nach den Art. 71b und 71c KVV der Preis, zu dem das Arzneimittel vom Leistungserbringer bezogen wurde, zuzüglich des Vertriebsanteils nach Art. 67 Abs. 1quater KVV und der Mehrwertsteuer (Abs. 4).
6.
6.1 Nach den unbestrittenen - und daher mangels offensichtlicher Fehlerhaftigkeit für das Bundesgericht verbindlichen (nicht publ. E. 3) - vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen sind alle drei Präparate der beantragten Kombinationstherapie auf der SL aufgeführt. Für das Präparat Dexamethason ist keine Limitierung vorgesehen. Die Limitierung für Revlimid sieht u.a. eine Kombination mit Dexamethason zur Behandlung von multiplen Myelomen vor, die wenigstens eine vorangegangene Therapie erhalten haben. Was das Präparat Darzalex anbelangt, wird unter der bis 28. Februar 2022 befristeten Limitierung festgehalten, dass dieses nur als Monotherapie Anwendung findet zur Behandlung von auf die letzte Therapie refraktäre Patienten in der vierten Linie des multiplen Myeloms, bei Patienten die mindestens drei frühere Therapielinien erhalten haben einschliesslich > 1 Proteasomen-Inhibitors und > 1 immunmodulatorischen Wirkstoffs und noch nie mit Darzalex behandelt wurden oder als Monotherapie zur Behandlung von auf die letzte Therapie refraktäre Patienten in der vierten Linie des multiplen Myeloms bei Patienten, die gegenüber > 1 Proteasomen-Inhibitors und immunmodulatorischen Wirkstoff doppel-refraktär waren und noch nie mit Darzalex behandelt wurden.
6.2 Es finden sich somit alle drei Präparate auf der SL und werden zur Behandlung von Patienten mit multiplen Myelomen eingesetzt. Die Kombination sämtlicher Präparate ist allerdings in der SL nicht vorgesehen und hinsichtlich des Wirkstoffs Darzalex wird explizit die Monotherapie stipuliert. Die vom Beschwerdegegner beantragte Kombinationstherapie würde daher im sog. off-label-use verwendet ([vgl. etwa BGE 136 V 395 E. 5.2 S. 399] respektive im off-label-limitation-use als Teilbereich des off-label-use).
Bei einem derartigen off-label-use besteht grundsätzlich keine Kostenübernahmepflicht durch die OKP. Sie liegt - wie vorstehend dargelegt - nur ausnahmsweise vor, sofern die Voraussetzungen von Art. 71a KVV erfüllt sind. So kann ein off-label-use zur Pflichtleistung werden, wenn gemäss Abs. 1 lit. b der Bestimmung für eine Krankheit, die für die versicherte Person tödlich verlaufen oder schwere und chronische gesundheitliche Probleme nach sich ziehen kann, wegen fehlender therapeutischer Alternativen keine andere wirksame Behandlungsmethode verfügbar ist und das eingesetzte Arzneimittel einen hohen therapeutischen Nutzen hat (E. 5.3.1 hiervor).
6.2.1 Die fehlende Behandlungsalternative ist generell dort zu bejahen, wo der off-label-use medizinisch ein wesentlich besseres Risiko-Nutzen-Verhältnis verspricht als regulär zugelassene Alternativen. Das Kriterium ist damit erfüllt, wenn zwar eine Behandlungsalternative besteht, diese aber gegenüber einer Anwendung im off-label-use so deutlich unterlegen ist, dass ein hoher therapeutischer Nutzen begründet wird (EUGSTER, a.a.O., S. 534 Rz. 419).
6.2.2 Die Frage, ob ein hoher therapeutischer Nutzen im Sinne der genannten Bestimmung vorliegt, ist sowohl in allgemeiner Weise als auch bezogen auf den konkreten Einzelfall zu beurteilen (BGE 139 V 375 E. 4.4 am Ende S. 378). Der Nutzen kann sodann kurativer oder palliativer Natur sein (EUGSTER, a.a.O., S. 534 Rz. 420). Der Begriff des hohen therapeutischen Nutzens orientiert sich an der gleichlautenden Voraussetzung für eine befristete Bewilligung nicht zugelassener Arzneimittel im Sinne von aArt. 9 Abs. 4 HMG (Absatz aufgehoben per 1. Januar 2019) respektive neu Art. 9a HMG. Eine solche Zulassung setzt nach Art. 19 Abs. 1 lit. c der Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 22. Juni 2006 über die vereinfachte Zulassung von Arzneimitteln und die Zulassung von Arzneimitteln im Meldeverfahren (VAZV; SR 812.212.23) voraus, dass Zwischenergebnisse von klinischen Studien vorliegen, die darauf hinweisen, dass von der Anwendung ein grosser therapeutischer Nutzen zu erwarten ist (BGE 136 V 395 E. 6.5 S. 402 mit Hinweisen; Urteil 9C_785/2011 vom 25. April 2012 E. 2.1.2.2, in: SVR 2012 KV Nr. 20 S. 71). Es reichen ferner auch anderweitige veröffentlichte Erkenntnisse aus, die wissenschaftlich nachprüfbare Aussagen über die Wirksamkeit des in Frage stehenden Arzneimittels im neuen Anwendungsbereich zulassen und auf Grund derer in den einschlägigen Fachkreisen Konsens über einen voraussichtlich hohen therapeutischen Nutzen besteht (vgl. EUGSTER, a.a.O., S. 535 Rz. 420). Es müssen in rechtlicher Hinsicht somit nicht bereits die (höheren) Voraussetzungen für eine Aufnahme in die SL erfüllt sein (BGE 136 V 395 E. 6.5 S. 402).
7.
7.1 Der Beschwerdegegner leidet an einem erstmals 2007 diagnostizierten multiplen Myelom und damit - unstreitig - an einer Krankheit, die tödlich verlaufen kann. Sodann hat er, wie ärztlicherseits aufgezeigt und ebenfalls von keiner Seite in Frage gestellt, als mehrfach vorbehandelt zu gelten.
Das kantonale Gericht ist vor diesem Hintergrund mit Blick auf die zu prüfenden therapeutischen Behandlungsalternativen zum Schluss gelangt, dass die bereits bewilligte und durchgeführte Kombinationstherapie mit Kyprolis/Dexamethason mangels nicht mehr bestehender Wirksamkeit keine solche darstelle. Auch diesbezüglich besteht Einigkeit unter den Verfahrensbeteiligten. Sodann erwog die Vorinstanz gestützt auf die medizinische Aktenlage, namentlich die Berichte des Prof. Dr. med. B. vom 14. Dezember 2017 und 25. März 2018, die auf der SL aufgeführte Darzalex-Monotherapie bilde in Anbetracht der Gesamtsituation des Versicherten mit vorliegender Progression der Krankheit und damit zu rechnenden einhergehenden massiven irreversiblen gesundheitlichen Schäden auf Grund ihrer geringen Ansprechrate und eines erheblich tieferen PFS (progression free survival [progressionsfreies Überleben]) im Vergleich zur beantragten Kombinationstherapie mit Darzalex/Revlimid/Dexamethason keine valable Behandlungsalternative im Sinne von Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV.
Als erfüllt betrachtete die Vorinstanz ferner auf der Basis der Ausführungen des Prof. Dr. med. B. vom 25. März 2018 - mit dem darin enthaltenen Verweis auf die Pollux-Studie - das Kriterium des hohen therapeutischen Nutzens sowohl in allgemeiner Hinsicht als auch bezogen auf den vorliegend zu prüfenden Einzelfall. Zu den entsprechenden fachärztlichen Erkenntnissen hätten sich - so das kantonale Gericht - weder die Sanitas noch deren Vertrauensärztin geäussert. Nach dem Dargelegten sei schliesslich auch das Kriterium des angemessenen Verhältnisses der zu übernehmenden Kosten zum therapeutischen Nutzen ohne Weiteres zu bejahen (BGE 136 V 395 E. 7.4 S. 407 f.). Eine weitere Wirtschaftlichkeitsprüfung entfalle, da alle drei Medikamente der beantragten Kombinationstherapie bereits auf der SL gelistet seien und eine solche deshalb in genereller Weise bei deren Aufnahme in die SL vorgenommen und durch die Preisfestsetzung sichergestellt worden sei.
7.2 Das beschwerdeführende BAG rügt letztinstanzlich eine fehlerhafte und unvollständige Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz. Es macht im Wesentlichen geltend, es handle sich um einen komplexen und anspruchsvollen Fall, welcher vertieftes medizinisches Fachwissen erfordere. Für die Klärung der Fragestellung, insbesondere ob die Voraussetzungen für eine Vergütung im Einzelfall gegeben seien, habe sich das kantonale Gericht einzig auf den vom Beschwerdegegner vorgebrachten Sachverhalt gestützt. Damit sei es seiner Pflicht zur Abklärung und Festlegung des rechtsrelevanten Sachverhalts nicht genügend nachgekommen. Es hätte im Speziellen erkennen müssen, dass neben den erwähnten Alternativen Darzalex und Kyprolis/Dexamethason noch weitere durch die OKP vergütete und gleichwertige Therapiealternativen zur Behandlung des multiplen Myeloms bestünden. Wenn der Vorinstanz das notwendige medizinische Fachwissen dazu gefehlt habe, hätte sie für eine vollständige Sachverhaltsfeststellung die Expertise eines Sachverständigen auf diesem Gebiet einholen müssen. Für einen solchen wäre es ohne Weiteres erkennbar gewesen, dass neben den genannten Alternativen noch eine Vielzahl von anderen zugelassenen, wirksamen und auf der SL gelisteten Therapiealternativen für das multiple Myelom in der Schweiz auf dem Markt sei. Auch entbinde der Hinweis des kantonalen Gerichts, dass sich die Sanitas und deren Vertrauensärztin zu gewissen Fakten nicht geäussert hätten, dieses nicht von seiner Pflicht, den rechtserheblichen Sachverhalt umfassend und vollständig abzuklären. Vor dem Bundesgericht würden, so das BAG im Weiteren, eine Vielzahl von kassenpflichtigen Behandlungen aufgezeigt, die Therapiealternativen zur beantragten - und vorinstanzlich geschützten - Kombinationstherapie darstellten. Insgesamt sei eine ausnahmsweise Kostenübernahmepflicht gemäss Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV deshalb zu verneinen.
8.
8.1 Gemäss Art. 61 lit. c ATSG stellt das Versicherungsgericht unter Mitwirkung der Parteien die für den Entscheid erheblichen Tatsachen fest; es erhebt die notwendigen Beweise und ist in der Beweiswürdigung frei.
Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet das kantonale Gericht - unter Vorbehalt der Mitwirkungspflichten der Parteien -, von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (so etwa Urteil 8C_773/2008 vom 11. Februar 2009 E. 5.3, in: SVR 2009 EL Nr. 5 S. 17). Massnahmen zur Klärung des rechtserheblichen Sachverhalts müssen vorgenommen oder veranlasst werden, wenn dazu auf Grund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (Urteil I 110/07 vom 25. Juni 2007 E. 4.2.2 mit Hinweisen, in: SVR 2009 IV Nr. 4 S. 6). Rechtserheblich sind dabei alle Tatsachen, von deren Vorliegen es abhängt, ob über den streitigen Anspruch so oder anders zu entscheiden ist (Urteil 8C_592/2012 vom 23. November 2012 E. 5.2, in: SVR 2013 UV Nr. 9 S. 29). In Nachachtung des Untersuchungsgrundsatzes sind etwa weitere Abklärungen vorzunehmen, wenn der festgestellte Sachverhalt unauflösbare Widersprüche enthält oder eine entscheidwesentliche Tatfrage bislang auf einer unvollständigen Beweisgrundlage beantwortet wurde (Urteil 9C_323/2009 vom 14. Juli 2009 E. 3, in: SVR 2009 IV Nr. 56 S. 174; vgl. auch UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 4. Aufl. 2020, N. 107 zu Art. 61 ATSG).
8.2 Die Beachtung des Untersuchungsgrundsatzes und der Beweiswürdigungsregeln nach Art. 61 lit. c ATSG stellt eine Rechtsfrage dar (BGE 132 V 393 E. 3.2 und 4 S. 397 ff.; Urteil 8C_18/2007 vom 1. Februar 2008 E. 1.2.3). Die konkrete Beweiswürdigung wie auch die antizipierte Beweiswürdigung (als Teil derselben; Urteil 5A_453/2007 vom 3. Oktober 2007 E. 3, nicht publ. in: BGE 133 III 638) betreffen Tatfragen, die das Bundesgericht lediglich auf offensichtliche Unrichtigkeit und Rechtsfehlerhaftigkeit hin zu überprüfen befugt ist (Art. 105 Abs. 2 BGG). Unter diesem Blickwinkel lässt sich ein Verzicht der Vorinstanz auf weitere Beweisvorkehren auf Grund antizipierter Beweiswürdigung etwa dann nicht rechtfertigen, wenn eine entscheidwesentliche Tatsache auf unvollständiger Beweisgrundlage - beispielsweise ohne Beizug des notwendigen Fachwissens unabhängiger Experten/Expertinnen, obwohl im Einzelfall unabdingbar - beantwortet wird (vgl. BGE 132 III 83 E. 3.5 S. 88; Urteil I 1051/06 vom 4. Mai 2007 E. 3.3 f., in: SVR 2007 IV Nr. 39 S. 132). Dagegen ändern blosse Zweifel an der Richtigkeit der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung an deren Verbindlichkeitswirkung gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG nichts (Urteile 8C_508/2007 vom 16. Mai 2008 E. 5 und 9C_539/2007 vom 31. Januar 2008 E. 2.2.2 mit Hinweisen).
8.3
8.3.1 Das kantonale Gericht hat auf die im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren durch die beteiligten Parteien eingereichten umfangreichen medizinischen Unterlagen, namentlich die diversen Berichte und Stellungnahmen des Prof. Dr. med. B. vom 14. Dezember 2017, 19., 25. März und 6. Juni 2018 sowie 17. und 18. Juni 2019 und der Vertrauensärztin der Sanitas vom 25. Januar 2018 sowie 27. März und 31. Mai 2019, abgestellt und diese im Lichte der zu beurteilenden Problemstellungen sorgfältig gewürdigt. Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf das Kriterium der fehlenden therapeutischen Alternative, welcher es gemäss Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV für eine ausnahmsweise Kostenübernahme u.a. bedarf. Beachtenswert ist dabei, dass sich die involvierten ärztlichen Fachpersonen - und damit auch die Parteien, die sich in ihren Eingaben im Wesentlichen auf die entsprechenden medizinischen Schlussfolgerungen abstützten - einzig zu den konkret diskutierten Behandlungsmethoden Darzalex-Monotherapie respektive Kombinationstherapien Kyprolis/Dexamethason, Revlimid/Dexamethason sowie Darzalex/Revlimid/Dexamethason äusserten. Die vom BAG letztinstanzlich neu ins Feld geführten anderweitigen Behandlungsansätze waren zu keinem Zeitpunkt Thema des Prozesses und wurden auch vom Krankenversicherer nicht als mögliche Alternativen im Sinne von Art. 71a Abs. 1 lit. b KVV genannt.
8.3.2 Entgegen der Betrachtungsweise des BAG kann in einer solchen Konstellation von einem kantonalen Versicherungsgericht nicht erwartet werden - und würde der in Art. 61 lit. c ATSG verankerte Untersuchungsgrundsatz überstrapaziert -, ohne jegliche Anhaltspunkte von sich aus nach sämtlichen möglichen Therapieoptionen zu forschen. Setzte man an die Abklärungspflicht einen derartigen Massstab, hiesse dies, dass Gerichte in Fällen wie dem vorliegenden mangels Fachwissens gleichsam systematisch entsprechende Gutachten in Auftrag geben müssten und die am Recht stehenden Krankenversicherer, obgleich über vertrauensärztliche Dienste verfügend und damit mit der Materie vertraut, vollständig entlastet wären, ihrerseits das fachspezifische Argumentation einzubringen. Damit würden somit auch die Mitwirkungspflichten der Parteien, welche den Untersuchungsgrundsatz rechtsprechungsgemäss beschränken (BGE 125 V 193 E. 2 S. 195), ausgehebelt. Zu diesen gehört in erster Linie die Begründungs- und Rügepflicht, die gerade beinhaltet, dass die wesentlichen Tatsachenbehauptungen und -bestreitungen in den Rechtsschriften enthalten sein müssen. Zudem sind an den Untersuchungsgrundsatz geringere Anforderungen zu stellen, wenn die Parteien, wie hier, durch Anwälte respektive ihren Rechtsdienst vertreten sind (BGE 138 V 86 E. 5.2.3 S. 97 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz führte einen doppelten Schriftenwechsel durch, welcher den Parteien erlaubte - und wodurch auch ihr Anspruch auf rechtliches Gehör vollumfänglich gewahrt wurde -, sich beidseitig ausführlich zu äussern. Insbesondere erhielt die Sanitas damit, namentlich konfrontiert mit den eingehenden Berichten des Prof. Dr. med. B., Gelegenheit, zu allfälligen anderweitigen therapeutischen Alternativen Stellung zu nehmen, worauf sie indessen verzichtete. Es bestand für die Vorinstanz demnach keine Veranlassung, zusätzliche Abklärungen bezüglich möglicher weiterer adäquater Therapieformen in die Wege zu leiten. Vielmehr durfte sie die sich stellenden Fragen auf der Basis des von den Parteien offerierten Tatsachenfundaments beurteilen. Dies gilt umso mehr, als keine Hinweise erkennbar waren, wonach dieses hätte lückenhaft sein sollen. Dem kantonalen Gericht kann daher insofern keine Verletzung seiner Pflicht zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vorgeworfen werden.
9.
9.1 Nicht zu folgen ist der Vorinstanz jedoch in Bezug auf die Beurteilung des Wirtschaftlichkeitserfordernisses der fraglichen Kombinationstherapie. Ihre Begründungslinie, wonach in Anbetracht dessen, dass alle drei Medikamente der beantragten Behandlungsform auf der SL aufgeführt seien, eine weitere Wirtschaftlichkeitsprüfung entfalle, zumal bei den Listenmedikamenten die Wirtschaftlichkeitsprüfung in genereller Weise durch das BAG im Rahmen der Aufnahme in die SL vorgenommen und durch Preisfestsetzung sichergestellt worden sei, trifft im Grundsatz - im Rahmen der isolierten Betrachtungsweise - wohl zu (BGE 142 V 478 E. 6.2 S. 485; BGE 136 V 395). Indes lässt sie ausser Acht, worauf das BAG zu Recht hinweist, dass, wie hiervor erwähnt (E. 5.4), das Erfordernis der Wirtschaftlichkeit des Arzneimittels seinen Niederschlag in Fällen wie dem vorliegenden zusätzlich in Art. 71d Abs. 2 KVV gefunden hat. Danach überprüft der Versicherer, ob die von der OKP übernommenen Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum therapeutischen Nutzen stehen.
9.2 Hinsichtlich der Preisfestsetzung gilt es sodann zu beachten, dass gemäss Art. 71a Abs. 2 KVV im Fall von Arzneimitteln, die ausserhalb der Limitierung der SL oder ausserhalb der Fachinformation von Swissmedic abgegeben werden, der Versicherer in Absprache mit der Zulassungsinhaberin die Höhe der Vergütung bestimmt. Der zu vergütende Preis muss dabei unter dem Höchstpreis der SL liegen. Damit wird beabsichtigt, einen Austausch zwischen Zulassungsinhaberin und Versicherer bezüglich der Preisfestsetzung zu bewirken. Die Zulassungsinhaberin soll sich bereit erklären, das von ihr vertriebene Arzneimittel bei entsprechendem Nutzen der Therapie zu einem günstigeren Preis abzugeben. So soll vermieden werden, dass sich die Zulassungsinhaberin grundsätzlich weigert, das Arzneimittel zu einem reduzierten Preis abzugeben, welchen der Versicherer angesichts des zu erwartenden Nutzens der Therapie für angemessen erachtet (im Detail dazu: Ziff. 1.15 der "Änderungen und Kommentar im Wortlaut" des BAG betr. Änderungen der KVV und der KLV per 1. März 2017 [Anpassungen zur Preisfestsetzung nach dem Urteil des Bundesgerichts vom 14. Dezember 2015 und Anpassungen im Bereich der Vergütung von Arzneimitteln im Einzelfall] vom 1. Februar 2017 [abrufbar unter www.bag.admin.ch]).
9.3 Den genannten Preisfestsetzungsregulatorien respektive Mechanismen der Wirtschaftlichkeitsüberprüfung wurde im angefochtenen Entscheid nicht hinreichend Rechnung getragen. Das BAG hält dazu in seiner Beschwerde korrekterweise fest, dass die Wirtschaftlichkeit eines Medikaments anlässlich eines Aufnahmegesuchs in die SL jeweils betreffend der zugelassenen Indikationen überprüft und der Preis entsprechend festgelegt wird. Wird auf der Basis einer Indikationserweiterung durch Swissmedic die Vergütung neuer Indikationen beantragt, prüft das BAG die Wirtschaftlichkeit erneut. Dabei wird die Wirtschaftlichkeit in jeder einzelnen Indikation beurteilt und der Preis des Arzneimittels gegebenenfalls angepasst oder ein indikationsspezifischer Preis festgelegt. Das BAG führt für jede Indikation eine gesonderte Kosten-Nutzen-Beurteilung durch (vgl. BGE 142 V 26). Auch kann die Wirtschaftlichkeitsprüfung, welche das BAG bei der Aufnahme von Arzneimitteln in die SL durchführt, nicht ohne Weiteres mit derjenigen bei der Vergütung im Einzelfall gleichgesetzt werden. Vielmehr gilt hier, wie insbesondere der vorstehende Verweis auf Art. 71a Abs. 2 (in Verbindung mit Art. 71d Abs. 4) KVV zeigt, ein spezielles Preisfestsetzungsverfahren.
9.3.1 Obwohl die Arzneimittel Darzalex, Revlimid und Dexamethason als Monotherapien auf der SL aufgeführt sind, sehen die zugelassenen Indikationen und Limitierungen keine Vergütung der Kombinationstherapie durch die OKP vor. Diese ist zwar bereits durch Swissmedic zugelassen, jedoch noch nicht auf der SL aufgeführt und damit insbesondere noch nicht auf das Kriterium der Wirtschaftlichkeit geprüft. Entgegen der Vorinstanz kann somit nicht bereits auf der Basis des für die jeweiligen Monotherapien der fraglichen Medikamente geltenden Höchstpreises auf den Preis der Kombinationstherapie geschlossen werden. So wurden etwa für anderweitige Kombinationstherapien nach Massgabe von Art. 71a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 71d Abs. 4 KVV indikationsspezifische Preise mit Reduktionen (in Form von Rückvergütungen an die Krankenversicherer) auf den Preis der Monotherapien festgelegt, damit das Kosten-Nutzen-Verhältnis der entsprechenden Therapien erfüllt war. Das Kosten-Nutzen-Verhältnis einer Kombinationstherapie ist mithin nicht vergleichbar mit der Summe der für die Monotherapien festgelegten Preise.
9.3.2 Folglich ist auch die Vergütungshöhe der hier fraglichen Kombination im Sinne des beschriebenen Prozederes zu bestimmen. Dabei hat die Sanitas, an welche die Angelegenheit zurückzuweisen ist, mit den betroffenen Zulassungsinhaberinnen einen Preis auf der Grundlage von Art. 71a Abs. 2 KVV festzulegen, welcher den Nutzen der Therapie angemessen berücksichtigt und eine entsprechende Reduktion zum Höchstpreis der SL vorsieht. Erst hernach lässt sich die Wirtschaftlichkeit der Behandlung in der vorliegenden Konstellation beurteilen.
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de
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Art. 61 lett. c LPGA; art. 25 cpv. 1 e 2 lett. b, art. 34 cpv. 1, art. 52 cpv. 1 lett. a n. 1 e lett. b LAMal; art. 63 cpv. 2, art. 65, art. 71a cpv. 1 lett. a e b, art. 71b cpv. 1, art. 71c, art. 71d OAMal; assunzione dei costi di una terapia combinata che non figura nell'elenco delle specialità (ES). Presupposti per l'assunzione di una terapia medicamentosa i cui preparati sono ammessi individualmente nell'ES, ma non nella combinazione utilizzata (off-label-use rispettivamente off-label-limitation-use quale ambito parziale di un off-label-use; consid. 5-7 e 9).
Non è possibile esigere da un Tribunale cantonale delle assicurazioni - in quanto esulerebbe dal principio inquisitorio previsto all'art. 61 lett. c LPGA - che ricerchi di propria iniziativa, senza elementi di riferimento, tutte le opzioni terapeutiche possibili per il trattamento di un mieloma multiplo (consid. 8).
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it
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,058
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146 V 253
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146 V 253
Sachverhalt ab Seite 254
A.
Die am 28. April 1998 geborene A. ist bei der Arcosana AG obligatorisch krankenpflegeversichert. Sie leidet seit Geburt an einer schweren Mehrfachbehinderung im Sinne des Geburtsgebrechens gemäss Ziff. 390 (angeborene cerebrale Lähmungen [spastisch, dyskinetisch [dyston, choreoathetoid], ataktisch]) des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV-Anhang; SR 831.232.21). Für deren Behandlung gewährte die Invalidenversicherung bis zum Erreichen des 20. Altersjahrs u.a. medizinische Eingliederungsmassnahmen in Form von wöchentlicher Hippotherapie-K. Im Hinblick auf das Erreichen des 20. Altersjahrs und - damit einhergehend - das Ende der invalidenversicherungsrechtlichen Leistungspflicht ersuchte A. die Arcosana AG in der ersten Hälfte des Jahres 2018 um Übernahme der entsprechenden Therapiekosten ab 1. Mai 2018. Der Krankenversicherer beschied das Ansinnen abschlägig, zuletzt mittels Verfügung vom 10. August 2018 respektive - auf Einsprache hin - Einspracheentscheids vom 29. März 2019.
B.
In Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde hob das Kantonsgericht Basel-Landschaft den angefochtenen Einspracheentscheid vom 29. März 2019 auf und wies die Arcosana AG an, A. die entsprechenden hippotherapeutischen Vorkehren zu vergüten.
C.
Die Arcosana AG führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids
sei eine Leistungspflicht ihrerseits für die von A. seit 1. Mai 2018 in Anspruch genommene Hippotherapie-K zu verneinen.
Während A. auf Abweisung der Beschwerde schliessen lässt, verzichtet das Bundesamt für Gesundheit auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Beschwerdeführerin dazu angehalten hat, die Hippotherapie-K der Beschwerdegegnerin ab 1. Mai 2018 zu vergüten.
2.2
2.2.1
Nach Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) u.a. die Kosten der Behandlungen, die ambulant durchgeführt werden von Personen, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin Leistungen erbringen. Gemäss Art. 33 Abs. 2 KVG bezeichnet der Bundesrat die Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 KVG näher. Der Bundesrat, der die Ausführungsbestimmungen zu erlassen hat (Art. 96 KVG), delegierte die Kompetenz, soweit sie die Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 KVG betrifft, in der Vollziehungsverordnung an das Eidgenössische Departement des Innern (Art. 33 lit. b KVV [SR 832.102]). Dieses erliess am 29. September 1995 die KLV (SR 832.112.31). Darin sind die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin erbrachten Leistungen in den Art. 5-11 geregelt. Nach Art. 5 Abs. 1 KLV werden die Kosten der nachfolgend aufgelisteten Leistungen übernommen, wenn sie auf ärztliche Anordnung hin von Physiotherapeuten und Physiotherapeutinnen im Sinne der Art. 46 und 47 KVV oder von Organisationen im Sinne von Art. 52a KVV und im Rahmen der Behandlung von Krankheiten des muskuloskelettalen oder neurologischen Systems oder der Systeme der inneren Organe und Gefässe, soweit diese der Physiotherapie zugänglich sind, erbracht werden. Darunter fallen u.a. Massnahmen der Behandlung, Beratung und Instruktion in Form der Physiotherapie auf dem Pferd bei multipler Sklerose (lit. b Ziff. 8). Soll die Physiotherapie - so Abs. 4 der Bestimmung - nach einer Behandlung, die 36 Sitzungen entspricht, zu Lasten der Versicherung fortgesetzt werden, so hat der behandelnde Arzt oder die behandelnde Ärztin dem Vertrauensarzt oder
der Vertrauensärztin zu berichten und einen begründeten Vorschlag über die Fortsetzung der Therapie zu unterbreiten. Der Vertrauensarzt oder die Vertrauensärztin prüft den Vorschlag und beantragt, ob, in welchem Umfang und für welchen Zeitraum bis zum nächsten Bericht die Physiotherapie zu Lasten der Versicherung fortgesetzt werden kann. Nach Art. 5 Abs. 5 KLV richtet sich die Kostenübernahme für die Fortsetzung einer bereits begonnenen Physiotherapie bei Versicherten, welche bis zum vollendeten 20. Altersjahr Anspruch auf Leistungen nach Art. 13 IVG haben, nach Abs. 4.
Die OKP ist bei physiotherapeutischen Massnahmen auf dem Pferd somit prinzipiell nur dann leistungspflichtig, wenn diese durch das Krankheitsbild der multiplen Sklerose bedingt sind. Gemäss Rechtsprechung handelt es sich bei den entsprechenden Listen um abschliessend kategorisierte Leiden (vgl. Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 143/04 vom 11. April 2005 E. 7 zu Art. 10 KLV; so schon altrechtlich
BGE 114 V 258
E. 3a S. 260 f.; ferner GEBHARD EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, N. 32 zu Art. 25 KVG).
2.2.2
Nach Art. 27 KVG übernimmt die OKP bei Geburtsgebrechen (Art. 3 Abs. 2 ATSG), die nicht durch die Invalidenversicherung gedeckt sind, die Kosten für die gleichen Leistungen wie bei Krankheit. Art. 27 KVG bezweckt die Koordination zwischen Kranken- und Invalidenversicherung in dem Sinne, dass die OKP unter Vorbehalt der Sonderbestimmung des Art. 52 Abs. 2 KVG ("Analysen und Arzneimittel, Mittel und Gegenstände") die Kosten nach Massgabe der KVG-rechtlichen Vorschriften vergütet (Urteile 9C_886/2010 vom 10. Juni 2011 E. 3.1 und des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2). Dies bedeutet, dass die OKP nicht zwingend bezüglich sämtlicher Ansprüche, die im Rahmen von Art. 13 und 14 IVG gegenüber der Invalidenversicherung bestehen würden, leistungspflichtig wird (
BGE 129 V 80
E. 5.1 S. 86 f.; siehe auch
BGE 126 V 103
E. 3b/bb S. 108 f.; Urteile 9C_312/2012 vom 20. Dezember 2012 E. 5.1.2, in: SVR 2013 KV Nr. 17 S. 79, und 9C_886/2010 vom 10. Juni 2011 E. 4.2.1). Die allgemeinen Leistungsvoraussetzungen des KVG gelten somit auch im Rahmen von Art. 27 KVG, welcher Geburtsgebrechen - von möglichen Ausnahmen auf Grund von Art. 52 Abs. 2 KVG abgesehen - gegenüber anderen Krankheiten nicht privilegiert (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2). Aus Art. 27 KVG lassen sich mithin nicht Mehrleistungen ableiten, die Personen mit
Geburtsgebrechen gegenüber anderen Personen bevorzugen respektive überentschädigen würden (
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430 mit Hinweisen). Der Krankenversicherer ist demzufolge grundsätzlich nur im Rahmen des Pflichtleistungskatalogs der sozialen Krankenversicherung und überdies erst dann leistungspflichtig, wenn die Voraussetzungen zur Übernahme der medizinischen Vorkehrungen nach KVG erfüllt sind.
Eine Ausnahmebestimmung hierzu stellt, wie erwähnt, Art. 52 Abs. 2 KVG dar, wonach die für Geburtsgebrechen zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen in die Erlasse und Listen nach Art. 52 Abs. 1 KVG (Analysen und Arzneimittel, Mittel und Gegenstände) aufgenommen werden (vgl. dazu die Geburtsgebrechenmedikamentenliste [GGML] in Kapitel IV der Spezialitätenliste [SL];
BGE 142 V 425
E. 3.2.1 S. 426 f.). Art. 35 KVV hält sodann fest, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der OKP zu übernehmen sind. In der GGML wird in Präzisierung dieser Verordnungsnorm einleitend festgehalten, dass (einzig) diejenigen Medikamente aus der OKP zu bezahlen sind, die den Versicherten von der Invalidenversicherung wegen ihres Geburtsgebrechens bis zu ihrem 20. Altersjahr vergütet worden sind und ab diesem Zeitpunkt weiterhin benötigt werden (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2).
3.
3.1
Nach unbestrittener Darstellung des kantonalen Gerichts hat die Beschwerdegegnerin zufolge des bei ihr im Sinne von Art. 1 Abs. 1 GgV in Verbindung mit Ziff. 390 GgV-Anhang ausgewiesenen Geburtsgebrechens bis Ende April 2018, d.h. bis zum Ende des Monats des erreichten 20. Altersjahrs, Leistungen der Invalidenversicherung u.a. in Form der Hippotherapie-K bezogen. Dabei handelt es sich um eine invalidenversicherungsrechtlich anerkannte medizinische Massnahme zur Behandlung der unter Ziff. 390 GgV-Anhang aufgeführten angeborenen cerebralen Lähmung. Sie gilt als besondere Art der Physiotherapie, bei welcher der Patient oder die Patientin - abweichend vom "blossen" therapeutischen Reiten - nicht aktiv auf das Pferd einwirkt (vgl. dazu Ziff. 390.5 des Kreisschreibens des Bundesamtes für Sozialversicherungen über die medizinischen Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung [KSME]). Ebenfalls
kann nach Lage der medizinischen Akten mit der Vorinstanz als erstellt angesehen werden, dass die Weiterführung der Hippotherapie-K medizinisch notwendig respektive deren Wirksamkeit im vorliegenden Fall zu bejahen ist.
3.2
Vor diesem Hintergrund wurde im angefochtenen Entscheid zusammenfassend erwogen, aus den massgeblichen rechtlichen Bestimmungen, dem gesetzgeberischen Willen und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, namentlich
BGE 142 V 425
, ergebe sich, dass bei Geburtsgebrechen die Gewährleistung einer Weiterführung von notwendigen therapeutischen Massnahmen über das 20. Altersjahr hinaus beabsichtigt worden sei. Art. 52 Abs. 2 KVG halte in Bezug auf Geburtsgebrechen ausdrücklich fest, dass die zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen in die Erlasse und Listen nach Abs. 1 aufzunehmen seien. Auch Art. 35 KVV sehe vor, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der OKP zu übernehmen seien. Das Bundesgericht habe dazu ausgeführt, dass Art. 52 Abs. 2 KVG nicht von Arzneimitteln, Mitteln und Gegenständen spreche, sondern den weitergehenden Begriff der "therapeutischen Massnahmen" verwende. Dies verdeutliche das Bestreben des Gesetzgebers nach einer Koordination zwischen Invaliden- und obligatorischer Krankenpflegeversicherung im Bereich der Geburtsgebrechen. Unter den weiten Begriff der therapeutischen Massnahmen im erwähnten Sinne gehörten somit - so die Vorinstanz abschliessend - auch die Hippotherapie-K, weshalb deren Kosten vom Krankenversicherer zu übernehmen seien.
Die Beschwerdeführerin hält dem letztinstanzlich im Wesentlichen entgegen, aus
BGE 142 V 425
könne nicht geschlossen werden, dass unter den weiten Begriff der in Art. 52 Abs. 2 KVG (in Verbindung mit Art. 35 KVV) erwähnten "therapeutischen Massnahmen" auch die Hippotherapie-K zu subsumieren sei. Anlässlich der Einführung der Bestimmung habe auch im Rahmen der angestrebten Koordination zwischen Leistungen der Invaliden- und der Krankenpflegeversicherung nicht die Absicht des Gesetzgebers bestanden, Personen mit Geburtsgebrechen unter dem Titel der Besitzstandswahrung Mehrleistungen zukommen zu lassen und diese damit gegenüber den anderen KVG-Versicherten zu privilegieren. Von einer beabsichtigten
generellen Übernahme sämtlicher Leistungen nach Vollendung des 20. Altersjahrs unter dem Titel des KVG könne nicht ausgegangen werden. Diese Auslegung von Gesetzeslage und Rechtsprechung durch die Vorinstanz gehe fehl und deutlich zu weit.
4.
4.1
Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung bildet der Wortlaut einer Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn", d.h. am Rechtssinn, der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (
BGE 145 V 289
E. 4.1 S. 295 f.;
BGE 144 V 327
E. 3 S. 331;
BGE 142 V 402
E. 4.1 S. 404 f.; je mit Hinweisen; Urteil 9C_659/2018 vom 9. April 2019 E. 4.2.1, in: SVR 2019 BVG Nr. 40 S. 158).
Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (
BGE 145 V 289
E. 4.2 S. 296;
BGE 142 V 466
E. 3.2 S. 471 mit Hinweisen).
4.2
4.2.1
Art. 52 Abs. 2 KVG wie auch Art. 35 KVV sprechen von "therapeutischen Massnahmen" (französisch: "mesures thérapeutiques"; italienisch: "terapie"). Wie in
BGE 142 V 425
E. 5.1 S. 430 erkannt, wurde damit ein Begriff verwendet, der über die in der Überschrift von Art. 52 KVG aufgeführten "Analysen und Arzneimittel" respektive "Mittel und Gegenstände" hinausgeht. Dieser Umstand deutet tendenziell auf das vorinstanzliche Ergebnis hin, wonach auch die Hippotherapie-K als Form der Physiotherapie darunter zu zählen ist und mithin der Leistungspflicht durch die Beschwerdeführerin untersteht. Da aber der Wortlaut, insbesondere in Verbindung mit der Betitelung, welche ebenfalls zu berücksichtigenden Teil der Bestimmung bildet, nicht eindeutig und unmissverständlich ist, drängt sich die Prüfung auch der restlichen Auslegungselemente auf.
4.2.2
4.2.2.1
In Bezug auf den entstehungsgeschichtlichen Aspekt wurde bereits in
BGE 142 V 425
E. 5.1 S. 429 f. festgehalten, dass Art. 52
Abs. 2 des geltenden KVG erst im Rahmen der parlamentarischen Beratung auf Antrag von Nationalrat Wick Aufnahme in das Gesetz fand (AB 1993 N 1862; im Gesetzesentwurf zur Botschaft nach Art. 44 KVG). Der Antragsteller begründete seinen Vorstoss, der ohne weitere Diskussion und unterstützt von Bundesrätin Dreifuss angenommen wurde, am Beispiel der Stoffwechselkrankheit Phenylketonurie wie folgt: Erklärtes Ziel war es, für die Patienten mit angeborenen Stoffwechselkrankheiten - Geburtsgebrechen - nach Erreichen des 20. Lebensjahres die gleichen Rechte zu gewähren "wie für alle anderen Patienten auch". "Übernehmen heisse nicht" - so das Votum von Nationalrat Wick -, "dass Bundesrat oder Departement etwas finanziell übernehmen sollen. Ich meine damit ein Übernehmen zuhanden von Artikel 44, zuhanden der Listen, die dort aufgeführt sind." Art. 52 Abs. 2 KVG ist seither nur redaktionell geändert worden im Zusammenhang mit der Einführung des ATSG (AS 2002 3419).
Das Bundesgericht kam in seinem damaligen Urteil zum Schluss, der gesetzgeberische Wille des mit Inkrafttreten des KVG auf den 1. Januar 1996 eingeführten Art. 52 Abs. 2 KVG sei folglich eindeutig: Es gehe um die Gewährleistung einer Weiterführung von bei Geburtsgebrechen notwendigen therapeutischen Massnahmen über das 20. Altersjahr hinaus (E. 5.1 S. 430). Ebenfalls klar wird auf Grund des zitierten nationalrätlichen Votums indessen, dass einzig eine Übernahme der Kosten zu Lasten der "aufgeführten Listen" (gemäss Abs. 1 der Bestimmung) beabsichtigt war. In diesem Sinne äusserte sich denn auch Bundesrätin Dreifuss, indem sie hinsichtlich der fraglichen Leistungen ausdrücklich Bezug nahm auf "les listes établies par le département ou par l'office fédéral concernés, en fonction de l'article 44 qui vous est proposé" (AB 1993 N 1862). Schliesslich wurde auch im Protokoll der ständerätlichen Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) zur Sitzung vom 15.-17. November 1993 vermerkt, dass die Invalidenversicherung die Behandlung von Geburtsgebrechen übernehme, jedoch nur bis zum zwanzigsten Altersjahr der Person; Behandlungen, die später nötig seien, müssten von der Krankenversicherung getragen werden. Dieser Grundsatz, der schon aktuell gelte, werde in das Gesetz übernommen. Er sei in Art. 21 (heute: Art. 27 KVG) festgehalten: Die soziale Krankenversicherung übernehme die Kosten und es gelte ihr Leistungskatalog. Der Antrag von Nationalrat Wick ziele lediglich auf spezielle Produkte ab, die nicht in der SL enthalten seien, für sehr spezielle
Stoffwechselkrankheiten, z.B. Diätprodukte. Der Frage, warum dem Anliegen von Nationalrat Wick nicht im Rahmen des Art. 21 Rechnung getragen werden könne, wurde entgegnet, dass mit einer Änderung des Art. 21 die materielle Bedeutung, die Anwendbarkeit breiter werde. Insbesondere käme dann die Diskussion auf, ob die Krankenversicherung alles übernehmen müsse, was die Invalidenversicherung zahle. Deshalb werde vorgeschlagen, den Vorstoss von Nationalrat Wick im Rahmen von Art. 44 zu regeln, da er sich diesfalls auf den Inhalt dieser Bestimmung beziehe, nämlich auf die Arzneimittel, Hilfsmittel und Analysen. Ansonsten wäre zu befürchten gewesen, dass der Grundsatz, wonach die Leistungskataloge von Kranken- und Invalidenversicherung nicht deckungsgleich zu sein hätten und Erstere nicht verpflichtet werden solle, die allenfalls grosszügigeren invalidenversicherungsrechtlichen Lösungen immer zu übernehmen, hätte aufgegeben werden müssen.
4.2.2.2
Therapieformen ausserhalb der Listen nach Art. 52 Abs. 2 KVG standen somit nicht zur Disposition. Der Fokus lag und liegt stets auf "therapeutischen Massnahmen" im Sinne von "Analysen und Medikamenten, Mitteln und Gegenständen", welche als Teil der therapeutischen Behandlung von Art. 52 Abs. 2 KVG erfasst werden.
Zu den betreffenden Listen gehören die Analysenliste (AL; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 KVG in Verbindung mit Art. 28 KLV und Anhang 3 KLV), die Arzneimittelliste mit Tarif (ALT; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 KVG in Verbindung mit Art. 29 KLV und Anhang 4 KLV), die Mittel- und Gegenständeliste (MiGel; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 KVG in Verbindung mit Art. 20a KLV und Anhang 2 KLV) und die SL (Art. 52 Abs. 1 lit. b KVG in Verbindung mit Art. 30 ff. KLV). Therapeutische Massnahmen im Sinne der hier fraglichen Hippotherapie-K fallen zweifelsohne nicht darunter.
4.2.2.3
Der historische Auslegungsaspekt spricht daher - anders als in
BGE 142 V 425
, in welchem die Übernahme der Kosten der Spezialnährmittel "Damin Mehl" und "Aproten" vor dem Hintergrund zu beurteilen war, dass auf der GGML neben Arzneimitteln bereits auch gewisse Spezialnährmittel aufgeführt waren (so E. 5.4 S. 431) - für die Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin.
4.2.3
Was das systematische Auslegungselement anbelangt, ist zum einen auf Art. 25 Abs. 2 KVG zu verweisen, welcher die von der OKP zu übernehmenden Leistungen in allgemeiner Weise aufzählt.
Danach wird klar unterschieden zwischen Untersuchungen und Behandlungen einerseits (lit. a) sowie den verordneten Analysen, Arzneimitteln und der Untersuchung oder Behandlung dienenden Mitteln und Gegenständen anderseits (lit. b). Ferner gilt es in diesem Zusammenhang die Überschrift des Art. 52 KVG zu berücksichtigen, nach welcher sich die Bestimmung einzig mit der Regelung von "Analysen und Arzneimitteln" sowie "Mitteln und Gegenständen" befasst. Abs. 1 der Norm erwähnt denn auch, so vorstehend E. 4.2.2, lediglich die entsprechenden Listen, in die gemäss Abs. 2 für Geburtsgebrechen die zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen aufgenommen werden. Sodann hält Art. 35 KVV unter dem Titel "Therapeutische Massnahmen bei Geburtsgebrechen" fest, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu übernehmen sind. Durch die Bezugnahme auf Art. 52 Abs. 2 KVG wird hier ebenfalls eine unmittelbare Verbindung zu den genannten Listen im Bereich der "Analysen und Arzneimittel" sowie der "Mittel und Gegenstände" hergestellt. Anhaltspunkte für eine daraus abzuleitende Übernahmepflicht in Bezug auf hippotherapeutische Massnahmen sind nicht erkennbar. Vielmehr stellt die Verordnungsnorm eine Ausführungsbestimmung zu Art. 52 Abs. 2 KVG dar.
4.2.4
Schliesslich ist Art. 52 Abs. 2 KVG unter teleologischem Blickwinkel zu betrachten. In
BGE 142 V 425
E. 5.3 f. S. 430 f. wurde erwogen, der Gesetzgeber habe - im Sinne eines übergeordneten Ziels - eine anschliessende "nahtlose" Übernahme derjenigen therapeutischen Massnahmen durch die OKP beabsichtigt, die bereits von der Invalidenversicherung unter dem Titel der Geburtsgebrechen geleistet worden seien (Besitzstandsgarantie bzw. -wahrung; vgl. dazu auch EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 44 zu Art. 52 KVG; HARDY LANDOLT, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz, Krankenversicherungsaufsichtsgesetz [nachfolgend: KVG/KVAG], 2020, N. 22 und 35 zu Art. 27 KVG; ANDREAS WILDI, in: KVG/KVAG, a.a.O., N. 132 zu Art. 52/52a KVG). Wie sich aus dem vorstehend in E. 2.2 Dargelegten, namentlich der dort angeführten Rechtsprechung, insbesondere mit Blick auf Art. 27 KVG jedoch klar ergibt, bezieht sich die entsprechende (Leistungs-)Koordination im Sinne der Ablösung der Invalidenversicherung durch die OKP darauf, dass Letztere
- unter Vorbehalt der Sonderbestimmung des Art. 52 Abs. 2 KVG ("Ausnahmebestimmung zum Pflichtleistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung" [
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430]) - die Kosten nach Massgabe der KVG-rechtlichen Vorschriften vergütet. Auch mit Art. 27 KVG bezweckte das gesetzgebende Organ somit nicht, von möglichen Ausnahmen auf Grund von Art. 52 Abs. 2 KVG abgesehen, Geburtsgebrechen gegenüber anderen Krankheiten zu bevorzugen und daraus Mehrleistungen abzuleiten respektive Überentschädigungen auszurichten (so auch ausdrücklich
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430). Der obligatorische Krankenpflegeversicherer soll folglich auch im Falle von Versicherten mit Geburtsgebrechen grundsätzlich nur im Rahmen des Pflichtleistungskatalogs der sozialen Krankenversicherung Leistungen erbringen müssen (in diesem Sinne ferner EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 3 zu Art. 27 KVG;
ders.
, Krankenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 504 f. Rz. 321 f.).
4.3
Zusammenfassend deuten die beschriebenen Auslegungsansätze darauf hin, dass die im Streite stehende Hippotherapie-K auch als Folge eines Geburtsgebrechens keine therapeutische Massnahme im Sinne der Ausnahmebestimmungen von Art. 52 Abs. 2 KVG und Art. 35 KVV darstellt. Eine entsprechende Leistungspflicht der Beschwerdeführerin ist demgemäss nach Massgabe der einschlägigen Vorschriften der OKP zu prüfen. Danach gehen die Kosten physiotherapeutischer Vorkehren auf dem Pferd lediglich bei multipler Sklerose zulasten der OKP (vgl. dazu im Detail E. 2.2.1 hiervor). An diesem Ergebnis nichts zu ändern vermag auch Art. 5 Abs. 5 KLV, wonach sich die Kostenübernahme für die Fortsetzung einer bereits begonnenen Physiotherapie bei Versicherten, welche bis zum vollendeten 20. Altersjahr Anspruch auf Leistungen nach Art. 13 IVG haben, nach Abs. 4 von Art. 5 KLV richtet. Insbesondere lässt sich daraus keine unmittelbare - gleichsam originäre - Kostentragungspflicht durch die OKP ableiten.
4.4
Soweit das kantonale Gericht insbesondere unter Hinweis auf
BGE 142 V 425
die gegenteiligen Schlussfolgerungen zieht, kann ihm deshalb nicht gefolgt werden. So ergibt sich etwa bereits aus dem Regest des Urteils ("Geburtsgebrechenmedikamentenliste [GGML]: therapeutische Massnahmen im Zusammenhang mit Geburtsgebrechen") deutlich, dass sich das Urteil nicht per se zur Koordination sämtlicher invalidenversicherungsrechtlichen Leistungen mit der OKP äussert, sondern nur - aber immerhin - zur Streitfrage betreffend einer
"therapeutischen Massnahme" (im Sinne von Spezialnährmitteln), welche sich zufolge Unvollständigkeit nicht in der GGML befand.
Der vorinstanzliche Entscheid hält demnach vor Bundesrecht nicht stand und ist aufzuheben.
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de
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Art. 25, 27 und 52 Abs. 2 KVG; Art. 33 und 35 KVV; Art. 5 KLV; therapeutische Massnahmen im Zusammenhang mit Geburtsgebrechen. Es besteht kein Anspruch darauf, dass die Kosten einer Hippotherapie, welche der an angeborenen cerebralen Lähmungen leidenden Versicherten als medizinische Massnahme durch die Invalidenversicherung vergütet worden sind, nach dem vollendeten 20. Altersjahr von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung übernommen werden. Diese ist grundsätzlich nur im Rahmen des Pflichtleistungskatalogs der sozialen Krankenversicherung leistungspflichtig, wozu im Falle physiotherapeutischer Vorkehren auf dem Pferd lediglich solche bei multipler Sklerose gehören. Auch stellt die Hippotherapie keine therapeutische Massnahme im Sinne der Ausnahmebestimmung von Art. 52 Abs. 2 KVG (in Verbindung mit Art. 35 KVV) dar, wonach für Geburtsgebrechen die zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen in die Erlasse und Listen nach Abs. 1 ("Analysen und Arzneimittel, Mittel und Gegenstände") aufgenommen werden (E. 2-4).
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de
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-253%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,059
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146 V 253
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146 V 253
Sachverhalt ab Seite 254
A.
Die am 28. April 1998 geborene A. ist bei der Arcosana AG obligatorisch krankenpflegeversichert. Sie leidet seit Geburt an einer schweren Mehrfachbehinderung im Sinne des Geburtsgebrechens gemäss Ziff. 390 (angeborene cerebrale Lähmungen [spastisch, dyskinetisch [dyston, choreoathetoid], ataktisch]) des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV-Anhang; SR 831.232.21). Für deren Behandlung gewährte die Invalidenversicherung bis zum Erreichen des 20. Altersjahrs u.a. medizinische Eingliederungsmassnahmen in Form von wöchentlicher Hippotherapie-K. Im Hinblick auf das Erreichen des 20. Altersjahrs und - damit einhergehend - das Ende der invalidenversicherungsrechtlichen Leistungspflicht ersuchte A. die Arcosana AG in der ersten Hälfte des Jahres 2018 um Übernahme der entsprechenden Therapiekosten ab 1. Mai 2018. Der Krankenversicherer beschied das Ansinnen abschlägig, zuletzt mittels Verfügung vom 10. August 2018 respektive - auf Einsprache hin - Einspracheentscheids vom 29. März 2019.
B.
In Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde hob das Kantonsgericht Basel-Landschaft den angefochtenen Einspracheentscheid vom 29. März 2019 auf und wies die Arcosana AG an, A. die entsprechenden hippotherapeutischen Vorkehren zu vergüten.
C.
Die Arcosana AG führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids
sei eine Leistungspflicht ihrerseits für die von A. seit 1. Mai 2018 in Anspruch genommene Hippotherapie-K zu verneinen.
Während A. auf Abweisung der Beschwerde schliessen lässt, verzichtet das Bundesamt für Gesundheit auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Beschwerdeführerin dazu angehalten hat, die Hippotherapie-K der Beschwerdegegnerin ab 1. Mai 2018 zu vergüten.
2.2
2.2.1
Nach Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) u.a. die Kosten der Behandlungen, die ambulant durchgeführt werden von Personen, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin Leistungen erbringen. Gemäss Art. 33 Abs. 2 KVG bezeichnet der Bundesrat die Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 KVG näher. Der Bundesrat, der die Ausführungsbestimmungen zu erlassen hat (Art. 96 KVG), delegierte die Kompetenz, soweit sie die Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 KVG betrifft, in der Vollziehungsverordnung an das Eidgenössische Departement des Innern (Art. 33 lit. b KVV [SR 832.102]). Dieses erliess am 29. September 1995 die KLV (SR 832.112.31). Darin sind die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin erbrachten Leistungen in den Art. 5-11 geregelt. Nach Art. 5 Abs. 1 KLV werden die Kosten der nachfolgend aufgelisteten Leistungen übernommen, wenn sie auf ärztliche Anordnung hin von Physiotherapeuten und Physiotherapeutinnen im Sinne der Art. 46 und 47 KVV oder von Organisationen im Sinne von Art. 52a KVV und im Rahmen der Behandlung von Krankheiten des muskuloskelettalen oder neurologischen Systems oder der Systeme der inneren Organe und Gefässe, soweit diese der Physiotherapie zugänglich sind, erbracht werden. Darunter fallen u.a. Massnahmen der Behandlung, Beratung und Instruktion in Form der Physiotherapie auf dem Pferd bei multipler Sklerose (lit. b Ziff. 8). Soll die Physiotherapie - so Abs. 4 der Bestimmung - nach einer Behandlung, die 36 Sitzungen entspricht, zu Lasten der Versicherung fortgesetzt werden, so hat der behandelnde Arzt oder die behandelnde Ärztin dem Vertrauensarzt oder
der Vertrauensärztin zu berichten und einen begründeten Vorschlag über die Fortsetzung der Therapie zu unterbreiten. Der Vertrauensarzt oder die Vertrauensärztin prüft den Vorschlag und beantragt, ob, in welchem Umfang und für welchen Zeitraum bis zum nächsten Bericht die Physiotherapie zu Lasten der Versicherung fortgesetzt werden kann. Nach Art. 5 Abs. 5 KLV richtet sich die Kostenübernahme für die Fortsetzung einer bereits begonnenen Physiotherapie bei Versicherten, welche bis zum vollendeten 20. Altersjahr Anspruch auf Leistungen nach Art. 13 IVG haben, nach Abs. 4.
Die OKP ist bei physiotherapeutischen Massnahmen auf dem Pferd somit prinzipiell nur dann leistungspflichtig, wenn diese durch das Krankheitsbild der multiplen Sklerose bedingt sind. Gemäss Rechtsprechung handelt es sich bei den entsprechenden Listen um abschliessend kategorisierte Leiden (vgl. Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 143/04 vom 11. April 2005 E. 7 zu Art. 10 KLV; so schon altrechtlich
BGE 114 V 258
E. 3a S. 260 f.; ferner GEBHARD EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, N. 32 zu Art. 25 KVG).
2.2.2
Nach Art. 27 KVG übernimmt die OKP bei Geburtsgebrechen (Art. 3 Abs. 2 ATSG), die nicht durch die Invalidenversicherung gedeckt sind, die Kosten für die gleichen Leistungen wie bei Krankheit. Art. 27 KVG bezweckt die Koordination zwischen Kranken- und Invalidenversicherung in dem Sinne, dass die OKP unter Vorbehalt der Sonderbestimmung des Art. 52 Abs. 2 KVG ("Analysen und Arzneimittel, Mittel und Gegenstände") die Kosten nach Massgabe der KVG-rechtlichen Vorschriften vergütet (Urteile 9C_886/2010 vom 10. Juni 2011 E. 3.1 und des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2). Dies bedeutet, dass die OKP nicht zwingend bezüglich sämtlicher Ansprüche, die im Rahmen von Art. 13 und 14 IVG gegenüber der Invalidenversicherung bestehen würden, leistungspflichtig wird (
BGE 129 V 80
E. 5.1 S. 86 f.; siehe auch
BGE 126 V 103
E. 3b/bb S. 108 f.; Urteile 9C_312/2012 vom 20. Dezember 2012 E. 5.1.2, in: SVR 2013 KV Nr. 17 S. 79, und 9C_886/2010 vom 10. Juni 2011 E. 4.2.1). Die allgemeinen Leistungsvoraussetzungen des KVG gelten somit auch im Rahmen von Art. 27 KVG, welcher Geburtsgebrechen - von möglichen Ausnahmen auf Grund von Art. 52 Abs. 2 KVG abgesehen - gegenüber anderen Krankheiten nicht privilegiert (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2). Aus Art. 27 KVG lassen sich mithin nicht Mehrleistungen ableiten, die Personen mit
Geburtsgebrechen gegenüber anderen Personen bevorzugen respektive überentschädigen würden (
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430 mit Hinweisen). Der Krankenversicherer ist demzufolge grundsätzlich nur im Rahmen des Pflichtleistungskatalogs der sozialen Krankenversicherung und überdies erst dann leistungspflichtig, wenn die Voraussetzungen zur Übernahme der medizinischen Vorkehrungen nach KVG erfüllt sind.
Eine Ausnahmebestimmung hierzu stellt, wie erwähnt, Art. 52 Abs. 2 KVG dar, wonach die für Geburtsgebrechen zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen in die Erlasse und Listen nach Art. 52 Abs. 1 KVG (Analysen und Arzneimittel, Mittel und Gegenstände) aufgenommen werden (vgl. dazu die Geburtsgebrechenmedikamentenliste [GGML] in Kapitel IV der Spezialitätenliste [SL];
BGE 142 V 425
E. 3.2.1 S. 426 f.). Art. 35 KVV hält sodann fest, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der OKP zu übernehmen sind. In der GGML wird in Präzisierung dieser Verordnungsnorm einleitend festgehalten, dass (einzig) diejenigen Medikamente aus der OKP zu bezahlen sind, die den Versicherten von der Invalidenversicherung wegen ihres Geburtsgebrechens bis zu ihrem 20. Altersjahr vergütet worden sind und ab diesem Zeitpunkt weiterhin benötigt werden (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2).
3.
3.1
Nach unbestrittener Darstellung des kantonalen Gerichts hat die Beschwerdegegnerin zufolge des bei ihr im Sinne von Art. 1 Abs. 1 GgV in Verbindung mit Ziff. 390 GgV-Anhang ausgewiesenen Geburtsgebrechens bis Ende April 2018, d.h. bis zum Ende des Monats des erreichten 20. Altersjahrs, Leistungen der Invalidenversicherung u.a. in Form der Hippotherapie-K bezogen. Dabei handelt es sich um eine invalidenversicherungsrechtlich anerkannte medizinische Massnahme zur Behandlung der unter Ziff. 390 GgV-Anhang aufgeführten angeborenen cerebralen Lähmung. Sie gilt als besondere Art der Physiotherapie, bei welcher der Patient oder die Patientin - abweichend vom "blossen" therapeutischen Reiten - nicht aktiv auf das Pferd einwirkt (vgl. dazu Ziff. 390.5 des Kreisschreibens des Bundesamtes für Sozialversicherungen über die medizinischen Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung [KSME]). Ebenfalls
kann nach Lage der medizinischen Akten mit der Vorinstanz als erstellt angesehen werden, dass die Weiterführung der Hippotherapie-K medizinisch notwendig respektive deren Wirksamkeit im vorliegenden Fall zu bejahen ist.
3.2
Vor diesem Hintergrund wurde im angefochtenen Entscheid zusammenfassend erwogen, aus den massgeblichen rechtlichen Bestimmungen, dem gesetzgeberischen Willen und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, namentlich
BGE 142 V 425
, ergebe sich, dass bei Geburtsgebrechen die Gewährleistung einer Weiterführung von notwendigen therapeutischen Massnahmen über das 20. Altersjahr hinaus beabsichtigt worden sei. Art. 52 Abs. 2 KVG halte in Bezug auf Geburtsgebrechen ausdrücklich fest, dass die zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen in die Erlasse und Listen nach Abs. 1 aufzunehmen seien. Auch Art. 35 KVV sehe vor, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der OKP zu übernehmen seien. Das Bundesgericht habe dazu ausgeführt, dass Art. 52 Abs. 2 KVG nicht von Arzneimitteln, Mitteln und Gegenständen spreche, sondern den weitergehenden Begriff der "therapeutischen Massnahmen" verwende. Dies verdeutliche das Bestreben des Gesetzgebers nach einer Koordination zwischen Invaliden- und obligatorischer Krankenpflegeversicherung im Bereich der Geburtsgebrechen. Unter den weiten Begriff der therapeutischen Massnahmen im erwähnten Sinne gehörten somit - so die Vorinstanz abschliessend - auch die Hippotherapie-K, weshalb deren Kosten vom Krankenversicherer zu übernehmen seien.
Die Beschwerdeführerin hält dem letztinstanzlich im Wesentlichen entgegen, aus
BGE 142 V 425
könne nicht geschlossen werden, dass unter den weiten Begriff der in Art. 52 Abs. 2 KVG (in Verbindung mit Art. 35 KVV) erwähnten "therapeutischen Massnahmen" auch die Hippotherapie-K zu subsumieren sei. Anlässlich der Einführung der Bestimmung habe auch im Rahmen der angestrebten Koordination zwischen Leistungen der Invaliden- und der Krankenpflegeversicherung nicht die Absicht des Gesetzgebers bestanden, Personen mit Geburtsgebrechen unter dem Titel der Besitzstandswahrung Mehrleistungen zukommen zu lassen und diese damit gegenüber den anderen KVG-Versicherten zu privilegieren. Von einer beabsichtigten
generellen Übernahme sämtlicher Leistungen nach Vollendung des 20. Altersjahrs unter dem Titel des KVG könne nicht ausgegangen werden. Diese Auslegung von Gesetzeslage und Rechtsprechung durch die Vorinstanz gehe fehl und deutlich zu weit.
4.
4.1
Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung bildet der Wortlaut einer Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn", d.h. am Rechtssinn, der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (
BGE 145 V 289
E. 4.1 S. 295 f.;
BGE 144 V 327
E. 3 S. 331;
BGE 142 V 402
E. 4.1 S. 404 f.; je mit Hinweisen; Urteil 9C_659/2018 vom 9. April 2019 E. 4.2.1, in: SVR 2019 BVG Nr. 40 S. 158).
Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (
BGE 145 V 289
E. 4.2 S. 296;
BGE 142 V 466
E. 3.2 S. 471 mit Hinweisen).
4.2
4.2.1
Art. 52 Abs. 2 KVG wie auch Art. 35 KVV sprechen von "therapeutischen Massnahmen" (französisch: "mesures thérapeutiques"; italienisch: "terapie"). Wie in
BGE 142 V 425
E. 5.1 S. 430 erkannt, wurde damit ein Begriff verwendet, der über die in der Überschrift von Art. 52 KVG aufgeführten "Analysen und Arzneimittel" respektive "Mittel und Gegenstände" hinausgeht. Dieser Umstand deutet tendenziell auf das vorinstanzliche Ergebnis hin, wonach auch die Hippotherapie-K als Form der Physiotherapie darunter zu zählen ist und mithin der Leistungspflicht durch die Beschwerdeführerin untersteht. Da aber der Wortlaut, insbesondere in Verbindung mit der Betitelung, welche ebenfalls zu berücksichtigenden Teil der Bestimmung bildet, nicht eindeutig und unmissverständlich ist, drängt sich die Prüfung auch der restlichen Auslegungselemente auf.
4.2.2
4.2.2.1
In Bezug auf den entstehungsgeschichtlichen Aspekt wurde bereits in
BGE 142 V 425
E. 5.1 S. 429 f. festgehalten, dass Art. 52
Abs. 2 des geltenden KVG erst im Rahmen der parlamentarischen Beratung auf Antrag von Nationalrat Wick Aufnahme in das Gesetz fand (AB 1993 N 1862; im Gesetzesentwurf zur Botschaft nach Art. 44 KVG). Der Antragsteller begründete seinen Vorstoss, der ohne weitere Diskussion und unterstützt von Bundesrätin Dreifuss angenommen wurde, am Beispiel der Stoffwechselkrankheit Phenylketonurie wie folgt: Erklärtes Ziel war es, für die Patienten mit angeborenen Stoffwechselkrankheiten - Geburtsgebrechen - nach Erreichen des 20. Lebensjahres die gleichen Rechte zu gewähren "wie für alle anderen Patienten auch". "Übernehmen heisse nicht" - so das Votum von Nationalrat Wick -, "dass Bundesrat oder Departement etwas finanziell übernehmen sollen. Ich meine damit ein Übernehmen zuhanden von Artikel 44, zuhanden der Listen, die dort aufgeführt sind." Art. 52 Abs. 2 KVG ist seither nur redaktionell geändert worden im Zusammenhang mit der Einführung des ATSG (AS 2002 3419).
Das Bundesgericht kam in seinem damaligen Urteil zum Schluss, der gesetzgeberische Wille des mit Inkrafttreten des KVG auf den 1. Januar 1996 eingeführten Art. 52 Abs. 2 KVG sei folglich eindeutig: Es gehe um die Gewährleistung einer Weiterführung von bei Geburtsgebrechen notwendigen therapeutischen Massnahmen über das 20. Altersjahr hinaus (E. 5.1 S. 430). Ebenfalls klar wird auf Grund des zitierten nationalrätlichen Votums indessen, dass einzig eine Übernahme der Kosten zu Lasten der "aufgeführten Listen" (gemäss Abs. 1 der Bestimmung) beabsichtigt war. In diesem Sinne äusserte sich denn auch Bundesrätin Dreifuss, indem sie hinsichtlich der fraglichen Leistungen ausdrücklich Bezug nahm auf "les listes établies par le département ou par l'office fédéral concernés, en fonction de l'article 44 qui vous est proposé" (AB 1993 N 1862). Schliesslich wurde auch im Protokoll der ständerätlichen Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) zur Sitzung vom 15.-17. November 1993 vermerkt, dass die Invalidenversicherung die Behandlung von Geburtsgebrechen übernehme, jedoch nur bis zum zwanzigsten Altersjahr der Person; Behandlungen, die später nötig seien, müssten von der Krankenversicherung getragen werden. Dieser Grundsatz, der schon aktuell gelte, werde in das Gesetz übernommen. Er sei in Art. 21 (heute: Art. 27 KVG) festgehalten: Die soziale Krankenversicherung übernehme die Kosten und es gelte ihr Leistungskatalog. Der Antrag von Nationalrat Wick ziele lediglich auf spezielle Produkte ab, die nicht in der SL enthalten seien, für sehr spezielle
Stoffwechselkrankheiten, z.B. Diätprodukte. Der Frage, warum dem Anliegen von Nationalrat Wick nicht im Rahmen des Art. 21 Rechnung getragen werden könne, wurde entgegnet, dass mit einer Änderung des Art. 21 die materielle Bedeutung, die Anwendbarkeit breiter werde. Insbesondere käme dann die Diskussion auf, ob die Krankenversicherung alles übernehmen müsse, was die Invalidenversicherung zahle. Deshalb werde vorgeschlagen, den Vorstoss von Nationalrat Wick im Rahmen von Art. 44 zu regeln, da er sich diesfalls auf den Inhalt dieser Bestimmung beziehe, nämlich auf die Arzneimittel, Hilfsmittel und Analysen. Ansonsten wäre zu befürchten gewesen, dass der Grundsatz, wonach die Leistungskataloge von Kranken- und Invalidenversicherung nicht deckungsgleich zu sein hätten und Erstere nicht verpflichtet werden solle, die allenfalls grosszügigeren invalidenversicherungsrechtlichen Lösungen immer zu übernehmen, hätte aufgegeben werden müssen.
4.2.2.2
Therapieformen ausserhalb der Listen nach Art. 52 Abs. 2 KVG standen somit nicht zur Disposition. Der Fokus lag und liegt stets auf "therapeutischen Massnahmen" im Sinne von "Analysen und Medikamenten, Mitteln und Gegenständen", welche als Teil der therapeutischen Behandlung von Art. 52 Abs. 2 KVG erfasst werden.
Zu den betreffenden Listen gehören die Analysenliste (AL; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 KVG in Verbindung mit Art. 28 KLV und Anhang 3 KLV), die Arzneimittelliste mit Tarif (ALT; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 KVG in Verbindung mit Art. 29 KLV und Anhang 4 KLV), die Mittel- und Gegenständeliste (MiGel; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 KVG in Verbindung mit Art. 20a KLV und Anhang 2 KLV) und die SL (Art. 52 Abs. 1 lit. b KVG in Verbindung mit Art. 30 ff. KLV). Therapeutische Massnahmen im Sinne der hier fraglichen Hippotherapie-K fallen zweifelsohne nicht darunter.
4.2.2.3
Der historische Auslegungsaspekt spricht daher - anders als in
BGE 142 V 425
, in welchem die Übernahme der Kosten der Spezialnährmittel "Damin Mehl" und "Aproten" vor dem Hintergrund zu beurteilen war, dass auf der GGML neben Arzneimitteln bereits auch gewisse Spezialnährmittel aufgeführt waren (so E. 5.4 S. 431) - für die Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin.
4.2.3
Was das systematische Auslegungselement anbelangt, ist zum einen auf Art. 25 Abs. 2 KVG zu verweisen, welcher die von der OKP zu übernehmenden Leistungen in allgemeiner Weise aufzählt.
Danach wird klar unterschieden zwischen Untersuchungen und Behandlungen einerseits (lit. a) sowie den verordneten Analysen, Arzneimitteln und der Untersuchung oder Behandlung dienenden Mitteln und Gegenständen anderseits (lit. b). Ferner gilt es in diesem Zusammenhang die Überschrift des Art. 52 KVG zu berücksichtigen, nach welcher sich die Bestimmung einzig mit der Regelung von "Analysen und Arzneimitteln" sowie "Mitteln und Gegenständen" befasst. Abs. 1 der Norm erwähnt denn auch, so vorstehend E. 4.2.2, lediglich die entsprechenden Listen, in die gemäss Abs. 2 für Geburtsgebrechen die zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen aufgenommen werden. Sodann hält Art. 35 KVV unter dem Titel "Therapeutische Massnahmen bei Geburtsgebrechen" fest, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu übernehmen sind. Durch die Bezugnahme auf Art. 52 Abs. 2 KVG wird hier ebenfalls eine unmittelbare Verbindung zu den genannten Listen im Bereich der "Analysen und Arzneimittel" sowie der "Mittel und Gegenstände" hergestellt. Anhaltspunkte für eine daraus abzuleitende Übernahmepflicht in Bezug auf hippotherapeutische Massnahmen sind nicht erkennbar. Vielmehr stellt die Verordnungsnorm eine Ausführungsbestimmung zu Art. 52 Abs. 2 KVG dar.
4.2.4
Schliesslich ist Art. 52 Abs. 2 KVG unter teleologischem Blickwinkel zu betrachten. In
BGE 142 V 425
E. 5.3 f. S. 430 f. wurde erwogen, der Gesetzgeber habe - im Sinne eines übergeordneten Ziels - eine anschliessende "nahtlose" Übernahme derjenigen therapeutischen Massnahmen durch die OKP beabsichtigt, die bereits von der Invalidenversicherung unter dem Titel der Geburtsgebrechen geleistet worden seien (Besitzstandsgarantie bzw. -wahrung; vgl. dazu auch EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 44 zu Art. 52 KVG; HARDY LANDOLT, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz, Krankenversicherungsaufsichtsgesetz [nachfolgend: KVG/KVAG], 2020, N. 22 und 35 zu Art. 27 KVG; ANDREAS WILDI, in: KVG/KVAG, a.a.O., N. 132 zu Art. 52/52a KVG). Wie sich aus dem vorstehend in E. 2.2 Dargelegten, namentlich der dort angeführten Rechtsprechung, insbesondere mit Blick auf Art. 27 KVG jedoch klar ergibt, bezieht sich die entsprechende (Leistungs-)Koordination im Sinne der Ablösung der Invalidenversicherung durch die OKP darauf, dass Letztere
- unter Vorbehalt der Sonderbestimmung des Art. 52 Abs. 2 KVG ("Ausnahmebestimmung zum Pflichtleistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung" [
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430]) - die Kosten nach Massgabe der KVG-rechtlichen Vorschriften vergütet. Auch mit Art. 27 KVG bezweckte das gesetzgebende Organ somit nicht, von möglichen Ausnahmen auf Grund von Art. 52 Abs. 2 KVG abgesehen, Geburtsgebrechen gegenüber anderen Krankheiten zu bevorzugen und daraus Mehrleistungen abzuleiten respektive Überentschädigungen auszurichten (so auch ausdrücklich
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430). Der obligatorische Krankenpflegeversicherer soll folglich auch im Falle von Versicherten mit Geburtsgebrechen grundsätzlich nur im Rahmen des Pflichtleistungskatalogs der sozialen Krankenversicherung Leistungen erbringen müssen (in diesem Sinne ferner EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 3 zu Art. 27 KVG;
ders.
, Krankenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 504 f. Rz. 321 f.).
4.3
Zusammenfassend deuten die beschriebenen Auslegungsansätze darauf hin, dass die im Streite stehende Hippotherapie-K auch als Folge eines Geburtsgebrechens keine therapeutische Massnahme im Sinne der Ausnahmebestimmungen von Art. 52 Abs. 2 KVG und Art. 35 KVV darstellt. Eine entsprechende Leistungspflicht der Beschwerdeführerin ist demgemäss nach Massgabe der einschlägigen Vorschriften der OKP zu prüfen. Danach gehen die Kosten physiotherapeutischer Vorkehren auf dem Pferd lediglich bei multipler Sklerose zulasten der OKP (vgl. dazu im Detail E. 2.2.1 hiervor). An diesem Ergebnis nichts zu ändern vermag auch Art. 5 Abs. 5 KLV, wonach sich die Kostenübernahme für die Fortsetzung einer bereits begonnenen Physiotherapie bei Versicherten, welche bis zum vollendeten 20. Altersjahr Anspruch auf Leistungen nach Art. 13 IVG haben, nach Abs. 4 von Art. 5 KLV richtet. Insbesondere lässt sich daraus keine unmittelbare - gleichsam originäre - Kostentragungspflicht durch die OKP ableiten.
4.4
Soweit das kantonale Gericht insbesondere unter Hinweis auf
BGE 142 V 425
die gegenteiligen Schlussfolgerungen zieht, kann ihm deshalb nicht gefolgt werden. So ergibt sich etwa bereits aus dem Regest des Urteils ("Geburtsgebrechenmedikamentenliste [GGML]: therapeutische Massnahmen im Zusammenhang mit Geburtsgebrechen") deutlich, dass sich das Urteil nicht per se zur Koordination sämtlicher invalidenversicherungsrechtlichen Leistungen mit der OKP äussert, sondern nur - aber immerhin - zur Streitfrage betreffend einer
"therapeutischen Massnahme" (im Sinne von Spezialnährmitteln), welche sich zufolge Unvollständigkeit nicht in der GGML befand.
Der vorinstanzliche Entscheid hält demnach vor Bundesrecht nicht stand und ist aufzuheben.
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de
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Art. 25, 27 et 52 al. 2 LAMal; art. 33 et 35 OAMal; art. 5 OPAS; mesures thérapeutiques en relation avec des infirmités congénitales. Après l'âge de 20 ans révolus, il n'existe aucun droit à obtenir de l'assurance obligatoire des soins la prise en charge des coûts d'une hippothérapie que l'assuré souffrant de paralysies cérébrales congénitales s'était vu rembourser jusque-là par l'assurance-invalidité à titre de mesure médicale. L'assureur-maladie n'est en principe tenu d'allouer cette prestation que dans le cadre du catalogue des prestations obligatoires de l'assurance-maladie sociale, qui ne prévoit la prise en charge d'une hippothérapie qu'en cas de sclérose en plaques. Cette thérapie ne constitue pas non plus une mesure thérapeutique au sens de la disposition d'exception de l'art. 52 al. 2 LAMal (en relation avec l'art. 35 OAMal), selon laquelle en matière d'infirmités congénitales, les mesures thérapeutiques du catalogue des prestations de l'assurance-invalidité sont reprises dans les dispositions et listes établies en vertu de l'al. 1 ("analyses et médicaments, moyens et appareils"; consid. 2-4).
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fr
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social security law
| 2,020
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-253%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,060
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146 V 253
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146 V 253
Sachverhalt ab Seite 254
A.
Die am 28. April 1998 geborene A. ist bei der Arcosana AG obligatorisch krankenpflegeversichert. Sie leidet seit Geburt an einer schweren Mehrfachbehinderung im Sinne des Geburtsgebrechens gemäss Ziff. 390 (angeborene cerebrale Lähmungen [spastisch, dyskinetisch [dyston, choreoathetoid], ataktisch]) des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV-Anhang; SR 831.232.21). Für deren Behandlung gewährte die Invalidenversicherung bis zum Erreichen des 20. Altersjahrs u.a. medizinische Eingliederungsmassnahmen in Form von wöchentlicher Hippotherapie-K. Im Hinblick auf das Erreichen des 20. Altersjahrs und - damit einhergehend - das Ende der invalidenversicherungsrechtlichen Leistungspflicht ersuchte A. die Arcosana AG in der ersten Hälfte des Jahres 2018 um Übernahme der entsprechenden Therapiekosten ab 1. Mai 2018. Der Krankenversicherer beschied das Ansinnen abschlägig, zuletzt mittels Verfügung vom 10. August 2018 respektive - auf Einsprache hin - Einspracheentscheids vom 29. März 2019.
B.
In Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde hob das Kantonsgericht Basel-Landschaft den angefochtenen Einspracheentscheid vom 29. März 2019 auf und wies die Arcosana AG an, A. die entsprechenden hippotherapeutischen Vorkehren zu vergüten.
C.
Die Arcosana AG führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids
sei eine Leistungspflicht ihrerseits für die von A. seit 1. Mai 2018 in Anspruch genommene Hippotherapie-K zu verneinen.
Während A. auf Abweisung der Beschwerde schliessen lässt, verzichtet das Bundesamt für Gesundheit auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Beschwerdeführerin dazu angehalten hat, die Hippotherapie-K der Beschwerdegegnerin ab 1. Mai 2018 zu vergüten.
2.2
2.2.1
Nach Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) u.a. die Kosten der Behandlungen, die ambulant durchgeführt werden von Personen, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin Leistungen erbringen. Gemäss Art. 33 Abs. 2 KVG bezeichnet der Bundesrat die Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 KVG näher. Der Bundesrat, der die Ausführungsbestimmungen zu erlassen hat (Art. 96 KVG), delegierte die Kompetenz, soweit sie die Leistungen nach Art. 25 Abs. 2 KVG betrifft, in der Vollziehungsverordnung an das Eidgenössische Departement des Innern (Art. 33 lit. b KVV [SR 832.102]). Dieses erliess am 29. September 1995 die KLV (SR 832.112.31). Darin sind die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer Ärztin erbrachten Leistungen in den Art. 5-11 geregelt. Nach Art. 5 Abs. 1 KLV werden die Kosten der nachfolgend aufgelisteten Leistungen übernommen, wenn sie auf ärztliche Anordnung hin von Physiotherapeuten und Physiotherapeutinnen im Sinne der Art. 46 und 47 KVV oder von Organisationen im Sinne von Art. 52a KVV und im Rahmen der Behandlung von Krankheiten des muskuloskelettalen oder neurologischen Systems oder der Systeme der inneren Organe und Gefässe, soweit diese der Physiotherapie zugänglich sind, erbracht werden. Darunter fallen u.a. Massnahmen der Behandlung, Beratung und Instruktion in Form der Physiotherapie auf dem Pferd bei multipler Sklerose (lit. b Ziff. 8). Soll die Physiotherapie - so Abs. 4 der Bestimmung - nach einer Behandlung, die 36 Sitzungen entspricht, zu Lasten der Versicherung fortgesetzt werden, so hat der behandelnde Arzt oder die behandelnde Ärztin dem Vertrauensarzt oder
der Vertrauensärztin zu berichten und einen begründeten Vorschlag über die Fortsetzung der Therapie zu unterbreiten. Der Vertrauensarzt oder die Vertrauensärztin prüft den Vorschlag und beantragt, ob, in welchem Umfang und für welchen Zeitraum bis zum nächsten Bericht die Physiotherapie zu Lasten der Versicherung fortgesetzt werden kann. Nach Art. 5 Abs. 5 KLV richtet sich die Kostenübernahme für die Fortsetzung einer bereits begonnenen Physiotherapie bei Versicherten, welche bis zum vollendeten 20. Altersjahr Anspruch auf Leistungen nach Art. 13 IVG haben, nach Abs. 4.
Die OKP ist bei physiotherapeutischen Massnahmen auf dem Pferd somit prinzipiell nur dann leistungspflichtig, wenn diese durch das Krankheitsbild der multiplen Sklerose bedingt sind. Gemäss Rechtsprechung handelt es sich bei den entsprechenden Listen um abschliessend kategorisierte Leiden (vgl. Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 143/04 vom 11. April 2005 E. 7 zu Art. 10 KLV; so schon altrechtlich
BGE 114 V 258
E. 3a S. 260 f.; ferner GEBHARD EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG [nachfolgend: Rechtsprechung], 2. Aufl. 2018, N. 32 zu Art. 25 KVG).
2.2.2
Nach Art. 27 KVG übernimmt die OKP bei Geburtsgebrechen (Art. 3 Abs. 2 ATSG), die nicht durch die Invalidenversicherung gedeckt sind, die Kosten für die gleichen Leistungen wie bei Krankheit. Art. 27 KVG bezweckt die Koordination zwischen Kranken- und Invalidenversicherung in dem Sinne, dass die OKP unter Vorbehalt der Sonderbestimmung des Art. 52 Abs. 2 KVG ("Analysen und Arzneimittel, Mittel und Gegenstände") die Kosten nach Massgabe der KVG-rechtlichen Vorschriften vergütet (Urteile 9C_886/2010 vom 10. Juni 2011 E. 3.1 und des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2). Dies bedeutet, dass die OKP nicht zwingend bezüglich sämtlicher Ansprüche, die im Rahmen von Art. 13 und 14 IVG gegenüber der Invalidenversicherung bestehen würden, leistungspflichtig wird (
BGE 129 V 80
E. 5.1 S. 86 f.; siehe auch
BGE 126 V 103
E. 3b/bb S. 108 f.; Urteile 9C_312/2012 vom 20. Dezember 2012 E. 5.1.2, in: SVR 2013 KV Nr. 17 S. 79, und 9C_886/2010 vom 10. Juni 2011 E. 4.2.1). Die allgemeinen Leistungsvoraussetzungen des KVG gelten somit auch im Rahmen von Art. 27 KVG, welcher Geburtsgebrechen - von möglichen Ausnahmen auf Grund von Art. 52 Abs. 2 KVG abgesehen - gegenüber anderen Krankheiten nicht privilegiert (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2). Aus Art. 27 KVG lassen sich mithin nicht Mehrleistungen ableiten, die Personen mit
Geburtsgebrechen gegenüber anderen Personen bevorzugen respektive überentschädigen würden (
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430 mit Hinweisen). Der Krankenversicherer ist demzufolge grundsätzlich nur im Rahmen des Pflichtleistungskatalogs der sozialen Krankenversicherung und überdies erst dann leistungspflichtig, wenn die Voraussetzungen zur Übernahme der medizinischen Vorkehrungen nach KVG erfüllt sind.
Eine Ausnahmebestimmung hierzu stellt, wie erwähnt, Art. 52 Abs. 2 KVG dar, wonach die für Geburtsgebrechen zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen in die Erlasse und Listen nach Art. 52 Abs. 1 KVG (Analysen und Arzneimittel, Mittel und Gegenstände) aufgenommen werden (vgl. dazu die Geburtsgebrechenmedikamentenliste [GGML] in Kapitel IV der Spezialitätenliste [SL];
BGE 142 V 425
E. 3.2.1 S. 426 f.). Art. 35 KVV hält sodann fest, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der OKP zu übernehmen sind. In der GGML wird in Präzisierung dieser Verordnungsnorm einleitend festgehalten, dass (einzig) diejenigen Medikamente aus der OKP zu bezahlen sind, die den Versicherten von der Invalidenversicherung wegen ihres Geburtsgebrechens bis zu ihrem 20. Altersjahr vergütet worden sind und ab diesem Zeitpunkt weiterhin benötigt werden (Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts K 135/02 vom 28. Juli 2003 E. 5.2).
3.
3.1
Nach unbestrittener Darstellung des kantonalen Gerichts hat die Beschwerdegegnerin zufolge des bei ihr im Sinne von Art. 1 Abs. 1 GgV in Verbindung mit Ziff. 390 GgV-Anhang ausgewiesenen Geburtsgebrechens bis Ende April 2018, d.h. bis zum Ende des Monats des erreichten 20. Altersjahrs, Leistungen der Invalidenversicherung u.a. in Form der Hippotherapie-K bezogen. Dabei handelt es sich um eine invalidenversicherungsrechtlich anerkannte medizinische Massnahme zur Behandlung der unter Ziff. 390 GgV-Anhang aufgeführten angeborenen cerebralen Lähmung. Sie gilt als besondere Art der Physiotherapie, bei welcher der Patient oder die Patientin - abweichend vom "blossen" therapeutischen Reiten - nicht aktiv auf das Pferd einwirkt (vgl. dazu Ziff. 390.5 des Kreisschreibens des Bundesamtes für Sozialversicherungen über die medizinischen Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung [KSME]). Ebenfalls
kann nach Lage der medizinischen Akten mit der Vorinstanz als erstellt angesehen werden, dass die Weiterführung der Hippotherapie-K medizinisch notwendig respektive deren Wirksamkeit im vorliegenden Fall zu bejahen ist.
3.2
Vor diesem Hintergrund wurde im angefochtenen Entscheid zusammenfassend erwogen, aus den massgeblichen rechtlichen Bestimmungen, dem gesetzgeberischen Willen und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, namentlich
BGE 142 V 425
, ergebe sich, dass bei Geburtsgebrechen die Gewährleistung einer Weiterführung von notwendigen therapeutischen Massnahmen über das 20. Altersjahr hinaus beabsichtigt worden sei. Art. 52 Abs. 2 KVG halte in Bezug auf Geburtsgebrechen ausdrücklich fest, dass die zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen in die Erlasse und Listen nach Abs. 1 aufzunehmen seien. Auch Art. 35 KVV sehe vor, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der OKP zu übernehmen seien. Das Bundesgericht habe dazu ausgeführt, dass Art. 52 Abs. 2 KVG nicht von Arzneimitteln, Mitteln und Gegenständen spreche, sondern den weitergehenden Begriff der "therapeutischen Massnahmen" verwende. Dies verdeutliche das Bestreben des Gesetzgebers nach einer Koordination zwischen Invaliden- und obligatorischer Krankenpflegeversicherung im Bereich der Geburtsgebrechen. Unter den weiten Begriff der therapeutischen Massnahmen im erwähnten Sinne gehörten somit - so die Vorinstanz abschliessend - auch die Hippotherapie-K, weshalb deren Kosten vom Krankenversicherer zu übernehmen seien.
Die Beschwerdeführerin hält dem letztinstanzlich im Wesentlichen entgegen, aus
BGE 142 V 425
könne nicht geschlossen werden, dass unter den weiten Begriff der in Art. 52 Abs. 2 KVG (in Verbindung mit Art. 35 KVV) erwähnten "therapeutischen Massnahmen" auch die Hippotherapie-K zu subsumieren sei. Anlässlich der Einführung der Bestimmung habe auch im Rahmen der angestrebten Koordination zwischen Leistungen der Invaliden- und der Krankenpflegeversicherung nicht die Absicht des Gesetzgebers bestanden, Personen mit Geburtsgebrechen unter dem Titel der Besitzstandswahrung Mehrleistungen zukommen zu lassen und diese damit gegenüber den anderen KVG-Versicherten zu privilegieren. Von einer beabsichtigten
generellen Übernahme sämtlicher Leistungen nach Vollendung des 20. Altersjahrs unter dem Titel des KVG könne nicht ausgegangen werden. Diese Auslegung von Gesetzeslage und Rechtsprechung durch die Vorinstanz gehe fehl und deutlich zu weit.
4.
4.1
Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung bildet der Wortlaut einer Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn", d.h. am Rechtssinn, der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (
BGE 145 V 289
E. 4.1 S. 295 f.;
BGE 144 V 327
E. 3 S. 331;
BGE 142 V 402
E. 4.1 S. 404 f.; je mit Hinweisen; Urteil 9C_659/2018 vom 9. April 2019 E. 4.2.1, in: SVR 2019 BVG Nr. 40 S. 158).
Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (
BGE 145 V 289
E. 4.2 S. 296;
BGE 142 V 466
E. 3.2 S. 471 mit Hinweisen).
4.2
4.2.1
Art. 52 Abs. 2 KVG wie auch Art. 35 KVV sprechen von "therapeutischen Massnahmen" (französisch: "mesures thérapeutiques"; italienisch: "terapie"). Wie in
BGE 142 V 425
E. 5.1 S. 430 erkannt, wurde damit ein Begriff verwendet, der über die in der Überschrift von Art. 52 KVG aufgeführten "Analysen und Arzneimittel" respektive "Mittel und Gegenstände" hinausgeht. Dieser Umstand deutet tendenziell auf das vorinstanzliche Ergebnis hin, wonach auch die Hippotherapie-K als Form der Physiotherapie darunter zu zählen ist und mithin der Leistungspflicht durch die Beschwerdeführerin untersteht. Da aber der Wortlaut, insbesondere in Verbindung mit der Betitelung, welche ebenfalls zu berücksichtigenden Teil der Bestimmung bildet, nicht eindeutig und unmissverständlich ist, drängt sich die Prüfung auch der restlichen Auslegungselemente auf.
4.2.2
4.2.2.1
In Bezug auf den entstehungsgeschichtlichen Aspekt wurde bereits in
BGE 142 V 425
E. 5.1 S. 429 f. festgehalten, dass Art. 52
Abs. 2 des geltenden KVG erst im Rahmen der parlamentarischen Beratung auf Antrag von Nationalrat Wick Aufnahme in das Gesetz fand (AB 1993 N 1862; im Gesetzesentwurf zur Botschaft nach Art. 44 KVG). Der Antragsteller begründete seinen Vorstoss, der ohne weitere Diskussion und unterstützt von Bundesrätin Dreifuss angenommen wurde, am Beispiel der Stoffwechselkrankheit Phenylketonurie wie folgt: Erklärtes Ziel war es, für die Patienten mit angeborenen Stoffwechselkrankheiten - Geburtsgebrechen - nach Erreichen des 20. Lebensjahres die gleichen Rechte zu gewähren "wie für alle anderen Patienten auch". "Übernehmen heisse nicht" - so das Votum von Nationalrat Wick -, "dass Bundesrat oder Departement etwas finanziell übernehmen sollen. Ich meine damit ein Übernehmen zuhanden von Artikel 44, zuhanden der Listen, die dort aufgeführt sind." Art. 52 Abs. 2 KVG ist seither nur redaktionell geändert worden im Zusammenhang mit der Einführung des ATSG (AS 2002 3419).
Das Bundesgericht kam in seinem damaligen Urteil zum Schluss, der gesetzgeberische Wille des mit Inkrafttreten des KVG auf den 1. Januar 1996 eingeführten Art. 52 Abs. 2 KVG sei folglich eindeutig: Es gehe um die Gewährleistung einer Weiterführung von bei Geburtsgebrechen notwendigen therapeutischen Massnahmen über das 20. Altersjahr hinaus (E. 5.1 S. 430). Ebenfalls klar wird auf Grund des zitierten nationalrätlichen Votums indessen, dass einzig eine Übernahme der Kosten zu Lasten der "aufgeführten Listen" (gemäss Abs. 1 der Bestimmung) beabsichtigt war. In diesem Sinne äusserte sich denn auch Bundesrätin Dreifuss, indem sie hinsichtlich der fraglichen Leistungen ausdrücklich Bezug nahm auf "les listes établies par le département ou par l'office fédéral concernés, en fonction de l'article 44 qui vous est proposé" (AB 1993 N 1862). Schliesslich wurde auch im Protokoll der ständerätlichen Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) zur Sitzung vom 15.-17. November 1993 vermerkt, dass die Invalidenversicherung die Behandlung von Geburtsgebrechen übernehme, jedoch nur bis zum zwanzigsten Altersjahr der Person; Behandlungen, die später nötig seien, müssten von der Krankenversicherung getragen werden. Dieser Grundsatz, der schon aktuell gelte, werde in das Gesetz übernommen. Er sei in Art. 21 (heute: Art. 27 KVG) festgehalten: Die soziale Krankenversicherung übernehme die Kosten und es gelte ihr Leistungskatalog. Der Antrag von Nationalrat Wick ziele lediglich auf spezielle Produkte ab, die nicht in der SL enthalten seien, für sehr spezielle
Stoffwechselkrankheiten, z.B. Diätprodukte. Der Frage, warum dem Anliegen von Nationalrat Wick nicht im Rahmen des Art. 21 Rechnung getragen werden könne, wurde entgegnet, dass mit einer Änderung des Art. 21 die materielle Bedeutung, die Anwendbarkeit breiter werde. Insbesondere käme dann die Diskussion auf, ob die Krankenversicherung alles übernehmen müsse, was die Invalidenversicherung zahle. Deshalb werde vorgeschlagen, den Vorstoss von Nationalrat Wick im Rahmen von Art. 44 zu regeln, da er sich diesfalls auf den Inhalt dieser Bestimmung beziehe, nämlich auf die Arzneimittel, Hilfsmittel und Analysen. Ansonsten wäre zu befürchten gewesen, dass der Grundsatz, wonach die Leistungskataloge von Kranken- und Invalidenversicherung nicht deckungsgleich zu sein hätten und Erstere nicht verpflichtet werden solle, die allenfalls grosszügigeren invalidenversicherungsrechtlichen Lösungen immer zu übernehmen, hätte aufgegeben werden müssen.
4.2.2.2
Therapieformen ausserhalb der Listen nach Art. 52 Abs. 2 KVG standen somit nicht zur Disposition. Der Fokus lag und liegt stets auf "therapeutischen Massnahmen" im Sinne von "Analysen und Medikamenten, Mitteln und Gegenständen", welche als Teil der therapeutischen Behandlung von Art. 52 Abs. 2 KVG erfasst werden.
Zu den betreffenden Listen gehören die Analysenliste (AL; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 KVG in Verbindung mit Art. 28 KLV und Anhang 3 KLV), die Arzneimittelliste mit Tarif (ALT; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 KVG in Verbindung mit Art. 29 KLV und Anhang 4 KLV), die Mittel- und Gegenständeliste (MiGel; Art. 52 Abs. 1 lit. a Ziff. 3 KVG in Verbindung mit Art. 20a KLV und Anhang 2 KLV) und die SL (Art. 52 Abs. 1 lit. b KVG in Verbindung mit Art. 30 ff. KLV). Therapeutische Massnahmen im Sinne der hier fraglichen Hippotherapie-K fallen zweifelsohne nicht darunter.
4.2.2.3
Der historische Auslegungsaspekt spricht daher - anders als in
BGE 142 V 425
, in welchem die Übernahme der Kosten der Spezialnährmittel "Damin Mehl" und "Aproten" vor dem Hintergrund zu beurteilen war, dass auf der GGML neben Arzneimitteln bereits auch gewisse Spezialnährmittel aufgeführt waren (so E. 5.4 S. 431) - für die Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin.
4.2.3
Was das systematische Auslegungselement anbelangt, ist zum einen auf Art. 25 Abs. 2 KVG zu verweisen, welcher die von der OKP zu übernehmenden Leistungen in allgemeiner Weise aufzählt.
Danach wird klar unterschieden zwischen Untersuchungen und Behandlungen einerseits (lit. a) sowie den verordneten Analysen, Arzneimitteln und der Untersuchung oder Behandlung dienenden Mitteln und Gegenständen anderseits (lit. b). Ferner gilt es in diesem Zusammenhang die Überschrift des Art. 52 KVG zu berücksichtigen, nach welcher sich die Bestimmung einzig mit der Regelung von "Analysen und Arzneimitteln" sowie "Mitteln und Gegenständen" befasst. Abs. 1 der Norm erwähnt denn auch, so vorstehend E. 4.2.2, lediglich die entsprechenden Listen, in die gemäss Abs. 2 für Geburtsgebrechen die zum Leistungskatalog der Invalidenversicherung gehörenden therapeutischen Massnahmen aufgenommen werden. Sodann hält Art. 35 KVV unter dem Titel "Therapeutische Massnahmen bei Geburtsgebrechen" fest, dass die bis zum Erreichen der gesetzlich vorgeschriebenen Altersgrenze von der Invalidenversicherung für Geburtsgebrechen erbrachten therapeutischen Massnahmen nach Art. 52 Abs. 2 KVG anschliessend von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu übernehmen sind. Durch die Bezugnahme auf Art. 52 Abs. 2 KVG wird hier ebenfalls eine unmittelbare Verbindung zu den genannten Listen im Bereich der "Analysen und Arzneimittel" sowie der "Mittel und Gegenstände" hergestellt. Anhaltspunkte für eine daraus abzuleitende Übernahmepflicht in Bezug auf hippotherapeutische Massnahmen sind nicht erkennbar. Vielmehr stellt die Verordnungsnorm eine Ausführungsbestimmung zu Art. 52 Abs. 2 KVG dar.
4.2.4
Schliesslich ist Art. 52 Abs. 2 KVG unter teleologischem Blickwinkel zu betrachten. In
BGE 142 V 425
E. 5.3 f. S. 430 f. wurde erwogen, der Gesetzgeber habe - im Sinne eines übergeordneten Ziels - eine anschliessende "nahtlose" Übernahme derjenigen therapeutischen Massnahmen durch die OKP beabsichtigt, die bereits von der Invalidenversicherung unter dem Titel der Geburtsgebrechen geleistet worden seien (Besitzstandsgarantie bzw. -wahrung; vgl. dazu auch EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 44 zu Art. 52 KVG; HARDY LANDOLT, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz, Krankenversicherungsaufsichtsgesetz [nachfolgend: KVG/KVAG], 2020, N. 22 und 35 zu Art. 27 KVG; ANDREAS WILDI, in: KVG/KVAG, a.a.O., N. 132 zu Art. 52/52a KVG). Wie sich aus dem vorstehend in E. 2.2 Dargelegten, namentlich der dort angeführten Rechtsprechung, insbesondere mit Blick auf Art. 27 KVG jedoch klar ergibt, bezieht sich die entsprechende (Leistungs-)Koordination im Sinne der Ablösung der Invalidenversicherung durch die OKP darauf, dass Letztere
- unter Vorbehalt der Sonderbestimmung des Art. 52 Abs. 2 KVG ("Ausnahmebestimmung zum Pflichtleistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung" [
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430]) - die Kosten nach Massgabe der KVG-rechtlichen Vorschriften vergütet. Auch mit Art. 27 KVG bezweckte das gesetzgebende Organ somit nicht, von möglichen Ausnahmen auf Grund von Art. 52 Abs. 2 KVG abgesehen, Geburtsgebrechen gegenüber anderen Krankheiten zu bevorzugen und daraus Mehrleistungen abzuleiten respektive Überentschädigungen auszurichten (so auch ausdrücklich
BGE 142 V 425
E. 5.2.2 S. 430). Der obligatorische Krankenpflegeversicherer soll folglich auch im Falle von Versicherten mit Geburtsgebrechen grundsätzlich nur im Rahmen des Pflichtleistungskatalogs der sozialen Krankenversicherung Leistungen erbringen müssen (in diesem Sinne ferner EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., N. 3 zu Art. 27 KVG;
ders.
, Krankenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 504 f. Rz. 321 f.).
4.3
Zusammenfassend deuten die beschriebenen Auslegungsansätze darauf hin, dass die im Streite stehende Hippotherapie-K auch als Folge eines Geburtsgebrechens keine therapeutische Massnahme im Sinne der Ausnahmebestimmungen von Art. 52 Abs. 2 KVG und Art. 35 KVV darstellt. Eine entsprechende Leistungspflicht der Beschwerdeführerin ist demgemäss nach Massgabe der einschlägigen Vorschriften der OKP zu prüfen. Danach gehen die Kosten physiotherapeutischer Vorkehren auf dem Pferd lediglich bei multipler Sklerose zulasten der OKP (vgl. dazu im Detail E. 2.2.1 hiervor). An diesem Ergebnis nichts zu ändern vermag auch Art. 5 Abs. 5 KLV, wonach sich die Kostenübernahme für die Fortsetzung einer bereits begonnenen Physiotherapie bei Versicherten, welche bis zum vollendeten 20. Altersjahr Anspruch auf Leistungen nach Art. 13 IVG haben, nach Abs. 4 von Art. 5 KLV richtet. Insbesondere lässt sich daraus keine unmittelbare - gleichsam originäre - Kostentragungspflicht durch die OKP ableiten.
4.4
Soweit das kantonale Gericht insbesondere unter Hinweis auf
BGE 142 V 425
die gegenteiligen Schlussfolgerungen zieht, kann ihm deshalb nicht gefolgt werden. So ergibt sich etwa bereits aus dem Regest des Urteils ("Geburtsgebrechenmedikamentenliste [GGML]: therapeutische Massnahmen im Zusammenhang mit Geburtsgebrechen") deutlich, dass sich das Urteil nicht per se zur Koordination sämtlicher invalidenversicherungsrechtlichen Leistungen mit der OKP äussert, sondern nur - aber immerhin - zur Streitfrage betreffend einer
"therapeutischen Massnahme" (im Sinne von Spezialnährmitteln), welche sich zufolge Unvollständigkeit nicht in der GGML befand.
Der vorinstanzliche Entscheid hält demnach vor Bundesrecht nicht stand und ist aufzuheben.
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Art. 25, 27 e 52 cpv. 2 LAMal; art. 33 e 35 OAMal; art. 5 OPre; misure terapeutiche in relazione alle infermità congenite. Non vi è alcun diritto a che i costi per una ippoterapia, rimborsati dall'assicurazione per l'invalidità a titolo di provvedimento sanitario a un assicurato che soffre di paralisi cerebrale congenita, vengano assunti dall'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie anche dopo il compimento dei 20 anni. L'assicuratore malattie è in linea di principio tenuto a versare tale prestazione solo nell'ambito dell'elenco delle prestazioni obbligatorie dell'assicurazione malattie sociale, che prevede l'assunzione di un'ippoterapia solo in caso di sclerosi multipla. Questa terapia non costituisce nemmeno una misura terapeutica nel senso della norma d'eccezione dell'art. 52 cpv. 2 LAMal (in relazione all'art. 35 OAMal), in virtù della quale, in ambito di infermità congenite, le misure terapeutiche dell'elenco delle prestazioni dell'assicurazione per l'invalidità sono riprese nelle disposizioni e negli elenchi stabiliti in virtù del cpv. 1 ("analisi e medicamenti, mezzi e apparecchi"; consid. 2-4).
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Sachverhalt ab Seite 266
A.
A.a Seit dem 1. Juli 2013 hat B. Anspruch auf eine Viertelsrente der Invalidenversicherung.
A.b Im Rahmen des eingeleiteten Scheidungsverfahrens zwischen B. und A. wurde Ersterer am 7. Juli 2016 vom Bezirksgericht Luzern verpflichtet, Letzterer an den Unterhalt des gemeinsamen Sohnes C., geboren 2010, monatlich Fr. 1'370.- (nebst der Kinderrente der Invalidenversicherung, die direkt an sie ausgerichtet wird) und Fr. 380.- für sie persönlich zu bezahlen. Mit eheschutzrechtlichem Entscheid vom 4. Mai 2017 wies das Bezirksgericht Luzern die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) an, von der monatlichen Invalidenrente des B. jeweils Fr. 432.- - für nicht bevorschussten Unterhalt für C. - direkt an A. zu überweisen.
A.c Am 21. Juni 2017 teilte die SVA, IV-Stelle, A. mittels Vorbescheid mit, dass sie der zivilgerichtlichen Schuldneranweisung nicht folgen und dem Gesuch um Drittauszahlung der Rente nicht stattgeben könne. Die Kinderrente werde jedoch wie bis anhin an A. überwiesen. Am 29. September 2017 wies das Kantonsgericht Luzern die Berufung des B. gegen den Entscheid des Bezirksgerichts Luzern vom 4. Mai 2017 ab. Am 11. Dezember 2017 verfügte die IV-Stelle, die Rente werde weiterhin vollumfänglich an B. ausgerichtet.
B. Die von A. dagegen erhobene Beschwerde hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 22. Mai 2019 gut und hob die Verfügung vom 11. Dezember 2017 auf.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die IV-Stelle die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Bestätigung der Verfügung vom 11. Dezember 2017. Es sei festzustellen, dass die Drittauszahlung der Invalidenrente von B. an A. gemäss der Schuldneranweisung vom 4. Mai 2017 (Bezirksgericht Luzern, bestätigt am 29. September 2017 durch das Kantonsgericht Luzern) mangels gesetzlicher Grundlage nicht möglich sei. Ebenfalls sei festzustellen, dass die Ausgleichskasse in der vorliegenden Angelegenheit zu Recht eine Feststellungsverfügung erlassen habe.
A. beantragt die Abweisung der Beschwerde sowie die unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichtet auf eine Stellungnahme.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Streitig und zu prüfen ist, ob die IV-Stelle aufgrund der Schuldneranweisung (Art. 291 in Verbindung mit Art. 177 ZGB) des Bezirksgerichts Luzern - rechtskräftig bestätigt durch das Kantonsgericht Luzern - verpflichtet ist, von der Invalidenrente des B. monatlich Fr. 432.- direkt der Beschwerdegegnerin zu überweisen.
2.1 Das Sozialversicherungsgericht stellte fest, das Kantonsgericht Luzern habe in seinem Entscheid vom 29. September 2017 die verwaltungsrechtliche Vorfrage nach der Zulässigkeit einer Schuldneranweisung an die IV-Stelle bejaht. Schwerwiegende Mängel seien dabei nicht erkennbar. Die Vorinstanz erwog, die Anweisungen des Zivilrichters über die Auszahlung der Renten seien für die Ausgleichskassen bereits gemäss Wegleitung des BSV über die Renten (RWL) in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, gültig ab 1. Januar 2003 (Stand 1. Januar 2017; Rz. 10051-10053) verbindlich. Im Übrigen handle es sich bei der Schuldneranweisung um eine privilegierte Zwangsvollstreckungsmassnahme sui generis, die in unmittelbarem Zusammenhang zum Zivilrecht stehe. Eine Zuordnung zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG stehe folglich nicht zur Diskussion. Damit sei die Frage, ob die IV-Stelle die Invalidenrente des B. im Umfang der Schuldneranweisung an die Beschwerdegegnerin auszuzahlen habe, einer Verfügung im Sinne von Art. 49 ATSG gar nicht zugänglich.
2.2 Die IV-Stelle rügt, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei Art. 20 Abs. 1 ATSG wortgetreu auszulegen. Die Voraussetzungen des entsprechenden Artikels seien hier nicht erfüllt, da keine Unterstützungspflicht seitens der Beschwerdegegnerin für B. vorliege. Der durch die Vorinstanz bestätigten Schuldneranweisung fehle es somit an einer gesetzlichen Grundlage. Ferner weist die IV-Stelle darauf hin, dass die zivilgerichtliche Anordnung einer sozialversicherungsrechtlichen Rückforderungsmöglichkeit nach Art. 25 Abs. 1 ATSG entgegenstehe, was problematisch erscheine. Zu den Rz. 10051-10053 RWL bringt die IV-Stelle vor, Weisungen seien zwar für die Verwaltungsbehörden verbindlich. Allerdings seien die genannten Randziffern der Weisung bzw. deren Entstehungsgeschichte unklar, weshalb nicht ohne Weiteres darauf abgestellt werden könne. Ausserdem sei die Schlussfolgerung des kantonalen Gerichts, der hier vorliegende Sachverhalt sei einer Verfügung im Sinne von Art. 49 ATSG gar nicht zugänglich, nicht korrekt. Denn im ATSG werde die Drittauszahlung von Leistungen geregelt, weshalb eine Verfügung über eine nicht mit den sozialversicherungsrechtlichen Grundlagen im Einklang stehende Schuldneranweisung möglich sein müsse.
3.
3.1
3.1.1 Unter dem Titel "Gewährleistung zweckmässiger Verwendung" normiert Art. 20 Abs. 1 ATSG, dass Geldleistungen ganz oder teilweise einem geeigneten Dritten oder einer Behörde ausbezahlt werden können, der oder die der berechtigten Person gegenüber gesetzlich oder sittlich unterstützungspflichtig ist oder diese dauernd fürsorgerisch betreut, sofern: (a) die berechtigte Person die Geldleistungen nicht für den eigenen Unterhalt oder für den Unterhalt von Personen, für die sie zu sorgen hat, verwendet oder dazu nachweisbar nicht im Stande ist; und (b) die berechtigte Person oder Personen, für die sie zu sorgen hat, aus einem Grund nach Buchstabe a auf die Hilfe der öffentlichen oder privaten Fürsorge angewiesen sind.
3.1.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist Art. 20 Abs. 1 ATSG wortgetreu auszulegen, d.h., der Kreis der empfangsberechtigten Personen richtet sich nach dem Wortlaut der Bestimmung. Daher ist keine Drittauszahlung möglich an Personen, welche gegenüber der berechtigten Person nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt sind (Urteil 5P.474/2005 vom 8. März 2006 E. 1 und 2.3; BGE 143 V 241 E. 4.4 S. 246; HÜRZELER/LISCHER, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 9 zu Art. 20 ATSG).
3.1.3 Im vorliegenden Fall liegt die Drittauszahlung an die Beschwerdegegnerin, die gegenüber B. nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt ist, im Streit. Ist rechtsprechungsgemäss (E. 3.1.2) vom Wortlaut des Art. 20 Abs. 1 ATSG auszugehen, ist die hier vorliegende Konstellation davon nicht erfasst und der entsprechende Artikel folglich nicht einschlägig.
3.2
3.2.1 Gesetzliche Grundlage für die (rechtskräftige) zivilgerichtliche Schuldneranweisung bildet - ob im Eheschutzverfahren (vgl. E. 2) oder im Scheidungsurteil (vgl. Art. 132 Abs. 1 ZGB) - Art. 291 ZGB. Sein Zweck ist die Sicherung des Unterhalts- oder Unterstützungsbeitrages der unterstützungsberechtigten Personen (vgl. MARTINA PATRICIA STEINER, Die Anweisungen an die Schuldner, Die Voraussetzungen der Massnahmen nach Art. 132 Abs. 1, Art. 177 und Art. 291 ZGB sowie Art. 13 Abs. 3 PartG, in: Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft [LBR], Bd. 101, 2015, Rz. 255 mit Hinweis). Das Bezirksgericht Luzern, bestätigt durch das Kantonsgericht Luzern, hat mit der Schuldneranweisung keinen eigenständigen Anspruch der Beschwerdegegnerin auf einen Teil der Invalidenrente des B. oder auf die Kinderrente im Sinne eines Gläubigerwechsels begründet, sondern lediglich den Zahlungsmodus geregelt (BGE 143 V 241 E. 4.5 S. 247).
3.2.2 Die Schuldneranweisung beinhaltet eine Inkassoermächtigung in Vertretung der ehelichen Gemeinschaft. Zur Durchsetzung dieser Inkassoermächtigung stehen der Beschwerdegegnerin alle Rechtsbehelfe im Sinne einer Prozessstandschaft zur Verfügung. Sie kann somit den ihrem Ehemann zustehenden Anspruch in eigenem Namen - als Partei - gerichtlich durchsetzen. Die Schuldneranweisung ist auch gegenüber einem Sozialversicherer zulässig, weshalb sich die Prozessstandschaft auch im sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren auswirkt (Urteil 8C_192/2008 vom 8. April 2009 E. 4.3.1, in: SVR 2009 UV Nr. 42 S. 145 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und Literatur). Wie die IV-Stelle richtig vorbringt, folgen im soeben zitierten Entscheid im Anschluss an die Ausführungen zur Schuldneranweisung und Inkassoermächtigung Formulierungen zur Akteneinsicht nach Art. 47 ATSG. Die Erwägungen zu Art. 177 bzw. Art. 291 ZGB sind jedoch allgemeiner Natur und nicht spezifisch auf Art. 47 ATSG ausgerichtet, weshalb sie auch im vorliegenden Fall Gültigkeit haben.
3.2.3 Somit kann die Beschwerdegegnerin die Drittauszahlung auf der Grundlage der Schuldneranweisung an sich selber verlangen (BGE 143 V 241 E. 4.5 S. 247). Daran vermag der Umstand, dass die zivilgerichtliche Anordnung (Anspruch auf Drittauszahlung mit entsprechender Schuldneranweisung) einer sozialversicherungsrechtlichen Rückforderungsmöglichkeit nach Art. 25 Abs. 1 ATSG der Beschwerdegegnerin gegenüber entgegensteht (BGE 143 V 241 E. 4.6.1 S. 247 f.), nichts zu ändern. Bei der Auslegung sozialversicherungsrechtlicher Regelungen mit Anknüpfung an familienrechtliche Tatbestände (wie Ehe, Verwandtschaft oder Vormundschaft) ist rechtsprechungsgemäss davon auszugehen, dass der Gesetzgeber vorbehältlich gegenteiliger Anordnungen die zivilrechtliche Bedeutung des jeweiligen Instituts im Blickfeld hatte, zumal das Familienrecht für das Sozialversicherungsrecht Voraussetzung ist und diesem grundsätzlich vorgeht (BGE 143 V 305 E. 4.1 S. 310 mit weiteren Hinweisen).
3.3 Die IV-Stelle ist im Verfahren betreffend die Schuldneranweisung nicht Partei gewesen. Folglich hat sie keine Möglichkeit gehabt, sich dort einzubringen. Sie macht zu Recht geltend, dass es stossend sei, wenn sie an zivilrechtlich rechtskräftige Entscheide gebunden wäre, die schwerwiegende Mängel aufweisen würden. Hierzu ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den Entscheid des Kantonsgerichts Luzern vom 29. September 2017 auf schwerwiegende Mängel untersucht und das Vorliegen von solchen verneint hat. Die IV-Stelle bringt im letztinstanzlichen Verfahren nicht vor, dass die Schuldneranweisung an sich an schweren Mängeln leidet. Sie bezieht sich stattdessen unter anderem auf eine materielle Voraussetzung der Schuldneranweisung (Wahrung des Existenzminimums von B.) und überprüft diese neu, was nicht genügt, um einen schwerwiegenden Mangel aufzuzeigen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 244 Rz. 1128 ff.). Ein solcher ist denn auch nicht ersichtlich. Soweit sich die von der IV-Stelle geltend gemachten Mängel der Schuldneranweisung auf Art. 20 Abs. 1 ATSG beziehen, kann sie mit Blick auf das in Erwägung 3.1 und 3.2 Gesagte nichts zu ihren Gunsten ableiten.
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Art. 291 in Verbindung mit Art. 177 ZGB; Art. 20 Abs. 1 ATSG; Drittauszahlung einer Invalidenrente auf der Grundlage einer zivilgerichtlichen Schuldneranweisung. Die Ehefrau kann die Drittauszahlung der Invalidenrente des Ehemannes gestützt auf eine im Rahmen des eingeleiteten Scheidungsverfahrens zivilgerichtlich angeordnete Schuldneranweisung (Art. 291 i.V.m. Art. 177 ZGB) an sich selber verlangen.
Der gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung wortgetreu auszulegende Art. 20 Abs. 1 ATSG ist in dieser Konstellation nicht einschlägig, da die Ehefrau gegenüber dem Ehemann nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt ist (E. 2 und 3).
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Sachverhalt ab Seite 266
A.
A.a Seit dem 1. Juli 2013 hat B. Anspruch auf eine Viertelsrente der Invalidenversicherung.
A.b Im Rahmen des eingeleiteten Scheidungsverfahrens zwischen B. und A. wurde Ersterer am 7. Juli 2016 vom Bezirksgericht Luzern verpflichtet, Letzterer an den Unterhalt des gemeinsamen Sohnes C., geboren 2010, monatlich Fr. 1'370.- (nebst der Kinderrente der Invalidenversicherung, die direkt an sie ausgerichtet wird) und Fr. 380.- für sie persönlich zu bezahlen. Mit eheschutzrechtlichem Entscheid vom 4. Mai 2017 wies das Bezirksgericht Luzern die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) an, von der monatlichen Invalidenrente des B. jeweils Fr. 432.- - für nicht bevorschussten Unterhalt für C. - direkt an A. zu überweisen.
A.c Am 21. Juni 2017 teilte die SVA, IV-Stelle, A. mittels Vorbescheid mit, dass sie der zivilgerichtlichen Schuldneranweisung nicht folgen und dem Gesuch um Drittauszahlung der Rente nicht stattgeben könne. Die Kinderrente werde jedoch wie bis anhin an A. überwiesen. Am 29. September 2017 wies das Kantonsgericht Luzern die Berufung des B. gegen den Entscheid des Bezirksgerichts Luzern vom 4. Mai 2017 ab. Am 11. Dezember 2017 verfügte die IV-Stelle, die Rente werde weiterhin vollumfänglich an B. ausgerichtet.
B. Die von A. dagegen erhobene Beschwerde hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 22. Mai 2019 gut und hob die Verfügung vom 11. Dezember 2017 auf.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die IV-Stelle die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Bestätigung der Verfügung vom 11. Dezember 2017. Es sei festzustellen, dass die Drittauszahlung der Invalidenrente von B. an A. gemäss der Schuldneranweisung vom 4. Mai 2017 (Bezirksgericht Luzern, bestätigt am 29. September 2017 durch das Kantonsgericht Luzern) mangels gesetzlicher Grundlage nicht möglich sei. Ebenfalls sei festzustellen, dass die Ausgleichskasse in der vorliegenden Angelegenheit zu Recht eine Feststellungsverfügung erlassen habe.
A. beantragt die Abweisung der Beschwerde sowie die unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichtet auf eine Stellungnahme.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Streitig und zu prüfen ist, ob die IV-Stelle aufgrund der Schuldneranweisung (Art. 291 in Verbindung mit Art. 177 ZGB) des Bezirksgerichts Luzern - rechtskräftig bestätigt durch das Kantonsgericht Luzern - verpflichtet ist, von der Invalidenrente des B. monatlich Fr. 432.- direkt der Beschwerdegegnerin zu überweisen.
2.1 Das Sozialversicherungsgericht stellte fest, das Kantonsgericht Luzern habe in seinem Entscheid vom 29. September 2017 die verwaltungsrechtliche Vorfrage nach der Zulässigkeit einer Schuldneranweisung an die IV-Stelle bejaht. Schwerwiegende Mängel seien dabei nicht erkennbar. Die Vorinstanz erwog, die Anweisungen des Zivilrichters über die Auszahlung der Renten seien für die Ausgleichskassen bereits gemäss Wegleitung des BSV über die Renten (RWL) in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, gültig ab 1. Januar 2003 (Stand 1. Januar 2017; Rz. 10051-10053) verbindlich. Im Übrigen handle es sich bei der Schuldneranweisung um eine privilegierte Zwangsvollstreckungsmassnahme sui generis, die in unmittelbarem Zusammenhang zum Zivilrecht stehe. Eine Zuordnung zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG stehe folglich nicht zur Diskussion. Damit sei die Frage, ob die IV-Stelle die Invalidenrente des B. im Umfang der Schuldneranweisung an die Beschwerdegegnerin auszuzahlen habe, einer Verfügung im Sinne von Art. 49 ATSG gar nicht zugänglich.
2.2 Die IV-Stelle rügt, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei Art. 20 Abs. 1 ATSG wortgetreu auszulegen. Die Voraussetzungen des entsprechenden Artikels seien hier nicht erfüllt, da keine Unterstützungspflicht seitens der Beschwerdegegnerin für B. vorliege. Der durch die Vorinstanz bestätigten Schuldneranweisung fehle es somit an einer gesetzlichen Grundlage. Ferner weist die IV-Stelle darauf hin, dass die zivilgerichtliche Anordnung einer sozialversicherungsrechtlichen Rückforderungsmöglichkeit nach Art. 25 Abs. 1 ATSG entgegenstehe, was problematisch erscheine. Zu den Rz. 10051-10053 RWL bringt die IV-Stelle vor, Weisungen seien zwar für die Verwaltungsbehörden verbindlich. Allerdings seien die genannten Randziffern der Weisung bzw. deren Entstehungsgeschichte unklar, weshalb nicht ohne Weiteres darauf abgestellt werden könne. Ausserdem sei die Schlussfolgerung des kantonalen Gerichts, der hier vorliegende Sachverhalt sei einer Verfügung im Sinne von Art. 49 ATSG gar nicht zugänglich, nicht korrekt. Denn im ATSG werde die Drittauszahlung von Leistungen geregelt, weshalb eine Verfügung über eine nicht mit den sozialversicherungsrechtlichen Grundlagen im Einklang stehende Schuldneranweisung möglich sein müsse.
3.
3.1
3.1.1 Unter dem Titel "Gewährleistung zweckmässiger Verwendung" normiert Art. 20 Abs. 1 ATSG, dass Geldleistungen ganz oder teilweise einem geeigneten Dritten oder einer Behörde ausbezahlt werden können, der oder die der berechtigten Person gegenüber gesetzlich oder sittlich unterstützungspflichtig ist oder diese dauernd fürsorgerisch betreut, sofern: (a) die berechtigte Person die Geldleistungen nicht für den eigenen Unterhalt oder für den Unterhalt von Personen, für die sie zu sorgen hat, verwendet oder dazu nachweisbar nicht im Stande ist; und (b) die berechtigte Person oder Personen, für die sie zu sorgen hat, aus einem Grund nach Buchstabe a auf die Hilfe der öffentlichen oder privaten Fürsorge angewiesen sind.
3.1.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist Art. 20 Abs. 1 ATSG wortgetreu auszulegen, d.h., der Kreis der empfangsberechtigten Personen richtet sich nach dem Wortlaut der Bestimmung. Daher ist keine Drittauszahlung möglich an Personen, welche gegenüber der berechtigten Person nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt sind (Urteil 5P.474/2005 vom 8. März 2006 E. 1 und 2.3; BGE 143 V 241 E. 4.4 S. 246; HÜRZELER/LISCHER, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 9 zu Art. 20 ATSG).
3.1.3 Im vorliegenden Fall liegt die Drittauszahlung an die Beschwerdegegnerin, die gegenüber B. nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt ist, im Streit. Ist rechtsprechungsgemäss (E. 3.1.2) vom Wortlaut des Art. 20 Abs. 1 ATSG auszugehen, ist die hier vorliegende Konstellation davon nicht erfasst und der entsprechende Artikel folglich nicht einschlägig.
3.2
3.2.1 Gesetzliche Grundlage für die (rechtskräftige) zivilgerichtliche Schuldneranweisung bildet - ob im Eheschutzverfahren (vgl. E. 2) oder im Scheidungsurteil (vgl. Art. 132 Abs. 1 ZGB) - Art. 291 ZGB. Sein Zweck ist die Sicherung des Unterhalts- oder Unterstützungsbeitrages der unterstützungsberechtigten Personen (vgl. MARTINA PATRICIA STEINER, Die Anweisungen an die Schuldner, Die Voraussetzungen der Massnahmen nach Art. 132 Abs. 1, Art. 177 und Art. 291 ZGB sowie Art. 13 Abs. 3 PartG, in: Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft [LBR], Bd. 101, 2015, Rz. 255 mit Hinweis). Das Bezirksgericht Luzern, bestätigt durch das Kantonsgericht Luzern, hat mit der Schuldneranweisung keinen eigenständigen Anspruch der Beschwerdegegnerin auf einen Teil der Invalidenrente des B. oder auf die Kinderrente im Sinne eines Gläubigerwechsels begründet, sondern lediglich den Zahlungsmodus geregelt (BGE 143 V 241 E. 4.5 S. 247).
3.2.2 Die Schuldneranweisung beinhaltet eine Inkassoermächtigung in Vertretung der ehelichen Gemeinschaft. Zur Durchsetzung dieser Inkassoermächtigung stehen der Beschwerdegegnerin alle Rechtsbehelfe im Sinne einer Prozessstandschaft zur Verfügung. Sie kann somit den ihrem Ehemann zustehenden Anspruch in eigenem Namen - als Partei - gerichtlich durchsetzen. Die Schuldneranweisung ist auch gegenüber einem Sozialversicherer zulässig, weshalb sich die Prozessstandschaft auch im sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren auswirkt (Urteil 8C_192/2008 vom 8. April 2009 E. 4.3.1, in: SVR 2009 UV Nr. 42 S. 145 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und Literatur). Wie die IV-Stelle richtig vorbringt, folgen im soeben zitierten Entscheid im Anschluss an die Ausführungen zur Schuldneranweisung und Inkassoermächtigung Formulierungen zur Akteneinsicht nach Art. 47 ATSG. Die Erwägungen zu Art. 177 bzw. Art. 291 ZGB sind jedoch allgemeiner Natur und nicht spezifisch auf Art. 47 ATSG ausgerichtet, weshalb sie auch im vorliegenden Fall Gültigkeit haben.
3.2.3 Somit kann die Beschwerdegegnerin die Drittauszahlung auf der Grundlage der Schuldneranweisung an sich selber verlangen (BGE 143 V 241 E. 4.5 S. 247). Daran vermag der Umstand, dass die zivilgerichtliche Anordnung (Anspruch auf Drittauszahlung mit entsprechender Schuldneranweisung) einer sozialversicherungsrechtlichen Rückforderungsmöglichkeit nach Art. 25 Abs. 1 ATSG der Beschwerdegegnerin gegenüber entgegensteht (BGE 143 V 241 E. 4.6.1 S. 247 f.), nichts zu ändern. Bei der Auslegung sozialversicherungsrechtlicher Regelungen mit Anknüpfung an familienrechtliche Tatbestände (wie Ehe, Verwandtschaft oder Vormundschaft) ist rechtsprechungsgemäss davon auszugehen, dass der Gesetzgeber vorbehältlich gegenteiliger Anordnungen die zivilrechtliche Bedeutung des jeweiligen Instituts im Blickfeld hatte, zumal das Familienrecht für das Sozialversicherungsrecht Voraussetzung ist und diesem grundsätzlich vorgeht (BGE 143 V 305 E. 4.1 S. 310 mit weiteren Hinweisen).
3.3 Die IV-Stelle ist im Verfahren betreffend die Schuldneranweisung nicht Partei gewesen. Folglich hat sie keine Möglichkeit gehabt, sich dort einzubringen. Sie macht zu Recht geltend, dass es stossend sei, wenn sie an zivilrechtlich rechtskräftige Entscheide gebunden wäre, die schwerwiegende Mängel aufweisen würden. Hierzu ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den Entscheid des Kantonsgerichts Luzern vom 29. September 2017 auf schwerwiegende Mängel untersucht und das Vorliegen von solchen verneint hat. Die IV-Stelle bringt im letztinstanzlichen Verfahren nicht vor, dass die Schuldneranweisung an sich an schweren Mängeln leidet. Sie bezieht sich stattdessen unter anderem auf eine materielle Voraussetzung der Schuldneranweisung (Wahrung des Existenzminimums von B.) und überprüft diese neu, was nicht genügt, um einen schwerwiegenden Mangel aufzuzeigen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 244 Rz. 1128 ff.). Ein solcher ist denn auch nicht ersichtlich. Soweit sich die von der IV-Stelle geltend gemachten Mängel der Schuldneranweisung auf Art. 20 Abs. 1 ATSG beziehen, kann sie mit Blick auf das in Erwägung 3.1 und 3.2 Gesagte nichts zu ihren Gunsten ableiten.
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Art. 291 en relation avec l'art. 177 CC; art. 20 al. 1 LPGA; versement en mains de tiers d'une rente d'invalidité fondé sur un avis aux débiteurs ordonné par le juge civil. L'épouse peut exiger le versement en sa faveur de la rente d'invalidité de son époux en se fondant sur un avis aux débiteurs ordonné par le juge civil dans le cadre de la procédure de divorce (art. 291 en relation avec l'art. 177 CC).
L'art. 20 al. 1 LPGA, qui doit être interprété littéralement, conformément à la jurisprudence, n'est pas déterminant dans cette situation car l'épouse n'est pas, envers son époux, débitrice de l'obligation d'entretien mais bénéficiaire de celle-ci (consid. 2 et 3).
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146 V 265
Sachverhalt ab Seite 266
A.
A.a Seit dem 1. Juli 2013 hat B. Anspruch auf eine Viertelsrente der Invalidenversicherung.
A.b Im Rahmen des eingeleiteten Scheidungsverfahrens zwischen B. und A. wurde Ersterer am 7. Juli 2016 vom Bezirksgericht Luzern verpflichtet, Letzterer an den Unterhalt des gemeinsamen Sohnes C., geboren 2010, monatlich Fr. 1'370.- (nebst der Kinderrente der Invalidenversicherung, die direkt an sie ausgerichtet wird) und Fr. 380.- für sie persönlich zu bezahlen. Mit eheschutzrechtlichem Entscheid vom 4. Mai 2017 wies das Bezirksgericht Luzern die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) an, von der monatlichen Invalidenrente des B. jeweils Fr. 432.- - für nicht bevorschussten Unterhalt für C. - direkt an A. zu überweisen.
A.c Am 21. Juni 2017 teilte die SVA, IV-Stelle, A. mittels Vorbescheid mit, dass sie der zivilgerichtlichen Schuldneranweisung nicht folgen und dem Gesuch um Drittauszahlung der Rente nicht stattgeben könne. Die Kinderrente werde jedoch wie bis anhin an A. überwiesen. Am 29. September 2017 wies das Kantonsgericht Luzern die Berufung des B. gegen den Entscheid des Bezirksgerichts Luzern vom 4. Mai 2017 ab. Am 11. Dezember 2017 verfügte die IV-Stelle, die Rente werde weiterhin vollumfänglich an B. ausgerichtet.
B. Die von A. dagegen erhobene Beschwerde hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 22. Mai 2019 gut und hob die Verfügung vom 11. Dezember 2017 auf.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die IV-Stelle die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Bestätigung der Verfügung vom 11. Dezember 2017. Es sei festzustellen, dass die Drittauszahlung der Invalidenrente von B. an A. gemäss der Schuldneranweisung vom 4. Mai 2017 (Bezirksgericht Luzern, bestätigt am 29. September 2017 durch das Kantonsgericht Luzern) mangels gesetzlicher Grundlage nicht möglich sei. Ebenfalls sei festzustellen, dass die Ausgleichskasse in der vorliegenden Angelegenheit zu Recht eine Feststellungsverfügung erlassen habe.
A. beantragt die Abweisung der Beschwerde sowie die unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verzichtet auf eine Stellungnahme.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Streitig und zu prüfen ist, ob die IV-Stelle aufgrund der Schuldneranweisung (Art. 291 in Verbindung mit Art. 177 ZGB) des Bezirksgerichts Luzern - rechtskräftig bestätigt durch das Kantonsgericht Luzern - verpflichtet ist, von der Invalidenrente des B. monatlich Fr. 432.- direkt der Beschwerdegegnerin zu überweisen.
2.1 Das Sozialversicherungsgericht stellte fest, das Kantonsgericht Luzern habe in seinem Entscheid vom 29. September 2017 die verwaltungsrechtliche Vorfrage nach der Zulässigkeit einer Schuldneranweisung an die IV-Stelle bejaht. Schwerwiegende Mängel seien dabei nicht erkennbar. Die Vorinstanz erwog, die Anweisungen des Zivilrichters über die Auszahlung der Renten seien für die Ausgleichskassen bereits gemäss Wegleitung des BSV über die Renten (RWL) in der Eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, gültig ab 1. Januar 2003 (Stand 1. Januar 2017; Rz. 10051-10053) verbindlich. Im Übrigen handle es sich bei der Schuldneranweisung um eine privilegierte Zwangsvollstreckungsmassnahme sui generis, die in unmittelbarem Zusammenhang zum Zivilrecht stehe. Eine Zuordnung zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG stehe folglich nicht zur Diskussion. Damit sei die Frage, ob die IV-Stelle die Invalidenrente des B. im Umfang der Schuldneranweisung an die Beschwerdegegnerin auszuzahlen habe, einer Verfügung im Sinne von Art. 49 ATSG gar nicht zugänglich.
2.2 Die IV-Stelle rügt, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei Art. 20 Abs. 1 ATSG wortgetreu auszulegen. Die Voraussetzungen des entsprechenden Artikels seien hier nicht erfüllt, da keine Unterstützungspflicht seitens der Beschwerdegegnerin für B. vorliege. Der durch die Vorinstanz bestätigten Schuldneranweisung fehle es somit an einer gesetzlichen Grundlage. Ferner weist die IV-Stelle darauf hin, dass die zivilgerichtliche Anordnung einer sozialversicherungsrechtlichen Rückforderungsmöglichkeit nach Art. 25 Abs. 1 ATSG entgegenstehe, was problematisch erscheine. Zu den Rz. 10051-10053 RWL bringt die IV-Stelle vor, Weisungen seien zwar für die Verwaltungsbehörden verbindlich. Allerdings seien die genannten Randziffern der Weisung bzw. deren Entstehungsgeschichte unklar, weshalb nicht ohne Weiteres darauf abgestellt werden könne. Ausserdem sei die Schlussfolgerung des kantonalen Gerichts, der hier vorliegende Sachverhalt sei einer Verfügung im Sinne von Art. 49 ATSG gar nicht zugänglich, nicht korrekt. Denn im ATSG werde die Drittauszahlung von Leistungen geregelt, weshalb eine Verfügung über eine nicht mit den sozialversicherungsrechtlichen Grundlagen im Einklang stehende Schuldneranweisung möglich sein müsse.
3.
3.1
3.1.1 Unter dem Titel "Gewährleistung zweckmässiger Verwendung" normiert Art. 20 Abs. 1 ATSG, dass Geldleistungen ganz oder teilweise einem geeigneten Dritten oder einer Behörde ausbezahlt werden können, der oder die der berechtigten Person gegenüber gesetzlich oder sittlich unterstützungspflichtig ist oder diese dauernd fürsorgerisch betreut, sofern: (a) die berechtigte Person die Geldleistungen nicht für den eigenen Unterhalt oder für den Unterhalt von Personen, für die sie zu sorgen hat, verwendet oder dazu nachweisbar nicht im Stande ist; und (b) die berechtigte Person oder Personen, für die sie zu sorgen hat, aus einem Grund nach Buchstabe a auf die Hilfe der öffentlichen oder privaten Fürsorge angewiesen sind.
3.1.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist Art. 20 Abs. 1 ATSG wortgetreu auszulegen, d.h., der Kreis der empfangsberechtigten Personen richtet sich nach dem Wortlaut der Bestimmung. Daher ist keine Drittauszahlung möglich an Personen, welche gegenüber der berechtigten Person nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt sind (Urteil 5P.474/2005 vom 8. März 2006 E. 1 und 2.3; BGE 143 V 241 E. 4.4 S. 246; HÜRZELER/LISCHER, in: Basler Kommentar, Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts, 2020, N. 9 zu Art. 20 ATSG).
3.1.3 Im vorliegenden Fall liegt die Drittauszahlung an die Beschwerdegegnerin, die gegenüber B. nicht unterstützungspflichtig, sondern unterstützungsberechtigt ist, im Streit. Ist rechtsprechungsgemäss (E. 3.1.2) vom Wortlaut des Art. 20 Abs. 1 ATSG auszugehen, ist die hier vorliegende Konstellation davon nicht erfasst und der entsprechende Artikel folglich nicht einschlägig.
3.2
3.2.1 Gesetzliche Grundlage für die (rechtskräftige) zivilgerichtliche Schuldneranweisung bildet - ob im Eheschutzverfahren (vgl. E. 2) oder im Scheidungsurteil (vgl. Art. 132 Abs. 1 ZGB) - Art. 291 ZGB. Sein Zweck ist die Sicherung des Unterhalts- oder Unterstützungsbeitrages der unterstützungsberechtigten Personen (vgl. MARTINA PATRICIA STEINER, Die Anweisungen an die Schuldner, Die Voraussetzungen der Massnahmen nach Art. 132 Abs. 1, Art. 177 und Art. 291 ZGB sowie Art. 13 Abs. 3 PartG, in: Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft [LBR], Bd. 101, 2015, Rz. 255 mit Hinweis). Das Bezirksgericht Luzern, bestätigt durch das Kantonsgericht Luzern, hat mit der Schuldneranweisung keinen eigenständigen Anspruch der Beschwerdegegnerin auf einen Teil der Invalidenrente des B. oder auf die Kinderrente im Sinne eines Gläubigerwechsels begründet, sondern lediglich den Zahlungsmodus geregelt (BGE 143 V 241 E. 4.5 S. 247).
3.2.2 Die Schuldneranweisung beinhaltet eine Inkassoermächtigung in Vertretung der ehelichen Gemeinschaft. Zur Durchsetzung dieser Inkassoermächtigung stehen der Beschwerdegegnerin alle Rechtsbehelfe im Sinne einer Prozessstandschaft zur Verfügung. Sie kann somit den ihrem Ehemann zustehenden Anspruch in eigenem Namen - als Partei - gerichtlich durchsetzen. Die Schuldneranweisung ist auch gegenüber einem Sozialversicherer zulässig, weshalb sich die Prozessstandschaft auch im sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren auswirkt (Urteil 8C_192/2008 vom 8. April 2009 E. 4.3.1, in: SVR 2009 UV Nr. 42 S. 145 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und Literatur). Wie die IV-Stelle richtig vorbringt, folgen im soeben zitierten Entscheid im Anschluss an die Ausführungen zur Schuldneranweisung und Inkassoermächtigung Formulierungen zur Akteneinsicht nach Art. 47 ATSG. Die Erwägungen zu Art. 177 bzw. Art. 291 ZGB sind jedoch allgemeiner Natur und nicht spezifisch auf Art. 47 ATSG ausgerichtet, weshalb sie auch im vorliegenden Fall Gültigkeit haben.
3.2.3 Somit kann die Beschwerdegegnerin die Drittauszahlung auf der Grundlage der Schuldneranweisung an sich selber verlangen (BGE 143 V 241 E. 4.5 S. 247). Daran vermag der Umstand, dass die zivilgerichtliche Anordnung (Anspruch auf Drittauszahlung mit entsprechender Schuldneranweisung) einer sozialversicherungsrechtlichen Rückforderungsmöglichkeit nach Art. 25 Abs. 1 ATSG der Beschwerdegegnerin gegenüber entgegensteht (BGE 143 V 241 E. 4.6.1 S. 247 f.), nichts zu ändern. Bei der Auslegung sozialversicherungsrechtlicher Regelungen mit Anknüpfung an familienrechtliche Tatbestände (wie Ehe, Verwandtschaft oder Vormundschaft) ist rechtsprechungsgemäss davon auszugehen, dass der Gesetzgeber vorbehältlich gegenteiliger Anordnungen die zivilrechtliche Bedeutung des jeweiligen Instituts im Blickfeld hatte, zumal das Familienrecht für das Sozialversicherungsrecht Voraussetzung ist und diesem grundsätzlich vorgeht (BGE 143 V 305 E. 4.1 S. 310 mit weiteren Hinweisen).
3.3 Die IV-Stelle ist im Verfahren betreffend die Schuldneranweisung nicht Partei gewesen. Folglich hat sie keine Möglichkeit gehabt, sich dort einzubringen. Sie macht zu Recht geltend, dass es stossend sei, wenn sie an zivilrechtlich rechtskräftige Entscheide gebunden wäre, die schwerwiegende Mängel aufweisen würden. Hierzu ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den Entscheid des Kantonsgerichts Luzern vom 29. September 2017 auf schwerwiegende Mängel untersucht und das Vorliegen von solchen verneint hat. Die IV-Stelle bringt im letztinstanzlichen Verfahren nicht vor, dass die Schuldneranweisung an sich an schweren Mängeln leidet. Sie bezieht sich stattdessen unter anderem auf eine materielle Voraussetzung der Schuldneranweisung (Wahrung des Existenzminimums von B.) und überprüft diese neu, was nicht genügt, um einen schwerwiegenden Mangel aufzuzeigen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 244 Rz. 1128 ff.). Ein solcher ist denn auch nicht ersichtlich. Soweit sich die von der IV-Stelle geltend gemachten Mängel der Schuldneranweisung auf Art. 20 Abs. 1 ATSG beziehen, kann sie mit Blick auf das in Erwägung 3.1 und 3.2 Gesagte nichts zu ihren Gunsten ableiten.
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Art. 291 in relazione con l'art. 177 CC; art. 20 cpv. 1 LPGA; versamento nelle mani di terzi di una rendita d'invalidità fondata su una diffida ai debitori ordinata dal giudice civile. La moglie può chiedere che il versamento nelle mani di terzi della rendita d'invalidità del marito fondato su una diffida ai debitori ordinata dal giudice civile nell'ambito della procedura di divorzio in corso venga effettuato a lei stessa (art. 291 in relazione con l'art. 177 CC).
L'art. 20 cpv. 1 LPGA che, conformemente alla giurisprudenza del Tribunale federale deve essere interpretato letteralmente, non è pertinente nella fattispecie in quanto la moglie nei confronti del marito non è persona con obbligo di mantenimento ma beneficiaria dello stesso (consid. 2 e 3).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-265%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,064
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146 V 271
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146 V 271
Sachverhalt ab Seite 271
A. Die 1967 geborene A. war vom 1. April 2001 bis 31. August 2008 jeweils sechs Stunden pro Woche für den Verein X. als Haushilfe tätig. Am 29. Januar 2008 hatte sie sich unter Hinweis auf Handgelenksbeschwerden bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug angemeldet. Die IV-Stelle des Kantons Zürich verneinte mit Verfügung vom 19. September 2014 einen Anspruch auf Leistungen der Invalidenversicherung. Die hiergegen erhobene Beschwerde der A. hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich in dem Sinne gut, dass es die Sache in Aufhebung des Verwaltungsaktes zur weiteren Abklärung an die IV-Stelle zurückwies.
Daraufhin klärte die IV-Stelle die medizinische und erwerbliche Situation erneut ab und holte in diesem Rahmen namentlich ein polydisziplinäres Gutachten beim BEGAZ Begutachtungszentrum BL, Binningen, vom 17. November 2016 ein. Am 17. November 2017 erteilte sie ausserdem Kostengutsprache für eine Potenzialabklärung bei der Werkstätte Y., die vom 15. November bis 14. Dezember 2017 dauerte. Nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens verneinte sie mit Verfügung vom 23. Februar 2018 einen Anspruch auf ein IV-Taggeld während der Potenzialabklärung.
B. In Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde hob das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich den Verwaltungsakt vom 23. Februar 2018 auf und stellte fest, A. habe für die Zeit der Potenzialabklärung bei der Werkstätte Y. Anspruch auf Taggelder der Invalidenversicherung (Entscheid vom 3. Juni 2019).
C. Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der kantonalgerichtliche Entscheid vom 3. Juni 2019 sei aufzuheben und die Verfügung vom 23. Februar 2018 sei zu bestätigen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Während A. auf Abweisung der Beschwerde schliessen lässt, verzichtet die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) stellt das Rechtsbegehren, die Beschwerde der IV-Stelle sei unter Aufhebung des kantonalgerichtlichen Entscheids vollumfänglich gutzuheissen.
Mit Schreiben vom 28. November 2019 hat A. eine kurze Stellungnahme zur Vernehmlassung des BSV einreichen lassen.
D. Der Instruktionsrichter hat der Beschwerde mit Verfügung vom 16. Oktober 2019 die aufschiebende Wirkung gewährt.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
3.1.1 Gemäss Art. 22 Abs. 1 IVG in der vorliegend geltenden, seit 1. Januar 2008 in Kraft stehenden Fassung (5. IV-Revision; AS 2007 5129) haben Versicherte während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen nach Art. 8 Abs. 3 IVG Anspruch auf ein Taggeld, wenn sie an wenigstens drei aufeinander folgenden Tagen wegen der Massnahmen verhindert sind, einer Arbeit nachzugehen, oder in ihrer gewohnten Tätigkeit zu mindestens 50 Prozent arbeitsunfähig (Art. 6 ATSG) sind. Nach dem französischen Wortlaut endet die Bestimmung so: "(...) si ces mesures l'empêchent d'exercer une activité lucrative durant trois jours consécutifs au moins, ou s'il présente, dans son activité habituelle, une incapacité de travail (art. 6 LPGA) de 50 % au moins." Italienisch ist derselbe Text folgendermassen formuliert: "(...) se questi provvedimenti gli impediscono di esercitare un'attività lucrativa per almeno tre giorni consecutivi o se presenta, nella sua attività abituale, un'incapacità al lavoro (art. 6 LPGA) almeno del 50 per cento."
Neben den Anspruchsberechtigten gemäss Art. 22 Abs. 1 IVG haben auch Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und solche, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind, Anspruch auf ein Taggeld, wenn sie ihre Erwerbsfähigkeit ganz oder teilweise einbüssen (Art. 22 Abs. 1bis IVG). Bezieht eine versicherte Person eine Rente, so wird ihr diese während der Durchführung von Integrationsmassnahmen nach Art. 14a IVG und von Massnahmen zur Wiedereingliederung nach Art. 8a IVG anstelle eines Taggeldes weiter ausgerichtet (Art. 22 Abs. 5bis IVG) und zusätzlich zur Rente ein Taggeld, falls sie infolge der Durchführung einer Massnahme einen Erwerbsausfall erleidet oder das Taggeld einer anderen Versicherung verliert (Art. 22 Abs. 5ter IVG).
3.1.2 Art. 23 IVG legt die Grundentschädigung fest. Gemäss Art. 23 Abs. 1 IVG in der seit 1. Januar 2008 geltenden Fassung beträgt die Grundentschädigung 80 Prozent des letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommens, jedoch nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG. Bei Massnahmen zur Wiedereingliederung nach Art. 8a IVG beträgt sie 80 Prozent des Erwerbseinkommens, das die versicherte Person unmittelbar vor Beginn der Massnahme erzielt hat, jedoch nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes (Abs. 1bis ). Sie beträgt 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte, die das 20. Altersjahr vollendet haben und ohne Invalidität nach abgeschlossener Ausbildung eine Erwerbstätigkeit aufgenommen hätten (Abs. 2). Nach Art. 23 Abs. 2bis IVG beträgt sie höchstens 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und für Versicherte, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind. Der Bundesrat setzt die Höhe der Grundentschädigung fest.
Bis Ende 2007 sah Art. 23 aAbs. 1 IVG (AS 2003 3837, 3853; BBl 2001 3205) zudem vor, dass die Grundentschädigung nicht weniger als 30 Prozent und nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG beträgt. Für Versicherte, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren, war gemäss dem alten, bis 31. Dezember 2007 gültig gewesenen Art. 23 aAbs. 2 IVG eine Grundentschädigung im Umfang von 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG vorgesehen. Diese sogenannte Taggeld-Mindestgarantie ist im Rahmen der 5. IV-Revision weggefallen (vgl. dazu E. 6.2 hiernach).
3.2 Nach Art. 20sexies Abs. 1 IVV (SR 831.201; in Kraft seit 1. Januar 2008) gelten Versicherte als erwerbstätig, die unmittelbar vor Beginn ihrer Arbeitsunfähigkeit (Art. 6 ATSG) eine Erwerbstätigkeit ausgeübt haben (lit. a) oder glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (lit. b). Lit. b der Verordnungsbestimmung lautet in der französischen Version: "(...) peuvent rendre vraisemblable que, après la survenance de l'incapacité de travail, ils auraient entamé une activité lucrative d'une assez longue durée." Und in der italienischen Fassung: "(...) possono affermare plausibilmente che avrebbero successivamente intrapreso un'attività lucrativa di una certa durata se non fosse insorta l'incapacità al lavoro." Art. 20sexies Abs. 2 IVV stellt den erwerbstätigen Versicherten gleich: arbeitslose Versicherte, die Anspruch auf eine Leistung der Arbeitslosenversicherung haben oder mindestens bis zum Eintritt der Arbeitsunfähigkeit hatten (lit. a), und Versicherte, die nach krankheits- oder unfallbedingter Aufgabe der Erwerbstätigkeit Taggelder als Ersatzeinkommen beziehen (lit. b).
4.
4.1 Das kantonale Gericht hielt gestützt auf die Akten fest, dass die Beschwerdegegnerin durchgehend angegeben habe, sie würde im Gesundheitsfall vollzeitlich erwerbstätig sein. Per September 2008 habe sie eine Stelle im Rahmen eines 80 %-Pensums auf Provisionsbasis angenommen, diese aber im Oktober 2008 bereits wieder aufgeben müssen. Zudem habe die IV-Stelle die Versicherte im Rahmen der Invaliditätsbemessung als zu 70 % Erwerbstätige qualifiziert und die gemischte Methode angewendet. Die Verwaltung sei demnach im Mai 2017 selbst davon ausgegangen, die Beschwerdegegnerin würde im Gesundheitsfall in einem 70 %-Pensum erwerbstätig sein. Wenn sie daher im Rahmen der Invaliditätsbemessung eine 70%ige Erwerbstätigkeit annehme, bei der Prüfung des Taggeldanspruchs jedoch zum Schluss gelange, die Beschwerdegegnerin wäre im Gesundheitsfall nicht erwerbstätig, so erscheine dies widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Den Akten könnten zudem keine Hinweise entnommen werden, dass die Versicherte eine Erwerbstätigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erst lange nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit wieder aufgenommen hätte. Es erscheine folglich glaubhaft, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig wäre, womit sie Anspruch auf IV-Taggelder während der Potenzialabklärung habe.
4.2 Die IV-Stelle wendet dagegen unter Hinweis auf die Verwaltungspraxis (Kreisschreiben des BSV über die Taggelder der Invalidenversicherung [KSTI], gültig ab 1. Januar 2017) ein, Anspruch aufdas IV-Taggeld komme nur jenen versicherten Personen zu, die unmittelbar vor ihrer Arbeitsunfähigkeit erwerbstätig gewesen seien, oder die glaubhaft machten, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (Rz. 1003.1 f. KSTI). Der Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens gelte als geleistet, wenn die IV-Stelle die Überzeugung gewinne, die versicherte Person hätte ohne Eintritt der Arbeitsunfähigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen (Rz. 1003.3 KSTI). Die Vorinstanz habe richtigerweise festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin unmittelbar vor Beginn der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig gewesen sei und deshalb glaubhaft machen müsse, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätte. Ob eine versicherte Person als ganztägig oder zeitweilig Erwerbstätige oder als Nichterwerbstätige einzustufen sei (Qualifikation), ergebe sich aus der Prüfung, was sie bei im Übrigen unveränderten Umständen täte, wenn keine gesundheitliche Beeinträchtigung bestünde. Bei der Qualifikation gehe es lediglich um eine hypothetische Annahme unter Berücksichtigung aller Kriterien des Einzelfalls. Ob die versicherte Person eine solche (Teil-)Erwerbstätigkeit dann tatsächlich aufnehme oder auch nur aufnehmen möchte, spiele für die Qualifikation keine Rolle. Bei der für den Taggeldanspruch massgebenden Erwerbstätigkeit gehe es hingegen um eine tatsächliche Anstellung mit einem effektiv erzielten Lohn. Dies zeige bereits Rz. 1003.2 KSTI, wonach für die Prüfung des Taggeldanspruchs als erwerbstätig gelte, wer unmittelbar vor der Arbeitsunfähigkeit ein der AHV-Beitragspflicht unterstelltes Erwerbseinkommen erzielt habe. Diese Anstellung müsse zudem von längerer Dauer sein. Dazu verweise Rz. 1003.2 KSTI auf das Kreisschreiben des BSV über die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art (KSBE), gültig ab 1. Januar 2014 (Stand 1. Januar 2019). Dort sei nach Rz. 2005 und 3005.1 vorausgesetzt, dass ein während mindestens sechs Monaten erzieltes, ökonomisch bedeutsames Erwerbseinkommen vorliegen müsse. Diese Ausführungen in den Kreisschreiben müssten zweifellos auch für Art. 20sexies Abs. 1 IVV gelten. Demzufolge habe eine versicherte Person für einen Taggeldanspruch nach Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV glaubhaft zu machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine Arbeitsstelle mit einem AHV-beitragspflichtigen Einkommen von mindestens sechs Monaten aufgenommen hätte. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin würden nun aber geltend machen, dass Letztere bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 eine konkrete Arbeitsstelle in Aussicht gehabt hätte. Auch in den Akten gebe es keine Hinweise für die Aufnahme einer solchen konkreten Tätigkeit. Deshalb sei es rechtmässig, dass die IV-Stelle die Voraussetzungen von Art. 20sexies IVV als nicht erfüllt erachtet und den Anspruch auf Taggelder verneint habe.
4.3 Die Beschwerdegegnerin lässt vorbringen, Kreisschreiben seien für gerichtliche Instanzen nicht verbindlich. Das KSTI verändere das Beweismass, indem nicht mehr Glaubhaftmachen, sondern überwiegende Wahrscheinlichkeit erforderlich sein solle. Wenn der "Gesetzgeber" aber das Beweismass des Glaubhaftmachens verlange, sei es nicht zulässig, dass die Rechtsunterworfene diese materiellrechtliche Grundlage mit einem Kreisschreiben unterlaufe. Es sei richtig, dass im Rahmen der 5. IV-Revision die Taggeld-Mindestgarantie weggefallen sei. Ersetzt worden sei sie mit den Erfordernissen von Art. 20sexies IVV. Der "Gesetzgeber" habe Personen, die glaubhaft machen würden, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig wären, Anspruch auf Taggelder einräumen wollen. Dies ergebe sich aus einer wörtlichen Auslegung der Verordnungsbestimmung klar und eindeutig. Deshalb würden sich spekulative Überlegungen zum Willen des "Gesetzgebers" erübrigen. Die Versicherte sei während der Ehe erkrankt, habe aber immer angegeben, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig bzw. infolge der Scheidung gezwungen wäre, einer vollen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Solche Erwerbsbiografien seien für Frauen typisch. Überspannte Anforderungen an den Nachweis einer Erwerbstätigkeit würden also auf eine indirekte Frauendiskriminierung hinauslaufen. Entgegen den Ausführungen der IV-Stelle müsse die Versicherte nicht beweisen, dass sie Ende 2010 eine konkrete Arbeitsstelle in Aussicht gehabt habe. Sie habe lediglich glaubhaft zu machen, dass sie im Gesundheitsfall im Zeitraum vom 15. November bis 14. Dezember 2017 einer Erwerbstätigkeit nachgegangen wäre. Die Vorinstanz habe anhand einer konkreten Beweiswürdigung eine Sachverhaltsfeststellung in diesem Sinn getroffen. Daran sei das Bundesgericht grundsätzlich gebunden.
4.4 Das BSV betont, dass der Gesetzgeber bei der 5. IV-Revision im Taggeldbereich die Absicht verfolgt habe, das negative Anreizsystem im Zusammenhang mit der Eingliederung zu beseitigen. Dies habe zur Aufhebung der Mindestgarantie geführt. Ein Taggeldanspruch solle gemäss Ziel dieser Revision nur noch jenen Personen zustehen, die vor der Arbeitsunfähigkeit erwerbstätig gewesen seien. Die Bestimmung von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV sei in der Praxis auch früher schon zu extensiv ausgelegt worden. Hinsichtlich der Abgrenzung zwischen Erwerbstätigen und Nichterwerbstätigen sei eine blosse Absichtserklärung der versicherten Person nicht ausreichend, um die Eigenschaft als Erwerbstätige zu erlangen. Bei Nichterwerbstätigen würde dies nämlich dazu führen, dass der Taggeldbemessung ein hypothetisches Erwerbseinkommen zugrunde gelegt werden müsste. Deshalb habe die Annahme, die versicherte Person wäre ohne Gesundheitsschaden wieder erwerbstätig geworden, mit dem im Sozialversicherungsrecht allgemein erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit erstellt zu sein. Der Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens gemäss Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV gelte daher erst als erbracht, wenn die Verwaltung aufgrund der Akten die Überzeugung gewinne, die versicherte Person hätte ohne Gesundheitsschaden mit überwiegender Wahrscheinlichkeit die nach Erfahrungssätzen indizierte Erwerbstätigkeit aufgenommen.
Unter Würdigung der Akten könne im konkreten Fall festgestellt werden, dass die Versicherte unmittelbar vor Beginn der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig gewesen sei. Sie könne den Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens nicht erbringen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätte. Weil nicht von einer tatsächlichen Erwerbstätigkeit ausgegangen werden könne, habe die IV-Stelle den Taggeldanspruch aufgrund der Nichterfüllung der Kriterien von Art. 20sexies IVV zu Recht verneint.
5.
5.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes Rechtsverständnis treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu. Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 142 V 442 E. 5.1 S. 445 mit Hinweisen).
5.2 Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (BGE 145 V 289 E. 4.2 S. 296; BGE 144 V 327 E. 3 S. 331; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471; je mit Hinweisen).
Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbstständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV (Fassung gemäss Justizreform, vormals Art. 191 BV) für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 145 V 278 E. 4.1 S. 282 f.; BGE 143 V 208 E. 4 S. 212; BGE 141 V 473 E. 8.3 S. 478 mit Hinweisen).
6.
6.1 Art. 22 Abs. 1 IVG (vgl. E. 3.1.1) sieht zwei Tatbestandsvarianten vor. Nach der ersten Variante entsteht der Taggeldanspruch, wenn (arbeitsfähige) Versicherte wegen der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen an wenigstens drei aufeinander folgenden Tagen tatsächlich verhindert sind, einer Arbeit nachzugehen. Die zweite Variante betrifft Versicherte, die während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen in ihrer gewohnten Tätigkeit gesundheitsbedingt zu mindestens 50 Prozent arbeitsunfähig sind oder werden (vgl. ERWIN MURER, Invalidenversicherungsgesetz [Art. 1-27bis IVG], 2014, N. 30 zu Art. 22 IVG). Der Vergleich der deutschen Version des Art. 22 Abs. 1 IVG mit den zwei weiteren Sprachfassungen zeigt auf, dass mit dem Begriff "Arbeit" ("activité lucrative"; "attività lucrativa")eine Erwerbstätigkeit gemeint ist. Die "gewohnte Tätigkeit" ("activité habituelle"; "attività abituale") bezeichnet demgegenüber nicht etwa die Tätigkeit im Aufgabenbereich gemäss Art. 5 Abs. 1 IVG und Art. 8 Abs. 3 ATSG, sondern ebenfalls Erwerbstätigkeit (vgl. MURER, a.a.O., N. 76 zu Art. 22 IVG; MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3. Aufl. 2014, N. 4 zu Art. 22 IVG; MICHEL VALTERIO, Loi fédérale sur l'assurance-invalidité [LAI], Commentaire, 2018, N. 9 f. zu Art. 22 IVG).
Versicherte, die im Aufgabenbereich tätig sind, haben keinen Anspruch (mehr) auf Taggelder (vgl. MURER, a.a.O., N. 37 zu Art. 22 IVG; VALTERIO, a.a.O., N. 1 zu Art. 22 IVG).
Die Erwerbstätigkeit wird in Art. 20sexies IVV definiert: Nebst den Versicherten, die unmittelbar vor Beginn ihrer Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit ausgeübt haben (Abs. 1 lit. a), sind auch diejenigen Personen als erwerbstätig zu qualifizieren, die glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (Abs. 1 lit. b). Der hier im Vordergrund stehende Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV, insbesondere das darin enthaltene Erfordernis der Glaubhaftmachung der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit von längerer Dauer, wird in allen Sprachfassungen identisch formuliert (vgl. E. 3.2 hiervor).
6.2
6.2.1
6.2.1.1 Gemäss der bundesrätlichen Botschaft vom 22. Juni 2005 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (5. IV-Revision; BBl 2005 4459 [nachfolgend: Botschaft]) sollte mit der 5. IV-Revision unter anderem eine Anpassung des IV-Taggeldsystems erfolgen, um negative Anreizwirkungen zu beseitigen. Als Besonderheit wurde namentlich die Mindestgarantie für Personen mit kleinen Einkommen und für Nichterwerbstätige erwähnt, die bisher dazu führen konnte, dass Versicherte, die ein Taggeld bezogen, finanziell besser gestellt waren als vor dem Taggeldbezug. Grundsätzlich sei der Zweck des IV-Taggeldes nun auf einen Ersatz für effektives Einkommen zu beschränken, das wegen der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen nicht erzielt werden könne (BBl 2005 4537 Ziff. 1.6.2.1 "Anpassung des IV-Taggeldsystems"). Die Aufhebung der Mindestgarantie habe zur Folge, dass Nichterwerbstätige in Zukunft während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen kein IV-Taggeld mehr beanspruchen könnten. Die untere Grenze für die Kürzung des Taggeldes werde ebenfalls aufgehoben. Künftig sei das IV-Taggeld zu kürzen, soweit es das massgebende Erwerbseinkommen einschliesslich der gesetzlichen Kinder- und Ausbildungszulagen übersteige (BBl 2005 4538).
Art. 22 Abs. 1 IVG erfuhr im Rahmen dieser Korrekturen die Präzisierung, dass ein Anspruch auf Taggelder nur dann bestehen soll, wenn Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung nach Art. 8 Abs. 3 IVG durchgeführt werden. Mit der Änderung von Art. 23 Abs. 2 IVG wurde die Aufhebung der Mindestgarantie von 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte umgesetzt, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren (genannt werden in der Botschaft in einer beispielhaften Aufzählung im Haushalt tätige Versicherte und Studierende; vgl. BBl 2005 4566 f. zu Art. 22 und 23 IVG; vgl. E. 3.1.2, zweiter Absatz, hiervor).
6.2.1.2 Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates diskutierte über die Abschaffung des Mindesttaggeldes durch Neuformulierung von Art. 23 Abs. 2 IVG und insbesondere über die Auswirkungen auf Hausfrauen, die allenfalls mit Taggeldzahlungen zur Eingliederung in eine Erwerbstätigkeit motiviert werden könnten. Hingewiesen wurde in diesem Zusammenhang aber auch auf Art. 11a IVG, wonach die Entschädigung für Betreuungskosten einen teilweisen Ersatz für die Streichung des Mindesttaggeldes darstellen würde, obwohl es sich dabei nicht um ein Nullsummenspiel handle. Die Aufhebung des Mindesttaggeldes sei nicht nur durch die Beseitigung einer falschen Anreizwirkung begründet, sondern es sei in der neuen Bestimmung auch ein vertretbares Sparelement enthalten (Protokoll der Sitzungen vom 11., 12. und 13. Januar 2006, S. 55 ff.).
Im Rahmen der Sitzungen der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates gab der damals zuständige Bundesrat zu bedenken, dass es nicht darum gehen könne, Personen, die bisher keinem Erwerb nachgegangen seien, zu entlöhnen, damit sie sich für eine Eingliederung motivieren liessen, sondern es müsse vielmehr garantiert werden, dass während der Teilnahme der Versicherten an Eingliederungsmassnahmen zum Beispiel die zusätzlichen Betreuungskosten für die Kinder übernommen würden (Protokoll der Sitzungen vom 29. und 30. Mai 2006, S. 23 ff.).
Im National- als Erstrat wurde die Beseitigung von falschen Anreizen einleitend vom Kommissionssprecher als zweite Massnahme der 5. IV-Revision bezeichnet. Es solle namentlich nicht mehr vorkommen, dass die IV-Leistungen höher seien als der versicherte Lohn (AB 2006 N 318). Auch weitere Mitglieder des Nationalrates äusserten die Auffassung, dass negative Anreize im Zusammenhang mit der Eingliederung korrigiert werden müssten. Das bisherige IV-System könne zur paradoxen Situation führen, dass gesundheitlich beeinträchtigte Personen nach Eintritt der Invalidität finanziell besser dastehen würden als vorher. Das dürfe nicht sein (AB 2006 N 324 f.). In der Detailberatung wurde die Problematik einer Geschlechtsdiskriminierung von im Haushalt tätigen Frauen durch die Aufhebung der Mindestgarantie von 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes explizit angesprochen und vorgeschlagen, anstelle einer Aufhebung lediglicheine Senkung der Mindestgarantie von 30 auf 25 % vorzunehmen, was jedoch mehrheitlich abgelehnt wurde (AB 2006 N 366).Von einer Minderheit wurde eingeworfen, dass die Aufhebung derMindestgarantie auch das Gegenteil bewirken könnte, indem dieMotivation für eine Integration schwinde, wenn kein Mindesttaggeldausbezahlt werde (AB 2006 N 367). Seitens des Bundesrates wurdeim Laufe der Beratung zwar darauf hingewiesen, dass die Invalidenversicherunguniversell sei, "qui couvre aussi bien les salariés que les non-salariés" (AB 2006 N 326; vgl. auch AB 2006 S 599). Andererseits stellte er klar, dass man mit der Aufhebung des Mindesttaggeldes für Personen, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, eineGleichbehandlung anstreben wolle im Vergleich zur Lösung in derArbeitslosenversicherung und in der Unfallversicherung, wo Nichterwerbstätige ebenfalls keine Leistungen erhalten würden (AB 2006N 367). Die Aufhebung der Mindestgarantie wurde in beiden Rätenmehrheitlich gutgeheissen, wobei im Ständerat als Zweitrat keine Diskussion darüber stattfand (AB 2006 N 368; AB 2006 S 607).
6.2.2 Nach Art. 86 Abs. 2 IVG ist der Bundesrat mit dem Vollzug beauftragt und erlässt die hierzu erforderlichen Verordnungen. Gestützt auf diese allgemeine Vollzugskompetenz sowie auf einzelne explizite Delegationsnormen hatte der Bundesrat am 17. Januar 1961 die IVV erlassen. Im Rahmen der 5. IV-Revision setzte er die vom Gesetzgeber vorgenommenen Korrekturen im IVG durch diverse Verordnungsanpassungen um. So wurde auch Art. 20sexies IVV geschaffen und auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt. Der Inhalt von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV war aber entgegen der Annahme der Beschwerdegegnerin nicht neu und er kann keineswegs als Ersatz für den Wegfall der Mindestgarantie in Art. 23 aAbs. 2 IVG (in der bis 31. Dezember 2007 in Kraft gestandenen Fassung) gelten. Die Bestimmung wurde leicht abgeändert aus dem ehemaligen Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV in der von 1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2007 gültig gewesenen Fassung übernommen, der vorsah, dass Versicherte als erwerbstätig gelten, die glaubhaft machen, dass sie während der Eingliederung eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten. Als Vorbild dieses Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV hatte unter anderem Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Dezember 1959 zur Erwerbsersatzordnung (EOV; AS 1959 2143; in Kraft vom 1. Januar 1960 bis 30. Juni 2005) gedient, wonach Arbeitslose sowie Dienstleistende, die glaubhaft machen, dass sie eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten, wenn sie nicht in den Dienst eingerückt wären, den Erwerbstätigen gleichgestellt sind. Zudem war sie auch von der älteren Rechtsprechung beeinflusst worden, so namentlich durch das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts (heute: sozialrechtliche Abteilungen des Bundesgerichts) I 493/89 vom 17. Juli 1990 E. 2c, wonach als Erwerbstätige auch Versicherte gelten, die einzig wegen ihrer Gesundheitsschädigung keine Erwerbstätigkeit aufgenommen haben (vgl. MEYER/REICHMUTH, a.a.O., N. 2 zu Art. 23 IVG).
6.3
6.3.1 In systematischer Hinsicht stellt Art. 22 IVG mit dem Titel "Anspruch" innerhalb des Kapitels VI, "Die Taggelder", die Grundnorm dar, welche die Voraussetzungen für den Anspruch auf Taggelder regelt. Die nachfolgenden Gesetzesartikel befassen sich mit der "Grundentschädigung" (Art. 23 IVG), dem "Kindergeld" (Art. 23bis IVG), der "Höhe des Taggeldes" (Art. 24 IVG), dem "Abzug bei Unterkunft und Verpflegung auf Kosten der Invalidenversicherung" (Art. 24bis IVG) und Art. 25 IVG regelt die auf dem Taggeld geschuldeten "Beiträge an Sozialversicherungen". Art. 23 aAbs. 2 IVG (in der bis 31. Dezember 2007 in Kraft stehenden Fassung), wonach die Grundentschädigung für Versicherte, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren, 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG beträgt, wurde im Rahmen der 5. IV-Revision ersatzlos aufgehoben (vgl. zu Art. 23 aAbs. 2 IVG: E. 3.1.2 hiervor). Der systematische Aufbau der seither geltenden Gesetzesbestimmungen zeigt, dass das IV-Taggeld nur noch Ersatz für ein aktuelles, tatsächliches Einkommen der versicherten Person bilden und die Höhe - limitiert durch den Höchstbetrag des versicherten Tagesverdienstes nach dem UVG (Art. 24 Abs. 1 IVG) - auch auf diesem Einkommen basieren soll. Wie Art. 23 Abs. 1 IVG vorschreibt, richtet sich die Grundentschädigung nach dem letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommen. Grundlage für die Ermittlung des Erwerbseinkommens bildet dabei das durchschnittliche Einkommen, von dem Beiträge nach dem AHVG erhoben werden (massgebendes Einkommen; Art. 23 Abs. 3 IVG). Taggelder für Nichterwerbstätige werden in Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG nur für Versicherte vorgesehen, die das 20. Altersjahr vollendet haben und ohne Invalidität nach abgeschlossener Ausbildung eine Erwerbstätigkeit aufgenommen hätten, und für Versicherte, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind (sowie im Übrigen für solche in der erstmaligen beruflichen Ausbildung). Für die Konstellationen des Art. 23 Abs. 2bis IVG hat der Bundesrat vom Gesetzgeber eine explizite Regelungsbefugnis in Bezug auf die Höhe der Grundentschädigung erhalten (Art. 23 Abs. 2bis letzter Satz IVG).
Bemerkenswert ist, dass die Grundentschädigung und gleichzeitig auch die entsprechende Bemessungsregel für Taggelder von Nichterwerbstätigen (Art. 23 aAbs. 2 IVG) per 31. Dezember 2007 ersatzlos aufgehoben wurden. Unter dem systematischen Aspekt darf somit nicht unberücksichtigt bleiben, dass - abgesehen von den Ausnahmekonstellationen nach Art. 22 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG und Art. 22 Abs. 5bis f. IVG - allein noch die Regel des Art. 23 Abs. 1 IVG in Kraft steht, die vorsieht, dass die Grundentschädigung 80 % des letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommens beträgt. Da es bei Nichterwerbstätigen kein anrechenbares Erwerbseinkommen gibt, entfällt für diese Versicherten deshalb nach rein systematischen Gesichtspunkten ein Taggeldanspruch (gleicher Meinung: SILVIA BUCHER, Eingliederungsrecht der Invalidenversicherung, 2011, S. 462 ff. Rz. 942 ff.).
6.3.2 Im zweiten Abschnitt "Eingliederung", unter dem Titel "E. Die Taggelder" definiert die Verordnung in Art. 20sexies IVV (neben einer entsprechenden Marginalie) die erwerbstätigen Versicherten (Abs. 1) und die den erwerbstätigen Versicherten gleichgestellten Personen (Abs. 2). In den nachfolgenden Artikeln werden die Bemessungsgrundlagen zur Ermittlung des massgebenden Einkommens geregelt (Art. 21 IVV); in diesem Rahmen wird präzisiert, welche Personen als Versicherte mit regelmässigem (Art. 21bis IVV) bzw. unregelmässigem Einkommen gelten (Art. 21ter IVV). Ausserdem enthält die Verordnung Vorgaben für die Bemessung des Taggeldes bei Selbstständigerwerbenden (Art. 21 quater IVV) und bei Versicherten, die gleichzeitig Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende sind (Art. 21 quinquies IVV).
Der Bundesrat verzichtete darauf, Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV im Zuge der 5. IV-Revision zu überarbeiten. Er übernahm die Bestimmung mit einer marginalen Korrektur aus Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV (vgl. E. 6.2.2 hiervor). Hingegen hob er Art. 20 bis IVV auf den 31. Dezember 2007 ersatzlos auf. Diese Bestimmung sah vor, dass nichterwerbstätigen Versicherten, die während der Eingliederung noch in ihrem Aufgabenbereich tätig sein konnten, das halbe Taggeld gewährt wurde, wenn sie mindestens zur Hälfte, jedoch zu weniger als zwei Dritteln arbeitsunfähig waren, und das ganze Taggeld, wenn sie zu mindestens zwei Dritteln arbeitsunfähig waren. Betrachtet man den Aufbau des IVG zum Taggeld nach der 5. IV-Revision (vgl. E. 6.3.1 hiervor), fällt auf, dass sich Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV, wonach Versicherte als erwerbstätig gelten, die glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten, nicht mehr auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann, nachdem die allgemeine Mindestgarantie für Nichterwerbstätige auf Gesetzesstufe (Art. 23 aAbs. 2 IVG) aufgehoben worden ist. Für die Bemessung des Taggeldes von Nichterwerbstätigen, die gemäss Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV als Erwerbstätige gelten, fehlt eine gesetzliche Vorgabe und eine an den Bundesrat delegierte Regelungsbefugnis ist ebenfalls nicht vorhanden (vgl. demgegenüber die ausdrückliche Delegation für Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und für diejenigen, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben, in Art. 23 Abs. 2bis letzter Satz IVG). Art. 22 Abs. 6 IVG, wonach der Bundesrat bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Taggelder ausgerichtet werden für nicht aufeinanderfolgende Tage, für Abklärungs- und Wartezeiten, für Arbeitsversuche und für Unterbrüche von Eingliederungsmassnahmen wegen Krankheit, Unfall oder Mutterschaft, fällt jedenfalls als Delegation an den Verordnungsgeber für die Bemessung der Taggelder von Nichterwerbstätigen ausser Betracht. Art. 21 Abs. 3 IVV sieht zwar vor, dass bei einer versicherten Person, die vor mehr als zwei Jahren zum letzten Mal eine Erwerbstätigkeit ohne gesundheitliche Einschränkung ausgeübt hat, auf das Erwerbseinkommen abzustellen ist, das sie durch die gleiche Tätigkeit unmittelbar vor der Eingliederung erzielt hätte, wenn sie nicht invalid geworden wäre. Abstrahiert vom Gesetz, einzig aufgrund der Systematik auf Verordnungsebene kann davon ausgegangen werden, dass diese Bemessungsgrundlage für Erwerbstätige im Sinne von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV zur Ermittlung eines hypothetischen Erwerbseinkommens als Basis für die Festsetzung des Taggeldes beizuziehen ist. Mangels einer speziellen gesetzlichen Bemessungsregel bzw. mangels einer entsprechenden Delegation an den Verordnungsgeber muss das Taggeld für Erwerbstätige im Sinne von Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV nach Massgabe der Grundregel von Art. 23 Abs. 1 IVG berechnet werden. Da aus dem Gesetz aber für die Konstellation des Art. 20 sexies
Abs. 1 lit. b IVV mangels einer anderen Gesetzesgrundlage nur mehr die Regel des Art. 23 Abs. 1 IVG (letztes erzieltes Einkommen als Bemessungsgrundlage) gelten kann, ergibt sich bei einem fehlenden tatsächlich erzielten Einkommen ein Taggeldanspruch von Fr. 0.-. Für die Anwendung des Art. 21 Abs. 3 IVV und somit den Beizug eines hypothetischen (nie realisierten) Erwerbseinkommens fehlt die gesetzliche Grundlage. Das so ermittelte Erwerbseinkommen würde sich auf Fr. 0.- belaufen, da diesfalls nicht auf ein gegebenenfalls vor einer Phase der Nichterwerbstätigkeit erzieltes tatsächliches Erwerbseinkommen gemäss Art. 23 Abs. 1 IVG (letztes erzieltes Einkommen als Bemessungsgrundlage) zurückgegriffen werden könnte (vgl. dazu für Nichterwerbstätige im Allgemeinen: BUCHER, a.a.O., S. 462 Rz. 942 f.).
6.4 Sinn und Zweck des in Art. 22 f. IVG vorgesehenen Taggeldanspruchs während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen ist seit der 5. IV-Revision einzig noch der Ersatz für ein effektives Einkommen, das infolge der Massnahmen nicht mehr erzielt werden kann. Die auf Gesetzesstufe durch Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige in Art. 23 IVG vorgenommene Einschränkung des Taggeldanspruchs auf Erwerbstätige soll einerseits negative Anreizwirkungen für Personen ohne Erwerbseinkommen verhindern und andererseits zu den mit der Gesetzesrevision verfolgten Sparzielen beitragen. Das Gesetz regelt präzis umschriebene Ausnahmen vom Grundsatz (Art. 22 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG und Art. 22 Abs. 5bis f. IVG). Für die Taggeldbemessung von Nichterwerbstätigen enthält es abgesehen von diesen Ausnahmen weder weitere Regelungen noch eine Delegation an den Verordnungsgeber. Während das Mindesttaggeld für Nichterwerbstätige weggefallen ist, besteht nach wie vor Anspruch auf eine Entschädigung für Betreuungskosten für nicht erwerbstätige Versicherte, die an Eingliederungsmassnahmen teilnehmen und die mit Kindern unter 16 Jahren oder mit Familienangehörigen im gemeinsamen Haushalt leben (Art. 11a IVG). Der Gesetzgeber hat bewusst aus Spargründen darauf verzichtet, über diese Entschädigung hinaus weitere Vergütungen für Nichterwerbstätige in der Form von Taggeldern während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen vorzusehen. Mit dieser neuen Regelung im IVG wird schliesslich auch eine Angleichung an Arbeitslosen- und Unfallversicherung angestrebt, indem die Taggelder hier wie dort einzig noch tatsächlich weggefallenes Erwerbseinkommen ersetzen sollen. In den Verordnungsbestimmungen findet die im Rahmen der 5. IV-Revision erfolgte Aufhebung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige keinen Niederschlag.
7. Zusammenfassend ergibt sich, ausgehend vom Wortlaut des Gesetzes (E. 3.1 und 6.1 hiervor), dass Art. 22 IVG keinen Taggeldanspruch für im Aufgabenbereich tätige Personen vorsieht. Bemessungsgrundlage für das Taggeld der Anspruchsberechtigten bildet nur noch das letzte ohne gesundheitliche Einschränkung tatsächlich erzielte Erwerbseinkommen (vgl. Art. 23 Abs. 1 IVG). Die Ausnahmen dazu werden im Gesetz präzise umschrieben (Art. 23 Abs. 2 und 2 bis IVG; vgl. auch Art. 22 Abs. 5 bis f. IVG). Da die Gesetzesänderung jüngeren Datums ist, kommt der Entstehungsgeschichte ein besonderes Gewicht zu. Dabei zeigen die Materialien auf, dass die Abschaffung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige gezielt erfolgte, um negative Anreize zu beseitigen und das mit der 5. IV-Revision verbundene Sparziel zu erreichen. Eine finanzielle Schlechterstellung der Nichterwerbstätigen während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen wurde nicht nur in Kauf genommen, sondern sogar angestrebt. Denn künftig sollte ausgeschlossen werden, dass gesundheitlich beeinträchtigte Personen nach Eintritt der Invalidität finanziell besser dastehen als vorher. Eine Minderheit des Nationalrates befürchtete im Laufe des Gesetzgebungsprozesses eine Geschlechterdiskriminierung, da von der Aufhebung des Mindesttaggeldes mehrheitlich Hausfrauen betroffen seien. Diese Bedenken bewogen die Ratsmehrheit allerdings nicht dazu, von der Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige abzusehen. Hingegen wurde auf die Bestrebung zur Gleichbehandlung im Vergleich zur Taggeldlösung bei Arbeitslosen- und Unfallversicherung verwiesen (E. 6.2.1 hiervor). Der Bundesrat setzte die Aufhebung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige in der Verordnung nicht um. Art. 20 sexies IVV, der neu in die Verordnung eingefügt und im Zuge der 5. IV-Revision ebenfalls auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt worden war, erweckt auf den ersten Blick den Anschein einer (neuen) Anspruchsgrundlage für Versicherte, die ihre Tätigkeit im Aufgabenbereich verlassen und eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollen (vgl. dazu: MURER, a.a.O., N. 63 zu Art. 22 IVG). Namentlich der hier im Vordergrund stehende Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV war jedoch nicht neu, sondern wurde aus Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV übernommen (E. 6.2.2 hiervor). Der Verordnungsgeber übersah dabei, dass die Grundlage für diese Verordnungsbestimmung mit der Neuformulierung des Art. 23 IVG im Rahmen der 5. IV-Revision weggefallen war. Für Nichterwerbstätige ist auf Gesetzesstufe kein Mindesttaggeld mehr vorgesehen. Die Verordnung stellt nicht nur Nichterwerbstätige unter bestimmten Umständen erwerbstätigen Versicherten gleich (Art. 20sexies Abs. 2 IVV), sondern definiert in Art. 20sexies Abs. 1 IVV Nichterwerbstätige, die bestimmte Anforderungen erfüllen, als Erwerbstätige. Damit unterläuft sie das Gesetz, das für Nichterwerbstätige - von den im Gesetz genannten Ausnahmen abgesehen - keine Bemessungsgrundlagen für Taggelder während der Durchführung der Eingliederungsmassnahmen mehr enthält.
Die Gesetzessystematik macht deutlich, dass eine Regelung für die Bemessung des Taggeldes für Nichterwerbstätige nicht mehr existiert. Die Streichung der Grundentschädigung für Nichterwerbstätige im Rahmen der 5. IV-Revision fand in den Räten eine Mehrheit und wurde durch Anpassung des Art. 23 IVG umgesetzt (vgl. E. 6.3.1 hiervor). Allein gestützt auf die Verordnung und deren Gliederung liesse sich ein Anspruch von Nichterwerbstätigen auf Taggelder zwar herleiten. Denn mittels der Definition in Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV werden Nichterwerbstätige zu erwerbstätigen Versicherten und unter Beizug von Art. 21 Abs. 3 IVV wäre ein hypothetisches Erwerbseinkommen ermittelbar, das als Basis für die Taggeldfestsetzung dienen könnte (vgl. E. 6.3.2 hiervor). Die isolierte Anwendung dieser Verordnungsbestimmungen - ohne gesetzliche Grundlage - verbietet sich jedoch. Denn die Definition der Erwerbstätigkeit in Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV negiert den Gesetzeszweck. Dieser besteht vorrangig darin, durch Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige negative Anreizwirkungen zu beseitigen und zu den mit der 5. IV-Revision anvisierten Sparzielen beizutragen (E. 6.4 hiervor). Jedenfalls für die Zeit nach Inkrafttreten der mit der 5. IV-Revision vorgenommenen Gesetzesänderungen auf den 1. Januar 2008 muss die Verordnungsbestimmung als gesetzwidrig qualifiziert werden, weil sie die dem Bundesrat delegierten Kompetenzen sprengt (vgl. dazu E. 5.2 hiervor). Mit der gesetzlich nicht abgestützten Anwendung von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV würde nämlich nicht nur - von neuem - eine Grundentschädigung für Nichterwerbstätige, sondern sogar ein voller "Erwerbsersatz" gleichsam durch die Hintertür wieder eingeführt, nachdem der Gesetzgeber das Mindesttaggeld für Nichterwerbstätige gestrichen hat. Ein solches Verständnis widerspricht dem Auslegungsergebnis.
8.
8.1 Bei einer mangelnden Gesetzesgrundlage für einen Taggeldanspruch Nichterwerbstätiger erübrigen sich Erörterungen zum unter den Parteien im Fokus stehenden Thema der Beweisanforderungen an die Glaubhaftmachung im Sinne von Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV. Denn der Verordnungsbestimmung muss die Anwendung versagt bleiben. Die Beschwerdegegnerin war unmittelbar vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig. Sie fällt unbestrittenermassen nicht unter die Ausnahmeregelungen des Art. 23 Abs. 2 oder 2 bis IVG. Im Ergebnis ist deshalb der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass ein Taggeldanspruch während der Potenzialabklärung vom 15. November bis 14. Dezember 2017 entfällt.
8.2 Die schweizerische Rechtsordnung kennt keine Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze. Diese sind laut Art. 190 BV für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (vgl. auch BGE 143 V 9 E. 6.2 S. 15 f. mit Hinweisen; BGE 139 I 257 E. 4.1 S. 259 f.); für Art. 22 f. IVG gilt somit ein Anwendungsgebot (vgl. BGE 136 II 120 E. 3.5.1 S. 130; Pra 2017 Nr. 65 S. 633, 2C_150/2016 E. 5; Urteil 9C_659/2019 vom 15. November 2019 E. 4.2; ASTRID EPINEY, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 8 und 21 f. zu Art. 190 BV). Soweit die Beschwerdegegnerin letztinstanzlich rügt, die Interpretation des Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV durch die IV-Stelle verstosse gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 8 Abs. 2 BV, ist darauf bereits infolge des Anwendungsgebotes von Bundesgesetzen nicht weiter einzugehen. Im Übrigen kann an den aus der Entstehungsgeschichte herauszulesenden Willen des Gesetzgebers erinnert werden, mit der Abschaffung der Taggeld-Mindestgarantie für Nichterwerbstätige in der Invalidenversicherung eine Gleichbehandlung namentlich mit der Arbeitslosen- und der Unfallversicherung zu erreichen.
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de
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Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV; Taggelder während Eingliederungsmassnahmen. Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV (in Kraft seit 1. Januar 2008), wonach Versicherte als erwerbstätig gelten, wenn sie glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten, fehlt die gesetzliche Grundlage (E. 7).
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de
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-271%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,065
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146 V 271
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146 V 271
Sachverhalt ab Seite 271
A. Die 1967 geborene A. war vom 1. April 2001 bis 31. August 2008 jeweils sechs Stunden pro Woche für den Verein X. als Haushilfe tätig. Am 29. Januar 2008 hatte sie sich unter Hinweis auf Handgelenksbeschwerden bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug angemeldet. Die IV-Stelle des Kantons Zürich verneinte mit Verfügung vom 19. September 2014 einen Anspruch auf Leistungen der Invalidenversicherung. Die hiergegen erhobene Beschwerde der A. hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich in dem Sinne gut, dass es die Sache in Aufhebung des Verwaltungsaktes zur weiteren Abklärung an die IV-Stelle zurückwies.
Daraufhin klärte die IV-Stelle die medizinische und erwerbliche Situation erneut ab und holte in diesem Rahmen namentlich ein polydisziplinäres Gutachten beim BEGAZ Begutachtungszentrum BL, Binningen, vom 17. November 2016 ein. Am 17. November 2017 erteilte sie ausserdem Kostengutsprache für eine Potenzialabklärung bei der Werkstätte Y., die vom 15. November bis 14. Dezember 2017 dauerte. Nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens verneinte sie mit Verfügung vom 23. Februar 2018 einen Anspruch auf ein IV-Taggeld während der Potenzialabklärung.
B. In Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde hob das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich den Verwaltungsakt vom 23. Februar 2018 auf und stellte fest, A. habe für die Zeit der Potenzialabklärung bei der Werkstätte Y. Anspruch auf Taggelder der Invalidenversicherung (Entscheid vom 3. Juni 2019).
C. Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der kantonalgerichtliche Entscheid vom 3. Juni 2019 sei aufzuheben und die Verfügung vom 23. Februar 2018 sei zu bestätigen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Während A. auf Abweisung der Beschwerde schliessen lässt, verzichtet die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) stellt das Rechtsbegehren, die Beschwerde der IV-Stelle sei unter Aufhebung des kantonalgerichtlichen Entscheids vollumfänglich gutzuheissen.
Mit Schreiben vom 28. November 2019 hat A. eine kurze Stellungnahme zur Vernehmlassung des BSV einreichen lassen.
D. Der Instruktionsrichter hat der Beschwerde mit Verfügung vom 16. Oktober 2019 die aufschiebende Wirkung gewährt.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
3.1.1 Gemäss Art. 22 Abs. 1 IVG in der vorliegend geltenden, seit 1. Januar 2008 in Kraft stehenden Fassung (5. IV-Revision; AS 2007 5129) haben Versicherte während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen nach Art. 8 Abs. 3 IVG Anspruch auf ein Taggeld, wenn sie an wenigstens drei aufeinander folgenden Tagen wegen der Massnahmen verhindert sind, einer Arbeit nachzugehen, oder in ihrer gewohnten Tätigkeit zu mindestens 50 Prozent arbeitsunfähig (Art. 6 ATSG) sind. Nach dem französischen Wortlaut endet die Bestimmung so: "(...) si ces mesures l'empêchent d'exercer une activité lucrative durant trois jours consécutifs au moins, ou s'il présente, dans son activité habituelle, une incapacité de travail (art. 6 LPGA) de 50 % au moins." Italienisch ist derselbe Text folgendermassen formuliert: "(...) se questi provvedimenti gli impediscono di esercitare un'attività lucrativa per almeno tre giorni consecutivi o se presenta, nella sua attività abituale, un'incapacità al lavoro (art. 6 LPGA) almeno del 50 per cento."
Neben den Anspruchsberechtigten gemäss Art. 22 Abs. 1 IVG haben auch Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und solche, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind, Anspruch auf ein Taggeld, wenn sie ihre Erwerbsfähigkeit ganz oder teilweise einbüssen (Art. 22 Abs. 1bis IVG). Bezieht eine versicherte Person eine Rente, so wird ihr diese während der Durchführung von Integrationsmassnahmen nach Art. 14a IVG und von Massnahmen zur Wiedereingliederung nach Art. 8a IVG anstelle eines Taggeldes weiter ausgerichtet (Art. 22 Abs. 5bis IVG) und zusätzlich zur Rente ein Taggeld, falls sie infolge der Durchführung einer Massnahme einen Erwerbsausfall erleidet oder das Taggeld einer anderen Versicherung verliert (Art. 22 Abs. 5ter IVG).
3.1.2 Art. 23 IVG legt die Grundentschädigung fest. Gemäss Art. 23 Abs. 1 IVG in der seit 1. Januar 2008 geltenden Fassung beträgt die Grundentschädigung 80 Prozent des letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommens, jedoch nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG. Bei Massnahmen zur Wiedereingliederung nach Art. 8a IVG beträgt sie 80 Prozent des Erwerbseinkommens, das die versicherte Person unmittelbar vor Beginn der Massnahme erzielt hat, jedoch nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes (Abs. 1bis ). Sie beträgt 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte, die das 20. Altersjahr vollendet haben und ohne Invalidität nach abgeschlossener Ausbildung eine Erwerbstätigkeit aufgenommen hätten (Abs. 2). Nach Art. 23 Abs. 2bis IVG beträgt sie höchstens 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und für Versicherte, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind. Der Bundesrat setzt die Höhe der Grundentschädigung fest.
Bis Ende 2007 sah Art. 23 aAbs. 1 IVG (AS 2003 3837, 3853; BBl 2001 3205) zudem vor, dass die Grundentschädigung nicht weniger als 30 Prozent und nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG beträgt. Für Versicherte, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren, war gemäss dem alten, bis 31. Dezember 2007 gültig gewesenen Art. 23 aAbs. 2 IVG eine Grundentschädigung im Umfang von 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG vorgesehen. Diese sogenannte Taggeld-Mindestgarantie ist im Rahmen der 5. IV-Revision weggefallen (vgl. dazu E. 6.2 hiernach).
3.2 Nach Art. 20sexies Abs. 1 IVV (SR 831.201; in Kraft seit 1. Januar 2008) gelten Versicherte als erwerbstätig, die unmittelbar vor Beginn ihrer Arbeitsunfähigkeit (Art. 6 ATSG) eine Erwerbstätigkeit ausgeübt haben (lit. a) oder glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (lit. b). Lit. b der Verordnungsbestimmung lautet in der französischen Version: "(...) peuvent rendre vraisemblable que, après la survenance de l'incapacité de travail, ils auraient entamé une activité lucrative d'une assez longue durée." Und in der italienischen Fassung: "(...) possono affermare plausibilmente che avrebbero successivamente intrapreso un'attività lucrativa di una certa durata se non fosse insorta l'incapacità al lavoro." Art. 20sexies Abs. 2 IVV stellt den erwerbstätigen Versicherten gleich: arbeitslose Versicherte, die Anspruch auf eine Leistung der Arbeitslosenversicherung haben oder mindestens bis zum Eintritt der Arbeitsunfähigkeit hatten (lit. a), und Versicherte, die nach krankheits- oder unfallbedingter Aufgabe der Erwerbstätigkeit Taggelder als Ersatzeinkommen beziehen (lit. b).
4.
4.1 Das kantonale Gericht hielt gestützt auf die Akten fest, dass die Beschwerdegegnerin durchgehend angegeben habe, sie würde im Gesundheitsfall vollzeitlich erwerbstätig sein. Per September 2008 habe sie eine Stelle im Rahmen eines 80 %-Pensums auf Provisionsbasis angenommen, diese aber im Oktober 2008 bereits wieder aufgeben müssen. Zudem habe die IV-Stelle die Versicherte im Rahmen der Invaliditätsbemessung als zu 70 % Erwerbstätige qualifiziert und die gemischte Methode angewendet. Die Verwaltung sei demnach im Mai 2017 selbst davon ausgegangen, die Beschwerdegegnerin würde im Gesundheitsfall in einem 70 %-Pensum erwerbstätig sein. Wenn sie daher im Rahmen der Invaliditätsbemessung eine 70%ige Erwerbstätigkeit annehme, bei der Prüfung des Taggeldanspruchs jedoch zum Schluss gelange, die Beschwerdegegnerin wäre im Gesundheitsfall nicht erwerbstätig, so erscheine dies widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Den Akten könnten zudem keine Hinweise entnommen werden, dass die Versicherte eine Erwerbstätigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erst lange nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit wieder aufgenommen hätte. Es erscheine folglich glaubhaft, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig wäre, womit sie Anspruch auf IV-Taggelder während der Potenzialabklärung habe.
4.2 Die IV-Stelle wendet dagegen unter Hinweis auf die Verwaltungspraxis (Kreisschreiben des BSV über die Taggelder der Invalidenversicherung [KSTI], gültig ab 1. Januar 2017) ein, Anspruch aufdas IV-Taggeld komme nur jenen versicherten Personen zu, die unmittelbar vor ihrer Arbeitsunfähigkeit erwerbstätig gewesen seien, oder die glaubhaft machten, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (Rz. 1003.1 f. KSTI). Der Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens gelte als geleistet, wenn die IV-Stelle die Überzeugung gewinne, die versicherte Person hätte ohne Eintritt der Arbeitsunfähigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen (Rz. 1003.3 KSTI). Die Vorinstanz habe richtigerweise festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin unmittelbar vor Beginn der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig gewesen sei und deshalb glaubhaft machen müsse, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätte. Ob eine versicherte Person als ganztägig oder zeitweilig Erwerbstätige oder als Nichterwerbstätige einzustufen sei (Qualifikation), ergebe sich aus der Prüfung, was sie bei im Übrigen unveränderten Umständen täte, wenn keine gesundheitliche Beeinträchtigung bestünde. Bei der Qualifikation gehe es lediglich um eine hypothetische Annahme unter Berücksichtigung aller Kriterien des Einzelfalls. Ob die versicherte Person eine solche (Teil-)Erwerbstätigkeit dann tatsächlich aufnehme oder auch nur aufnehmen möchte, spiele für die Qualifikation keine Rolle. Bei der für den Taggeldanspruch massgebenden Erwerbstätigkeit gehe es hingegen um eine tatsächliche Anstellung mit einem effektiv erzielten Lohn. Dies zeige bereits Rz. 1003.2 KSTI, wonach für die Prüfung des Taggeldanspruchs als erwerbstätig gelte, wer unmittelbar vor der Arbeitsunfähigkeit ein der AHV-Beitragspflicht unterstelltes Erwerbseinkommen erzielt habe. Diese Anstellung müsse zudem von längerer Dauer sein. Dazu verweise Rz. 1003.2 KSTI auf das Kreisschreiben des BSV über die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art (KSBE), gültig ab 1. Januar 2014 (Stand 1. Januar 2019). Dort sei nach Rz. 2005 und 3005.1 vorausgesetzt, dass ein während mindestens sechs Monaten erzieltes, ökonomisch bedeutsames Erwerbseinkommen vorliegen müsse. Diese Ausführungen in den Kreisschreiben müssten zweifellos auch für Art. 20sexies Abs. 1 IVV gelten. Demzufolge habe eine versicherte Person für einen Taggeldanspruch nach Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV glaubhaft zu machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine Arbeitsstelle mit einem AHV-beitragspflichtigen Einkommen von mindestens sechs Monaten aufgenommen hätte. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin würden nun aber geltend machen, dass Letztere bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 eine konkrete Arbeitsstelle in Aussicht gehabt hätte. Auch in den Akten gebe es keine Hinweise für die Aufnahme einer solchen konkreten Tätigkeit. Deshalb sei es rechtmässig, dass die IV-Stelle die Voraussetzungen von Art. 20sexies IVV als nicht erfüllt erachtet und den Anspruch auf Taggelder verneint habe.
4.3 Die Beschwerdegegnerin lässt vorbringen, Kreisschreiben seien für gerichtliche Instanzen nicht verbindlich. Das KSTI verändere das Beweismass, indem nicht mehr Glaubhaftmachen, sondern überwiegende Wahrscheinlichkeit erforderlich sein solle. Wenn der "Gesetzgeber" aber das Beweismass des Glaubhaftmachens verlange, sei es nicht zulässig, dass die Rechtsunterworfene diese materiellrechtliche Grundlage mit einem Kreisschreiben unterlaufe. Es sei richtig, dass im Rahmen der 5. IV-Revision die Taggeld-Mindestgarantie weggefallen sei. Ersetzt worden sei sie mit den Erfordernissen von Art. 20sexies IVV. Der "Gesetzgeber" habe Personen, die glaubhaft machen würden, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig wären, Anspruch auf Taggelder einräumen wollen. Dies ergebe sich aus einer wörtlichen Auslegung der Verordnungsbestimmung klar und eindeutig. Deshalb würden sich spekulative Überlegungen zum Willen des "Gesetzgebers" erübrigen. Die Versicherte sei während der Ehe erkrankt, habe aber immer angegeben, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig bzw. infolge der Scheidung gezwungen wäre, einer vollen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Solche Erwerbsbiografien seien für Frauen typisch. Überspannte Anforderungen an den Nachweis einer Erwerbstätigkeit würden also auf eine indirekte Frauendiskriminierung hinauslaufen. Entgegen den Ausführungen der IV-Stelle müsse die Versicherte nicht beweisen, dass sie Ende 2010 eine konkrete Arbeitsstelle in Aussicht gehabt habe. Sie habe lediglich glaubhaft zu machen, dass sie im Gesundheitsfall im Zeitraum vom 15. November bis 14. Dezember 2017 einer Erwerbstätigkeit nachgegangen wäre. Die Vorinstanz habe anhand einer konkreten Beweiswürdigung eine Sachverhaltsfeststellung in diesem Sinn getroffen. Daran sei das Bundesgericht grundsätzlich gebunden.
4.4 Das BSV betont, dass der Gesetzgeber bei der 5. IV-Revision im Taggeldbereich die Absicht verfolgt habe, das negative Anreizsystem im Zusammenhang mit der Eingliederung zu beseitigen. Dies habe zur Aufhebung der Mindestgarantie geführt. Ein Taggeldanspruch solle gemäss Ziel dieser Revision nur noch jenen Personen zustehen, die vor der Arbeitsunfähigkeit erwerbstätig gewesen seien. Die Bestimmung von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV sei in der Praxis auch früher schon zu extensiv ausgelegt worden. Hinsichtlich der Abgrenzung zwischen Erwerbstätigen und Nichterwerbstätigen sei eine blosse Absichtserklärung der versicherten Person nicht ausreichend, um die Eigenschaft als Erwerbstätige zu erlangen. Bei Nichterwerbstätigen würde dies nämlich dazu führen, dass der Taggeldbemessung ein hypothetisches Erwerbseinkommen zugrunde gelegt werden müsste. Deshalb habe die Annahme, die versicherte Person wäre ohne Gesundheitsschaden wieder erwerbstätig geworden, mit dem im Sozialversicherungsrecht allgemein erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit erstellt zu sein. Der Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens gemäss Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV gelte daher erst als erbracht, wenn die Verwaltung aufgrund der Akten die Überzeugung gewinne, die versicherte Person hätte ohne Gesundheitsschaden mit überwiegender Wahrscheinlichkeit die nach Erfahrungssätzen indizierte Erwerbstätigkeit aufgenommen.
Unter Würdigung der Akten könne im konkreten Fall festgestellt werden, dass die Versicherte unmittelbar vor Beginn der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig gewesen sei. Sie könne den Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens nicht erbringen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätte. Weil nicht von einer tatsächlichen Erwerbstätigkeit ausgegangen werden könne, habe die IV-Stelle den Taggeldanspruch aufgrund der Nichterfüllung der Kriterien von Art. 20sexies IVV zu Recht verneint.
5.
5.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes Rechtsverständnis treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu. Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 142 V 442 E. 5.1 S. 445 mit Hinweisen).
5.2 Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (BGE 145 V 289 E. 4.2 S. 296; BGE 144 V 327 E. 3 S. 331; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471; je mit Hinweisen).
Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbstständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV (Fassung gemäss Justizreform, vormals Art. 191 BV) für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 145 V 278 E. 4.1 S. 282 f.; BGE 143 V 208 E. 4 S. 212; BGE 141 V 473 E. 8.3 S. 478 mit Hinweisen).
6.
6.1 Art. 22 Abs. 1 IVG (vgl. E. 3.1.1) sieht zwei Tatbestandsvarianten vor. Nach der ersten Variante entsteht der Taggeldanspruch, wenn (arbeitsfähige) Versicherte wegen der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen an wenigstens drei aufeinander folgenden Tagen tatsächlich verhindert sind, einer Arbeit nachzugehen. Die zweite Variante betrifft Versicherte, die während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen in ihrer gewohnten Tätigkeit gesundheitsbedingt zu mindestens 50 Prozent arbeitsunfähig sind oder werden (vgl. ERWIN MURER, Invalidenversicherungsgesetz [Art. 1-27bis IVG], 2014, N. 30 zu Art. 22 IVG). Der Vergleich der deutschen Version des Art. 22 Abs. 1 IVG mit den zwei weiteren Sprachfassungen zeigt auf, dass mit dem Begriff "Arbeit" ("activité lucrative"; "attività lucrativa")eine Erwerbstätigkeit gemeint ist. Die "gewohnte Tätigkeit" ("activité habituelle"; "attività abituale") bezeichnet demgegenüber nicht etwa die Tätigkeit im Aufgabenbereich gemäss Art. 5 Abs. 1 IVG und Art. 8 Abs. 3 ATSG, sondern ebenfalls Erwerbstätigkeit (vgl. MURER, a.a.O., N. 76 zu Art. 22 IVG; MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3. Aufl. 2014, N. 4 zu Art. 22 IVG; MICHEL VALTERIO, Loi fédérale sur l'assurance-invalidité [LAI], Commentaire, 2018, N. 9 f. zu Art. 22 IVG).
Versicherte, die im Aufgabenbereich tätig sind, haben keinen Anspruch (mehr) auf Taggelder (vgl. MURER, a.a.O., N. 37 zu Art. 22 IVG; VALTERIO, a.a.O., N. 1 zu Art. 22 IVG).
Die Erwerbstätigkeit wird in Art. 20sexies IVV definiert: Nebst den Versicherten, die unmittelbar vor Beginn ihrer Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit ausgeübt haben (Abs. 1 lit. a), sind auch diejenigen Personen als erwerbstätig zu qualifizieren, die glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (Abs. 1 lit. b). Der hier im Vordergrund stehende Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV, insbesondere das darin enthaltene Erfordernis der Glaubhaftmachung der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit von längerer Dauer, wird in allen Sprachfassungen identisch formuliert (vgl. E. 3.2 hiervor).
6.2
6.2.1
6.2.1.1 Gemäss der bundesrätlichen Botschaft vom 22. Juni 2005 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (5. IV-Revision; BBl 2005 4459 [nachfolgend: Botschaft]) sollte mit der 5. IV-Revision unter anderem eine Anpassung des IV-Taggeldsystems erfolgen, um negative Anreizwirkungen zu beseitigen. Als Besonderheit wurde namentlich die Mindestgarantie für Personen mit kleinen Einkommen und für Nichterwerbstätige erwähnt, die bisher dazu führen konnte, dass Versicherte, die ein Taggeld bezogen, finanziell besser gestellt waren als vor dem Taggeldbezug. Grundsätzlich sei der Zweck des IV-Taggeldes nun auf einen Ersatz für effektives Einkommen zu beschränken, das wegen der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen nicht erzielt werden könne (BBl 2005 4537 Ziff. 1.6.2.1 "Anpassung des IV-Taggeldsystems"). Die Aufhebung der Mindestgarantie habe zur Folge, dass Nichterwerbstätige in Zukunft während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen kein IV-Taggeld mehr beanspruchen könnten. Die untere Grenze für die Kürzung des Taggeldes werde ebenfalls aufgehoben. Künftig sei das IV-Taggeld zu kürzen, soweit es das massgebende Erwerbseinkommen einschliesslich der gesetzlichen Kinder- und Ausbildungszulagen übersteige (BBl 2005 4538).
Art. 22 Abs. 1 IVG erfuhr im Rahmen dieser Korrekturen die Präzisierung, dass ein Anspruch auf Taggelder nur dann bestehen soll, wenn Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung nach Art. 8 Abs. 3 IVG durchgeführt werden. Mit der Änderung von Art. 23 Abs. 2 IVG wurde die Aufhebung der Mindestgarantie von 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte umgesetzt, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren (genannt werden in der Botschaft in einer beispielhaften Aufzählung im Haushalt tätige Versicherte und Studierende; vgl. BBl 2005 4566 f. zu Art. 22 und 23 IVG; vgl. E. 3.1.2, zweiter Absatz, hiervor).
6.2.1.2 Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates diskutierte über die Abschaffung des Mindesttaggeldes durch Neuformulierung von Art. 23 Abs. 2 IVG und insbesondere über die Auswirkungen auf Hausfrauen, die allenfalls mit Taggeldzahlungen zur Eingliederung in eine Erwerbstätigkeit motiviert werden könnten. Hingewiesen wurde in diesem Zusammenhang aber auch auf Art. 11a IVG, wonach die Entschädigung für Betreuungskosten einen teilweisen Ersatz für die Streichung des Mindesttaggeldes darstellen würde, obwohl es sich dabei nicht um ein Nullsummenspiel handle. Die Aufhebung des Mindesttaggeldes sei nicht nur durch die Beseitigung einer falschen Anreizwirkung begründet, sondern es sei in der neuen Bestimmung auch ein vertretbares Sparelement enthalten (Protokoll der Sitzungen vom 11., 12. und 13. Januar 2006, S. 55 ff.).
Im Rahmen der Sitzungen der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates gab der damals zuständige Bundesrat zu bedenken, dass es nicht darum gehen könne, Personen, die bisher keinem Erwerb nachgegangen seien, zu entlöhnen, damit sie sich für eine Eingliederung motivieren liessen, sondern es müsse vielmehr garantiert werden, dass während der Teilnahme der Versicherten an Eingliederungsmassnahmen zum Beispiel die zusätzlichen Betreuungskosten für die Kinder übernommen würden (Protokoll der Sitzungen vom 29. und 30. Mai 2006, S. 23 ff.).
Im National- als Erstrat wurde die Beseitigung von falschen Anreizen einleitend vom Kommissionssprecher als zweite Massnahme der 5. IV-Revision bezeichnet. Es solle namentlich nicht mehr vorkommen, dass die IV-Leistungen höher seien als der versicherte Lohn (AB 2006 N 318). Auch weitere Mitglieder des Nationalrates äusserten die Auffassung, dass negative Anreize im Zusammenhang mit der Eingliederung korrigiert werden müssten. Das bisherige IV-System könne zur paradoxen Situation führen, dass gesundheitlich beeinträchtigte Personen nach Eintritt der Invalidität finanziell besser dastehen würden als vorher. Das dürfe nicht sein (AB 2006 N 324 f.). In der Detailberatung wurde die Problematik einer Geschlechtsdiskriminierung von im Haushalt tätigen Frauen durch die Aufhebung der Mindestgarantie von 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes explizit angesprochen und vorgeschlagen, anstelle einer Aufhebung lediglicheine Senkung der Mindestgarantie von 30 auf 25 % vorzunehmen, was jedoch mehrheitlich abgelehnt wurde (AB 2006 N 366).Von einer Minderheit wurde eingeworfen, dass die Aufhebung derMindestgarantie auch das Gegenteil bewirken könnte, indem dieMotivation für eine Integration schwinde, wenn kein Mindesttaggeldausbezahlt werde (AB 2006 N 367). Seitens des Bundesrates wurdeim Laufe der Beratung zwar darauf hingewiesen, dass die Invalidenversicherunguniversell sei, "qui couvre aussi bien les salariés que les non-salariés" (AB 2006 N 326; vgl. auch AB 2006 S 599). Andererseits stellte er klar, dass man mit der Aufhebung des Mindesttaggeldes für Personen, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, eineGleichbehandlung anstreben wolle im Vergleich zur Lösung in derArbeitslosenversicherung und in der Unfallversicherung, wo Nichterwerbstätige ebenfalls keine Leistungen erhalten würden (AB 2006N 367). Die Aufhebung der Mindestgarantie wurde in beiden Rätenmehrheitlich gutgeheissen, wobei im Ständerat als Zweitrat keine Diskussion darüber stattfand (AB 2006 N 368; AB 2006 S 607).
6.2.2 Nach Art. 86 Abs. 2 IVG ist der Bundesrat mit dem Vollzug beauftragt und erlässt die hierzu erforderlichen Verordnungen. Gestützt auf diese allgemeine Vollzugskompetenz sowie auf einzelne explizite Delegationsnormen hatte der Bundesrat am 17. Januar 1961 die IVV erlassen. Im Rahmen der 5. IV-Revision setzte er die vom Gesetzgeber vorgenommenen Korrekturen im IVG durch diverse Verordnungsanpassungen um. So wurde auch Art. 20sexies IVV geschaffen und auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt. Der Inhalt von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV war aber entgegen der Annahme der Beschwerdegegnerin nicht neu und er kann keineswegs als Ersatz für den Wegfall der Mindestgarantie in Art. 23 aAbs. 2 IVG (in der bis 31. Dezember 2007 in Kraft gestandenen Fassung) gelten. Die Bestimmung wurde leicht abgeändert aus dem ehemaligen Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV in der von 1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2007 gültig gewesenen Fassung übernommen, der vorsah, dass Versicherte als erwerbstätig gelten, die glaubhaft machen, dass sie während der Eingliederung eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten. Als Vorbild dieses Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV hatte unter anderem Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Dezember 1959 zur Erwerbsersatzordnung (EOV; AS 1959 2143; in Kraft vom 1. Januar 1960 bis 30. Juni 2005) gedient, wonach Arbeitslose sowie Dienstleistende, die glaubhaft machen, dass sie eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten, wenn sie nicht in den Dienst eingerückt wären, den Erwerbstätigen gleichgestellt sind. Zudem war sie auch von der älteren Rechtsprechung beeinflusst worden, so namentlich durch das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts (heute: sozialrechtliche Abteilungen des Bundesgerichts) I 493/89 vom 17. Juli 1990 E. 2c, wonach als Erwerbstätige auch Versicherte gelten, die einzig wegen ihrer Gesundheitsschädigung keine Erwerbstätigkeit aufgenommen haben (vgl. MEYER/REICHMUTH, a.a.O., N. 2 zu Art. 23 IVG).
6.3
6.3.1 In systematischer Hinsicht stellt Art. 22 IVG mit dem Titel "Anspruch" innerhalb des Kapitels VI, "Die Taggelder", die Grundnorm dar, welche die Voraussetzungen für den Anspruch auf Taggelder regelt. Die nachfolgenden Gesetzesartikel befassen sich mit der "Grundentschädigung" (Art. 23 IVG), dem "Kindergeld" (Art. 23bis IVG), der "Höhe des Taggeldes" (Art. 24 IVG), dem "Abzug bei Unterkunft und Verpflegung auf Kosten der Invalidenversicherung" (Art. 24bis IVG) und Art. 25 IVG regelt die auf dem Taggeld geschuldeten "Beiträge an Sozialversicherungen". Art. 23 aAbs. 2 IVG (in der bis 31. Dezember 2007 in Kraft stehenden Fassung), wonach die Grundentschädigung für Versicherte, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren, 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG beträgt, wurde im Rahmen der 5. IV-Revision ersatzlos aufgehoben (vgl. zu Art. 23 aAbs. 2 IVG: E. 3.1.2 hiervor). Der systematische Aufbau der seither geltenden Gesetzesbestimmungen zeigt, dass das IV-Taggeld nur noch Ersatz für ein aktuelles, tatsächliches Einkommen der versicherten Person bilden und die Höhe - limitiert durch den Höchstbetrag des versicherten Tagesverdienstes nach dem UVG (Art. 24 Abs. 1 IVG) - auch auf diesem Einkommen basieren soll. Wie Art. 23 Abs. 1 IVG vorschreibt, richtet sich die Grundentschädigung nach dem letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommen. Grundlage für die Ermittlung des Erwerbseinkommens bildet dabei das durchschnittliche Einkommen, von dem Beiträge nach dem AHVG erhoben werden (massgebendes Einkommen; Art. 23 Abs. 3 IVG). Taggelder für Nichterwerbstätige werden in Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG nur für Versicherte vorgesehen, die das 20. Altersjahr vollendet haben und ohne Invalidität nach abgeschlossener Ausbildung eine Erwerbstätigkeit aufgenommen hätten, und für Versicherte, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind (sowie im Übrigen für solche in der erstmaligen beruflichen Ausbildung). Für die Konstellationen des Art. 23 Abs. 2bis IVG hat der Bundesrat vom Gesetzgeber eine explizite Regelungsbefugnis in Bezug auf die Höhe der Grundentschädigung erhalten (Art. 23 Abs. 2bis letzter Satz IVG).
Bemerkenswert ist, dass die Grundentschädigung und gleichzeitig auch die entsprechende Bemessungsregel für Taggelder von Nichterwerbstätigen (Art. 23 aAbs. 2 IVG) per 31. Dezember 2007 ersatzlos aufgehoben wurden. Unter dem systematischen Aspekt darf somit nicht unberücksichtigt bleiben, dass - abgesehen von den Ausnahmekonstellationen nach Art. 22 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG und Art. 22 Abs. 5bis f. IVG - allein noch die Regel des Art. 23 Abs. 1 IVG in Kraft steht, die vorsieht, dass die Grundentschädigung 80 % des letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommens beträgt. Da es bei Nichterwerbstätigen kein anrechenbares Erwerbseinkommen gibt, entfällt für diese Versicherten deshalb nach rein systematischen Gesichtspunkten ein Taggeldanspruch (gleicher Meinung: SILVIA BUCHER, Eingliederungsrecht der Invalidenversicherung, 2011, S. 462 ff. Rz. 942 ff.).
6.3.2 Im zweiten Abschnitt "Eingliederung", unter dem Titel "E. Die Taggelder" definiert die Verordnung in Art. 20sexies IVV (neben einer entsprechenden Marginalie) die erwerbstätigen Versicherten (Abs. 1) und die den erwerbstätigen Versicherten gleichgestellten Personen (Abs. 2). In den nachfolgenden Artikeln werden die Bemessungsgrundlagen zur Ermittlung des massgebenden Einkommens geregelt (Art. 21 IVV); in diesem Rahmen wird präzisiert, welche Personen als Versicherte mit regelmässigem (Art. 21bis IVV) bzw. unregelmässigem Einkommen gelten (Art. 21ter IVV). Ausserdem enthält die Verordnung Vorgaben für die Bemessung des Taggeldes bei Selbstständigerwerbenden (Art. 21 quater IVV) und bei Versicherten, die gleichzeitig Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende sind (Art. 21 quinquies IVV).
Der Bundesrat verzichtete darauf, Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV im Zuge der 5. IV-Revision zu überarbeiten. Er übernahm die Bestimmung mit einer marginalen Korrektur aus Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV (vgl. E. 6.2.2 hiervor). Hingegen hob er Art. 20 bis IVV auf den 31. Dezember 2007 ersatzlos auf. Diese Bestimmung sah vor, dass nichterwerbstätigen Versicherten, die während der Eingliederung noch in ihrem Aufgabenbereich tätig sein konnten, das halbe Taggeld gewährt wurde, wenn sie mindestens zur Hälfte, jedoch zu weniger als zwei Dritteln arbeitsunfähig waren, und das ganze Taggeld, wenn sie zu mindestens zwei Dritteln arbeitsunfähig waren. Betrachtet man den Aufbau des IVG zum Taggeld nach der 5. IV-Revision (vgl. E. 6.3.1 hiervor), fällt auf, dass sich Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV, wonach Versicherte als erwerbstätig gelten, die glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten, nicht mehr auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann, nachdem die allgemeine Mindestgarantie für Nichterwerbstätige auf Gesetzesstufe (Art. 23 aAbs. 2 IVG) aufgehoben worden ist. Für die Bemessung des Taggeldes von Nichterwerbstätigen, die gemäss Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV als Erwerbstätige gelten, fehlt eine gesetzliche Vorgabe und eine an den Bundesrat delegierte Regelungsbefugnis ist ebenfalls nicht vorhanden (vgl. demgegenüber die ausdrückliche Delegation für Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und für diejenigen, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben, in Art. 23 Abs. 2bis letzter Satz IVG). Art. 22 Abs. 6 IVG, wonach der Bundesrat bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Taggelder ausgerichtet werden für nicht aufeinanderfolgende Tage, für Abklärungs- und Wartezeiten, für Arbeitsversuche und für Unterbrüche von Eingliederungsmassnahmen wegen Krankheit, Unfall oder Mutterschaft, fällt jedenfalls als Delegation an den Verordnungsgeber für die Bemessung der Taggelder von Nichterwerbstätigen ausser Betracht. Art. 21 Abs. 3 IVV sieht zwar vor, dass bei einer versicherten Person, die vor mehr als zwei Jahren zum letzten Mal eine Erwerbstätigkeit ohne gesundheitliche Einschränkung ausgeübt hat, auf das Erwerbseinkommen abzustellen ist, das sie durch die gleiche Tätigkeit unmittelbar vor der Eingliederung erzielt hätte, wenn sie nicht invalid geworden wäre. Abstrahiert vom Gesetz, einzig aufgrund der Systematik auf Verordnungsebene kann davon ausgegangen werden, dass diese Bemessungsgrundlage für Erwerbstätige im Sinne von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV zur Ermittlung eines hypothetischen Erwerbseinkommens als Basis für die Festsetzung des Taggeldes beizuziehen ist. Mangels einer speziellen gesetzlichen Bemessungsregel bzw. mangels einer entsprechenden Delegation an den Verordnungsgeber muss das Taggeld für Erwerbstätige im Sinne von Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV nach Massgabe der Grundregel von Art. 23 Abs. 1 IVG berechnet werden. Da aus dem Gesetz aber für die Konstellation des Art. 20 sexies
Abs. 1 lit. b IVV mangels einer anderen Gesetzesgrundlage nur mehr die Regel des Art. 23 Abs. 1 IVG (letztes erzieltes Einkommen als Bemessungsgrundlage) gelten kann, ergibt sich bei einem fehlenden tatsächlich erzielten Einkommen ein Taggeldanspruch von Fr. 0.-. Für die Anwendung des Art. 21 Abs. 3 IVV und somit den Beizug eines hypothetischen (nie realisierten) Erwerbseinkommens fehlt die gesetzliche Grundlage. Das so ermittelte Erwerbseinkommen würde sich auf Fr. 0.- belaufen, da diesfalls nicht auf ein gegebenenfalls vor einer Phase der Nichterwerbstätigkeit erzieltes tatsächliches Erwerbseinkommen gemäss Art. 23 Abs. 1 IVG (letztes erzieltes Einkommen als Bemessungsgrundlage) zurückgegriffen werden könnte (vgl. dazu für Nichterwerbstätige im Allgemeinen: BUCHER, a.a.O., S. 462 Rz. 942 f.).
6.4 Sinn und Zweck des in Art. 22 f. IVG vorgesehenen Taggeldanspruchs während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen ist seit der 5. IV-Revision einzig noch der Ersatz für ein effektives Einkommen, das infolge der Massnahmen nicht mehr erzielt werden kann. Die auf Gesetzesstufe durch Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige in Art. 23 IVG vorgenommene Einschränkung des Taggeldanspruchs auf Erwerbstätige soll einerseits negative Anreizwirkungen für Personen ohne Erwerbseinkommen verhindern und andererseits zu den mit der Gesetzesrevision verfolgten Sparzielen beitragen. Das Gesetz regelt präzis umschriebene Ausnahmen vom Grundsatz (Art. 22 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG und Art. 22 Abs. 5bis f. IVG). Für die Taggeldbemessung von Nichterwerbstätigen enthält es abgesehen von diesen Ausnahmen weder weitere Regelungen noch eine Delegation an den Verordnungsgeber. Während das Mindesttaggeld für Nichterwerbstätige weggefallen ist, besteht nach wie vor Anspruch auf eine Entschädigung für Betreuungskosten für nicht erwerbstätige Versicherte, die an Eingliederungsmassnahmen teilnehmen und die mit Kindern unter 16 Jahren oder mit Familienangehörigen im gemeinsamen Haushalt leben (Art. 11a IVG). Der Gesetzgeber hat bewusst aus Spargründen darauf verzichtet, über diese Entschädigung hinaus weitere Vergütungen für Nichterwerbstätige in der Form von Taggeldern während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen vorzusehen. Mit dieser neuen Regelung im IVG wird schliesslich auch eine Angleichung an Arbeitslosen- und Unfallversicherung angestrebt, indem die Taggelder hier wie dort einzig noch tatsächlich weggefallenes Erwerbseinkommen ersetzen sollen. In den Verordnungsbestimmungen findet die im Rahmen der 5. IV-Revision erfolgte Aufhebung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige keinen Niederschlag.
7. Zusammenfassend ergibt sich, ausgehend vom Wortlaut des Gesetzes (E. 3.1 und 6.1 hiervor), dass Art. 22 IVG keinen Taggeldanspruch für im Aufgabenbereich tätige Personen vorsieht. Bemessungsgrundlage für das Taggeld der Anspruchsberechtigten bildet nur noch das letzte ohne gesundheitliche Einschränkung tatsächlich erzielte Erwerbseinkommen (vgl. Art. 23 Abs. 1 IVG). Die Ausnahmen dazu werden im Gesetz präzise umschrieben (Art. 23 Abs. 2 und 2 bis IVG; vgl. auch Art. 22 Abs. 5 bis f. IVG). Da die Gesetzesänderung jüngeren Datums ist, kommt der Entstehungsgeschichte ein besonderes Gewicht zu. Dabei zeigen die Materialien auf, dass die Abschaffung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige gezielt erfolgte, um negative Anreize zu beseitigen und das mit der 5. IV-Revision verbundene Sparziel zu erreichen. Eine finanzielle Schlechterstellung der Nichterwerbstätigen während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen wurde nicht nur in Kauf genommen, sondern sogar angestrebt. Denn künftig sollte ausgeschlossen werden, dass gesundheitlich beeinträchtigte Personen nach Eintritt der Invalidität finanziell besser dastehen als vorher. Eine Minderheit des Nationalrates befürchtete im Laufe des Gesetzgebungsprozesses eine Geschlechterdiskriminierung, da von der Aufhebung des Mindesttaggeldes mehrheitlich Hausfrauen betroffen seien. Diese Bedenken bewogen die Ratsmehrheit allerdings nicht dazu, von der Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige abzusehen. Hingegen wurde auf die Bestrebung zur Gleichbehandlung im Vergleich zur Taggeldlösung bei Arbeitslosen- und Unfallversicherung verwiesen (E. 6.2.1 hiervor). Der Bundesrat setzte die Aufhebung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige in der Verordnung nicht um. Art. 20 sexies IVV, der neu in die Verordnung eingefügt und im Zuge der 5. IV-Revision ebenfalls auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt worden war, erweckt auf den ersten Blick den Anschein einer (neuen) Anspruchsgrundlage für Versicherte, die ihre Tätigkeit im Aufgabenbereich verlassen und eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollen (vgl. dazu: MURER, a.a.O., N. 63 zu Art. 22 IVG). Namentlich der hier im Vordergrund stehende Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV war jedoch nicht neu, sondern wurde aus Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV übernommen (E. 6.2.2 hiervor). Der Verordnungsgeber übersah dabei, dass die Grundlage für diese Verordnungsbestimmung mit der Neuformulierung des Art. 23 IVG im Rahmen der 5. IV-Revision weggefallen war. Für Nichterwerbstätige ist auf Gesetzesstufe kein Mindesttaggeld mehr vorgesehen. Die Verordnung stellt nicht nur Nichterwerbstätige unter bestimmten Umständen erwerbstätigen Versicherten gleich (Art. 20sexies Abs. 2 IVV), sondern definiert in Art. 20sexies Abs. 1 IVV Nichterwerbstätige, die bestimmte Anforderungen erfüllen, als Erwerbstätige. Damit unterläuft sie das Gesetz, das für Nichterwerbstätige - von den im Gesetz genannten Ausnahmen abgesehen - keine Bemessungsgrundlagen für Taggelder während der Durchführung der Eingliederungsmassnahmen mehr enthält.
Die Gesetzessystematik macht deutlich, dass eine Regelung für die Bemessung des Taggeldes für Nichterwerbstätige nicht mehr existiert. Die Streichung der Grundentschädigung für Nichterwerbstätige im Rahmen der 5. IV-Revision fand in den Räten eine Mehrheit und wurde durch Anpassung des Art. 23 IVG umgesetzt (vgl. E. 6.3.1 hiervor). Allein gestützt auf die Verordnung und deren Gliederung liesse sich ein Anspruch von Nichterwerbstätigen auf Taggelder zwar herleiten. Denn mittels der Definition in Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV werden Nichterwerbstätige zu erwerbstätigen Versicherten und unter Beizug von Art. 21 Abs. 3 IVV wäre ein hypothetisches Erwerbseinkommen ermittelbar, das als Basis für die Taggeldfestsetzung dienen könnte (vgl. E. 6.3.2 hiervor). Die isolierte Anwendung dieser Verordnungsbestimmungen - ohne gesetzliche Grundlage - verbietet sich jedoch. Denn die Definition der Erwerbstätigkeit in Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV negiert den Gesetzeszweck. Dieser besteht vorrangig darin, durch Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige negative Anreizwirkungen zu beseitigen und zu den mit der 5. IV-Revision anvisierten Sparzielen beizutragen (E. 6.4 hiervor). Jedenfalls für die Zeit nach Inkrafttreten der mit der 5. IV-Revision vorgenommenen Gesetzesänderungen auf den 1. Januar 2008 muss die Verordnungsbestimmung als gesetzwidrig qualifiziert werden, weil sie die dem Bundesrat delegierten Kompetenzen sprengt (vgl. dazu E. 5.2 hiervor). Mit der gesetzlich nicht abgestützten Anwendung von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV würde nämlich nicht nur - von neuem - eine Grundentschädigung für Nichterwerbstätige, sondern sogar ein voller "Erwerbsersatz" gleichsam durch die Hintertür wieder eingeführt, nachdem der Gesetzgeber das Mindesttaggeld für Nichterwerbstätige gestrichen hat. Ein solches Verständnis widerspricht dem Auslegungsergebnis.
8.
8.1 Bei einer mangelnden Gesetzesgrundlage für einen Taggeldanspruch Nichterwerbstätiger erübrigen sich Erörterungen zum unter den Parteien im Fokus stehenden Thema der Beweisanforderungen an die Glaubhaftmachung im Sinne von Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV. Denn der Verordnungsbestimmung muss die Anwendung versagt bleiben. Die Beschwerdegegnerin war unmittelbar vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig. Sie fällt unbestrittenermassen nicht unter die Ausnahmeregelungen des Art. 23 Abs. 2 oder 2 bis IVG. Im Ergebnis ist deshalb der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass ein Taggeldanspruch während der Potenzialabklärung vom 15. November bis 14. Dezember 2017 entfällt.
8.2 Die schweizerische Rechtsordnung kennt keine Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze. Diese sind laut Art. 190 BV für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (vgl. auch BGE 143 V 9 E. 6.2 S. 15 f. mit Hinweisen; BGE 139 I 257 E. 4.1 S. 259 f.); für Art. 22 f. IVG gilt somit ein Anwendungsgebot (vgl. BGE 136 II 120 E. 3.5.1 S. 130; Pra 2017 Nr. 65 S. 633, 2C_150/2016 E. 5; Urteil 9C_659/2019 vom 15. November 2019 E. 4.2; ASTRID EPINEY, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 8 und 21 f. zu Art. 190 BV). Soweit die Beschwerdegegnerin letztinstanzlich rügt, die Interpretation des Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV durch die IV-Stelle verstosse gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 8 Abs. 2 BV, ist darauf bereits infolge des Anwendungsgebotes von Bundesgesetzen nicht weiter einzugehen. Im Übrigen kann an den aus der Entstehungsgeschichte herauszulesenden Willen des Gesetzgebers erinnert werden, mit der Abschaffung der Taggeld-Mindestgarantie für Nichterwerbstätige in der Invalidenversicherung eine Gleichbehandlung namentlich mit der Arbeitslosen- und der Unfallversicherung zu erreichen.
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Art. 20sexies al. 1 let. b RAI; indemnités journalières pendant les mesures de réadaptation. L'art. 20sexies al. 1 let. b RAI (en vigueur depuis le 1er janvier 2008), selon lequel les assurés sont considérés comme exerçant une activité lucrative s'ils peuvent rendre vraisemblable que, après la survenance de l'incapacité de travail, ils auraient entamé une activité lucrative d'une assez longue durée, n'a pas de base légale (consid. 7).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-271%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,066
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146 V 271
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146 V 271
Sachverhalt ab Seite 271
A. Die 1967 geborene A. war vom 1. April 2001 bis 31. August 2008 jeweils sechs Stunden pro Woche für den Verein X. als Haushilfe tätig. Am 29. Januar 2008 hatte sie sich unter Hinweis auf Handgelenksbeschwerden bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug angemeldet. Die IV-Stelle des Kantons Zürich verneinte mit Verfügung vom 19. September 2014 einen Anspruch auf Leistungen der Invalidenversicherung. Die hiergegen erhobene Beschwerde der A. hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich in dem Sinne gut, dass es die Sache in Aufhebung des Verwaltungsaktes zur weiteren Abklärung an die IV-Stelle zurückwies.
Daraufhin klärte die IV-Stelle die medizinische und erwerbliche Situation erneut ab und holte in diesem Rahmen namentlich ein polydisziplinäres Gutachten beim BEGAZ Begutachtungszentrum BL, Binningen, vom 17. November 2016 ein. Am 17. November 2017 erteilte sie ausserdem Kostengutsprache für eine Potenzialabklärung bei der Werkstätte Y., die vom 15. November bis 14. Dezember 2017 dauerte. Nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens verneinte sie mit Verfügung vom 23. Februar 2018 einen Anspruch auf ein IV-Taggeld während der Potenzialabklärung.
B. In Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde hob das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich den Verwaltungsakt vom 23. Februar 2018 auf und stellte fest, A. habe für die Zeit der Potenzialabklärung bei der Werkstätte Y. Anspruch auf Taggelder der Invalidenversicherung (Entscheid vom 3. Juni 2019).
C. Die IV-Stelle führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der kantonalgerichtliche Entscheid vom 3. Juni 2019 sei aufzuheben und die Verfügung vom 23. Februar 2018 sei zu bestätigen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Während A. auf Abweisung der Beschwerde schliessen lässt, verzichtet die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) stellt das Rechtsbegehren, die Beschwerde der IV-Stelle sei unter Aufhebung des kantonalgerichtlichen Entscheids vollumfänglich gutzuheissen.
Mit Schreiben vom 28. November 2019 hat A. eine kurze Stellungnahme zur Vernehmlassung des BSV einreichen lassen.
D. Der Instruktionsrichter hat der Beschwerde mit Verfügung vom 16. Oktober 2019 die aufschiebende Wirkung gewährt.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
3.1.1 Gemäss Art. 22 Abs. 1 IVG in der vorliegend geltenden, seit 1. Januar 2008 in Kraft stehenden Fassung (5. IV-Revision; AS 2007 5129) haben Versicherte während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen nach Art. 8 Abs. 3 IVG Anspruch auf ein Taggeld, wenn sie an wenigstens drei aufeinander folgenden Tagen wegen der Massnahmen verhindert sind, einer Arbeit nachzugehen, oder in ihrer gewohnten Tätigkeit zu mindestens 50 Prozent arbeitsunfähig (Art. 6 ATSG) sind. Nach dem französischen Wortlaut endet die Bestimmung so: "(...) si ces mesures l'empêchent d'exercer une activité lucrative durant trois jours consécutifs au moins, ou s'il présente, dans son activité habituelle, une incapacité de travail (art. 6 LPGA) de 50 % au moins." Italienisch ist derselbe Text folgendermassen formuliert: "(...) se questi provvedimenti gli impediscono di esercitare un'attività lucrativa per almeno tre giorni consecutivi o se presenta, nella sua attività abituale, un'incapacità al lavoro (art. 6 LPGA) almeno del 50 per cento."
Neben den Anspruchsberechtigten gemäss Art. 22 Abs. 1 IVG haben auch Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und solche, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind, Anspruch auf ein Taggeld, wenn sie ihre Erwerbsfähigkeit ganz oder teilweise einbüssen (Art. 22 Abs. 1bis IVG). Bezieht eine versicherte Person eine Rente, so wird ihr diese während der Durchführung von Integrationsmassnahmen nach Art. 14a IVG und von Massnahmen zur Wiedereingliederung nach Art. 8a IVG anstelle eines Taggeldes weiter ausgerichtet (Art. 22 Abs. 5bis IVG) und zusätzlich zur Rente ein Taggeld, falls sie infolge der Durchführung einer Massnahme einen Erwerbsausfall erleidet oder das Taggeld einer anderen Versicherung verliert (Art. 22 Abs. 5ter IVG).
3.1.2 Art. 23 IVG legt die Grundentschädigung fest. Gemäss Art. 23 Abs. 1 IVG in der seit 1. Januar 2008 geltenden Fassung beträgt die Grundentschädigung 80 Prozent des letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommens, jedoch nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG. Bei Massnahmen zur Wiedereingliederung nach Art. 8a IVG beträgt sie 80 Prozent des Erwerbseinkommens, das die versicherte Person unmittelbar vor Beginn der Massnahme erzielt hat, jedoch nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes (Abs. 1bis ). Sie beträgt 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte, die das 20. Altersjahr vollendet haben und ohne Invalidität nach abgeschlossener Ausbildung eine Erwerbstätigkeit aufgenommen hätten (Abs. 2). Nach Art. 23 Abs. 2bis IVG beträgt sie höchstens 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und für Versicherte, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind. Der Bundesrat setzt die Höhe der Grundentschädigung fest.
Bis Ende 2007 sah Art. 23 aAbs. 1 IVG (AS 2003 3837, 3853; BBl 2001 3205) zudem vor, dass die Grundentschädigung nicht weniger als 30 Prozent und nicht mehr als 80 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG beträgt. Für Versicherte, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren, war gemäss dem alten, bis 31. Dezember 2007 gültig gewesenen Art. 23 aAbs. 2 IVG eine Grundentschädigung im Umfang von 30 Prozent des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG vorgesehen. Diese sogenannte Taggeld-Mindestgarantie ist im Rahmen der 5. IV-Revision weggefallen (vgl. dazu E. 6.2 hiernach).
3.2 Nach Art. 20sexies Abs. 1 IVV (SR 831.201; in Kraft seit 1. Januar 2008) gelten Versicherte als erwerbstätig, die unmittelbar vor Beginn ihrer Arbeitsunfähigkeit (Art. 6 ATSG) eine Erwerbstätigkeit ausgeübt haben (lit. a) oder glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (lit. b). Lit. b der Verordnungsbestimmung lautet in der französischen Version: "(...) peuvent rendre vraisemblable que, après la survenance de l'incapacité de travail, ils auraient entamé une activité lucrative d'une assez longue durée." Und in der italienischen Fassung: "(...) possono affermare plausibilmente che avrebbero successivamente intrapreso un'attività lucrativa di una certa durata se non fosse insorta l'incapacità al lavoro." Art. 20sexies Abs. 2 IVV stellt den erwerbstätigen Versicherten gleich: arbeitslose Versicherte, die Anspruch auf eine Leistung der Arbeitslosenversicherung haben oder mindestens bis zum Eintritt der Arbeitsunfähigkeit hatten (lit. a), und Versicherte, die nach krankheits- oder unfallbedingter Aufgabe der Erwerbstätigkeit Taggelder als Ersatzeinkommen beziehen (lit. b).
4.
4.1 Das kantonale Gericht hielt gestützt auf die Akten fest, dass die Beschwerdegegnerin durchgehend angegeben habe, sie würde im Gesundheitsfall vollzeitlich erwerbstätig sein. Per September 2008 habe sie eine Stelle im Rahmen eines 80 %-Pensums auf Provisionsbasis angenommen, diese aber im Oktober 2008 bereits wieder aufgeben müssen. Zudem habe die IV-Stelle die Versicherte im Rahmen der Invaliditätsbemessung als zu 70 % Erwerbstätige qualifiziert und die gemischte Methode angewendet. Die Verwaltung sei demnach im Mai 2017 selbst davon ausgegangen, die Beschwerdegegnerin würde im Gesundheitsfall in einem 70 %-Pensum erwerbstätig sein. Wenn sie daher im Rahmen der Invaliditätsbemessung eine 70%ige Erwerbstätigkeit annehme, bei der Prüfung des Taggeldanspruchs jedoch zum Schluss gelange, die Beschwerdegegnerin wäre im Gesundheitsfall nicht erwerbstätig, so erscheine dies widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Den Akten könnten zudem keine Hinweise entnommen werden, dass die Versicherte eine Erwerbstätigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erst lange nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit wieder aufgenommen hätte. Es erscheine folglich glaubhaft, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig wäre, womit sie Anspruch auf IV-Taggelder während der Potenzialabklärung habe.
4.2 Die IV-Stelle wendet dagegen unter Hinweis auf die Verwaltungspraxis (Kreisschreiben des BSV über die Taggelder der Invalidenversicherung [KSTI], gültig ab 1. Januar 2017) ein, Anspruch aufdas IV-Taggeld komme nur jenen versicherten Personen zu, die unmittelbar vor ihrer Arbeitsunfähigkeit erwerbstätig gewesen seien, oder die glaubhaft machten, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (Rz. 1003.1 f. KSTI). Der Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens gelte als geleistet, wenn die IV-Stelle die Überzeugung gewinne, die versicherte Person hätte ohne Eintritt der Arbeitsunfähigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen (Rz. 1003.3 KSTI). Die Vorinstanz habe richtigerweise festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin unmittelbar vor Beginn der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig gewesen sei und deshalb glaubhaft machen müsse, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätte. Ob eine versicherte Person als ganztägig oder zeitweilig Erwerbstätige oder als Nichterwerbstätige einzustufen sei (Qualifikation), ergebe sich aus der Prüfung, was sie bei im Übrigen unveränderten Umständen täte, wenn keine gesundheitliche Beeinträchtigung bestünde. Bei der Qualifikation gehe es lediglich um eine hypothetische Annahme unter Berücksichtigung aller Kriterien des Einzelfalls. Ob die versicherte Person eine solche (Teil-)Erwerbstätigkeit dann tatsächlich aufnehme oder auch nur aufnehmen möchte, spiele für die Qualifikation keine Rolle. Bei der für den Taggeldanspruch massgebenden Erwerbstätigkeit gehe es hingegen um eine tatsächliche Anstellung mit einem effektiv erzielten Lohn. Dies zeige bereits Rz. 1003.2 KSTI, wonach für die Prüfung des Taggeldanspruchs als erwerbstätig gelte, wer unmittelbar vor der Arbeitsunfähigkeit ein der AHV-Beitragspflicht unterstelltes Erwerbseinkommen erzielt habe. Diese Anstellung müsse zudem von längerer Dauer sein. Dazu verweise Rz. 1003.2 KSTI auf das Kreisschreiben des BSV über die Eingliederungsmassnahmen beruflicher Art (KSBE), gültig ab 1. Januar 2014 (Stand 1. Januar 2019). Dort sei nach Rz. 2005 und 3005.1 vorausgesetzt, dass ein während mindestens sechs Monaten erzieltes, ökonomisch bedeutsames Erwerbseinkommen vorliegen müsse. Diese Ausführungen in den Kreisschreiben müssten zweifellos auch für Art. 20sexies Abs. 1 IVV gelten. Demzufolge habe eine versicherte Person für einen Taggeldanspruch nach Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV glaubhaft zu machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine Arbeitsstelle mit einem AHV-beitragspflichtigen Einkommen von mindestens sechs Monaten aufgenommen hätte. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin würden nun aber geltend machen, dass Letztere bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 eine konkrete Arbeitsstelle in Aussicht gehabt hätte. Auch in den Akten gebe es keine Hinweise für die Aufnahme einer solchen konkreten Tätigkeit. Deshalb sei es rechtmässig, dass die IV-Stelle die Voraussetzungen von Art. 20sexies IVV als nicht erfüllt erachtet und den Anspruch auf Taggelder verneint habe.
4.3 Die Beschwerdegegnerin lässt vorbringen, Kreisschreiben seien für gerichtliche Instanzen nicht verbindlich. Das KSTI verändere das Beweismass, indem nicht mehr Glaubhaftmachen, sondern überwiegende Wahrscheinlichkeit erforderlich sein solle. Wenn der "Gesetzgeber" aber das Beweismass des Glaubhaftmachens verlange, sei es nicht zulässig, dass die Rechtsunterworfene diese materiellrechtliche Grundlage mit einem Kreisschreiben unterlaufe. Es sei richtig, dass im Rahmen der 5. IV-Revision die Taggeld-Mindestgarantie weggefallen sei. Ersetzt worden sei sie mit den Erfordernissen von Art. 20sexies IVV. Der "Gesetzgeber" habe Personen, die glaubhaft machen würden, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig wären, Anspruch auf Taggelder einräumen wollen. Dies ergebe sich aus einer wörtlichen Auslegung der Verordnungsbestimmung klar und eindeutig. Deshalb würden sich spekulative Überlegungen zum Willen des "Gesetzgebers" erübrigen. Die Versicherte sei während der Ehe erkrankt, habe aber immer angegeben, dass sie im Gesundheitsfall erwerbstätig bzw. infolge der Scheidung gezwungen wäre, einer vollen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Solche Erwerbsbiografien seien für Frauen typisch. Überspannte Anforderungen an den Nachweis einer Erwerbstätigkeit würden also auf eine indirekte Frauendiskriminierung hinauslaufen. Entgegen den Ausführungen der IV-Stelle müsse die Versicherte nicht beweisen, dass sie Ende 2010 eine konkrete Arbeitsstelle in Aussicht gehabt habe. Sie habe lediglich glaubhaft zu machen, dass sie im Gesundheitsfall im Zeitraum vom 15. November bis 14. Dezember 2017 einer Erwerbstätigkeit nachgegangen wäre. Die Vorinstanz habe anhand einer konkreten Beweiswürdigung eine Sachverhaltsfeststellung in diesem Sinn getroffen. Daran sei das Bundesgericht grundsätzlich gebunden.
4.4 Das BSV betont, dass der Gesetzgeber bei der 5. IV-Revision im Taggeldbereich die Absicht verfolgt habe, das negative Anreizsystem im Zusammenhang mit der Eingliederung zu beseitigen. Dies habe zur Aufhebung der Mindestgarantie geführt. Ein Taggeldanspruch solle gemäss Ziel dieser Revision nur noch jenen Personen zustehen, die vor der Arbeitsunfähigkeit erwerbstätig gewesen seien. Die Bestimmung von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV sei in der Praxis auch früher schon zu extensiv ausgelegt worden. Hinsichtlich der Abgrenzung zwischen Erwerbstätigen und Nichterwerbstätigen sei eine blosse Absichtserklärung der versicherten Person nicht ausreichend, um die Eigenschaft als Erwerbstätige zu erlangen. Bei Nichterwerbstätigen würde dies nämlich dazu führen, dass der Taggeldbemessung ein hypothetisches Erwerbseinkommen zugrunde gelegt werden müsste. Deshalb habe die Annahme, die versicherte Person wäre ohne Gesundheitsschaden wieder erwerbstätig geworden, mit dem im Sozialversicherungsrecht allgemein erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit erstellt zu sein. Der Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens gemäss Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV gelte daher erst als erbracht, wenn die Verwaltung aufgrund der Akten die Überzeugung gewinne, die versicherte Person hätte ohne Gesundheitsschaden mit überwiegender Wahrscheinlichkeit die nach Erfahrungssätzen indizierte Erwerbstätigkeit aufgenommen.
Unter Würdigung der Akten könne im konkreten Fall festgestellt werden, dass die Versicherte unmittelbar vor Beginn der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig gewesen sei. Sie könne den Beweis im Sinne des Glaubhaftmachens nicht erbringen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätte. Weil nicht von einer tatsächlichen Erwerbstätigkeit ausgegangen werden könne, habe die IV-Stelle den Taggeldanspruch aufgrund der Nichterfüllung der Kriterien von Art. 20sexies IVV zu Recht verneint.
5.
5.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes Rechtsverständnis treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu. Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 142 V 442 E. 5.1 S. 445 mit Hinweisen).
5.2 Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (BGE 145 V 289 E. 4.2 S. 296; BGE 144 V 327 E. 3 S. 331; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471; je mit Hinweisen).
Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbstständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV (Fassung gemäss Justizreform, vormals Art. 191 BV) für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 145 V 278 E. 4.1 S. 282 f.; BGE 143 V 208 E. 4 S. 212; BGE 141 V 473 E. 8.3 S. 478 mit Hinweisen).
6.
6.1 Art. 22 Abs. 1 IVG (vgl. E. 3.1.1) sieht zwei Tatbestandsvarianten vor. Nach der ersten Variante entsteht der Taggeldanspruch, wenn (arbeitsfähige) Versicherte wegen der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen an wenigstens drei aufeinander folgenden Tagen tatsächlich verhindert sind, einer Arbeit nachzugehen. Die zweite Variante betrifft Versicherte, die während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen in ihrer gewohnten Tätigkeit gesundheitsbedingt zu mindestens 50 Prozent arbeitsunfähig sind oder werden (vgl. ERWIN MURER, Invalidenversicherungsgesetz [Art. 1-27bis IVG], 2014, N. 30 zu Art. 22 IVG). Der Vergleich der deutschen Version des Art. 22 Abs. 1 IVG mit den zwei weiteren Sprachfassungen zeigt auf, dass mit dem Begriff "Arbeit" ("activité lucrative"; "attività lucrativa")eine Erwerbstätigkeit gemeint ist. Die "gewohnte Tätigkeit" ("activité habituelle"; "attività abituale") bezeichnet demgegenüber nicht etwa die Tätigkeit im Aufgabenbereich gemäss Art. 5 Abs. 1 IVG und Art. 8 Abs. 3 ATSG, sondern ebenfalls Erwerbstätigkeit (vgl. MURER, a.a.O., N. 76 zu Art. 22 IVG; MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3. Aufl. 2014, N. 4 zu Art. 22 IVG; MICHEL VALTERIO, Loi fédérale sur l'assurance-invalidité [LAI], Commentaire, 2018, N. 9 f. zu Art. 22 IVG).
Versicherte, die im Aufgabenbereich tätig sind, haben keinen Anspruch (mehr) auf Taggelder (vgl. MURER, a.a.O., N. 37 zu Art. 22 IVG; VALTERIO, a.a.O., N. 1 zu Art. 22 IVG).
Die Erwerbstätigkeit wird in Art. 20sexies IVV definiert: Nebst den Versicherten, die unmittelbar vor Beginn ihrer Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit ausgeübt haben (Abs. 1 lit. a), sind auch diejenigen Personen als erwerbstätig zu qualifizieren, die glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten (Abs. 1 lit. b). Der hier im Vordergrund stehende Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV, insbesondere das darin enthaltene Erfordernis der Glaubhaftmachung der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit von längerer Dauer, wird in allen Sprachfassungen identisch formuliert (vgl. E. 3.2 hiervor).
6.2
6.2.1
6.2.1.1 Gemäss der bundesrätlichen Botschaft vom 22. Juni 2005 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (5. IV-Revision; BBl 2005 4459 [nachfolgend: Botschaft]) sollte mit der 5. IV-Revision unter anderem eine Anpassung des IV-Taggeldsystems erfolgen, um negative Anreizwirkungen zu beseitigen. Als Besonderheit wurde namentlich die Mindestgarantie für Personen mit kleinen Einkommen und für Nichterwerbstätige erwähnt, die bisher dazu führen konnte, dass Versicherte, die ein Taggeld bezogen, finanziell besser gestellt waren als vor dem Taggeldbezug. Grundsätzlich sei der Zweck des IV-Taggeldes nun auf einen Ersatz für effektives Einkommen zu beschränken, das wegen der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen nicht erzielt werden könne (BBl 2005 4537 Ziff. 1.6.2.1 "Anpassung des IV-Taggeldsystems"). Die Aufhebung der Mindestgarantie habe zur Folge, dass Nichterwerbstätige in Zukunft während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen kein IV-Taggeld mehr beanspruchen könnten. Die untere Grenze für die Kürzung des Taggeldes werde ebenfalls aufgehoben. Künftig sei das IV-Taggeld zu kürzen, soweit es das massgebende Erwerbseinkommen einschliesslich der gesetzlichen Kinder- und Ausbildungszulagen übersteige (BBl 2005 4538).
Art. 22 Abs. 1 IVG erfuhr im Rahmen dieser Korrekturen die Präzisierung, dass ein Anspruch auf Taggelder nur dann bestehen soll, wenn Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung nach Art. 8 Abs. 3 IVG durchgeführt werden. Mit der Änderung von Art. 23 Abs. 2 IVG wurde die Aufhebung der Mindestgarantie von 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG für Versicherte umgesetzt, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren (genannt werden in der Botschaft in einer beispielhaften Aufzählung im Haushalt tätige Versicherte und Studierende; vgl. BBl 2005 4566 f. zu Art. 22 und 23 IVG; vgl. E. 3.1.2, zweiter Absatz, hiervor).
6.2.1.2 Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates diskutierte über die Abschaffung des Mindesttaggeldes durch Neuformulierung von Art. 23 Abs. 2 IVG und insbesondere über die Auswirkungen auf Hausfrauen, die allenfalls mit Taggeldzahlungen zur Eingliederung in eine Erwerbstätigkeit motiviert werden könnten. Hingewiesen wurde in diesem Zusammenhang aber auch auf Art. 11a IVG, wonach die Entschädigung für Betreuungskosten einen teilweisen Ersatz für die Streichung des Mindesttaggeldes darstellen würde, obwohl es sich dabei nicht um ein Nullsummenspiel handle. Die Aufhebung des Mindesttaggeldes sei nicht nur durch die Beseitigung einer falschen Anreizwirkung begründet, sondern es sei in der neuen Bestimmung auch ein vertretbares Sparelement enthalten (Protokoll der Sitzungen vom 11., 12. und 13. Januar 2006, S. 55 ff.).
Im Rahmen der Sitzungen der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates gab der damals zuständige Bundesrat zu bedenken, dass es nicht darum gehen könne, Personen, die bisher keinem Erwerb nachgegangen seien, zu entlöhnen, damit sie sich für eine Eingliederung motivieren liessen, sondern es müsse vielmehr garantiert werden, dass während der Teilnahme der Versicherten an Eingliederungsmassnahmen zum Beispiel die zusätzlichen Betreuungskosten für die Kinder übernommen würden (Protokoll der Sitzungen vom 29. und 30. Mai 2006, S. 23 ff.).
Im National- als Erstrat wurde die Beseitigung von falschen Anreizen einleitend vom Kommissionssprecher als zweite Massnahme der 5. IV-Revision bezeichnet. Es solle namentlich nicht mehr vorkommen, dass die IV-Leistungen höher seien als der versicherte Lohn (AB 2006 N 318). Auch weitere Mitglieder des Nationalrates äusserten die Auffassung, dass negative Anreize im Zusammenhang mit der Eingliederung korrigiert werden müssten. Das bisherige IV-System könne zur paradoxen Situation führen, dass gesundheitlich beeinträchtigte Personen nach Eintritt der Invalidität finanziell besser dastehen würden als vorher. Das dürfe nicht sein (AB 2006 N 324 f.). In der Detailberatung wurde die Problematik einer Geschlechtsdiskriminierung von im Haushalt tätigen Frauen durch die Aufhebung der Mindestgarantie von 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes explizit angesprochen und vorgeschlagen, anstelle einer Aufhebung lediglicheine Senkung der Mindestgarantie von 30 auf 25 % vorzunehmen, was jedoch mehrheitlich abgelehnt wurde (AB 2006 N 366).Von einer Minderheit wurde eingeworfen, dass die Aufhebung derMindestgarantie auch das Gegenteil bewirken könnte, indem dieMotivation für eine Integration schwinde, wenn kein Mindesttaggeldausbezahlt werde (AB 2006 N 367). Seitens des Bundesrates wurdeim Laufe der Beratung zwar darauf hingewiesen, dass die Invalidenversicherunguniversell sei, "qui couvre aussi bien les salariés que les non-salariés" (AB 2006 N 326; vgl. auch AB 2006 S 599). Andererseits stellte er klar, dass man mit der Aufhebung des Mindesttaggeldes für Personen, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, eineGleichbehandlung anstreben wolle im Vergleich zur Lösung in derArbeitslosenversicherung und in der Unfallversicherung, wo Nichterwerbstätige ebenfalls keine Leistungen erhalten würden (AB 2006N 367). Die Aufhebung der Mindestgarantie wurde in beiden Rätenmehrheitlich gutgeheissen, wobei im Ständerat als Zweitrat keine Diskussion darüber stattfand (AB 2006 N 368; AB 2006 S 607).
6.2.2 Nach Art. 86 Abs. 2 IVG ist der Bundesrat mit dem Vollzug beauftragt und erlässt die hierzu erforderlichen Verordnungen. Gestützt auf diese allgemeine Vollzugskompetenz sowie auf einzelne explizite Delegationsnormen hatte der Bundesrat am 17. Januar 1961 die IVV erlassen. Im Rahmen der 5. IV-Revision setzte er die vom Gesetzgeber vorgenommenen Korrekturen im IVG durch diverse Verordnungsanpassungen um. So wurde auch Art. 20sexies IVV geschaffen und auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt. Der Inhalt von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV war aber entgegen der Annahme der Beschwerdegegnerin nicht neu und er kann keineswegs als Ersatz für den Wegfall der Mindestgarantie in Art. 23 aAbs. 2 IVG (in der bis 31. Dezember 2007 in Kraft gestandenen Fassung) gelten. Die Bestimmung wurde leicht abgeändert aus dem ehemaligen Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV in der von 1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2007 gültig gewesenen Fassung übernommen, der vorsah, dass Versicherte als erwerbstätig gelten, die glaubhaft machen, dass sie während der Eingliederung eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten. Als Vorbild dieses Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV hatte unter anderem Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Dezember 1959 zur Erwerbsersatzordnung (EOV; AS 1959 2143; in Kraft vom 1. Januar 1960 bis 30. Juni 2005) gedient, wonach Arbeitslose sowie Dienstleistende, die glaubhaft machen, dass sie eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten, wenn sie nicht in den Dienst eingerückt wären, den Erwerbstätigen gleichgestellt sind. Zudem war sie auch von der älteren Rechtsprechung beeinflusst worden, so namentlich durch das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts (heute: sozialrechtliche Abteilungen des Bundesgerichts) I 493/89 vom 17. Juli 1990 E. 2c, wonach als Erwerbstätige auch Versicherte gelten, die einzig wegen ihrer Gesundheitsschädigung keine Erwerbstätigkeit aufgenommen haben (vgl. MEYER/REICHMUTH, a.a.O., N. 2 zu Art. 23 IVG).
6.3
6.3.1 In systematischer Hinsicht stellt Art. 22 IVG mit dem Titel "Anspruch" innerhalb des Kapitels VI, "Die Taggelder", die Grundnorm dar, welche die Voraussetzungen für den Anspruch auf Taggelder regelt. Die nachfolgenden Gesetzesartikel befassen sich mit der "Grundentschädigung" (Art. 23 IVG), dem "Kindergeld" (Art. 23bis IVG), der "Höhe des Taggeldes" (Art. 24 IVG), dem "Abzug bei Unterkunft und Verpflegung auf Kosten der Invalidenversicherung" (Art. 24bis IVG) und Art. 25 IVG regelt die auf dem Taggeld geschuldeten "Beiträge an Sozialversicherungen". Art. 23 aAbs. 2 IVG (in der bis 31. Dezember 2007 in Kraft stehenden Fassung), wonach die Grundentschädigung für Versicherte, die vor der Eingliederung nicht erwerbstätig waren, 30 % des Höchstbetrages des Taggeldes nach Art. 24 Abs. 1 IVG beträgt, wurde im Rahmen der 5. IV-Revision ersatzlos aufgehoben (vgl. zu Art. 23 aAbs. 2 IVG: E. 3.1.2 hiervor). Der systematische Aufbau der seither geltenden Gesetzesbestimmungen zeigt, dass das IV-Taggeld nur noch Ersatz für ein aktuelles, tatsächliches Einkommen der versicherten Person bilden und die Höhe - limitiert durch den Höchstbetrag des versicherten Tagesverdienstes nach dem UVG (Art. 24 Abs. 1 IVG) - auch auf diesem Einkommen basieren soll. Wie Art. 23 Abs. 1 IVG vorschreibt, richtet sich die Grundentschädigung nach dem letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommen. Grundlage für die Ermittlung des Erwerbseinkommens bildet dabei das durchschnittliche Einkommen, von dem Beiträge nach dem AHVG erhoben werden (massgebendes Einkommen; Art. 23 Abs. 3 IVG). Taggelder für Nichterwerbstätige werden in Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG nur für Versicherte vorgesehen, die das 20. Altersjahr vollendet haben und ohne Invalidität nach abgeschlossener Ausbildung eine Erwerbstätigkeit aufgenommen hätten, und für Versicherte, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben und noch nicht erwerbstätig gewesen sind (sowie im Übrigen für solche in der erstmaligen beruflichen Ausbildung). Für die Konstellationen des Art. 23 Abs. 2bis IVG hat der Bundesrat vom Gesetzgeber eine explizite Regelungsbefugnis in Bezug auf die Höhe der Grundentschädigung erhalten (Art. 23 Abs. 2bis letzter Satz IVG).
Bemerkenswert ist, dass die Grundentschädigung und gleichzeitig auch die entsprechende Bemessungsregel für Taggelder von Nichterwerbstätigen (Art. 23 aAbs. 2 IVG) per 31. Dezember 2007 ersatzlos aufgehoben wurden. Unter dem systematischen Aspekt darf somit nicht unberücksichtigt bleiben, dass - abgesehen von den Ausnahmekonstellationen nach Art. 22 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG und Art. 22 Abs. 5bis f. IVG - allein noch die Regel des Art. 23 Abs. 1 IVG in Kraft steht, die vorsieht, dass die Grundentschädigung 80 % des letzten ohne gesundheitliche Einschränkung erzielten Erwerbseinkommens beträgt. Da es bei Nichterwerbstätigen kein anrechenbares Erwerbseinkommen gibt, entfällt für diese Versicherten deshalb nach rein systematischen Gesichtspunkten ein Taggeldanspruch (gleicher Meinung: SILVIA BUCHER, Eingliederungsrecht der Invalidenversicherung, 2011, S. 462 ff. Rz. 942 ff.).
6.3.2 Im zweiten Abschnitt "Eingliederung", unter dem Titel "E. Die Taggelder" definiert die Verordnung in Art. 20sexies IVV (neben einer entsprechenden Marginalie) die erwerbstätigen Versicherten (Abs. 1) und die den erwerbstätigen Versicherten gleichgestellten Personen (Abs. 2). In den nachfolgenden Artikeln werden die Bemessungsgrundlagen zur Ermittlung des massgebenden Einkommens geregelt (Art. 21 IVV); in diesem Rahmen wird präzisiert, welche Personen als Versicherte mit regelmässigem (Art. 21bis IVV) bzw. unregelmässigem Einkommen gelten (Art. 21ter IVV). Ausserdem enthält die Verordnung Vorgaben für die Bemessung des Taggeldes bei Selbstständigerwerbenden (Art. 21 quater IVV) und bei Versicherten, die gleichzeitig Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende sind (Art. 21 quinquies IVV).
Der Bundesrat verzichtete darauf, Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV im Zuge der 5. IV-Revision zu überarbeiten. Er übernahm die Bestimmung mit einer marginalen Korrektur aus Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV (vgl. E. 6.2.2 hiervor). Hingegen hob er Art. 20 bis IVV auf den 31. Dezember 2007 ersatzlos auf. Diese Bestimmung sah vor, dass nichterwerbstätigen Versicherten, die während der Eingliederung noch in ihrem Aufgabenbereich tätig sein konnten, das halbe Taggeld gewährt wurde, wenn sie mindestens zur Hälfte, jedoch zu weniger als zwei Dritteln arbeitsunfähig waren, und das ganze Taggeld, wenn sie zu mindestens zwei Dritteln arbeitsunfähig waren. Betrachtet man den Aufbau des IVG zum Taggeld nach der 5. IV-Revision (vgl. E. 6.3.1 hiervor), fällt auf, dass sich Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV, wonach Versicherte als erwerbstätig gelten, die glaubhaft machen, dass sie nach Eintritt der Arbeitsunfähigkeit eine Erwerbstätigkeit von längerer Dauer aufgenommen hätten, nicht mehr auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann, nachdem die allgemeine Mindestgarantie für Nichterwerbstätige auf Gesetzesstufe (Art. 23 aAbs. 2 IVG) aufgehoben worden ist. Für die Bemessung des Taggeldes von Nichterwerbstätigen, die gemäss Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV als Erwerbstätige gelten, fehlt eine gesetzliche Vorgabe und eine an den Bundesrat delegierte Regelungsbefugnis ist ebenfalls nicht vorhanden (vgl. demgegenüber die ausdrückliche Delegation für Versicherte in der erstmaligen beruflichen Ausbildung und für diejenigen, die das 20. Altersjahr noch nicht vollendet haben, in Art. 23 Abs. 2bis letzter Satz IVG). Art. 22 Abs. 6 IVG, wonach der Bundesrat bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Taggelder ausgerichtet werden für nicht aufeinanderfolgende Tage, für Abklärungs- und Wartezeiten, für Arbeitsversuche und für Unterbrüche von Eingliederungsmassnahmen wegen Krankheit, Unfall oder Mutterschaft, fällt jedenfalls als Delegation an den Verordnungsgeber für die Bemessung der Taggelder von Nichterwerbstätigen ausser Betracht. Art. 21 Abs. 3 IVV sieht zwar vor, dass bei einer versicherten Person, die vor mehr als zwei Jahren zum letzten Mal eine Erwerbstätigkeit ohne gesundheitliche Einschränkung ausgeübt hat, auf das Erwerbseinkommen abzustellen ist, das sie durch die gleiche Tätigkeit unmittelbar vor der Eingliederung erzielt hätte, wenn sie nicht invalid geworden wäre. Abstrahiert vom Gesetz, einzig aufgrund der Systematik auf Verordnungsebene kann davon ausgegangen werden, dass diese Bemessungsgrundlage für Erwerbstätige im Sinne von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV zur Ermittlung eines hypothetischen Erwerbseinkommens als Basis für die Festsetzung des Taggeldes beizuziehen ist. Mangels einer speziellen gesetzlichen Bemessungsregel bzw. mangels einer entsprechenden Delegation an den Verordnungsgeber muss das Taggeld für Erwerbstätige im Sinne von Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV nach Massgabe der Grundregel von Art. 23 Abs. 1 IVG berechnet werden. Da aus dem Gesetz aber für die Konstellation des Art. 20 sexies
Abs. 1 lit. b IVV mangels einer anderen Gesetzesgrundlage nur mehr die Regel des Art. 23 Abs. 1 IVG (letztes erzieltes Einkommen als Bemessungsgrundlage) gelten kann, ergibt sich bei einem fehlenden tatsächlich erzielten Einkommen ein Taggeldanspruch von Fr. 0.-. Für die Anwendung des Art. 21 Abs. 3 IVV und somit den Beizug eines hypothetischen (nie realisierten) Erwerbseinkommens fehlt die gesetzliche Grundlage. Das so ermittelte Erwerbseinkommen würde sich auf Fr. 0.- belaufen, da diesfalls nicht auf ein gegebenenfalls vor einer Phase der Nichterwerbstätigkeit erzieltes tatsächliches Erwerbseinkommen gemäss Art. 23 Abs. 1 IVG (letztes erzieltes Einkommen als Bemessungsgrundlage) zurückgegriffen werden könnte (vgl. dazu für Nichterwerbstätige im Allgemeinen: BUCHER, a.a.O., S. 462 Rz. 942 f.).
6.4 Sinn und Zweck des in Art. 22 f. IVG vorgesehenen Taggeldanspruchs während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen ist seit der 5. IV-Revision einzig noch der Ersatz für ein effektives Einkommen, das infolge der Massnahmen nicht mehr erzielt werden kann. Die auf Gesetzesstufe durch Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige in Art. 23 IVG vorgenommene Einschränkung des Taggeldanspruchs auf Erwerbstätige soll einerseits negative Anreizwirkungen für Personen ohne Erwerbseinkommen verhindern und andererseits zu den mit der Gesetzesrevision verfolgten Sparzielen beitragen. Das Gesetz regelt präzis umschriebene Ausnahmen vom Grundsatz (Art. 22 Abs. 1bis in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 und 2bis IVG und Art. 22 Abs. 5bis f. IVG). Für die Taggeldbemessung von Nichterwerbstätigen enthält es abgesehen von diesen Ausnahmen weder weitere Regelungen noch eine Delegation an den Verordnungsgeber. Während das Mindesttaggeld für Nichterwerbstätige weggefallen ist, besteht nach wie vor Anspruch auf eine Entschädigung für Betreuungskosten für nicht erwerbstätige Versicherte, die an Eingliederungsmassnahmen teilnehmen und die mit Kindern unter 16 Jahren oder mit Familienangehörigen im gemeinsamen Haushalt leben (Art. 11a IVG). Der Gesetzgeber hat bewusst aus Spargründen darauf verzichtet, über diese Entschädigung hinaus weitere Vergütungen für Nichterwerbstätige in der Form von Taggeldern während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen vorzusehen. Mit dieser neuen Regelung im IVG wird schliesslich auch eine Angleichung an Arbeitslosen- und Unfallversicherung angestrebt, indem die Taggelder hier wie dort einzig noch tatsächlich weggefallenes Erwerbseinkommen ersetzen sollen. In den Verordnungsbestimmungen findet die im Rahmen der 5. IV-Revision erfolgte Aufhebung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige keinen Niederschlag.
7. Zusammenfassend ergibt sich, ausgehend vom Wortlaut des Gesetzes (E. 3.1 und 6.1 hiervor), dass Art. 22 IVG keinen Taggeldanspruch für im Aufgabenbereich tätige Personen vorsieht. Bemessungsgrundlage für das Taggeld der Anspruchsberechtigten bildet nur noch das letzte ohne gesundheitliche Einschränkung tatsächlich erzielte Erwerbseinkommen (vgl. Art. 23 Abs. 1 IVG). Die Ausnahmen dazu werden im Gesetz präzise umschrieben (Art. 23 Abs. 2 und 2 bis IVG; vgl. auch Art. 22 Abs. 5 bis f. IVG). Da die Gesetzesänderung jüngeren Datums ist, kommt der Entstehungsgeschichte ein besonderes Gewicht zu. Dabei zeigen die Materialien auf, dass die Abschaffung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige gezielt erfolgte, um negative Anreize zu beseitigen und das mit der 5. IV-Revision verbundene Sparziel zu erreichen. Eine finanzielle Schlechterstellung der Nichterwerbstätigen während der Teilnahme an Eingliederungsmassnahmen wurde nicht nur in Kauf genommen, sondern sogar angestrebt. Denn künftig sollte ausgeschlossen werden, dass gesundheitlich beeinträchtigte Personen nach Eintritt der Invalidität finanziell besser dastehen als vorher. Eine Minderheit des Nationalrates befürchtete im Laufe des Gesetzgebungsprozesses eine Geschlechterdiskriminierung, da von der Aufhebung des Mindesttaggeldes mehrheitlich Hausfrauen betroffen seien. Diese Bedenken bewogen die Ratsmehrheit allerdings nicht dazu, von der Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige abzusehen. Hingegen wurde auf die Bestrebung zur Gleichbehandlung im Vergleich zur Taggeldlösung bei Arbeitslosen- und Unfallversicherung verwiesen (E. 6.2.1 hiervor). Der Bundesrat setzte die Aufhebung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige in der Verordnung nicht um. Art. 20 sexies IVV, der neu in die Verordnung eingefügt und im Zuge der 5. IV-Revision ebenfalls auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt worden war, erweckt auf den ersten Blick den Anschein einer (neuen) Anspruchsgrundlage für Versicherte, die ihre Tätigkeit im Aufgabenbereich verlassen und eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollen (vgl. dazu: MURER, a.a.O., N. 63 zu Art. 22 IVG). Namentlich der hier im Vordergrund stehende Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV war jedoch nicht neu, sondern wurde aus Art. 21 aAbs. 1 lit. b IVV übernommen (E. 6.2.2 hiervor). Der Verordnungsgeber übersah dabei, dass die Grundlage für diese Verordnungsbestimmung mit der Neuformulierung des Art. 23 IVG im Rahmen der 5. IV-Revision weggefallen war. Für Nichterwerbstätige ist auf Gesetzesstufe kein Mindesttaggeld mehr vorgesehen. Die Verordnung stellt nicht nur Nichterwerbstätige unter bestimmten Umständen erwerbstätigen Versicherten gleich (Art. 20sexies Abs. 2 IVV), sondern definiert in Art. 20sexies Abs. 1 IVV Nichterwerbstätige, die bestimmte Anforderungen erfüllen, als Erwerbstätige. Damit unterläuft sie das Gesetz, das für Nichterwerbstätige - von den im Gesetz genannten Ausnahmen abgesehen - keine Bemessungsgrundlagen für Taggelder während der Durchführung der Eingliederungsmassnahmen mehr enthält.
Die Gesetzessystematik macht deutlich, dass eine Regelung für die Bemessung des Taggeldes für Nichterwerbstätige nicht mehr existiert. Die Streichung der Grundentschädigung für Nichterwerbstätige im Rahmen der 5. IV-Revision fand in den Räten eine Mehrheit und wurde durch Anpassung des Art. 23 IVG umgesetzt (vgl. E. 6.3.1 hiervor). Allein gestützt auf die Verordnung und deren Gliederung liesse sich ein Anspruch von Nichterwerbstätigen auf Taggelder zwar herleiten. Denn mittels der Definition in Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV werden Nichterwerbstätige zu erwerbstätigen Versicherten und unter Beizug von Art. 21 Abs. 3 IVV wäre ein hypothetisches Erwerbseinkommen ermittelbar, das als Basis für die Taggeldfestsetzung dienen könnte (vgl. E. 6.3.2 hiervor). Die isolierte Anwendung dieser Verordnungsbestimmungen - ohne gesetzliche Grundlage - verbietet sich jedoch. Denn die Definition der Erwerbstätigkeit in Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV negiert den Gesetzeszweck. Dieser besteht vorrangig darin, durch Streichung des Mindesttaggeldes für Nichterwerbstätige negative Anreizwirkungen zu beseitigen und zu den mit der 5. IV-Revision anvisierten Sparzielen beizutragen (E. 6.4 hiervor). Jedenfalls für die Zeit nach Inkrafttreten der mit der 5. IV-Revision vorgenommenen Gesetzesänderungen auf den 1. Januar 2008 muss die Verordnungsbestimmung als gesetzwidrig qualifiziert werden, weil sie die dem Bundesrat delegierten Kompetenzen sprengt (vgl. dazu E. 5.2 hiervor). Mit der gesetzlich nicht abgestützten Anwendung von Art. 20sexies Abs. 1 lit. b IVV würde nämlich nicht nur - von neuem - eine Grundentschädigung für Nichterwerbstätige, sondern sogar ein voller "Erwerbsersatz" gleichsam durch die Hintertür wieder eingeführt, nachdem der Gesetzgeber das Mindesttaggeld für Nichterwerbstätige gestrichen hat. Ein solches Verständnis widerspricht dem Auslegungsergebnis.
8.
8.1 Bei einer mangelnden Gesetzesgrundlage für einen Taggeldanspruch Nichterwerbstätiger erübrigen sich Erörterungen zum unter den Parteien im Fokus stehenden Thema der Beweisanforderungen an die Glaubhaftmachung im Sinne von Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV. Denn der Verordnungsbestimmung muss die Anwendung versagt bleiben. Die Beschwerdegegnerin war unmittelbar vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit Ende 2010 nicht erwerbstätig. Sie fällt unbestrittenermassen nicht unter die Ausnahmeregelungen des Art. 23 Abs. 2 oder 2 bis IVG. Im Ergebnis ist deshalb der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass ein Taggeldanspruch während der Potenzialabklärung vom 15. November bis 14. Dezember 2017 entfällt.
8.2 Die schweizerische Rechtsordnung kennt keine Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze. Diese sind laut Art. 190 BV für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (vgl. auch BGE 143 V 9 E. 6.2 S. 15 f. mit Hinweisen; BGE 139 I 257 E. 4.1 S. 259 f.); für Art. 22 f. IVG gilt somit ein Anwendungsgebot (vgl. BGE 136 II 120 E. 3.5.1 S. 130; Pra 2017 Nr. 65 S. 633, 2C_150/2016 E. 5; Urteil 9C_659/2019 vom 15. November 2019 E. 4.2; ASTRID EPINEY, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 8 und 21 f. zu Art. 190 BV). Soweit die Beschwerdegegnerin letztinstanzlich rügt, die Interpretation des Art. 20 sexies Abs. 1 lit. b IVV durch die IV-Stelle verstosse gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 8 Abs. 2 BV, ist darauf bereits infolge des Anwendungsgebotes von Bundesgesetzen nicht weiter einzugehen. Im Übrigen kann an den aus der Entstehungsgeschichte herauszulesenden Willen des Gesetzgebers erinnert werden, mit der Abschaffung der Taggeld-Mindestgarantie für Nichterwerbstätige in der Invalidenversicherung eine Gleichbehandlung namentlich mit der Arbeitslosen- und der Unfallversicherung zu erreichen.
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de
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Art. 20sexies cpv. 1 lett. b OAI; indennità giornaliere durante i provvedimenti di integrazione. Non dispone di alcuna base legale formale l'art. 20sexies cpv. 1 lett. b OAI (in vigore dal 1° gennaio 2008) secondo cui per assicurati che esercitano un'attività lucrativa si intendono coloro i quali possono affermare plausibilmente che avrebbero successivamente intrapreso un'attività lucrativa di una certa durata se non fosse insorta l'incapacità al lavoro (consid. 7).
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-271%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,067
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146 V 28
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146 V 28
Sachverhalt ab Seite 29
A.
A.a Mit Anschlussvertrag vom 12. Januar 2001 schloss sich die B. AG für die berufliche Vorsorge ab dem 1. Januar 2001 der Personalvorsorgestiftung der Thomson Gruppe (heute: Ampegon Pensionskasse Schweiz; nachfolgend: Pensionskasse) an. Der Anschlussvertrag wurde auf den 31. Dezember 2006 aufgelöst. Nach Verzögerungen (vgl. Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts C-3004/2008 vom 30. September 2010) erliess die Pensionskasse am 20. März 2012 das Reglement Teilliquidation (nachfolgend: Teilliquidationsreglement), das mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde rückwirkend auf den 1. Januar 2005 in Kraft trat. Am 30. November 2015 beschloss die Pensionskasse die Durchführung einer Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 2006. Dabei anerkannte sie Ansprüche des Abgangsbestandes (Aktive und Rentner) auf Freizügigkeitsleistungen, Rentendeckungskapitalien, versicherungstechnische Rückstellungen und Arbeitgeberbeitragsreserven, die allesamt bereits "in bar" an die übernehmenden Vorsorgeeinrichtungen überwiesen worden waren. Indessen verweigerte sie die Mitgabe von freien Mitteln (weil per Ende 2006 keine solchen ausgewiesen worden waren) und eines Anteils an den Wertschwankungsreserven (weil die Ansprüche des Abgangsbestandes in bar abgegolten worden waren). Diesen Beschluss bestätigte sie mit "Einspracheentscheid" vom 18. März 2016.
A.b A. und weitere 50 (ehemalige) Mitarbeitende der B. AG ersuchten als betroffene Destinatäre die BVG- und Stiftungsaufsicht Aargau (BVSA) um Überprüfung des Beschlusses vom 30. November 2015. Im Überprüfungsverfahren anerkannte die Pensionskasse, dass per 31. Dezember 2006 freie Mittel in der Höhe von Fr. 1'578'516.- vorhanden seien, woran der Abgangsbestand entsprechend dem Anteil am Spar- und Deckungskapital zu 59,4 % resp. mit Fr. 937'638.- zu beteiligen sei.
Mit Verfügung vom 23. Januar 2018 wies die BVSA die Pensionskasse an, freie Mittel von insgesamt Fr. 937'638.- an die übernehmenden Vorsorgeeinrichtungen zu überweisen. Gleichzeitig verneinte sie einen Anspruch des Abgangsbestandes auf einen Anteil an den (herabgesetzten) Wertschwankungsreserven. Sodann setzte sie die Gebühr für das Aufsichtsverfahren auf Fr. 9'150.- fest.
B. Die von den 51 betroffenen Destinatären erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Entscheid vom 28. Februar 2019 teilweise, d.h. in Bezug auf die "den Beschwerdeführenden auferlegten" Gebühren, gut; insoweit wies es die Sache zur Neuverlegung der Verfahrenskosten an die BVSA zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
C. A. und die weiteren 50 Betroffenen lassen mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen, der Entscheid vom 28. Februar 2019 sei insoweit aufzuheben, als die Pensionskasse anzuweisen sei, ihnen einen Anteil an den Wertschwankungsreserven zuzüglich Zins zu übertragen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Pensionskasse beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die BVSA schliesst auf Abweisung des Rechtsmittels; ferner ersucht sie darum, den Entscheid vom 28. Februar 2019 dahingehend abzuändern, dass die Gebühren für das Aufsichtsverfahren vollumfänglich der Pensionskasse aufzuerlegen seien. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) und die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK BV verzichten auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. In materieller Hinsicht streitig und zu prüfen ist einzig, ob der Abgangsbestand im Rahmen der Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 2006 einen kollektiven Anspruch auf (anteilmässige) Wertschwankungsreserven hat. Die Vorinstanz hat dies verneint mit der Begründung, die (übrigen) Ansprüche des Abgangsbestands seien durch Barzahlung (resp. durch Überweisung flüssiger Mittel), mithin ohne Übertragung anlagetechnischer Risiken, beglichen worden.
2.
2.1 Ziff. 10 Abs. 1 des Anschlussvertrags vom 12. Januar 2001 regelt in drei Punkten, was die Pensionskasse im Fall der Kündigung des Anschlussvertrags an die übernehmende Vorsorgeeinrichtung überweist, nämlich:
- das volle Altersguthaben aller der Stiftung angeschlossenen aktiven Arbeitnehmer der Firma;
- die von der Firma für die der Stiftung angeschlossenen Arbeitnehmer besonders geäufnete und separat ausgewiesene Arbeitgeberbeitragsreserve sowie andere von der Firma besonders gebildete Reserven;
- einen auf das Deckungskapital der aktiven Arbeitnehmer bezogenen verhältnismässigen Anteil am übrigen Vermögen der Stiftung, jedoch unter Ausschluss des für Rentner reservierten, vorhandenen Deckungskapitals, und durch andere angeschlossene Firmen oder die Stifterin gebildete Arbeitgeberbeitragsreserven sowie andere, für die Arbeitnehmer von anderen angeschlossenen Arbeitgebern oder die Stifterin besonders gebildete Reserven.
2.2
2.2.1 Mit der 1. BVG-Revision vom 3. Oktober 2003 (AS 2004 1677) wurden u.a. die Vorschriften über die Gesamt- und Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen neu im BVG (in den Art. 53b-d BVG) statt wie bis anhin im FZG (SR 831.42; vgl. aArt. 23 FZG [AS 1994 2386]) untergebracht (Botschaft vom 1. März 2000 zur Revision des BVG [1. BVG-Revision], BBl 2000 2696 Ziff. 4.1) und erstmals "etwas ausführlicher geregelt" (Mitteilungen Nr. 75 des BSV vom 2. Juli 2004 über die berufliche Vorsorge S. 25).
Gemäss Art. 53d Abs. 1 BVG (in Kraft seit dem 1. Januar 2005) muss die Teil- und Gesamtliquidation der Vorsorgeeinrichtung unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und nach fachlich anerkannten Grundsätzen durchgeführt werden. Der Bundesrat bezeichnet diese Grundsätze. Diese Vorgaben gelten auch im Bereich der weitergehenden Vorsorge (Art. 49 Abs. 2 Ziff. 11 BVG).
2.2.2 Anlässlich der 1. BVG-Revision revidierte der Bundesrat die Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1). Auf den 1. Januar 2005 trat aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 in folgender (bis zum 31. Mai 2009 geltenden) Version in Kraft: Treten mehrere Versicherte als Gruppe gemeinsam in eine andere Vorsorgeeinrichtung über (kollektiver Austritt), besteht zusätzlich zum Anspruch auf die freien Mittel ein kollektiver anteilsmässiger Anspruch auf die Rückstellungen und Schwankungsreserven nach Artikel 48e, soweit versicherungs- und anlagetechnische Risiken mit übertragen werden. Dabei ist insbesondere auch der Form der zu übertragenden Vermögenswerte Rechnung zu tragen. Zudem kann dem Beitrag Rechnung getragen werden, den das austretende Kollektiv zur Bildung der Rückstellungen und Schwankungsreserven geleistet hat (AS 2004 4643).
Die aktuelle, seit dem 1. Juni 2009 geltende Fassung von Art. 27h Abs. 1 BVV 2 enthält in Bezug auf den Anspruch auf Schwankungsreserven keinen Vorbehalt mehr betreffend Übertragung anlagetechnischer Risiken und Form der zu übertragenden Vermögenswerte.
2.3 Der Anspruch auf Wertschwankungsreserven bildet ausserdem Gegenstand von Ziff. 2.7 und 4.1 lit. b des am 20. März 2012 beschlossenen und rückwirkend auf den 1. Januar 2005 in Kraft gesetzten Teilliquidationsreglements. Dazu hat die Vorinstanz festgehalten, dass die genannten Bestimmungen für Teilliquidationen mit Stichtag zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 31. Mai 2009 die damals geltenden Vorgaben der Verordnung (aArt. 27h BVV 2; vgl. E. 2.2.2) wiedergeben. Diese Auffassung wird von den Beschwerdeführern nicht in Abrede gestellt und von der Pensionskasse ausdrücklich bestätigt. Somit sind die einschlägigen Bestimmungen des Teilliquidationsreglements ohne eigenständige Bedeutung, und die in der Beschwerde aufgeworfene Frage nach deren Anwendbarkeit bzw. Rechtmässigkeit ist obsolet.
3.
3.1 Ausgangspunkt für die Beurteilung des umstrittenen Anspruchs bildet der Anschlussvertrag. Dabei handelt es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung um einen Vertrag sui generis im engeren Sinn, der nach dem Vertrauensprinzip auszulegen ist (BGE 140 V 420 E. 6.2 S. 431; SVR 2016 BVG Nr. 16 S. 66, 9C_130/2015 E. 4.1). Er unterliegt - bei grundsätzlicher Inhaltsfreiheit - den Schranken, die sich aus der Verfassung (vgl. BGE 140 V 348 E. 2.1 S. 350) und aus zwingendem Gesetzes- oder Verordnungsrecht ergeben (BGE 144 V 376 E. 2.1 S. 378; BGE 141 V 162 E. 3.1.1 S. 164; MARTINA STOCKER, Die Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen, 2012, S. 26).
Was Letzteres anbelangt, so steht nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln (vgl. BGE 130 V 445 E. 1.2.1 S. 447; Urteil 9C_465/2018 vom 30. Januar 2019 E. 5.3.2) für die hier interessierende Teilliquidation per Ende 2006 insbesondere aArt. 27h BVV 2 im Fokus, während Art. 27h BVV 2 in der aktuellen, seit dem 1. Juni 2009 geltenden Fassung (vgl. E. 2.2.2) mangels einer Rückwirkungsklausel nicht zur Anwendung gelangt. Angesichts der Barabgeltung der anerkannten Ansprüche (Sachverhalt Bst. A.a) begründen die Beschwerdeführer die geltend gemachte Forderung zu Recht nicht mit aArt. 27h BVV 2. Indessen führen sie an, die Vertragsparteien hätten in Ziff. 10 Anschlussvertrag einen Anspruch des Abgangsbestands auf Wertschwankungsreserven - und zwar unabhängig von der Art der zu übertragenden Mittel - vereinbart. Dies ist zunächst (d.h. vorerst ohne Beachtung der rechtlichen Zulässigkeit) zu untersuchen.
3.2 Nach dem Vertrauensprinzip sind die Erklärungen der Parteien so auszulegen, wie sie nach ihrem Wortlaut und Zusammenhang sowie den gesamten Umständen verstanden werden durften und mussten. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärungen auszugehen, welche jedoch nicht isoliert, sondern aus ihrem konkreten Sinngefüge heraus zu beurteilen sind. Demnach ist der vom Erklärenden verfolgte Regelungszweck, wie ihn der Erklärungsempfänger in guten Treuen verstehen durfte und musste, massgebend (BGE 141 V 657 E. 3.5.2 S. 662 mit Hinweisen; SVR 2016 BVG Nr. 16 S. 66, 9C_130/2015 E. 4.3).
Das Bundesgericht überprüft diese objektivierte Auslegung von Willenserklärungen als Rechtsfrage, wobei es an vorinstanzliche Feststellungen über die äusseren Umstände sowie das Wissen und Wollen der Beteiligten grundsätzlich gebunden ist (Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 141 V 657 E. 3.5.2 S. 662; BGE 138 III 659 E. 4.2.1 S. 666 f.).
3.3 Die Vorinstanz hat sich mit Ziff. 10 Anschlussvertrag nicht vertieft auseinandergesetzt. Sie hat dazu lediglich festgehalten, die Regelung, wonach die Austretenden einen auf das Deckungskapital bezogenen verhältnismässigen Anteil am übrigen Vermögen haben, gebe nur einen allgemeinen Grundsatz wieder und behandle nicht spezifisch die Wertschwankungsreserven.
3.4 Zwar trifft zu, dass die Schwankungsreserven in Ziff. 10 Anschlussvertrag (vgl. E. 2.1) nicht explizit erwähnt werden. Indessen enthält die Regelung, anders als (auch) die Pensionskasse glauben machen will, mehr als bloss den allgemeinen Grundsatz, dass das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären folgt (vgl. BGE 138 V 346 E. 6.4 S. 364; BGE 128 II 394 E. 3.2 S. 396). Der Wortlaut ist klar: In den erwähnten drei Punkten von Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag (vgl. E. 2.1) wird unmissverständlich aufgezeigt, welche Vermögensteile zu überweisen sind, nämlich das individualisierte Vorsorgekapital des Abgangsbestands (erster Punkt), das für diesen gebildete "Sondervermögen" (zweiter Punkt) und das entsprechende nicht-individualisierte Kapital (dritter Punkt). Unter letzteren Punkt resp. unter den Begriff des "übrigen Vermögens" fallen die freien Mittel, die technischen Rückstellungen und die Schwankungsreserven (BGE 143 V 321 E. 4.1 S. 328). Sodann umfasst auch nach dem allgemeinen Sprachgebrauch der Ausdruck "übriges Vermögen" nicht einzig "freie Mittel", sondern - soweit vorhanden - auch weitere Vermögenspositionen. In Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag wird demnach ausdrücklich und abschliessend aufgezählt, welche Mittel dem Abgangsbestand mitgegeben werden sollen. Dabei wird ebenso deutlich definiert, welche Vermögenswerte nicht zum zu teilenden "übrigen Vermögen" gehören, weshalb kein Raum für ein engeres Verständnis besteht. Mit anderen Worten orientieren sich die Ansprüche des Abgangsbestands gemäss Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag einzig an den "Vermögensarten", nicht aber an den Modalitäten für die Begleichung der Ansprüche. Eine vertragliche Bestimmung, die eine Abweichung vom Wortlaut sinnfällig macht, ist nicht ersichtlich und kann insbesondere nicht in der Anerkennungsklausel betreffend Stiftungsurkunde und Reglemente gemäss Ziff. 4 des Anschlussvertrags erblickt werden (vgl. E. 2.3), sofern die hier interessierende Vertragsabrede nicht (nachträglich) mit dem Erlass von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 kassiert wurde (dazu E. 4.3).
An diesem Ergebnis der Auslegung ändern die Vorbringen der Beschwerdegegnerin nichts. Wohl war im Zusammenhang mit Teilliquidationen zur Zeit des Vertragsabschlusses gesetzlich (in aArt. 23 Abs. 1 FZG) nur der Anspruch auf "freie Mittel" ausdrücklich geregelt, und die Begriffe "versicherungstechnische Rückstellungen" und "Wertschwankungsreserven" wurden erst mit der 1. BVG-Revision in Gesetz resp. Verordnung aufgenommen (vgl. E. 2.2). Wie die Pensionskasse selber ausführt und aus den Akten erhellt, hat sie bereits vor Vertragsschluss resp. vor 2001 Wertschwankungsreserven gebildet und in der Jahresrechnung ausgewiesen. Zudem war schon altrechtlich (vor der 1. BVG-Revision) eine den konkreten Verhältnissen angepasste Aufteilung des Vorsorgevermögens vorzunehmen (vgl. die in BGE 131 II 525 E. 4.2 S. 528 zitierten Fundstellen), das seit jeher auch die Wertschwankungsreserven umfasste (vgl. BGE 128 II 394 E. 6.3 S. 404). Im Übrigen ergibt sich aus der spezifischen Rechtsprechung von BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f. (vgl. dazu nachfolgende E. 4.4.1) nichts für die hier interessierende Auslegung nach dem Vertrauensprinzip: Da sie erst am 9. Juni 2005 erging, konnte sie den Parteien bei Abgabe ihrer Willenserklärungen nicht bekannt sein.
4.
4.1 Nachdem feststeht (E. 3.4), dass die Parteien des Anschlussvertrags unabhängig von der Art der zu übertragenden Mittel einen anteilmässigen Anspruch des Abgangsbestands auf Wertschwankungsreserven vereinbarten, ist zu prüfen, ob unter der Geltung von aArt. 27h BVV 2 überhaupt Spielraum für den Weiterbestand dieser vertraglichen Regelung vorhanden war.
4.2 Der Wortlaut einer Bestimmung bildet Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn", d.h. am Rechtssinn der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (BGE 145 V 289 E. 4 S. 295 f.; BGE 144 V 327 E. 3 S. 331; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471; je mit Hinweisen).
4.3 Entgegen der Auffassung der Pensionskasse belässt die Bestimmung von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 den Vorsorgeeinrichtungen bei der Festlegung der Verteilkriterien für die Schwankungsreserven einen Ermessensspielraum (SABINA WILSON, Die Erstellung des Teilliquidationsreglements einer Vorsorgeeinrichtung und weitere Einzelfragen zur Durchführung einer Teilliquidation, 2016, S. 75 Rz. 235 und S. 89 Rz. 279 f., jeweils e contrario [bezüglich der altrechtlichen Regelung]; Mitteilungen Nr. 111 des BSV vom 6. April 2009 über die berufliche Vorsorge Rz. 684 S. 2). Der Wortlaut von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 ist eindeutig: Er vermittelt nur, aber immerhin, einen Schutz des Abgangsbestands im Sinne eines Mindestanspruchs auf (anteilmässige) Wertschwankungsreserven, "soweit anlagetechnische Risiken mit übertragen werden" ("dans la mesure où les risques liés aux placements sont également transférés"; "sempre che i rischi legati agli investimenti siano parimenti trasferiti"). Dass die Mitgabe von Wertschwankungsreserven bei Barabgeltung der übrigen Ansprüche per se unzulässig sein soll, lässt sich weder dem Wortlaut von aArt. 27 BVV 2 noch der diesbezüglichen Entstehungsgeschichte entnehmen: Die (hier fragliche [aArt. 27 BVV 2]) Neuordnung der Teilliquidation bezweckte auch mit Blick auf das historische Auslegungselement in erster Linie, die Einhaltung von Mindestanforderungen zu gewährleisten (BBl 2000 2673 Ziff. 2.7.5.3; vgl. auch Mitteilungen Nr. 75 des BSV vom 2. Juli 2004 über die berufliche Vorsorge, Erläuterung zu aArt. 27h BVV 2).
Eine andere Frage ist, ob dieses Ergebnis - und damit auch die weitergehende anschlussvertragliche Regelung (vgl. E. 3.4) - vor dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 53d Abs. 1 BVG) standhalten.
4.4
4.4.1 Das Bundesgericht befasste sich in BGE 131 II 525 mit dem Anspruch des Abgangsbestands auf einen Anteil an den Wertschwankungsreserven. Dabei ging es um eine Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 1999 (nicht publizierte E. 2.3 des entsprechenden Urteils 2A.451/2004 vom 9. Juni 2005), weshalb die mit der 1. BVG-Revision eingeführten Bestimmungen (vgl. vorangehende E. 2.1) nicht anwendbar waren. Anders als im hier zu beurteilenden Fall stand keine vertragliche oder reglementarische Grundlage für den geltend gemachten Anspruch zur Diskussion; die Betroffenen hatten sich lediglich auf das Gleichbehandlungsgebot und aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 berufen. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass bei einer Barabgeltung der Ansprüche beim Fort- und Abgangsbestand ungleiche Verhältnisse hinsichtlich der unmittelbaren Anlagerisiken vorliegen, und somit in einem solchen Fall das Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt wird, wenn die abgebende Vorsorgeeinrichtung die Mitgabe von Schwankungsreserven verweigert. In einem obiter dictum hielt es zu aArt. 27h BVV 2 fest, dass die Bestimmung nur insoweit, als anlagetechnische Risiken übertragen werden, einen Anspruch auf Wertschwankungsreserven statuiert (BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f.).
4.4.2 Anders gesagt: Das Bundesgericht entschied, dass sich weder aus dem Gleichbehandlungsgebot noch aus aArt. 27h BVV 2 ein Anspruch des Abgangsbestandes auf einen Anteil an den Wertschwankungsreserven ableiten lässt, wenn die (übrigen) Ansprüche aus der Teilliquidation in bar abgegolten werden. Indessen kann BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f. (wie auch dem diese Rechtsprechung bestätigenden Urteil 2A.639/2005 vom 10. April 2006 E. 5.4, in: SVR 2007 BVG Nr. 25 S. 85) nicht entnommen werden, dass eine Teilung der Wertschwankungsreserven unabhängig von der Art der übertragenen Mittel, wie sie in Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag vorgesehen ist, das Gleichbehandlungsgebot verletzt. Dass dies der Fall ist oder dadurch eine andere verfassungsmässige Schranke verletzt sein soll, macht die Pensionskasse nicht geltend (vgl. zur Begründungs- und Rügeobliegenheit der Beschwerdegegnerin Art. 42 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 III 115 E. 2 S. 116, BGE 140 III 86 E. 2 S. 89). Die aktuelle Fassung von Art. 27h Abs. 1 BVV 2 zielte denn auch nicht auf eine Neuregelung des vorliegend zu beurteilenden Sachverhalts. Vielmehr hat sie die Ausdehnung des (Mindest-)Anspruchs auf Wertschwankungsreserven zum Inhalt (vgl. Mitteilungen Nr. 111 des BSV vom 6. April 2009 über die berufliche Vorsorge Rz. 684 S. 2, 4, 6; vgl. auch STOCKER, a.a.O., S. 138 ff.).
5.
5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in Bezug auf das Hauptbegehren begründet. Der Abgangsbestand hat Anspruch auf anteilmässige Wertschwankungsreserven. Dieser ist nicht zu verzinsen (BGE 144 V 369 E. 4.1.3 S. 372 f.). Die Beschwerdeführer begründen ihren Antrag auf Zins nicht.
Weder die BVSA noch die Vorinstanz haben sich mit der Bemessung des Anspruchs auf Wertschwankungsreserven und den damit zusammenhängenden Anträgen befasst. Die Sache ist in diesem Punkt an die Aufsichtsbehörde zurückzuweisen. Damit bleibt den Parteien diesbezüglich der Instanzenzug gewahrt.
5.2 Was die Kosten des Verwaltungsverfahrens anbelangt, so hat die Vorinstanz erwogen, diese hätten den Beschwerdeführern nicht vollständig, sondern lediglich im Umfang ihres Unterliegens auferlegt werden dürfen. Die Beschwerdeführer fechten diesen Punkt des vorinstanzlichen Entscheids nicht an, und das Rechtsbegehren der BVSA im Sinne einer Anschlussbeschwerde ist unzulässig (vgl. BGE 145 V 57 E. 10.2 S. 73 mit Hinweisen). Es bleibt dabei, dass die Verwaltung (auch) über die Kosten des Verwaltungsverfahrens neu zu befinden hat; dabei wird sie dem Ausgang dieses Verfahrens Rechnung tragen.
6. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.
7. Hinsichtlich der Prozesskosten gilt die Rückweisung der Sache zu neuem Entscheid praxisgemäss als volles Obsiegen (statt vieler: BGE 137 V 210 E. 7.1 S. 271; Urteil 9C_559/2019 vom 9. Dezember 2019 E. 7). Die Beschwerdegegnerin hat daher die Gerichtskosten zu tragen und den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auszurichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 BGG).
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Art. 53d Abs. 1 BVG; Art. 27h Abs. 1 BVV 2 in der vom 1. Januar 2005 bis 31. Mai 2009 geltenden Fassung; Teilliquidation; Anspruch auf Wertschwankungsreserven. Eine (anschluss-)vertragliche Regelung, die bei einer Teilliquidation (mit Stichtag 31. Dezember 2006) eine Teilung der Wertschwankungsreserven unabhängig von der Art der übertragenen Mittel - mithin auch bei Barabgeltung - vorsieht, verletzt weder aArt. 27h BVV 2 noch das Gleichbehandlungsgebot (E. 4.3 und 4.4).
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Sachverhalt ab Seite 29
A.
A.a Mit Anschlussvertrag vom 12. Januar 2001 schloss sich die B. AG für die berufliche Vorsorge ab dem 1. Januar 2001 der Personalvorsorgestiftung der Thomson Gruppe (heute: Ampegon Pensionskasse Schweiz; nachfolgend: Pensionskasse) an. Der Anschlussvertrag wurde auf den 31. Dezember 2006 aufgelöst. Nach Verzögerungen (vgl. Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts C-3004/2008 vom 30. September 2010) erliess die Pensionskasse am 20. März 2012 das Reglement Teilliquidation (nachfolgend: Teilliquidationsreglement), das mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde rückwirkend auf den 1. Januar 2005 in Kraft trat. Am 30. November 2015 beschloss die Pensionskasse die Durchführung einer Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 2006. Dabei anerkannte sie Ansprüche des Abgangsbestandes (Aktive und Rentner) auf Freizügigkeitsleistungen, Rentendeckungskapitalien, versicherungstechnische Rückstellungen und Arbeitgeberbeitragsreserven, die allesamt bereits "in bar" an die übernehmenden Vorsorgeeinrichtungen überwiesen worden waren. Indessen verweigerte sie die Mitgabe von freien Mitteln (weil per Ende 2006 keine solchen ausgewiesen worden waren) und eines Anteils an den Wertschwankungsreserven (weil die Ansprüche des Abgangsbestandes in bar abgegolten worden waren). Diesen Beschluss bestätigte sie mit "Einspracheentscheid" vom 18. März 2016.
A.b A. und weitere 50 (ehemalige) Mitarbeitende der B. AG ersuchten als betroffene Destinatäre die BVG- und Stiftungsaufsicht Aargau (BVSA) um Überprüfung des Beschlusses vom 30. November 2015. Im Überprüfungsverfahren anerkannte die Pensionskasse, dass per 31. Dezember 2006 freie Mittel in der Höhe von Fr. 1'578'516.- vorhanden seien, woran der Abgangsbestand entsprechend dem Anteil am Spar- und Deckungskapital zu 59,4 % resp. mit Fr. 937'638.- zu beteiligen sei.
Mit Verfügung vom 23. Januar 2018 wies die BVSA die Pensionskasse an, freie Mittel von insgesamt Fr. 937'638.- an die übernehmenden Vorsorgeeinrichtungen zu überweisen. Gleichzeitig verneinte sie einen Anspruch des Abgangsbestandes auf einen Anteil an den (herabgesetzten) Wertschwankungsreserven. Sodann setzte sie die Gebühr für das Aufsichtsverfahren auf Fr. 9'150.- fest.
B. Die von den 51 betroffenen Destinatären erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Entscheid vom 28. Februar 2019 teilweise, d.h. in Bezug auf die "den Beschwerdeführenden auferlegten" Gebühren, gut; insoweit wies es die Sache zur Neuverlegung der Verfahrenskosten an die BVSA zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
C. A. und die weiteren 50 Betroffenen lassen mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen, der Entscheid vom 28. Februar 2019 sei insoweit aufzuheben, als die Pensionskasse anzuweisen sei, ihnen einen Anteil an den Wertschwankungsreserven zuzüglich Zins zu übertragen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Pensionskasse beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die BVSA schliesst auf Abweisung des Rechtsmittels; ferner ersucht sie darum, den Entscheid vom 28. Februar 2019 dahingehend abzuändern, dass die Gebühren für das Aufsichtsverfahren vollumfänglich der Pensionskasse aufzuerlegen seien. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) und die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK BV verzichten auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. In materieller Hinsicht streitig und zu prüfen ist einzig, ob der Abgangsbestand im Rahmen der Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 2006 einen kollektiven Anspruch auf (anteilmässige) Wertschwankungsreserven hat. Die Vorinstanz hat dies verneint mit der Begründung, die (übrigen) Ansprüche des Abgangsbestands seien durch Barzahlung (resp. durch Überweisung flüssiger Mittel), mithin ohne Übertragung anlagetechnischer Risiken, beglichen worden.
2.
2.1 Ziff. 10 Abs. 1 des Anschlussvertrags vom 12. Januar 2001 regelt in drei Punkten, was die Pensionskasse im Fall der Kündigung des Anschlussvertrags an die übernehmende Vorsorgeeinrichtung überweist, nämlich:
- das volle Altersguthaben aller der Stiftung angeschlossenen aktiven Arbeitnehmer der Firma;
- die von der Firma für die der Stiftung angeschlossenen Arbeitnehmer besonders geäufnete und separat ausgewiesene Arbeitgeberbeitragsreserve sowie andere von der Firma besonders gebildete Reserven;
- einen auf das Deckungskapital der aktiven Arbeitnehmer bezogenen verhältnismässigen Anteil am übrigen Vermögen der Stiftung, jedoch unter Ausschluss des für Rentner reservierten, vorhandenen Deckungskapitals, und durch andere angeschlossene Firmen oder die Stifterin gebildete Arbeitgeberbeitragsreserven sowie andere, für die Arbeitnehmer von anderen angeschlossenen Arbeitgebern oder die Stifterin besonders gebildete Reserven.
2.2
2.2.1 Mit der 1. BVG-Revision vom 3. Oktober 2003 (AS 2004 1677) wurden u.a. die Vorschriften über die Gesamt- und Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen neu im BVG (in den Art. 53b-d BVG) statt wie bis anhin im FZG (SR 831.42; vgl. aArt. 23 FZG [AS 1994 2386]) untergebracht (Botschaft vom 1. März 2000 zur Revision des BVG [1. BVG-Revision], BBl 2000 2696 Ziff. 4.1) und erstmals "etwas ausführlicher geregelt" (Mitteilungen Nr. 75 des BSV vom 2. Juli 2004 über die berufliche Vorsorge S. 25).
Gemäss Art. 53d Abs. 1 BVG (in Kraft seit dem 1. Januar 2005) muss die Teil- und Gesamtliquidation der Vorsorgeeinrichtung unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und nach fachlich anerkannten Grundsätzen durchgeführt werden. Der Bundesrat bezeichnet diese Grundsätze. Diese Vorgaben gelten auch im Bereich der weitergehenden Vorsorge (Art. 49 Abs. 2 Ziff. 11 BVG).
2.2.2 Anlässlich der 1. BVG-Revision revidierte der Bundesrat die Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1). Auf den 1. Januar 2005 trat aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 in folgender (bis zum 31. Mai 2009 geltenden) Version in Kraft: Treten mehrere Versicherte als Gruppe gemeinsam in eine andere Vorsorgeeinrichtung über (kollektiver Austritt), besteht zusätzlich zum Anspruch auf die freien Mittel ein kollektiver anteilsmässiger Anspruch auf die Rückstellungen und Schwankungsreserven nach Artikel 48e, soweit versicherungs- und anlagetechnische Risiken mit übertragen werden. Dabei ist insbesondere auch der Form der zu übertragenden Vermögenswerte Rechnung zu tragen. Zudem kann dem Beitrag Rechnung getragen werden, den das austretende Kollektiv zur Bildung der Rückstellungen und Schwankungsreserven geleistet hat (AS 2004 4643).
Die aktuelle, seit dem 1. Juni 2009 geltende Fassung von Art. 27h Abs. 1 BVV 2 enthält in Bezug auf den Anspruch auf Schwankungsreserven keinen Vorbehalt mehr betreffend Übertragung anlagetechnischer Risiken und Form der zu übertragenden Vermögenswerte.
2.3 Der Anspruch auf Wertschwankungsreserven bildet ausserdem Gegenstand von Ziff. 2.7 und 4.1 lit. b des am 20. März 2012 beschlossenen und rückwirkend auf den 1. Januar 2005 in Kraft gesetzten Teilliquidationsreglements. Dazu hat die Vorinstanz festgehalten, dass die genannten Bestimmungen für Teilliquidationen mit Stichtag zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 31. Mai 2009 die damals geltenden Vorgaben der Verordnung (aArt. 27h BVV 2; vgl. E. 2.2.2) wiedergeben. Diese Auffassung wird von den Beschwerdeführern nicht in Abrede gestellt und von der Pensionskasse ausdrücklich bestätigt. Somit sind die einschlägigen Bestimmungen des Teilliquidationsreglements ohne eigenständige Bedeutung, und die in der Beschwerde aufgeworfene Frage nach deren Anwendbarkeit bzw. Rechtmässigkeit ist obsolet.
3.
3.1 Ausgangspunkt für die Beurteilung des umstrittenen Anspruchs bildet der Anschlussvertrag. Dabei handelt es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung um einen Vertrag sui generis im engeren Sinn, der nach dem Vertrauensprinzip auszulegen ist (BGE 140 V 420 E. 6.2 S. 431; SVR 2016 BVG Nr. 16 S. 66, 9C_130/2015 E. 4.1). Er unterliegt - bei grundsätzlicher Inhaltsfreiheit - den Schranken, die sich aus der Verfassung (vgl. BGE 140 V 348 E. 2.1 S. 350) und aus zwingendem Gesetzes- oder Verordnungsrecht ergeben (BGE 144 V 376 E. 2.1 S. 378; BGE 141 V 162 E. 3.1.1 S. 164; MARTINA STOCKER, Die Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen, 2012, S. 26).
Was Letzteres anbelangt, so steht nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln (vgl. BGE 130 V 445 E. 1.2.1 S. 447; Urteil 9C_465/2018 vom 30. Januar 2019 E. 5.3.2) für die hier interessierende Teilliquidation per Ende 2006 insbesondere aArt. 27h BVV 2 im Fokus, während Art. 27h BVV 2 in der aktuellen, seit dem 1. Juni 2009 geltenden Fassung (vgl. E. 2.2.2) mangels einer Rückwirkungsklausel nicht zur Anwendung gelangt. Angesichts der Barabgeltung der anerkannten Ansprüche (Sachverhalt Bst. A.a) begründen die Beschwerdeführer die geltend gemachte Forderung zu Recht nicht mit aArt. 27h BVV 2. Indessen führen sie an, die Vertragsparteien hätten in Ziff. 10 Anschlussvertrag einen Anspruch des Abgangsbestands auf Wertschwankungsreserven - und zwar unabhängig von der Art der zu übertragenden Mittel - vereinbart. Dies ist zunächst (d.h. vorerst ohne Beachtung der rechtlichen Zulässigkeit) zu untersuchen.
3.2 Nach dem Vertrauensprinzip sind die Erklärungen der Parteien so auszulegen, wie sie nach ihrem Wortlaut und Zusammenhang sowie den gesamten Umständen verstanden werden durften und mussten. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärungen auszugehen, welche jedoch nicht isoliert, sondern aus ihrem konkreten Sinngefüge heraus zu beurteilen sind. Demnach ist der vom Erklärenden verfolgte Regelungszweck, wie ihn der Erklärungsempfänger in guten Treuen verstehen durfte und musste, massgebend (BGE 141 V 657 E. 3.5.2 S. 662 mit Hinweisen; SVR 2016 BVG Nr. 16 S. 66, 9C_130/2015 E. 4.3).
Das Bundesgericht überprüft diese objektivierte Auslegung von Willenserklärungen als Rechtsfrage, wobei es an vorinstanzliche Feststellungen über die äusseren Umstände sowie das Wissen und Wollen der Beteiligten grundsätzlich gebunden ist (Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 141 V 657 E. 3.5.2 S. 662; BGE 138 III 659 E. 4.2.1 S. 666 f.).
3.3 Die Vorinstanz hat sich mit Ziff. 10 Anschlussvertrag nicht vertieft auseinandergesetzt. Sie hat dazu lediglich festgehalten, die Regelung, wonach die Austretenden einen auf das Deckungskapital bezogenen verhältnismässigen Anteil am übrigen Vermögen haben, gebe nur einen allgemeinen Grundsatz wieder und behandle nicht spezifisch die Wertschwankungsreserven.
3.4 Zwar trifft zu, dass die Schwankungsreserven in Ziff. 10 Anschlussvertrag (vgl. E. 2.1) nicht explizit erwähnt werden. Indessen enthält die Regelung, anders als (auch) die Pensionskasse glauben machen will, mehr als bloss den allgemeinen Grundsatz, dass das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären folgt (vgl. BGE 138 V 346 E. 6.4 S. 364; BGE 128 II 394 E. 3.2 S. 396). Der Wortlaut ist klar: In den erwähnten drei Punkten von Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag (vgl. E. 2.1) wird unmissverständlich aufgezeigt, welche Vermögensteile zu überweisen sind, nämlich das individualisierte Vorsorgekapital des Abgangsbestands (erster Punkt), das für diesen gebildete "Sondervermögen" (zweiter Punkt) und das entsprechende nicht-individualisierte Kapital (dritter Punkt). Unter letzteren Punkt resp. unter den Begriff des "übrigen Vermögens" fallen die freien Mittel, die technischen Rückstellungen und die Schwankungsreserven (BGE 143 V 321 E. 4.1 S. 328). Sodann umfasst auch nach dem allgemeinen Sprachgebrauch der Ausdruck "übriges Vermögen" nicht einzig "freie Mittel", sondern - soweit vorhanden - auch weitere Vermögenspositionen. In Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag wird demnach ausdrücklich und abschliessend aufgezählt, welche Mittel dem Abgangsbestand mitgegeben werden sollen. Dabei wird ebenso deutlich definiert, welche Vermögenswerte nicht zum zu teilenden "übrigen Vermögen" gehören, weshalb kein Raum für ein engeres Verständnis besteht. Mit anderen Worten orientieren sich die Ansprüche des Abgangsbestands gemäss Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag einzig an den "Vermögensarten", nicht aber an den Modalitäten für die Begleichung der Ansprüche. Eine vertragliche Bestimmung, die eine Abweichung vom Wortlaut sinnfällig macht, ist nicht ersichtlich und kann insbesondere nicht in der Anerkennungsklausel betreffend Stiftungsurkunde und Reglemente gemäss Ziff. 4 des Anschlussvertrags erblickt werden (vgl. E. 2.3), sofern die hier interessierende Vertragsabrede nicht (nachträglich) mit dem Erlass von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 kassiert wurde (dazu E. 4.3).
An diesem Ergebnis der Auslegung ändern die Vorbringen der Beschwerdegegnerin nichts. Wohl war im Zusammenhang mit Teilliquidationen zur Zeit des Vertragsabschlusses gesetzlich (in aArt. 23 Abs. 1 FZG) nur der Anspruch auf "freie Mittel" ausdrücklich geregelt, und die Begriffe "versicherungstechnische Rückstellungen" und "Wertschwankungsreserven" wurden erst mit der 1. BVG-Revision in Gesetz resp. Verordnung aufgenommen (vgl. E. 2.2). Wie die Pensionskasse selber ausführt und aus den Akten erhellt, hat sie bereits vor Vertragsschluss resp. vor 2001 Wertschwankungsreserven gebildet und in der Jahresrechnung ausgewiesen. Zudem war schon altrechtlich (vor der 1. BVG-Revision) eine den konkreten Verhältnissen angepasste Aufteilung des Vorsorgevermögens vorzunehmen (vgl. die in BGE 131 II 525 E. 4.2 S. 528 zitierten Fundstellen), das seit jeher auch die Wertschwankungsreserven umfasste (vgl. BGE 128 II 394 E. 6.3 S. 404). Im Übrigen ergibt sich aus der spezifischen Rechtsprechung von BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f. (vgl. dazu nachfolgende E. 4.4.1) nichts für die hier interessierende Auslegung nach dem Vertrauensprinzip: Da sie erst am 9. Juni 2005 erging, konnte sie den Parteien bei Abgabe ihrer Willenserklärungen nicht bekannt sein.
4.
4.1 Nachdem feststeht (E. 3.4), dass die Parteien des Anschlussvertrags unabhängig von der Art der zu übertragenden Mittel einen anteilmässigen Anspruch des Abgangsbestands auf Wertschwankungsreserven vereinbarten, ist zu prüfen, ob unter der Geltung von aArt. 27h BVV 2 überhaupt Spielraum für den Weiterbestand dieser vertraglichen Regelung vorhanden war.
4.2 Der Wortlaut einer Bestimmung bildet Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn", d.h. am Rechtssinn der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (BGE 145 V 289 E. 4 S. 295 f.; BGE 144 V 327 E. 3 S. 331; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471; je mit Hinweisen).
4.3 Entgegen der Auffassung der Pensionskasse belässt die Bestimmung von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 den Vorsorgeeinrichtungen bei der Festlegung der Verteilkriterien für die Schwankungsreserven einen Ermessensspielraum (SABINA WILSON, Die Erstellung des Teilliquidationsreglements einer Vorsorgeeinrichtung und weitere Einzelfragen zur Durchführung einer Teilliquidation, 2016, S. 75 Rz. 235 und S. 89 Rz. 279 f., jeweils e contrario [bezüglich der altrechtlichen Regelung]; Mitteilungen Nr. 111 des BSV vom 6. April 2009 über die berufliche Vorsorge Rz. 684 S. 2). Der Wortlaut von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 ist eindeutig: Er vermittelt nur, aber immerhin, einen Schutz des Abgangsbestands im Sinne eines Mindestanspruchs auf (anteilmässige) Wertschwankungsreserven, "soweit anlagetechnische Risiken mit übertragen werden" ("dans la mesure où les risques liés aux placements sont également transférés"; "sempre che i rischi legati agli investimenti siano parimenti trasferiti"). Dass die Mitgabe von Wertschwankungsreserven bei Barabgeltung der übrigen Ansprüche per se unzulässig sein soll, lässt sich weder dem Wortlaut von aArt. 27 BVV 2 noch der diesbezüglichen Entstehungsgeschichte entnehmen: Die (hier fragliche [aArt. 27 BVV 2]) Neuordnung der Teilliquidation bezweckte auch mit Blick auf das historische Auslegungselement in erster Linie, die Einhaltung von Mindestanforderungen zu gewährleisten (BBl 2000 2673 Ziff. 2.7.5.3; vgl. auch Mitteilungen Nr. 75 des BSV vom 2. Juli 2004 über die berufliche Vorsorge, Erläuterung zu aArt. 27h BVV 2).
Eine andere Frage ist, ob dieses Ergebnis - und damit auch die weitergehende anschlussvertragliche Regelung (vgl. E. 3.4) - vor dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 53d Abs. 1 BVG) standhalten.
4.4
4.4.1 Das Bundesgericht befasste sich in BGE 131 II 525 mit dem Anspruch des Abgangsbestands auf einen Anteil an den Wertschwankungsreserven. Dabei ging es um eine Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 1999 (nicht publizierte E. 2.3 des entsprechenden Urteils 2A.451/2004 vom 9. Juni 2005), weshalb die mit der 1. BVG-Revision eingeführten Bestimmungen (vgl. vorangehende E. 2.1) nicht anwendbar waren. Anders als im hier zu beurteilenden Fall stand keine vertragliche oder reglementarische Grundlage für den geltend gemachten Anspruch zur Diskussion; die Betroffenen hatten sich lediglich auf das Gleichbehandlungsgebot und aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 berufen. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass bei einer Barabgeltung der Ansprüche beim Fort- und Abgangsbestand ungleiche Verhältnisse hinsichtlich der unmittelbaren Anlagerisiken vorliegen, und somit in einem solchen Fall das Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt wird, wenn die abgebende Vorsorgeeinrichtung die Mitgabe von Schwankungsreserven verweigert. In einem obiter dictum hielt es zu aArt. 27h BVV 2 fest, dass die Bestimmung nur insoweit, als anlagetechnische Risiken übertragen werden, einen Anspruch auf Wertschwankungsreserven statuiert (BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f.).
4.4.2 Anders gesagt: Das Bundesgericht entschied, dass sich weder aus dem Gleichbehandlungsgebot noch aus aArt. 27h BVV 2 ein Anspruch des Abgangsbestandes auf einen Anteil an den Wertschwankungsreserven ableiten lässt, wenn die (übrigen) Ansprüche aus der Teilliquidation in bar abgegolten werden. Indessen kann BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f. (wie auch dem diese Rechtsprechung bestätigenden Urteil 2A.639/2005 vom 10. April 2006 E. 5.4, in: SVR 2007 BVG Nr. 25 S. 85) nicht entnommen werden, dass eine Teilung der Wertschwankungsreserven unabhängig von der Art der übertragenen Mittel, wie sie in Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag vorgesehen ist, das Gleichbehandlungsgebot verletzt. Dass dies der Fall ist oder dadurch eine andere verfassungsmässige Schranke verletzt sein soll, macht die Pensionskasse nicht geltend (vgl. zur Begründungs- und Rügeobliegenheit der Beschwerdegegnerin Art. 42 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 III 115 E. 2 S. 116, BGE 140 III 86 E. 2 S. 89). Die aktuelle Fassung von Art. 27h Abs. 1 BVV 2 zielte denn auch nicht auf eine Neuregelung des vorliegend zu beurteilenden Sachverhalts. Vielmehr hat sie die Ausdehnung des (Mindest-)Anspruchs auf Wertschwankungsreserven zum Inhalt (vgl. Mitteilungen Nr. 111 des BSV vom 6. April 2009 über die berufliche Vorsorge Rz. 684 S. 2, 4, 6; vgl. auch STOCKER, a.a.O., S. 138 ff.).
5.
5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in Bezug auf das Hauptbegehren begründet. Der Abgangsbestand hat Anspruch auf anteilmässige Wertschwankungsreserven. Dieser ist nicht zu verzinsen (BGE 144 V 369 E. 4.1.3 S. 372 f.). Die Beschwerdeführer begründen ihren Antrag auf Zins nicht.
Weder die BVSA noch die Vorinstanz haben sich mit der Bemessung des Anspruchs auf Wertschwankungsreserven und den damit zusammenhängenden Anträgen befasst. Die Sache ist in diesem Punkt an die Aufsichtsbehörde zurückzuweisen. Damit bleibt den Parteien diesbezüglich der Instanzenzug gewahrt.
5.2 Was die Kosten des Verwaltungsverfahrens anbelangt, so hat die Vorinstanz erwogen, diese hätten den Beschwerdeführern nicht vollständig, sondern lediglich im Umfang ihres Unterliegens auferlegt werden dürfen. Die Beschwerdeführer fechten diesen Punkt des vorinstanzlichen Entscheids nicht an, und das Rechtsbegehren der BVSA im Sinne einer Anschlussbeschwerde ist unzulässig (vgl. BGE 145 V 57 E. 10.2 S. 73 mit Hinweisen). Es bleibt dabei, dass die Verwaltung (auch) über die Kosten des Verwaltungsverfahrens neu zu befinden hat; dabei wird sie dem Ausgang dieses Verfahrens Rechnung tragen.
6. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.
7. Hinsichtlich der Prozesskosten gilt die Rückweisung der Sache zu neuem Entscheid praxisgemäss als volles Obsiegen (statt vieler: BGE 137 V 210 E. 7.1 S. 271; Urteil 9C_559/2019 vom 9. Dezember 2019 E. 7). Die Beschwerdegegnerin hat daher die Gerichtskosten zu tragen und den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auszurichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 BGG).
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Art. 53d al. 1 LPP; art. 27h al. 1 OPP 2 dans sa teneur en vigueur du 1er janvier 2005 au 31 mai 2009; liquidation partielle; droit aux réserves de fluctuation. Une clause contractuelle (de la convention d'affiliation) qui prévoit un partage des réserves de fluctuation en cas de liquidation partielle (au 31 décembre 2006) indépendamment du type de fonds transférés - donc également en cas de règlement en espèces - ne viole ni l'ancien art. 27h OPP 2 ni le principe de l'égalité de traitement (consid. 4.3 et 4.4).
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Sachverhalt ab Seite 29
A.
A.a Mit Anschlussvertrag vom 12. Januar 2001 schloss sich die B. AG für die berufliche Vorsorge ab dem 1. Januar 2001 der Personalvorsorgestiftung der Thomson Gruppe (heute: Ampegon Pensionskasse Schweiz; nachfolgend: Pensionskasse) an. Der Anschlussvertrag wurde auf den 31. Dezember 2006 aufgelöst. Nach Verzögerungen (vgl. Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts C-3004/2008 vom 30. September 2010) erliess die Pensionskasse am 20. März 2012 das Reglement Teilliquidation (nachfolgend: Teilliquidationsreglement), das mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde rückwirkend auf den 1. Januar 2005 in Kraft trat. Am 30. November 2015 beschloss die Pensionskasse die Durchführung einer Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 2006. Dabei anerkannte sie Ansprüche des Abgangsbestandes (Aktive und Rentner) auf Freizügigkeitsleistungen, Rentendeckungskapitalien, versicherungstechnische Rückstellungen und Arbeitgeberbeitragsreserven, die allesamt bereits "in bar" an die übernehmenden Vorsorgeeinrichtungen überwiesen worden waren. Indessen verweigerte sie die Mitgabe von freien Mitteln (weil per Ende 2006 keine solchen ausgewiesen worden waren) und eines Anteils an den Wertschwankungsreserven (weil die Ansprüche des Abgangsbestandes in bar abgegolten worden waren). Diesen Beschluss bestätigte sie mit "Einspracheentscheid" vom 18. März 2016.
A.b A. und weitere 50 (ehemalige) Mitarbeitende der B. AG ersuchten als betroffene Destinatäre die BVG- und Stiftungsaufsicht Aargau (BVSA) um Überprüfung des Beschlusses vom 30. November 2015. Im Überprüfungsverfahren anerkannte die Pensionskasse, dass per 31. Dezember 2006 freie Mittel in der Höhe von Fr. 1'578'516.- vorhanden seien, woran der Abgangsbestand entsprechend dem Anteil am Spar- und Deckungskapital zu 59,4 % resp. mit Fr. 937'638.- zu beteiligen sei.
Mit Verfügung vom 23. Januar 2018 wies die BVSA die Pensionskasse an, freie Mittel von insgesamt Fr. 937'638.- an die übernehmenden Vorsorgeeinrichtungen zu überweisen. Gleichzeitig verneinte sie einen Anspruch des Abgangsbestandes auf einen Anteil an den (herabgesetzten) Wertschwankungsreserven. Sodann setzte sie die Gebühr für das Aufsichtsverfahren auf Fr. 9'150.- fest.
B. Die von den 51 betroffenen Destinatären erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Entscheid vom 28. Februar 2019 teilweise, d.h. in Bezug auf die "den Beschwerdeführenden auferlegten" Gebühren, gut; insoweit wies es die Sache zur Neuverlegung der Verfahrenskosten an die BVSA zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
C. A. und die weiteren 50 Betroffenen lassen mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen, der Entscheid vom 28. Februar 2019 sei insoweit aufzuheben, als die Pensionskasse anzuweisen sei, ihnen einen Anteil an den Wertschwankungsreserven zuzüglich Zins zu übertragen. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Pensionskasse beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die BVSA schliesst auf Abweisung des Rechtsmittels; ferner ersucht sie darum, den Entscheid vom 28. Februar 2019 dahingehend abzuändern, dass die Gebühren für das Aufsichtsverfahren vollumfänglich der Pensionskasse aufzuerlegen seien. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) und die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge OAK BV verzichten auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. In materieller Hinsicht streitig und zu prüfen ist einzig, ob der Abgangsbestand im Rahmen der Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 2006 einen kollektiven Anspruch auf (anteilmässige) Wertschwankungsreserven hat. Die Vorinstanz hat dies verneint mit der Begründung, die (übrigen) Ansprüche des Abgangsbestands seien durch Barzahlung (resp. durch Überweisung flüssiger Mittel), mithin ohne Übertragung anlagetechnischer Risiken, beglichen worden.
2.
2.1 Ziff. 10 Abs. 1 des Anschlussvertrags vom 12. Januar 2001 regelt in drei Punkten, was die Pensionskasse im Fall der Kündigung des Anschlussvertrags an die übernehmende Vorsorgeeinrichtung überweist, nämlich:
- das volle Altersguthaben aller der Stiftung angeschlossenen aktiven Arbeitnehmer der Firma;
- die von der Firma für die der Stiftung angeschlossenen Arbeitnehmer besonders geäufnete und separat ausgewiesene Arbeitgeberbeitragsreserve sowie andere von der Firma besonders gebildete Reserven;
- einen auf das Deckungskapital der aktiven Arbeitnehmer bezogenen verhältnismässigen Anteil am übrigen Vermögen der Stiftung, jedoch unter Ausschluss des für Rentner reservierten, vorhandenen Deckungskapitals, und durch andere angeschlossene Firmen oder die Stifterin gebildete Arbeitgeberbeitragsreserven sowie andere, für die Arbeitnehmer von anderen angeschlossenen Arbeitgebern oder die Stifterin besonders gebildete Reserven.
2.2
2.2.1 Mit der 1. BVG-Revision vom 3. Oktober 2003 (AS 2004 1677) wurden u.a. die Vorschriften über die Gesamt- und Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen neu im BVG (in den Art. 53b-d BVG) statt wie bis anhin im FZG (SR 831.42; vgl. aArt. 23 FZG [AS 1994 2386]) untergebracht (Botschaft vom 1. März 2000 zur Revision des BVG [1. BVG-Revision], BBl 2000 2696 Ziff. 4.1) und erstmals "etwas ausführlicher geregelt" (Mitteilungen Nr. 75 des BSV vom 2. Juli 2004 über die berufliche Vorsorge S. 25).
Gemäss Art. 53d Abs. 1 BVG (in Kraft seit dem 1. Januar 2005) muss die Teil- und Gesamtliquidation der Vorsorgeeinrichtung unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und nach fachlich anerkannten Grundsätzen durchgeführt werden. Der Bundesrat bezeichnet diese Grundsätze. Diese Vorgaben gelten auch im Bereich der weitergehenden Vorsorge (Art. 49 Abs. 2 Ziff. 11 BVG).
2.2.2 Anlässlich der 1. BVG-Revision revidierte der Bundesrat die Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1). Auf den 1. Januar 2005 trat aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 in folgender (bis zum 31. Mai 2009 geltenden) Version in Kraft: Treten mehrere Versicherte als Gruppe gemeinsam in eine andere Vorsorgeeinrichtung über (kollektiver Austritt), besteht zusätzlich zum Anspruch auf die freien Mittel ein kollektiver anteilsmässiger Anspruch auf die Rückstellungen und Schwankungsreserven nach Artikel 48e, soweit versicherungs- und anlagetechnische Risiken mit übertragen werden. Dabei ist insbesondere auch der Form der zu übertragenden Vermögenswerte Rechnung zu tragen. Zudem kann dem Beitrag Rechnung getragen werden, den das austretende Kollektiv zur Bildung der Rückstellungen und Schwankungsreserven geleistet hat (AS 2004 4643).
Die aktuelle, seit dem 1. Juni 2009 geltende Fassung von Art. 27h Abs. 1 BVV 2 enthält in Bezug auf den Anspruch auf Schwankungsreserven keinen Vorbehalt mehr betreffend Übertragung anlagetechnischer Risiken und Form der zu übertragenden Vermögenswerte.
2.3 Der Anspruch auf Wertschwankungsreserven bildet ausserdem Gegenstand von Ziff. 2.7 und 4.1 lit. b des am 20. März 2012 beschlossenen und rückwirkend auf den 1. Januar 2005 in Kraft gesetzten Teilliquidationsreglements. Dazu hat die Vorinstanz festgehalten, dass die genannten Bestimmungen für Teilliquidationen mit Stichtag zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 31. Mai 2009 die damals geltenden Vorgaben der Verordnung (aArt. 27h BVV 2; vgl. E. 2.2.2) wiedergeben. Diese Auffassung wird von den Beschwerdeführern nicht in Abrede gestellt und von der Pensionskasse ausdrücklich bestätigt. Somit sind die einschlägigen Bestimmungen des Teilliquidationsreglements ohne eigenständige Bedeutung, und die in der Beschwerde aufgeworfene Frage nach deren Anwendbarkeit bzw. Rechtmässigkeit ist obsolet.
3.
3.1 Ausgangspunkt für die Beurteilung des umstrittenen Anspruchs bildet der Anschlussvertrag. Dabei handelt es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung um einen Vertrag sui generis im engeren Sinn, der nach dem Vertrauensprinzip auszulegen ist (BGE 140 V 420 E. 6.2 S. 431; SVR 2016 BVG Nr. 16 S. 66, 9C_130/2015 E. 4.1). Er unterliegt - bei grundsätzlicher Inhaltsfreiheit - den Schranken, die sich aus der Verfassung (vgl. BGE 140 V 348 E. 2.1 S. 350) und aus zwingendem Gesetzes- oder Verordnungsrecht ergeben (BGE 144 V 376 E. 2.1 S. 378; BGE 141 V 162 E. 3.1.1 S. 164; MARTINA STOCKER, Die Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen, 2012, S. 26).
Was Letzteres anbelangt, so steht nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln (vgl. BGE 130 V 445 E. 1.2.1 S. 447; Urteil 9C_465/2018 vom 30. Januar 2019 E. 5.3.2) für die hier interessierende Teilliquidation per Ende 2006 insbesondere aArt. 27h BVV 2 im Fokus, während Art. 27h BVV 2 in der aktuellen, seit dem 1. Juni 2009 geltenden Fassung (vgl. E. 2.2.2) mangels einer Rückwirkungsklausel nicht zur Anwendung gelangt. Angesichts der Barabgeltung der anerkannten Ansprüche (Sachverhalt Bst. A.a) begründen die Beschwerdeführer die geltend gemachte Forderung zu Recht nicht mit aArt. 27h BVV 2. Indessen führen sie an, die Vertragsparteien hätten in Ziff. 10 Anschlussvertrag einen Anspruch des Abgangsbestands auf Wertschwankungsreserven - und zwar unabhängig von der Art der zu übertragenden Mittel - vereinbart. Dies ist zunächst (d.h. vorerst ohne Beachtung der rechtlichen Zulässigkeit) zu untersuchen.
3.2 Nach dem Vertrauensprinzip sind die Erklärungen der Parteien so auszulegen, wie sie nach ihrem Wortlaut und Zusammenhang sowie den gesamten Umständen verstanden werden durften und mussten. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärungen auszugehen, welche jedoch nicht isoliert, sondern aus ihrem konkreten Sinngefüge heraus zu beurteilen sind. Demnach ist der vom Erklärenden verfolgte Regelungszweck, wie ihn der Erklärungsempfänger in guten Treuen verstehen durfte und musste, massgebend (BGE 141 V 657 E. 3.5.2 S. 662 mit Hinweisen; SVR 2016 BVG Nr. 16 S. 66, 9C_130/2015 E. 4.3).
Das Bundesgericht überprüft diese objektivierte Auslegung von Willenserklärungen als Rechtsfrage, wobei es an vorinstanzliche Feststellungen über die äusseren Umstände sowie das Wissen und Wollen der Beteiligten grundsätzlich gebunden ist (Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 141 V 657 E. 3.5.2 S. 662; BGE 138 III 659 E. 4.2.1 S. 666 f.).
3.3 Die Vorinstanz hat sich mit Ziff. 10 Anschlussvertrag nicht vertieft auseinandergesetzt. Sie hat dazu lediglich festgehalten, die Regelung, wonach die Austretenden einen auf das Deckungskapital bezogenen verhältnismässigen Anteil am übrigen Vermögen haben, gebe nur einen allgemeinen Grundsatz wieder und behandle nicht spezifisch die Wertschwankungsreserven.
3.4 Zwar trifft zu, dass die Schwankungsreserven in Ziff. 10 Anschlussvertrag (vgl. E. 2.1) nicht explizit erwähnt werden. Indessen enthält die Regelung, anders als (auch) die Pensionskasse glauben machen will, mehr als bloss den allgemeinen Grundsatz, dass das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären folgt (vgl. BGE 138 V 346 E. 6.4 S. 364; BGE 128 II 394 E. 3.2 S. 396). Der Wortlaut ist klar: In den erwähnten drei Punkten von Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag (vgl. E. 2.1) wird unmissverständlich aufgezeigt, welche Vermögensteile zu überweisen sind, nämlich das individualisierte Vorsorgekapital des Abgangsbestands (erster Punkt), das für diesen gebildete "Sondervermögen" (zweiter Punkt) und das entsprechende nicht-individualisierte Kapital (dritter Punkt). Unter letzteren Punkt resp. unter den Begriff des "übrigen Vermögens" fallen die freien Mittel, die technischen Rückstellungen und die Schwankungsreserven (BGE 143 V 321 E. 4.1 S. 328). Sodann umfasst auch nach dem allgemeinen Sprachgebrauch der Ausdruck "übriges Vermögen" nicht einzig "freie Mittel", sondern - soweit vorhanden - auch weitere Vermögenspositionen. In Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag wird demnach ausdrücklich und abschliessend aufgezählt, welche Mittel dem Abgangsbestand mitgegeben werden sollen. Dabei wird ebenso deutlich definiert, welche Vermögenswerte nicht zum zu teilenden "übrigen Vermögen" gehören, weshalb kein Raum für ein engeres Verständnis besteht. Mit anderen Worten orientieren sich die Ansprüche des Abgangsbestands gemäss Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag einzig an den "Vermögensarten", nicht aber an den Modalitäten für die Begleichung der Ansprüche. Eine vertragliche Bestimmung, die eine Abweichung vom Wortlaut sinnfällig macht, ist nicht ersichtlich und kann insbesondere nicht in der Anerkennungsklausel betreffend Stiftungsurkunde und Reglemente gemäss Ziff. 4 des Anschlussvertrags erblickt werden (vgl. E. 2.3), sofern die hier interessierende Vertragsabrede nicht (nachträglich) mit dem Erlass von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 kassiert wurde (dazu E. 4.3).
An diesem Ergebnis der Auslegung ändern die Vorbringen der Beschwerdegegnerin nichts. Wohl war im Zusammenhang mit Teilliquidationen zur Zeit des Vertragsabschlusses gesetzlich (in aArt. 23 Abs. 1 FZG) nur der Anspruch auf "freie Mittel" ausdrücklich geregelt, und die Begriffe "versicherungstechnische Rückstellungen" und "Wertschwankungsreserven" wurden erst mit der 1. BVG-Revision in Gesetz resp. Verordnung aufgenommen (vgl. E. 2.2). Wie die Pensionskasse selber ausführt und aus den Akten erhellt, hat sie bereits vor Vertragsschluss resp. vor 2001 Wertschwankungsreserven gebildet und in der Jahresrechnung ausgewiesen. Zudem war schon altrechtlich (vor der 1. BVG-Revision) eine den konkreten Verhältnissen angepasste Aufteilung des Vorsorgevermögens vorzunehmen (vgl. die in BGE 131 II 525 E. 4.2 S. 528 zitierten Fundstellen), das seit jeher auch die Wertschwankungsreserven umfasste (vgl. BGE 128 II 394 E. 6.3 S. 404). Im Übrigen ergibt sich aus der spezifischen Rechtsprechung von BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f. (vgl. dazu nachfolgende E. 4.4.1) nichts für die hier interessierende Auslegung nach dem Vertrauensprinzip: Da sie erst am 9. Juni 2005 erging, konnte sie den Parteien bei Abgabe ihrer Willenserklärungen nicht bekannt sein.
4.
4.1 Nachdem feststeht (E. 3.4), dass die Parteien des Anschlussvertrags unabhängig von der Art der zu übertragenden Mittel einen anteilmässigen Anspruch des Abgangsbestands auf Wertschwankungsreserven vereinbarten, ist zu prüfen, ob unter der Geltung von aArt. 27h BVV 2 überhaupt Spielraum für den Weiterbestand dieser vertraglichen Regelung vorhanden war.
4.2 Der Wortlaut einer Bestimmung bildet Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung (grammatikalisches Element). Ist er klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn", d.h. am Rechtssinn der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (BGE 145 V 289 E. 4 S. 295 f.; BGE 144 V 327 E. 3 S. 331; BGE 142 V 466 E. 3.2 S. 471; je mit Hinweisen).
4.3 Entgegen der Auffassung der Pensionskasse belässt die Bestimmung von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 den Vorsorgeeinrichtungen bei der Festlegung der Verteilkriterien für die Schwankungsreserven einen Ermessensspielraum (SABINA WILSON, Die Erstellung des Teilliquidationsreglements einer Vorsorgeeinrichtung und weitere Einzelfragen zur Durchführung einer Teilliquidation, 2016, S. 75 Rz. 235 und S. 89 Rz. 279 f., jeweils e contrario [bezüglich der altrechtlichen Regelung]; Mitteilungen Nr. 111 des BSV vom 6. April 2009 über die berufliche Vorsorge Rz. 684 S. 2). Der Wortlaut von aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 ist eindeutig: Er vermittelt nur, aber immerhin, einen Schutz des Abgangsbestands im Sinne eines Mindestanspruchs auf (anteilmässige) Wertschwankungsreserven, "soweit anlagetechnische Risiken mit übertragen werden" ("dans la mesure où les risques liés aux placements sont également transférés"; "sempre che i rischi legati agli investimenti siano parimenti trasferiti"). Dass die Mitgabe von Wertschwankungsreserven bei Barabgeltung der übrigen Ansprüche per se unzulässig sein soll, lässt sich weder dem Wortlaut von aArt. 27 BVV 2 noch der diesbezüglichen Entstehungsgeschichte entnehmen: Die (hier fragliche [aArt. 27 BVV 2]) Neuordnung der Teilliquidation bezweckte auch mit Blick auf das historische Auslegungselement in erster Linie, die Einhaltung von Mindestanforderungen zu gewährleisten (BBl 2000 2673 Ziff. 2.7.5.3; vgl. auch Mitteilungen Nr. 75 des BSV vom 2. Juli 2004 über die berufliche Vorsorge, Erläuterung zu aArt. 27h BVV 2).
Eine andere Frage ist, ob dieses Ergebnis - und damit auch die weitergehende anschlussvertragliche Regelung (vgl. E. 3.4) - vor dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 53d Abs. 1 BVG) standhalten.
4.4
4.4.1 Das Bundesgericht befasste sich in BGE 131 II 525 mit dem Anspruch des Abgangsbestands auf einen Anteil an den Wertschwankungsreserven. Dabei ging es um eine Teilliquidation mit Stichtag 31. Dezember 1999 (nicht publizierte E. 2.3 des entsprechenden Urteils 2A.451/2004 vom 9. Juni 2005), weshalb die mit der 1. BVG-Revision eingeführten Bestimmungen (vgl. vorangehende E. 2.1) nicht anwendbar waren. Anders als im hier zu beurteilenden Fall stand keine vertragliche oder reglementarische Grundlage für den geltend gemachten Anspruch zur Diskussion; die Betroffenen hatten sich lediglich auf das Gleichbehandlungsgebot und aArt. 27h Abs. 1 BVV 2 berufen. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass bei einer Barabgeltung der Ansprüche beim Fort- und Abgangsbestand ungleiche Verhältnisse hinsichtlich der unmittelbaren Anlagerisiken vorliegen, und somit in einem solchen Fall das Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt wird, wenn die abgebende Vorsorgeeinrichtung die Mitgabe von Schwankungsreserven verweigert. In einem obiter dictum hielt es zu aArt. 27h BVV 2 fest, dass die Bestimmung nur insoweit, als anlagetechnische Risiken übertragen werden, einen Anspruch auf Wertschwankungsreserven statuiert (BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f.).
4.4.2 Anders gesagt: Das Bundesgericht entschied, dass sich weder aus dem Gleichbehandlungsgebot noch aus aArt. 27h BVV 2 ein Anspruch des Abgangsbestandes auf einen Anteil an den Wertschwankungsreserven ableiten lässt, wenn die (übrigen) Ansprüche aus der Teilliquidation in bar abgegolten werden. Indessen kann BGE 131 II 525 E. 6 S. 531 f. (wie auch dem diese Rechtsprechung bestätigenden Urteil 2A.639/2005 vom 10. April 2006 E. 5.4, in: SVR 2007 BVG Nr. 25 S. 85) nicht entnommen werden, dass eine Teilung der Wertschwankungsreserven unabhängig von der Art der übertragenen Mittel, wie sie in Ziff. 10 Abs. 1 Anschlussvertrag vorgesehen ist, das Gleichbehandlungsgebot verletzt. Dass dies der Fall ist oder dadurch eine andere verfassungsmässige Schranke verletzt sein soll, macht die Pensionskasse nicht geltend (vgl. zur Begründungs- und Rügeobliegenheit der Beschwerdegegnerin Art. 42 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 III 115 E. 2 S. 116, BGE 140 III 86 E. 2 S. 89). Die aktuelle Fassung von Art. 27h Abs. 1 BVV 2 zielte denn auch nicht auf eine Neuregelung des vorliegend zu beurteilenden Sachverhalts. Vielmehr hat sie die Ausdehnung des (Mindest-)Anspruchs auf Wertschwankungsreserven zum Inhalt (vgl. Mitteilungen Nr. 111 des BSV vom 6. April 2009 über die berufliche Vorsorge Rz. 684 S. 2, 4, 6; vgl. auch STOCKER, a.a.O., S. 138 ff.).
5.
5.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in Bezug auf das Hauptbegehren begründet. Der Abgangsbestand hat Anspruch auf anteilmässige Wertschwankungsreserven. Dieser ist nicht zu verzinsen (BGE 144 V 369 E. 4.1.3 S. 372 f.). Die Beschwerdeführer begründen ihren Antrag auf Zins nicht.
Weder die BVSA noch die Vorinstanz haben sich mit der Bemessung des Anspruchs auf Wertschwankungsreserven und den damit zusammenhängenden Anträgen befasst. Die Sache ist in diesem Punkt an die Aufsichtsbehörde zurückzuweisen. Damit bleibt den Parteien diesbezüglich der Instanzenzug gewahrt.
5.2 Was die Kosten des Verwaltungsverfahrens anbelangt, so hat die Vorinstanz erwogen, diese hätten den Beschwerdeführern nicht vollständig, sondern lediglich im Umfang ihres Unterliegens auferlegt werden dürfen. Die Beschwerdeführer fechten diesen Punkt des vorinstanzlichen Entscheids nicht an, und das Rechtsbegehren der BVSA im Sinne einer Anschlussbeschwerde ist unzulässig (vgl. BGE 145 V 57 E. 10.2 S. 73 mit Hinweisen). Es bleibt dabei, dass die Verwaltung (auch) über die Kosten des Verwaltungsverfahrens neu zu befinden hat; dabei wird sie dem Ausgang dieses Verfahrens Rechnung tragen.
6. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.
7. Hinsichtlich der Prozesskosten gilt die Rückweisung der Sache zu neuem Entscheid praxisgemäss als volles Obsiegen (statt vieler: BGE 137 V 210 E. 7.1 S. 271; Urteil 9C_559/2019 vom 9. Dezember 2019 E. 7). Die Beschwerdegegnerin hat daher die Gerichtskosten zu tragen und den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auszurichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 BGG).
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de
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Art. 53d cpv. 1 LPP; art. 27h cpv. 1 OPP 2 nel suo tenore in vigore dal 1° gennaio 2005 al 31 maggio 2009; liquidazione parziale; diritto alle riserve di fluttuazione. Una clausola contrattuale (della convenzione d'affiliazione) che prevede una ripartizione delle riserve di fluttuazione in caso di liquidazione parziale (al 31 dicembre 2006) indipendentemente dal tipo di fondi trasferiti - dunque anche in caso di pagamento in contanti - non viola né il vecchio art. 27h OPP 2 né il principio della parità di trattamento (consid. 4.3 e 4.4).
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it
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-28%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 V 290
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146 V 290
Sachverhalt ab Seite 291
A. Ressortissante portugaise née en 1947, A., est arrivée en Suisse en septembre 2014, en provenance d'Allemagne où elle vivait depuis 1970. Elle s'est mariée en 2014 avec B. (né en 1951). Domiciliés à U., les époux B./A. n'exercent plus d'activité lucrative et bénéficient tous deux de rentes de vieillesse; celle de B. est allouée par l'assurance-vieillesse et survivants suisse, tandis que A. perçoit des rentes de vieillesse versées par les institutions "Versorgungswerk der Rechtsanwälte in Baden-Württemberg" et "Deutsche Rentenversicherung Bund - DRV".
Le 25 novembre 2014, l'Office cantonal neuchâtelois de l'assurance-maladie (ci-après: l'OCAM) a invité B. à lui indiquer si son épouse était déjà affiliée à une caisse-maladie pour l'assurance obligatoire des soins et à lui transmettre la police d'assurance dans le délai imparti; à défaut, A. se verrait affiliée d'office auprès de Philos Assurance Maladie SA dès le 1er septembre 2014. Le 16 janvier 2015, la prénommée a répondu à l'OCAM que Mutuel Assurance Maladie SA avait refusé sa demande d'adhésion, considérant qu'en tant que titulaire d'une rente provenant d'un Etat membre de l'Union européenne, elle était tenue de s'affilier auprès de la sécurité sociale du pays de provenance de son revenu. Après être intervenu auprès de Mutuel Assurance Maladie SA et avoir pris des renseignements auprès de l'Institution commune LAMal ainsi que de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP), l'OCAM a fait savoir à l'intéressée qu'en tant que "rentière allemande" et du fait qu'elle était toujours couverte par l'assurance-maladie SDK Süddeutsche Krankenversicherung (ci-après: SDK), elle ne pouvait pas être affiliée auprès d'une assurance-maladie au sens de la législation suisse.
Par décision du 16 janvier 2019, confirmée le 12 mars suivant sur opposition de A., l'OCAM l'a dispensée de l'obligation d'assurance au sens de la LAMal.
B. Saisi d'un recours de A., le Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, l'a rejeté par jugement du 5 août 2019.
C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. demande au Tribunal fédéral d'annuler le jugement cantonal, la décision sur opposition du 12 mars 2019 et la décision du 16 janvier 2019. Elle conclut à ce qu'il soit constaté qu'elle est soumise à l'obligation de s'assurer en Suisse pour les soins en cas de maladie et qu'elle a, en conséquence, droit de choisir une assurance-maladie suisse.
L'OCAM n'a pas souhaité s'exprimer sur le recours.
L'OFSP a été invité à se déterminer sur le recours ainsi que sur deux questions y relatives concernant l'interprétation des normes applicables. Après que les parties ont pris connaissance du préavis de l'autorité de surveillance, selon lequel elle se ralliait à l'interprétation de la juridiction cantonale, A. a confirmé ses conclusions, une dernière fois le 14 avril 2020.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le litige porte sur le bien-fondé de l'exception à l'obligation de s'assurer à l'assurance obligatoire des soins suisse prononcée par l'intimé à l'égard de la recourante et confirmée par la juridiction cantonale. Au regard du caractère transfrontalier des faits déterminants, il est incontesté que le litige doit être résolu à la lumière des dispositions de droit européen auquel renvoie l'annexe II de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), à savoir en particulier le Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RS 0.831.109.268.1; ci-après: règlement n° 883/2004) et son règlement d'exécution, le Règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RS 0.831.109. 268.11; ci-après: règlement n° 987/2009), applicables pour la Suisse dès le 1er avril 2012 (ATF 143 V 81 consid. 5 p. 86).
3.
3.1 Le titre II du règlement n° 883/2004 (art. 11 à 16) comprend des règles générales de conflit pour déterminer la législation applicable. L'art. 11 par. 1 du règlement n° 883/2004 pose le principe de l'unicité du droit applicable, selon lequel les personnes auxquelles le règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul Etat membre. Les personnes qui, comme la recourante, n'exercent pas d'activité lucrative salariée ou non salariée (ou ne réalisent pas les autres éventualités prévues par l'art. 11 par. 1 let. b à d du règlement), sont soumises à la législation du lieu de résidence (art. 11 par. 1 let. e du règlement n° 883/2004).
Les règles de caractère général qui figurent sous le titre II du règlement n° 883/2004 ne s'appliquent cependant que dans la mesure où les dispositions particulières aux différentes catégories de prestations qui constituent le titre III dudit règlement ("Dispositions particulières applicables aux différentes catégories de prestations" [art. 17 à 70]) n'y apportent pas une dérogation (arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes [CJCE; aujourd'hui Cour de justice de l'Union européenne, CJUE] du 14 octobre 2010 C-345/09 van Delft et autres, Rec. 2010 I-9879 point 47 [sur le règlement n° 1408/71, mais applicable en l'espèce; ATF 144 V 127 consid. 6.3.2.1 p. 136]).
3.2 Le titre III du règlement n° 883/2004 contient des règles de conflit pour des situations spéciales dans des branches particulières du système de la sécurité sociale, singulièrement, au chapitre 1 (art. 17 à 35) en ce qui concerne les prestations de maladie, de maternité et de paternité assimilées. La nature de règle de conflit ne découle pas toujours directement de la lettre de la disposition. A la différence du titre II, il s'agit de dispositions ponctuelles concernant une branche particulière de la sécurité sociale ou un domaine particulier du droit (ATF 146 V 152 consid. 4.2.2.1 p. 158 et la référence à FRANK SCHREIBER, in VO [EG] Nr. 883/2004, Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, Kommentar [cité: commentaire], 2012, n° 11 avant l'art. 11 du règlement n° 883/2004).
L'application des règles de conflit du règlement n° 883/2004, qui déterminent la législation applicable, est obligatoire pour les Etats membres. Elles forment un système de règles de conflit dont le caractère complet a pour effet de soustraire aux législateurs nationaux le pouvoir de déterminer l'étendue et les conditions d'application de leur législation nationale en la matière, quant aux personnes qui y sont soumises et quant au territoire à l'intérieur duquel les dispositions nationales produisent leurs effets (arrêt C-345/09 cité, points 51 s. et 56; ATF 146 V 152 consid. 4.2.3.1 p. 159 et la référence).
3.3
3.3.1 Aux art. 23 ss, le règlement n° 883/2004 prévoit des règles de coordination de droit communautaire dans le sens décrit ci-avant en ce qui concerne le droit aux prestations en nature en cas de maladie des titulaires de pension et des membres de leur famille (ATF 144 V 127 consid. 4.2.2.2 p. 131).
Selon l'art. 24 du règlement n° 883/2004, la personne qui perçoit une pension ou des pensions en vertu de la législation d'un ou de plusieurs Etats membres, et qui ne bénéficie pas des prestations en nature (en cas de maladie) selon la législation de l'Etat membre de résidence, a toutefois droit, pour elle-même et pour les membres de sa famille, à de telles prestations, pour autant qu'elle y aurait droit selon la législation de l'Etat membre ou d'au moins un des Etats membres auxquels il incombe de servir une pension, si elle résidait dans l'Etat membre concerné. Les prestations en nature sont servies pour le compte de l'institution visée au par. 2 par l'institution du lieu de résidence, comme si l'intéressé bénéficiait de la pension et des prestations en nature selon la législation de cet Etat membre (par. 1). Si le titulaire de pension a droit à des prestations en nature en vertu de la législation d'un seul Etat membre, la charge en incombe à l'institution compétente de cet Etat membre (par. 2 let. a).
3.3.2 L'art. 24 du règlement n° 883/2004 règle la situation dans laquelle les titulaires de la pension n'ont pas de droit originaire à des prestations en nature en cas de maladie dans l'Etat de résidence, faute d'un rapport suffisant avec le système des rentes de l'Etat de résidence. Lorsqu'une seule rente est perçue, la charge des prestations en cas de maladie incombe à l'institution compétente de l'Etat qui alloue la rente. Les rentiers ont alors un droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature à l'encontre de l'institution de l'Etat de résidence (ATF 144 V 127 consid. 4.2.2.2 p. 131 et la référence).
Même si cela ne découle pas directement de la lettre de la disposition, l'art. 24 par. 1 et par. 2 let. a du règlement n° 883/2004 comprend aussi une règle de conflit, qui prévoit une obligation de s'assurer à l'assurance-maladie avec obligation de cotiser dans l'Etat qui verse la rente. Il implique par ailleurs l'obligation pour la Suisse de fournir les prestations en nature de l'assurance-maladie à une personne titulaire d'une pension et aux membres de sa famille qui ont leur domicile en Suisse, même si ces personnes ne sont pas assurées en Suisse en raison de la perception d'une rente d'un autre Etat partie. La fourniture de prestations en Suisse relève cependant seulement de l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature. En vertu de l'art. 24 par. 2 let. a du règlement n° 883/2004, la charge des coûts incombe alors non pas à l'institution suisse du lieu de résidence, où sont fournies les prestations, mais à l'institution compétente de l'Etat membre qui verse la rente. Il découle de cette norme, qui règle la compétence pour la prise en charge des coûts, une obligation d'assurance à l'assurance-maladie dans l'Etat qui verse la rente avec l'obligation correspondante d'y cotiser (ATF 144 V 127 consid. 6.3.2 p. 135 ss).
3.3.3 Le législateur suisse, respectivement par délégation le Conseil fédéral, a pris en considération les art. 24 ss du règlement n° 883/2004 (ATF 144 V 127 consid. 4.2.4 p. 132). Il a édicté notamment l'art. 2 al. 1 let. e OAMal ([RS 832.102] en relation avec l'art. 3 al. 2 LAMal; révision de l'OAMal du 22 mai 2002 [RO 2002 1633]), qui prévoit une exception à la règle de l'art. 3 al. 1 LAMal, selon laquelle toute personne domiciliée en Suisse doit s'assurer pour les soins en cas de maladie dans les trois mois qui suivent sa prise de domicile. Selon la disposition de l'ordonnance, sont exceptées de l'obligation de s'assurer les personnes qui n'ont pas droit à une rente suisse, mais qui, en vertu de l'ALCP et de son annexe II ont droit à une rente d'un Etat membre de l'Union européenne (UE).
Selon les explications de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) sur la révision de l'OAMal du 22 mai 2002, comme la LAMal prévoit l'assujettissement obligatoire à l'assurance-maladie pour toutes les personnes domiciliées en Suisse mais que l'ALCP libère certaines d'entre elles de cette obligation, les dispositions de l'OAMal concernant les exceptions à l'obligation de s'assurer en Suisse (art. 2 al. 1 let. c à f OAMal) doivent être adaptées aux règles de coordination de la sécurité sociale figurant dans l'ALCP (et dans l'Accord AELE). Il s'agit notamment des personnes qui reçoivent une rente et sont soumises à l'obligation de s'assurer dans l'Etat membre de l'UE (ou de l'AELE) concerné (Lettre circulaire du 28 juin 2002 aux gouvernements cantonaux, aux services cantonaux responsables du contrôle de l'obligation de s'assurer et aux services cantonaux responsables de l'application de la réduction de primes [www.bag.admin.ch sous Assurance-maladie/Assureurs et surveillance/Circulaires et lettres d'information/Lettres d'information Affaires internationales/n° 27]).
4.
4.1 En application de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 et de la jurisprudence y relative rappelée ci-avant, la juridiction cantonale a considéré qu'en sa qualité de titulaire d'une rente du régime légal de prévoyance allemand géré par la "Deutsche Rentenversicherung Bund [DRV]", domiciliée en Suisse, la recourante n'avait pas la possibilité de s'affilier à l'assurance des soins obligatoire suisse. Le fait qu'elle n'était pas affiliée à une caisse d'assurance-maladie publique en Allemagne mais à une caisse d'assurance-maladie privée n'y changeait rien, le règlement n° 883/2004 n'opérant aucune distinction entre l'assurance-maladie publique et l'assurance-maladie privée et une telle différenciation n'ayant pas été effectuée dans la cause jugée par l' ATF 144 V 127, qui réglait une situation similaire. Selon les premiers juges, d'après l'art. 24 du règlement n° 883/2004, le rentier qui réside dans un autre Etat membre que celui qui lui sert sa rente ne pourrait prétendre de l'Etat de résidence la prise en charge temporaire que des prestations auxquelles il aurait droit dans l'Etat membre qui lui verse la rente s'il y résidait. En conclusion, une affiliation de la recourante à l'assurance-maladie obligatoire suisse était exclue, conformément à l'art. 2 al. 1 let. e OAMal.
4.2 Faisant valoir qu'elle ne peut pas être affiliée à une caisse-maladie publique allemande mais seulement à une caisse privée allemande ne prenant en charge que de façon limitée les coûts médicaux en Suisse, la recourante soutient qu'il y a une lacune de couverture d'assurance et que cette lacune ne saurait être admise. En particulier, comme l'avait indiqué l'OFSP au cours de la procédure administrative, les autorités suisses refuseraient d'intervenir si elle devait subir une hospitalisation en Suisse, de sorte qu'elle devrait prendre en charge des frais importants, au risque de se retrouver insolvable. Par ailleurs, la recourante conteste que l'exception de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal lui soit applicable, l'assurance(-maladie) privée dont elle bénéficie en Allemagne n'entrant pas dans le champ d'application de l'ALCP. Elle invoque également ne pas être une rentière allemande au sens de cet accord ou de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal, puisqu'elle n'a jamais cotisé au système légal de rente allemand.
5.
5.1 Il n'est pas contesté par les parties que la recourante est titulaire d'une rente de l'institution "Versorgungswerk der Rechtsanwälte in Baden-Württemberg", soit d'un système allemand de retraite et de prévoyance des membres de professions libérales, ainsi que d'une rente de la "Deutsche Rentenversicherung Bund - DRV".
5.2
5.2.1 En ce qui concerne le premier type de rentes, il y a lieu de relever que le système allemand d'assurance et de prévoyance ("Versicherungs- und Versorgungswerke") pour les indépendants ("Versorgungssysteme für Selbständige") est inclus dans le champ d'application matériel du règlement n° 883/2004 (Règlement [CE]n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 2005, JO L 117/1 du 4 mai 2005 [suppression de l'inscription relative à l'art. 1, point j et u du règlement, pour l'Allemagne, à l'annexe II aurèglement n° 1408/71];MAXIMILIAN FUCHS, in Kommentar zum Sozialrecht, 6e éd. 2019, n° 12 ad art. 1-91 du règlement n° 883/2004).
En particulier, l'Allemagne a indiqué que faisait partie des législations et régimes visés par l'art. 3 par. 1 du règlement n° 883/2004 (champ d'application matériel du règlement), en ce qui concerne les prestations de vieillesse, entre autres normes, la législation concernant les régimes de prévoyance des professions libérales ("berufsständische Versorgungseinrichtungen"), notamment des notaires et avocats (Déclaration de l'Allemagne en application de l'article 9 du règlement [CE] n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale pour l'année de référence se terminant au 31 décembre 2017, ec.europa.eu sous Commission européenne/Emploi, affaires sociales et inclusion/Politiques et activités/Bouger en Europe/Coordination de sécurité sociale dans l'Union européenne/Informations détaillées/ Documents officiels [consulté le 18 juin 2020]).
5.2.2 Quant à la rente perçue par la recourante de la part de la DRV, elle relève du régime de l'assurance retraite obligatoire ("Gesetzliche Rentenversicherung") au regard des indications qu'elle a données en procédure administrative, selon lesquelles le droit a cette rente résulte (aussi) du partage des droits à pension à la charge des droits de son (ex-)époux dans le cadre de leur divorce. En effet, le régime de l'assurance retraite obligatoire s'applique également aux personnes dont les droits sont fondés sur le partage des droits à pension ou sur le partage de rentes, en vertu du § 8 al. 1 du Livre VI du Code social allemand (Sozialgesetzbuch [SGB] Sechstes Buch [VI] - Gesetzliche Rentenversicherung, § 8 [1] qui prévoit: "Versichert sind auch Personen (...) für die aufgrund eines Versorgungsausgleichs oder eines Rentensplittings Rentenanwartschaften übertragen oder begründet sind"). Ce régime entre également dans le champ d'application de l'art. 3 du règlement n° 883/2004, comme le confirme la déclaration mentionnée précédemment ("Livre VI du code social - Assurance retraite obligatoire [Gesetzliche Rentenversicherung], 18.12.1989").
5.3 En conséquence, les rentes perçues par la recourante relèvent du champ d'application du règlement n° 883/2004, indépendamment du fait que l'une relève d'un système de retraite et de prévoyance pour les membres d'une profession libérale et que l'autre lui a été allouée sans qu'elle ait cotisé (directement) au régime de l'assurance retraite obligatoire. Aussi, la recourante doit-elle être considérée comme une personne qui "perçoit une pension" en vertu de la législation d'un Etat membre au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 (cf. aussi l'art. 1 let. w du règlement sur la définition du terme "pension") et une "personne qui a droit à une rente d'un Etat membre de l'Union européenne" au sens de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal.
6.
6.1
6.1.1 Dans la situation d'une personne qui perçoit une rente d'un Etat membre (ou Etat partie), alors qu'elle réside dans un autre Etat membre (ou Etat partie), la règle de conflit de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 détermine quelle institution doit fournir les prestations de maladie à titre d'entraide (institution du lieu de résidence) et quelle institution est tenue de prendre finalement (primairement) les prestations en charge (institution compétente de l'Etat auquel il incombe de servir la rente). Ce faisant, elle règle aussi à titre incident quelles dispositions légales sont applicables. La personne concernée - rentière sans droit (primaire) à des prestations de maladie dans l'Etat de résidence - est assurée selon la législation en cas de maladie de l'Etat membre qui verse la rente (statut de la prestation de rente ["Statut der Rentenleistung"]; art. 24 par. 2 let. a du règlement n° 883/2004).
Les prestations fournies à titre d'entraide le sont en vertu de la législation de l'Etat de résidence, comme si la personne concernée y était assurée pour le risque maladie. La norme en cause suppose donc l'existence d'un rapport d'assurance (dit primaire) entre la personne concernée et l'Etat membre qui sert la rente, avec pour corollaire l'obligation pour celui-ci de prendre définitivement en charge les prestations ainsi que le droit de percevoir des cotisations d'assurance (ROLF SCHULER, Die europarechtliche Koordinierung der Krankenversicherung bei Rentner, Die Sozialgerichtsbarkeit 47/2000 p. 525; cf. CONSTANZE JANDA, in Europäisches Sozialrecht, 7e éd. 2018, nos 1, 3 et 4 ad art. 24 du règlement n° 883/2004).
6.1.2 Selon la procédure prévue par l'art. 24 par. 1 du règlement n° 987/2009 - applicable en vertu de son par. 3 aux personnes visées à l'art. 24 du règlement n° 883/2004 (règlement de base) - aux fins de l'application de l'art. 24 du règlement de base, la personne assurée est tenue de se faire inscrire auprès de l'institution du lieu de résidence. Son droit aux prestations en nature dans l'Etat membre de résidence est attesté par un document délivré par l'institution compétente à la demande de la personne assurée ou de l'institution du lieu de résidence. Le document visé au par. 1 reste valable jusqu'à ce que l'institution compétente informe l'institution du lieu de résidence de son annulation (art. 24 par. 2, première phrase, du règlement n° 987/2009).
Selon les "Informations destinées aux personnes qui résident en Suisse et qui sont assurées légalement au sein d'un Etat de l'UE ou de l'AELE" (ci-après: Informations; pouvant être consultées sous www.kvg.org sous Particuliers/Assistance [consulté le 18 juin 2020]), les personnes affiliées au système d'assurance-maladie légal au sein d'un Etat de l'UE ou de l'AELE ont droit aux soins médicaux en cas de maladie, d'accident non professionnel ou de maternité lorsqu'elles résident en Suisse. L'Institution commune LAMal vérifie le droit aux prestations pour l'ensemble de la Suisse et coordonne le règlement des frais médicaux de même que la facturation qui s'ensuit à l'attention de l'assureur-maladie compétent à l'étranger. Elle procédera à l'inscription de la personne qui élit son lieu de résidence en Suisse et qui reste soumise à l'obligation de s'assurer pour les soins au sein de son Etat d'origine. Une attestation de droit valable délivrée par son assureur-maladie est nécessaire pour pouvoir procéder à son inscription (Informations, p. 2). Si l'inscription dans le but de pouvoir bénéficier de l'entraide en prestations devait être refusée pour l'une des raisons mentionnées - p. ex., exercice d'une activité lucrative en Suisse ou bénéfice d'une rente ou d'indemnités de chômage provenant de la Suisse -, l'autorité cantonale compétente en sera informée. Il revient aux cantons de veiller au respect de l'obligation de s'assurer pour les soins en Suisse (art. 6 LAMal). L'assureur-maladie sera informé de l'inscription ou de la non-inscription (Informations, p. 3).
6.2
6.2.1 Il ressort des constatations des premiers juges que la recourante est assurée en Allemagne auprès d'une caisse d'assurance-maladie privée, la SDK. Ces constatations doivent être complétées en ce qui concerne les démarches effectuées en procédure administrative en relation avec le droit à l'entraide en matière de prestations (consid. 1 non publié). Parmi les documents recueillis par l'intimé au cours de la procédure administrative, figure une lettre que lui avait adressée l'Institution commune LAMal le 9 février 2015, selon laquelle elle ne "travaillait" qu'avec des caisses-maladie légales ("nur mit gesetzlichen Krankenkassen"), dont la SDK ne faisait pas partie. L'intimé en a déduit que la recourante ne pouvait pas "bénéficier des accords bilatéraux" ni être affiliée auprès d'une assurance-maladie au sens de la LAMal; elle lui demandait de faire attester par la caisse-maladie allemande le "formulaire de contrôle d'équivalence". En réponse, la SDK a indiqué ne pas pouvoir attester une protection d'assurance équivalente à la LAMal. Interpellé par la recourante, l'OFSP lui a expliqué qu'en vertu de l'ALCP, comme elle bénéficiait d'une rente, elle devait s'assurer dans l'Etat qui la lui versait, mais qu'elle ne pouvait pas être enregistrée auprès de l'Institution commune LAMal, parce qu'elle disposait d'une assurance privée. La recourante a également fait parvenir à l'intimé un courrier de la "AOK - Die Gesundheitskasse Hochrhein-Bodensee" lui indiquant qu'elle ne pouvait pas être assurée à l'assurance-maladie allemande des rentiers ("Krankenversicherung der Rentner"), à défaut de périodes d'assurance suffisantes ("Vorversicherungszeit") et qu'elle restait assurée à l'assurance-maladie privée.
6.2.2 Dans le cadre de sa réponse au recours, l'OFSP a produit un courrier du Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Ministère allemand de l'emploi et des affaires sociales) relatif à la situation des ressortissants allemands qui sont domiciliés en Suisse mais perçoivent exclusivement une rente allemande. Il en ressort que ces personnes sont considérées, du point de vue de la règle de conflit de l'art. 24 du règlement n° 883/2004, comme devant être soumises à la législation allemande et qu'elles ont accès, selon les règles nationales, au système de l'assurance-maladie légale ("gesetzliche Krankenversicherung"), pour autant qu'elles ne doivent pas être rattachées à l'assurance-maladie privée. Lorsqu'un rentier ne réalise pas les conditions d'admission à l'assurance-maladie légale, il est alors assuré sur une base privée pour le risque de maladie. L'Allemagne a fait usage de la possibilité prévue par le droit communautaire permettant à l'assurance-maladie privée de se substituer à la couverture "maladie" fournie par le régime légal de sécurité sociale. L'assurance-maladie privée n'est alors pas coordonnée par les règlements n° 883/2004 et n° 987/2009, mais prise en considération pour le rattachement du point de vue de la règle de conflit. Par conséquent, les ressortissants allemands assurés auprès d'une assurance-maladie privée n'ont pas de droit dans le cadre de l'entraide en matière de prestations selon le règlement n° 883/2004. L'assurance-maladie privée en Allemagne ne connaît pas l'octroi de prestations en nature ("Sachleistungen"), mais les personnes concernées ont droit au remboursement des coûts du traitement médical de la part de leur assurance-maladie privée. En pratique, les prestations leur sont facturées directement au lieu d'être traitées entre les institutions chargées de l'assurance-maladie des deux Etats. Dans l'assurance-maladie privée allemande, une protection minimale est prévue par la loi, mais l'étendue des prestations garanties résulte de chaque contrat d'assurance particulier. Dans la mesure où certaines prestations dont le preneur d'assurance a besoin ne sont pas couvertes, il doit se les procurer par le biais d'assurances privées complémentaires correspondantes.
6.3
6.3.1 En tant que telle, la règle de conflit prévue par l'art. 24 du règlement n° 883/2004 n'impose pas d'admettre la recourante à l'assurance-maladie obligatoire suisse, puisqu'elle est rattachée à l'assurance-maladie allemande (privée) en raison de la titularité d'une rente versée par l'institution compétente allemande. La disposition de droit européen établit un lien entre la compétence pour servir les pensions et l'obligation d'assumer la charge des prestations en nature, cette obligation étant accessoire à une compétence effective en matière de pension (arrêt de la CJCE du 10 mai 2001 C-389/99 Rundgren, Rec. 2001 I-3760 point 47). En revanche, elle implique l'obligation de l'institution compétente suisse de servir à la recourante les prestations en nature pour le compte de l'institution allemande.
C'est le lieu de préciser que dans le système instauré par l'art. 24 du règlement n° 883/2004, l'objectif est de ne pas pénaliser les Etats membres dont la législation ouvre un droit aux prestations en nature sur le fondement de la seule résidence sur leur territoire, en attribuant la charge des prestations en nature à l'institution de l'Etat membre compétent en matière de pension; la règle a pour but d'éviter que cette charge ne soit supportée par l'Etat membre sur le territoire duquel réside l'intéressé, du seul fait qu'il y réside (arrêt de la CJCE du 10 mai 2001 C-389/99 Rundgren, Rec. 2001 I-3760 points 45 ss).
6.3.2 Il ressort tant des échanges de correspondance entre la recourante et les différentes institutions impliquées en procédure administrative que des explications fournies par le Ministère allemand compétent en procédure fédérale que la recourante n'est concrètement pas en mesure de bénéficier du droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature à l'encontre de l'institution de l'Etat de résidence prévu par l'art. 24 du règlement n° 883/2004.
6.3.2.1 Dans la mesure où la position des autorités allemandes repose sur la conception que le droit à l'entraide prévue pour les prestations en nature selon l'art. 24 du règlement n° 883/2004 n'est pas ouvert aux personnes couvertes par une assurance-maladie privée allemande, parce que celle-ci ne prévoit pas de prestations en nature (mais le remboursement des frais de traitement ["Anspruch auf die Erstattung der Kosten der Heilbehandlung"]) - la condition "pour autant qu'elle [la personne percevant une pension] y aurait droit selon la législation de l'Etat membre auquel il incombe de servir une pension" ne serait pas réalisée -, sa compatibilité avec le règlement n° 883/2004 paraît douteuse.
Selon l'art. 1 let. vbis point i du règlement n° 883/2004, "les termes 'prestations en nature' désignent aux fins du titre III, chapitre 1 (prestations de maladie, de maternité et de paternité assimilées), les prestations en nature prévues par la législation d'un Etat membre qui sont destinées à fournir, mettre à disposition, prendre en charge ou rembourser des soins de nature médicale et des produits et services annexes à ces soins, y compris les prestations en nature pour les soins de longue durée". Cette définition reprend les éléments dégagés par la jurisprudence de la CJCE selon laquelle la notion de "prestations en nature" n'exclut pas des prestations consistant en des paiements effectués par l'institution débitrice, notamment sous la forme de prises en charge ou de remboursements de frais (arrêt de la CJCE du 5 mars 1998 C-160/96 Molenaar, Rec. 1998 I-880 point 31). Par conséquent, il n'apparaît pas déterminant, pour qualifier une prestation de "prestation en nature" au sens du règlement n° 883/2004, que les soins ou le traitement soient fournis selon le principe de l'allocation d'une prestation en nature ("Sachleistungsprinzip") ou celui du remboursement des coûts ("Kostenerstattungsprinzip") (KAHIL-WOLFF, in Europäisches Sozialrecht, 7e éd. 2018, n° 37 ad art. 1 du règlement n° 883/2004; FRANK SCHREIBER, in Kasseler Kommentar, Versicherungsrecht, Verordnung [EG] Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, 2019, n° 23 ad art. 17). Le fait que le principe du remboursement des coûts prévaut en principe dans le cadre de l'assurance-maladie privée en Allemagne ne s'oppose dès lors pas au droit de la personne concernée à des prestations en nature au sens du règlement n° 883/2004 (arrêt du Landessozialgericht München du 23 avril 2018 L 4 KR 58/15 consid. 40, www.gesetze-bayern.de [consulté le 18 juin 2020]), selon lequel depuis le 1er janvier 2009, l'assurance-maladie privée allemande doit être considérée comme une branche de la sécurité sociale au sens de l'art. 3 par. 1 let. a du règlement n° 883/2004, au moins dans la mesure où les contrats d'assurance conclus avec les institutions d'assurance-maladie privées couvrent la protection de base de l'assurance-maladie (["Basiskrankenversicherungsschutz"], consid. 49; du même avis,EBERHARD EICHENHOFER, Unterliegen die den Basistarif anbietenden Träger der privaten Krankenversicherung dem Europäischen koordinierenden Sozialrecht?, Medizinrecht [MedR] 28/2010 p. 298 ss; FRANK SCHREIBER, commentaire, op. cit., n° 12 des remarques préliminaires ad art. 17).
Il paraît ainsi contraire au système de coordination des prestations de maladie prévu par l'art. 24 du règlement n° 883/2004 de considérer qu'il existe un rapport d'assurance dit primaire entre la personne concernée et l'Allemagne mais de ne pas admettre, pour corollaire, le droit de la personne assurée à l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations prévues et l'obligation de cet Etat de prendre définitivement en charge les prestations fournies dans l'Etat membre de résidence dans le cadre de cette entraide.
6.3.2.2 C'est le lieu de préciser que la présente cause met en évidence que certaines des considérations du Tribunal fédéral publiées à l' ATF 144 V 127 (auquel se sont référés les premiers juges) doivent être complétées. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral avait retenu de manière générale en relation avec l'art. 2 al. 1 let. e (et f) OAMal qu'aucune différence n'était effectuée selon que l'assurance-maladie d'un rentier percevant une pension allemande relevait de l'assurance légale ou privée allemande, en reprenant également les explications données alors par l'OFSP selon lesquelles, en pratique, les autorités et institutions compétentes allemandes prenaient en considération aussi l'assurance-maladie légale volontaire et privée sous l'angle des règles de conflit (ATF 144 V 127 consid. 6.2.2 p. 134 et consid. 6.3.2.3 p. 137). Le présent cas révèle que les autorités allemandes ne font pas de différence entre l'assurance-maladie légale et l'assurance-maladie privée en ce qui concerne le rattachement du point de vue de la règle de conflit, mais bien en ce qui concerne la coordination effective des prestations en nature au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004.
6.3.3 Concrètement le défaut de mise en oeuvre des règles sur l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 a pour effet que la recourante est tenue de payer directement les traitements médicaux aux fournisseurs de prestations en Suisse - dont elle peut obtenir le remboursement de la part de la SDK selon les conditions contractuelles -, comme l'a relevé le Ministère allemand impliqué (consid. 6.2.2 supra). Il conduit cependant aussi à ce qu'elle ne puisse pas bénéficier des prestations de l'assurance-maladie suisse comme si elle y était assurée pour le risque maladie (consid. 6.2.1 supra), ce qui implique notamment que les fournisseurs de prestations suisses ne sont pas liés par la protection tarifaire prévue dans l'assurance-maladie obligatoire, comme le souligne l'OFSP dans sa prise de position. A ce sujet, la SDK a attesté que la protection d'assurance qu'elle offrait n'était pas équivalente à celle couverte par la LAMal, la prise en charge étant, en particulier, limitée par la réglementation officielle des tarifs des médecins et médecins-dentistes en vigueur en Allemagne.
6.3.4 Dans ces circonstances, il y a lieu de reconnaître, avec la recourante, que la situation est insatisfaisante pour elle, même si le risque d'insolvabilité invoqué n'est pas étayé (et qu'il existe en Suisse différents mécanismes d'assurance et d'assistance destinés à la couverture des besoins vitaux).
Ce nonobstant, le fait qu'elle n'est pas en mesure de bénéficier du droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations prévu par le droit européen ne résulte pas d'une violation, par les autorités administratives et judiciaires suisses, des normes de coordination européenne ou du droit suisse (consid. 6.3.1). A l'inverse, l'exemption de l'assurance-maladie suisse décidée par l'intimé repose sur une application correcte des règles de conflit du règlement n° 883/2004, qui sont obligatoires pour les Etats parties (consid. 3.2 supra) et conforme à la règle d'exécution correspondante prévue par le droit national. Ne pas admettre l'exemption reviendrait dès lors à contrevenir au système de coordination auquel a adhéré la Suisse avec la ratification de l'ALCP. Cela conduirait à imposer aux institutions de l'Etat dont la personne concernée est, précisément, exemptée de l'assurance-maladie, d'assumer entièrement les conséquences de ce risque, en lui faisant supporter l'absence effective de coordination des prestations de l'assurance-maladie, qui n'est pas reconnue par l'Etat compétent pour ladite assurance. La conséquence en serait en quelque sorte de créer une assurance-maladie subsidiaire dans l'Etat de résidence, en faveur d'une personne pour laquelle l'Etat compétent ne met pas en oeuvre l'entraide prévue. Une telle subsidiarité ne relève pas de la coordination européenne et n'est dès lors pas admissible.
En l'absence de tout mécanisme de coopération judiciaire entre la Suisse et l'Union européenne, sous la forme notamment d'un renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne, l'interprétation retenue par la Cour de céans n'a pas vocation à modifier la situation de la recourante à l'égard des institutions allemandes compétentes. Il n'apparaît pas non plus qu'une règle d'exécution de droit européen viserait la présente constellation et permettrait l'intervention concrète d'une institution ou autorité suisses; il ne s'agit en particulier pas d'une situation dans laquelle les institutions ou les autorités de deux Etats membres auraient un avis divergent sur la législation applicable (cf. art. 6 du règlement n° 987/2009). Aussi, il apparaît seul envisageable d'inviter la recourante à s'adresser (à nouveau) à l'institution compétente allemande pour qu'elle se prononce sur son droit à l'attestation prévue à l'art. 24 par. 1 du règlement n° 987/2009 (consid. 6.1.2 supra), de manière à ce qu'elle puisse, le cas échéant, faire examiner un éventuel refus par les autorités judiciaires allemandes compétentes.
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Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit; Art. 3 Abs. 1 und 2 KVG; Art. 2 Abs. 1 lit. e KVV; internationale Sachleistungsaushilfe eines in der Schweiz wohnhaften Bezügers einer Altersrente eines EU-Mitgliedstaates. Ein in der Schweiz wohnhafter und einem deutschen Krankenversicherer angeschlossener EU-Staatsangehöriger, der eine deutsche Altersrente bezieht, muss in der Schweiz nicht krankenpflegeversichert sein. Der Umstand, dass er keinen Anspruch auf Sachleistungsaushilfe hat, weil sich der im Sinne von Art. 24 der Verordnung Nr. 883/2004 zuständige (deutsche) Träger weigert, die erforderliche Bescheinigung auszustellen, rechtfertigt keine solche Unterstellung (E. 6.3).
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-290%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 V 290
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146 V 290
Sachverhalt ab Seite 291
A. Ressortissante portugaise née en 1947, A., est arrivée en Suisse en septembre 2014, en provenance d'Allemagne où elle vivait depuis 1970. Elle s'est mariée en 2014 avec B. (né en 1951). Domiciliés à U., les époux B./A. n'exercent plus d'activité lucrative et bénéficient tous deux de rentes de vieillesse; celle de B. est allouée par l'assurance-vieillesse et survivants suisse, tandis que A. perçoit des rentes de vieillesse versées par les institutions "Versorgungswerk der Rechtsanwälte in Baden-Württemberg" et "Deutsche Rentenversicherung Bund - DRV".
Le 25 novembre 2014, l'Office cantonal neuchâtelois de l'assurance-maladie (ci-après: l'OCAM) a invité B. à lui indiquer si son épouse était déjà affiliée à une caisse-maladie pour l'assurance obligatoire des soins et à lui transmettre la police d'assurance dans le délai imparti; à défaut, A. se verrait affiliée d'office auprès de Philos Assurance Maladie SA dès le 1er septembre 2014. Le 16 janvier 2015, la prénommée a répondu à l'OCAM que Mutuel Assurance Maladie SA avait refusé sa demande d'adhésion, considérant qu'en tant que titulaire d'une rente provenant d'un Etat membre de l'Union européenne, elle était tenue de s'affilier auprès de la sécurité sociale du pays de provenance de son revenu. Après être intervenu auprès de Mutuel Assurance Maladie SA et avoir pris des renseignements auprès de l'Institution commune LAMal ainsi que de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP), l'OCAM a fait savoir à l'intéressée qu'en tant que "rentière allemande" et du fait qu'elle était toujours couverte par l'assurance-maladie SDK Süddeutsche Krankenversicherung (ci-après: SDK), elle ne pouvait pas être affiliée auprès d'une assurance-maladie au sens de la législation suisse.
Par décision du 16 janvier 2019, confirmée le 12 mars suivant sur opposition de A., l'OCAM l'a dispensée de l'obligation d'assurance au sens de la LAMal.
B. Saisi d'un recours de A., le Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, l'a rejeté par jugement du 5 août 2019.
C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. demande au Tribunal fédéral d'annuler le jugement cantonal, la décision sur opposition du 12 mars 2019 et la décision du 16 janvier 2019. Elle conclut à ce qu'il soit constaté qu'elle est soumise à l'obligation de s'assurer en Suisse pour les soins en cas de maladie et qu'elle a, en conséquence, droit de choisir une assurance-maladie suisse.
L'OCAM n'a pas souhaité s'exprimer sur le recours.
L'OFSP a été invité à se déterminer sur le recours ainsi que sur deux questions y relatives concernant l'interprétation des normes applicables. Après que les parties ont pris connaissance du préavis de l'autorité de surveillance, selon lequel elle se ralliait à l'interprétation de la juridiction cantonale, A. a confirmé ses conclusions, une dernière fois le 14 avril 2020.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le litige porte sur le bien-fondé de l'exception à l'obligation de s'assurer à l'assurance obligatoire des soins suisse prononcée par l'intimé à l'égard de la recourante et confirmée par la juridiction cantonale. Au regard du caractère transfrontalier des faits déterminants, il est incontesté que le litige doit être résolu à la lumière des dispositions de droit européen auquel renvoie l'annexe II de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), à savoir en particulier le Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RS 0.831.109.268.1; ci-après: règlement n° 883/2004) et son règlement d'exécution, le Règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RS 0.831.109. 268.11; ci-après: règlement n° 987/2009), applicables pour la Suisse dès le 1er avril 2012 (ATF 143 V 81 consid. 5 p. 86).
3.
3.1 Le titre II du règlement n° 883/2004 (art. 11 à 16) comprend des règles générales de conflit pour déterminer la législation applicable. L'art. 11 par. 1 du règlement n° 883/2004 pose le principe de l'unicité du droit applicable, selon lequel les personnes auxquelles le règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul Etat membre. Les personnes qui, comme la recourante, n'exercent pas d'activité lucrative salariée ou non salariée (ou ne réalisent pas les autres éventualités prévues par l'art. 11 par. 1 let. b à d du règlement), sont soumises à la législation du lieu de résidence (art. 11 par. 1 let. e du règlement n° 883/2004).
Les règles de caractère général qui figurent sous le titre II du règlement n° 883/2004 ne s'appliquent cependant que dans la mesure où les dispositions particulières aux différentes catégories de prestations qui constituent le titre III dudit règlement ("Dispositions particulières applicables aux différentes catégories de prestations" [art. 17 à 70]) n'y apportent pas une dérogation (arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes [CJCE; aujourd'hui Cour de justice de l'Union européenne, CJUE] du 14 octobre 2010 C-345/09 van Delft et autres, Rec. 2010 I-9879 point 47 [sur le règlement n° 1408/71, mais applicable en l'espèce; ATF 144 V 127 consid. 6.3.2.1 p. 136]).
3.2 Le titre III du règlement n° 883/2004 contient des règles de conflit pour des situations spéciales dans des branches particulières du système de la sécurité sociale, singulièrement, au chapitre 1 (art. 17 à 35) en ce qui concerne les prestations de maladie, de maternité et de paternité assimilées. La nature de règle de conflit ne découle pas toujours directement de la lettre de la disposition. A la différence du titre II, il s'agit de dispositions ponctuelles concernant une branche particulière de la sécurité sociale ou un domaine particulier du droit (ATF 146 V 152 consid. 4.2.2.1 p. 158 et la référence à FRANK SCHREIBER, in VO [EG] Nr. 883/2004, Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, Kommentar [cité: commentaire], 2012, n° 11 avant l'art. 11 du règlement n° 883/2004).
L'application des règles de conflit du règlement n° 883/2004, qui déterminent la législation applicable, est obligatoire pour les Etats membres. Elles forment un système de règles de conflit dont le caractère complet a pour effet de soustraire aux législateurs nationaux le pouvoir de déterminer l'étendue et les conditions d'application de leur législation nationale en la matière, quant aux personnes qui y sont soumises et quant au territoire à l'intérieur duquel les dispositions nationales produisent leurs effets (arrêt C-345/09 cité, points 51 s. et 56; ATF 146 V 152 consid. 4.2.3.1 p. 159 et la référence).
3.3
3.3.1 Aux art. 23 ss, le règlement n° 883/2004 prévoit des règles de coordination de droit communautaire dans le sens décrit ci-avant en ce qui concerne le droit aux prestations en nature en cas de maladie des titulaires de pension et des membres de leur famille (ATF 144 V 127 consid. 4.2.2.2 p. 131).
Selon l'art. 24 du règlement n° 883/2004, la personne qui perçoit une pension ou des pensions en vertu de la législation d'un ou de plusieurs Etats membres, et qui ne bénéficie pas des prestations en nature (en cas de maladie) selon la législation de l'Etat membre de résidence, a toutefois droit, pour elle-même et pour les membres de sa famille, à de telles prestations, pour autant qu'elle y aurait droit selon la législation de l'Etat membre ou d'au moins un des Etats membres auxquels il incombe de servir une pension, si elle résidait dans l'Etat membre concerné. Les prestations en nature sont servies pour le compte de l'institution visée au par. 2 par l'institution du lieu de résidence, comme si l'intéressé bénéficiait de la pension et des prestations en nature selon la législation de cet Etat membre (par. 1). Si le titulaire de pension a droit à des prestations en nature en vertu de la législation d'un seul Etat membre, la charge en incombe à l'institution compétente de cet Etat membre (par. 2 let. a).
3.3.2 L'art. 24 du règlement n° 883/2004 règle la situation dans laquelle les titulaires de la pension n'ont pas de droit originaire à des prestations en nature en cas de maladie dans l'Etat de résidence, faute d'un rapport suffisant avec le système des rentes de l'Etat de résidence. Lorsqu'une seule rente est perçue, la charge des prestations en cas de maladie incombe à l'institution compétente de l'Etat qui alloue la rente. Les rentiers ont alors un droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature à l'encontre de l'institution de l'Etat de résidence (ATF 144 V 127 consid. 4.2.2.2 p. 131 et la référence).
Même si cela ne découle pas directement de la lettre de la disposition, l'art. 24 par. 1 et par. 2 let. a du règlement n° 883/2004 comprend aussi une règle de conflit, qui prévoit une obligation de s'assurer à l'assurance-maladie avec obligation de cotiser dans l'Etat qui verse la rente. Il implique par ailleurs l'obligation pour la Suisse de fournir les prestations en nature de l'assurance-maladie à une personne titulaire d'une pension et aux membres de sa famille qui ont leur domicile en Suisse, même si ces personnes ne sont pas assurées en Suisse en raison de la perception d'une rente d'un autre Etat partie. La fourniture de prestations en Suisse relève cependant seulement de l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature. En vertu de l'art. 24 par. 2 let. a du règlement n° 883/2004, la charge des coûts incombe alors non pas à l'institution suisse du lieu de résidence, où sont fournies les prestations, mais à l'institution compétente de l'Etat membre qui verse la rente. Il découle de cette norme, qui règle la compétence pour la prise en charge des coûts, une obligation d'assurance à l'assurance-maladie dans l'Etat qui verse la rente avec l'obligation correspondante d'y cotiser (ATF 144 V 127 consid. 6.3.2 p. 135 ss).
3.3.3 Le législateur suisse, respectivement par délégation le Conseil fédéral, a pris en considération les art. 24 ss du règlement n° 883/2004 (ATF 144 V 127 consid. 4.2.4 p. 132). Il a édicté notamment l'art. 2 al. 1 let. e OAMal ([RS 832.102] en relation avec l'art. 3 al. 2 LAMal; révision de l'OAMal du 22 mai 2002 [RO 2002 1633]), qui prévoit une exception à la règle de l'art. 3 al. 1 LAMal, selon laquelle toute personne domiciliée en Suisse doit s'assurer pour les soins en cas de maladie dans les trois mois qui suivent sa prise de domicile. Selon la disposition de l'ordonnance, sont exceptées de l'obligation de s'assurer les personnes qui n'ont pas droit à une rente suisse, mais qui, en vertu de l'ALCP et de son annexe II ont droit à une rente d'un Etat membre de l'Union européenne (UE).
Selon les explications de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) sur la révision de l'OAMal du 22 mai 2002, comme la LAMal prévoit l'assujettissement obligatoire à l'assurance-maladie pour toutes les personnes domiciliées en Suisse mais que l'ALCP libère certaines d'entre elles de cette obligation, les dispositions de l'OAMal concernant les exceptions à l'obligation de s'assurer en Suisse (art. 2 al. 1 let. c à f OAMal) doivent être adaptées aux règles de coordination de la sécurité sociale figurant dans l'ALCP (et dans l'Accord AELE). Il s'agit notamment des personnes qui reçoivent une rente et sont soumises à l'obligation de s'assurer dans l'Etat membre de l'UE (ou de l'AELE) concerné (Lettre circulaire du 28 juin 2002 aux gouvernements cantonaux, aux services cantonaux responsables du contrôle de l'obligation de s'assurer et aux services cantonaux responsables de l'application de la réduction de primes [www.bag.admin.ch sous Assurance-maladie/Assureurs et surveillance/Circulaires et lettres d'information/Lettres d'information Affaires internationales/n° 27]).
4.
4.1 En application de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 et de la jurisprudence y relative rappelée ci-avant, la juridiction cantonale a considéré qu'en sa qualité de titulaire d'une rente du régime légal de prévoyance allemand géré par la "Deutsche Rentenversicherung Bund [DRV]", domiciliée en Suisse, la recourante n'avait pas la possibilité de s'affilier à l'assurance des soins obligatoire suisse. Le fait qu'elle n'était pas affiliée à une caisse d'assurance-maladie publique en Allemagne mais à une caisse d'assurance-maladie privée n'y changeait rien, le règlement n° 883/2004 n'opérant aucune distinction entre l'assurance-maladie publique et l'assurance-maladie privée et une telle différenciation n'ayant pas été effectuée dans la cause jugée par l' ATF 144 V 127, qui réglait une situation similaire. Selon les premiers juges, d'après l'art. 24 du règlement n° 883/2004, le rentier qui réside dans un autre Etat membre que celui qui lui sert sa rente ne pourrait prétendre de l'Etat de résidence la prise en charge temporaire que des prestations auxquelles il aurait droit dans l'Etat membre qui lui verse la rente s'il y résidait. En conclusion, une affiliation de la recourante à l'assurance-maladie obligatoire suisse était exclue, conformément à l'art. 2 al. 1 let. e OAMal.
4.2 Faisant valoir qu'elle ne peut pas être affiliée à une caisse-maladie publique allemande mais seulement à une caisse privée allemande ne prenant en charge que de façon limitée les coûts médicaux en Suisse, la recourante soutient qu'il y a une lacune de couverture d'assurance et que cette lacune ne saurait être admise. En particulier, comme l'avait indiqué l'OFSP au cours de la procédure administrative, les autorités suisses refuseraient d'intervenir si elle devait subir une hospitalisation en Suisse, de sorte qu'elle devrait prendre en charge des frais importants, au risque de se retrouver insolvable. Par ailleurs, la recourante conteste que l'exception de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal lui soit applicable, l'assurance(-maladie) privée dont elle bénéficie en Allemagne n'entrant pas dans le champ d'application de l'ALCP. Elle invoque également ne pas être une rentière allemande au sens de cet accord ou de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal, puisqu'elle n'a jamais cotisé au système légal de rente allemand.
5.
5.1 Il n'est pas contesté par les parties que la recourante est titulaire d'une rente de l'institution "Versorgungswerk der Rechtsanwälte in Baden-Württemberg", soit d'un système allemand de retraite et de prévoyance des membres de professions libérales, ainsi que d'une rente de la "Deutsche Rentenversicherung Bund - DRV".
5.2
5.2.1 En ce qui concerne le premier type de rentes, il y a lieu de relever que le système allemand d'assurance et de prévoyance ("Versicherungs- und Versorgungswerke") pour les indépendants ("Versorgungssysteme für Selbständige") est inclus dans le champ d'application matériel du règlement n° 883/2004 (Règlement [CE]n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 2005, JO L 117/1 du 4 mai 2005 [suppression de l'inscription relative à l'art. 1, point j et u du règlement, pour l'Allemagne, à l'annexe II aurèglement n° 1408/71];MAXIMILIAN FUCHS, in Kommentar zum Sozialrecht, 6e éd. 2019, n° 12 ad art. 1-91 du règlement n° 883/2004).
En particulier, l'Allemagne a indiqué que faisait partie des législations et régimes visés par l'art. 3 par. 1 du règlement n° 883/2004 (champ d'application matériel du règlement), en ce qui concerne les prestations de vieillesse, entre autres normes, la législation concernant les régimes de prévoyance des professions libérales ("berufsständische Versorgungseinrichtungen"), notamment des notaires et avocats (Déclaration de l'Allemagne en application de l'article 9 du règlement [CE] n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale pour l'année de référence se terminant au 31 décembre 2017, ec.europa.eu sous Commission européenne/Emploi, affaires sociales et inclusion/Politiques et activités/Bouger en Europe/Coordination de sécurité sociale dans l'Union européenne/Informations détaillées/ Documents officiels [consulté le 18 juin 2020]).
5.2.2 Quant à la rente perçue par la recourante de la part de la DRV, elle relève du régime de l'assurance retraite obligatoire ("Gesetzliche Rentenversicherung") au regard des indications qu'elle a données en procédure administrative, selon lesquelles le droit a cette rente résulte (aussi) du partage des droits à pension à la charge des droits de son (ex-)époux dans le cadre de leur divorce. En effet, le régime de l'assurance retraite obligatoire s'applique également aux personnes dont les droits sont fondés sur le partage des droits à pension ou sur le partage de rentes, en vertu du § 8 al. 1 du Livre VI du Code social allemand (Sozialgesetzbuch [SGB] Sechstes Buch [VI] - Gesetzliche Rentenversicherung, § 8 [1] qui prévoit: "Versichert sind auch Personen (...) für die aufgrund eines Versorgungsausgleichs oder eines Rentensplittings Rentenanwartschaften übertragen oder begründet sind"). Ce régime entre également dans le champ d'application de l'art. 3 du règlement n° 883/2004, comme le confirme la déclaration mentionnée précédemment ("Livre VI du code social - Assurance retraite obligatoire [Gesetzliche Rentenversicherung], 18.12.1989").
5.3 En conséquence, les rentes perçues par la recourante relèvent du champ d'application du règlement n° 883/2004, indépendamment du fait que l'une relève d'un système de retraite et de prévoyance pour les membres d'une profession libérale et que l'autre lui a été allouée sans qu'elle ait cotisé (directement) au régime de l'assurance retraite obligatoire. Aussi, la recourante doit-elle être considérée comme une personne qui "perçoit une pension" en vertu de la législation d'un Etat membre au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 (cf. aussi l'art. 1 let. w du règlement sur la définition du terme "pension") et une "personne qui a droit à une rente d'un Etat membre de l'Union européenne" au sens de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal.
6.
6.1
6.1.1 Dans la situation d'une personne qui perçoit une rente d'un Etat membre (ou Etat partie), alors qu'elle réside dans un autre Etat membre (ou Etat partie), la règle de conflit de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 détermine quelle institution doit fournir les prestations de maladie à titre d'entraide (institution du lieu de résidence) et quelle institution est tenue de prendre finalement (primairement) les prestations en charge (institution compétente de l'Etat auquel il incombe de servir la rente). Ce faisant, elle règle aussi à titre incident quelles dispositions légales sont applicables. La personne concernée - rentière sans droit (primaire) à des prestations de maladie dans l'Etat de résidence - est assurée selon la législation en cas de maladie de l'Etat membre qui verse la rente (statut de la prestation de rente ["Statut der Rentenleistung"]; art. 24 par. 2 let. a du règlement n° 883/2004).
Les prestations fournies à titre d'entraide le sont en vertu de la législation de l'Etat de résidence, comme si la personne concernée y était assurée pour le risque maladie. La norme en cause suppose donc l'existence d'un rapport d'assurance (dit primaire) entre la personne concernée et l'Etat membre qui sert la rente, avec pour corollaire l'obligation pour celui-ci de prendre définitivement en charge les prestations ainsi que le droit de percevoir des cotisations d'assurance (ROLF SCHULER, Die europarechtliche Koordinierung der Krankenversicherung bei Rentner, Die Sozialgerichtsbarkeit 47/2000 p. 525; cf. CONSTANZE JANDA, in Europäisches Sozialrecht, 7e éd. 2018, nos 1, 3 et 4 ad art. 24 du règlement n° 883/2004).
6.1.2 Selon la procédure prévue par l'art. 24 par. 1 du règlement n° 987/2009 - applicable en vertu de son par. 3 aux personnes visées à l'art. 24 du règlement n° 883/2004 (règlement de base) - aux fins de l'application de l'art. 24 du règlement de base, la personne assurée est tenue de se faire inscrire auprès de l'institution du lieu de résidence. Son droit aux prestations en nature dans l'Etat membre de résidence est attesté par un document délivré par l'institution compétente à la demande de la personne assurée ou de l'institution du lieu de résidence. Le document visé au par. 1 reste valable jusqu'à ce que l'institution compétente informe l'institution du lieu de résidence de son annulation (art. 24 par. 2, première phrase, du règlement n° 987/2009).
Selon les "Informations destinées aux personnes qui résident en Suisse et qui sont assurées légalement au sein d'un Etat de l'UE ou de l'AELE" (ci-après: Informations; pouvant être consultées sous www.kvg.org sous Particuliers/Assistance [consulté le 18 juin 2020]), les personnes affiliées au système d'assurance-maladie légal au sein d'un Etat de l'UE ou de l'AELE ont droit aux soins médicaux en cas de maladie, d'accident non professionnel ou de maternité lorsqu'elles résident en Suisse. L'Institution commune LAMal vérifie le droit aux prestations pour l'ensemble de la Suisse et coordonne le règlement des frais médicaux de même que la facturation qui s'ensuit à l'attention de l'assureur-maladie compétent à l'étranger. Elle procédera à l'inscription de la personne qui élit son lieu de résidence en Suisse et qui reste soumise à l'obligation de s'assurer pour les soins au sein de son Etat d'origine. Une attestation de droit valable délivrée par son assureur-maladie est nécessaire pour pouvoir procéder à son inscription (Informations, p. 2). Si l'inscription dans le but de pouvoir bénéficier de l'entraide en prestations devait être refusée pour l'une des raisons mentionnées - p. ex., exercice d'une activité lucrative en Suisse ou bénéfice d'une rente ou d'indemnités de chômage provenant de la Suisse -, l'autorité cantonale compétente en sera informée. Il revient aux cantons de veiller au respect de l'obligation de s'assurer pour les soins en Suisse (art. 6 LAMal). L'assureur-maladie sera informé de l'inscription ou de la non-inscription (Informations, p. 3).
6.2
6.2.1 Il ressort des constatations des premiers juges que la recourante est assurée en Allemagne auprès d'une caisse d'assurance-maladie privée, la SDK. Ces constatations doivent être complétées en ce qui concerne les démarches effectuées en procédure administrative en relation avec le droit à l'entraide en matière de prestations (consid. 1 non publié). Parmi les documents recueillis par l'intimé au cours de la procédure administrative, figure une lettre que lui avait adressée l'Institution commune LAMal le 9 février 2015, selon laquelle elle ne "travaillait" qu'avec des caisses-maladie légales ("nur mit gesetzlichen Krankenkassen"), dont la SDK ne faisait pas partie. L'intimé en a déduit que la recourante ne pouvait pas "bénéficier des accords bilatéraux" ni être affiliée auprès d'une assurance-maladie au sens de la LAMal; elle lui demandait de faire attester par la caisse-maladie allemande le "formulaire de contrôle d'équivalence". En réponse, la SDK a indiqué ne pas pouvoir attester une protection d'assurance équivalente à la LAMal. Interpellé par la recourante, l'OFSP lui a expliqué qu'en vertu de l'ALCP, comme elle bénéficiait d'une rente, elle devait s'assurer dans l'Etat qui la lui versait, mais qu'elle ne pouvait pas être enregistrée auprès de l'Institution commune LAMal, parce qu'elle disposait d'une assurance privée. La recourante a également fait parvenir à l'intimé un courrier de la "AOK - Die Gesundheitskasse Hochrhein-Bodensee" lui indiquant qu'elle ne pouvait pas être assurée à l'assurance-maladie allemande des rentiers ("Krankenversicherung der Rentner"), à défaut de périodes d'assurance suffisantes ("Vorversicherungszeit") et qu'elle restait assurée à l'assurance-maladie privée.
6.2.2 Dans le cadre de sa réponse au recours, l'OFSP a produit un courrier du Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Ministère allemand de l'emploi et des affaires sociales) relatif à la situation des ressortissants allemands qui sont domiciliés en Suisse mais perçoivent exclusivement une rente allemande. Il en ressort que ces personnes sont considérées, du point de vue de la règle de conflit de l'art. 24 du règlement n° 883/2004, comme devant être soumises à la législation allemande et qu'elles ont accès, selon les règles nationales, au système de l'assurance-maladie légale ("gesetzliche Krankenversicherung"), pour autant qu'elles ne doivent pas être rattachées à l'assurance-maladie privée. Lorsqu'un rentier ne réalise pas les conditions d'admission à l'assurance-maladie légale, il est alors assuré sur une base privée pour le risque de maladie. L'Allemagne a fait usage de la possibilité prévue par le droit communautaire permettant à l'assurance-maladie privée de se substituer à la couverture "maladie" fournie par le régime légal de sécurité sociale. L'assurance-maladie privée n'est alors pas coordonnée par les règlements n° 883/2004 et n° 987/2009, mais prise en considération pour le rattachement du point de vue de la règle de conflit. Par conséquent, les ressortissants allemands assurés auprès d'une assurance-maladie privée n'ont pas de droit dans le cadre de l'entraide en matière de prestations selon le règlement n° 883/2004. L'assurance-maladie privée en Allemagne ne connaît pas l'octroi de prestations en nature ("Sachleistungen"), mais les personnes concernées ont droit au remboursement des coûts du traitement médical de la part de leur assurance-maladie privée. En pratique, les prestations leur sont facturées directement au lieu d'être traitées entre les institutions chargées de l'assurance-maladie des deux Etats. Dans l'assurance-maladie privée allemande, une protection minimale est prévue par la loi, mais l'étendue des prestations garanties résulte de chaque contrat d'assurance particulier. Dans la mesure où certaines prestations dont le preneur d'assurance a besoin ne sont pas couvertes, il doit se les procurer par le biais d'assurances privées complémentaires correspondantes.
6.3
6.3.1 En tant que telle, la règle de conflit prévue par l'art. 24 du règlement n° 883/2004 n'impose pas d'admettre la recourante à l'assurance-maladie obligatoire suisse, puisqu'elle est rattachée à l'assurance-maladie allemande (privée) en raison de la titularité d'une rente versée par l'institution compétente allemande. La disposition de droit européen établit un lien entre la compétence pour servir les pensions et l'obligation d'assumer la charge des prestations en nature, cette obligation étant accessoire à une compétence effective en matière de pension (arrêt de la CJCE du 10 mai 2001 C-389/99 Rundgren, Rec. 2001 I-3760 point 47). En revanche, elle implique l'obligation de l'institution compétente suisse de servir à la recourante les prestations en nature pour le compte de l'institution allemande.
C'est le lieu de préciser que dans le système instauré par l'art. 24 du règlement n° 883/2004, l'objectif est de ne pas pénaliser les Etats membres dont la législation ouvre un droit aux prestations en nature sur le fondement de la seule résidence sur leur territoire, en attribuant la charge des prestations en nature à l'institution de l'Etat membre compétent en matière de pension; la règle a pour but d'éviter que cette charge ne soit supportée par l'Etat membre sur le territoire duquel réside l'intéressé, du seul fait qu'il y réside (arrêt de la CJCE du 10 mai 2001 C-389/99 Rundgren, Rec. 2001 I-3760 points 45 ss).
6.3.2 Il ressort tant des échanges de correspondance entre la recourante et les différentes institutions impliquées en procédure administrative que des explications fournies par le Ministère allemand compétent en procédure fédérale que la recourante n'est concrètement pas en mesure de bénéficier du droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature à l'encontre de l'institution de l'Etat de résidence prévu par l'art. 24 du règlement n° 883/2004.
6.3.2.1 Dans la mesure où la position des autorités allemandes repose sur la conception que le droit à l'entraide prévue pour les prestations en nature selon l'art. 24 du règlement n° 883/2004 n'est pas ouvert aux personnes couvertes par une assurance-maladie privée allemande, parce que celle-ci ne prévoit pas de prestations en nature (mais le remboursement des frais de traitement ["Anspruch auf die Erstattung der Kosten der Heilbehandlung"]) - la condition "pour autant qu'elle [la personne percevant une pension] y aurait droit selon la législation de l'Etat membre auquel il incombe de servir une pension" ne serait pas réalisée -, sa compatibilité avec le règlement n° 883/2004 paraît douteuse.
Selon l'art. 1 let. vbis point i du règlement n° 883/2004, "les termes 'prestations en nature' désignent aux fins du titre III, chapitre 1 (prestations de maladie, de maternité et de paternité assimilées), les prestations en nature prévues par la législation d'un Etat membre qui sont destinées à fournir, mettre à disposition, prendre en charge ou rembourser des soins de nature médicale et des produits et services annexes à ces soins, y compris les prestations en nature pour les soins de longue durée". Cette définition reprend les éléments dégagés par la jurisprudence de la CJCE selon laquelle la notion de "prestations en nature" n'exclut pas des prestations consistant en des paiements effectués par l'institution débitrice, notamment sous la forme de prises en charge ou de remboursements de frais (arrêt de la CJCE du 5 mars 1998 C-160/96 Molenaar, Rec. 1998 I-880 point 31). Par conséquent, il n'apparaît pas déterminant, pour qualifier une prestation de "prestation en nature" au sens du règlement n° 883/2004, que les soins ou le traitement soient fournis selon le principe de l'allocation d'une prestation en nature ("Sachleistungsprinzip") ou celui du remboursement des coûts ("Kostenerstattungsprinzip") (KAHIL-WOLFF, in Europäisches Sozialrecht, 7e éd. 2018, n° 37 ad art. 1 du règlement n° 883/2004; FRANK SCHREIBER, in Kasseler Kommentar, Versicherungsrecht, Verordnung [EG] Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, 2019, n° 23 ad art. 17). Le fait que le principe du remboursement des coûts prévaut en principe dans le cadre de l'assurance-maladie privée en Allemagne ne s'oppose dès lors pas au droit de la personne concernée à des prestations en nature au sens du règlement n° 883/2004 (arrêt du Landessozialgericht München du 23 avril 2018 L 4 KR 58/15 consid. 40, www.gesetze-bayern.de [consulté le 18 juin 2020]), selon lequel depuis le 1er janvier 2009, l'assurance-maladie privée allemande doit être considérée comme une branche de la sécurité sociale au sens de l'art. 3 par. 1 let. a du règlement n° 883/2004, au moins dans la mesure où les contrats d'assurance conclus avec les institutions d'assurance-maladie privées couvrent la protection de base de l'assurance-maladie (["Basiskrankenversicherungsschutz"], consid. 49; du même avis,EBERHARD EICHENHOFER, Unterliegen die den Basistarif anbietenden Träger der privaten Krankenversicherung dem Europäischen koordinierenden Sozialrecht?, Medizinrecht [MedR] 28/2010 p. 298 ss; FRANK SCHREIBER, commentaire, op. cit., n° 12 des remarques préliminaires ad art. 17).
Il paraît ainsi contraire au système de coordination des prestations de maladie prévu par l'art. 24 du règlement n° 883/2004 de considérer qu'il existe un rapport d'assurance dit primaire entre la personne concernée et l'Allemagne mais de ne pas admettre, pour corollaire, le droit de la personne assurée à l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations prévues et l'obligation de cet Etat de prendre définitivement en charge les prestations fournies dans l'Etat membre de résidence dans le cadre de cette entraide.
6.3.2.2 C'est le lieu de préciser que la présente cause met en évidence que certaines des considérations du Tribunal fédéral publiées à l' ATF 144 V 127 (auquel se sont référés les premiers juges) doivent être complétées. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral avait retenu de manière générale en relation avec l'art. 2 al. 1 let. e (et f) OAMal qu'aucune différence n'était effectuée selon que l'assurance-maladie d'un rentier percevant une pension allemande relevait de l'assurance légale ou privée allemande, en reprenant également les explications données alors par l'OFSP selon lesquelles, en pratique, les autorités et institutions compétentes allemandes prenaient en considération aussi l'assurance-maladie légale volontaire et privée sous l'angle des règles de conflit (ATF 144 V 127 consid. 6.2.2 p. 134 et consid. 6.3.2.3 p. 137). Le présent cas révèle que les autorités allemandes ne font pas de différence entre l'assurance-maladie légale et l'assurance-maladie privée en ce qui concerne le rattachement du point de vue de la règle de conflit, mais bien en ce qui concerne la coordination effective des prestations en nature au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004.
6.3.3 Concrètement le défaut de mise en oeuvre des règles sur l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 a pour effet que la recourante est tenue de payer directement les traitements médicaux aux fournisseurs de prestations en Suisse - dont elle peut obtenir le remboursement de la part de la SDK selon les conditions contractuelles -, comme l'a relevé le Ministère allemand impliqué (consid. 6.2.2 supra). Il conduit cependant aussi à ce qu'elle ne puisse pas bénéficier des prestations de l'assurance-maladie suisse comme si elle y était assurée pour le risque maladie (consid. 6.2.1 supra), ce qui implique notamment que les fournisseurs de prestations suisses ne sont pas liés par la protection tarifaire prévue dans l'assurance-maladie obligatoire, comme le souligne l'OFSP dans sa prise de position. A ce sujet, la SDK a attesté que la protection d'assurance qu'elle offrait n'était pas équivalente à celle couverte par la LAMal, la prise en charge étant, en particulier, limitée par la réglementation officielle des tarifs des médecins et médecins-dentistes en vigueur en Allemagne.
6.3.4 Dans ces circonstances, il y a lieu de reconnaître, avec la recourante, que la situation est insatisfaisante pour elle, même si le risque d'insolvabilité invoqué n'est pas étayé (et qu'il existe en Suisse différents mécanismes d'assurance et d'assistance destinés à la couverture des besoins vitaux).
Ce nonobstant, le fait qu'elle n'est pas en mesure de bénéficier du droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations prévu par le droit européen ne résulte pas d'une violation, par les autorités administratives et judiciaires suisses, des normes de coordination européenne ou du droit suisse (consid. 6.3.1). A l'inverse, l'exemption de l'assurance-maladie suisse décidée par l'intimé repose sur une application correcte des règles de conflit du règlement n° 883/2004, qui sont obligatoires pour les Etats parties (consid. 3.2 supra) et conforme à la règle d'exécution correspondante prévue par le droit national. Ne pas admettre l'exemption reviendrait dès lors à contrevenir au système de coordination auquel a adhéré la Suisse avec la ratification de l'ALCP. Cela conduirait à imposer aux institutions de l'Etat dont la personne concernée est, précisément, exemptée de l'assurance-maladie, d'assumer entièrement les conséquences de ce risque, en lui faisant supporter l'absence effective de coordination des prestations de l'assurance-maladie, qui n'est pas reconnue par l'Etat compétent pour ladite assurance. La conséquence en serait en quelque sorte de créer une assurance-maladie subsidiaire dans l'Etat de résidence, en faveur d'une personne pour laquelle l'Etat compétent ne met pas en oeuvre l'entraide prévue. Une telle subsidiarité ne relève pas de la coordination européenne et n'est dès lors pas admissible.
En l'absence de tout mécanisme de coopération judiciaire entre la Suisse et l'Union européenne, sous la forme notamment d'un renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne, l'interprétation retenue par la Cour de céans n'a pas vocation à modifier la situation de la recourante à l'égard des institutions allemandes compétentes. Il n'apparaît pas non plus qu'une règle d'exécution de droit européen viserait la présente constellation et permettrait l'intervention concrète d'une institution ou autorité suisses; il ne s'agit en particulier pas d'une situation dans laquelle les institutions ou les autorités de deux Etats membres auraient un avis divergent sur la législation applicable (cf. art. 6 du règlement n° 987/2009). Aussi, il apparaît seul envisageable d'inviter la recourante à s'adresser (à nouveau) à l'institution compétente allemande pour qu'elle se prononce sur son droit à l'attestation prévue à l'art. 24 par. 1 du règlement n° 987/2009 (consid. 6.1.2 supra), de manière à ce qu'elle puisse, le cas échéant, faire examiner un éventuel refus par les autorités judiciaires allemandes compétentes.
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Art. 24 du Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale; art. 3 al. 1 et 2 LAMal; art. 2 al. 1 let. e OAMal; entraide internationale visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature d'un bénéficiaire de rente de vieillesse d'un Etat membre de l'UE qui est domicilié en Suisse. Un ressortissant européen, qui bénéficie d'une rente de vieillesse allemande, est domicilié en Suisse et est affilié à un assureur-maladie privé allemand, n'a pas à être assuré à l'assurance obligatoire des soins en Suisse. Le fait qu'il n'est pas en mesure de bénéficier du droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature en raison du refus de l'institution compétente (allemande) au sens de l'art. 24 du Règlement n° 883/ 2004 de délivrer l'attestation nécessaire ne justifie pas une telle affiliation (consid. 6.3).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-290%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 V 290
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146 V 290
Sachverhalt ab Seite 291
A. Ressortissante portugaise née en 1947, A., est arrivée en Suisse en septembre 2014, en provenance d'Allemagne où elle vivait depuis 1970. Elle s'est mariée en 2014 avec B. (né en 1951). Domiciliés à U., les époux B./A. n'exercent plus d'activité lucrative et bénéficient tous deux de rentes de vieillesse; celle de B. est allouée par l'assurance-vieillesse et survivants suisse, tandis que A. perçoit des rentes de vieillesse versées par les institutions "Versorgungswerk der Rechtsanwälte in Baden-Württemberg" et "Deutsche Rentenversicherung Bund - DRV".
Le 25 novembre 2014, l'Office cantonal neuchâtelois de l'assurance-maladie (ci-après: l'OCAM) a invité B. à lui indiquer si son épouse était déjà affiliée à une caisse-maladie pour l'assurance obligatoire des soins et à lui transmettre la police d'assurance dans le délai imparti; à défaut, A. se verrait affiliée d'office auprès de Philos Assurance Maladie SA dès le 1er septembre 2014. Le 16 janvier 2015, la prénommée a répondu à l'OCAM que Mutuel Assurance Maladie SA avait refusé sa demande d'adhésion, considérant qu'en tant que titulaire d'une rente provenant d'un Etat membre de l'Union européenne, elle était tenue de s'affilier auprès de la sécurité sociale du pays de provenance de son revenu. Après être intervenu auprès de Mutuel Assurance Maladie SA et avoir pris des renseignements auprès de l'Institution commune LAMal ainsi que de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP), l'OCAM a fait savoir à l'intéressée qu'en tant que "rentière allemande" et du fait qu'elle était toujours couverte par l'assurance-maladie SDK Süddeutsche Krankenversicherung (ci-après: SDK), elle ne pouvait pas être affiliée auprès d'une assurance-maladie au sens de la législation suisse.
Par décision du 16 janvier 2019, confirmée le 12 mars suivant sur opposition de A., l'OCAM l'a dispensée de l'obligation d'assurance au sens de la LAMal.
B. Saisi d'un recours de A., le Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, l'a rejeté par jugement du 5 août 2019.
C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. demande au Tribunal fédéral d'annuler le jugement cantonal, la décision sur opposition du 12 mars 2019 et la décision du 16 janvier 2019. Elle conclut à ce qu'il soit constaté qu'elle est soumise à l'obligation de s'assurer en Suisse pour les soins en cas de maladie et qu'elle a, en conséquence, droit de choisir une assurance-maladie suisse.
L'OCAM n'a pas souhaité s'exprimer sur le recours.
L'OFSP a été invité à se déterminer sur le recours ainsi que sur deux questions y relatives concernant l'interprétation des normes applicables. Après que les parties ont pris connaissance du préavis de l'autorité de surveillance, selon lequel elle se ralliait à l'interprétation de la juridiction cantonale, A. a confirmé ses conclusions, une dernière fois le 14 avril 2020.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le litige porte sur le bien-fondé de l'exception à l'obligation de s'assurer à l'assurance obligatoire des soins suisse prononcée par l'intimé à l'égard de la recourante et confirmée par la juridiction cantonale. Au regard du caractère transfrontalier des faits déterminants, il est incontesté que le litige doit être résolu à la lumière des dispositions de droit européen auquel renvoie l'annexe II de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), à savoir en particulier le Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RS 0.831.109.268.1; ci-après: règlement n° 883/2004) et son règlement d'exécution, le Règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RS 0.831.109. 268.11; ci-après: règlement n° 987/2009), applicables pour la Suisse dès le 1er avril 2012 (ATF 143 V 81 consid. 5 p. 86).
3.
3.1 Le titre II du règlement n° 883/2004 (art. 11 à 16) comprend des règles générales de conflit pour déterminer la législation applicable. L'art. 11 par. 1 du règlement n° 883/2004 pose le principe de l'unicité du droit applicable, selon lequel les personnes auxquelles le règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul Etat membre. Les personnes qui, comme la recourante, n'exercent pas d'activité lucrative salariée ou non salariée (ou ne réalisent pas les autres éventualités prévues par l'art. 11 par. 1 let. b à d du règlement), sont soumises à la législation du lieu de résidence (art. 11 par. 1 let. e du règlement n° 883/2004).
Les règles de caractère général qui figurent sous le titre II du règlement n° 883/2004 ne s'appliquent cependant que dans la mesure où les dispositions particulières aux différentes catégories de prestations qui constituent le titre III dudit règlement ("Dispositions particulières applicables aux différentes catégories de prestations" [art. 17 à 70]) n'y apportent pas une dérogation (arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes [CJCE; aujourd'hui Cour de justice de l'Union européenne, CJUE] du 14 octobre 2010 C-345/09 van Delft et autres, Rec. 2010 I-9879 point 47 [sur le règlement n° 1408/71, mais applicable en l'espèce; ATF 144 V 127 consid. 6.3.2.1 p. 136]).
3.2 Le titre III du règlement n° 883/2004 contient des règles de conflit pour des situations spéciales dans des branches particulières du système de la sécurité sociale, singulièrement, au chapitre 1 (art. 17 à 35) en ce qui concerne les prestations de maladie, de maternité et de paternité assimilées. La nature de règle de conflit ne découle pas toujours directement de la lettre de la disposition. A la différence du titre II, il s'agit de dispositions ponctuelles concernant une branche particulière de la sécurité sociale ou un domaine particulier du droit (ATF 146 V 152 consid. 4.2.2.1 p. 158 et la référence à FRANK SCHREIBER, in VO [EG] Nr. 883/2004, Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, Kommentar [cité: commentaire], 2012, n° 11 avant l'art. 11 du règlement n° 883/2004).
L'application des règles de conflit du règlement n° 883/2004, qui déterminent la législation applicable, est obligatoire pour les Etats membres. Elles forment un système de règles de conflit dont le caractère complet a pour effet de soustraire aux législateurs nationaux le pouvoir de déterminer l'étendue et les conditions d'application de leur législation nationale en la matière, quant aux personnes qui y sont soumises et quant au territoire à l'intérieur duquel les dispositions nationales produisent leurs effets (arrêt C-345/09 cité, points 51 s. et 56; ATF 146 V 152 consid. 4.2.3.1 p. 159 et la référence).
3.3
3.3.1 Aux art. 23 ss, le règlement n° 883/2004 prévoit des règles de coordination de droit communautaire dans le sens décrit ci-avant en ce qui concerne le droit aux prestations en nature en cas de maladie des titulaires de pension et des membres de leur famille (ATF 144 V 127 consid. 4.2.2.2 p. 131).
Selon l'art. 24 du règlement n° 883/2004, la personne qui perçoit une pension ou des pensions en vertu de la législation d'un ou de plusieurs Etats membres, et qui ne bénéficie pas des prestations en nature (en cas de maladie) selon la législation de l'Etat membre de résidence, a toutefois droit, pour elle-même et pour les membres de sa famille, à de telles prestations, pour autant qu'elle y aurait droit selon la législation de l'Etat membre ou d'au moins un des Etats membres auxquels il incombe de servir une pension, si elle résidait dans l'Etat membre concerné. Les prestations en nature sont servies pour le compte de l'institution visée au par. 2 par l'institution du lieu de résidence, comme si l'intéressé bénéficiait de la pension et des prestations en nature selon la législation de cet Etat membre (par. 1). Si le titulaire de pension a droit à des prestations en nature en vertu de la législation d'un seul Etat membre, la charge en incombe à l'institution compétente de cet Etat membre (par. 2 let. a).
3.3.2 L'art. 24 du règlement n° 883/2004 règle la situation dans laquelle les titulaires de la pension n'ont pas de droit originaire à des prestations en nature en cas de maladie dans l'Etat de résidence, faute d'un rapport suffisant avec le système des rentes de l'Etat de résidence. Lorsqu'une seule rente est perçue, la charge des prestations en cas de maladie incombe à l'institution compétente de l'Etat qui alloue la rente. Les rentiers ont alors un droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature à l'encontre de l'institution de l'Etat de résidence (ATF 144 V 127 consid. 4.2.2.2 p. 131 et la référence).
Même si cela ne découle pas directement de la lettre de la disposition, l'art. 24 par. 1 et par. 2 let. a du règlement n° 883/2004 comprend aussi une règle de conflit, qui prévoit une obligation de s'assurer à l'assurance-maladie avec obligation de cotiser dans l'Etat qui verse la rente. Il implique par ailleurs l'obligation pour la Suisse de fournir les prestations en nature de l'assurance-maladie à une personne titulaire d'une pension et aux membres de sa famille qui ont leur domicile en Suisse, même si ces personnes ne sont pas assurées en Suisse en raison de la perception d'une rente d'un autre Etat partie. La fourniture de prestations en Suisse relève cependant seulement de l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature. En vertu de l'art. 24 par. 2 let. a du règlement n° 883/2004, la charge des coûts incombe alors non pas à l'institution suisse du lieu de résidence, où sont fournies les prestations, mais à l'institution compétente de l'Etat membre qui verse la rente. Il découle de cette norme, qui règle la compétence pour la prise en charge des coûts, une obligation d'assurance à l'assurance-maladie dans l'Etat qui verse la rente avec l'obligation correspondante d'y cotiser (ATF 144 V 127 consid. 6.3.2 p. 135 ss).
3.3.3 Le législateur suisse, respectivement par délégation le Conseil fédéral, a pris en considération les art. 24 ss du règlement n° 883/2004 (ATF 144 V 127 consid. 4.2.4 p. 132). Il a édicté notamment l'art. 2 al. 1 let. e OAMal ([RS 832.102] en relation avec l'art. 3 al. 2 LAMal; révision de l'OAMal du 22 mai 2002 [RO 2002 1633]), qui prévoit une exception à la règle de l'art. 3 al. 1 LAMal, selon laquelle toute personne domiciliée en Suisse doit s'assurer pour les soins en cas de maladie dans les trois mois qui suivent sa prise de domicile. Selon la disposition de l'ordonnance, sont exceptées de l'obligation de s'assurer les personnes qui n'ont pas droit à une rente suisse, mais qui, en vertu de l'ALCP et de son annexe II ont droit à une rente d'un Etat membre de l'Union européenne (UE).
Selon les explications de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) sur la révision de l'OAMal du 22 mai 2002, comme la LAMal prévoit l'assujettissement obligatoire à l'assurance-maladie pour toutes les personnes domiciliées en Suisse mais que l'ALCP libère certaines d'entre elles de cette obligation, les dispositions de l'OAMal concernant les exceptions à l'obligation de s'assurer en Suisse (art. 2 al. 1 let. c à f OAMal) doivent être adaptées aux règles de coordination de la sécurité sociale figurant dans l'ALCP (et dans l'Accord AELE). Il s'agit notamment des personnes qui reçoivent une rente et sont soumises à l'obligation de s'assurer dans l'Etat membre de l'UE (ou de l'AELE) concerné (Lettre circulaire du 28 juin 2002 aux gouvernements cantonaux, aux services cantonaux responsables du contrôle de l'obligation de s'assurer et aux services cantonaux responsables de l'application de la réduction de primes [www.bag.admin.ch sous Assurance-maladie/Assureurs et surveillance/Circulaires et lettres d'information/Lettres d'information Affaires internationales/n° 27]).
4.
4.1 En application de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 et de la jurisprudence y relative rappelée ci-avant, la juridiction cantonale a considéré qu'en sa qualité de titulaire d'une rente du régime légal de prévoyance allemand géré par la "Deutsche Rentenversicherung Bund [DRV]", domiciliée en Suisse, la recourante n'avait pas la possibilité de s'affilier à l'assurance des soins obligatoire suisse. Le fait qu'elle n'était pas affiliée à une caisse d'assurance-maladie publique en Allemagne mais à une caisse d'assurance-maladie privée n'y changeait rien, le règlement n° 883/2004 n'opérant aucune distinction entre l'assurance-maladie publique et l'assurance-maladie privée et une telle différenciation n'ayant pas été effectuée dans la cause jugée par l' ATF 144 V 127, qui réglait une situation similaire. Selon les premiers juges, d'après l'art. 24 du règlement n° 883/2004, le rentier qui réside dans un autre Etat membre que celui qui lui sert sa rente ne pourrait prétendre de l'Etat de résidence la prise en charge temporaire que des prestations auxquelles il aurait droit dans l'Etat membre qui lui verse la rente s'il y résidait. En conclusion, une affiliation de la recourante à l'assurance-maladie obligatoire suisse était exclue, conformément à l'art. 2 al. 1 let. e OAMal.
4.2 Faisant valoir qu'elle ne peut pas être affiliée à une caisse-maladie publique allemande mais seulement à une caisse privée allemande ne prenant en charge que de façon limitée les coûts médicaux en Suisse, la recourante soutient qu'il y a une lacune de couverture d'assurance et que cette lacune ne saurait être admise. En particulier, comme l'avait indiqué l'OFSP au cours de la procédure administrative, les autorités suisses refuseraient d'intervenir si elle devait subir une hospitalisation en Suisse, de sorte qu'elle devrait prendre en charge des frais importants, au risque de se retrouver insolvable. Par ailleurs, la recourante conteste que l'exception de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal lui soit applicable, l'assurance(-maladie) privée dont elle bénéficie en Allemagne n'entrant pas dans le champ d'application de l'ALCP. Elle invoque également ne pas être une rentière allemande au sens de cet accord ou de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal, puisqu'elle n'a jamais cotisé au système légal de rente allemand.
5.
5.1 Il n'est pas contesté par les parties que la recourante est titulaire d'une rente de l'institution "Versorgungswerk der Rechtsanwälte in Baden-Württemberg", soit d'un système allemand de retraite et de prévoyance des membres de professions libérales, ainsi que d'une rente de la "Deutsche Rentenversicherung Bund - DRV".
5.2
5.2.1 En ce qui concerne le premier type de rentes, il y a lieu de relever que le système allemand d'assurance et de prévoyance ("Versicherungs- und Versorgungswerke") pour les indépendants ("Versorgungssysteme für Selbständige") est inclus dans le champ d'application matériel du règlement n° 883/2004 (Règlement [CE]n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 2005, JO L 117/1 du 4 mai 2005 [suppression de l'inscription relative à l'art. 1, point j et u du règlement, pour l'Allemagne, à l'annexe II aurèglement n° 1408/71];MAXIMILIAN FUCHS, in Kommentar zum Sozialrecht, 6e éd. 2019, n° 12 ad art. 1-91 du règlement n° 883/2004).
En particulier, l'Allemagne a indiqué que faisait partie des législations et régimes visés par l'art. 3 par. 1 du règlement n° 883/2004 (champ d'application matériel du règlement), en ce qui concerne les prestations de vieillesse, entre autres normes, la législation concernant les régimes de prévoyance des professions libérales ("berufsständische Versorgungseinrichtungen"), notamment des notaires et avocats (Déclaration de l'Allemagne en application de l'article 9 du règlement [CE] n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale pour l'année de référence se terminant au 31 décembre 2017, ec.europa.eu sous Commission européenne/Emploi, affaires sociales et inclusion/Politiques et activités/Bouger en Europe/Coordination de sécurité sociale dans l'Union européenne/Informations détaillées/ Documents officiels [consulté le 18 juin 2020]).
5.2.2 Quant à la rente perçue par la recourante de la part de la DRV, elle relève du régime de l'assurance retraite obligatoire ("Gesetzliche Rentenversicherung") au regard des indications qu'elle a données en procédure administrative, selon lesquelles le droit a cette rente résulte (aussi) du partage des droits à pension à la charge des droits de son (ex-)époux dans le cadre de leur divorce. En effet, le régime de l'assurance retraite obligatoire s'applique également aux personnes dont les droits sont fondés sur le partage des droits à pension ou sur le partage de rentes, en vertu du § 8 al. 1 du Livre VI du Code social allemand (Sozialgesetzbuch [SGB] Sechstes Buch [VI] - Gesetzliche Rentenversicherung, § 8 [1] qui prévoit: "Versichert sind auch Personen (...) für die aufgrund eines Versorgungsausgleichs oder eines Rentensplittings Rentenanwartschaften übertragen oder begründet sind"). Ce régime entre également dans le champ d'application de l'art. 3 du règlement n° 883/2004, comme le confirme la déclaration mentionnée précédemment ("Livre VI du code social - Assurance retraite obligatoire [Gesetzliche Rentenversicherung], 18.12.1989").
5.3 En conséquence, les rentes perçues par la recourante relèvent du champ d'application du règlement n° 883/2004, indépendamment du fait que l'une relève d'un système de retraite et de prévoyance pour les membres d'une profession libérale et que l'autre lui a été allouée sans qu'elle ait cotisé (directement) au régime de l'assurance retraite obligatoire. Aussi, la recourante doit-elle être considérée comme une personne qui "perçoit une pension" en vertu de la législation d'un Etat membre au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 (cf. aussi l'art. 1 let. w du règlement sur la définition du terme "pension") et une "personne qui a droit à une rente d'un Etat membre de l'Union européenne" au sens de l'art. 2 al. 1 let. e OAMal.
6.
6.1
6.1.1 Dans la situation d'une personne qui perçoit une rente d'un Etat membre (ou Etat partie), alors qu'elle réside dans un autre Etat membre (ou Etat partie), la règle de conflit de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 détermine quelle institution doit fournir les prestations de maladie à titre d'entraide (institution du lieu de résidence) et quelle institution est tenue de prendre finalement (primairement) les prestations en charge (institution compétente de l'Etat auquel il incombe de servir la rente). Ce faisant, elle règle aussi à titre incident quelles dispositions légales sont applicables. La personne concernée - rentière sans droit (primaire) à des prestations de maladie dans l'Etat de résidence - est assurée selon la législation en cas de maladie de l'Etat membre qui verse la rente (statut de la prestation de rente ["Statut der Rentenleistung"]; art. 24 par. 2 let. a du règlement n° 883/2004).
Les prestations fournies à titre d'entraide le sont en vertu de la législation de l'Etat de résidence, comme si la personne concernée y était assurée pour le risque maladie. La norme en cause suppose donc l'existence d'un rapport d'assurance (dit primaire) entre la personne concernée et l'Etat membre qui sert la rente, avec pour corollaire l'obligation pour celui-ci de prendre définitivement en charge les prestations ainsi que le droit de percevoir des cotisations d'assurance (ROLF SCHULER, Die europarechtliche Koordinierung der Krankenversicherung bei Rentner, Die Sozialgerichtsbarkeit 47/2000 p. 525; cf. CONSTANZE JANDA, in Europäisches Sozialrecht, 7e éd. 2018, nos 1, 3 et 4 ad art. 24 du règlement n° 883/2004).
6.1.2 Selon la procédure prévue par l'art. 24 par. 1 du règlement n° 987/2009 - applicable en vertu de son par. 3 aux personnes visées à l'art. 24 du règlement n° 883/2004 (règlement de base) - aux fins de l'application de l'art. 24 du règlement de base, la personne assurée est tenue de se faire inscrire auprès de l'institution du lieu de résidence. Son droit aux prestations en nature dans l'Etat membre de résidence est attesté par un document délivré par l'institution compétente à la demande de la personne assurée ou de l'institution du lieu de résidence. Le document visé au par. 1 reste valable jusqu'à ce que l'institution compétente informe l'institution du lieu de résidence de son annulation (art. 24 par. 2, première phrase, du règlement n° 987/2009).
Selon les "Informations destinées aux personnes qui résident en Suisse et qui sont assurées légalement au sein d'un Etat de l'UE ou de l'AELE" (ci-après: Informations; pouvant être consultées sous www.kvg.org sous Particuliers/Assistance [consulté le 18 juin 2020]), les personnes affiliées au système d'assurance-maladie légal au sein d'un Etat de l'UE ou de l'AELE ont droit aux soins médicaux en cas de maladie, d'accident non professionnel ou de maternité lorsqu'elles résident en Suisse. L'Institution commune LAMal vérifie le droit aux prestations pour l'ensemble de la Suisse et coordonne le règlement des frais médicaux de même que la facturation qui s'ensuit à l'attention de l'assureur-maladie compétent à l'étranger. Elle procédera à l'inscription de la personne qui élit son lieu de résidence en Suisse et qui reste soumise à l'obligation de s'assurer pour les soins au sein de son Etat d'origine. Une attestation de droit valable délivrée par son assureur-maladie est nécessaire pour pouvoir procéder à son inscription (Informations, p. 2). Si l'inscription dans le but de pouvoir bénéficier de l'entraide en prestations devait être refusée pour l'une des raisons mentionnées - p. ex., exercice d'une activité lucrative en Suisse ou bénéfice d'une rente ou d'indemnités de chômage provenant de la Suisse -, l'autorité cantonale compétente en sera informée. Il revient aux cantons de veiller au respect de l'obligation de s'assurer pour les soins en Suisse (art. 6 LAMal). L'assureur-maladie sera informé de l'inscription ou de la non-inscription (Informations, p. 3).
6.2
6.2.1 Il ressort des constatations des premiers juges que la recourante est assurée en Allemagne auprès d'une caisse d'assurance-maladie privée, la SDK. Ces constatations doivent être complétées en ce qui concerne les démarches effectuées en procédure administrative en relation avec le droit à l'entraide en matière de prestations (consid. 1 non publié). Parmi les documents recueillis par l'intimé au cours de la procédure administrative, figure une lettre que lui avait adressée l'Institution commune LAMal le 9 février 2015, selon laquelle elle ne "travaillait" qu'avec des caisses-maladie légales ("nur mit gesetzlichen Krankenkassen"), dont la SDK ne faisait pas partie. L'intimé en a déduit que la recourante ne pouvait pas "bénéficier des accords bilatéraux" ni être affiliée auprès d'une assurance-maladie au sens de la LAMal; elle lui demandait de faire attester par la caisse-maladie allemande le "formulaire de contrôle d'équivalence". En réponse, la SDK a indiqué ne pas pouvoir attester une protection d'assurance équivalente à la LAMal. Interpellé par la recourante, l'OFSP lui a expliqué qu'en vertu de l'ALCP, comme elle bénéficiait d'une rente, elle devait s'assurer dans l'Etat qui la lui versait, mais qu'elle ne pouvait pas être enregistrée auprès de l'Institution commune LAMal, parce qu'elle disposait d'une assurance privée. La recourante a également fait parvenir à l'intimé un courrier de la "AOK - Die Gesundheitskasse Hochrhein-Bodensee" lui indiquant qu'elle ne pouvait pas être assurée à l'assurance-maladie allemande des rentiers ("Krankenversicherung der Rentner"), à défaut de périodes d'assurance suffisantes ("Vorversicherungszeit") et qu'elle restait assurée à l'assurance-maladie privée.
6.2.2 Dans le cadre de sa réponse au recours, l'OFSP a produit un courrier du Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Ministère allemand de l'emploi et des affaires sociales) relatif à la situation des ressortissants allemands qui sont domiciliés en Suisse mais perçoivent exclusivement une rente allemande. Il en ressort que ces personnes sont considérées, du point de vue de la règle de conflit de l'art. 24 du règlement n° 883/2004, comme devant être soumises à la législation allemande et qu'elles ont accès, selon les règles nationales, au système de l'assurance-maladie légale ("gesetzliche Krankenversicherung"), pour autant qu'elles ne doivent pas être rattachées à l'assurance-maladie privée. Lorsqu'un rentier ne réalise pas les conditions d'admission à l'assurance-maladie légale, il est alors assuré sur une base privée pour le risque de maladie. L'Allemagne a fait usage de la possibilité prévue par le droit communautaire permettant à l'assurance-maladie privée de se substituer à la couverture "maladie" fournie par le régime légal de sécurité sociale. L'assurance-maladie privée n'est alors pas coordonnée par les règlements n° 883/2004 et n° 987/2009, mais prise en considération pour le rattachement du point de vue de la règle de conflit. Par conséquent, les ressortissants allemands assurés auprès d'une assurance-maladie privée n'ont pas de droit dans le cadre de l'entraide en matière de prestations selon le règlement n° 883/2004. L'assurance-maladie privée en Allemagne ne connaît pas l'octroi de prestations en nature ("Sachleistungen"), mais les personnes concernées ont droit au remboursement des coûts du traitement médical de la part de leur assurance-maladie privée. En pratique, les prestations leur sont facturées directement au lieu d'être traitées entre les institutions chargées de l'assurance-maladie des deux Etats. Dans l'assurance-maladie privée allemande, une protection minimale est prévue par la loi, mais l'étendue des prestations garanties résulte de chaque contrat d'assurance particulier. Dans la mesure où certaines prestations dont le preneur d'assurance a besoin ne sont pas couvertes, il doit se les procurer par le biais d'assurances privées complémentaires correspondantes.
6.3
6.3.1 En tant que telle, la règle de conflit prévue par l'art. 24 du règlement n° 883/2004 n'impose pas d'admettre la recourante à l'assurance-maladie obligatoire suisse, puisqu'elle est rattachée à l'assurance-maladie allemande (privée) en raison de la titularité d'une rente versée par l'institution compétente allemande. La disposition de droit européen établit un lien entre la compétence pour servir les pensions et l'obligation d'assumer la charge des prestations en nature, cette obligation étant accessoire à une compétence effective en matière de pension (arrêt de la CJCE du 10 mai 2001 C-389/99 Rundgren, Rec. 2001 I-3760 point 47). En revanche, elle implique l'obligation de l'institution compétente suisse de servir à la recourante les prestations en nature pour le compte de l'institution allemande.
C'est le lieu de préciser que dans le système instauré par l'art. 24 du règlement n° 883/2004, l'objectif est de ne pas pénaliser les Etats membres dont la législation ouvre un droit aux prestations en nature sur le fondement de la seule résidence sur leur territoire, en attribuant la charge des prestations en nature à l'institution de l'Etat membre compétent en matière de pension; la règle a pour but d'éviter que cette charge ne soit supportée par l'Etat membre sur le territoire duquel réside l'intéressé, du seul fait qu'il y réside (arrêt de la CJCE du 10 mai 2001 C-389/99 Rundgren, Rec. 2001 I-3760 points 45 ss).
6.3.2 Il ressort tant des échanges de correspondance entre la recourante et les différentes institutions impliquées en procédure administrative que des explications fournies par le Ministère allemand compétent en procédure fédérale que la recourante n'est concrètement pas en mesure de bénéficier du droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux soins et aux prestations en nature à l'encontre de l'institution de l'Etat de résidence prévu par l'art. 24 du règlement n° 883/2004.
6.3.2.1 Dans la mesure où la position des autorités allemandes repose sur la conception que le droit à l'entraide prévue pour les prestations en nature selon l'art. 24 du règlement n° 883/2004 n'est pas ouvert aux personnes couvertes par une assurance-maladie privée allemande, parce que celle-ci ne prévoit pas de prestations en nature (mais le remboursement des frais de traitement ["Anspruch auf die Erstattung der Kosten der Heilbehandlung"]) - la condition "pour autant qu'elle [la personne percevant une pension] y aurait droit selon la législation de l'Etat membre auquel il incombe de servir une pension" ne serait pas réalisée -, sa compatibilité avec le règlement n° 883/2004 paraît douteuse.
Selon l'art. 1 let. vbis point i du règlement n° 883/2004, "les termes 'prestations en nature' désignent aux fins du titre III, chapitre 1 (prestations de maladie, de maternité et de paternité assimilées), les prestations en nature prévues par la législation d'un Etat membre qui sont destinées à fournir, mettre à disposition, prendre en charge ou rembourser des soins de nature médicale et des produits et services annexes à ces soins, y compris les prestations en nature pour les soins de longue durée". Cette définition reprend les éléments dégagés par la jurisprudence de la CJCE selon laquelle la notion de "prestations en nature" n'exclut pas des prestations consistant en des paiements effectués par l'institution débitrice, notamment sous la forme de prises en charge ou de remboursements de frais (arrêt de la CJCE du 5 mars 1998 C-160/96 Molenaar, Rec. 1998 I-880 point 31). Par conséquent, il n'apparaît pas déterminant, pour qualifier une prestation de "prestation en nature" au sens du règlement n° 883/2004, que les soins ou le traitement soient fournis selon le principe de l'allocation d'une prestation en nature ("Sachleistungsprinzip") ou celui du remboursement des coûts ("Kostenerstattungsprinzip") (KAHIL-WOLFF, in Europäisches Sozialrecht, 7e éd. 2018, n° 37 ad art. 1 du règlement n° 883/2004; FRANK SCHREIBER, in Kasseler Kommentar, Versicherungsrecht, Verordnung [EG] Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, 2019, n° 23 ad art. 17). Le fait que le principe du remboursement des coûts prévaut en principe dans le cadre de l'assurance-maladie privée en Allemagne ne s'oppose dès lors pas au droit de la personne concernée à des prestations en nature au sens du règlement n° 883/2004 (arrêt du Landessozialgericht München du 23 avril 2018 L 4 KR 58/15 consid. 40, www.gesetze-bayern.de [consulté le 18 juin 2020]), selon lequel depuis le 1er janvier 2009, l'assurance-maladie privée allemande doit être considérée comme une branche de la sécurité sociale au sens de l'art. 3 par. 1 let. a du règlement n° 883/2004, au moins dans la mesure où les contrats d'assurance conclus avec les institutions d'assurance-maladie privées couvrent la protection de base de l'assurance-maladie (["Basiskrankenversicherungsschutz"], consid. 49; du même avis,EBERHARD EICHENHOFER, Unterliegen die den Basistarif anbietenden Träger der privaten Krankenversicherung dem Europäischen koordinierenden Sozialrecht?, Medizinrecht [MedR] 28/2010 p. 298 ss; FRANK SCHREIBER, commentaire, op. cit., n° 12 des remarques préliminaires ad art. 17).
Il paraît ainsi contraire au système de coordination des prestations de maladie prévu par l'art. 24 du règlement n° 883/2004 de considérer qu'il existe un rapport d'assurance dit primaire entre la personne concernée et l'Allemagne mais de ne pas admettre, pour corollaire, le droit de la personne assurée à l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations prévues et l'obligation de cet Etat de prendre définitivement en charge les prestations fournies dans l'Etat membre de résidence dans le cadre de cette entraide.
6.3.2.2 C'est le lieu de préciser que la présente cause met en évidence que certaines des considérations du Tribunal fédéral publiées à l' ATF 144 V 127 (auquel se sont référés les premiers juges) doivent être complétées. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral avait retenu de manière générale en relation avec l'art. 2 al. 1 let. e (et f) OAMal qu'aucune différence n'était effectuée selon que l'assurance-maladie d'un rentier percevant une pension allemande relevait de l'assurance légale ou privée allemande, en reprenant également les explications données alors par l'OFSP selon lesquelles, en pratique, les autorités et institutions compétentes allemandes prenaient en considération aussi l'assurance-maladie légale volontaire et privée sous l'angle des règles de conflit (ATF 144 V 127 consid. 6.2.2 p. 134 et consid. 6.3.2.3 p. 137). Le présent cas révèle que les autorités allemandes ne font pas de différence entre l'assurance-maladie légale et l'assurance-maladie privée en ce qui concerne le rattachement du point de vue de la règle de conflit, mais bien en ce qui concerne la coordination effective des prestations en nature au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004.
6.3.3 Concrètement le défaut de mise en oeuvre des règles sur l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations au sens de l'art. 24 du règlement n° 883/2004 a pour effet que la recourante est tenue de payer directement les traitements médicaux aux fournisseurs de prestations en Suisse - dont elle peut obtenir le remboursement de la part de la SDK selon les conditions contractuelles -, comme l'a relevé le Ministère allemand impliqué (consid. 6.2.2 supra). Il conduit cependant aussi à ce qu'elle ne puisse pas bénéficier des prestations de l'assurance-maladie suisse comme si elle y était assurée pour le risque maladie (consid. 6.2.1 supra), ce qui implique notamment que les fournisseurs de prestations suisses ne sont pas liés par la protection tarifaire prévue dans l'assurance-maladie obligatoire, comme le souligne l'OFSP dans sa prise de position. A ce sujet, la SDK a attesté que la protection d'assurance qu'elle offrait n'était pas équivalente à celle couverte par la LAMal, la prise en charge étant, en particulier, limitée par la réglementation officielle des tarifs des médecins et médecins-dentistes en vigueur en Allemagne.
6.3.4 Dans ces circonstances, il y a lieu de reconnaître, avec la recourante, que la situation est insatisfaisante pour elle, même si le risque d'insolvabilité invoqué n'est pas étayé (et qu'il existe en Suisse différents mécanismes d'assurance et d'assistance destinés à la couverture des besoins vitaux).
Ce nonobstant, le fait qu'elle n'est pas en mesure de bénéficier du droit à l'entraide visant à faciliter l'accès aux prestations prévu par le droit européen ne résulte pas d'une violation, par les autorités administratives et judiciaires suisses, des normes de coordination européenne ou du droit suisse (consid. 6.3.1). A l'inverse, l'exemption de l'assurance-maladie suisse décidée par l'intimé repose sur une application correcte des règles de conflit du règlement n° 883/2004, qui sont obligatoires pour les Etats parties (consid. 3.2 supra) et conforme à la règle d'exécution correspondante prévue par le droit national. Ne pas admettre l'exemption reviendrait dès lors à contrevenir au système de coordination auquel a adhéré la Suisse avec la ratification de l'ALCP. Cela conduirait à imposer aux institutions de l'Etat dont la personne concernée est, précisément, exemptée de l'assurance-maladie, d'assumer entièrement les conséquences de ce risque, en lui faisant supporter l'absence effective de coordination des prestations de l'assurance-maladie, qui n'est pas reconnue par l'Etat compétent pour ladite assurance. La conséquence en serait en quelque sorte de créer une assurance-maladie subsidiaire dans l'Etat de résidence, en faveur d'une personne pour laquelle l'Etat compétent ne met pas en oeuvre l'entraide prévue. Une telle subsidiarité ne relève pas de la coordination européenne et n'est dès lors pas admissible.
En l'absence de tout mécanisme de coopération judiciaire entre la Suisse et l'Union européenne, sous la forme notamment d'un renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne, l'interprétation retenue par la Cour de céans n'a pas vocation à modifier la situation de la recourante à l'égard des institutions allemandes compétentes. Il n'apparaît pas non plus qu'une règle d'exécution de droit européen viserait la présente constellation et permettrait l'intervention concrète d'une institution ou autorité suisses; il ne s'agit en particulier pas d'une situation dans laquelle les institutions ou les autorités de deux Etats membres auraient un avis divergent sur la législation applicable (cf. art. 6 du règlement n° 987/2009). Aussi, il apparaît seul envisageable d'inviter la recourante à s'adresser (à nouveau) à l'institution compétente allemande pour qu'elle se prononce sur son droit à l'attestation prévue à l'art. 24 par. 1 du règlement n° 987/2009 (consid. 6.1.2 supra), de manière à ce qu'elle puisse, le cas échéant, faire examiner un éventuel refus par les autorités judiciaires allemandes compétentes.
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fr
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Art. 24 del Regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale; art. 3 cpv. 1 e 2 LAMal; art. 2 cpv. 1 lett. e OAMal; assistenza internazionale tendente a facilitare l'accesso alle cure e alle prestazioni in natura di un beneficiario di una rendita di vecchiaia di uno Stato membro dell'UE residente in Svizzera. Un cittadino europeo beneficiario di una rendita di vecchiaia tedesca, residente in Svizzera e affiliato a un assicuratore malattie privato tedesco, non deve essere assicurato all'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie in Svizzera. Il fatto che egli non sia in grado di beneficiare del diritto all'assistenza tendente a facilitare l'accesso alle cure e alle prestazioni in natura, perché l'istituzione competente (tedesca) ai sensi dell'art. 24 del Regolamento (CE) n. 883/2004 si rifiuta di rilasciare l'attestazione necessaria, non giustifica una tale affiliazione (consid. 6.3).
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it
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-290%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,073
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146 V 306
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146 V 306
Sachverhalt ab Seite 306
A. Die 1942 geborene A., Bezügerin einer Altersrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung, meldete sich im Oktober 2016 zum Bezug von Ergänzungsleistungen an. Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: SVA) ermittelte einen Einnahmenüberschuss, weshalb sie mit Verfügung vom 3. Dezember 2016 einen Anspruch verneinte. Am 12. April 2017 trat A. in ein Altersheim ein. Mit Verfügung vom 30. Mai 2017 sprach ihr die SVA eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 523.- ab 1. April 2017 zu. Mit einer weiteren Verfügung vom 12. Juli 2017 hob sie die Ergänzungsleistung auf Ende Juli 2017 auf. Mit Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 hielt die SVA an allen drei Verfügungen fest. Zudem verneinte sie den Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Einspracheverfahren.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, nachdem es A. eine reformatio in peius angedroht hatte, mit Entscheid vom 21. August 2019 ab. Gleichzeitig korrigierte es den Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 insoweit, als es die für die Zeit vom 1. April bis zum 31. Juli 2017 gewährte Ergänzungsleistung auf monatlich Fr. 489.- herabsetzte.
C. A. lässt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen, unter Aufhebung des Entscheids vom 21. August 2019 sei ihr eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 5'105.95 ab 1. April 2017 und von monatlich Fr. 5'577.95 ab 1. August 2017 zuzusprechen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Ausgleichskasse zurückzuweisen. Ausserdem sei ihr für das Einspracheverfahren ihr Rechtsvertreter als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben. Für das Verfahren vor Bundesgericht ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege.
Die SVA und das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichten auf eine Vernehmlassung. A. lässt eine Kostennote einreichen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die jährliche Ergänzungsleistung entspricht dem Betrag, um den die anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen (Art. 9 Abs. 1 ELG [SR 831.30]).
2.2 Die Vorinstanz hat die anerkannten jährlichen Ausgaben auf Fr. 40'827.- ab Oktober 2016, Fr. 41'031.- ab Januar 2017, Fr. 100'149.- ab April 2017 und Fr. 83'349.- ab August 2017 festgelegt. Als anrechenbare jährliche Einnahmen hat sie Fr. 65'140.- ab Oktober 2016, Fr. 61'165.- ab Januar 2017, Fr. 94'289.- ab April 2017 und einen nicht bezifferten, aber die anerkannten Ausgaben übersteigenden Betrag ab August 2017 festgestellt. Entsprechend dem jeweiligen Ausgaben- resp. Einnahmenüberschuss hat sie den Anspruch auf jährliche Ergänzungsleistung für die Monate April bis und mit Juli 2017 (in der Höhe von jährlich Fr. 5'860.- resp. monatlich Fr. 489.-) bejaht und für die übrige Zeit verneint.
Streitig und zu prüfen sind diesbezüglich einzig die ab April 2017 anrechenbaren Einnahmen mit Blick auf die vorinstanzliche Behandlung des Vermögensverzehrs.
2.3
2.3.1 Als Einnahmen angerechnet werden auch Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist (Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG). Der Tatbestand dieser Bestimmung ist erfüllt, wenn die Leistungsansprecherin ohne rechtliche Verpflichtung oder ohne adäquate Gegenleistung auf Einkünfte oder Vermögen verzichtet hat (BGE 140 V 267 E. 2.2 S. 270; BGE 134 I 65 E. 3.2 S. 70; BGE 131 V 329 E. 4.4 in fine S. 336). Dabei ist ein Verzicht nicht alleine deswegen anzunehmen, weil jemand vor der Anmeldung zum Ergänzungsleistungsbezug über seinen Verhältnissen gelebt haben könnte; das System der Ergänzungsleistungen bietet keine gesetzliche Handhabe für eine wie auch immer geartete "Lebensführungskontrolle" (BGE 121 V 204 E. 4b S. 206; BGE 115 V 352 E. 5d S. 354 f.; Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
In zeitlicher Hinsicht ist zu beachten, dass für die Berücksichtigung eines Vermögensverzichts in der EL-Berechnung grundsätzlich unerheblich ist, wie weit die Verzichtshandlung zurückliegt (Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.2 mit Hinweisen).
2.3.2 Die leistungsansprechende Person hat sich im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht an der Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu beteiligen. Insbesondere hat sie bei einer ausserordentlichen Abnahme des Vermögens diejenigen Tatsachen zu behaupten und soweit möglich auch zu belegen, die einen Vermögensverzicht ausschliessen. Ist ein einmal bestehendes Vermögen nicht mehr vorhanden, trägt sie die Beweislast dafür, dass es in Erfüllung einer rechtlichen Pflicht oder gegen eine adäquate Gegenleistung hingegeben worden ist. Dabei genügt weder die blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts noch Glaubhaftmachen, sondern es gilt der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. Dieser ist erfüllt, wenn für die Richtigkeit der Sachbehauptung nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht massgeblich in Betracht fallen. Bei Beweislosigkeit, d.h. wenn es dem Leistungsansprecher nicht gelingt, einen (überdurchschnittlichen) Vermögensrückgang zu belegen oder die Gründe dafür rechtsgenügend darzutun, wird ein Vermögensverzicht angenommen und ein hypothetisches Vermögen sowie darauf entfallender Ertrag angerechnet (Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.3 mit Hinweisen).
2.3.3 Nach Art. 17a ELV (SR 831.301) wird der anzurechnende Betrag von Vermögenswerten, auf die verzichtet worden ist, jährlich um Fr. 10'000.- vermindert (Abs. 1). Dabei ist der Wert des Vermögens im Zeitpunkt des Verzichtes unverändert auf den 1. Januar des Jahres, das auf den Verzicht folgt, zu übertragen und dann jeweils nach einem Jahr zu vermindern (Abs. 2). Für die Berechnung der jährlichen Ergänzungsleistung ist der verminderte Betrag am 1. Januar des Bezugsjahres massgebend (Abs. 3).
2.4
2.4.1 Das kantonale Gericht hat festgestellt, die Versicherte habe ihren Kindern von Januar 2007 bis Ende Dezember 2014 monatlich Fr. 800.- und von Januar 2015 bis Ende Juli 2016 monatlich Fr. 300.-, insgesamt also Fr. 82'500.- geschenkt. Ihr Vermögen habe sich vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2016 um Fr. 421'658.- auf Fr. 46'940.- vermindert. Sie habe, obwohl die Rente nicht existenzsichernd gewesen sei, während dieser Zeit u.a. in einer teuren Wohnung gelebt und hohe Beträge für Luxusprodukte ausgegeben. Unter Berücksichtigung des ergänzungsleistungsspezifischen Existenzbedarfs (Fr. 145'798.- für die Jahre 2014-2016) und der Altersrente (jährlich Fr. 28'200.-) habe der notwendige Vermögensverzehr für die Jahre 2014-2016 insgesamt lediglich Fr. 61'198.- ausgemacht. Vom Differenzbetrag (Fr. 360'460.-) verblieben nach Abzug der auf den gleichen Zeitraum entfallenden Schenkungen an die Kinder (Fr. 15'300.-) und einer Zahlung zur Begleichung von Kontokorrent-Schulden (Fr. 19'330.-) weitere für den Existenzbedarf nicht notwendige Auslagen im Betrag von Fr. 325'830.-.
2.4.2 Die Vorinstanz hat sowohl die Schenkungen an die Kinder (Fr. 82'500.-) als auch die weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-) als Verzichtsvermögen betrachtet. Den Gesamtbetrag von Fr. 408'330.- hat sie - erstmals auf den 1. Januar 2009 - jährlich um Fr. 10'000.- reduziert, weshalb sie für das Jahr 2017 unter dem Titel von Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG Fr. 318'330.- berücksichtigt hat.
2.5 Die soeben (in E. 2.4.1) wiedergegebenen vorinstanzlichen Feststellungen werden nicht angefochten und bleiben für das Bundesgericht verbindlich (nicht publ. E. 1). Unbestritten ist auch, dass die Schenkungen Verzichtsvermögen darstellen, das im Rahmen von Art. 17a ELV anrechenbar ist. Näher zu betrachten ist die Qualifikation der weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-).
Das kantonale Gericht ist - wie zuvor die Verwaltung - implizit davon ausgegangen, dass die Versicherte dafür (zumindest teilweise; vgl. nachfolgende E. 2.7) adäquate Gegenleistungen erhalten habe. Es ist der Auffassung, die stetige Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach in entsprechendem Umfang der Verzichtstatbestand nicht erfüllt ist (vgl. obenstehende E. 2.3.1), sei zu ändern. Zur Begründung führt es im Wesentlichen an, der durch einen verschwenderischen Lebensstil und deshalb selbstverschuldet herbeigeführte Armutsschaden könne nicht im Rahmen einer (Sozial-)Versicherungsleistung gedeckt werden. Würden dennoch Ergänzungsleistungen ausgerichtet, so wiesen diese nicht die wesensmässigen Charakteristika der Sozialversicherung, sondern der Sozialhilfe auf, wofür dem Bund aber keine Regelungskompetenz zukomme. Eine Vermögensverschwendung lasse die anschliessende Geltendmachung von Ergänzungsleistungen als rechtsmissbräuchlich erscheinen. Die Folgen eines entsprechenden Lebenswandels dürften nicht auf die Allgemeinheit überwälzt werden; bei der Anwendung des Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG gehe es nicht darum, einer bestimmten Lebensführung einen "moralischen Stempel" aufzudrücken, sondern die vorwerfbare Schadensherbeiführung von der Versicherungsdeckung auszunehmen. Dies entspreche auch der Auffassung des Gesetzgebers: Die von den Eidg. Räten am 22. März 2019 beschlossene (noch nicht in Kraft getretene) EL-Reform (BBl 2019 2603) sehe im neuen Art. 11a Abs. 3 ELG u.a. vor, dass ein Vermögensverzicht anzunehmen ist, wenn ab der Entstehung des Anspruchs auf eine Hinterlassenenrente der AHV beziehungsweise auf eine Rente der IV pro Jahr mehr als 10 Prozent des Vermögens verbraucht wurden, ohne dass ein wichtiger Grund dafür vorliegt. Dahinter könne nur der Gedanke stecken, dass die genannten systematischen und teleologischen Aspekte zu einer Korrektur der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG zwängen.
2.6
2.6.1 Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht. Einen ernsthaften sachlichen Grund für eine Praxisänderung kann unter anderem die genauere oder vollständigere Kenntnis des gesetzgeberischen Willens darstellen (BGE 141 II 297 E. 5.5.1 S. 303 mit Hinweisen).
2.6.2 Nach der Praxis des Bundesgerichts kann auch selbstverschuldete Bedürftigkeit einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen begründen. Auch wenn diesen deswegen ein gewisser sozialhilferechtlicher Charakter beigemessen wird, werden sie dadurch weder rechtlich noch "faktisch" von Sozialversicherungs- zu Sozialhilfeleistungen. Die Beschwerdeführerin bringt zu Recht vor, dass Ergänzungsleistungen stets an den Bezug einer Alters-, Hinterlassenen- oder Invalidenrente und damit an den Eintritt eines versicherten Risikos anknüpfen. Daran ändert nichts, dass Ergänzungsleistungen aus Steuern (vgl. Art. 13 f. ELG) und nicht aus Versicherungsbeiträgen finanziert werden. In der Rechtsprechung wurde für den Vermögensverzicht stets auf die beiden Kriterien Rechtspflicht oder adäquate Gegenleistung abgestellt, und zwar ausdrücklich auch in Konstellationen, in denen jemand vor der Anmeldung zum Leistungsbezug über seine Verhältnisse gelebt hatte (vgl. z.B. BGE 121 V 204 E. 4b S. 206). Zwar wird insbesondere dann, wenn ein Kapitalbezug aus der 2. Säule (mit-)betroffen ist (wofür in concreto keine Anhaltspunkte vorliegen), zunehmend als stossend empfunden, dass ein verschwenderischer Vermögensverzehr bei der Ergänzungsleistungsbemessung nicht sanktioniert wird (Botschaft vom 16. September 2016 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [EL-Reform], BBl 2016 7495 ff. Ziff. 1.2.2; vgl. auch JÖHL/USINGER-EGGER, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1887 Rz. 203). Dieser Umstand allein genügt jedoch unter dem Aspekt der Rechtssicherheit nicht für eine Änderung der Rechtsprechung. Das Vorgehen der Vorinstanz in Anlehnung an den neuen, noch nicht in Kraft stehenden Art. 11a ELG (vgl. obenstehende E. 2.5) zu schützen, käme einer unzulässigen positiven Vorwirkung gleich (vgl. BGE 129 V 455 E. 3 S. 459 mit Hinweisen; Urteil 8C_21/2018 vom 25. Juni 2018 E. 6).
2.7 Nach dem Gesagten können die weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-) nicht ohne Weiteres als Verzichtsvermögen betrachtet werden.
Das kantonale Gericht hat (verbindlich; nicht publ. E. 1) festgestellt, dass diese Auslagen - nebst "hohen Beträgen" für Luxusprodukte - die Differenz zwischen dem anerkannten und dem tatsächlichen Wohnungsmietzins (Fr. 14'400.- pro Jahr) und die Kosten einer Zusatzversicherung zur obligatorischen Krankenversicherung enthalten, nicht aber die gegenüber der Steuerbehörde für die Jahre 2014-2016 deklarierten (und bereits beim Existenzbedarf berücksichtigten) Krankheits- und Behinderungskosten von Fr. 21'018.- sowie (mangels Belegen) von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Ausgaben für die Spitex. Indessen lässt sich weder dem angefochtenen Gerichtsentscheid noch dem Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 eine weitergehende Feststellung betreffend ausserordentliche Abnahme des Vermögens und die einer solchen gegenüberstehenden Gegenleistungen (wie Luxusprodukte und Dienstleistungen) resp. Rechtspflichten (wie Steuern) entnehmen (vgl. obenstehende E. 2.3.2). Die Sache ist zur diesbezüglichen Sachverhaltsfeststellung und neuem Entscheid über den Ergänzungsleistungsanspruch an die Verwaltung zurückzuweisen, wodurch der Beschwerdeführerin der Instanzenzug gewahrt wird. Insoweit ist die Beschwerde begründet.
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Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG; anrechenbare Einnahmen bei Verschwendung des Vermögens. Auch wenn Ergänzungsleistungen ein gewisser sozialhilferechtlicher Charakter beigemessen wird, bleiben sie Sozialversicherungsleistungen. Bestätigung der Rechtsprechung, wonach trotz einer selbstverschuldeten Bedürftigkeit ein Anspruch auf Ergänzungsleistungen entstehen kann (E. 2.6.2).
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social security law
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V
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59,074
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146 V 306
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146 V 306
Sachverhalt ab Seite 306
A. Die 1942 geborene A., Bezügerin einer Altersrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung, meldete sich im Oktober 2016 zum Bezug von Ergänzungsleistungen an. Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: SVA) ermittelte einen Einnahmenüberschuss, weshalb sie mit Verfügung vom 3. Dezember 2016 einen Anspruch verneinte. Am 12. April 2017 trat A. in ein Altersheim ein. Mit Verfügung vom 30. Mai 2017 sprach ihr die SVA eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 523.- ab 1. April 2017 zu. Mit einer weiteren Verfügung vom 12. Juli 2017 hob sie die Ergänzungsleistung auf Ende Juli 2017 auf. Mit Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 hielt die SVA an allen drei Verfügungen fest. Zudem verneinte sie den Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Einspracheverfahren.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, nachdem es A. eine reformatio in peius angedroht hatte, mit Entscheid vom 21. August 2019 ab. Gleichzeitig korrigierte es den Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 insoweit, als es die für die Zeit vom 1. April bis zum 31. Juli 2017 gewährte Ergänzungsleistung auf monatlich Fr. 489.- herabsetzte.
C. A. lässt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen, unter Aufhebung des Entscheids vom 21. August 2019 sei ihr eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 5'105.95 ab 1. April 2017 und von monatlich Fr. 5'577.95 ab 1. August 2017 zuzusprechen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Ausgleichskasse zurückzuweisen. Ausserdem sei ihr für das Einspracheverfahren ihr Rechtsvertreter als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben. Für das Verfahren vor Bundesgericht ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege.
Die SVA und das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichten auf eine Vernehmlassung. A. lässt eine Kostennote einreichen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die jährliche Ergänzungsleistung entspricht dem Betrag, um den die anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen (Art. 9 Abs. 1 ELG [SR 831.30]).
2.2 Die Vorinstanz hat die anerkannten jährlichen Ausgaben auf Fr. 40'827.- ab Oktober 2016, Fr. 41'031.- ab Januar 2017, Fr. 100'149.- ab April 2017 und Fr. 83'349.- ab August 2017 festgelegt. Als anrechenbare jährliche Einnahmen hat sie Fr. 65'140.- ab Oktober 2016, Fr. 61'165.- ab Januar 2017, Fr. 94'289.- ab April 2017 und einen nicht bezifferten, aber die anerkannten Ausgaben übersteigenden Betrag ab August 2017 festgestellt. Entsprechend dem jeweiligen Ausgaben- resp. Einnahmenüberschuss hat sie den Anspruch auf jährliche Ergänzungsleistung für die Monate April bis und mit Juli 2017 (in der Höhe von jährlich Fr. 5'860.- resp. monatlich Fr. 489.-) bejaht und für die übrige Zeit verneint.
Streitig und zu prüfen sind diesbezüglich einzig die ab April 2017 anrechenbaren Einnahmen mit Blick auf die vorinstanzliche Behandlung des Vermögensverzehrs.
2.3
2.3.1 Als Einnahmen angerechnet werden auch Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist (Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG). Der Tatbestand dieser Bestimmung ist erfüllt, wenn die Leistungsansprecherin ohne rechtliche Verpflichtung oder ohne adäquate Gegenleistung auf Einkünfte oder Vermögen verzichtet hat (BGE 140 V 267 E. 2.2 S. 270; BGE 134 I 65 E. 3.2 S. 70; BGE 131 V 329 E. 4.4 in fine S. 336). Dabei ist ein Verzicht nicht alleine deswegen anzunehmen, weil jemand vor der Anmeldung zum Ergänzungsleistungsbezug über seinen Verhältnissen gelebt haben könnte; das System der Ergänzungsleistungen bietet keine gesetzliche Handhabe für eine wie auch immer geartete "Lebensführungskontrolle" (BGE 121 V 204 E. 4b S. 206; BGE 115 V 352 E. 5d S. 354 f.; Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
In zeitlicher Hinsicht ist zu beachten, dass für die Berücksichtigung eines Vermögensverzichts in der EL-Berechnung grundsätzlich unerheblich ist, wie weit die Verzichtshandlung zurückliegt (Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.2 mit Hinweisen).
2.3.2 Die leistungsansprechende Person hat sich im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht an der Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu beteiligen. Insbesondere hat sie bei einer ausserordentlichen Abnahme des Vermögens diejenigen Tatsachen zu behaupten und soweit möglich auch zu belegen, die einen Vermögensverzicht ausschliessen. Ist ein einmal bestehendes Vermögen nicht mehr vorhanden, trägt sie die Beweislast dafür, dass es in Erfüllung einer rechtlichen Pflicht oder gegen eine adäquate Gegenleistung hingegeben worden ist. Dabei genügt weder die blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts noch Glaubhaftmachen, sondern es gilt der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. Dieser ist erfüllt, wenn für die Richtigkeit der Sachbehauptung nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht massgeblich in Betracht fallen. Bei Beweislosigkeit, d.h. wenn es dem Leistungsansprecher nicht gelingt, einen (überdurchschnittlichen) Vermögensrückgang zu belegen oder die Gründe dafür rechtsgenügend darzutun, wird ein Vermögensverzicht angenommen und ein hypothetisches Vermögen sowie darauf entfallender Ertrag angerechnet (Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.3 mit Hinweisen).
2.3.3 Nach Art. 17a ELV (SR 831.301) wird der anzurechnende Betrag von Vermögenswerten, auf die verzichtet worden ist, jährlich um Fr. 10'000.- vermindert (Abs. 1). Dabei ist der Wert des Vermögens im Zeitpunkt des Verzichtes unverändert auf den 1. Januar des Jahres, das auf den Verzicht folgt, zu übertragen und dann jeweils nach einem Jahr zu vermindern (Abs. 2). Für die Berechnung der jährlichen Ergänzungsleistung ist der verminderte Betrag am 1. Januar des Bezugsjahres massgebend (Abs. 3).
2.4
2.4.1 Das kantonale Gericht hat festgestellt, die Versicherte habe ihren Kindern von Januar 2007 bis Ende Dezember 2014 monatlich Fr. 800.- und von Januar 2015 bis Ende Juli 2016 monatlich Fr. 300.-, insgesamt also Fr. 82'500.- geschenkt. Ihr Vermögen habe sich vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2016 um Fr. 421'658.- auf Fr. 46'940.- vermindert. Sie habe, obwohl die Rente nicht existenzsichernd gewesen sei, während dieser Zeit u.a. in einer teuren Wohnung gelebt und hohe Beträge für Luxusprodukte ausgegeben. Unter Berücksichtigung des ergänzungsleistungsspezifischen Existenzbedarfs (Fr. 145'798.- für die Jahre 2014-2016) und der Altersrente (jährlich Fr. 28'200.-) habe der notwendige Vermögensverzehr für die Jahre 2014-2016 insgesamt lediglich Fr. 61'198.- ausgemacht. Vom Differenzbetrag (Fr. 360'460.-) verblieben nach Abzug der auf den gleichen Zeitraum entfallenden Schenkungen an die Kinder (Fr. 15'300.-) und einer Zahlung zur Begleichung von Kontokorrent-Schulden (Fr. 19'330.-) weitere für den Existenzbedarf nicht notwendige Auslagen im Betrag von Fr. 325'830.-.
2.4.2 Die Vorinstanz hat sowohl die Schenkungen an die Kinder (Fr. 82'500.-) als auch die weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-) als Verzichtsvermögen betrachtet. Den Gesamtbetrag von Fr. 408'330.- hat sie - erstmals auf den 1. Januar 2009 - jährlich um Fr. 10'000.- reduziert, weshalb sie für das Jahr 2017 unter dem Titel von Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG Fr. 318'330.- berücksichtigt hat.
2.5 Die soeben (in E. 2.4.1) wiedergegebenen vorinstanzlichen Feststellungen werden nicht angefochten und bleiben für das Bundesgericht verbindlich (nicht publ. E. 1). Unbestritten ist auch, dass die Schenkungen Verzichtsvermögen darstellen, das im Rahmen von Art. 17a ELV anrechenbar ist. Näher zu betrachten ist die Qualifikation der weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-).
Das kantonale Gericht ist - wie zuvor die Verwaltung - implizit davon ausgegangen, dass die Versicherte dafür (zumindest teilweise; vgl. nachfolgende E. 2.7) adäquate Gegenleistungen erhalten habe. Es ist der Auffassung, die stetige Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach in entsprechendem Umfang der Verzichtstatbestand nicht erfüllt ist (vgl. obenstehende E. 2.3.1), sei zu ändern. Zur Begründung führt es im Wesentlichen an, der durch einen verschwenderischen Lebensstil und deshalb selbstverschuldet herbeigeführte Armutsschaden könne nicht im Rahmen einer (Sozial-)Versicherungsleistung gedeckt werden. Würden dennoch Ergänzungsleistungen ausgerichtet, so wiesen diese nicht die wesensmässigen Charakteristika der Sozialversicherung, sondern der Sozialhilfe auf, wofür dem Bund aber keine Regelungskompetenz zukomme. Eine Vermögensverschwendung lasse die anschliessende Geltendmachung von Ergänzungsleistungen als rechtsmissbräuchlich erscheinen. Die Folgen eines entsprechenden Lebenswandels dürften nicht auf die Allgemeinheit überwälzt werden; bei der Anwendung des Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG gehe es nicht darum, einer bestimmten Lebensführung einen "moralischen Stempel" aufzudrücken, sondern die vorwerfbare Schadensherbeiführung von der Versicherungsdeckung auszunehmen. Dies entspreche auch der Auffassung des Gesetzgebers: Die von den Eidg. Räten am 22. März 2019 beschlossene (noch nicht in Kraft getretene) EL-Reform (BBl 2019 2603) sehe im neuen Art. 11a Abs. 3 ELG u.a. vor, dass ein Vermögensverzicht anzunehmen ist, wenn ab der Entstehung des Anspruchs auf eine Hinterlassenenrente der AHV beziehungsweise auf eine Rente der IV pro Jahr mehr als 10 Prozent des Vermögens verbraucht wurden, ohne dass ein wichtiger Grund dafür vorliegt. Dahinter könne nur der Gedanke stecken, dass die genannten systematischen und teleologischen Aspekte zu einer Korrektur der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG zwängen.
2.6
2.6.1 Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht. Einen ernsthaften sachlichen Grund für eine Praxisänderung kann unter anderem die genauere oder vollständigere Kenntnis des gesetzgeberischen Willens darstellen (BGE 141 II 297 E. 5.5.1 S. 303 mit Hinweisen).
2.6.2 Nach der Praxis des Bundesgerichts kann auch selbstverschuldete Bedürftigkeit einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen begründen. Auch wenn diesen deswegen ein gewisser sozialhilferechtlicher Charakter beigemessen wird, werden sie dadurch weder rechtlich noch "faktisch" von Sozialversicherungs- zu Sozialhilfeleistungen. Die Beschwerdeführerin bringt zu Recht vor, dass Ergänzungsleistungen stets an den Bezug einer Alters-, Hinterlassenen- oder Invalidenrente und damit an den Eintritt eines versicherten Risikos anknüpfen. Daran ändert nichts, dass Ergänzungsleistungen aus Steuern (vgl. Art. 13 f. ELG) und nicht aus Versicherungsbeiträgen finanziert werden. In der Rechtsprechung wurde für den Vermögensverzicht stets auf die beiden Kriterien Rechtspflicht oder adäquate Gegenleistung abgestellt, und zwar ausdrücklich auch in Konstellationen, in denen jemand vor der Anmeldung zum Leistungsbezug über seine Verhältnisse gelebt hatte (vgl. z.B. BGE 121 V 204 E. 4b S. 206). Zwar wird insbesondere dann, wenn ein Kapitalbezug aus der 2. Säule (mit-)betroffen ist (wofür in concreto keine Anhaltspunkte vorliegen), zunehmend als stossend empfunden, dass ein verschwenderischer Vermögensverzehr bei der Ergänzungsleistungsbemessung nicht sanktioniert wird (Botschaft vom 16. September 2016 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [EL-Reform], BBl 2016 7495 ff. Ziff. 1.2.2; vgl. auch JÖHL/USINGER-EGGER, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1887 Rz. 203). Dieser Umstand allein genügt jedoch unter dem Aspekt der Rechtssicherheit nicht für eine Änderung der Rechtsprechung. Das Vorgehen der Vorinstanz in Anlehnung an den neuen, noch nicht in Kraft stehenden Art. 11a ELG (vgl. obenstehende E. 2.5) zu schützen, käme einer unzulässigen positiven Vorwirkung gleich (vgl. BGE 129 V 455 E. 3 S. 459 mit Hinweisen; Urteil 8C_21/2018 vom 25. Juni 2018 E. 6).
2.7 Nach dem Gesagten können die weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-) nicht ohne Weiteres als Verzichtsvermögen betrachtet werden.
Das kantonale Gericht hat (verbindlich; nicht publ. E. 1) festgestellt, dass diese Auslagen - nebst "hohen Beträgen" für Luxusprodukte - die Differenz zwischen dem anerkannten und dem tatsächlichen Wohnungsmietzins (Fr. 14'400.- pro Jahr) und die Kosten einer Zusatzversicherung zur obligatorischen Krankenversicherung enthalten, nicht aber die gegenüber der Steuerbehörde für die Jahre 2014-2016 deklarierten (und bereits beim Existenzbedarf berücksichtigten) Krankheits- und Behinderungskosten von Fr. 21'018.- sowie (mangels Belegen) von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Ausgaben für die Spitex. Indessen lässt sich weder dem angefochtenen Gerichtsentscheid noch dem Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 eine weitergehende Feststellung betreffend ausserordentliche Abnahme des Vermögens und die einer solchen gegenüberstehenden Gegenleistungen (wie Luxusprodukte und Dienstleistungen) resp. Rechtspflichten (wie Steuern) entnehmen (vgl. obenstehende E. 2.3.2). Die Sache ist zur diesbezüglichen Sachverhaltsfeststellung und neuem Entscheid über den Ergänzungsleistungsanspruch an die Verwaltung zurückzuweisen, wodurch der Beschwerdeführerin der Instanzenzug gewahrt wird. Insoweit ist die Beschwerde begründet.
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Art. 11 al. 1 let. g LPC; revenus déterminants en cas de dilapidation de fortune. Même si les prestations complémentaires présentent certaines caractéristiques propres de l'aide sociale, elles demeurent des prestations d'assurance sociale. Confirmation de la jurisprudence selon laquelle même l'indigence due à la faute du requérant peut fonder le droit à des prestations complémentaires (consid. 2.6.2).
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146 V 306
Sachverhalt ab Seite 306
A. Die 1942 geborene A., Bezügerin einer Altersrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung, meldete sich im Oktober 2016 zum Bezug von Ergänzungsleistungen an. Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: SVA) ermittelte einen Einnahmenüberschuss, weshalb sie mit Verfügung vom 3. Dezember 2016 einen Anspruch verneinte. Am 12. April 2017 trat A. in ein Altersheim ein. Mit Verfügung vom 30. Mai 2017 sprach ihr die SVA eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 523.- ab 1. April 2017 zu. Mit einer weiteren Verfügung vom 12. Juli 2017 hob sie die Ergänzungsleistung auf Ende Juli 2017 auf. Mit Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 hielt die SVA an allen drei Verfügungen fest. Zudem verneinte sie den Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Einspracheverfahren.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, nachdem es A. eine reformatio in peius angedroht hatte, mit Entscheid vom 21. August 2019 ab. Gleichzeitig korrigierte es den Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 insoweit, als es die für die Zeit vom 1. April bis zum 31. Juli 2017 gewährte Ergänzungsleistung auf monatlich Fr. 489.- herabsetzte.
C. A. lässt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen, unter Aufhebung des Entscheids vom 21. August 2019 sei ihr eine Ergänzungsleistung von monatlich Fr. 5'105.95 ab 1. April 2017 und von monatlich Fr. 5'577.95 ab 1. August 2017 zuzusprechen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Ausgleichskasse zurückzuweisen. Ausserdem sei ihr für das Einspracheverfahren ihr Rechtsvertreter als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben. Für das Verfahren vor Bundesgericht ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege.
Die SVA und das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichten auf eine Vernehmlassung. A. lässt eine Kostennote einreichen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die jährliche Ergänzungsleistung entspricht dem Betrag, um den die anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen (Art. 9 Abs. 1 ELG [SR 831.30]).
2.2 Die Vorinstanz hat die anerkannten jährlichen Ausgaben auf Fr. 40'827.- ab Oktober 2016, Fr. 41'031.- ab Januar 2017, Fr. 100'149.- ab April 2017 und Fr. 83'349.- ab August 2017 festgelegt. Als anrechenbare jährliche Einnahmen hat sie Fr. 65'140.- ab Oktober 2016, Fr. 61'165.- ab Januar 2017, Fr. 94'289.- ab April 2017 und einen nicht bezifferten, aber die anerkannten Ausgaben übersteigenden Betrag ab August 2017 festgestellt. Entsprechend dem jeweiligen Ausgaben- resp. Einnahmenüberschuss hat sie den Anspruch auf jährliche Ergänzungsleistung für die Monate April bis und mit Juli 2017 (in der Höhe von jährlich Fr. 5'860.- resp. monatlich Fr. 489.-) bejaht und für die übrige Zeit verneint.
Streitig und zu prüfen sind diesbezüglich einzig die ab April 2017 anrechenbaren Einnahmen mit Blick auf die vorinstanzliche Behandlung des Vermögensverzehrs.
2.3
2.3.1 Als Einnahmen angerechnet werden auch Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist (Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG). Der Tatbestand dieser Bestimmung ist erfüllt, wenn die Leistungsansprecherin ohne rechtliche Verpflichtung oder ohne adäquate Gegenleistung auf Einkünfte oder Vermögen verzichtet hat (BGE 140 V 267 E. 2.2 S. 270; BGE 134 I 65 E. 3.2 S. 70; BGE 131 V 329 E. 4.4 in fine S. 336). Dabei ist ein Verzicht nicht alleine deswegen anzunehmen, weil jemand vor der Anmeldung zum Ergänzungsleistungsbezug über seinen Verhältnissen gelebt haben könnte; das System der Ergänzungsleistungen bietet keine gesetzliche Handhabe für eine wie auch immer geartete "Lebensführungskontrolle" (BGE 121 V 204 E. 4b S. 206; BGE 115 V 352 E. 5d S. 354 f.; Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
In zeitlicher Hinsicht ist zu beachten, dass für die Berücksichtigung eines Vermögensverzichts in der EL-Berechnung grundsätzlich unerheblich ist, wie weit die Verzichtshandlung zurückliegt (Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.2 mit Hinweisen).
2.3.2 Die leistungsansprechende Person hat sich im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht an der Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu beteiligen. Insbesondere hat sie bei einer ausserordentlichen Abnahme des Vermögens diejenigen Tatsachen zu behaupten und soweit möglich auch zu belegen, die einen Vermögensverzicht ausschliessen. Ist ein einmal bestehendes Vermögen nicht mehr vorhanden, trägt sie die Beweislast dafür, dass es in Erfüllung einer rechtlichen Pflicht oder gegen eine adäquate Gegenleistung hingegeben worden ist. Dabei genügt weder die blosse Möglichkeit eines bestimmten Sachverhalts noch Glaubhaftmachen, sondern es gilt der Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit. Dieser ist erfüllt, wenn für die Richtigkeit der Sachbehauptung nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht massgeblich in Betracht fallen. Bei Beweislosigkeit, d.h. wenn es dem Leistungsansprecher nicht gelingt, einen (überdurchschnittlichen) Vermögensrückgang zu belegen oder die Gründe dafür rechtsgenügend darzutun, wird ein Vermögensverzicht angenommen und ein hypothetisches Vermögen sowie darauf entfallender Ertrag angerechnet (Urteil 9C_435/2017 vom 19. Juni 2018 E. 3.3 mit Hinweisen).
2.3.3 Nach Art. 17a ELV (SR 831.301) wird der anzurechnende Betrag von Vermögenswerten, auf die verzichtet worden ist, jährlich um Fr. 10'000.- vermindert (Abs. 1). Dabei ist der Wert des Vermögens im Zeitpunkt des Verzichtes unverändert auf den 1. Januar des Jahres, das auf den Verzicht folgt, zu übertragen und dann jeweils nach einem Jahr zu vermindern (Abs. 2). Für die Berechnung der jährlichen Ergänzungsleistung ist der verminderte Betrag am 1. Januar des Bezugsjahres massgebend (Abs. 3).
2.4
2.4.1 Das kantonale Gericht hat festgestellt, die Versicherte habe ihren Kindern von Januar 2007 bis Ende Dezember 2014 monatlich Fr. 800.- und von Januar 2015 bis Ende Juli 2016 monatlich Fr. 300.-, insgesamt also Fr. 82'500.- geschenkt. Ihr Vermögen habe sich vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2016 um Fr. 421'658.- auf Fr. 46'940.- vermindert. Sie habe, obwohl die Rente nicht existenzsichernd gewesen sei, während dieser Zeit u.a. in einer teuren Wohnung gelebt und hohe Beträge für Luxusprodukte ausgegeben. Unter Berücksichtigung des ergänzungsleistungsspezifischen Existenzbedarfs (Fr. 145'798.- für die Jahre 2014-2016) und der Altersrente (jährlich Fr. 28'200.-) habe der notwendige Vermögensverzehr für die Jahre 2014-2016 insgesamt lediglich Fr. 61'198.- ausgemacht. Vom Differenzbetrag (Fr. 360'460.-) verblieben nach Abzug der auf den gleichen Zeitraum entfallenden Schenkungen an die Kinder (Fr. 15'300.-) und einer Zahlung zur Begleichung von Kontokorrent-Schulden (Fr. 19'330.-) weitere für den Existenzbedarf nicht notwendige Auslagen im Betrag von Fr. 325'830.-.
2.4.2 Die Vorinstanz hat sowohl die Schenkungen an die Kinder (Fr. 82'500.-) als auch die weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-) als Verzichtsvermögen betrachtet. Den Gesamtbetrag von Fr. 408'330.- hat sie - erstmals auf den 1. Januar 2009 - jährlich um Fr. 10'000.- reduziert, weshalb sie für das Jahr 2017 unter dem Titel von Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG Fr. 318'330.- berücksichtigt hat.
2.5 Die soeben (in E. 2.4.1) wiedergegebenen vorinstanzlichen Feststellungen werden nicht angefochten und bleiben für das Bundesgericht verbindlich (nicht publ. E. 1). Unbestritten ist auch, dass die Schenkungen Verzichtsvermögen darstellen, das im Rahmen von Art. 17a ELV anrechenbar ist. Näher zu betrachten ist die Qualifikation der weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-).
Das kantonale Gericht ist - wie zuvor die Verwaltung - implizit davon ausgegangen, dass die Versicherte dafür (zumindest teilweise; vgl. nachfolgende E. 2.7) adäquate Gegenleistungen erhalten habe. Es ist der Auffassung, die stetige Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach in entsprechendem Umfang der Verzichtstatbestand nicht erfüllt ist (vgl. obenstehende E. 2.3.1), sei zu ändern. Zur Begründung führt es im Wesentlichen an, der durch einen verschwenderischen Lebensstil und deshalb selbstverschuldet herbeigeführte Armutsschaden könne nicht im Rahmen einer (Sozial-)Versicherungsleistung gedeckt werden. Würden dennoch Ergänzungsleistungen ausgerichtet, so wiesen diese nicht die wesensmässigen Charakteristika der Sozialversicherung, sondern der Sozialhilfe auf, wofür dem Bund aber keine Regelungskompetenz zukomme. Eine Vermögensverschwendung lasse die anschliessende Geltendmachung von Ergänzungsleistungen als rechtsmissbräuchlich erscheinen. Die Folgen eines entsprechenden Lebenswandels dürften nicht auf die Allgemeinheit überwälzt werden; bei der Anwendung des Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG gehe es nicht darum, einer bestimmten Lebensführung einen "moralischen Stempel" aufzudrücken, sondern die vorwerfbare Schadensherbeiführung von der Versicherungsdeckung auszunehmen. Dies entspreche auch der Auffassung des Gesetzgebers: Die von den Eidg. Räten am 22. März 2019 beschlossene (noch nicht in Kraft getretene) EL-Reform (BBl 2019 2603) sehe im neuen Art. 11a Abs. 3 ELG u.a. vor, dass ein Vermögensverzicht anzunehmen ist, wenn ab der Entstehung des Anspruchs auf eine Hinterlassenenrente der AHV beziehungsweise auf eine Rente der IV pro Jahr mehr als 10 Prozent des Vermögens verbraucht wurden, ohne dass ein wichtiger Grund dafür vorliegt. Dahinter könne nur der Gedanke stecken, dass die genannten systematischen und teleologischen Aspekte zu einer Korrektur der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG zwängen.
2.6
2.6.1 Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht. Einen ernsthaften sachlichen Grund für eine Praxisänderung kann unter anderem die genauere oder vollständigere Kenntnis des gesetzgeberischen Willens darstellen (BGE 141 II 297 E. 5.5.1 S. 303 mit Hinweisen).
2.6.2 Nach der Praxis des Bundesgerichts kann auch selbstverschuldete Bedürftigkeit einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen begründen. Auch wenn diesen deswegen ein gewisser sozialhilferechtlicher Charakter beigemessen wird, werden sie dadurch weder rechtlich noch "faktisch" von Sozialversicherungs- zu Sozialhilfeleistungen. Die Beschwerdeführerin bringt zu Recht vor, dass Ergänzungsleistungen stets an den Bezug einer Alters-, Hinterlassenen- oder Invalidenrente und damit an den Eintritt eines versicherten Risikos anknüpfen. Daran ändert nichts, dass Ergänzungsleistungen aus Steuern (vgl. Art. 13 f. ELG) und nicht aus Versicherungsbeiträgen finanziert werden. In der Rechtsprechung wurde für den Vermögensverzicht stets auf die beiden Kriterien Rechtspflicht oder adäquate Gegenleistung abgestellt, und zwar ausdrücklich auch in Konstellationen, in denen jemand vor der Anmeldung zum Leistungsbezug über seine Verhältnisse gelebt hatte (vgl. z.B. BGE 121 V 204 E. 4b S. 206). Zwar wird insbesondere dann, wenn ein Kapitalbezug aus der 2. Säule (mit-)betroffen ist (wofür in concreto keine Anhaltspunkte vorliegen), zunehmend als stossend empfunden, dass ein verschwenderischer Vermögensverzehr bei der Ergänzungsleistungsbemessung nicht sanktioniert wird (Botschaft vom 16. September 2016 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [EL-Reform], BBl 2016 7495 ff. Ziff. 1.2.2; vgl. auch JÖHL/USINGER-EGGER, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 1887 Rz. 203). Dieser Umstand allein genügt jedoch unter dem Aspekt der Rechtssicherheit nicht für eine Änderung der Rechtsprechung. Das Vorgehen der Vorinstanz in Anlehnung an den neuen, noch nicht in Kraft stehenden Art. 11a ELG (vgl. obenstehende E. 2.5) zu schützen, käme einer unzulässigen positiven Vorwirkung gleich (vgl. BGE 129 V 455 E. 3 S. 459 mit Hinweisen; Urteil 8C_21/2018 vom 25. Juni 2018 E. 6).
2.7 Nach dem Gesagten können die weiteren nicht existenznotwendigen Auslagen (Fr. 325'830.-) nicht ohne Weiteres als Verzichtsvermögen betrachtet werden.
Das kantonale Gericht hat (verbindlich; nicht publ. E. 1) festgestellt, dass diese Auslagen - nebst "hohen Beträgen" für Luxusprodukte - die Differenz zwischen dem anerkannten und dem tatsächlichen Wohnungsmietzins (Fr. 14'400.- pro Jahr) und die Kosten einer Zusatzversicherung zur obligatorischen Krankenversicherung enthalten, nicht aber die gegenüber der Steuerbehörde für die Jahre 2014-2016 deklarierten (und bereits beim Existenzbedarf berücksichtigten) Krankheits- und Behinderungskosten von Fr. 21'018.- sowie (mangels Belegen) von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Ausgaben für die Spitex. Indessen lässt sich weder dem angefochtenen Gerichtsentscheid noch dem Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2017 eine weitergehende Feststellung betreffend ausserordentliche Abnahme des Vermögens und die einer solchen gegenüberstehenden Gegenleistungen (wie Luxusprodukte und Dienstleistungen) resp. Rechtspflichten (wie Steuern) entnehmen (vgl. obenstehende E. 2.3.2). Die Sache ist zur diesbezüglichen Sachverhaltsfeststellung und neuem Entscheid über den Ergänzungsleistungsanspruch an die Verwaltung zurückzuweisen, wodurch der Beschwerdeführerin der Instanzenzug gewahrt wird. Insoweit ist die Beschwerde begründet.
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de
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Art. 11 cpv. 1 lett. g LPC; redditi computabili in caso di sperpero del patrimonio. Anche se le prestazioni complementari presentano certe caratteristiche proprie dell'assistenza sociale, esse rimangono prestazioni d'assicurazione sociale. Conferma della giurisprudenza secondo cui anche un'indigenza dovuta alla colpa del richiedente può giustificare il diritto a prestazioni complementari (consid. 2.6.2).
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it
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-306%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,076
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146 V 313
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146 V 313
Sachverhalt ab Seite 314
A.
A.a A., geboren am 3. März 1952, meldete sich am 30. November 2017 zum Bezug einer AHV-Altersrente an. Dabei hielt sie fest, sie habe bis im Juli 2017 bei der B. AG gearbeitet. Die anschliessende Beteiligung bei einem KMU habe sich verzögert bzw. erledigt. Somit wolle sie den Antrag zum Rentenbezug erst per Januar 2018 stellen. Das Amt für AHV und IV des Kantons Thurgau, Ausgleichskasse, EL-Stelle (nachfolgend: Ausgleichskasse), forderte A. zur Nachreichung von Unterlagen auf und wies sie insbesondere darauf hin, dass ein Aufschub der Altersrente bis spätestens am 31. März 2017 hätte beantragt werden müssen. Mit Verfügung vom 8. März 2018 sprach sie A. ab 1. April 2016 eine monatliche Altersrente von Fr. 1'974.- zu. Für die Zeit vom 1. April 2016 bis 28. Februar 2018 wurden insgesamt Fr. 45'402.- nachbezahlt.
A.b Hiergegen erhob A. am 15. März 2018 Einsprache, mit der sie verschiedene Fragen geklärt haben wollte. Am 8. Mai 2018 stellte ihr die Ausgleichskasse einen Auszug aus dem Individuellen Konto mit den angerechneten und verbuchten Einkommen zu. Auf nochmalige Aufforderung hin nahm A. am 9. Juli 2018 zu verschiedenen Berechnungspositionen Stellung. Mit E-Mail vom 15. Juli 2018 reichte sie sodann eine Aufstellung über ihre Einkommen ein, wobei sie darauf hinwies, mindestens schon seit 2002 selbständigerwerbend gewesen zu sein. Nach diverser weiterer Korrespondenz wies die Ausgleichskasse die Einsprache ab.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde der A. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 11. September 2019 ab.
C. A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der berechtigte Lohn für die Jahre 2013 bis 2015, ausbezahlt im April 2017, sei in die Rentenberechnung einzubeziehen.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Am 6. Januar und 15. Mai 2020 reicht A. unaufgefordert weitere Eingaben samt Beilagen ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Zu prüfen bleibt damit der Einwand, die Vorinstanz habe die Bezahlung von Fr. 33'750.- (Fr. 31'650.- und Fr. 2'100.-) vom April 2017 durch die B. AG zu Unrecht nicht berücksichtigt.
Wäre dieses unbestrittenermassen beitragspflichtige Einkommen antragsgemäss im Individuellen Konto unter den Jahren 2013 bis 2015 zu verbuchen, so würde sich das für die Rentenberechnung zu berücksichtigende Erwerbseinkommen entsprechend erhöhen.
4.2 Vorab ist festzuhalten, dass gemäss Art. 29 bis Abs. 1 AHVG für die Rentenberechnung Beitragsjahre, Erwerbseinkommen sowie Erziehungs- oder Betreuungsgutschriften der rentenberechtigten Person zwischen dem 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Eintritt des Versicherungsfalles (Rentenalter oder Tod) berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführerin bestreitet letztinstanzlich nicht, dass der Versicherungsfall (Alter) hier am 1. April 2016 eintrat (Art. 21 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 AHVG). Wie die Vorinstanz richtig erwogen hat, kann später erzieltes Einkommen bei der Rentenberechnung grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden. Im vorliegenden Kontext stellt sich indes die Frage, ob das Einkommen im angefochtenen Entscheid zu Recht dem Jahr 2017 zugeordnet worden ist.
4.3 Art. 30ter AHVG sieht unter der Marginalie "Individuelle Konten" in Abs. 3 betreffend die Berücksichtigung beitragspflichtiger Einkommen von Unselbständigerwerbenden was folgt vor (eingefügt durch Ziff. I des BG vom 17. Juni 2011 [Verbesserung der Durchführung], in Kraft seit 1. Januar 2012 [AS 2011 4745; BBl 2011 543]):
" 3 Die beitragspflichtigen Einkommen von Arbeitnehmern werden im individuellen Konto unter dem Jahr eingetragen, in dem sie ausbezahlt wurden. Die Einkommen werden jedoch im Erwerbsjahr eingetragen, wenn der Arbeitnehmer:
a. zum Zeitpunkt der Lohnauszahlung nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist;
b. den Beweis erbringt, dass das beitragspflichtige Einkommen von einer Erwerbstätigkeit stammt, die in einem früheren Jahr ausgeübt wurde und für die weniger als der Mindestbeitrag entrichtet wurde."
Diese Bestimmung wurde in drei Etappen eingeführt:
4.3.1 Sie war bereits in der ersten Auflage zur 11. AHV-Revision vorgesehen und in den parlamentarischen Beratungen unbestritten geblieben (Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG; 11. AHV-Revision], BBl 2003 6635; vgl. dazu Botschaft zur 11. AHV-Revision [Neufassung], BBl 2006 2002).
4.3.2 Nach dem Scheitern dieser Revision legte der Bundesrat am 21. Dezember 2005 die Botschaft zur 11. AHV-Revision (Neufassung) vor (BBl 2006 1957 ff.), in welcher u.a. Art. 30ter Abs. 3 AHVG wiederum enthalten war. Er führte dazu aus, das AHVG kenne keine Bestimmung, welche die Verbuchung von Lohnbeiträgen im Individuellen Konto regle. Die geltende Praxis stütze sich weitgehend auf die Rechtsprechung. Danach werde das Einkommen unter demjenigen Jahr gutgeschrieben, in welchem es erzielt wurde (sog. Realisierungsprinzip), es sei denn, es wirke sich nachteilig auf eine spätere Rentenberechnung aus. Diesfalls werde das beitragspflichtige Einkommen im Individuellen Konto desjenigen Jahres verbucht, in welchem die entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt wurde (BGE 111 V 161). Für diese Praxis solle aus Gründen der Transparenz und Verständlichkeit eine ausdrückliche Gesetzesgrundlage geschaffen werden (BBl 2006 2001 f.). In den Räten wurde die vorgeschlagene Bestimmung ohne Diskussion angenommen (vgl. AB 2008 N 354; AB 2009 S 464).
4.3.3 Nachdem die 11. AHV-Revision am 1. Oktober 2010 in der Schlussabstimmung des Nationalrates abgelehnt worden war, legte der Bundesrat am 3. Dezember 2010 die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (Verbesserung der Durchführung) vor (BBl 2011 543 ff.), welche u.a. Art. 30ter Abs. 3 AHVG beinhaltete. In seiner neuen Botschaft nahm der Bundesrat nicht mehr auf die bestehende Praxis und die bundesgerichtliche Rechtsprechung Bezug, sondern führte aus, das Realisierungsprinzip entspreche am ehesten der Realität, würden die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer doch in der Regel den Lohn in dem Zeitpunkt erhalten, in welchem sie die Tätigkeit auch ausübten (vgl. BBl 2011 559). Im Weiteren wies der Bundesrat jedoch darauf hin, dass - weil das Realisierungsprinzip auch Nachteile zur Folge haben könne - davon Ausnahmen vorzusehen seien.
Im Einzelnen führte er aus: "[...] Zunächst kann ein Einkommen nicht in einem Jahr eingetragen werden, in welchem keine Arbeit geleistet wurde; denn dies würde bedeuten, dass die versicherte Person ihrer Beitragspflicht als Nichterwerbstätige entgehen könnte. Daher muss das Einkommen unter dem Erwerbsjahr eingetragen werden, wenn die betreffende Person im Jahr, in welchem ihr der Lohn ausbezahlt wird, nicht mehr für denselben Arbeitgeber oder dieselbe Arbeitgeberin tätig ist (Bst. a). Sodann kann die strikte Anwendung des Realisierungsprinzips zur Folge haben, dass in dem Jahr, in welchem die Arbeit tatsächlich geleistet wurde, kein Einkommen eingetragen wird, und dass dadurch für die versicherte Person Versicherungslücken entstehen. Dies ist zum Beispiel der Fall bei einem Agenten, welcher keinen festen Lohn bezieht und welchem die Provisionen für die im Jahre 2010 ausgeübte Tätigkeit erst im Jahre 2011 ausbezahlt werden. Nach dem Realisierungsprinzip wird ihm unter dem Jahr 2010 kein Einkommen verbucht. Um Beitragslücken zu vermeiden, scheint es daher gerechtfertigt, den nachträglich bezahlten Lohn dem Jahr der Arbeitsleistung gutzuschreiben, wenn der oder die Betroffene keine oder den Mindestbeitrag nicht erreichende Beiträge entrichtet hat. [...]" (BBl 2011 559 f.). In den Räten wurde die vorgeschlagene Bestimmung wiederum diskussionslos angenommen (AB 2011 N 1230; AB 2011 S 21 ff.).
4.4
4.4.1 Im vom Bundesrat in der Botschaft vom 21. Dezember 2005 (BBl 2006 1957 ff.) erwähnten BGE 111 V 161 hatte sich das Bundesgericht mit einer analogen Frage, wie sie sich vorliegend stellt, zu befassen. Danach ist beitragspflichtiges Einkommen Unselbständigerwerbender im Individuellen Konto unter demjenigen Jahr zu verbuchen, in welchem der Versicherte die entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat (BGE 111 V 161 E. 3 S. 165 und E. 4c S. 167). Bei Lohnnachzahlungen ist der Eintrag im Individuellen Konto unter dem Auszahlungsjahr nur dann nicht zu beanstanden, wenn er sich bei der späteren Rentenberechnung für den Versicherten nicht nachteilig auswirken kann oder wenn er nicht zu einer Umgehung der gesetzlichen Beitragspflicht für Nichterwerbstätige führt (BGE 111 V 161 E. 4d in fine S. 169). Zur Begründung verwies das Bundesgericht u.a. auf Art. 3 Abs. 1 Satz 1 AHVG, wonach die Versicherten beitragspflichtig sind, solange sie eine Erwerbstätigkeit ausüben, sowie auf Art. 5 Abs. 1 AHVG, wonach bei den unselbständig Erwerbstätigen die Beiträge auf dem massgebenden Lohn erhoben werden, wobei die Beiträge bei jeder Lohnzahlung abzuziehen und vom Arbeitgeber zusammen mit dem Arbeitgeberbeitrag periodisch der Ausgleichskasse zu überweisen sind (Art. 14 Abs. 1 AHVG; Art. 34 Abs. 1 lit. a AHVV [SR 831.101]). Weiter bezog das Bundesgericht mit ein, dass die Beitragspflicht direkt auf dem Gesetz beruht und entsteht, sobald die sie nach dem Gesetz begründenden Tatsachen (Versicherteneigenschaft und Erwerbstätigkeit bzw. Nichterwerbstätigkeit) eingetreten sind (mit Verweis auf ZAK 1984 S. 388 E. 3a; BGE 110 V 252 E. 3 S. 255 und BGE 109 V 1 E. 3b S. 5). Bei den Unselbständigerwerbenden knüpft die gesetzliche Beitragspflicht in sachlicher Hinsicht an die "geleistete Arbeit" an und in zeitlicher Hinsicht an den Zeitraum, in welchem ein dem Beitragsstatut als Erwerbstätiger unterliegender Versicherter diese Arbeit leistet. Massgebend für die Beitragspflicht Erwerbstätiger sind somit die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Ausübung der Erwerbstätigkeit (BGE 111 V 161 E. 4b S. 166).
4.4.2 Daraus schloss das Bundesgericht Folgendes: "[...] Kommt es nach dem Gesagten für die Beitragspflicht auf die Verhältnisse zur Zeit der Ausübung der Erwerbstätigkeit an, so entspricht es Sinn und Zweck der gesetzlichen Beitragsordnung, dass bei den Unselbständigerwerbenden das beitragspflichtige Einkommen in demselben Zeitraum, d.h. im gleichen Kalenderjahr im Individuellen Konto verbucht werden muss, in welchem der Versicherte die entsprechende 'Arbeit geleistet' hat (Erwerbsjahrprinzip), dient doch das Individuelle Konto dem Zwecke der Verurkundung, dass ein Versicherter in einem bestimmten Zeitraum seine Beitragspflicht in einer bestimmten beitragsrechtlichen Eigenschaft erfüllt hat. Als Beitragsjahr gemäss Art. 140 Abs. 1 lit. d AHVV hat demnach das Kalenderjahr zu gelten, in welchem der Unselbständigerwerbende die dem Erwerbseinkommen zugrunde liegende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat. Nicht massgeblich für die Bestimmung des einzutragenden Beitragsjahres ist hingegen der Zeitpunkt der Lohnrealisierung (d.h. der Entstehung der Beitragsschuld) oder gar derjenige der Beitragsentrichtung, Zeitpunkte also, welche allein den Beitragsbezug betreffen und die aus arbeitsvertraglichen (z.B. spätere Fälligkeit von Provisionen nach Art. 323 Abs. 2 und Art. 339 Abs. 2 OR), tatsächlichen (vorübergehende Insolvenz des Arbeitgebers) oder aus Gründen einer Umgehung der gesetzlichen Beitragspflicht ausserhalb des Erwerbsjahres liegen können. [...]" (BGE 111 V 161 E. 4c S. 167).
4.4.3 Nach dieser Rechtsprechung spielt es - wenn ein Versicherter ohnehin, d.h. unabhängig von der Lohnnachzahlung, sowohl im Erwerbs- als auch im Realisierungsjahr dem Beitragsstatut eines Erwerbstätigen untersteht und auf dem Einkommen Beiträge entrichtet - für die in späteren Jahren vorzunehmende Berechnung der ordentlichen Rente keine Rolle, ob die Nachzahlung im Realisierungsjahr oder, an sich richtigerweise, im Erwerbsjahr verbucht wird. Der Eintrag im Realisierungsjahr berührt weder das Beitragsstatut, noch kann sich eine Beitragslücke ergeben, noch beeinflusst er das massgebende durchschnittliche Jahreseinkommen im Rentenfall, werden doch die eingetragenen Einkommen nicht jahresweise, sondern gesamthaft aufgewertet (Art. 30 Abs. 4 AHVG; Art. 51bis Abs. 1 AHVV; BGE 111 V 161 E. 4d S. 168 f.). Anders verhält es sich indessen, wenn die Anwendung des Realisierungsprinzips dazu führte, dass im Jahr der tatsächlichen Arbeitsleistung überhaupt kein Einkommen aufgeführt wäre, mithin also eine Beitragslücke entstünde. In diesem Falle liesse sich das Realisierungsprinzip nicht mit der gesetzlichen Beitragsordnung vereinbaren. Gleiches gilt, wenn bereits im Jahr der Nachzahlung der Anspruch auf eine Rente entsteht und damit das nach dem Realisierungsprinzip eingetragene Einkommen nicht mehr rentenbildend wäre (vgl. Art. 30 Abs. 2 AHVG).
4.5 Es ergibt sich damit, dass zwar der Bundesrat in seiner Begründung für die Einführung des Art. 30ter Abs. 3 AHVG auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung verweist und für diese Praxis eine ausdrückliche Gesetzesgrundlage schaffen wollte (vgl. E. 4.3.2). Gesetzliche Regelung und vormalige bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheiden sich jedoch in wesentlichen Punkten:
4.5.1 Das Bundesgericht geht grundsätzlich vom Erwerbsjahrprinzip aus. Für die bundesgerichtliche Praxis ist entscheidend, ob bei Erfassung von Einkommen im Realisierungszeitpunkt für den Versicherten Nachteile entstehen, weil dadurch eine Beitragslücke verursacht würde oder die fraglichen Beiträge nicht mehr rentenbildend wären (E. 4.4). Demgegenüber beruht die (neuere) gesetzliche Konzeption darauf, dass grundsätzlich das Realisierungsprinzip zur Anwendung kommt und nur gerade dann, wenn durch die spätere Berücksichtigung eine (effektive) Beitragslücke verursacht wird - d.h. die Leistung des Mindestbeitrages nicht erfolgte -, eine Abweichung zulässig ist. Zusätzlich wird gefordert, dass der Arbeitnehmer im Auszahlungszeitpunkt nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist (E. 4.3.3).
4.5.2 Es handelt sich, wie bereits der Botschaft 2005 zu entnehmen ist, um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers. Der Bundesrat führte aus: "[...] Weitere Ausnahmen vom Realisierungsprinzip sind aus Praktikabilitätsgründen nicht vorgesehen, obwohl es auch in anderen Situationen nachteilige Folgen nach sich ziehen kann. Wird der Lohn zum Beispiel in dem Jahr, in welchem die arbeitnehmende Person das Rentenalter erreicht, oder später ausbezahlt, bezieht er sich aber auf ein dem Rentenalter vorangehendes Jahr, so wird er bei der Rentenberechnung nicht berücksichtigt. [...]" (BBl 2006 2002). Anzumerken bleibt allerdings, dass dieses Beispiel insofern zu eng formuliert ist, als sich aufgrund des Wortlauts des Art. 30ter Abs. 3 AHVG und seiner Zielsetzung kein genereller Ausschluss einer rentenbildenden Wirkung für derartige nachträgliche Zahlungen im Rentenjahr oder später ergibt. Für die Anwendung des Erwerbsjahrprinzips ist vielmehr - wie bereits dargelegt - einzig relevant, ob der Arbeitnehmer einerseits im Zeitpunkt der nachträglichen Zahlung für Erwerbsjahre vor dem Erreichen des AHV-Rentenalters nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist und andererseits im Erwerbsjahr der Mindestbeitrag nicht entrichtet wurde.
4.5.3 Ob die vom Bundesgericht in BGE 111 V 161 getroffene Regelung, welche grundsätzlich auf dem Erwerbsjahrprinzip basiert, sachgerechter erscheint, indem sie die Qualifikation von Beiträgen als nicht rentenbildend einschränken will, kann offenbleiben. Denn das Bundesgericht ist gemäss Art. 190 BV verpflichtet, die gesetzliche Bestimmung, welche auf dem nur leicht korrigierten Realisierungsprinzip beruht, anzuwenden. In diesem Sinne sind die in BGE 111 V 161 dargelegten Grundsätze aufgrund der (neueren) Gesetzgebung zu relativieren.
4.6 Vorliegend hat die Vorinstanz die im Jahr 2017 erfolgten Beitragszahlungen bzw. das zugrunde liegende Einkommen mit der Begründung nicht berücksichtigt, die Zahlungen seien erst nach Erreichen des ordentlichen Pensionsalters der Beschwerdeführerin erfolgt.
Nach dem Dargelegten greift diese Begründung zu kurz. Relevant und zu prüfen wäre vielmehr, ob die Beschwerdeführerin allenfalls die in Art. 30ter Abs. 3 lit. a und b AHVG genannten Voraussetzungen - zum Zeitpunkt der Lohnauszahlung nicht mehr für den Arbeitgeber tätig (lit. a) und im Erwerbsjahr weniger als den Mindestbeitrag entrichtet (lit. b) - erfüllte. Zwar hat die Vorinstanz diesbezüglich keine Feststellungen getroffen. Die Beschwerdeführerin legt jedoch selber dar, bis 31. März 2017 seien - sie selber eingerechnet - bloss noch zwei Personen im Betrieb tätig gewesen. Der aktenkundigen Lohnübersicht und dem Individuellen Konto der Beschwerdeführerin kann zudem entnommen werden, dass in den hier fraglichen Jahren auf dem bei der B. AG erzielten Einkommen mehr als der Mindestbeitrag (vgl. Art. 10 Abs. 2 AHVG) entrichtet worden war. Damit besteht sowohl gemäss lit. a wie auch gemäss lit. b des Art. 30ter Abs. 3 AHVG zum vornherein kein Raum für eine nachträgliche Eintragung von Einkommen in den entsprechenden Erwerbsjahren 2013 bis 2015.
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Art. 30ter Abs. 3 AHVG; Eintragung beitragspflichtiger Einkommen Unselbständigerwerbender. Für die ausnahmsweise Anwendung des Erwerbsjahrsprinzips ist einzig relevant, ob der Arbeitnehmer einerseits im Zeitpunkt der nachträglichen Zahlung für Erwerbsjahre vor dem AHV-Rentenalter nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist und andererseits im Erwerbsjahr der Mindestbeitrag nicht entrichtet wurde (E. 4.5.2). Die in BGE 111 V 161 dargelegten Grundsätze sind in Anbetracht des neuen Art. 30ter Abs. 3 AHVG zu relativieren (E. 4.5.3).
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146 V 313
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146 V 313
Sachverhalt ab Seite 314
A.
A.a A., geboren am 3. März 1952, meldete sich am 30. November 2017 zum Bezug einer AHV-Altersrente an. Dabei hielt sie fest, sie habe bis im Juli 2017 bei der B. AG gearbeitet. Die anschliessende Beteiligung bei einem KMU habe sich verzögert bzw. erledigt. Somit wolle sie den Antrag zum Rentenbezug erst per Januar 2018 stellen. Das Amt für AHV und IV des Kantons Thurgau, Ausgleichskasse, EL-Stelle (nachfolgend: Ausgleichskasse), forderte A. zur Nachreichung von Unterlagen auf und wies sie insbesondere darauf hin, dass ein Aufschub der Altersrente bis spätestens am 31. März 2017 hätte beantragt werden müssen. Mit Verfügung vom 8. März 2018 sprach sie A. ab 1. April 2016 eine monatliche Altersrente von Fr. 1'974.- zu. Für die Zeit vom 1. April 2016 bis 28. Februar 2018 wurden insgesamt Fr. 45'402.- nachbezahlt.
A.b Hiergegen erhob A. am 15. März 2018 Einsprache, mit der sie verschiedene Fragen geklärt haben wollte. Am 8. Mai 2018 stellte ihr die Ausgleichskasse einen Auszug aus dem Individuellen Konto mit den angerechneten und verbuchten Einkommen zu. Auf nochmalige Aufforderung hin nahm A. am 9. Juli 2018 zu verschiedenen Berechnungspositionen Stellung. Mit E-Mail vom 15. Juli 2018 reichte sie sodann eine Aufstellung über ihre Einkommen ein, wobei sie darauf hinwies, mindestens schon seit 2002 selbständigerwerbend gewesen zu sein. Nach diverser weiterer Korrespondenz wies die Ausgleichskasse die Einsprache ab.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde der A. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 11. September 2019 ab.
C. A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der berechtigte Lohn für die Jahre 2013 bis 2015, ausbezahlt im April 2017, sei in die Rentenberechnung einzubeziehen.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Am 6. Januar und 15. Mai 2020 reicht A. unaufgefordert weitere Eingaben samt Beilagen ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Zu prüfen bleibt damit der Einwand, die Vorinstanz habe die Bezahlung von Fr. 33'750.- (Fr. 31'650.- und Fr. 2'100.-) vom April 2017 durch die B. AG zu Unrecht nicht berücksichtigt.
Wäre dieses unbestrittenermassen beitragspflichtige Einkommen antragsgemäss im Individuellen Konto unter den Jahren 2013 bis 2015 zu verbuchen, so würde sich das für die Rentenberechnung zu berücksichtigende Erwerbseinkommen entsprechend erhöhen.
4.2 Vorab ist festzuhalten, dass gemäss Art. 29 bis Abs. 1 AHVG für die Rentenberechnung Beitragsjahre, Erwerbseinkommen sowie Erziehungs- oder Betreuungsgutschriften der rentenberechtigten Person zwischen dem 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Eintritt des Versicherungsfalles (Rentenalter oder Tod) berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführerin bestreitet letztinstanzlich nicht, dass der Versicherungsfall (Alter) hier am 1. April 2016 eintrat (Art. 21 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 AHVG). Wie die Vorinstanz richtig erwogen hat, kann später erzieltes Einkommen bei der Rentenberechnung grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden. Im vorliegenden Kontext stellt sich indes die Frage, ob das Einkommen im angefochtenen Entscheid zu Recht dem Jahr 2017 zugeordnet worden ist.
4.3 Art. 30ter AHVG sieht unter der Marginalie "Individuelle Konten" in Abs. 3 betreffend die Berücksichtigung beitragspflichtiger Einkommen von Unselbständigerwerbenden was folgt vor (eingefügt durch Ziff. I des BG vom 17. Juni 2011 [Verbesserung der Durchführung], in Kraft seit 1. Januar 2012 [AS 2011 4745; BBl 2011 543]):
" 3 Die beitragspflichtigen Einkommen von Arbeitnehmern werden im individuellen Konto unter dem Jahr eingetragen, in dem sie ausbezahlt wurden. Die Einkommen werden jedoch im Erwerbsjahr eingetragen, wenn der Arbeitnehmer:
a. zum Zeitpunkt der Lohnauszahlung nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist;
b. den Beweis erbringt, dass das beitragspflichtige Einkommen von einer Erwerbstätigkeit stammt, die in einem früheren Jahr ausgeübt wurde und für die weniger als der Mindestbeitrag entrichtet wurde."
Diese Bestimmung wurde in drei Etappen eingeführt:
4.3.1 Sie war bereits in der ersten Auflage zur 11. AHV-Revision vorgesehen und in den parlamentarischen Beratungen unbestritten geblieben (Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG; 11. AHV-Revision], BBl 2003 6635; vgl. dazu Botschaft zur 11. AHV-Revision [Neufassung], BBl 2006 2002).
4.3.2 Nach dem Scheitern dieser Revision legte der Bundesrat am 21. Dezember 2005 die Botschaft zur 11. AHV-Revision (Neufassung) vor (BBl 2006 1957 ff.), in welcher u.a. Art. 30ter Abs. 3 AHVG wiederum enthalten war. Er führte dazu aus, das AHVG kenne keine Bestimmung, welche die Verbuchung von Lohnbeiträgen im Individuellen Konto regle. Die geltende Praxis stütze sich weitgehend auf die Rechtsprechung. Danach werde das Einkommen unter demjenigen Jahr gutgeschrieben, in welchem es erzielt wurde (sog. Realisierungsprinzip), es sei denn, es wirke sich nachteilig auf eine spätere Rentenberechnung aus. Diesfalls werde das beitragspflichtige Einkommen im Individuellen Konto desjenigen Jahres verbucht, in welchem die entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt wurde (BGE 111 V 161). Für diese Praxis solle aus Gründen der Transparenz und Verständlichkeit eine ausdrückliche Gesetzesgrundlage geschaffen werden (BBl 2006 2001 f.). In den Räten wurde die vorgeschlagene Bestimmung ohne Diskussion angenommen (vgl. AB 2008 N 354; AB 2009 S 464).
4.3.3 Nachdem die 11. AHV-Revision am 1. Oktober 2010 in der Schlussabstimmung des Nationalrates abgelehnt worden war, legte der Bundesrat am 3. Dezember 2010 die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (Verbesserung der Durchführung) vor (BBl 2011 543 ff.), welche u.a. Art. 30ter Abs. 3 AHVG beinhaltete. In seiner neuen Botschaft nahm der Bundesrat nicht mehr auf die bestehende Praxis und die bundesgerichtliche Rechtsprechung Bezug, sondern führte aus, das Realisierungsprinzip entspreche am ehesten der Realität, würden die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer doch in der Regel den Lohn in dem Zeitpunkt erhalten, in welchem sie die Tätigkeit auch ausübten (vgl. BBl 2011 559). Im Weiteren wies der Bundesrat jedoch darauf hin, dass - weil das Realisierungsprinzip auch Nachteile zur Folge haben könne - davon Ausnahmen vorzusehen seien.
Im Einzelnen führte er aus: "[...] Zunächst kann ein Einkommen nicht in einem Jahr eingetragen werden, in welchem keine Arbeit geleistet wurde; denn dies würde bedeuten, dass die versicherte Person ihrer Beitragspflicht als Nichterwerbstätige entgehen könnte. Daher muss das Einkommen unter dem Erwerbsjahr eingetragen werden, wenn die betreffende Person im Jahr, in welchem ihr der Lohn ausbezahlt wird, nicht mehr für denselben Arbeitgeber oder dieselbe Arbeitgeberin tätig ist (Bst. a). Sodann kann die strikte Anwendung des Realisierungsprinzips zur Folge haben, dass in dem Jahr, in welchem die Arbeit tatsächlich geleistet wurde, kein Einkommen eingetragen wird, und dass dadurch für die versicherte Person Versicherungslücken entstehen. Dies ist zum Beispiel der Fall bei einem Agenten, welcher keinen festen Lohn bezieht und welchem die Provisionen für die im Jahre 2010 ausgeübte Tätigkeit erst im Jahre 2011 ausbezahlt werden. Nach dem Realisierungsprinzip wird ihm unter dem Jahr 2010 kein Einkommen verbucht. Um Beitragslücken zu vermeiden, scheint es daher gerechtfertigt, den nachträglich bezahlten Lohn dem Jahr der Arbeitsleistung gutzuschreiben, wenn der oder die Betroffene keine oder den Mindestbeitrag nicht erreichende Beiträge entrichtet hat. [...]" (BBl 2011 559 f.). In den Räten wurde die vorgeschlagene Bestimmung wiederum diskussionslos angenommen (AB 2011 N 1230; AB 2011 S 21 ff.).
4.4
4.4.1 Im vom Bundesrat in der Botschaft vom 21. Dezember 2005 (BBl 2006 1957 ff.) erwähnten BGE 111 V 161 hatte sich das Bundesgericht mit einer analogen Frage, wie sie sich vorliegend stellt, zu befassen. Danach ist beitragspflichtiges Einkommen Unselbständigerwerbender im Individuellen Konto unter demjenigen Jahr zu verbuchen, in welchem der Versicherte die entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat (BGE 111 V 161 E. 3 S. 165 und E. 4c S. 167). Bei Lohnnachzahlungen ist der Eintrag im Individuellen Konto unter dem Auszahlungsjahr nur dann nicht zu beanstanden, wenn er sich bei der späteren Rentenberechnung für den Versicherten nicht nachteilig auswirken kann oder wenn er nicht zu einer Umgehung der gesetzlichen Beitragspflicht für Nichterwerbstätige führt (BGE 111 V 161 E. 4d in fine S. 169). Zur Begründung verwies das Bundesgericht u.a. auf Art. 3 Abs. 1 Satz 1 AHVG, wonach die Versicherten beitragspflichtig sind, solange sie eine Erwerbstätigkeit ausüben, sowie auf Art. 5 Abs. 1 AHVG, wonach bei den unselbständig Erwerbstätigen die Beiträge auf dem massgebenden Lohn erhoben werden, wobei die Beiträge bei jeder Lohnzahlung abzuziehen und vom Arbeitgeber zusammen mit dem Arbeitgeberbeitrag periodisch der Ausgleichskasse zu überweisen sind (Art. 14 Abs. 1 AHVG; Art. 34 Abs. 1 lit. a AHVV [SR 831.101]). Weiter bezog das Bundesgericht mit ein, dass die Beitragspflicht direkt auf dem Gesetz beruht und entsteht, sobald die sie nach dem Gesetz begründenden Tatsachen (Versicherteneigenschaft und Erwerbstätigkeit bzw. Nichterwerbstätigkeit) eingetreten sind (mit Verweis auf ZAK 1984 S. 388 E. 3a; BGE 110 V 252 E. 3 S. 255 und BGE 109 V 1 E. 3b S. 5). Bei den Unselbständigerwerbenden knüpft die gesetzliche Beitragspflicht in sachlicher Hinsicht an die "geleistete Arbeit" an und in zeitlicher Hinsicht an den Zeitraum, in welchem ein dem Beitragsstatut als Erwerbstätiger unterliegender Versicherter diese Arbeit leistet. Massgebend für die Beitragspflicht Erwerbstätiger sind somit die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Ausübung der Erwerbstätigkeit (BGE 111 V 161 E. 4b S. 166).
4.4.2 Daraus schloss das Bundesgericht Folgendes: "[...] Kommt es nach dem Gesagten für die Beitragspflicht auf die Verhältnisse zur Zeit der Ausübung der Erwerbstätigkeit an, so entspricht es Sinn und Zweck der gesetzlichen Beitragsordnung, dass bei den Unselbständigerwerbenden das beitragspflichtige Einkommen in demselben Zeitraum, d.h. im gleichen Kalenderjahr im Individuellen Konto verbucht werden muss, in welchem der Versicherte die entsprechende 'Arbeit geleistet' hat (Erwerbsjahrprinzip), dient doch das Individuelle Konto dem Zwecke der Verurkundung, dass ein Versicherter in einem bestimmten Zeitraum seine Beitragspflicht in einer bestimmten beitragsrechtlichen Eigenschaft erfüllt hat. Als Beitragsjahr gemäss Art. 140 Abs. 1 lit. d AHVV hat demnach das Kalenderjahr zu gelten, in welchem der Unselbständigerwerbende die dem Erwerbseinkommen zugrunde liegende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat. Nicht massgeblich für die Bestimmung des einzutragenden Beitragsjahres ist hingegen der Zeitpunkt der Lohnrealisierung (d.h. der Entstehung der Beitragsschuld) oder gar derjenige der Beitragsentrichtung, Zeitpunkte also, welche allein den Beitragsbezug betreffen und die aus arbeitsvertraglichen (z.B. spätere Fälligkeit von Provisionen nach Art. 323 Abs. 2 und Art. 339 Abs. 2 OR), tatsächlichen (vorübergehende Insolvenz des Arbeitgebers) oder aus Gründen einer Umgehung der gesetzlichen Beitragspflicht ausserhalb des Erwerbsjahres liegen können. [...]" (BGE 111 V 161 E. 4c S. 167).
4.4.3 Nach dieser Rechtsprechung spielt es - wenn ein Versicherter ohnehin, d.h. unabhängig von der Lohnnachzahlung, sowohl im Erwerbs- als auch im Realisierungsjahr dem Beitragsstatut eines Erwerbstätigen untersteht und auf dem Einkommen Beiträge entrichtet - für die in späteren Jahren vorzunehmende Berechnung der ordentlichen Rente keine Rolle, ob die Nachzahlung im Realisierungsjahr oder, an sich richtigerweise, im Erwerbsjahr verbucht wird. Der Eintrag im Realisierungsjahr berührt weder das Beitragsstatut, noch kann sich eine Beitragslücke ergeben, noch beeinflusst er das massgebende durchschnittliche Jahreseinkommen im Rentenfall, werden doch die eingetragenen Einkommen nicht jahresweise, sondern gesamthaft aufgewertet (Art. 30 Abs. 4 AHVG; Art. 51bis Abs. 1 AHVV; BGE 111 V 161 E. 4d S. 168 f.). Anders verhält es sich indessen, wenn die Anwendung des Realisierungsprinzips dazu führte, dass im Jahr der tatsächlichen Arbeitsleistung überhaupt kein Einkommen aufgeführt wäre, mithin also eine Beitragslücke entstünde. In diesem Falle liesse sich das Realisierungsprinzip nicht mit der gesetzlichen Beitragsordnung vereinbaren. Gleiches gilt, wenn bereits im Jahr der Nachzahlung der Anspruch auf eine Rente entsteht und damit das nach dem Realisierungsprinzip eingetragene Einkommen nicht mehr rentenbildend wäre (vgl. Art. 30 Abs. 2 AHVG).
4.5 Es ergibt sich damit, dass zwar der Bundesrat in seiner Begründung für die Einführung des Art. 30ter Abs. 3 AHVG auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung verweist und für diese Praxis eine ausdrückliche Gesetzesgrundlage schaffen wollte (vgl. E. 4.3.2). Gesetzliche Regelung und vormalige bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheiden sich jedoch in wesentlichen Punkten:
4.5.1 Das Bundesgericht geht grundsätzlich vom Erwerbsjahrprinzip aus. Für die bundesgerichtliche Praxis ist entscheidend, ob bei Erfassung von Einkommen im Realisierungszeitpunkt für den Versicherten Nachteile entstehen, weil dadurch eine Beitragslücke verursacht würde oder die fraglichen Beiträge nicht mehr rentenbildend wären (E. 4.4). Demgegenüber beruht die (neuere) gesetzliche Konzeption darauf, dass grundsätzlich das Realisierungsprinzip zur Anwendung kommt und nur gerade dann, wenn durch die spätere Berücksichtigung eine (effektive) Beitragslücke verursacht wird - d.h. die Leistung des Mindestbeitrages nicht erfolgte -, eine Abweichung zulässig ist. Zusätzlich wird gefordert, dass der Arbeitnehmer im Auszahlungszeitpunkt nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist (E. 4.3.3).
4.5.2 Es handelt sich, wie bereits der Botschaft 2005 zu entnehmen ist, um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers. Der Bundesrat führte aus: "[...] Weitere Ausnahmen vom Realisierungsprinzip sind aus Praktikabilitätsgründen nicht vorgesehen, obwohl es auch in anderen Situationen nachteilige Folgen nach sich ziehen kann. Wird der Lohn zum Beispiel in dem Jahr, in welchem die arbeitnehmende Person das Rentenalter erreicht, oder später ausbezahlt, bezieht er sich aber auf ein dem Rentenalter vorangehendes Jahr, so wird er bei der Rentenberechnung nicht berücksichtigt. [...]" (BBl 2006 2002). Anzumerken bleibt allerdings, dass dieses Beispiel insofern zu eng formuliert ist, als sich aufgrund des Wortlauts des Art. 30ter Abs. 3 AHVG und seiner Zielsetzung kein genereller Ausschluss einer rentenbildenden Wirkung für derartige nachträgliche Zahlungen im Rentenjahr oder später ergibt. Für die Anwendung des Erwerbsjahrprinzips ist vielmehr - wie bereits dargelegt - einzig relevant, ob der Arbeitnehmer einerseits im Zeitpunkt der nachträglichen Zahlung für Erwerbsjahre vor dem Erreichen des AHV-Rentenalters nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist und andererseits im Erwerbsjahr der Mindestbeitrag nicht entrichtet wurde.
4.5.3 Ob die vom Bundesgericht in BGE 111 V 161 getroffene Regelung, welche grundsätzlich auf dem Erwerbsjahrprinzip basiert, sachgerechter erscheint, indem sie die Qualifikation von Beiträgen als nicht rentenbildend einschränken will, kann offenbleiben. Denn das Bundesgericht ist gemäss Art. 190 BV verpflichtet, die gesetzliche Bestimmung, welche auf dem nur leicht korrigierten Realisierungsprinzip beruht, anzuwenden. In diesem Sinne sind die in BGE 111 V 161 dargelegten Grundsätze aufgrund der (neueren) Gesetzgebung zu relativieren.
4.6 Vorliegend hat die Vorinstanz die im Jahr 2017 erfolgten Beitragszahlungen bzw. das zugrunde liegende Einkommen mit der Begründung nicht berücksichtigt, die Zahlungen seien erst nach Erreichen des ordentlichen Pensionsalters der Beschwerdeführerin erfolgt.
Nach dem Dargelegten greift diese Begründung zu kurz. Relevant und zu prüfen wäre vielmehr, ob die Beschwerdeführerin allenfalls die in Art. 30ter Abs. 3 lit. a und b AHVG genannten Voraussetzungen - zum Zeitpunkt der Lohnauszahlung nicht mehr für den Arbeitgeber tätig (lit. a) und im Erwerbsjahr weniger als den Mindestbeitrag entrichtet (lit. b) - erfüllte. Zwar hat die Vorinstanz diesbezüglich keine Feststellungen getroffen. Die Beschwerdeführerin legt jedoch selber dar, bis 31. März 2017 seien - sie selber eingerechnet - bloss noch zwei Personen im Betrieb tätig gewesen. Der aktenkundigen Lohnübersicht und dem Individuellen Konto der Beschwerdeführerin kann zudem entnommen werden, dass in den hier fraglichen Jahren auf dem bei der B. AG erzielten Einkommen mehr als der Mindestbeitrag (vgl. Art. 10 Abs. 2 AHVG) entrichtet worden war. Damit besteht sowohl gemäss lit. a wie auch gemäss lit. b des Art. 30ter Abs. 3 AHVG zum vornherein kein Raum für eine nachträgliche Eintragung von Einkommen in den entsprechenden Erwerbsjahren 2013 bis 2015.
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Art. 30ter al. 3 LAVS; inscription des revenus soumis à cotisations des personnes exerçant une activité dépendante. En ce qui concerne l'application exceptionnelle du principe de l'année d'acquisition, est seul déterminant le point de savoir si, d'une part, le salarié ne travaillait plus pour l'employeur au moment du versement ultérieur de son salaire pour les années au cours desquelles l'activité a été exercée avant l'âge de la retraite AVS et, d'autre part, si la cotisation minimale n'a pas été versée sous l'année au cours de laquelle l'activité a été exercée (consid. 4.5.2). Les principes énoncés à l'ATF 111 V 161 doivent être relativisés au regard du nouvel art. 30ter al. 3 LAVS (consid. 4.5.3).
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Sachverhalt ab Seite 314
A.
A.a A., geboren am 3. März 1952, meldete sich am 30. November 2017 zum Bezug einer AHV-Altersrente an. Dabei hielt sie fest, sie habe bis im Juli 2017 bei der B. AG gearbeitet. Die anschliessende Beteiligung bei einem KMU habe sich verzögert bzw. erledigt. Somit wolle sie den Antrag zum Rentenbezug erst per Januar 2018 stellen. Das Amt für AHV und IV des Kantons Thurgau, Ausgleichskasse, EL-Stelle (nachfolgend: Ausgleichskasse), forderte A. zur Nachreichung von Unterlagen auf und wies sie insbesondere darauf hin, dass ein Aufschub der Altersrente bis spätestens am 31. März 2017 hätte beantragt werden müssen. Mit Verfügung vom 8. März 2018 sprach sie A. ab 1. April 2016 eine monatliche Altersrente von Fr. 1'974.- zu. Für die Zeit vom 1. April 2016 bis 28. Februar 2018 wurden insgesamt Fr. 45'402.- nachbezahlt.
A.b Hiergegen erhob A. am 15. März 2018 Einsprache, mit der sie verschiedene Fragen geklärt haben wollte. Am 8. Mai 2018 stellte ihr die Ausgleichskasse einen Auszug aus dem Individuellen Konto mit den angerechneten und verbuchten Einkommen zu. Auf nochmalige Aufforderung hin nahm A. am 9. Juli 2018 zu verschiedenen Berechnungspositionen Stellung. Mit E-Mail vom 15. Juli 2018 reichte sie sodann eine Aufstellung über ihre Einkommen ein, wobei sie darauf hinwies, mindestens schon seit 2002 selbständigerwerbend gewesen zu sein. Nach diverser weiterer Korrespondenz wies die Ausgleichskasse die Einsprache ab.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde der A. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 11. September 2019 ab.
C. A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, der berechtigte Lohn für die Jahre 2013 bis 2015, ausbezahlt im April 2017, sei in die Rentenberechnung einzubeziehen.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Am 6. Januar und 15. Mai 2020 reicht A. unaufgefordert weitere Eingaben samt Beilagen ein.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Zu prüfen bleibt damit der Einwand, die Vorinstanz habe die Bezahlung von Fr. 33'750.- (Fr. 31'650.- und Fr. 2'100.-) vom April 2017 durch die B. AG zu Unrecht nicht berücksichtigt.
Wäre dieses unbestrittenermassen beitragspflichtige Einkommen antragsgemäss im Individuellen Konto unter den Jahren 2013 bis 2015 zu verbuchen, so würde sich das für die Rentenberechnung zu berücksichtigende Erwerbseinkommen entsprechend erhöhen.
4.2 Vorab ist festzuhalten, dass gemäss Art. 29 bis Abs. 1 AHVG für die Rentenberechnung Beitragsjahre, Erwerbseinkommen sowie Erziehungs- oder Betreuungsgutschriften der rentenberechtigten Person zwischen dem 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Eintritt des Versicherungsfalles (Rentenalter oder Tod) berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführerin bestreitet letztinstanzlich nicht, dass der Versicherungsfall (Alter) hier am 1. April 2016 eintrat (Art. 21 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 AHVG). Wie die Vorinstanz richtig erwogen hat, kann später erzieltes Einkommen bei der Rentenberechnung grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden. Im vorliegenden Kontext stellt sich indes die Frage, ob das Einkommen im angefochtenen Entscheid zu Recht dem Jahr 2017 zugeordnet worden ist.
4.3 Art. 30ter AHVG sieht unter der Marginalie "Individuelle Konten" in Abs. 3 betreffend die Berücksichtigung beitragspflichtiger Einkommen von Unselbständigerwerbenden was folgt vor (eingefügt durch Ziff. I des BG vom 17. Juni 2011 [Verbesserung der Durchführung], in Kraft seit 1. Januar 2012 [AS 2011 4745; BBl 2011 543]):
" 3 Die beitragspflichtigen Einkommen von Arbeitnehmern werden im individuellen Konto unter dem Jahr eingetragen, in dem sie ausbezahlt wurden. Die Einkommen werden jedoch im Erwerbsjahr eingetragen, wenn der Arbeitnehmer:
a. zum Zeitpunkt der Lohnauszahlung nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist;
b. den Beweis erbringt, dass das beitragspflichtige Einkommen von einer Erwerbstätigkeit stammt, die in einem früheren Jahr ausgeübt wurde und für die weniger als der Mindestbeitrag entrichtet wurde."
Diese Bestimmung wurde in drei Etappen eingeführt:
4.3.1 Sie war bereits in der ersten Auflage zur 11. AHV-Revision vorgesehen und in den parlamentarischen Beratungen unbestritten geblieben (Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG; 11. AHV-Revision], BBl 2003 6635; vgl. dazu Botschaft zur 11. AHV-Revision [Neufassung], BBl 2006 2002).
4.3.2 Nach dem Scheitern dieser Revision legte der Bundesrat am 21. Dezember 2005 die Botschaft zur 11. AHV-Revision (Neufassung) vor (BBl 2006 1957 ff.), in welcher u.a. Art. 30ter Abs. 3 AHVG wiederum enthalten war. Er führte dazu aus, das AHVG kenne keine Bestimmung, welche die Verbuchung von Lohnbeiträgen im Individuellen Konto regle. Die geltende Praxis stütze sich weitgehend auf die Rechtsprechung. Danach werde das Einkommen unter demjenigen Jahr gutgeschrieben, in welchem es erzielt wurde (sog. Realisierungsprinzip), es sei denn, es wirke sich nachteilig auf eine spätere Rentenberechnung aus. Diesfalls werde das beitragspflichtige Einkommen im Individuellen Konto desjenigen Jahres verbucht, in welchem die entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt wurde (BGE 111 V 161). Für diese Praxis solle aus Gründen der Transparenz und Verständlichkeit eine ausdrückliche Gesetzesgrundlage geschaffen werden (BBl 2006 2001 f.). In den Räten wurde die vorgeschlagene Bestimmung ohne Diskussion angenommen (vgl. AB 2008 N 354; AB 2009 S 464).
4.3.3 Nachdem die 11. AHV-Revision am 1. Oktober 2010 in der Schlussabstimmung des Nationalrates abgelehnt worden war, legte der Bundesrat am 3. Dezember 2010 die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (Verbesserung der Durchführung) vor (BBl 2011 543 ff.), welche u.a. Art. 30ter Abs. 3 AHVG beinhaltete. In seiner neuen Botschaft nahm der Bundesrat nicht mehr auf die bestehende Praxis und die bundesgerichtliche Rechtsprechung Bezug, sondern führte aus, das Realisierungsprinzip entspreche am ehesten der Realität, würden die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer doch in der Regel den Lohn in dem Zeitpunkt erhalten, in welchem sie die Tätigkeit auch ausübten (vgl. BBl 2011 559). Im Weiteren wies der Bundesrat jedoch darauf hin, dass - weil das Realisierungsprinzip auch Nachteile zur Folge haben könne - davon Ausnahmen vorzusehen seien.
Im Einzelnen führte er aus: "[...] Zunächst kann ein Einkommen nicht in einem Jahr eingetragen werden, in welchem keine Arbeit geleistet wurde; denn dies würde bedeuten, dass die versicherte Person ihrer Beitragspflicht als Nichterwerbstätige entgehen könnte. Daher muss das Einkommen unter dem Erwerbsjahr eingetragen werden, wenn die betreffende Person im Jahr, in welchem ihr der Lohn ausbezahlt wird, nicht mehr für denselben Arbeitgeber oder dieselbe Arbeitgeberin tätig ist (Bst. a). Sodann kann die strikte Anwendung des Realisierungsprinzips zur Folge haben, dass in dem Jahr, in welchem die Arbeit tatsächlich geleistet wurde, kein Einkommen eingetragen wird, und dass dadurch für die versicherte Person Versicherungslücken entstehen. Dies ist zum Beispiel der Fall bei einem Agenten, welcher keinen festen Lohn bezieht und welchem die Provisionen für die im Jahre 2010 ausgeübte Tätigkeit erst im Jahre 2011 ausbezahlt werden. Nach dem Realisierungsprinzip wird ihm unter dem Jahr 2010 kein Einkommen verbucht. Um Beitragslücken zu vermeiden, scheint es daher gerechtfertigt, den nachträglich bezahlten Lohn dem Jahr der Arbeitsleistung gutzuschreiben, wenn der oder die Betroffene keine oder den Mindestbeitrag nicht erreichende Beiträge entrichtet hat. [...]" (BBl 2011 559 f.). In den Räten wurde die vorgeschlagene Bestimmung wiederum diskussionslos angenommen (AB 2011 N 1230; AB 2011 S 21 ff.).
4.4
4.4.1 Im vom Bundesrat in der Botschaft vom 21. Dezember 2005 (BBl 2006 1957 ff.) erwähnten BGE 111 V 161 hatte sich das Bundesgericht mit einer analogen Frage, wie sie sich vorliegend stellt, zu befassen. Danach ist beitragspflichtiges Einkommen Unselbständigerwerbender im Individuellen Konto unter demjenigen Jahr zu verbuchen, in welchem der Versicherte die entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat (BGE 111 V 161 E. 3 S. 165 und E. 4c S. 167). Bei Lohnnachzahlungen ist der Eintrag im Individuellen Konto unter dem Auszahlungsjahr nur dann nicht zu beanstanden, wenn er sich bei der späteren Rentenberechnung für den Versicherten nicht nachteilig auswirken kann oder wenn er nicht zu einer Umgehung der gesetzlichen Beitragspflicht für Nichterwerbstätige führt (BGE 111 V 161 E. 4d in fine S. 169). Zur Begründung verwies das Bundesgericht u.a. auf Art. 3 Abs. 1 Satz 1 AHVG, wonach die Versicherten beitragspflichtig sind, solange sie eine Erwerbstätigkeit ausüben, sowie auf Art. 5 Abs. 1 AHVG, wonach bei den unselbständig Erwerbstätigen die Beiträge auf dem massgebenden Lohn erhoben werden, wobei die Beiträge bei jeder Lohnzahlung abzuziehen und vom Arbeitgeber zusammen mit dem Arbeitgeberbeitrag periodisch der Ausgleichskasse zu überweisen sind (Art. 14 Abs. 1 AHVG; Art. 34 Abs. 1 lit. a AHVV [SR 831.101]). Weiter bezog das Bundesgericht mit ein, dass die Beitragspflicht direkt auf dem Gesetz beruht und entsteht, sobald die sie nach dem Gesetz begründenden Tatsachen (Versicherteneigenschaft und Erwerbstätigkeit bzw. Nichterwerbstätigkeit) eingetreten sind (mit Verweis auf ZAK 1984 S. 388 E. 3a; BGE 110 V 252 E. 3 S. 255 und BGE 109 V 1 E. 3b S. 5). Bei den Unselbständigerwerbenden knüpft die gesetzliche Beitragspflicht in sachlicher Hinsicht an die "geleistete Arbeit" an und in zeitlicher Hinsicht an den Zeitraum, in welchem ein dem Beitragsstatut als Erwerbstätiger unterliegender Versicherter diese Arbeit leistet. Massgebend für die Beitragspflicht Erwerbstätiger sind somit die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Ausübung der Erwerbstätigkeit (BGE 111 V 161 E. 4b S. 166).
4.4.2 Daraus schloss das Bundesgericht Folgendes: "[...] Kommt es nach dem Gesagten für die Beitragspflicht auf die Verhältnisse zur Zeit der Ausübung der Erwerbstätigkeit an, so entspricht es Sinn und Zweck der gesetzlichen Beitragsordnung, dass bei den Unselbständigerwerbenden das beitragspflichtige Einkommen in demselben Zeitraum, d.h. im gleichen Kalenderjahr im Individuellen Konto verbucht werden muss, in welchem der Versicherte die entsprechende 'Arbeit geleistet' hat (Erwerbsjahrprinzip), dient doch das Individuelle Konto dem Zwecke der Verurkundung, dass ein Versicherter in einem bestimmten Zeitraum seine Beitragspflicht in einer bestimmten beitragsrechtlichen Eigenschaft erfüllt hat. Als Beitragsjahr gemäss Art. 140 Abs. 1 lit. d AHVV hat demnach das Kalenderjahr zu gelten, in welchem der Unselbständigerwerbende die dem Erwerbseinkommen zugrunde liegende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat. Nicht massgeblich für die Bestimmung des einzutragenden Beitragsjahres ist hingegen der Zeitpunkt der Lohnrealisierung (d.h. der Entstehung der Beitragsschuld) oder gar derjenige der Beitragsentrichtung, Zeitpunkte also, welche allein den Beitragsbezug betreffen und die aus arbeitsvertraglichen (z.B. spätere Fälligkeit von Provisionen nach Art. 323 Abs. 2 und Art. 339 Abs. 2 OR), tatsächlichen (vorübergehende Insolvenz des Arbeitgebers) oder aus Gründen einer Umgehung der gesetzlichen Beitragspflicht ausserhalb des Erwerbsjahres liegen können. [...]" (BGE 111 V 161 E. 4c S. 167).
4.4.3 Nach dieser Rechtsprechung spielt es - wenn ein Versicherter ohnehin, d.h. unabhängig von der Lohnnachzahlung, sowohl im Erwerbs- als auch im Realisierungsjahr dem Beitragsstatut eines Erwerbstätigen untersteht und auf dem Einkommen Beiträge entrichtet - für die in späteren Jahren vorzunehmende Berechnung der ordentlichen Rente keine Rolle, ob die Nachzahlung im Realisierungsjahr oder, an sich richtigerweise, im Erwerbsjahr verbucht wird. Der Eintrag im Realisierungsjahr berührt weder das Beitragsstatut, noch kann sich eine Beitragslücke ergeben, noch beeinflusst er das massgebende durchschnittliche Jahreseinkommen im Rentenfall, werden doch die eingetragenen Einkommen nicht jahresweise, sondern gesamthaft aufgewertet (Art. 30 Abs. 4 AHVG; Art. 51bis Abs. 1 AHVV; BGE 111 V 161 E. 4d S. 168 f.). Anders verhält es sich indessen, wenn die Anwendung des Realisierungsprinzips dazu führte, dass im Jahr der tatsächlichen Arbeitsleistung überhaupt kein Einkommen aufgeführt wäre, mithin also eine Beitragslücke entstünde. In diesem Falle liesse sich das Realisierungsprinzip nicht mit der gesetzlichen Beitragsordnung vereinbaren. Gleiches gilt, wenn bereits im Jahr der Nachzahlung der Anspruch auf eine Rente entsteht und damit das nach dem Realisierungsprinzip eingetragene Einkommen nicht mehr rentenbildend wäre (vgl. Art. 30 Abs. 2 AHVG).
4.5 Es ergibt sich damit, dass zwar der Bundesrat in seiner Begründung für die Einführung des Art. 30ter Abs. 3 AHVG auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung verweist und für diese Praxis eine ausdrückliche Gesetzesgrundlage schaffen wollte (vgl. E. 4.3.2). Gesetzliche Regelung und vormalige bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheiden sich jedoch in wesentlichen Punkten:
4.5.1 Das Bundesgericht geht grundsätzlich vom Erwerbsjahrprinzip aus. Für die bundesgerichtliche Praxis ist entscheidend, ob bei Erfassung von Einkommen im Realisierungszeitpunkt für den Versicherten Nachteile entstehen, weil dadurch eine Beitragslücke verursacht würde oder die fraglichen Beiträge nicht mehr rentenbildend wären (E. 4.4). Demgegenüber beruht die (neuere) gesetzliche Konzeption darauf, dass grundsätzlich das Realisierungsprinzip zur Anwendung kommt und nur gerade dann, wenn durch die spätere Berücksichtigung eine (effektive) Beitragslücke verursacht wird - d.h. die Leistung des Mindestbeitrages nicht erfolgte -, eine Abweichung zulässig ist. Zusätzlich wird gefordert, dass der Arbeitnehmer im Auszahlungszeitpunkt nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist (E. 4.3.3).
4.5.2 Es handelt sich, wie bereits der Botschaft 2005 zu entnehmen ist, um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers. Der Bundesrat führte aus: "[...] Weitere Ausnahmen vom Realisierungsprinzip sind aus Praktikabilitätsgründen nicht vorgesehen, obwohl es auch in anderen Situationen nachteilige Folgen nach sich ziehen kann. Wird der Lohn zum Beispiel in dem Jahr, in welchem die arbeitnehmende Person das Rentenalter erreicht, oder später ausbezahlt, bezieht er sich aber auf ein dem Rentenalter vorangehendes Jahr, so wird er bei der Rentenberechnung nicht berücksichtigt. [...]" (BBl 2006 2002). Anzumerken bleibt allerdings, dass dieses Beispiel insofern zu eng formuliert ist, als sich aufgrund des Wortlauts des Art. 30ter Abs. 3 AHVG und seiner Zielsetzung kein genereller Ausschluss einer rentenbildenden Wirkung für derartige nachträgliche Zahlungen im Rentenjahr oder später ergibt. Für die Anwendung des Erwerbsjahrprinzips ist vielmehr - wie bereits dargelegt - einzig relevant, ob der Arbeitnehmer einerseits im Zeitpunkt der nachträglichen Zahlung für Erwerbsjahre vor dem Erreichen des AHV-Rentenalters nicht mehr für den Arbeitgeber tätig ist und andererseits im Erwerbsjahr der Mindestbeitrag nicht entrichtet wurde.
4.5.3 Ob die vom Bundesgericht in BGE 111 V 161 getroffene Regelung, welche grundsätzlich auf dem Erwerbsjahrprinzip basiert, sachgerechter erscheint, indem sie die Qualifikation von Beiträgen als nicht rentenbildend einschränken will, kann offenbleiben. Denn das Bundesgericht ist gemäss Art. 190 BV verpflichtet, die gesetzliche Bestimmung, welche auf dem nur leicht korrigierten Realisierungsprinzip beruht, anzuwenden. In diesem Sinne sind die in BGE 111 V 161 dargelegten Grundsätze aufgrund der (neueren) Gesetzgebung zu relativieren.
4.6 Vorliegend hat die Vorinstanz die im Jahr 2017 erfolgten Beitragszahlungen bzw. das zugrunde liegende Einkommen mit der Begründung nicht berücksichtigt, die Zahlungen seien erst nach Erreichen des ordentlichen Pensionsalters der Beschwerdeführerin erfolgt.
Nach dem Dargelegten greift diese Begründung zu kurz. Relevant und zu prüfen wäre vielmehr, ob die Beschwerdeführerin allenfalls die in Art. 30ter Abs. 3 lit. a und b AHVG genannten Voraussetzungen - zum Zeitpunkt der Lohnauszahlung nicht mehr für den Arbeitgeber tätig (lit. a) und im Erwerbsjahr weniger als den Mindestbeitrag entrichtet (lit. b) - erfüllte. Zwar hat die Vorinstanz diesbezüglich keine Feststellungen getroffen. Die Beschwerdeführerin legt jedoch selber dar, bis 31. März 2017 seien - sie selber eingerechnet - bloss noch zwei Personen im Betrieb tätig gewesen. Der aktenkundigen Lohnübersicht und dem Individuellen Konto der Beschwerdeführerin kann zudem entnommen werden, dass in den hier fraglichen Jahren auf dem bei der B. AG erzielten Einkommen mehr als der Mindestbeitrag (vgl. Art. 10 Abs. 2 AHVG) entrichtet worden war. Damit besteht sowohl gemäss lit. a wie auch gemäss lit. b des Art. 30ter Abs. 3 AHVG zum vornherein kein Raum für eine nachträgliche Eintragung von Einkommen in den entsprechenden Erwerbsjahren 2013 bis 2015.
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de
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Art. 30ter cpv. 3 LAVS; annotazione dei redditi soggetti a contribuzione dei lavoratori esercitanti un'attività lucrativa dipendente. Per l'applicazione eccezionale del principio dell'anno di acquisizione, è rilevante unicamente sapere se, da un lato, il lavoratore non lavora più per il datore di lavoro al momento del versamento ulteriore del suo salario per gli anni di attività prima dell'età di pensionamento AVS e, dall'altro lato, se la contribuzione minima non è stata versata durante l'anno nel quale l'attività era stata esercitata (consid. 4.5.2). I principi enunciati nella DTF 111 V 161 devono essere relativizzati in considerazione del nuovo art. 30ter cpv. 3 LAVS (consid. 4.5.3).
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it
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-313%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,079
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146 V 322
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146 V 322
Sachverhalt ab Seite 323
A. Der 1970 geborene A. leidet u.a. an einer andauernden Persönlichkeits- und Verhaltensstörung sowie an kognitiven Beeinträchtigungen als Folgen einer langjährigen schweren Drogenkrankheit. Die IV-Stelle des Kantons Zürich richtet ihm seit August 2012 eine Invalidenrente aus (zunächst eine halbe und ab Januar 2014 eine ganze). Hingegen verweigerte sie mit Verfügung vom 25. April 2018 trotz ausgewiesenem Bedarf an lebenspraktischer Begleitung eine Hilflosenentschädigung, weil der Versicherte in einem Heim lebe.
B. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen eingereichte Beschwerde mit Entscheid vom 19. September 2019 gut, hob die angefochtene Verfügung auf und sprach A. ab 1. März 2016 eine Entschädigung wegen leichter Hilflosigkeit zu. Dem vom Versicherten genutzten Wohnintegrationsangebot der Stadt Zürich sei der Heimcharakter abzusprechen.
C. Die IV-Stelle führt Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Bestätigung ihrer ablehnenden Verfügung vom 25. April 2018. Überdies sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung schliessen. Ferner lässt er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Das kantonale Gericht hat die allgemeinen Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung (Art. 42 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 9 und 13 ATSG [SR 830.1]) und die Legaldefinition der leichten Hilflosigkeit (Art. 42 Abs. 2 IVG in Verbindung mit Art. 37 Abs. 3 IVV [SR 831.201]) zutreffend dargelegt. Richtig ist insbesondere auch die Feststellung der Vorinstanz, wonach eine anspruchsbegründende leichte Hilflosigkeit - seit Inkrafttreten der 4. IV-Revision am 1. Januar 2004 - u.a. dann vorliegt, wenn die versicherte Person wegen einer Gesundheitsbeeinträchtigung trotz der Abgabe von Hilfsmitteln dauernd auf lebenspraktische Begleitung im Sinne von Art. 38 IVV angewiesen ist (Art. 42 Abs. 3 IVG in Verbindung mit Art. 37 Abs. 3 lit. e IVV). Darauf wird verwiesen.
2.2 Gemäss Art. 38 Abs. 1 IVV liegt ein Bedarf an lebenspraktischer Begleitung im Sinne von Art. 42 Abs. 3 IVG vor, wenn eine volljährige versicherte Person ausserhalb eines Heimes lebt und infolge Beeinträchtigung der Gesundheit ohne Begleitung einer Drittperson nicht selbständig wohnen kann (lit. a), für Verrichtungen und Kontakte ausserhalb der Wohnung auf Begleitung einer Drittperson angewiesen ist (lit. b) oder ernsthaft gefährdet ist, sich dauernd von der Aussenwelt zu isolieren (lit. c). Ist lediglich die psychische Gesundheit beeinträchtigt, so muss für die Annahme einer Hilflosigkeit gleichzeitig ein Anspruch auf mindestens eine Viertelsrente bestehen (Art. 42 Abs. 3 IVG; Art. 38 Abs. 2 IVV). Zu berücksichtigen ist nur diejenige lebenspraktische Begleitung, die regelmässig und im Zusammenhang mit den in Abs. 1 erwähnten Situationen erforderlich ist; nicht darunter fallen insbesondere Vertretungs- und Verwaltungstätigkeiten im Rahmen von Massnahmen des Erwachsenenschutzes nach den Art. 390-398 ZGB (Art. 38 Abs. 3 IVV).
2.3 Nach der Rechtsprechung umfasst die lebenspraktische Begleitung weder die (direkte oder indirekte) Dritthilfe bei den alltäglichen Lebensverrichtungen noch die dauernde Pflege oder persönliche Überwachung im Sinne von Art. 37 IVV. Vielmehr stellt sie ein zusätzliches und eigenständiges Institut der Hilfe dar (BGE 133 V 450 E. 9 S. 466; Urteil I 735/05 vom 23. Juli 2007 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 133 V 472, aber in: SVR 2008 IV Nr. 27 S. 83). Lebenspraktische Begleitung ist nicht auf Menschen mit psychischen oder geistigen Behinderungen beschränkt; auch körperlich Behinderte können grundsätzlich lebenspraktische Begleitung beanspruchen (SVR 2008 IV Nr. 26 S. 79, I 317/06 E. 4.3). Die Notwendigkeit einer Dritthilfe ist objektiv nach dem Gesundheitszustand der versicherten Person zu beurteilen. Abgesehen vom Aufenthalt in einem Heim ist demgegenüber die Umgebung, in welcher sie sich aufhält, grundsätzlich unerheblich. Bei der lebenspraktischen Begleitung darf keine Rolle spielen, ob die versicherte Person allein lebt, zusammen mit dem Lebenspartner, mit Familienmitgliedern oder in einer der heutzutage verbreiteten neuen Wohnformen. Massgebend ist einzig, ob die versicherte Person, wäre sie auf sich allein gestellt, erhebliche Dritthilfe in Form von Begleitung und Beratung benötigen würde. Von welcher Seite diese letztlich erbracht wird, ist ebenso bedeutungslos wie die Frage, ob sie kostenlos erfolgt oder nicht (BGE 133 V 450 E. 5 S. 460, BGE 133 V 472 E. 5.3.2; BGE 98 V 23 E. 2 S. 25; SVR 2011 IV Nr. 11 S. 29, 9C_410/2009 E. 5).
3. Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner wegen seiner gesundheitlichen Beeinträchtigung der lebenspraktischen Begleitung bedarf. Aufgrund der Feststellungen im vorinstanzlichen Entscheid und im Abklärungsbericht der IV-Stelle vom 30. November 2017 ist er ohne Begleitung einer Drittperson nicht in der Lage, selbständig zu wohnen oder ausserhalb der Wohnung seinen Verpflichtungen nachzugehen oder Kontakte zu pflegen. Überdies ist er ohne Begleitung ernsthaft gefährdet, sich dauernd von der Aussenwelt zu isolieren. Er erfüllt somit sämtliche der bloss alternativ verlangten Bedarfskriterien gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. a-c IVV. Streitig ist hingegen, ob auch das weitere Anspruchserfordernis gegeben ist, wonach er ausserhalb eines Heimes leben muss (Art. 38 Abs. 1 Ingress IVV). Vorinstanz und Beschwerdegegner bejahen dies, wogegen die beschwerdeführende IV-Stelle geltend macht, das Begleitete Wohnen (Bewo) der Stadt Zürich biete dem Versicherten neben der Unterkunft im eigenen möblierten Zimmer auch die ambulante Betreuung durch eine Fachperson. Das streitige Wohnintegrationsangebot sei als Heim im Sinne von Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 35 ter IVV zu qualifizieren, weshalb die lebenspraktische Begleitung ausser Betracht falle.
4.
4.1 Zuvor nur auf Weisungsebene im Kreisschreiben des BSV über Invalidität und Hilflosigkeit in der Invalidenversicherung (KSIH) geregelt, fand die Definition des Heimes durch Einfügung des neuen Art. 35ter Eingang in die IVV (Inkrafttreten am 1. Januar 2015 [AS 2014 3177]). Nach Abs. 1 dieser Verordnungsbestimmung gelten als Heim im Sinne des Gesetzes kollektive Wohnformen, die derBetreuung oder Pflege der versicherten Person dienen, sofern diese für den Betrieb der kollektiven Wohnform nicht die Verantwortung trägt (lit. a), nicht frei entscheiden kann, welche Hilfeleistung sie in welcher Art, wann oder von wem erhält (lit. b), oder eine pauschale Entschädigung für Pflege- oder Betreuungsleistungen entrichten muss (lit. c). Wohngruppen, die von einem Heim nach Abs. 1 betrieben werden und von diesem Hilfeleistungen beziehen, sind Heimen gleichgestellt (Art. 35ter Abs. 3 IVV). Nicht als Heim gelten laut Art. 35ter Abs. 4 IVV insbesondere kollektive Wohnformen, in denen die versicherte Person ihre benötigten Leistungen bezüglich Pflege und Betreuung selbst bestimmen und einkaufen kann (lit. a), eigenverantwortlich und selbstbestimmt leben kann (lit. b) und die Wohnverhältnisse selbst wählen und gestalten kann (lit. c). Während die Kriterien von Abs. 1 lediglich alternativ zu erfüllen sind, müssen diejenigen von Abs. 4 kumulativ gegeben sein (Urteil 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 2.3; Erläuterungen des BSV zur IVV-Revision vom 19. September 2014, S. 4 f.).
4.2 Gemäss Gerichts- und Verwaltungspraxis wird als Heim eine meist unter der Verantwortung einer Trägerschaft stehende Wohngemeinschaft mit Leitung und allenfalls angestelltem Personal bezeichnet. Erforderlich ist, dass den Bewohnerinnen und Bewohnern nicht nur Wohnraum zur Miete zur Verfügung gestellt wird, sondern dass sie gegen Entgelt auch von einem weitergehenden Leistungsangebot wie Verpflegung, Beratung, Betreuung, Pflege, Beschäftigung oder Integration Gebrauch machen können. Also von solchen Dienstleistungen, die in ihrer Art und in ihrem Ausmass bei einem Aufenthalt in der eigenen Wohnung eben nicht zur Verfügung stehen, bzw. für deren Organisation die Betroffenen selbst verantwortlich wären. Als massgebend gilt demnach, dass ein für Heime typisches Spektrum an Leistungen erbracht wird, das in der eigenen Wohnung oder in einer üblichen Wohngemeinschaft nicht oder zumindest nicht dauernd gewährleistet ist (Urteil 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 2.3; erwähnte Erläuterungen des BSV, S. 4 f.).
4.3 Der Definition des Heimes nach Art. 35ter IVV kommt für verschiedene IV-Leistungen grosse Bedeutung zu. So entspricht die Höhe der Hilflosenentschädigung für Versicherte, die sich in einem Heim aufhalten, lediglich einem Viertel der normalen Ansätze (Art. 42ter Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 IVG). Und die hier interessierende Hilflosenentschädigung für den Bedarf an lebenspraktischer Begleitung kommt - gleich wie der Assistenzbeitrag (Art. 42quater Abs. 1 lit. b IVG) - nur in Betracht, wenn die versicherte Person zu Hause lebt (Art. 42 Abs. 3 IVG; d.h. nicht in einer stationären Einrichtung: BGE 133 V 450 E. 5 S. 461). Während der Verordnungsgeber sowohl im Bereich der AHV (Art. 66bis Abs. 3 AHVV [SR 831.101]) als auch in demjenigen der Ergänzungsleistungen (wenigstens dem Grundsatze nach: Art. 25a Abs. 1 ELV [SR 831.301], vgl. aber auch Abs. 2 dieser Verordnungsbestimmung) auf rein formale Kriterien abstellt, nämlich auf die kantonale Anerkennung als Heim oder die entsprechende kantonale Betriebsbewilligung, definiert der Bundesrat das Heim im IV-Bereich anhand materieller Merkmale (E. 4.1 und 4.2 hiervor; vgl. aber auch Art. 35ter Abs. 2 IVV). Deren Handhabung ist naturgemäss anspruchsvoller (vgl. Urteil 9C_685/2017 vom 21. März 2018 E. 5.2). Die Beantwortung der von Art. 35ter IVV aufgeworfenen Fragen nach Betriebs- und Organisationsstruktur der kollektiven Wohnformen sowie nach deren Betreuungsleistungen und der Art der diesbezüglichen Entschädigung lassen sich nur durch eingehende Prüfung im Einzelfall beantworten. Auf der andern Seite wird der Bundesrat mit seiner invalidenversicherungsrechtlichen Heimdefinition dem Umstand gerecht, dass in den letzten Jahren neue Formen der Heimbetreuung an Bedeutung gewonnen haben, indem heimähnliche Strukturen teilweise an die Stelle der klassischen Heime getreten sind (Erläuterungen des BSV, S. 3). Die Entstehung immer unterschiedlicherer Wohnformen in diesem Bereich ruft nach einer entsprechend differenzierten Abklärung der Frage, ob im konkreten Fall der Heimcharakter zu bejahen ist oder nicht. Der Bezeichnung der kollektiven Wohnform ("Übergangswohnheim", "Begleitetes Wohnen", "Soziales Wohnen", "Wohnhilfe") kommt dabei keine Bedeutung zu.
4.4 Die Frage, ob eine versicherte Person in einem Heim im Sinne von Art. 35ter IVV lebt, stellt eine durch das Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage dar. Diesbezügliche sachverhaltliche Feststellungen des kantonalen Gerichts beschlagen hingegen Tatfragen, welche für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich sind (vgl. nicht publ. E. 1; Urteile 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 4.1 und 9C_ 685/2017 vom 21. März 2018 E. 5.1).
5. Massgebend ist folgender vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt (vgl. nicht publ. E. 1 und E. 4.4 hiervor), der im Übrigen von keiner Seite bestritten wird.
5.1 Die Stadt Zürich unterhält ein breites Angebot an Massnahmen gegen Wohnungs- und Obdachlosigkeit (Notschlafstelle, Nachtpension, Ambulante, Stationäre und Beaufsichtigte Wohnintegration, Notunterkunft für Familien, Übergangswohnen für Familien, für Einzelpersonen und Paare sowie für junge Erwachsene). Eine dieser Massnahmen, von der auch der Beschwerdegegner Gebrauch macht, ist das Begleitete Wohnen (Bewo). Es richtet sich an volljährige Einzelpersonen mit Suchtmittelabhängigkeit oder psychischen Beeinträchtigungen, die nicht in der Lage sind, Obdachlosigkeit aus eigener Kraft abzuwenden oder zu überwinden. Das Angebot umfasst Unterkunft im eigenen, möblierten Zimmer und (obligatorische) ambulante Betreuung durch Fachpersonen. Angestrebt wird eine Verbesserung der Gesamtsituation, um damit - soweit möglich - die Voraussetzungen für den Übertritt in eine Wohnung auf dem freien Wohnungsmarkt zu schaffen. Die ambulante Betreuung setzt bei der prekären Wohnsituation an und zielt auf die Befähigung zum selbständigen Wohnen. Der individuelle, anhand vorgegebener Kriterien ermittelte Betreuungsbedarf bestimmt die Betreuungsstufe und den Betreuungstarif (Ausführungsbestimmungen für die Wohnintegrationsangebote der Stadt Zürich, S. 2-4). Der Beschwerdegegner wurde zunächst in die Betreuungsstufe 2 und ab April 2017 in die (höchste) Betreuungsstufe 3 eingereiht. Bei Letzterer sind wöchentlich zwei Hausbesuche vorgesehen (insgesamt 4 Stunden im Monat), wobei pro Besuch eine Viertelstunde auf den von der Betreuungsperson zurückgelegten Weg entfällt (div. befristete, sich zeitlich aneinanderreihende Beherbergungs- und Betreuungsverträge zwischen der Stadt Zürich und dem Beschwerdegegner).
5.2 Den unmittelbar hiervor erwähnten Vereinbarungen mit der Stadt Zürich und dem IV-Abklärungsbericht für Hilflosenentschädigung vom 30. November 2017 ist zu entnehmen, dass der Beschwerdegegner ein möbliertes Zimmer mit Nasszelle und Küche bewohnt (Mietkosten: Fr. 1'150.- pro Monat) und wöchentlich zweimal während einer Viertelstunde (zu Bürozeiten) von einer städtischen Betreuerin besucht wird. Laut dieser handelt es sich eher um Kontrollbesuche (die nach vorinstanzlicher Beurteilung auch dem Schutz des Mietobjekts dienen). Gemeinsam würden die wichtigsten Posteingänge durchgesehen und auftretende Probleme erörtert (die Betreuungskosten belaufen sich auf monatlich Fr. 524.-). Ansonsten findet im Rahmen des Wohnintegrationsangebots keine weitere Betreuung statt (schon gar nicht in der Nacht oder an Wochenenden). Der Beschwerdegegner ist hinsichtlich Tagesablauf und Verpflegung vollkommen autonom. Allerdings kocht er - mangels Motivation - nicht selber. An drei Tagen pro Woche arbeitet er halbtags im Betrieb B. und kann seine Mahlzeiten in der dortigen Kantine einnehmen. An weiteren ein bis zwei Tagen sowie am Wochenende isst er bei seiner Mutter, die ihm auch Mahlzeiten zum Aufwärmen mitgibt. Ferner unterstützt ihn die Mutter bei der Besorgung der Wäsche, in administrativen Belangen (soweit nicht von der Betreuerin oder vom Sozialamt übernommen) und bei der Vereinbarung und Einhaltung der notwendigen Arzttermine. Zu diesen muss sie den Beschwerdegegner ebenso begleiten wie zu den nötigen Einkäufen. Schliesslich organisiert sie gemeinsame Freizeitaktivitäten, verbringt doch ihr Sohn die Wochenenden mehrheitlich bei ihr.
6.
6.1 Der hier zu beurteilende Fall zeigt exemplarisch, dass es bei der Prüfung der Frage, ob eine versicherte Person in einem Heim lebt, nicht angehen kann, bloss in abstrakter Weise auf die Abgrenzungskriterien des Art. 35ter Abs. 1 und 4 IVV abzustellen ohne den Umfang und die Intensität der von der Einrichtung erbrachten Betreuungsleistung angemessen miteinzubeziehen. Vielmehr haben sich diesbezüglich die IV-Stellen und - im Beschwerdefall - die Sozialversicherungsgerichte nach den Anforderungen der in Frage stehenden IV-Leistung zu richten. Gemäss dem Willen des Gesetzgebers soll der Anspruch auf Hilflosenentschädigung nicht bei jeglicher Form und Dauer der lebenspraktischen Begleitung gegeben sein. Vielmehr ist eine entsprechende Entschädigung durch die Invalidenversicherung nur bei einem bestimmten minimalen Schweregrad der Hilflosigkeit gerechtfertigt (Botschaft vom 21. Februar 2001 über die 4. IV-Revision, BBl 2001 3289). Nach der Rechtsprechung und der Verwaltungspraxis ist die Erheblichkeitsschwelle erreicht, wenn die lebenspraktische Begleitung gemäss Art. 42 Abs. 3 IVG in Verbindung mit Art. 38 IVV über eine Periode von drei Monaten gerechnet im Durchschnitt während mindestens 2 Stunden pro Woche benötigt wird (BGE 133 V 450 E. 6.2 S. 461, BGE 133 V 472 E. 5.3.1; SVR 2009 IV Nr. 23 S. 65, 9C_18/2008 E. 2.3; Rz. 8053 KSIH, gültig ab 1. Januar 2015).
6.2 An dieser leistungsspezifischen Erheblichkeitsgrenze haben sich die rechtsanwendenden Behörden gleichermassen zu orientieren, wenn sie über den Heimcharakter einer Einrichtung zu befinden und dabei - wie hiervor dargelegt - Umfang und Intensität der von der Institution erbrachten Betreuungsleistung mitzuberücksichtigen haben. Die Rechtsprechung hat unter Hinweis auf die Materialien zur 4. IV-Revision erkannt, das vom Gesetzgeber mit der neu eingeführten Hilflosenentschädigung für lebenspraktische Begleitung verfolgte Ziel liege darin, behinderten Menschen mit Assistenzbedürfnissen eine grössere Autonomie und Selbstbestimmung zu ermöglichen. Mit der Verbesserung der individuellen Entschädigung für Betreuung und Begleitung soll der Eintritt von zu Hause lebenden Versicherten in stationäre Einrichtungen nach Möglichkeit verhindert oder wenigstens hinausgeschoben werden (BGE 133 V 450 E. 5 S. 461, BGE 133 V 569 E. 5.3.2 am Anfang; SVR 2008 IV Nr. 26 S. 79, I 317/06 E. 4.2). Dieses Ziel würde geradezu torpediert, wenn kollektive Wohnformen mit einer effektiven Betreuungsleistung von weniger als 2 Stunden pro Woche bereits als Heime im Sinne der Invalidenversicherung zu qualifizieren wären und demnach den Bewohnern eine Entschädigung für lebenspraktische Begleitung schon aus diesem Grunde versagt bliebe.
7. Hier braucht den Abgrenzungskriterien zur Qualifikation einer Einrichtung als Heim gemäss Art. 35ter Abs. 1 und 4 IVV (E. 4.1 und 4.2 hiervor) nicht näher nachgegangen zu werden. Denn die von der Stadt Zürich im Rahmen des Begleiteten Wohnens (Bewo) durch Fachpersonen geleistete ambulante Unterstützung und Beratung dauert in der höchsten Betreuungsstufe, in die der Beschwerdegegner mit Wirkung ab April 2017 eingereiht wurde, wöchentlich nur gerade eine halbe Stunde (E. 5.1 hiervor in fine). Einem derart niederschwelligen Betreuungsangebot, bei dem der deutlich überwiegende Anteil des minimalen Bedarfs an lebenspraktischer Begleitung zwangsläufig anderweitig gedeckt werden muss (hier durch die Mutter des Beschwerdegegners [E. 2.3 in fine und 5.2]), ist der Heimcharakter nach dem Gesagten von vornherein abzusprechen. Weil auch die übrigen Anspruchserfordernisse gegeben sind (E. 3 hiervor), steht der Ausrichtung einer Entschädigung für leichte Hilflosigkeit im Sinne von Art. 37 Abs. 3 lit. e in Verbindung mit Art. 38 IVV nichts entgegen.
Die Beschwerde der IV-Stelle ist unbegründet.
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Art. 42 Abs. 1-3 IVG; Art. 35ter, Art. 37 Abs. 3 lit. e und Art. 38 IVV; invalidenversicherungsrechtliche Heimdefinition im Zusammenhang mit lebenspraktischer Begleitung. Bei der Prüfung der Frage, ob einer Einrichtung Heimcharakter beizumessen ist, sind Umfang und Intensität der von der Institution erbrachten Betreuungsleistung angemessen miteinzubeziehen (E. 6.1). Mit der Hilflosenentschädigung für lebenspraktische Begleitung soll der Eintritt von zu Hause lebenden Versicherten in stationäre Einrichtungen nach Möglichkeit verhindert oder wenigstens hinausgeschoben werden. Dieses Ziel würde geradezu torpediert, wenn kollektive Wohnformen mit einer effektiven Betreuungsleistung von weniger als 2 Stunden pro Woche bereits als Heime im Sinne der Invalidenversicherung zu qualifizieren wären und demnach den Bewohnern eine Entschädigung für lebenspraktische Begleitung schon aus diesem Grunde versagt bliebe (E. 6.2). Dem Wohnintegrationsangebot Begleitetes Wohnen (Bewo) der Stadt Zürich, bei dem der deutlich überwiegende Anteil des minimalen Bedarfs an lebenspraktischer Begleitung anderweitig gedeckt werden muss, ist der Heimcharakter von vornherein abzusprechen (E. 7).
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146 V 322
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Sachverhalt ab Seite 323
A. Der 1970 geborene A. leidet u.a. an einer andauernden Persönlichkeits- und Verhaltensstörung sowie an kognitiven Beeinträchtigungen als Folgen einer langjährigen schweren Drogenkrankheit. Die IV-Stelle des Kantons Zürich richtet ihm seit August 2012 eine Invalidenrente aus (zunächst eine halbe und ab Januar 2014 eine ganze). Hingegen verweigerte sie mit Verfügung vom 25. April 2018 trotz ausgewiesenem Bedarf an lebenspraktischer Begleitung eine Hilflosenentschädigung, weil der Versicherte in einem Heim lebe.
B. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen eingereichte Beschwerde mit Entscheid vom 19. September 2019 gut, hob die angefochtene Verfügung auf und sprach A. ab 1. März 2016 eine Entschädigung wegen leichter Hilflosigkeit zu. Dem vom Versicherten genutzten Wohnintegrationsangebot der Stadt Zürich sei der Heimcharakter abzusprechen.
C. Die IV-Stelle führt Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Bestätigung ihrer ablehnenden Verfügung vom 25. April 2018. Überdies sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung schliessen. Ferner lässt er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Das kantonale Gericht hat die allgemeinen Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung (Art. 42 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 9 und 13 ATSG [SR 830.1]) und die Legaldefinition der leichten Hilflosigkeit (Art. 42 Abs. 2 IVG in Verbindung mit Art. 37 Abs. 3 IVV [SR 831.201]) zutreffend dargelegt. Richtig ist insbesondere auch die Feststellung der Vorinstanz, wonach eine anspruchsbegründende leichte Hilflosigkeit - seit Inkrafttreten der 4. IV-Revision am 1. Januar 2004 - u.a. dann vorliegt, wenn die versicherte Person wegen einer Gesundheitsbeeinträchtigung trotz der Abgabe von Hilfsmitteln dauernd auf lebenspraktische Begleitung im Sinne von Art. 38 IVV angewiesen ist (Art. 42 Abs. 3 IVG in Verbindung mit Art. 37 Abs. 3 lit. e IVV). Darauf wird verwiesen.
2.2 Gemäss Art. 38 Abs. 1 IVV liegt ein Bedarf an lebenspraktischer Begleitung im Sinne von Art. 42 Abs. 3 IVG vor, wenn eine volljährige versicherte Person ausserhalb eines Heimes lebt und infolge Beeinträchtigung der Gesundheit ohne Begleitung einer Drittperson nicht selbständig wohnen kann (lit. a), für Verrichtungen und Kontakte ausserhalb der Wohnung auf Begleitung einer Drittperson angewiesen ist (lit. b) oder ernsthaft gefährdet ist, sich dauernd von der Aussenwelt zu isolieren (lit. c). Ist lediglich die psychische Gesundheit beeinträchtigt, so muss für die Annahme einer Hilflosigkeit gleichzeitig ein Anspruch auf mindestens eine Viertelsrente bestehen (Art. 42 Abs. 3 IVG; Art. 38 Abs. 2 IVV). Zu berücksichtigen ist nur diejenige lebenspraktische Begleitung, die regelmässig und im Zusammenhang mit den in Abs. 1 erwähnten Situationen erforderlich ist; nicht darunter fallen insbesondere Vertretungs- und Verwaltungstätigkeiten im Rahmen von Massnahmen des Erwachsenenschutzes nach den Art. 390-398 ZGB (Art. 38 Abs. 3 IVV).
2.3 Nach der Rechtsprechung umfasst die lebenspraktische Begleitung weder die (direkte oder indirekte) Dritthilfe bei den alltäglichen Lebensverrichtungen noch die dauernde Pflege oder persönliche Überwachung im Sinne von Art. 37 IVV. Vielmehr stellt sie ein zusätzliches und eigenständiges Institut der Hilfe dar (BGE 133 V 450 E. 9 S. 466; Urteil I 735/05 vom 23. Juli 2007 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 133 V 472, aber in: SVR 2008 IV Nr. 27 S. 83). Lebenspraktische Begleitung ist nicht auf Menschen mit psychischen oder geistigen Behinderungen beschränkt; auch körperlich Behinderte können grundsätzlich lebenspraktische Begleitung beanspruchen (SVR 2008 IV Nr. 26 S. 79, I 317/06 E. 4.3). Die Notwendigkeit einer Dritthilfe ist objektiv nach dem Gesundheitszustand der versicherten Person zu beurteilen. Abgesehen vom Aufenthalt in einem Heim ist demgegenüber die Umgebung, in welcher sie sich aufhält, grundsätzlich unerheblich. Bei der lebenspraktischen Begleitung darf keine Rolle spielen, ob die versicherte Person allein lebt, zusammen mit dem Lebenspartner, mit Familienmitgliedern oder in einer der heutzutage verbreiteten neuen Wohnformen. Massgebend ist einzig, ob die versicherte Person, wäre sie auf sich allein gestellt, erhebliche Dritthilfe in Form von Begleitung und Beratung benötigen würde. Von welcher Seite diese letztlich erbracht wird, ist ebenso bedeutungslos wie die Frage, ob sie kostenlos erfolgt oder nicht (BGE 133 V 450 E. 5 S. 460, BGE 133 V 472 E. 5.3.2; BGE 98 V 23 E. 2 S. 25; SVR 2011 IV Nr. 11 S. 29, 9C_410/2009 E. 5).
3. Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner wegen seiner gesundheitlichen Beeinträchtigung der lebenspraktischen Begleitung bedarf. Aufgrund der Feststellungen im vorinstanzlichen Entscheid und im Abklärungsbericht der IV-Stelle vom 30. November 2017 ist er ohne Begleitung einer Drittperson nicht in der Lage, selbständig zu wohnen oder ausserhalb der Wohnung seinen Verpflichtungen nachzugehen oder Kontakte zu pflegen. Überdies ist er ohne Begleitung ernsthaft gefährdet, sich dauernd von der Aussenwelt zu isolieren. Er erfüllt somit sämtliche der bloss alternativ verlangten Bedarfskriterien gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. a-c IVV. Streitig ist hingegen, ob auch das weitere Anspruchserfordernis gegeben ist, wonach er ausserhalb eines Heimes leben muss (Art. 38 Abs. 1 Ingress IVV). Vorinstanz und Beschwerdegegner bejahen dies, wogegen die beschwerdeführende IV-Stelle geltend macht, das Begleitete Wohnen (Bewo) der Stadt Zürich biete dem Versicherten neben der Unterkunft im eigenen möblierten Zimmer auch die ambulante Betreuung durch eine Fachperson. Das streitige Wohnintegrationsangebot sei als Heim im Sinne von Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 35 ter IVV zu qualifizieren, weshalb die lebenspraktische Begleitung ausser Betracht falle.
4.
4.1 Zuvor nur auf Weisungsebene im Kreisschreiben des BSV über Invalidität und Hilflosigkeit in der Invalidenversicherung (KSIH) geregelt, fand die Definition des Heimes durch Einfügung des neuen Art. 35ter Eingang in die IVV (Inkrafttreten am 1. Januar 2015 [AS 2014 3177]). Nach Abs. 1 dieser Verordnungsbestimmung gelten als Heim im Sinne des Gesetzes kollektive Wohnformen, die derBetreuung oder Pflege der versicherten Person dienen, sofern diese für den Betrieb der kollektiven Wohnform nicht die Verantwortung trägt (lit. a), nicht frei entscheiden kann, welche Hilfeleistung sie in welcher Art, wann oder von wem erhält (lit. b), oder eine pauschale Entschädigung für Pflege- oder Betreuungsleistungen entrichten muss (lit. c). Wohngruppen, die von einem Heim nach Abs. 1 betrieben werden und von diesem Hilfeleistungen beziehen, sind Heimen gleichgestellt (Art. 35ter Abs. 3 IVV). Nicht als Heim gelten laut Art. 35ter Abs. 4 IVV insbesondere kollektive Wohnformen, in denen die versicherte Person ihre benötigten Leistungen bezüglich Pflege und Betreuung selbst bestimmen und einkaufen kann (lit. a), eigenverantwortlich und selbstbestimmt leben kann (lit. b) und die Wohnverhältnisse selbst wählen und gestalten kann (lit. c). Während die Kriterien von Abs. 1 lediglich alternativ zu erfüllen sind, müssen diejenigen von Abs. 4 kumulativ gegeben sein (Urteil 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 2.3; Erläuterungen des BSV zur IVV-Revision vom 19. September 2014, S. 4 f.).
4.2 Gemäss Gerichts- und Verwaltungspraxis wird als Heim eine meist unter der Verantwortung einer Trägerschaft stehende Wohngemeinschaft mit Leitung und allenfalls angestelltem Personal bezeichnet. Erforderlich ist, dass den Bewohnerinnen und Bewohnern nicht nur Wohnraum zur Miete zur Verfügung gestellt wird, sondern dass sie gegen Entgelt auch von einem weitergehenden Leistungsangebot wie Verpflegung, Beratung, Betreuung, Pflege, Beschäftigung oder Integration Gebrauch machen können. Also von solchen Dienstleistungen, die in ihrer Art und in ihrem Ausmass bei einem Aufenthalt in der eigenen Wohnung eben nicht zur Verfügung stehen, bzw. für deren Organisation die Betroffenen selbst verantwortlich wären. Als massgebend gilt demnach, dass ein für Heime typisches Spektrum an Leistungen erbracht wird, das in der eigenen Wohnung oder in einer üblichen Wohngemeinschaft nicht oder zumindest nicht dauernd gewährleistet ist (Urteil 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 2.3; erwähnte Erläuterungen des BSV, S. 4 f.).
4.3 Der Definition des Heimes nach Art. 35ter IVV kommt für verschiedene IV-Leistungen grosse Bedeutung zu. So entspricht die Höhe der Hilflosenentschädigung für Versicherte, die sich in einem Heim aufhalten, lediglich einem Viertel der normalen Ansätze (Art. 42ter Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 IVG). Und die hier interessierende Hilflosenentschädigung für den Bedarf an lebenspraktischer Begleitung kommt - gleich wie der Assistenzbeitrag (Art. 42quater Abs. 1 lit. b IVG) - nur in Betracht, wenn die versicherte Person zu Hause lebt (Art. 42 Abs. 3 IVG; d.h. nicht in einer stationären Einrichtung: BGE 133 V 450 E. 5 S. 461). Während der Verordnungsgeber sowohl im Bereich der AHV (Art. 66bis Abs. 3 AHVV [SR 831.101]) als auch in demjenigen der Ergänzungsleistungen (wenigstens dem Grundsatze nach: Art. 25a Abs. 1 ELV [SR 831.301], vgl. aber auch Abs. 2 dieser Verordnungsbestimmung) auf rein formale Kriterien abstellt, nämlich auf die kantonale Anerkennung als Heim oder die entsprechende kantonale Betriebsbewilligung, definiert der Bundesrat das Heim im IV-Bereich anhand materieller Merkmale (E. 4.1 und 4.2 hiervor; vgl. aber auch Art. 35ter Abs. 2 IVV). Deren Handhabung ist naturgemäss anspruchsvoller (vgl. Urteil 9C_685/2017 vom 21. März 2018 E. 5.2). Die Beantwortung der von Art. 35ter IVV aufgeworfenen Fragen nach Betriebs- und Organisationsstruktur der kollektiven Wohnformen sowie nach deren Betreuungsleistungen und der Art der diesbezüglichen Entschädigung lassen sich nur durch eingehende Prüfung im Einzelfall beantworten. Auf der andern Seite wird der Bundesrat mit seiner invalidenversicherungsrechtlichen Heimdefinition dem Umstand gerecht, dass in den letzten Jahren neue Formen der Heimbetreuung an Bedeutung gewonnen haben, indem heimähnliche Strukturen teilweise an die Stelle der klassischen Heime getreten sind (Erläuterungen des BSV, S. 3). Die Entstehung immer unterschiedlicherer Wohnformen in diesem Bereich ruft nach einer entsprechend differenzierten Abklärung der Frage, ob im konkreten Fall der Heimcharakter zu bejahen ist oder nicht. Der Bezeichnung der kollektiven Wohnform ("Übergangswohnheim", "Begleitetes Wohnen", "Soziales Wohnen", "Wohnhilfe") kommt dabei keine Bedeutung zu.
4.4 Die Frage, ob eine versicherte Person in einem Heim im Sinne von Art. 35ter IVV lebt, stellt eine durch das Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage dar. Diesbezügliche sachverhaltliche Feststellungen des kantonalen Gerichts beschlagen hingegen Tatfragen, welche für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich sind (vgl. nicht publ. E. 1; Urteile 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 4.1 und 9C_ 685/2017 vom 21. März 2018 E. 5.1).
5. Massgebend ist folgender vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt (vgl. nicht publ. E. 1 und E. 4.4 hiervor), der im Übrigen von keiner Seite bestritten wird.
5.1 Die Stadt Zürich unterhält ein breites Angebot an Massnahmen gegen Wohnungs- und Obdachlosigkeit (Notschlafstelle, Nachtpension, Ambulante, Stationäre und Beaufsichtigte Wohnintegration, Notunterkunft für Familien, Übergangswohnen für Familien, für Einzelpersonen und Paare sowie für junge Erwachsene). Eine dieser Massnahmen, von der auch der Beschwerdegegner Gebrauch macht, ist das Begleitete Wohnen (Bewo). Es richtet sich an volljährige Einzelpersonen mit Suchtmittelabhängigkeit oder psychischen Beeinträchtigungen, die nicht in der Lage sind, Obdachlosigkeit aus eigener Kraft abzuwenden oder zu überwinden. Das Angebot umfasst Unterkunft im eigenen, möblierten Zimmer und (obligatorische) ambulante Betreuung durch Fachpersonen. Angestrebt wird eine Verbesserung der Gesamtsituation, um damit - soweit möglich - die Voraussetzungen für den Übertritt in eine Wohnung auf dem freien Wohnungsmarkt zu schaffen. Die ambulante Betreuung setzt bei der prekären Wohnsituation an und zielt auf die Befähigung zum selbständigen Wohnen. Der individuelle, anhand vorgegebener Kriterien ermittelte Betreuungsbedarf bestimmt die Betreuungsstufe und den Betreuungstarif (Ausführungsbestimmungen für die Wohnintegrationsangebote der Stadt Zürich, S. 2-4). Der Beschwerdegegner wurde zunächst in die Betreuungsstufe 2 und ab April 2017 in die (höchste) Betreuungsstufe 3 eingereiht. Bei Letzterer sind wöchentlich zwei Hausbesuche vorgesehen (insgesamt 4 Stunden im Monat), wobei pro Besuch eine Viertelstunde auf den von der Betreuungsperson zurückgelegten Weg entfällt (div. befristete, sich zeitlich aneinanderreihende Beherbergungs- und Betreuungsverträge zwischen der Stadt Zürich und dem Beschwerdegegner).
5.2 Den unmittelbar hiervor erwähnten Vereinbarungen mit der Stadt Zürich und dem IV-Abklärungsbericht für Hilflosenentschädigung vom 30. November 2017 ist zu entnehmen, dass der Beschwerdegegner ein möbliertes Zimmer mit Nasszelle und Küche bewohnt (Mietkosten: Fr. 1'150.- pro Monat) und wöchentlich zweimal während einer Viertelstunde (zu Bürozeiten) von einer städtischen Betreuerin besucht wird. Laut dieser handelt es sich eher um Kontrollbesuche (die nach vorinstanzlicher Beurteilung auch dem Schutz des Mietobjekts dienen). Gemeinsam würden die wichtigsten Posteingänge durchgesehen und auftretende Probleme erörtert (die Betreuungskosten belaufen sich auf monatlich Fr. 524.-). Ansonsten findet im Rahmen des Wohnintegrationsangebots keine weitere Betreuung statt (schon gar nicht in der Nacht oder an Wochenenden). Der Beschwerdegegner ist hinsichtlich Tagesablauf und Verpflegung vollkommen autonom. Allerdings kocht er - mangels Motivation - nicht selber. An drei Tagen pro Woche arbeitet er halbtags im Betrieb B. und kann seine Mahlzeiten in der dortigen Kantine einnehmen. An weiteren ein bis zwei Tagen sowie am Wochenende isst er bei seiner Mutter, die ihm auch Mahlzeiten zum Aufwärmen mitgibt. Ferner unterstützt ihn die Mutter bei der Besorgung der Wäsche, in administrativen Belangen (soweit nicht von der Betreuerin oder vom Sozialamt übernommen) und bei der Vereinbarung und Einhaltung der notwendigen Arzttermine. Zu diesen muss sie den Beschwerdegegner ebenso begleiten wie zu den nötigen Einkäufen. Schliesslich organisiert sie gemeinsame Freizeitaktivitäten, verbringt doch ihr Sohn die Wochenenden mehrheitlich bei ihr.
6.
6.1 Der hier zu beurteilende Fall zeigt exemplarisch, dass es bei der Prüfung der Frage, ob eine versicherte Person in einem Heim lebt, nicht angehen kann, bloss in abstrakter Weise auf die Abgrenzungskriterien des Art. 35ter Abs. 1 und 4 IVV abzustellen ohne den Umfang und die Intensität der von der Einrichtung erbrachten Betreuungsleistung angemessen miteinzubeziehen. Vielmehr haben sich diesbezüglich die IV-Stellen und - im Beschwerdefall - die Sozialversicherungsgerichte nach den Anforderungen der in Frage stehenden IV-Leistung zu richten. Gemäss dem Willen des Gesetzgebers soll der Anspruch auf Hilflosenentschädigung nicht bei jeglicher Form und Dauer der lebenspraktischen Begleitung gegeben sein. Vielmehr ist eine entsprechende Entschädigung durch die Invalidenversicherung nur bei einem bestimmten minimalen Schweregrad der Hilflosigkeit gerechtfertigt (Botschaft vom 21. Februar 2001 über die 4. IV-Revision, BBl 2001 3289). Nach der Rechtsprechung und der Verwaltungspraxis ist die Erheblichkeitsschwelle erreicht, wenn die lebenspraktische Begleitung gemäss Art. 42 Abs. 3 IVG in Verbindung mit Art. 38 IVV über eine Periode von drei Monaten gerechnet im Durchschnitt während mindestens 2 Stunden pro Woche benötigt wird (BGE 133 V 450 E. 6.2 S. 461, BGE 133 V 472 E. 5.3.1; SVR 2009 IV Nr. 23 S. 65, 9C_18/2008 E. 2.3; Rz. 8053 KSIH, gültig ab 1. Januar 2015).
6.2 An dieser leistungsspezifischen Erheblichkeitsgrenze haben sich die rechtsanwendenden Behörden gleichermassen zu orientieren, wenn sie über den Heimcharakter einer Einrichtung zu befinden und dabei - wie hiervor dargelegt - Umfang und Intensität der von der Institution erbrachten Betreuungsleistung mitzuberücksichtigen haben. Die Rechtsprechung hat unter Hinweis auf die Materialien zur 4. IV-Revision erkannt, das vom Gesetzgeber mit der neu eingeführten Hilflosenentschädigung für lebenspraktische Begleitung verfolgte Ziel liege darin, behinderten Menschen mit Assistenzbedürfnissen eine grössere Autonomie und Selbstbestimmung zu ermöglichen. Mit der Verbesserung der individuellen Entschädigung für Betreuung und Begleitung soll der Eintritt von zu Hause lebenden Versicherten in stationäre Einrichtungen nach Möglichkeit verhindert oder wenigstens hinausgeschoben werden (BGE 133 V 450 E. 5 S. 461, BGE 133 V 569 E. 5.3.2 am Anfang; SVR 2008 IV Nr. 26 S. 79, I 317/06 E. 4.2). Dieses Ziel würde geradezu torpediert, wenn kollektive Wohnformen mit einer effektiven Betreuungsleistung von weniger als 2 Stunden pro Woche bereits als Heime im Sinne der Invalidenversicherung zu qualifizieren wären und demnach den Bewohnern eine Entschädigung für lebenspraktische Begleitung schon aus diesem Grunde versagt bliebe.
7. Hier braucht den Abgrenzungskriterien zur Qualifikation einer Einrichtung als Heim gemäss Art. 35ter Abs. 1 und 4 IVV (E. 4.1 und 4.2 hiervor) nicht näher nachgegangen zu werden. Denn die von der Stadt Zürich im Rahmen des Begleiteten Wohnens (Bewo) durch Fachpersonen geleistete ambulante Unterstützung und Beratung dauert in der höchsten Betreuungsstufe, in die der Beschwerdegegner mit Wirkung ab April 2017 eingereiht wurde, wöchentlich nur gerade eine halbe Stunde (E. 5.1 hiervor in fine). Einem derart niederschwelligen Betreuungsangebot, bei dem der deutlich überwiegende Anteil des minimalen Bedarfs an lebenspraktischer Begleitung zwangsläufig anderweitig gedeckt werden muss (hier durch die Mutter des Beschwerdegegners [E. 2.3 in fine und 5.2]), ist der Heimcharakter nach dem Gesagten von vornherein abzusprechen. Weil auch die übrigen Anspruchserfordernisse gegeben sind (E. 3 hiervor), steht der Ausrichtung einer Entschädigung für leichte Hilflosigkeit im Sinne von Art. 37 Abs. 3 lit. e in Verbindung mit Art. 38 IVV nichts entgegen.
Die Beschwerde der IV-Stelle ist unbegründet.
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Art. 42 al. 1-3 LAI; art. 35ter, art. 37 al. 3 let. e et art. 38 RAI; définition de la notion de home dans l'assurance-invalidité en lien avec l'accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie. Lors de l'examen du point de savoir si la qualification de home doit être conférée à une institution, l'étendue et l'intensité des prestations d'assistance fournies par l'institution doivent être prises en compte de façon appropriée (consid. 6.1). L'allocation pour impotent fondée sur un besoin d'accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie vise à empêcher, ou du moins à retarder dans la mesure du possible, l'entrée d'assurés vivant à leur domicile dans des institutions. Cet objectif serait directement réduit à néant si des formes de logement collectif fournissant des prestations d'assistance d'une durée effective inférieure à deux heures par semaine étaient déjà qualifiées de home au sens de l'assurance-invalidité et, par conséquent, une allocation pour impotent fondée sur un besoin d'accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie serait refusée aux résidants déjà pour ce motif (consid. 6.2). La qualification de home doit d'emblée être niée à l'offre de logements protégés de la Ville de Zurich (Bewo), dans laquelle la grande majorité des besoins minimaux afférents à l'accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie doit être couverte autrement (consid. 7).
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Sachverhalt ab Seite 323
A. Der 1970 geborene A. leidet u.a. an einer andauernden Persönlichkeits- und Verhaltensstörung sowie an kognitiven Beeinträchtigungen als Folgen einer langjährigen schweren Drogenkrankheit. Die IV-Stelle des Kantons Zürich richtet ihm seit August 2012 eine Invalidenrente aus (zunächst eine halbe und ab Januar 2014 eine ganze). Hingegen verweigerte sie mit Verfügung vom 25. April 2018 trotz ausgewiesenem Bedarf an lebenspraktischer Begleitung eine Hilflosenentschädigung, weil der Versicherte in einem Heim lebe.
B. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen eingereichte Beschwerde mit Entscheid vom 19. September 2019 gut, hob die angefochtene Verfügung auf und sprach A. ab 1. März 2016 eine Entschädigung wegen leichter Hilflosigkeit zu. Dem vom Versicherten genutzten Wohnintegrationsangebot der Stadt Zürich sei der Heimcharakter abzusprechen.
C. Die IV-Stelle führt Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Bestätigung ihrer ablehnenden Verfügung vom 25. April 2018. Überdies sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
A. lässt auf Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung schliessen. Ferner lässt er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchen. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Das kantonale Gericht hat die allgemeinen Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung (Art. 42 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 9 und 13 ATSG [SR 830.1]) und die Legaldefinition der leichten Hilflosigkeit (Art. 42 Abs. 2 IVG in Verbindung mit Art. 37 Abs. 3 IVV [SR 831.201]) zutreffend dargelegt. Richtig ist insbesondere auch die Feststellung der Vorinstanz, wonach eine anspruchsbegründende leichte Hilflosigkeit - seit Inkrafttreten der 4. IV-Revision am 1. Januar 2004 - u.a. dann vorliegt, wenn die versicherte Person wegen einer Gesundheitsbeeinträchtigung trotz der Abgabe von Hilfsmitteln dauernd auf lebenspraktische Begleitung im Sinne von Art. 38 IVV angewiesen ist (Art. 42 Abs. 3 IVG in Verbindung mit Art. 37 Abs. 3 lit. e IVV). Darauf wird verwiesen.
2.2 Gemäss Art. 38 Abs. 1 IVV liegt ein Bedarf an lebenspraktischer Begleitung im Sinne von Art. 42 Abs. 3 IVG vor, wenn eine volljährige versicherte Person ausserhalb eines Heimes lebt und infolge Beeinträchtigung der Gesundheit ohne Begleitung einer Drittperson nicht selbständig wohnen kann (lit. a), für Verrichtungen und Kontakte ausserhalb der Wohnung auf Begleitung einer Drittperson angewiesen ist (lit. b) oder ernsthaft gefährdet ist, sich dauernd von der Aussenwelt zu isolieren (lit. c). Ist lediglich die psychische Gesundheit beeinträchtigt, so muss für die Annahme einer Hilflosigkeit gleichzeitig ein Anspruch auf mindestens eine Viertelsrente bestehen (Art. 42 Abs. 3 IVG; Art. 38 Abs. 2 IVV). Zu berücksichtigen ist nur diejenige lebenspraktische Begleitung, die regelmässig und im Zusammenhang mit den in Abs. 1 erwähnten Situationen erforderlich ist; nicht darunter fallen insbesondere Vertretungs- und Verwaltungstätigkeiten im Rahmen von Massnahmen des Erwachsenenschutzes nach den Art. 390-398 ZGB (Art. 38 Abs. 3 IVV).
2.3 Nach der Rechtsprechung umfasst die lebenspraktische Begleitung weder die (direkte oder indirekte) Dritthilfe bei den alltäglichen Lebensverrichtungen noch die dauernde Pflege oder persönliche Überwachung im Sinne von Art. 37 IVV. Vielmehr stellt sie ein zusätzliches und eigenständiges Institut der Hilfe dar (BGE 133 V 450 E. 9 S. 466; Urteil I 735/05 vom 23. Juli 2007 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 133 V 472, aber in: SVR 2008 IV Nr. 27 S. 83). Lebenspraktische Begleitung ist nicht auf Menschen mit psychischen oder geistigen Behinderungen beschränkt; auch körperlich Behinderte können grundsätzlich lebenspraktische Begleitung beanspruchen (SVR 2008 IV Nr. 26 S. 79, I 317/06 E. 4.3). Die Notwendigkeit einer Dritthilfe ist objektiv nach dem Gesundheitszustand der versicherten Person zu beurteilen. Abgesehen vom Aufenthalt in einem Heim ist demgegenüber die Umgebung, in welcher sie sich aufhält, grundsätzlich unerheblich. Bei der lebenspraktischen Begleitung darf keine Rolle spielen, ob die versicherte Person allein lebt, zusammen mit dem Lebenspartner, mit Familienmitgliedern oder in einer der heutzutage verbreiteten neuen Wohnformen. Massgebend ist einzig, ob die versicherte Person, wäre sie auf sich allein gestellt, erhebliche Dritthilfe in Form von Begleitung und Beratung benötigen würde. Von welcher Seite diese letztlich erbracht wird, ist ebenso bedeutungslos wie die Frage, ob sie kostenlos erfolgt oder nicht (BGE 133 V 450 E. 5 S. 460, BGE 133 V 472 E. 5.3.2; BGE 98 V 23 E. 2 S. 25; SVR 2011 IV Nr. 11 S. 29, 9C_410/2009 E. 5).
3. Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner wegen seiner gesundheitlichen Beeinträchtigung der lebenspraktischen Begleitung bedarf. Aufgrund der Feststellungen im vorinstanzlichen Entscheid und im Abklärungsbericht der IV-Stelle vom 30. November 2017 ist er ohne Begleitung einer Drittperson nicht in der Lage, selbständig zu wohnen oder ausserhalb der Wohnung seinen Verpflichtungen nachzugehen oder Kontakte zu pflegen. Überdies ist er ohne Begleitung ernsthaft gefährdet, sich dauernd von der Aussenwelt zu isolieren. Er erfüllt somit sämtliche der bloss alternativ verlangten Bedarfskriterien gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. a-c IVV. Streitig ist hingegen, ob auch das weitere Anspruchserfordernis gegeben ist, wonach er ausserhalb eines Heimes leben muss (Art. 38 Abs. 1 Ingress IVV). Vorinstanz und Beschwerdegegner bejahen dies, wogegen die beschwerdeführende IV-Stelle geltend macht, das Begleitete Wohnen (Bewo) der Stadt Zürich biete dem Versicherten neben der Unterkunft im eigenen möblierten Zimmer auch die ambulante Betreuung durch eine Fachperson. Das streitige Wohnintegrationsangebot sei als Heim im Sinne von Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 35 ter IVV zu qualifizieren, weshalb die lebenspraktische Begleitung ausser Betracht falle.
4.
4.1 Zuvor nur auf Weisungsebene im Kreisschreiben des BSV über Invalidität und Hilflosigkeit in der Invalidenversicherung (KSIH) geregelt, fand die Definition des Heimes durch Einfügung des neuen Art. 35ter Eingang in die IVV (Inkrafttreten am 1. Januar 2015 [AS 2014 3177]). Nach Abs. 1 dieser Verordnungsbestimmung gelten als Heim im Sinne des Gesetzes kollektive Wohnformen, die derBetreuung oder Pflege der versicherten Person dienen, sofern diese für den Betrieb der kollektiven Wohnform nicht die Verantwortung trägt (lit. a), nicht frei entscheiden kann, welche Hilfeleistung sie in welcher Art, wann oder von wem erhält (lit. b), oder eine pauschale Entschädigung für Pflege- oder Betreuungsleistungen entrichten muss (lit. c). Wohngruppen, die von einem Heim nach Abs. 1 betrieben werden und von diesem Hilfeleistungen beziehen, sind Heimen gleichgestellt (Art. 35ter Abs. 3 IVV). Nicht als Heim gelten laut Art. 35ter Abs. 4 IVV insbesondere kollektive Wohnformen, in denen die versicherte Person ihre benötigten Leistungen bezüglich Pflege und Betreuung selbst bestimmen und einkaufen kann (lit. a), eigenverantwortlich und selbstbestimmt leben kann (lit. b) und die Wohnverhältnisse selbst wählen und gestalten kann (lit. c). Während die Kriterien von Abs. 1 lediglich alternativ zu erfüllen sind, müssen diejenigen von Abs. 4 kumulativ gegeben sein (Urteil 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 2.3; Erläuterungen des BSV zur IVV-Revision vom 19. September 2014, S. 4 f.).
4.2 Gemäss Gerichts- und Verwaltungspraxis wird als Heim eine meist unter der Verantwortung einer Trägerschaft stehende Wohngemeinschaft mit Leitung und allenfalls angestelltem Personal bezeichnet. Erforderlich ist, dass den Bewohnerinnen und Bewohnern nicht nur Wohnraum zur Miete zur Verfügung gestellt wird, sondern dass sie gegen Entgelt auch von einem weitergehenden Leistungsangebot wie Verpflegung, Beratung, Betreuung, Pflege, Beschäftigung oder Integration Gebrauch machen können. Also von solchen Dienstleistungen, die in ihrer Art und in ihrem Ausmass bei einem Aufenthalt in der eigenen Wohnung eben nicht zur Verfügung stehen, bzw. für deren Organisation die Betroffenen selbst verantwortlich wären. Als massgebend gilt demnach, dass ein für Heime typisches Spektrum an Leistungen erbracht wird, das in der eigenen Wohnung oder in einer üblichen Wohngemeinschaft nicht oder zumindest nicht dauernd gewährleistet ist (Urteil 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 2.3; erwähnte Erläuterungen des BSV, S. 4 f.).
4.3 Der Definition des Heimes nach Art. 35ter IVV kommt für verschiedene IV-Leistungen grosse Bedeutung zu. So entspricht die Höhe der Hilflosenentschädigung für Versicherte, die sich in einem Heim aufhalten, lediglich einem Viertel der normalen Ansätze (Art. 42ter Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 IVG). Und die hier interessierende Hilflosenentschädigung für den Bedarf an lebenspraktischer Begleitung kommt - gleich wie der Assistenzbeitrag (Art. 42quater Abs. 1 lit. b IVG) - nur in Betracht, wenn die versicherte Person zu Hause lebt (Art. 42 Abs. 3 IVG; d.h. nicht in einer stationären Einrichtung: BGE 133 V 450 E. 5 S. 461). Während der Verordnungsgeber sowohl im Bereich der AHV (Art. 66bis Abs. 3 AHVV [SR 831.101]) als auch in demjenigen der Ergänzungsleistungen (wenigstens dem Grundsatze nach: Art. 25a Abs. 1 ELV [SR 831.301], vgl. aber auch Abs. 2 dieser Verordnungsbestimmung) auf rein formale Kriterien abstellt, nämlich auf die kantonale Anerkennung als Heim oder die entsprechende kantonale Betriebsbewilligung, definiert der Bundesrat das Heim im IV-Bereich anhand materieller Merkmale (E. 4.1 und 4.2 hiervor; vgl. aber auch Art. 35ter Abs. 2 IVV). Deren Handhabung ist naturgemäss anspruchsvoller (vgl. Urteil 9C_685/2017 vom 21. März 2018 E. 5.2). Die Beantwortung der von Art. 35ter IVV aufgeworfenen Fragen nach Betriebs- und Organisationsstruktur der kollektiven Wohnformen sowie nach deren Betreuungsleistungen und der Art der diesbezüglichen Entschädigung lassen sich nur durch eingehende Prüfung im Einzelfall beantworten. Auf der andern Seite wird der Bundesrat mit seiner invalidenversicherungsrechtlichen Heimdefinition dem Umstand gerecht, dass in den letzten Jahren neue Formen der Heimbetreuung an Bedeutung gewonnen haben, indem heimähnliche Strukturen teilweise an die Stelle der klassischen Heime getreten sind (Erläuterungen des BSV, S. 3). Die Entstehung immer unterschiedlicherer Wohnformen in diesem Bereich ruft nach einer entsprechend differenzierten Abklärung der Frage, ob im konkreten Fall der Heimcharakter zu bejahen ist oder nicht. Der Bezeichnung der kollektiven Wohnform ("Übergangswohnheim", "Begleitetes Wohnen", "Soziales Wohnen", "Wohnhilfe") kommt dabei keine Bedeutung zu.
4.4 Die Frage, ob eine versicherte Person in einem Heim im Sinne von Art. 35ter IVV lebt, stellt eine durch das Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage dar. Diesbezügliche sachverhaltliche Feststellungen des kantonalen Gerichts beschlagen hingegen Tatfragen, welche für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich sind (vgl. nicht publ. E. 1; Urteile 9C_47/2018 vom 28. Juni 2018 E. 4.1 und 9C_ 685/2017 vom 21. März 2018 E. 5.1).
5. Massgebend ist folgender vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt (vgl. nicht publ. E. 1 und E. 4.4 hiervor), der im Übrigen von keiner Seite bestritten wird.
5.1 Die Stadt Zürich unterhält ein breites Angebot an Massnahmen gegen Wohnungs- und Obdachlosigkeit (Notschlafstelle, Nachtpension, Ambulante, Stationäre und Beaufsichtigte Wohnintegration, Notunterkunft für Familien, Übergangswohnen für Familien, für Einzelpersonen und Paare sowie für junge Erwachsene). Eine dieser Massnahmen, von der auch der Beschwerdegegner Gebrauch macht, ist das Begleitete Wohnen (Bewo). Es richtet sich an volljährige Einzelpersonen mit Suchtmittelabhängigkeit oder psychischen Beeinträchtigungen, die nicht in der Lage sind, Obdachlosigkeit aus eigener Kraft abzuwenden oder zu überwinden. Das Angebot umfasst Unterkunft im eigenen, möblierten Zimmer und (obligatorische) ambulante Betreuung durch Fachpersonen. Angestrebt wird eine Verbesserung der Gesamtsituation, um damit - soweit möglich - die Voraussetzungen für den Übertritt in eine Wohnung auf dem freien Wohnungsmarkt zu schaffen. Die ambulante Betreuung setzt bei der prekären Wohnsituation an und zielt auf die Befähigung zum selbständigen Wohnen. Der individuelle, anhand vorgegebener Kriterien ermittelte Betreuungsbedarf bestimmt die Betreuungsstufe und den Betreuungstarif (Ausführungsbestimmungen für die Wohnintegrationsangebote der Stadt Zürich, S. 2-4). Der Beschwerdegegner wurde zunächst in die Betreuungsstufe 2 und ab April 2017 in die (höchste) Betreuungsstufe 3 eingereiht. Bei Letzterer sind wöchentlich zwei Hausbesuche vorgesehen (insgesamt 4 Stunden im Monat), wobei pro Besuch eine Viertelstunde auf den von der Betreuungsperson zurückgelegten Weg entfällt (div. befristete, sich zeitlich aneinanderreihende Beherbergungs- und Betreuungsverträge zwischen der Stadt Zürich und dem Beschwerdegegner).
5.2 Den unmittelbar hiervor erwähnten Vereinbarungen mit der Stadt Zürich und dem IV-Abklärungsbericht für Hilflosenentschädigung vom 30. November 2017 ist zu entnehmen, dass der Beschwerdegegner ein möbliertes Zimmer mit Nasszelle und Küche bewohnt (Mietkosten: Fr. 1'150.- pro Monat) und wöchentlich zweimal während einer Viertelstunde (zu Bürozeiten) von einer städtischen Betreuerin besucht wird. Laut dieser handelt es sich eher um Kontrollbesuche (die nach vorinstanzlicher Beurteilung auch dem Schutz des Mietobjekts dienen). Gemeinsam würden die wichtigsten Posteingänge durchgesehen und auftretende Probleme erörtert (die Betreuungskosten belaufen sich auf monatlich Fr. 524.-). Ansonsten findet im Rahmen des Wohnintegrationsangebots keine weitere Betreuung statt (schon gar nicht in der Nacht oder an Wochenenden). Der Beschwerdegegner ist hinsichtlich Tagesablauf und Verpflegung vollkommen autonom. Allerdings kocht er - mangels Motivation - nicht selber. An drei Tagen pro Woche arbeitet er halbtags im Betrieb B. und kann seine Mahlzeiten in der dortigen Kantine einnehmen. An weiteren ein bis zwei Tagen sowie am Wochenende isst er bei seiner Mutter, die ihm auch Mahlzeiten zum Aufwärmen mitgibt. Ferner unterstützt ihn die Mutter bei der Besorgung der Wäsche, in administrativen Belangen (soweit nicht von der Betreuerin oder vom Sozialamt übernommen) und bei der Vereinbarung und Einhaltung der notwendigen Arzttermine. Zu diesen muss sie den Beschwerdegegner ebenso begleiten wie zu den nötigen Einkäufen. Schliesslich organisiert sie gemeinsame Freizeitaktivitäten, verbringt doch ihr Sohn die Wochenenden mehrheitlich bei ihr.
6.
6.1 Der hier zu beurteilende Fall zeigt exemplarisch, dass es bei der Prüfung der Frage, ob eine versicherte Person in einem Heim lebt, nicht angehen kann, bloss in abstrakter Weise auf die Abgrenzungskriterien des Art. 35ter Abs. 1 und 4 IVV abzustellen ohne den Umfang und die Intensität der von der Einrichtung erbrachten Betreuungsleistung angemessen miteinzubeziehen. Vielmehr haben sich diesbezüglich die IV-Stellen und - im Beschwerdefall - die Sozialversicherungsgerichte nach den Anforderungen der in Frage stehenden IV-Leistung zu richten. Gemäss dem Willen des Gesetzgebers soll der Anspruch auf Hilflosenentschädigung nicht bei jeglicher Form und Dauer der lebenspraktischen Begleitung gegeben sein. Vielmehr ist eine entsprechende Entschädigung durch die Invalidenversicherung nur bei einem bestimmten minimalen Schweregrad der Hilflosigkeit gerechtfertigt (Botschaft vom 21. Februar 2001 über die 4. IV-Revision, BBl 2001 3289). Nach der Rechtsprechung und der Verwaltungspraxis ist die Erheblichkeitsschwelle erreicht, wenn die lebenspraktische Begleitung gemäss Art. 42 Abs. 3 IVG in Verbindung mit Art. 38 IVV über eine Periode von drei Monaten gerechnet im Durchschnitt während mindestens 2 Stunden pro Woche benötigt wird (BGE 133 V 450 E. 6.2 S. 461, BGE 133 V 472 E. 5.3.1; SVR 2009 IV Nr. 23 S. 65, 9C_18/2008 E. 2.3; Rz. 8053 KSIH, gültig ab 1. Januar 2015).
6.2 An dieser leistungsspezifischen Erheblichkeitsgrenze haben sich die rechtsanwendenden Behörden gleichermassen zu orientieren, wenn sie über den Heimcharakter einer Einrichtung zu befinden und dabei - wie hiervor dargelegt - Umfang und Intensität der von der Institution erbrachten Betreuungsleistung mitzuberücksichtigen haben. Die Rechtsprechung hat unter Hinweis auf die Materialien zur 4. IV-Revision erkannt, das vom Gesetzgeber mit der neu eingeführten Hilflosenentschädigung für lebenspraktische Begleitung verfolgte Ziel liege darin, behinderten Menschen mit Assistenzbedürfnissen eine grössere Autonomie und Selbstbestimmung zu ermöglichen. Mit der Verbesserung der individuellen Entschädigung für Betreuung und Begleitung soll der Eintritt von zu Hause lebenden Versicherten in stationäre Einrichtungen nach Möglichkeit verhindert oder wenigstens hinausgeschoben werden (BGE 133 V 450 E. 5 S. 461, BGE 133 V 569 E. 5.3.2 am Anfang; SVR 2008 IV Nr. 26 S. 79, I 317/06 E. 4.2). Dieses Ziel würde geradezu torpediert, wenn kollektive Wohnformen mit einer effektiven Betreuungsleistung von weniger als 2 Stunden pro Woche bereits als Heime im Sinne der Invalidenversicherung zu qualifizieren wären und demnach den Bewohnern eine Entschädigung für lebenspraktische Begleitung schon aus diesem Grunde versagt bliebe.
7. Hier braucht den Abgrenzungskriterien zur Qualifikation einer Einrichtung als Heim gemäss Art. 35ter Abs. 1 und 4 IVV (E. 4.1 und 4.2 hiervor) nicht näher nachgegangen zu werden. Denn die von der Stadt Zürich im Rahmen des Begleiteten Wohnens (Bewo) durch Fachpersonen geleistete ambulante Unterstützung und Beratung dauert in der höchsten Betreuungsstufe, in die der Beschwerdegegner mit Wirkung ab April 2017 eingereiht wurde, wöchentlich nur gerade eine halbe Stunde (E. 5.1 hiervor in fine). Einem derart niederschwelligen Betreuungsangebot, bei dem der deutlich überwiegende Anteil des minimalen Bedarfs an lebenspraktischer Begleitung zwangsläufig anderweitig gedeckt werden muss (hier durch die Mutter des Beschwerdegegners [E. 2.3 in fine und 5.2]), ist der Heimcharakter nach dem Gesagten von vornherein abzusprechen. Weil auch die übrigen Anspruchserfordernisse gegeben sind (E. 3 hiervor), steht der Ausrichtung einer Entschädigung für leichte Hilflosigkeit im Sinne von Art. 37 Abs. 3 lit. e in Verbindung mit Art. 38 IVV nichts entgegen.
Die Beschwerde der IV-Stelle ist unbegründet.
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Art. 42 cpv. 1-3 LAI; art. 35ter, art. 37 cpv. 3 lett. e ed art. 38 OAI; definizione della nozione di istituto nell'assicurazione per l'invalidità in relazione all'accompagnamento nell'organizzazione della realtà quotidiana. Quando si esamina se la qualifica di istituto deve essere conferita a un'istituzione, l'estensione e l'intensità delle prestazioni d'assistenza fornite dall'istituzione devono essere considerate in maniera appropriata (consid. 6.1). L'assegno per grandi invalidi fondato sul bisogno d'accompagnamento nell'organizzazione della realtà quotidiana ha per scopo di impedire o almeno di ritardare nella misura del possibile l'entrata nelle istituzioni di assicurati che vivono al loro domicilio. Questo obiettivo sarebbe persino privato d'efficacia se forme di alloggi collettivi con effettive prestazioni d'assistenza di una durata inferiore a due ore per settimana fossero già da qualificare come istituti nel senso dell'assicurazione per l'invalidità e, di conseguenza, un assegno per grandi invalidi fondato sull'accompagnamento nell'organizzazione della realtà quotidiana fosse rifiutato ai residenti già per questo motivo (consid. 6.2). La qualifica di istituto deve subito essere negata all'offerta di alloggi protetti della città di Zurigo (Bewo), nella quale la grande maggioranza dei bisogni minimi relativi all'accompagnamento nell'organizzazione della realtà quotidiana deve essere coperta altrimenti (consid. 7).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,082
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146 V 331
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146 V 331
Sachverhalt ab Seite 332
A. B. wurde vom 1. November 2013 bis zum 30. April 2018 durch die Regionalen Sozialdienste A. unterstützt. Gestützt auf eine Verfügung der IV-Stelle Bern vom 8. Februar 2018 bezog er rückwirkend ab November 2014 eine ganze Rente der Invalidenversicherung. Im April 2018 erhielt er sein Freizügigkeitsguthaben aus beruflicher Vorsorge in Höhe von Fr. 111'393.- ausbezahlt. Im Juni 2018 meldete er sich bei der Ausgleichskasse des Kantons Bern (fortan: Ausgleichskasse) zum Bezug von Ergänzungsleistungen an. Die Verwaltung gewährte mit Verfügungen vom 7. November 2018 rückwirkend ab 1. November 2014 Ergänzungsleistungen in verschiedener Höhe, wobei sie bei den Einnahmen ab 1. November 2014 einen Verzehr des im April 2018 ausbezahlten Freizügigkeitsguthabens berücksichtigte. Auf Einsprache hin brachte sie von diesem die im Rahmen der Sonderveranlagung errechnete Steuer von Fr. 5'569.80 in Abzug (Einspracheentscheid vom 29. Juli 2019).
B. Die hiergegen eingereichten Beschwerden der Regionalen Sozialdienste A. sowie des B. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern nach Vereinigung der Verfahren mit Entscheid vom 14. Januar 2020 ab.
C. Die Regionalen Sozialdienste A. und B. führen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, es sei der vorinstanzliche Entscheid vom 14. Januar 2020 aufzuheben und das vom Versicherten per 10. April 2018 herausgelöste Freizügigkeitsguthaben in Höhe von Fr. 111'393.- abzüglich der Steuerbelastung von Fr. 5'569.80 und des Vermögensfreibetrags von Fr. 37'500.- bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen einnahmeseitig (erst) ab 1. März 2018, eventualiter ab 8. Februar 2018, als Vermögen zu berücksichtigen. Zur Neuberechnung sei die Sache an die Ausgleichskasse zurückzuweisen.
Die Ausgleichskasse beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Regionalen Sozialdienste A. nehmen mit Eingabe vom 11. Mai 2020 abschliessend Stellung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 380 E. 1 S. 382 mit Hinweis).
1.1 Die Regionalen Sozialdienste A. sind nicht Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern Dritte. Die Beschwerdelegitimation bei Drittbeschwerden ist zurückhaltend zu bejahen. Es bedarf eines spezifischen Rechtsschutzinteresses, das heisst eines unmittelbaren und konkreten Interesses der Drittperson an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung. Das allgemeine Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts genügt nicht ( BGE 133 V 188 E. 4.3.3 S. 192 f. mit Hinweisen und E. 4.5 S. 194 f.). Soweit die Sozialhilfebehörde einen Ergänzungsleistungsanspruch im Anmeldeverfahren geltend machen könnte, weil sie den Versicherten unterstützt (Art. 20 Abs. 1 ELV [SR 831.301] i.V.m. Art. 67 Abs. 1 AHVV [SR 831.101]), kann daraus grundsätzlich eine Beschwerdelegitimation abgeleitet werden (zit. BGE 133 V 188 E. 4.4.1 S. 193 mit Verweis auf Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 27/01 vom 31. Januar 2003 [E. 2.2], in: SVR 2005 EL Nr. 7 S. 15). Die Sozialhilfebehörde macht zudem geltend, durch die Zusprache einer zu tiefen Ergänzungsleistung entstehe ihr insofern ein Schaden, als das Substrat geschmälert werde, auf das sie im Umfang der geleisteten Bevorschussung Anspruch erheben könne (Möglichkeit der direkten Vergütung gemäss Art. 22 Abs. 4 ELV). Ihre Beschwerdebefugnis ist zu bejahen.
1.2 B. ist vom streitgegenständlichen Einspracheentscheid direkt betroffen und damit ebenfalls beschwerdelegitimiert.
2. Das kantonale Gericht hat die gesetzlichen Bestimmungen insbesondere betreffend die Anrechnung von Einnahmen aus Vermögensverzehr (Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG [SR 831.30]) zutreffend dargelegt. Darauf wird verwiesen.
3. Strittig ist, ob das Guthaben eines Freizügigkeitskontos bei rückwirkender Zusprache einer ganzen Invalidenrente und Ergänzungsleistungen in der Berechnung des Ergänzungsleistungsanspruchs ebenfalls rückwirkend als (verzehrbares) Vermögen zu berücksichtigen ist. Es handelt sich um eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage (Art. 95 lit. a i.V.m. Art. 106 Abs. 1 BGG).
3.1 Die Vorinstanz erwog im Wesentlichen, Freizügigkeitsguthaben der beruflichen Vorsorge seien bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen als Vermögen entsprechend Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG zu berücksichtigen, wenn sie bezogen werden könnten. Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZV (SR 831.425) könne die versicherte Person die vorzeitige Auszahlung der Altersleistung verlangen, wenn sie eine ganze Rente der Eidgenössischen Invalidenversicherung beziehe. Demzufolge sei das Freizügigkeitskapital ab dem Zeitpunkt des Beginns des Rentenanspruchs anzurechnen, auch bei rückwirkender Rentenzusprache durch die Invalidenversicherung. Dieser Auffassung schliesst sich die Ausgleichskasse an. Sie verweist darauf, es sei die rückwirkende Berechnung der Ergänzungsleistung analog wie bei einer Rückerstattungsverfügung vorzunehmen.
3.2 Die Beschwerdeführer rügen demgegenüber, es dürften einnahmeseitig nur tatsächlich vorhandene Einkünfte und Vermögenswerte berücksichtigt werden, über die der Leistungsansprecher ungeschmälert verfügen könne. Vorliegend sei deshalb das Freizügigkeitsguthaben ab 1. März 2018 als Vermögenswert einzusetzen (als dem der Rentenverfügung vom 8. Februar 2018 folgenden Monat) bzw. - eventualiter - ab dem Verfügungsdatum am 8. Februar 2018.
3.3 Beide Seiten stützen ihre Standpunkte auf die bundesgerichtliche Praxis. Diese zeigt folgendes Bild:
3.3.1 In BGE 140 V 201 E. 2.2 S. 203 f. hielt das Bundesgericht fest: "Demzufolge ist der EL-berechtigten Person das Freizügigkeitskapital, welches sie gestützt auf Art. 16 Abs. 2 FZV beziehen könnte, in dem Zeitpunkt, in dem sie Anspruch auf eine ganze Invalidenrente begründet, als Vermögen anzurechnen (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 56/05 vom 29. Mai 2006 E. 3, in: SVR 2007 EL Nr. 3 S. 5 und Urteil 9C_612/2012 vom 28. November 2012 E. 3.3; CARIGIET/KOCH, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2. Aufl. 2009, S. 164)." Im zu beurteilenden Fall wurde der Versicherten am 11. April 2011 rückwirkend ab 1. Juli 2010 eine ganze Rente der Invalidenversicherung zugesprochen, mit Verfügung vom 10. Mai 2012 monatliche Ergänzungsleistungen und Beihilfen ebenfalls für die Zeit ab 1. Juli 2010. Das vorhandene Freizügigkeitsguthaben liess sich die Versicherte erst am 10. Juli 2012 auszahlen; es wurde indes bei der EL-Berechnung bereits mit Wirkung ab 2011 berücksichtigt. Das Bundesgericht erwog, es reiche der mögliche Bezug des Freizügigkeitskontos für dessen Berücksichtigung in der EL-Berechnung und schützte die Anrechnung ab dem Jahr 2011. Wie die Beschwerdeführer indes richtig aufzeigen, war Streitgegenstand einzig die Höhe der Ergänzungsleistungen ab Mai 2011. Das Bundesgericht hatte sich mit der Frage einer Anrechnung von Freizügigkeitsguthaben rückwirkend auf den Zeitpunkt des Anspruchsbeginns für Invalidenrente und Ergänzungsleistungen angesichts des Verbots, über die Parteibegehren hinauszugehen (Art. 107 Abs. 1 BGG), gar nicht zu befassen.
3.3.2 In seinem Urteil 9C_612/2012 vom 28. November 2012 waren EL-Leistungen ab 1. Dezember 2010 streitig bei Rentenbezug seit 1. Juli 2008. Das Bundesgericht erwog abermals, Freizügigkeitsguthaben der beruflichen Vorsorge seien bei der Berechnung des EL-Anspruchs als Vermögen zu berücksichtigen, wenn sie bezogen werden könnten. Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZV könne die versicherte Person die vorzeitige Auszahlung von Freizügigkeitspolicen und Freizügigkeitskonten verlangen, wenn sie eine volle (recte: ganze) Rente der Eidgenössischen Invalidenversicherung beziehe. Demzufolge sei das Freizügigkeitskapital in dem Zeitpunkt als Vermögen anzurechnen, in dem die berechtigte Person Anspruch auf eine ganze Invalidenrente begründe. Auch in diesem Fall musste sich das Bundesgericht zur Möglichkeit der rückwirkenden Anrechnung nicht äussern.
3.3.3 Nichts anderes ergibt sich aus dem Urteil 9C_390/2012 vom 20. Juli 2012, wonach Freizügigkeitskapital anrechenbares Vermögen bildet, sofern die Auszahlung verlangt werden könnte. Die dort zitierten Urteile 9C_41/2011 vom 16. August 2011 E. 6.2 und 9C_ 112/2011 vom 5. August 2011 E. 2 äussern sich zur hier strittigen Frage nicht. Das erste betraf den Erlass einer Rückforderung von Ergänzungsleistungen. Die Versicherte hatte es unterlassen, nach Zusprache einer ganzen Invalidenrente (auch) an ihren Ehemann der EL-Durchführungsstelle dessen Freizügigkeitskonto anzugeben. Die Rückforderung betraf nicht den Zeitraum ab Berentung des Ehemannes, sondern ab Kenntnis der diesbezüglichen Verfügung. Das zweite Urteil betraf die Verwirkung eines Rückforderungsanspruchs und damit zusammenhängend die Frage, inwieweit aus dem Anmeldeformular zum Bezug von Ergänzungsleistungen hervorging, dass auch Freizügigkeitsguthaben aufzuführen gewesen wären. Betroffen war auch hier ein Rückforderungsanspruch für die Zeit nach Erlass der Rentenverfügung der Invalidenversicherung. Schliesslich beschlägt der ebenfalls zitierte BGE 135 I 288 E. 2.4 S. 289 f. die Fälligkeit der Freizügigkeitsleistung bei Wegzug ins Ausland.
3.3.4 Auch das Eidgenössische Versicherungsgericht äusserte sich mit Urteil P 56/05 vom 29. Mai 2006 einzig zur Zulässigkeit einer Anrechnung im Zeitraum zwischen erfolgter Verfügung und effektivem Bezug, ohne sich zur hier interessierenden Frage der rückwirkenden Berücksichtigung zu äussern. Zwar durfte es - anders als heute das Bundesgericht - über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Lasten hinausgehen (Art. 132 Abs. 1 lit. c aOG). Es war dazu jedoch nicht verpflichtet ( BGE 144 V 153 E. 4.2.1 S. 156 mit Verweis auf BGE 119 V 241 E. 5 S. 249), weshalb sich aus der fehlenden Anrechnung rückwirkend ab Beginn des Rentenanspruchs nicht deren Unzulässigkeit ableiten lässt.
3.3.5 Zusammenfassend hat sich das Bundesgericht (bzw. zuvor das Eidgenössische Versicherungsgericht) zur hier strittigen Frage noch nicht explizit geäussert.
3.4 In der Lehre äussern sich - soweit ersichtlich - zur Frage einer Anrechnung des Freizügigkeitskapitals vor Zusprache einer ganzen Invalidenrente einzig CARIGIET/KOCH (a.a.O., S. 164). Indem diese ohne weitere Begründung nur unter Verweis auf das referierte Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 56/05 (vorne E. 3.3.4) für den Fall rückwirkender Rentenerhöhung den Grundsatz der rückwirkenden Anrechnung des Freizügigkeitskapitals postulieren, verkennen sie, dass eine solche im zitierten Entscheid gerade nicht thematisiert wurde (vgl. E. 3.3.4).
4. Die Anrechnung des Freizügigkeitskapitals als verzehrbarer Vermögenswert im Sinne des Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG setzt nach der referierten Rechtsprechung nicht einen tatsächlich erfolgten Bezug, sondern den bloss möglichen im Sinne eines rechtlich zulässigen Bezuges voraus. Möglich ist der Bezug des Guthabens, wenn der Versicherte eine volle (recte: ganze) Rente der Invalidenversicherung bezieht (Art. 16 Abs. 2 FZV). Die Beantwortung der Streitfrage hängt mithin davon ab, ab welchem Zeitpunkt im Sinne von Art. 16 Abs. 2 FZV von einem Bezug der Invalidenrente auszugehen ist. Es ist auszulegen, ob damit der Zeitpunkt des - oft rückwirkenden - Anspruchsbeginns gemeint ist oder der Zeitpunkt, in dem der Rentenanspruch hoheitlich feststeht und damit die Renten(nach)zahlung ausgelöst wird.
5. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zugrunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (zum Ganzen: BGE 146 V 95 E. 4.3.1 S. 101 mit Hinweisen).
5.1 Art. 16 Abs. 2 FZV lautet in den drei Sprachfassungen wie folgt:
Art. 16 Auszahlung der Altersleistungen
2 Beziehen die Versicherten eine volle Invalidenrente der Eidgenössischen Invalidenversicherung und wird das Invaliditätsrisiko nach Artikel 10 Absätze 2 und 3 zweiter Satz nicht zusätzlich versichert, so wird die Altersleistung auf Begehren der Versicherten vorzeitig ausbezahlt.
Art. 16 Paiement des prestations de vieillesse
2 Si l'assuré perçoit une rente entière d'invalidité de l'assurance fédérale et si le risque d'invalidité n'est pas assuré à titre complémentaire au sens de l'art. 10, al. 2 et 3, deuxième phrase, la prestation de vieillesse lui est versée plus tôt, sur sa demande.
Art. 16 Pagamento delle prestazioni di vecchiaia
2 Se gli assicurati percepiscono una rendita completa d'invalidità dell'assicurazione federale invalidità e il rischio d'invalidità non è coperto a titolo complementare secondo l'articolo 10 capoversi 2 e 3 secondo periodo, la prestazione di vecchiaia è versata anticipatamente su domanda dell'assicurato.
5.2 Bei Renten der Invalidenversicherung sind auseinanderzuhalten die Anspruchsentstehung, der Anspruchsbeginn und die Rentenzahlung (Urteil 9C_348/2018 vom 23. Januar 2019 E. 3.2; MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3. Aufl. 2014, N. 1 zu Art. 29 IVG; zur Abgrenzung zwischen Anspruchsentstehung und Anspruchsbeginn vgl. auch Urteile 9C_953/2011 vom 25. Oktober 2012 E. 6.2, in: SVR 2013 IV Nr. 12 S. 29; 9C_ 432/2012 und 9C_441/2012 vom 31. August 2012 E. 3.2 f.). Der Rentenanspruch entsteht grundsätzlich - mit Gestaltungsverfügung der IV-Stelle, die einerseits die Erfüllung der gesetzlichen Anspruchserfordernisse, die Anspruchsentstehung und den Anspruchsbeginn feststellt, anderseits gestützt darauf eine Rente hoheitlich zuspricht (vgl. Urteil 9C_341/2017 vom 27. September 2017 E. 5.2.2) - rückwirkend frühestens mit Ablauf von sechs Monaten nach Geltendmachung (Art. 29 Abs. 1 IVG i.V.m. Art. 29 Abs. 1 ATSG) auf den Zeitpunkt, in dem mit Erfüllung des leistungsbegründenden Sachverhalts (Art. 28 Abs. 1 IVG) der Versicherungsfall eingetreten ist. Anspruchs beginn ist der Beginn des Monats, in dem der Rentenanspruch entsteht (Art. 29 Abs. 3 IVG). Erst die Rentenverfügung löst die effektive Renten(nach)zahlung aus.
Die drei Sprachfassungen von Art. 16 Abs. 2 FZV knüpfen die Entstehung des Anspruchs auf Auszahlung des Freizügigkeitsguthabens übereinstimmend an den Bezug bzw. den Erhalt einer ganzen Rente. Ob damit der Beginn des Rentenanspruchs oder aber der Zeitpunkt der Leistungsverfügung der IV-Stelle als Auslöser der Rentenzahlung gemeint ist, ergibt sich aus diesem Wortlaut nicht unmittelbar (vgl. auch BGE 139 V 442 E. 4.2.1 S. 447). Es ist demnach nach der wahren Tragweite der Norm zu suchen (oben E. 5 Ingress).
5.3 Die berufliche Vorsorge bezweckt die Absicherung der älteren Menschen, der Hinterbliebenen und Invaliden beim Eintritt eines Versicherungsfalles (Alter, Tod oder Invalidität, Art. 1 Abs. 1 BVG). Der Auszahlungsanspruch nach Art. 16 Abs. 2 FZV knüpft am Versicherungsfall Invalidität an. Für die dort vorgesehene vorzeitige Auszahlung ist aus teleologischer Sicht entscheidend, dass kein Interesse mehr besteht an der weiteren Erhaltung des Vorsorgeschutzes (vgl. Art. 4 FZG [SR 831.42]). Das trifft zu, wenn der Vorsorgefall bereits in Form einer mindestens 70 %igen Invalidität eingetreten ist und aufgrund dessen eine ganze Rente der Invalidenversicherung fliesst. Erst wenn dies bewiesen ist, d.h. der Rentenanspruch durch die zuständige Behörde (Verwaltung bzw. Gericht) rechtskräftig zugesprochen ist, fällt das Interesse an der Erhaltung des Vorsorgeschutzes dahin und ist der Zugriff auf das Vorsorgeguthaben möglich.
5.4 Nicht mit der Auszahlung der Freizügigkeitsleistung vergleichbar ist - entgegen der Beschwerdegegnerin, die zu Recht darauf hinweist, dass eine rückwirkende Berücksichtigung zumindest das Bestehen des Anspruchs im fraglichen Zeitraum voraussetzt - die Nachzahlung von Dauerleistungen (etwa: Renten der Invalidenversicherung oder einer Pensionskasse). Dabei handelt es sich um Leistungen, die in Erfüllung eines rückwirkend entstandenen Anspruchs (oben E. 5.2) nachträglich ausgerichtet werden, und die für die rückwirkende Festsetzung des Ergänzungsleistungsanspruchs diesen Zeitraum betreffend grundsätzlich zu berücksichtigen sind, ansonsten eine Überentschädigung resultieren würde (vgl. BGE 122 V 134 E. 2d S. 138 f.; Urteil 8C_205/2008 vom 1. Oktober 2008 E. 4.2). Demgegenüber kann der hier strittige Anspruch auf Auszahlung des Freizügigkeitsguthabens nach dem soeben (E. 5.3) Gesagten erst mit rechtskräftiger Zusprache einer ganzen Rente der Invalidenversicherung entstehen; von einer Verfügbarkeit des Vermögenswerts vor diesem Zeitpunkt kann keine Rede sein. Damit unterscheidet sich der zu beurteilende Fall auch von der Berücksichtigung des Anteils an einer unverteilten Erbschaft, die - bei hinreichender Klarheit über den Anteil - grundsätzlich rückwirkend ab dem Zeitpunkt des Erwerbs der Erbschaft im Zeitpunkt des Todes der Erblasserin angerechnet wird (Urteil 9C_447/2016 vom 1. März 2017 E. 4.2.2).
5.5 Zusammenfassend ist Art. 16 Abs. 2 FZV dahingehend auszulegen, dass der Anspruch auf Auszahlung des Guthabens eines Freizügigkeitskontos bei rückwirkender Zusprache einer ganzen Rente der Invalidenversicherung mit deren Rechtskraft entsteht. Erst ab diesem Zeitpunkt kann das Guthaben als verzehrbarer Vermögenswert angerechnet werden. Es besteht kein Anlass, von der Rechtsprechung abzuweichen, wonach grundsätzlich nur verfügbare Vermögenswerte anzurechnen sind (vgl. etwa zit. Urteil 9C_447/2016 E. 4.2.1 mit Hinweisen).
5.6 Vorliegend erwuchs die Verfügung der Invalidenversicherung vom 8. Februar 2018 unangefochten in Rechtskraft; die Beschwerdeführer verlangen die Berücksichtigung des Freizügigkeitsguthabens ab dem 1. März 2018. Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen (Art. 107 Abs. 1 BGG), so dass sich Weiterungen zum Zeitpunkt der - jedenfalls nach dem 1. März 2018 eingetretenen - Rechtskraft der Rentenverfügung erübrigen. Damit ist das strittige Guthaben ab 1. März 2018 in die Anspruchsberechnung einzubeziehen.
6. Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz Bundesrecht verletzt, indem sie eine Anrechnung des Freizügigkeitsguthabens bereits ab 1. November 2014 geschützt hat. Die Beschwerde ist begründet. Der vorinstanzliche Entscheid vom 14. Januar 2020 und der Einspracheentscheid vom 29. Juli 2019 sind aufzuheben. Es wird festgestellt, dass das per 10. April 2018 herausgelöste Freizügigkeitsguthaben in Höhe von Fr. 111'393.- abzüglich der Steuerbelastung von Fr. 5'569.80 und des Vermögensfreibetrags von Fr. 37'500.- bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen einnahmeseitig ab 1. März 2018 als verzehrbares Vermögen zu berücksichtigen ist. Zur Berechnung des Leistungsanspruchs ist die Sache an die Ausgleichskasse zurückzuweisen.
7. Die unterliegende Beschwerdegegnerin trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Die Regionalen Sozialdienste A. haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Der durch diese vertretene B. hat ebenfalls keinen Anspruch auf Parteientschädigung, schliesst er sich doch vollumfänglich dem Rechtsstandpunkt der in eigenem Namen prozessierenden Regionalen Sozialdienste A. an. Für die Wahrung seiner Interessen sind damit weder ihm selbst noch der Vertretung entschädigungspflichtige Arbeitsaufwände angefallen. Aus demselben Grund erübrigt sich auch eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Neuverlegung der Parteientschädigung im kantonalen Gerichtsverfahren.
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de
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Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG; Art. 16 Abs. 2 FZV; Zeitpunkt der Anrechnung von Guthaben eines Freizügigkeitskontos bei rückwirkender Ausrichtung von Ergänzungsleistungen zur Invalidenrente. Übersicht über die Rechtsprechung. Ein verzehrbarer Vermögenswert im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG liegt nicht erst mit dem tatsächlich erfolgten Bezug des Freizügigkeitsguthabens vor, sondern bereits dann, wenn dieser rechtlich zulässig ist (E. 3 und 4).
Der in Art. 16 Abs. 2 FZV normierte Anspruch auf Auszahlung des Guthabens eines Freizügigkeitskontos entsteht mit Rechtskraft der Zusprache einer ganzen Rente der Invalidenversicherung (E. 5).
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de
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-331%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,083
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146 V 331
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146 V 331
Sachverhalt ab Seite 332
A. B. wurde vom 1. November 2013 bis zum 30. April 2018 durch die Regionalen Sozialdienste A. unterstützt. Gestützt auf eine Verfügung der IV-Stelle Bern vom 8. Februar 2018 bezog er rückwirkend ab November 2014 eine ganze Rente der Invalidenversicherung. Im April 2018 erhielt er sein Freizügigkeitsguthaben aus beruflicher Vorsorge in Höhe von Fr. 111'393.- ausbezahlt. Im Juni 2018 meldete er sich bei der Ausgleichskasse des Kantons Bern (fortan: Ausgleichskasse) zum Bezug von Ergänzungsleistungen an. Die Verwaltung gewährte mit Verfügungen vom 7. November 2018 rückwirkend ab 1. November 2014 Ergänzungsleistungen in verschiedener Höhe, wobei sie bei den Einnahmen ab 1. November 2014 einen Verzehr des im April 2018 ausbezahlten Freizügigkeitsguthabens berücksichtigte. Auf Einsprache hin brachte sie von diesem die im Rahmen der Sonderveranlagung errechnete Steuer von Fr. 5'569.80 in Abzug (Einspracheentscheid vom 29. Juli 2019).
B. Die hiergegen eingereichten Beschwerden der Regionalen Sozialdienste A. sowie des B. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern nach Vereinigung der Verfahren mit Entscheid vom 14. Januar 2020 ab.
C. Die Regionalen Sozialdienste A. und B. führen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, es sei der vorinstanzliche Entscheid vom 14. Januar 2020 aufzuheben und das vom Versicherten per 10. April 2018 herausgelöste Freizügigkeitsguthaben in Höhe von Fr. 111'393.- abzüglich der Steuerbelastung von Fr. 5'569.80 und des Vermögensfreibetrags von Fr. 37'500.- bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen einnahmeseitig (erst) ab 1. März 2018, eventualiter ab 8. Februar 2018, als Vermögen zu berücksichtigen. Zur Neuberechnung sei die Sache an die Ausgleichskasse zurückzuweisen.
Die Ausgleichskasse beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Regionalen Sozialdienste A. nehmen mit Eingabe vom 11. Mai 2020 abschliessend Stellung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 380 E. 1 S. 382 mit Hinweis).
1.1 Die Regionalen Sozialdienste A. sind nicht Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern Dritte. Die Beschwerdelegitimation bei Drittbeschwerden ist zurückhaltend zu bejahen. Es bedarf eines spezifischen Rechtsschutzinteresses, das heisst eines unmittelbaren und konkreten Interesses der Drittperson an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung. Das allgemeine Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts genügt nicht ( BGE 133 V 188 E. 4.3.3 S. 192 f. mit Hinweisen und E. 4.5 S. 194 f.). Soweit die Sozialhilfebehörde einen Ergänzungsleistungsanspruch im Anmeldeverfahren geltend machen könnte, weil sie den Versicherten unterstützt (Art. 20 Abs. 1 ELV [SR 831.301] i.V.m. Art. 67 Abs. 1 AHVV [SR 831.101]), kann daraus grundsätzlich eine Beschwerdelegitimation abgeleitet werden (zit. BGE 133 V 188 E. 4.4.1 S. 193 mit Verweis auf Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 27/01 vom 31. Januar 2003 [E. 2.2], in: SVR 2005 EL Nr. 7 S. 15). Die Sozialhilfebehörde macht zudem geltend, durch die Zusprache einer zu tiefen Ergänzungsleistung entstehe ihr insofern ein Schaden, als das Substrat geschmälert werde, auf das sie im Umfang der geleisteten Bevorschussung Anspruch erheben könne (Möglichkeit der direkten Vergütung gemäss Art. 22 Abs. 4 ELV). Ihre Beschwerdebefugnis ist zu bejahen.
1.2 B. ist vom streitgegenständlichen Einspracheentscheid direkt betroffen und damit ebenfalls beschwerdelegitimiert.
2. Das kantonale Gericht hat die gesetzlichen Bestimmungen insbesondere betreffend die Anrechnung von Einnahmen aus Vermögensverzehr (Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG [SR 831.30]) zutreffend dargelegt. Darauf wird verwiesen.
3. Strittig ist, ob das Guthaben eines Freizügigkeitskontos bei rückwirkender Zusprache einer ganzen Invalidenrente und Ergänzungsleistungen in der Berechnung des Ergänzungsleistungsanspruchs ebenfalls rückwirkend als (verzehrbares) Vermögen zu berücksichtigen ist. Es handelt sich um eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage (Art. 95 lit. a i.V.m. Art. 106 Abs. 1 BGG).
3.1 Die Vorinstanz erwog im Wesentlichen, Freizügigkeitsguthaben der beruflichen Vorsorge seien bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen als Vermögen entsprechend Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG zu berücksichtigen, wenn sie bezogen werden könnten. Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZV (SR 831.425) könne die versicherte Person die vorzeitige Auszahlung der Altersleistung verlangen, wenn sie eine ganze Rente der Eidgenössischen Invalidenversicherung beziehe. Demzufolge sei das Freizügigkeitskapital ab dem Zeitpunkt des Beginns des Rentenanspruchs anzurechnen, auch bei rückwirkender Rentenzusprache durch die Invalidenversicherung. Dieser Auffassung schliesst sich die Ausgleichskasse an. Sie verweist darauf, es sei die rückwirkende Berechnung der Ergänzungsleistung analog wie bei einer Rückerstattungsverfügung vorzunehmen.
3.2 Die Beschwerdeführer rügen demgegenüber, es dürften einnahmeseitig nur tatsächlich vorhandene Einkünfte und Vermögenswerte berücksichtigt werden, über die der Leistungsansprecher ungeschmälert verfügen könne. Vorliegend sei deshalb das Freizügigkeitsguthaben ab 1. März 2018 als Vermögenswert einzusetzen (als dem der Rentenverfügung vom 8. Februar 2018 folgenden Monat) bzw. - eventualiter - ab dem Verfügungsdatum am 8. Februar 2018.
3.3 Beide Seiten stützen ihre Standpunkte auf die bundesgerichtliche Praxis. Diese zeigt folgendes Bild:
3.3.1 In BGE 140 V 201 E. 2.2 S. 203 f. hielt das Bundesgericht fest: "Demzufolge ist der EL-berechtigten Person das Freizügigkeitskapital, welches sie gestützt auf Art. 16 Abs. 2 FZV beziehen könnte, in dem Zeitpunkt, in dem sie Anspruch auf eine ganze Invalidenrente begründet, als Vermögen anzurechnen (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 56/05 vom 29. Mai 2006 E. 3, in: SVR 2007 EL Nr. 3 S. 5 und Urteil 9C_612/2012 vom 28. November 2012 E. 3.3; CARIGIET/KOCH, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2. Aufl. 2009, S. 164)." Im zu beurteilenden Fall wurde der Versicherten am 11. April 2011 rückwirkend ab 1. Juli 2010 eine ganze Rente der Invalidenversicherung zugesprochen, mit Verfügung vom 10. Mai 2012 monatliche Ergänzungsleistungen und Beihilfen ebenfalls für die Zeit ab 1. Juli 2010. Das vorhandene Freizügigkeitsguthaben liess sich die Versicherte erst am 10. Juli 2012 auszahlen; es wurde indes bei der EL-Berechnung bereits mit Wirkung ab 2011 berücksichtigt. Das Bundesgericht erwog, es reiche der mögliche Bezug des Freizügigkeitskontos für dessen Berücksichtigung in der EL-Berechnung und schützte die Anrechnung ab dem Jahr 2011. Wie die Beschwerdeführer indes richtig aufzeigen, war Streitgegenstand einzig die Höhe der Ergänzungsleistungen ab Mai 2011. Das Bundesgericht hatte sich mit der Frage einer Anrechnung von Freizügigkeitsguthaben rückwirkend auf den Zeitpunkt des Anspruchsbeginns für Invalidenrente und Ergänzungsleistungen angesichts des Verbots, über die Parteibegehren hinauszugehen (Art. 107 Abs. 1 BGG), gar nicht zu befassen.
3.3.2 In seinem Urteil 9C_612/2012 vom 28. November 2012 waren EL-Leistungen ab 1. Dezember 2010 streitig bei Rentenbezug seit 1. Juli 2008. Das Bundesgericht erwog abermals, Freizügigkeitsguthaben der beruflichen Vorsorge seien bei der Berechnung des EL-Anspruchs als Vermögen zu berücksichtigen, wenn sie bezogen werden könnten. Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZV könne die versicherte Person die vorzeitige Auszahlung von Freizügigkeitspolicen und Freizügigkeitskonten verlangen, wenn sie eine volle (recte: ganze) Rente der Eidgenössischen Invalidenversicherung beziehe. Demzufolge sei das Freizügigkeitskapital in dem Zeitpunkt als Vermögen anzurechnen, in dem die berechtigte Person Anspruch auf eine ganze Invalidenrente begründe. Auch in diesem Fall musste sich das Bundesgericht zur Möglichkeit der rückwirkenden Anrechnung nicht äussern.
3.3.3 Nichts anderes ergibt sich aus dem Urteil 9C_390/2012 vom 20. Juli 2012, wonach Freizügigkeitskapital anrechenbares Vermögen bildet, sofern die Auszahlung verlangt werden könnte. Die dort zitierten Urteile 9C_41/2011 vom 16. August 2011 E. 6.2 und 9C_ 112/2011 vom 5. August 2011 E. 2 äussern sich zur hier strittigen Frage nicht. Das erste betraf den Erlass einer Rückforderung von Ergänzungsleistungen. Die Versicherte hatte es unterlassen, nach Zusprache einer ganzen Invalidenrente (auch) an ihren Ehemann der EL-Durchführungsstelle dessen Freizügigkeitskonto anzugeben. Die Rückforderung betraf nicht den Zeitraum ab Berentung des Ehemannes, sondern ab Kenntnis der diesbezüglichen Verfügung. Das zweite Urteil betraf die Verwirkung eines Rückforderungsanspruchs und damit zusammenhängend die Frage, inwieweit aus dem Anmeldeformular zum Bezug von Ergänzungsleistungen hervorging, dass auch Freizügigkeitsguthaben aufzuführen gewesen wären. Betroffen war auch hier ein Rückforderungsanspruch für die Zeit nach Erlass der Rentenverfügung der Invalidenversicherung. Schliesslich beschlägt der ebenfalls zitierte BGE 135 I 288 E. 2.4 S. 289 f. die Fälligkeit der Freizügigkeitsleistung bei Wegzug ins Ausland.
3.3.4 Auch das Eidgenössische Versicherungsgericht äusserte sich mit Urteil P 56/05 vom 29. Mai 2006 einzig zur Zulässigkeit einer Anrechnung im Zeitraum zwischen erfolgter Verfügung und effektivem Bezug, ohne sich zur hier interessierenden Frage der rückwirkenden Berücksichtigung zu äussern. Zwar durfte es - anders als heute das Bundesgericht - über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Lasten hinausgehen (Art. 132 Abs. 1 lit. c aOG). Es war dazu jedoch nicht verpflichtet ( BGE 144 V 153 E. 4.2.1 S. 156 mit Verweis auf BGE 119 V 241 E. 5 S. 249), weshalb sich aus der fehlenden Anrechnung rückwirkend ab Beginn des Rentenanspruchs nicht deren Unzulässigkeit ableiten lässt.
3.3.5 Zusammenfassend hat sich das Bundesgericht (bzw. zuvor das Eidgenössische Versicherungsgericht) zur hier strittigen Frage noch nicht explizit geäussert.
3.4 In der Lehre äussern sich - soweit ersichtlich - zur Frage einer Anrechnung des Freizügigkeitskapitals vor Zusprache einer ganzen Invalidenrente einzig CARIGIET/KOCH (a.a.O., S. 164). Indem diese ohne weitere Begründung nur unter Verweis auf das referierte Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 56/05 (vorne E. 3.3.4) für den Fall rückwirkender Rentenerhöhung den Grundsatz der rückwirkenden Anrechnung des Freizügigkeitskapitals postulieren, verkennen sie, dass eine solche im zitierten Entscheid gerade nicht thematisiert wurde (vgl. E. 3.3.4).
4. Die Anrechnung des Freizügigkeitskapitals als verzehrbarer Vermögenswert im Sinne des Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG setzt nach der referierten Rechtsprechung nicht einen tatsächlich erfolgten Bezug, sondern den bloss möglichen im Sinne eines rechtlich zulässigen Bezuges voraus. Möglich ist der Bezug des Guthabens, wenn der Versicherte eine volle (recte: ganze) Rente der Invalidenversicherung bezieht (Art. 16 Abs. 2 FZV). Die Beantwortung der Streitfrage hängt mithin davon ab, ab welchem Zeitpunkt im Sinne von Art. 16 Abs. 2 FZV von einem Bezug der Invalidenrente auszugehen ist. Es ist auszulegen, ob damit der Zeitpunkt des - oft rückwirkenden - Anspruchsbeginns gemeint ist oder der Zeitpunkt, in dem der Rentenanspruch hoheitlich feststeht und damit die Renten(nach)zahlung ausgelöst wird.
5. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zugrunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (zum Ganzen: BGE 146 V 95 E. 4.3.1 S. 101 mit Hinweisen).
5.1 Art. 16 Abs. 2 FZV lautet in den drei Sprachfassungen wie folgt:
Art. 16 Auszahlung der Altersleistungen
2 Beziehen die Versicherten eine volle Invalidenrente der Eidgenössischen Invalidenversicherung und wird das Invaliditätsrisiko nach Artikel 10 Absätze 2 und 3 zweiter Satz nicht zusätzlich versichert, so wird die Altersleistung auf Begehren der Versicherten vorzeitig ausbezahlt.
Art. 16 Paiement des prestations de vieillesse
2 Si l'assuré perçoit une rente entière d'invalidité de l'assurance fédérale et si le risque d'invalidité n'est pas assuré à titre complémentaire au sens de l'art. 10, al. 2 et 3, deuxième phrase, la prestation de vieillesse lui est versée plus tôt, sur sa demande.
Art. 16 Pagamento delle prestazioni di vecchiaia
2 Se gli assicurati percepiscono una rendita completa d'invalidità dell'assicurazione federale invalidità e il rischio d'invalidità non è coperto a titolo complementare secondo l'articolo 10 capoversi 2 e 3 secondo periodo, la prestazione di vecchiaia è versata anticipatamente su domanda dell'assicurato.
5.2 Bei Renten der Invalidenversicherung sind auseinanderzuhalten die Anspruchsentstehung, der Anspruchsbeginn und die Rentenzahlung (Urteil 9C_348/2018 vom 23. Januar 2019 E. 3.2; MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3. Aufl. 2014, N. 1 zu Art. 29 IVG; zur Abgrenzung zwischen Anspruchsentstehung und Anspruchsbeginn vgl. auch Urteile 9C_953/2011 vom 25. Oktober 2012 E. 6.2, in: SVR 2013 IV Nr. 12 S. 29; 9C_ 432/2012 und 9C_441/2012 vom 31. August 2012 E. 3.2 f.). Der Rentenanspruch entsteht grundsätzlich - mit Gestaltungsverfügung der IV-Stelle, die einerseits die Erfüllung der gesetzlichen Anspruchserfordernisse, die Anspruchsentstehung und den Anspruchsbeginn feststellt, anderseits gestützt darauf eine Rente hoheitlich zuspricht (vgl. Urteil 9C_341/2017 vom 27. September 2017 E. 5.2.2) - rückwirkend frühestens mit Ablauf von sechs Monaten nach Geltendmachung (Art. 29 Abs. 1 IVG i.V.m. Art. 29 Abs. 1 ATSG) auf den Zeitpunkt, in dem mit Erfüllung des leistungsbegründenden Sachverhalts (Art. 28 Abs. 1 IVG) der Versicherungsfall eingetreten ist. Anspruchs beginn ist der Beginn des Monats, in dem der Rentenanspruch entsteht (Art. 29 Abs. 3 IVG). Erst die Rentenverfügung löst die effektive Renten(nach)zahlung aus.
Die drei Sprachfassungen von Art. 16 Abs. 2 FZV knüpfen die Entstehung des Anspruchs auf Auszahlung des Freizügigkeitsguthabens übereinstimmend an den Bezug bzw. den Erhalt einer ganzen Rente. Ob damit der Beginn des Rentenanspruchs oder aber der Zeitpunkt der Leistungsverfügung der IV-Stelle als Auslöser der Rentenzahlung gemeint ist, ergibt sich aus diesem Wortlaut nicht unmittelbar (vgl. auch BGE 139 V 442 E. 4.2.1 S. 447). Es ist demnach nach der wahren Tragweite der Norm zu suchen (oben E. 5 Ingress).
5.3 Die berufliche Vorsorge bezweckt die Absicherung der älteren Menschen, der Hinterbliebenen und Invaliden beim Eintritt eines Versicherungsfalles (Alter, Tod oder Invalidität, Art. 1 Abs. 1 BVG). Der Auszahlungsanspruch nach Art. 16 Abs. 2 FZV knüpft am Versicherungsfall Invalidität an. Für die dort vorgesehene vorzeitige Auszahlung ist aus teleologischer Sicht entscheidend, dass kein Interesse mehr besteht an der weiteren Erhaltung des Vorsorgeschutzes (vgl. Art. 4 FZG [SR 831.42]). Das trifft zu, wenn der Vorsorgefall bereits in Form einer mindestens 70 %igen Invalidität eingetreten ist und aufgrund dessen eine ganze Rente der Invalidenversicherung fliesst. Erst wenn dies bewiesen ist, d.h. der Rentenanspruch durch die zuständige Behörde (Verwaltung bzw. Gericht) rechtskräftig zugesprochen ist, fällt das Interesse an der Erhaltung des Vorsorgeschutzes dahin und ist der Zugriff auf das Vorsorgeguthaben möglich.
5.4 Nicht mit der Auszahlung der Freizügigkeitsleistung vergleichbar ist - entgegen der Beschwerdegegnerin, die zu Recht darauf hinweist, dass eine rückwirkende Berücksichtigung zumindest das Bestehen des Anspruchs im fraglichen Zeitraum voraussetzt - die Nachzahlung von Dauerleistungen (etwa: Renten der Invalidenversicherung oder einer Pensionskasse). Dabei handelt es sich um Leistungen, die in Erfüllung eines rückwirkend entstandenen Anspruchs (oben E. 5.2) nachträglich ausgerichtet werden, und die für die rückwirkende Festsetzung des Ergänzungsleistungsanspruchs diesen Zeitraum betreffend grundsätzlich zu berücksichtigen sind, ansonsten eine Überentschädigung resultieren würde (vgl. BGE 122 V 134 E. 2d S. 138 f.; Urteil 8C_205/2008 vom 1. Oktober 2008 E. 4.2). Demgegenüber kann der hier strittige Anspruch auf Auszahlung des Freizügigkeitsguthabens nach dem soeben (E. 5.3) Gesagten erst mit rechtskräftiger Zusprache einer ganzen Rente der Invalidenversicherung entstehen; von einer Verfügbarkeit des Vermögenswerts vor diesem Zeitpunkt kann keine Rede sein. Damit unterscheidet sich der zu beurteilende Fall auch von der Berücksichtigung des Anteils an einer unverteilten Erbschaft, die - bei hinreichender Klarheit über den Anteil - grundsätzlich rückwirkend ab dem Zeitpunkt des Erwerbs der Erbschaft im Zeitpunkt des Todes der Erblasserin angerechnet wird (Urteil 9C_447/2016 vom 1. März 2017 E. 4.2.2).
5.5 Zusammenfassend ist Art. 16 Abs. 2 FZV dahingehend auszulegen, dass der Anspruch auf Auszahlung des Guthabens eines Freizügigkeitskontos bei rückwirkender Zusprache einer ganzen Rente der Invalidenversicherung mit deren Rechtskraft entsteht. Erst ab diesem Zeitpunkt kann das Guthaben als verzehrbarer Vermögenswert angerechnet werden. Es besteht kein Anlass, von der Rechtsprechung abzuweichen, wonach grundsätzlich nur verfügbare Vermögenswerte anzurechnen sind (vgl. etwa zit. Urteil 9C_447/2016 E. 4.2.1 mit Hinweisen).
5.6 Vorliegend erwuchs die Verfügung der Invalidenversicherung vom 8. Februar 2018 unangefochten in Rechtskraft; die Beschwerdeführer verlangen die Berücksichtigung des Freizügigkeitsguthabens ab dem 1. März 2018. Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen (Art. 107 Abs. 1 BGG), so dass sich Weiterungen zum Zeitpunkt der - jedenfalls nach dem 1. März 2018 eingetretenen - Rechtskraft der Rentenverfügung erübrigen. Damit ist das strittige Guthaben ab 1. März 2018 in die Anspruchsberechnung einzubeziehen.
6. Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz Bundesrecht verletzt, indem sie eine Anrechnung des Freizügigkeitsguthabens bereits ab 1. November 2014 geschützt hat. Die Beschwerde ist begründet. Der vorinstanzliche Entscheid vom 14. Januar 2020 und der Einspracheentscheid vom 29. Juli 2019 sind aufzuheben. Es wird festgestellt, dass das per 10. April 2018 herausgelöste Freizügigkeitsguthaben in Höhe von Fr. 111'393.- abzüglich der Steuerbelastung von Fr. 5'569.80 und des Vermögensfreibetrags von Fr. 37'500.- bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen einnahmeseitig ab 1. März 2018 als verzehrbares Vermögen zu berücksichtigen ist. Zur Berechnung des Leistungsanspruchs ist die Sache an die Ausgleichskasse zurückzuweisen.
7. Die unterliegende Beschwerdegegnerin trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Die Regionalen Sozialdienste A. haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Der durch diese vertretene B. hat ebenfalls keinen Anspruch auf Parteientschädigung, schliesst er sich doch vollumfänglich dem Rechtsstandpunkt der in eigenem Namen prozessierenden Regionalen Sozialdienste A. an. Für die Wahrung seiner Interessen sind damit weder ihm selbst noch der Vertretung entschädigungspflichtige Arbeitsaufwände angefallen. Aus demselben Grund erübrigt sich auch eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Neuverlegung der Parteientschädigung im kantonalen Gerichtsverfahren.
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Art. 11 al. 1 let. c LPC; art. 16 al. 2 OLP; moment auquel doit être examinée l'imputation d'un avoir provenant d'un compte de libre passage en cas d'allocation rétroactive de prestations complémentaires à une rente de l'assurance-invalidité. Aperçu de la jurisprudence. L'imputation d'un élément de fortune au sens de l'art. 11 al. 1 let. c LPC est réalisée non seulement en cas de versement effectif d'un avoir de libre passage, mais déjà lorsque celui-ci est légalement admissible (consid. 3 et 4).
Le droit au versement au sens de l'art. 16 al. 2 OLP d'un avoir provenant d'un compte de libre passage naît au moment de l'entrée en force de la décision d'octroi d'une rente entière de l'assurance-invalidité (consid. 5).
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146 V 331
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Sachverhalt ab Seite 332
A. B. wurde vom 1. November 2013 bis zum 30. April 2018 durch die Regionalen Sozialdienste A. unterstützt. Gestützt auf eine Verfügung der IV-Stelle Bern vom 8. Februar 2018 bezog er rückwirkend ab November 2014 eine ganze Rente der Invalidenversicherung. Im April 2018 erhielt er sein Freizügigkeitsguthaben aus beruflicher Vorsorge in Höhe von Fr. 111'393.- ausbezahlt. Im Juni 2018 meldete er sich bei der Ausgleichskasse des Kantons Bern (fortan: Ausgleichskasse) zum Bezug von Ergänzungsleistungen an. Die Verwaltung gewährte mit Verfügungen vom 7. November 2018 rückwirkend ab 1. November 2014 Ergänzungsleistungen in verschiedener Höhe, wobei sie bei den Einnahmen ab 1. November 2014 einen Verzehr des im April 2018 ausbezahlten Freizügigkeitsguthabens berücksichtigte. Auf Einsprache hin brachte sie von diesem die im Rahmen der Sonderveranlagung errechnete Steuer von Fr. 5'569.80 in Abzug (Einspracheentscheid vom 29. Juli 2019).
B. Die hiergegen eingereichten Beschwerden der Regionalen Sozialdienste A. sowie des B. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern nach Vereinigung der Verfahren mit Entscheid vom 14. Januar 2020 ab.
C. Die Regionalen Sozialdienste A. und B. führen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, es sei der vorinstanzliche Entscheid vom 14. Januar 2020 aufzuheben und das vom Versicherten per 10. April 2018 herausgelöste Freizügigkeitsguthaben in Höhe von Fr. 111'393.- abzüglich der Steuerbelastung von Fr. 5'569.80 und des Vermögensfreibetrags von Fr. 37'500.- bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen einnahmeseitig (erst) ab 1. März 2018, eventualiter ab 8. Februar 2018, als Vermögen zu berücksichtigen. Zur Neuberechnung sei die Sache an die Ausgleichskasse zurückzuweisen.
Die Ausgleichskasse beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherungen verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Regionalen Sozialdienste A. nehmen mit Eingabe vom 11. Mai 2020 abschliessend Stellung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 380 E. 1 S. 382 mit Hinweis).
1.1 Die Regionalen Sozialdienste A. sind nicht Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern Dritte. Die Beschwerdelegitimation bei Drittbeschwerden ist zurückhaltend zu bejahen. Es bedarf eines spezifischen Rechtsschutzinteresses, das heisst eines unmittelbaren und konkreten Interesses der Drittperson an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung. Das allgemeine Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts genügt nicht ( BGE 133 V 188 E. 4.3.3 S. 192 f. mit Hinweisen und E. 4.5 S. 194 f.). Soweit die Sozialhilfebehörde einen Ergänzungsleistungsanspruch im Anmeldeverfahren geltend machen könnte, weil sie den Versicherten unterstützt (Art. 20 Abs. 1 ELV [SR 831.301] i.V.m. Art. 67 Abs. 1 AHVV [SR 831.101]), kann daraus grundsätzlich eine Beschwerdelegitimation abgeleitet werden (zit. BGE 133 V 188 E. 4.4.1 S. 193 mit Verweis auf Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 27/01 vom 31. Januar 2003 [E. 2.2], in: SVR 2005 EL Nr. 7 S. 15). Die Sozialhilfebehörde macht zudem geltend, durch die Zusprache einer zu tiefen Ergänzungsleistung entstehe ihr insofern ein Schaden, als das Substrat geschmälert werde, auf das sie im Umfang der geleisteten Bevorschussung Anspruch erheben könne (Möglichkeit der direkten Vergütung gemäss Art. 22 Abs. 4 ELV). Ihre Beschwerdebefugnis ist zu bejahen.
1.2 B. ist vom streitgegenständlichen Einspracheentscheid direkt betroffen und damit ebenfalls beschwerdelegitimiert.
2. Das kantonale Gericht hat die gesetzlichen Bestimmungen insbesondere betreffend die Anrechnung von Einnahmen aus Vermögensverzehr (Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG [SR 831.30]) zutreffend dargelegt. Darauf wird verwiesen.
3. Strittig ist, ob das Guthaben eines Freizügigkeitskontos bei rückwirkender Zusprache einer ganzen Invalidenrente und Ergänzungsleistungen in der Berechnung des Ergänzungsleistungsanspruchs ebenfalls rückwirkend als (verzehrbares) Vermögen zu berücksichtigen ist. Es handelt sich um eine vom Bundesgericht frei überprüfbare Rechtsfrage (Art. 95 lit. a i.V.m. Art. 106 Abs. 1 BGG).
3.1 Die Vorinstanz erwog im Wesentlichen, Freizügigkeitsguthaben der beruflichen Vorsorge seien bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen als Vermögen entsprechend Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG zu berücksichtigen, wenn sie bezogen werden könnten. Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZV (SR 831.425) könne die versicherte Person die vorzeitige Auszahlung der Altersleistung verlangen, wenn sie eine ganze Rente der Eidgenössischen Invalidenversicherung beziehe. Demzufolge sei das Freizügigkeitskapital ab dem Zeitpunkt des Beginns des Rentenanspruchs anzurechnen, auch bei rückwirkender Rentenzusprache durch die Invalidenversicherung. Dieser Auffassung schliesst sich die Ausgleichskasse an. Sie verweist darauf, es sei die rückwirkende Berechnung der Ergänzungsleistung analog wie bei einer Rückerstattungsverfügung vorzunehmen.
3.2 Die Beschwerdeführer rügen demgegenüber, es dürften einnahmeseitig nur tatsächlich vorhandene Einkünfte und Vermögenswerte berücksichtigt werden, über die der Leistungsansprecher ungeschmälert verfügen könne. Vorliegend sei deshalb das Freizügigkeitsguthaben ab 1. März 2018 als Vermögenswert einzusetzen (als dem der Rentenverfügung vom 8. Februar 2018 folgenden Monat) bzw. - eventualiter - ab dem Verfügungsdatum am 8. Februar 2018.
3.3 Beide Seiten stützen ihre Standpunkte auf die bundesgerichtliche Praxis. Diese zeigt folgendes Bild:
3.3.1 In BGE 140 V 201 E. 2.2 S. 203 f. hielt das Bundesgericht fest: "Demzufolge ist der EL-berechtigten Person das Freizügigkeitskapital, welches sie gestützt auf Art. 16 Abs. 2 FZV beziehen könnte, in dem Zeitpunkt, in dem sie Anspruch auf eine ganze Invalidenrente begründet, als Vermögen anzurechnen (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 56/05 vom 29. Mai 2006 E. 3, in: SVR 2007 EL Nr. 3 S. 5 und Urteil 9C_612/2012 vom 28. November 2012 E. 3.3; CARIGIET/KOCH, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2. Aufl. 2009, S. 164)." Im zu beurteilenden Fall wurde der Versicherten am 11. April 2011 rückwirkend ab 1. Juli 2010 eine ganze Rente der Invalidenversicherung zugesprochen, mit Verfügung vom 10. Mai 2012 monatliche Ergänzungsleistungen und Beihilfen ebenfalls für die Zeit ab 1. Juli 2010. Das vorhandene Freizügigkeitsguthaben liess sich die Versicherte erst am 10. Juli 2012 auszahlen; es wurde indes bei der EL-Berechnung bereits mit Wirkung ab 2011 berücksichtigt. Das Bundesgericht erwog, es reiche der mögliche Bezug des Freizügigkeitskontos für dessen Berücksichtigung in der EL-Berechnung und schützte die Anrechnung ab dem Jahr 2011. Wie die Beschwerdeführer indes richtig aufzeigen, war Streitgegenstand einzig die Höhe der Ergänzungsleistungen ab Mai 2011. Das Bundesgericht hatte sich mit der Frage einer Anrechnung von Freizügigkeitsguthaben rückwirkend auf den Zeitpunkt des Anspruchsbeginns für Invalidenrente und Ergänzungsleistungen angesichts des Verbots, über die Parteibegehren hinauszugehen (Art. 107 Abs. 1 BGG), gar nicht zu befassen.
3.3.2 In seinem Urteil 9C_612/2012 vom 28. November 2012 waren EL-Leistungen ab 1. Dezember 2010 streitig bei Rentenbezug seit 1. Juli 2008. Das Bundesgericht erwog abermals, Freizügigkeitsguthaben der beruflichen Vorsorge seien bei der Berechnung des EL-Anspruchs als Vermögen zu berücksichtigen, wenn sie bezogen werden könnten. Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZV könne die versicherte Person die vorzeitige Auszahlung von Freizügigkeitspolicen und Freizügigkeitskonten verlangen, wenn sie eine volle (recte: ganze) Rente der Eidgenössischen Invalidenversicherung beziehe. Demzufolge sei das Freizügigkeitskapital in dem Zeitpunkt als Vermögen anzurechnen, in dem die berechtigte Person Anspruch auf eine ganze Invalidenrente begründe. Auch in diesem Fall musste sich das Bundesgericht zur Möglichkeit der rückwirkenden Anrechnung nicht äussern.
3.3.3 Nichts anderes ergibt sich aus dem Urteil 9C_390/2012 vom 20. Juli 2012, wonach Freizügigkeitskapital anrechenbares Vermögen bildet, sofern die Auszahlung verlangt werden könnte. Die dort zitierten Urteile 9C_41/2011 vom 16. August 2011 E. 6.2 und 9C_ 112/2011 vom 5. August 2011 E. 2 äussern sich zur hier strittigen Frage nicht. Das erste betraf den Erlass einer Rückforderung von Ergänzungsleistungen. Die Versicherte hatte es unterlassen, nach Zusprache einer ganzen Invalidenrente (auch) an ihren Ehemann der EL-Durchführungsstelle dessen Freizügigkeitskonto anzugeben. Die Rückforderung betraf nicht den Zeitraum ab Berentung des Ehemannes, sondern ab Kenntnis der diesbezüglichen Verfügung. Das zweite Urteil betraf die Verwirkung eines Rückforderungsanspruchs und damit zusammenhängend die Frage, inwieweit aus dem Anmeldeformular zum Bezug von Ergänzungsleistungen hervorging, dass auch Freizügigkeitsguthaben aufzuführen gewesen wären. Betroffen war auch hier ein Rückforderungsanspruch für die Zeit nach Erlass der Rentenverfügung der Invalidenversicherung. Schliesslich beschlägt der ebenfalls zitierte BGE 135 I 288 E. 2.4 S. 289 f. die Fälligkeit der Freizügigkeitsleistung bei Wegzug ins Ausland.
3.3.4 Auch das Eidgenössische Versicherungsgericht äusserte sich mit Urteil P 56/05 vom 29. Mai 2006 einzig zur Zulässigkeit einer Anrechnung im Zeitraum zwischen erfolgter Verfügung und effektivem Bezug, ohne sich zur hier interessierenden Frage der rückwirkenden Berücksichtigung zu äussern. Zwar durfte es - anders als heute das Bundesgericht - über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Lasten hinausgehen (Art. 132 Abs. 1 lit. c aOG). Es war dazu jedoch nicht verpflichtet ( BGE 144 V 153 E. 4.2.1 S. 156 mit Verweis auf BGE 119 V 241 E. 5 S. 249), weshalb sich aus der fehlenden Anrechnung rückwirkend ab Beginn des Rentenanspruchs nicht deren Unzulässigkeit ableiten lässt.
3.3.5 Zusammenfassend hat sich das Bundesgericht (bzw. zuvor das Eidgenössische Versicherungsgericht) zur hier strittigen Frage noch nicht explizit geäussert.
3.4 In der Lehre äussern sich - soweit ersichtlich - zur Frage einer Anrechnung des Freizügigkeitskapitals vor Zusprache einer ganzen Invalidenrente einzig CARIGIET/KOCH (a.a.O., S. 164). Indem diese ohne weitere Begründung nur unter Verweis auf das referierte Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts P 56/05 (vorne E. 3.3.4) für den Fall rückwirkender Rentenerhöhung den Grundsatz der rückwirkenden Anrechnung des Freizügigkeitskapitals postulieren, verkennen sie, dass eine solche im zitierten Entscheid gerade nicht thematisiert wurde (vgl. E. 3.3.4).
4. Die Anrechnung des Freizügigkeitskapitals als verzehrbarer Vermögenswert im Sinne des Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG setzt nach der referierten Rechtsprechung nicht einen tatsächlich erfolgten Bezug, sondern den bloss möglichen im Sinne eines rechtlich zulässigen Bezuges voraus. Möglich ist der Bezug des Guthabens, wenn der Versicherte eine volle (recte: ganze) Rente der Invalidenversicherung bezieht (Art. 16 Abs. 2 FZV). Die Beantwortung der Streitfrage hängt mithin davon ab, ab welchem Zeitpunkt im Sinne von Art. 16 Abs. 2 FZV von einem Bezug der Invalidenrente auszugehen ist. Es ist auszulegen, ob damit der Zeitpunkt des - oft rückwirkenden - Anspruchsbeginns gemeint ist oder der Zeitpunkt, in dem der Rentenanspruch hoheitlich feststeht und damit die Renten(nach)zahlung ausgelöst wird.
5. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat das Gericht nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zugrunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (zum Ganzen: BGE 146 V 95 E. 4.3.1 S. 101 mit Hinweisen).
5.1 Art. 16 Abs. 2 FZV lautet in den drei Sprachfassungen wie folgt:
Art. 16 Auszahlung der Altersleistungen
2 Beziehen die Versicherten eine volle Invalidenrente der Eidgenössischen Invalidenversicherung und wird das Invaliditätsrisiko nach Artikel 10 Absätze 2 und 3 zweiter Satz nicht zusätzlich versichert, so wird die Altersleistung auf Begehren der Versicherten vorzeitig ausbezahlt.
Art. 16 Paiement des prestations de vieillesse
2 Si l'assuré perçoit une rente entière d'invalidité de l'assurance fédérale et si le risque d'invalidité n'est pas assuré à titre complémentaire au sens de l'art. 10, al. 2 et 3, deuxième phrase, la prestation de vieillesse lui est versée plus tôt, sur sa demande.
Art. 16 Pagamento delle prestazioni di vecchiaia
2 Se gli assicurati percepiscono una rendita completa d'invalidità dell'assicurazione federale invalidità e il rischio d'invalidità non è coperto a titolo complementare secondo l'articolo 10 capoversi 2 e 3 secondo periodo, la prestazione di vecchiaia è versata anticipatamente su domanda dell'assicurato.
5.2 Bei Renten der Invalidenversicherung sind auseinanderzuhalten die Anspruchsentstehung, der Anspruchsbeginn und die Rentenzahlung (Urteil 9C_348/2018 vom 23. Januar 2019 E. 3.2; MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3. Aufl. 2014, N. 1 zu Art. 29 IVG; zur Abgrenzung zwischen Anspruchsentstehung und Anspruchsbeginn vgl. auch Urteile 9C_953/2011 vom 25. Oktober 2012 E. 6.2, in: SVR 2013 IV Nr. 12 S. 29; 9C_ 432/2012 und 9C_441/2012 vom 31. August 2012 E. 3.2 f.). Der Rentenanspruch entsteht grundsätzlich - mit Gestaltungsverfügung der IV-Stelle, die einerseits die Erfüllung der gesetzlichen Anspruchserfordernisse, die Anspruchsentstehung und den Anspruchsbeginn feststellt, anderseits gestützt darauf eine Rente hoheitlich zuspricht (vgl. Urteil 9C_341/2017 vom 27. September 2017 E. 5.2.2) - rückwirkend frühestens mit Ablauf von sechs Monaten nach Geltendmachung (Art. 29 Abs. 1 IVG i.V.m. Art. 29 Abs. 1 ATSG) auf den Zeitpunkt, in dem mit Erfüllung des leistungsbegründenden Sachverhalts (Art. 28 Abs. 1 IVG) der Versicherungsfall eingetreten ist. Anspruchs beginn ist der Beginn des Monats, in dem der Rentenanspruch entsteht (Art. 29 Abs. 3 IVG). Erst die Rentenverfügung löst die effektive Renten(nach)zahlung aus.
Die drei Sprachfassungen von Art. 16 Abs. 2 FZV knüpfen die Entstehung des Anspruchs auf Auszahlung des Freizügigkeitsguthabens übereinstimmend an den Bezug bzw. den Erhalt einer ganzen Rente. Ob damit der Beginn des Rentenanspruchs oder aber der Zeitpunkt der Leistungsverfügung der IV-Stelle als Auslöser der Rentenzahlung gemeint ist, ergibt sich aus diesem Wortlaut nicht unmittelbar (vgl. auch BGE 139 V 442 E. 4.2.1 S. 447). Es ist demnach nach der wahren Tragweite der Norm zu suchen (oben E. 5 Ingress).
5.3 Die berufliche Vorsorge bezweckt die Absicherung der älteren Menschen, der Hinterbliebenen und Invaliden beim Eintritt eines Versicherungsfalles (Alter, Tod oder Invalidität, Art. 1 Abs. 1 BVG). Der Auszahlungsanspruch nach Art. 16 Abs. 2 FZV knüpft am Versicherungsfall Invalidität an. Für die dort vorgesehene vorzeitige Auszahlung ist aus teleologischer Sicht entscheidend, dass kein Interesse mehr besteht an der weiteren Erhaltung des Vorsorgeschutzes (vgl. Art. 4 FZG [SR 831.42]). Das trifft zu, wenn der Vorsorgefall bereits in Form einer mindestens 70 %igen Invalidität eingetreten ist und aufgrund dessen eine ganze Rente der Invalidenversicherung fliesst. Erst wenn dies bewiesen ist, d.h. der Rentenanspruch durch die zuständige Behörde (Verwaltung bzw. Gericht) rechtskräftig zugesprochen ist, fällt das Interesse an der Erhaltung des Vorsorgeschutzes dahin und ist der Zugriff auf das Vorsorgeguthaben möglich.
5.4 Nicht mit der Auszahlung der Freizügigkeitsleistung vergleichbar ist - entgegen der Beschwerdegegnerin, die zu Recht darauf hinweist, dass eine rückwirkende Berücksichtigung zumindest das Bestehen des Anspruchs im fraglichen Zeitraum voraussetzt - die Nachzahlung von Dauerleistungen (etwa: Renten der Invalidenversicherung oder einer Pensionskasse). Dabei handelt es sich um Leistungen, die in Erfüllung eines rückwirkend entstandenen Anspruchs (oben E. 5.2) nachträglich ausgerichtet werden, und die für die rückwirkende Festsetzung des Ergänzungsleistungsanspruchs diesen Zeitraum betreffend grundsätzlich zu berücksichtigen sind, ansonsten eine Überentschädigung resultieren würde (vgl. BGE 122 V 134 E. 2d S. 138 f.; Urteil 8C_205/2008 vom 1. Oktober 2008 E. 4.2). Demgegenüber kann der hier strittige Anspruch auf Auszahlung des Freizügigkeitsguthabens nach dem soeben (E. 5.3) Gesagten erst mit rechtskräftiger Zusprache einer ganzen Rente der Invalidenversicherung entstehen; von einer Verfügbarkeit des Vermögenswerts vor diesem Zeitpunkt kann keine Rede sein. Damit unterscheidet sich der zu beurteilende Fall auch von der Berücksichtigung des Anteils an einer unverteilten Erbschaft, die - bei hinreichender Klarheit über den Anteil - grundsätzlich rückwirkend ab dem Zeitpunkt des Erwerbs der Erbschaft im Zeitpunkt des Todes der Erblasserin angerechnet wird (Urteil 9C_447/2016 vom 1. März 2017 E. 4.2.2).
5.5 Zusammenfassend ist Art. 16 Abs. 2 FZV dahingehend auszulegen, dass der Anspruch auf Auszahlung des Guthabens eines Freizügigkeitskontos bei rückwirkender Zusprache einer ganzen Rente der Invalidenversicherung mit deren Rechtskraft entsteht. Erst ab diesem Zeitpunkt kann das Guthaben als verzehrbarer Vermögenswert angerechnet werden. Es besteht kein Anlass, von der Rechtsprechung abzuweichen, wonach grundsätzlich nur verfügbare Vermögenswerte anzurechnen sind (vgl. etwa zit. Urteil 9C_447/2016 E. 4.2.1 mit Hinweisen).
5.6 Vorliegend erwuchs die Verfügung der Invalidenversicherung vom 8. Februar 2018 unangefochten in Rechtskraft; die Beschwerdeführer verlangen die Berücksichtigung des Freizügigkeitsguthabens ab dem 1. März 2018. Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen (Art. 107 Abs. 1 BGG), so dass sich Weiterungen zum Zeitpunkt der - jedenfalls nach dem 1. März 2018 eingetretenen - Rechtskraft der Rentenverfügung erübrigen. Damit ist das strittige Guthaben ab 1. März 2018 in die Anspruchsberechnung einzubeziehen.
6. Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz Bundesrecht verletzt, indem sie eine Anrechnung des Freizügigkeitsguthabens bereits ab 1. November 2014 geschützt hat. Die Beschwerde ist begründet. Der vorinstanzliche Entscheid vom 14. Januar 2020 und der Einspracheentscheid vom 29. Juli 2019 sind aufzuheben. Es wird festgestellt, dass das per 10. April 2018 herausgelöste Freizügigkeitsguthaben in Höhe von Fr. 111'393.- abzüglich der Steuerbelastung von Fr. 5'569.80 und des Vermögensfreibetrags von Fr. 37'500.- bei der Berechnung des Anspruchs auf Ergänzungsleistungen einnahmeseitig ab 1. März 2018 als verzehrbares Vermögen zu berücksichtigen ist. Zur Berechnung des Leistungsanspruchs ist die Sache an die Ausgleichskasse zurückzuweisen.
7. Die unterliegende Beschwerdegegnerin trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Die Regionalen Sozialdienste A. haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Der durch diese vertretene B. hat ebenfalls keinen Anspruch auf Parteientschädigung, schliesst er sich doch vollumfänglich dem Rechtsstandpunkt der in eigenem Namen prozessierenden Regionalen Sozialdienste A. an. Für die Wahrung seiner Interessen sind damit weder ihm selbst noch der Vertretung entschädigungspflichtige Arbeitsaufwände angefallen. Aus demselben Grund erübrigt sich auch eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Neuverlegung der Parteientschädigung im kantonalen Gerichtsverfahren.
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Art. 11 cpv. 1 lett. c LPC; art. 16 cpv. 2 OLP; momento del computo di un avere del conto di libero passaggio in caso di concessione retroattiva di prestazioni complementari a una rendita d'invalidità. Riepilogo della giurisprudenza. Il computo di un importo della sostanza nel senso dell'art. 11 cpv. 1 lett. c LPC avviene non solo in caso di versamento effettivo di un avere di libero passaggio ma già quando esso è legalmente ammissibile (consid. 3 e 4).
Il diritto al pagamento di un avere del conto di libero passaggio nel senso dell'art. 16 cpv. 2 OLP sorge al momento della crescita in giudicato della decisione di concessione di una rendita intera dell'assicurazione per l'invalidità (consid. 5).
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146 V 341
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Regeste b
Art. 83, 84 und 89a ZGB; Art. 51b, 61 und 62 Abs. 1 lit. d BVG; Art. 48h BVV 2; Art. 5 BVV 3; Art. 19a FZV; Entscheid der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörde, wonach zwei Bankenstiftungen für Freizügigkeitsleistungen und Säule 3a ihre Statuten bezüglich der Zusammensetzung des Stiftungsrats ändern müssen. Die Ziff. 1.2 Abs. 2 und 2.1 Abs. 2 der Weisungen W-04/2014 der Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge über die Zusammensetzung des Stiftungsrats von Säule 3a Stiftungen und Freizügigkeitsstiftungen, die Art. 48h Abs. 1 BVV 2 umsetzen sollen, gehen über den gesetzlichen Rahmen von Art. 5 Abs. 3 BVV 3 und Art. 19a Abs. 2 FZV hinaus. Der Verweis dieser beiden Bestimmungen auf die Art. 49 bis 58 BVV 2 betrifft die Vorschriften über Vermögensanlage (erlassen in Umsetzung von Art. 71 BVG), ohne dass der Gesetzgeber eine allgemeine und nicht unterschiedene Anwendung der Bestimmungen des BVG und der Ausführungsbestimmungen über die Organisation der Vorsorgeeinrichtungen, insbesondere über die Integrität und Loyalität der Verantwortlichen (im Sinne von Art. 51b BVG und Art. 48h BVV 2) auf Bankstiftungen für Freizügigkeitsleistungen und Säule 3a vorgesehen hat (E. 8).
Sachverhalt ab Seite 343
A.
A.a
La Fondation de prévoyance A., constituée par la Banque C., a pour but d'encourager la prévoyance personnelle, liée à un régime fiscal de faveur, par la conclusion effectuée à des conditions avantageuses de conventions de prévoyance adéquates avec des personnes privées individuelles (art. 2 al. 1 des Statuts de la Fondation de prévoyance A.). Selon l'art. 9 al. 1 des statuts, "[l]e conseil de fondation est composé de un à cinq membres qui sont désignés par la fondatrice pour une durée de deux ans chaque fois; ils sont rééligibles".
Créée par la Banque C. le 3 novembre 1994, la Fondation de libre passage B. (ci-après: la Fondation de libre passage) a pour but le maintien et le développement de la prévoyance professionnelle pour la gestion commune des prestations de libre passage qui lui sont confiées (art. 3 al. 1 des Statuts de la Fondation de libre passage). L'art. 8 al. 1 et 2 des statuts prévoit que "[l]a Fondation est gérée par un Conseil de fondation (ci-après: le Conseil) composé de trois personnes physiques au moins. La Fondation en nomme le Président et les membres pour un mandat de deux ans. Ils sont rééligibles".
A.b
Le 16 février 2015, l'Autorité cantonale de surveillance des fondations et des institutions de prévoyance de la République et canton de Genève (ci-après: l'ASFIP) a invité la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage à adapter leurs statuts et règlements, notamment à mettre à jour respectivement l'art. 9 et l'art. 8 compte tenu des ch. 1.2 et 2.1 des Directives D-04/2014 de la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle (ci-après: la CHS PP) sur les fondations du pilier 3a et fondations de libre passage, publiées le 2 juillet 2014 (ci-après: les Directives D-04/2014). Selon le ch. 1.2, concernant les fondations du pilier 3a, de ces Directives, "Sous réserve des restrictions ci-après, la banque fondatrice peut désigner les membres du conseil de fondation et y être elle-même représentée. Un membre au moins du conseil de fondation ne doit pas être un représentant de la banque fondatrice ni participer à la gestion ou à la gestion de fortune de la fondation
bancaire. Ce membre ne doit pas non plus être lié économiquement à la banque fondatrice, à l'entreprise chargée de la gestion ou à celle chargée de la gestion de la fortune de la fondation. Ce membre est désigné par le conseil de fondation". Le ch. 2.1 de ces mêmes directives prévoit une disposition similaire pour les fondations de libre passage.
A la suite du désaccord des fondations quant à l'adaptation requise et sur instruction prononcée par le Tribunal administratif fédéral saisi par celles-ci (arrêts A-1756/2017 et A-1752/2017 du 28 mars 2017), l'ASFIP a rendu deux décisions le 29 mai 2017. Elle a décidé que chacune des deux fondations était tenue de se conformer aux Directives D-04/2014 et de modifier ses statuts en conséquence d'ici au 30 juin 2017.
B.
Après avoir joint les causes, le Tribunal administratif fédéral a rejeté les recours formés par la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage, par arrêt du 12 juin 2019.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 12 juin 2019.
L'ASFIP et la CHS PP concluent au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a renoncé à se déterminer.
Les fondations ont déposé une écriture spontanée le 11 décembre 2019.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1
Le litige porte sur le point de savoir si l'autorité de surveillance intimée était en droit d'exiger des recourantes la modification de leurs statuts pour rendre ceux-ci conformes aux Directives D-04/2014. La modification en cause introduirait la règle selon laquelle un membre au moins du conseil de fondation ne doit ni être un représentant de la banque fondatrice, ni participer à la gestion ou à la gestion de fortune de la fondation bancaire, ni être lié économiquement à la banque fondatrice, à l'entreprise chargée de la gestion ou à celle chargée de la gestion de la fortune de la fondation (ch. 1.2 des Directives D-04/2014).
2.2
Conformément à l'art. 61 al. 1 LPP, les cantons désignent l'autorité chargée de surveiller les institutions de prévoyance et les institutions servant à la prévoyance qui ont leur siège sur le territoire cantonal.
Selon l'art. 62 al. 1 LPP (en relation avec l'art. 62 al. 2 LPP et 84 al. 2 CC), l'autorité de surveillance s'assure que les institutions de prévoyance se conforment aux dispositions légales et que la fortune est employée conformément à sa destination; en particulier, elle vérifie que les dispositions statutaires et réglementaires des institutions de prévoyance et des institutions servant à la prévoyance sont conformes aux dispositions légales (let. a) et prend les mesures propres à éliminer les insuffisances constatées (let. d).
2.3
L'autorité de surveillance dispose de compétences étendues de nature préventive et répressive (
ATF 140 V 348
consid. 2.2. p. 350 et les références). Pour des questions relevant du seul pouvoir d'appréciation, elle est tenue de faire usage d'une grande retenue et de n'intervenir que lorsque les organes de la fondation ont, dans l'exécution de la volonté du fondateur, commis un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation qui leur revient, soit lorsque leur décision est insoutenable parce qu'elle repose sur des critères étrangers à la matière ou ne prend pas en considération des critères pertinents. Si l'autorité de surveillance intervient dans le domaine d'autonomie des organes de fondation sans base légale, elle viole le droit fédéral (
ATF 141 V 416
consid. 2.1 p. 418 et l'arrêt cité).
(...)
4.
4.1
En tant que fondation bancaire de libre passage, la Fondation de libre passage a pour vocation de gérer le maintien de la prévoyance professionnelle, lorsque l'assuré doit sortir d'une institution de prévoyance et qu'il ne peut pas être affilié à une nouvelle institution de ce type (cf. art. 4 LFLP [RS 831.42]). Dans ce cadre, la prévoyance est maintenue au moyen d'un compte de libre passage, soit d'un contrat spécial affecté exclusivement et irrévocablement à la prévoyance et qui a été conclu avec une fondation (bancaire) réalisant certaines conditions (cf. art. 10, 19 et 19a de l'ordonnance du 3 octobre 1994 sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [OLP; RS 831.425], en relation avec l'art. 26 al. 1 LFLP; la seconde forme de prévoyance, au moyen d'une police de libre passage [cf. art. 10 al. 2 OLP] n'entre pas en
considération ici). Si les institutions de libre passage font partie de la prévoyance professionnelle au sens large (cf. art. 1 al. 1 LFLP;
ATF 135 V 80
consid. 2.1 p. 83;
ATF 129 III 305
consid. 3.3 p. 312), elles ne sont pas des institutions de prévoyance au sens de l'art. 48 LPP; le maintien de la prévoyance a lieu en dehors de la continuation de l'assurance auprès d'une institution de prévoyance (
ATF 140 V 476
consid. 2.1 p. 478 et les références). Lors de l'ouverture du compte de libre passage, l'assuré passe d'une prévoyance collective à une prévoyance individuelle (prise de position de l'OFAS, ch. 53 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 10 du 15 août 1998).
Les fondations bancaires de libre passage s'apparentent fortement aux fondations bancaires du 3
e
pilier a (pilier 3a), dont fait partie la Fondation de prévoyance A. L'ordonnance du 13 novembre 1985 sur les déductions admises fiscalement pour les cotisations versées à des formes reconnues de prévoyance (OPP 3; RS 831.461.3) institue également deux formes reconnues de prévoyance au sens de l'art. 82 LPP: le contrat de prévoyance liée conclu avec les établissements d'assurances et la convention de prévoyance liée conclue avec les fondations bancaires (art. 1 al. 1 OPP 3). Alors que le contrat conclu avec la fondation bancaire du deuxième pilier a pour objet le maintien de la prévoyance, la convention passée avec la fondation bancaire du pilier 3a vise la constitution d'un capital lié à la prévoyance. La similitude réside dans la nature contractuelle des relations qui prévaut dans les deux cas entre les parties. En outre, les deux types de contrats ou conventions relèvent de la prévoyance individuelle et les prestations ne peuvent pas être distraites du but de prévoyance, puisque les fonds versés sont affectés exclusivement et irrévocablement à cette fin (
ATF 122 V 320
consid. 3c p. 326 et les références, notamment à l'
ATF 121 III 285
consid. 1d p. 289). A la différence de la prévoyance individuelle liée (pilier 3a), les avoirs de libre passage ne reposent cependant pas sur la participation volontaire; le maintien de la protection de la prévoyance et la nature liée des avoirs qui en découle sont prévus par la loi (
ATF 129 III 305
consid. 3.3 p. 312).
4.2
4.2.1
Les fondations recourantes sont soumises à la surveillance de l'autorité de surveillance au sens de l'art. 61 al. 1 LPP, à savoir l'ASFIP (art. 1 ss de la loi cantonale genevoise du 14 octobre 2011 sur la surveillance des fondations de droit civil et des institutions de prévoyance [LSFIP;rs/GE E 1 16]). Pour les institutions de
prévoyance constituées sous la forme d'une fondation et les "institutions servant à la prévoyance", les art. 61 à 62a LPP complètent l'art. 84 CC sur la surveillance des fondations (HANS MICHAEL RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], Stämpflis Handkommentar, 2012, n° 4 ad art. 84 CC).
A cet égard, la modification de la LPP du 19 mars 2010 (Réforme structurelle), en vigueur depuis le 1
er
janvier 2012 (RO 2011 3393), a entraîné l'adoption de dispositions d'exécution dont on peut déduire directement que tant les fondations de libre passage que les fondations bancaires du pilier 3a sont considérées comme des institutions qui entrent dans le champ d'application de l'art. 61 al. 1 LPP. Cela ressort de l'acception élargie que le Conseil fédéral, en tant qu'auteur des ordonnances pertinentes, a donnée aux termes "institutions servant à la prévoyance" au sens de l'art. 61 al. 1 LPP en relation avec l'ordonnance des 10 et 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1; RS 831.435.1). En présentant sa proposition de réforme, le gouvernement fédéral était d'avis que "la 1
re
révision de la LPP (surveillance du pilier 3a), la révision de la LSA (délimitation entre la surveillance des assurances et la surveillance de la prévoyance) ainsi que la présente optimisation de la surveillance du 2
e
pilier ont permis de régler la question de la 'Surveillance uniforme par la Confédération de toutes les institutions de prévoyance professionnelle' (03.3430) demandée par la Commission de l'économie et des redevances du Conseil d'Etat" (Message du 15 juin 2007 concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [Réformestructurelle], FF 2007 5381, 5405 ch. 1.6).
4.2.2
Dans le cadre de ladite réforme, le Conseil fédéral a adopté en particulier l'OPP 1, qui s'applique aux institutions de prévoyance et aux institutions servant à la prévoyance professionnelle (art. 1 OPP 1). Selon l'art. 3 al. 1 OPP 1, chaque autorité de surveillance cantonale (au sens de l'art. 61 al. 1 LPP) tient un répertoire des institutions de prévoyance professionnelle soumises à sa surveillance. Ce répertoire comprend les institutions de prévoyance enregistrées qui entendent participer à l'application du régime de l'assurance obligatoire au sens de l'art. 48 LPP (art. 3 al. 2 let. a OPP 1), les institutions de prévoyance qui ne sont pas enregistrées et les institutions servant à la prévoyance professionnelle (art. 3 al. 2 let. b OPP 1). L'inscription dans le répertoire contient l'indication selon laquelle il s'agit d'une institution de prévoyance pratiquant exclusivement le
régime surobligatoire, d'une institution de libre passage ou d'une institution du pilier 3a (art. 3 al. 3 OPP 1).
Selon le commentaire de l'OFAS relatif à l'OPP 1, les prescriptions de l'ordonnance, pour autant qu'il n'existe pas de réglementation y dérogeant, s'appliquent à toutes les institutions de prévoyance professionnelle au sens de l'art. 56 LIFD, autrement dit aux institutions de prévoyance au sens de l'art. 80 LPP (pratiquant le régime obligatoire, le régime surobligatoire, ou dont les prestations relèvent exclusivement de la liberté d'appréciation), ainsi qu'aux autres institutions servant exclusivement et irrévocablement à la prévoyance professionnelle, comme les fondations de libre passage (art. 10 et 19 OLP), les fondations bancaires du pilier 3a (art. 1 OPP 3) et les fondations de placement (art. 53g LPP) (Rapport explicatif de l'OFAS de juin 2011 sur les modifications d'ordonnances dans le cadre de la réforme structurelle de la prévoyance professionnelle ainsi que du financement des institutions de prévoyance de corporations de droit public [ci-après: rapport explicatif], p. 8 ad art. 1 OPP 1). Avec le répertoire des "institutions de prévoyance surveillées" au sens de l'art. 3 OPP 3, il s'agit de faire figurer dans un répertoire officiel non seulement les institutions de prévoyance enregistrées mais aussi "toutes les institutions servant à la prévoyance professionnelle et soumises à une autorité de surveillance", à savoir "celles qui pratiquent exclusivement le régime surobligatoire, les institutions de libre passage, les institutions du pilier 3a ou les fondations de placement" (rapport explicatif, op.cit., p. 8 s. ad art. 3 OPP 1).
4.2.3
4.2.3.1
A l'entrée en vigueur de la LPP (au 1
er
janvier 1985), la compétence de l'autorité de surveillance au sens de l'ancien art. 61 LPP (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2004) s'étendait aux institutions de prévoyance enregistrées et, par renvoi, aux institutions de prévoyance en faveur du personnel constituées sous forme de fondations au sens de l'art. 331 CO (ancien art. 89
bis
al. 6 ch. 12 CC). Elle ne concernait en revanche pas toutes les autres institutions participant à l'application de la prévoyance professionnelle dans un sens élargi, telles les institutions de libre passage (fondations bancaires et institutions d'assurance) ou les "institutions annexes" s'occupant de la gestion de fortune. Pour autant qu'elles fussent constituées sous la forme d'une fondation, ces institutions étaient soumises à la surveillance des fondations ordinaires selon les art. 84 ss CC (cf., en particulier, en ce qui concerne les institutions de libre passage,
ATF 122 V 320
consid. 3c p. 326). Ainsi, selon l'OFAS, la compétence relative à la surveillance des fondations dites bancaires, avec lesquelles des conventions de prévoyance (comme seconde forme reconnue de prévoyance) pouvaient être conclues, était régie par le droit ordinaire des fondations selon le CC (commentaire de l'OFAS de novembre 1985 de l'OPP 3, ad art. 1,
www.bsv.admin.ch
sous Assurances sociales/Prévoyance professionnelle et 3e pilier/Informations de base & législation/Données de base/Archives Prévoyance professionnelle [consulté le 29 septembre 2020]).
Lors de la 1
re
révision de la LPP (entrée en vigueur le 1
er
janvier 2005), il a été jugé opportun de confier à une même autorité la surveillance de toutes les institutions qui participaient à l'application de la prévoyance professionnelle obligatoire et extra-obligatoire, ainsi que des institutions qui assuraient le maintien de la prévoyance, géraient des fonds de la prévoyance professionnelle ou poursuivaient un but semblable de prévoyance. Le domaine d'application de l'art. 61 LPP a été élargi à ces institutions, la nouvelle réglementation s'appliquant "aux institutions dont les fonds sont durablement et exclusivement affectés à la prévoyance professionnelle vieillesse, décès ou invalidité et qui jouissent de ce fait de l'exonération fiscale" (Message du 1
er
mars 2000 relatif à la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse et survivants et invalidité [LPP] [1
re
révision LPP], FF 2000 2495, 2527 ch. 2.7.3.3). Cette "nouvelle base légale" devait permettre aux autorités de surveillance de se prononcer en tant que telles sur les questions relevant de la prévoyance professionnelle et touchant les "institutions qui gèrent des comptes ou des polices de libre passage, des institutions de placement, ainsi que des autres institutions affiliées qui ont leur siège sur le territoire de ces autorités" (Message cité, 2556 ch. 4.1 ad art. 61 P-LPP).
4.2.3.2
Il ressort des travaux préparatoires relatifs à la 1
re
révision de la LPP que le législateur entendait soumettre à la surveillance au sens de l'art. 61 LPP les institutions qui servaient de manière large à la prévoyance professionnelle, dont les fondations de libre passage (CHRISTINA RUGGLI-WÜEST, Von der beschaulichen Stiftungs- zur griffigen BVG-Aufsicht, in Berufliche Vorsorge im Wandel der Zeit, 2009, p. 152; UELI KIESER, Die Freizügigkeitseinrichtung - das unbekannte Wesen, in BVG-Tagung 2010, 2011, p. 87 s.; dans ce sens également RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, 2
e
éd. 2006, p. 81 n. 32; JÜRG BRECHBÜHL,
Änderung des BVG über die Strukturreform in der beruflichen Vorsorge - Hohe Ziele und offene Fragen, RSAS 2012 p. 109).
En revanche, les fondations bancaires du pilier 3a n'ont pas été mentionnées en tant que telles dans le Message cité, seule la référence à des institutions qui "poursuivaient un but semblable de prévoyance" constituant un indice qu'on entendait également les prendre en considération dans ce cadre. Une telle inclusion des fondations bancaires du pilier 3a n'a cependant pas été reprise dans le texte légal. La notion d'"institutions servant à la prévoyance" (en plus des "institutions de prévoyance") se réfère à la prévoyance professionnelle au sens de l'art. 1 al. 1 LPP, soit au 2
e
pilier (dans ce sens, HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 3
e
éd. 2019, p. 750 n. 2270, selon lequel les fondations du pilier 3a ne constituent pas des "institutions servant à la prévoyance" au sens de l'art. 61 al. 1 LPP). Selon la doctrine, le fait que les fondations bancaires du pilier 3a étaient soumises, à partir du 1
er
janvier 2005, à la surveillance de l'autorité de surveillance prévue par l'art. 61 al. 1 LPP ne pouvait être déduit que de manière indirecte, par le renvoi de l'art. 5 OPP 3 aux art. 49 à 58 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2; RS 831.441.1) (CHRISTINA RUGGLI, in BVG und FZG, 2
e
éd. 2019, n° 4 ad art. 61 LPP et note bas de page 20). La pratique considérait que les fondations bancaires auxquelles étaient confiés des fonds de la prévoyance liée étaient soumises à la surveillance selon l'art. 61 LPP (commentaire de l'OFAS de la modification de l'OPP 3, ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 du 27 octobre 2008).
4.2.4
Depuis l'entrée en vigueur de l'OPP 1, dans sa version en vigueur à partir du 1
er
janvier 2012, l'application des art. 61 ss LPP aux fondations de prévoyance ainsi qu'à celles du pilier 3a n'a pas prêté à discussion. Les autorités de surveillance ont mis en oeuvre un registre au sens de l'art. 3 OPP 1 dans lequel figurent notamment les fondations de libre passage et du pilier 3a dont elles assurent la surveillance (cf. par exemple, sur le site de l'ASFIP [
www.asfip-ge.ch
], le répertoire des Institutions de prévoyance non enregistrées; sur le site de l'Autorité bernoise de surveillance des institutions deprévoyance et des fondations [
www.aufsichtbern.ch
], la listedes institutions de prévoyance qui ne sont pas enregistrées et des institutions servant à la prévoyance professionnelle [canton de Berne]). Il est admis que l'autorité de surveillance contrôle l'activité des fondations du pilier 3a et intervienne en cas de comportement contraire
au droit au sens des art. 61 ss LPP (p. ex. ALINE KRATZ-ULMER, Die Säule 3a - eine Vorsorgeform mit teils öffentlich-rechtlichem und teils privatrechtlichem Charakter, RSAS 2019 p. 189 ss, 191 et la note bas de page 16).
5.
Les fondations recourantes ne contestent pas être soumises à la surveillance de l'ASFIP conformément aux art. 61 ss LPP. Elles indiquent de manière générale être toutes deux des "institutions de prévoyance individuelle qui ne sont ni soumises à la LPP (hormis les art. 80 ss LPP) ni visées par l'art. 89a CC". Elles ne remettent toutefois pas en cause les considérations du Tribunal administratif fédéral selon lesquelles l'intimée a fait usage à leur égard de la compétence prévue par l'art. 62 al. 1 let. d LPP de prendre les mesures propres à éliminer les insuffisances constatées, en leur donnant des instructions afin de rétablir une situation conforme à la loi.
Les recourantes soutiennent en revanche que les décisions rendues à leur encontre ne reposent pas sur une base légale suffisante, en invoquant une violation des art. 51b al. 2 LPP et 48h al. 1 OPP 2, de l'art. 83 CC et du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.). Elle font valoir que ces dispositions de la LPP et de l'OPP 2 ne sont applicables ni à une fondation de libre passage ni à une fondation bancaire du pilier 3a, que ce soit de manière directe ou indirecte.
6.
Parmi les règles sur l'organisation des institutions de prévoyance (Titre 1 de la Partie 3 de la LPP), l'art. 51b LPP prévoit que les personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance ou sa fortune doivent jouir d'une bonne réputation et offrir toutes les garanties d'une activité irréprochable (al. 1). Elles sont tenues, dans l'accomplissement de leurs tâches, de respecter le devoir de diligence fiduciaire et de servir les intérêts des assurés de l'institution de prévoyance. A cette fin, elles veillent à ce que leur situation personnelle et professionnelle n'entraîne aucun conflit d'intérêts (al. 2).
Sous le titre "Prévention des conflits d'intérêts (art. 51b, al. 2, LPP)", l'art. 48h OPP 2 prévoit que les personnes externes chargées de la gestion ou de la gestion de la fortune et les ayants droit économiques des entreprises chargées de ces tâches ne peuvent pas être membres de l'organe suprême de l'institution (al. 1). Les contrats de gestion de fortune, d'assurance et d'administration passés par l'institution pour la mise en oeuvre de la prévoyance professionnelle doivent pouvoir
être résiliés au plus tard cinq ans après avoir été conclus sans préjudice pour l'institution (al. 2).
7.
7.1
En ce qui concerne l'application des art. 51b LPP et 48h OPP 2 à la Fondation de libre passage, le Tribunal administratif fédéral a considéré qu'elle repose sur l'art. 89a al. 6 ch. 8 CC, selon laquelle les fondations de prévoyance en faveur du personnel dont l'activité s'étend au domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité et qui sont soumises à la LFLP sont en outre régies par les dispositions de la LPP sur l'intégrité et la loyauté des responsables, les actes juridiques passés avec des personnes proches et les conflits d'intérêts (art. 51b, 51c et 53a). Selon les premiers juges, cette disposition rend directement applicable l'art. 51b LPP, concrétisé par les règles de l'OPP 2, à la Fondation de libre passage.
7.2
Sur ce point, le raisonnement de la juridiction fédérale de première instance ne peut pas être suivi, ainsi que le font valoir à juste titre les recourantes. Une fondation de libre passage ne constitue en effet pas une fondation de prévoyance en faveur du personnel au sens de l'art. 89a al. 6 CC, à savoir une institution de prévoyance non enregistrée (cf. art. 48 LPP), qui est constituée sous la forme d'une fondation et est active dans le domaine de la prévoyance professionnelle au sens étroit, c'est-à-dire assure les risques vieillesse, décès ou invalidité dans le domaine surobligatoire (
ATF 117 V 214
consid. 1c p. 219). Une telle fondation de prévoyance en faveur du personnel, qui est constituée avec le concours d'un employeur en faveur de ses salariés, se caractérise par son but et le cercle de ses destinataires. Le but est d'allouer au cercle des destinataires, le "personnel", c'est-à-dire les employés ou les membres de leur famille en qualité de destinataires directs, des prestations dans des cas précis qui modifient le cours de leur existence, soit lors de la survenance des risques vieillesse, décès ou invalidité (HANS MICHAEL RIEMER, in Berner Kommentar, ZGB, 3
e
éd. 1981, n
os
297 ss ad art. 89
bis
CC).
Même si une fondation de libre passage sert au maintien de la prévoyance personnelle en cas de résiliation du contrat de travail (sans poursuite d'autres rapports de travail; consid. 4.1 supra), et prend, dans une certaine mesure, la place de l'ancienne institution de prévoyance dont elle poursuit le but et les tâches sous une forme modifiée, elle n'est pas destinée à la prévoyance du personnel au sens propre du terme et n'est dès lors pas une institution de prévoyance en faveur du personnel au sens de l'art. 89a CC (ou des art. 48 et
49 al. 2 LPP [consid. 4.1 supra]; cf.RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], op. cit., n° 6ad art. 89
bis
CC; THOMAS SPRECHER, Stiftungsrecht, 2017, p. 137). Une fois les rapports de travail résiliés ou arrivés à leur terme, il n'existe plus de relations juridiques ni entre l'ancien employeur et le salarié ni entre l'employeur et la fondation de libre passage, si bien que celle-ci ne peut pas être considérée comme une fondation destinée à la prévoyance du personnel selon l'art. 89a CC (JAAC 52/II 1988 n° 21 p. 126 s. [sur l'ancien art. 89
bis
CC]; ch. 198 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 34 de l'OFAS du 8 décembre 1995, "Inadmissibilité des institutions de prévoyance du personnel constituées sous forme de fondations de libre passage ou de fondations de placement").
Une application de l'art. 51b LPP, ainsi que de l'art. 48h OPP 2, aux institutions de libre passage, par renvoi de l'art. 89a al. 6 ch. 8 CC, telle qu'admise par la juridiction fédérale de première instance est dès lors exclue. C'est le lieu de préciser que les considérations du Tribunal administratif fédéral sur l'absence de portée des termes utilisés par le législateur aux art. 89a CC ("fondation de prévoyance en faveur du personnel"), dans la LPP ou l'OPP 2 (tantôt "institution de prévoyance", tantôt "institution servant à la prévoyance") ne sauraient être confirmées. Elles méconnaissent l'importance capitale de la formulation et du choix des mots lors de la rédaction d'un acte législatif et du texte de la règle de droit pour son interprétation (GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 1, 1984, p. 122 ss; EMMANUEL PIAGET, Les exigences en matière d'interprétation et de rédaction de la loi, RDS 2009 I p. 285 ss, 292); chacune des désignations en cause vise bien un acteur précis participant à la prévoyance professionnelle (qui peut certes se rapporter parfois au même sujet de droit, mais pas forcément). On ne saurait ainsi assimiler une fondation du pilier 3a à une institution de prévoyance lorsque le législateur utilise ce dernier terme. Par conséquent, dès lors que selon la formulation choisie par le législateur, l'art. 51b LPP concerne les personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance, il n'est pas applicable directement à l'institution de libre passage, toute référence à une institution servant à la prévoyance faisant défaut.
8.
8.1
8.1.1
En ce qui concerne la Fondation de prévoyance A., l'art. 48h OPP 2 lui est applicable, selon le Tribunal administratif fédéral, en raison du renvoi de l'art. 5 al. 3 OPP 3 aux art. 49 à 58 OPP 2. Or
l'art. 49a OPP 2 rend l'organe suprême de la fondation responsable de "prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l", qui font référence de manière large à toute "institution de prévoyance ou institution servant à la prévoyance". Aussi, de l'avis des premiers juges, l'art. 48h OPP 2 est directement applicable à la Fondation de prévoyance A.
Selon l'OFAS, qui s'est exprimé à ce sujet par le passé, le renvoi de l'art. 19a OLP à l'art. 49a OPP 2 rend notamment l'art. 48h OPP 2 applicable aux institutions de libre passage (ch. 816 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 125 de l'OFAS du 14 décembre 2011, "Réforme structurelle: application des nouvelles dispositions de l'OPP 2 aux institutions de libre passage et à celles du pilier 3a"). D'après ce raisonnement, l'art. 48h OPP 2 serait donc également applicable à la Fondation de libre passage.
8.1.2
De l'avis des recourantes, le renvoi de l'OPP 3 et de l'OLP aux règles de l'OPP 2 ne concerne que les art. 49 à 58 OPP 2 et non les art. 48f à 48l OPP 2 que les deux premières ordonnances ne mentionnent pas. Le renvoi ne porte que sur les "règles de placement acceptables pour l'épargne-titre", alors que le renvoi de l'art. 49a OPP 2 se rapporte à des "normes sur l'organisation de la prévoyance collective". Aussi, l'application par analogie ne s'étendrait pas à l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 et au renvoi de cette disposition aux règles d'organisation des art. 48f à 48l OPP 2, ce d'autant que ces normes de l'OPP 2 ont été introduites après les art. 5 al. 3 OPP 3 et 19a al. 2 OLP et les renvois aux règles de placement qu'ils comprennent.
8.2
Sous le titre "Dispositions en matière de placement", l'art. 5 OPP 3 prévoit que les fonds de la prévoyance liée doivent être placés (sur un compte) sous forme de dépôts d'épargne auprès d'une banque régie par la loi du 8 novembre 1934 sur les banques (LB; RS 952.0) ou, pour l'épargne liée à des placements (épargne-titres), par l'intermédiaire d'une banque (al. 1). Les fonds placés par une fondation bancaire en son nom auprès d'une banque sont considérés comme des dépôts d'épargne, au sens de la LB, de chacun des preneurs de prévoyance (al. 2). Les art. 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres. Par dérogation, il peut être investi en totalité dans un produit avec garantie du capital ou dans une obligation de débiteurs très solvables (al. 3).
Selon l'art. 19 OLP ("Dispositions en matière de placement"), les fonds des comptes de libre passage sous forme d'épargne pure sont placés sous forme de dépôt d'épargne auprès d'une banque soumise à la surveillance de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Le montant du capital de prévoyance doit en tout temps répondre aux dispositions de l'art. 13 al. 5 OLP (al. 1). Les placements effectués par une fondation de libre passage en son nom auprès d'une banque sont considérés comme des dépôts d'épargne de chacun des assurés, au sens de la LB (al. 2).
En vertu de l'art. 19a al. 1 OLP ("Dispositions en matière de placement sous forme d'épargne-titres"), en cas d'épargne-titres, l'assuré doit être expressément informé des risques encourus. Selon l'al. 2 de la disposition, les art. 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement de la fortune. Le montant du capital de prévoyance déposé sur un compte de libre passage sous forme d'épargne pure peut être pris en compte dans l'évaluation de la capacité de risque et de la diversification des placements.
Selon l'art. 49a al. 1 OPP 2 ("Responsabilité de la gestion et tâches de l'organe suprême [art. 51, al. 1 et 2, 53a et 71, al. 1, LPP]"), l'organe suprême est responsable de la gestion des placements. Il définit, surveille et pilote de manière compréhensible la gestion de la fortune en tenant compte des rendements et des risques. Conformément à l'art. 49a al. 2 OPP 2, l'organe suprême a notamment pour tâche de fixer dans un règlement les objectifs et les principes, ainsi que l'organisation et la procédure régissant le placement de la fortune (let. a), de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l OPP 2 (let. c) et de définir les exigences auxquelles doivent satisfaire les personnes et les institutions qui placent ou qui gèrent la fortune de l'institution de prévoyance (let. d). Conformément à l'art. 49a al. 3 OPP 2, lorsqu'il édicte les prescriptions selon l'al. 2, let. c et d, l'organe suprême peut se référer à des normes ou à des règles édictées par des organisations ou des associations généralement reconnues.
8.3
En exposant dans leur écriture les caractéristiques des autres formes de prévoyance que sont la prévoyance individuelle et le libre passage, les recourantes rappellent à juste titre que pour garantir que les avoirs respectifs de libre passage et du pilier 3a ne seront pas utilisés à des fins spéculatives et conservent leur fonction de prévoyance, le Conseil fédéral a prévu une exigence selon laquelle ces avoirs sous forme d'épargne-titre doivent être placés conformément
aux mêmes règles de placement que les avoirs de la prévoyance professionnelle. Elles mentionnent à juste titre l'art. 5 al. 3 OPP 3 s'agissant du pilier 3a, tandis que l'art. 19a al. 2 OLP comprend la même exigence pour le placement sous forme d'épargnes-titres en ce qui concerne le libre passage. Ces deux dispositions prévoient l'application par analogie des art. 49 à 58 OPP 2 respectivement "au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres" et "au placement de la fortune" (consid. 8.2 supra).
8.4
8.4.1
A son entrée en vigueur, le 1
er
janvier 1987, l'art. 5 al. 1 OPP 3 prévoyait que les fonds accumulés à titre de convention de prévoyance liée ne peuvent être placés qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB. Aux termes de l'art. 5 al. 3, première phrase, OPP 3, "[l]'article 71, 1
er
alinéa, LPP et les articles 49 à 60 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) s'appliquent aux placements. Les limites prévues à l'article 54, lettre b, OPP 2 ne s'appliquent toutefois pas à l'octroi et à la reprise de prêts hypothécaires destinés à financer la propriété d'un logement pour les propres besoins du preneur de prévoyance".
Le placement de fonds de la prévoyance individuelle liée n'a dès lors été autorisé qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB. Par ailleurs, l'art. 5 al. 3 OPP 3 comprenait un renvoi à l'art. 71 al. 1 LPP.
Lors de son entrée en vigueur le 1
er
janvier 1995, un renvoi identique a également été prévu à l'art. 19 al. 1 OLP, selon lequel l'art. 71 al. 1, 1
er
alinéa, LPP et les art. 49 à 60 OPP 2 s'appliquent au placement des fonds provenant des fondations de libre passage, ces fonds ne pouvant être placés qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB.
En vertu de l'art. 71 al. 1 LPP, les institutions de prévoyance administreront leur fortune de manière à garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de liquidités. Sous le titre "Placement de la fortune", fondés sur l'art. 71 al. 1 LPP, les art. 49 à 60 OPP 2 (dans leur teneur en vigueur à partir du 1
er
janvier 1985) prévoyaient notamment le principe selon lequel le placement de la fortune de l'institution de prévoyance doit satisfaire en priorité aux exigences de la sécurité (art. 50 al. 1) et les placements
autorisés (art. 53). L'art. 71 LPP constitue la disposition majeure en matière de placements pour la prévoyance professionnelle, dans le sens d'une norme de type programmatique comprenant les principes déterminants en matière de placements, qui ont été concrétisés aux art. 49 à 60 OPP 2, par exemple par un catalogue des placements autorisés et des limites par type de placement (HERMANN WALSER, Die Bedeutung der Anlagevorschriften für Personalvorsorgeeinrichtungen, L'expert-comptable suisse 3/1996 p. 131; cf. aussi MARTIN ANDERSON, Devoir de diligence et placements des institutions de prévoyance: aspects juridiques, in Institutions de prévoyance: devoirs et responsabilité civile, 2006, p. 49 ss).
8.4.1.1
La modification de l'OPP 2 du 24 avril 1996, entrée en vigueur le 1
er
juillet 1996, a introduit un nouvel art. 49a, avec le titre "Tâche de gestion (art. 51, 1
er
et 2
e
al., art. 71, 1
er
al., LPP)", selon lequel l'institution de prévoyance fixe clairement les objectifs et les principes à observer en matière d'exécution et de contrôle du placement de la fortune de façon que l'organe paritaire puisse assumer pleinement sa tâche de gestion. Sur ce point, l'art. 51 al. 1 LPP prévoyait que les salariés et les employeurs ont le droit de désigner le même nombre de représentants dans les organes de l'institution de prévoyance qui sont appelés à établir les dispositions réglementaires ou à statuer sur le financement de l'institution et sur l'administration de sa fortune; l'institution de prévoyance doit garantir le bon fonctionnement de la gestion paritaire, en réglant à cet effet notamment la gestion paritaire de la fortune (art. 51 al. 2 let. c LPP). Selon les explications de l'OFAS, l'art. 49a OPP 2 contient une description des tâches de gestion en rapport avec le placement de la fortune - analogue aux prescriptions concernant la comptabilité et l'établissement des comptes (nouvel art. 47 OPP 2) - de sorte qu'il existe une corrélation avec l'art. 51 al. 2 let. c LPP, lequel prescrit la garantie de la gestion paritaire de la fortune (commentaire des nouvelles prescriptions de l'OPP 2, ch. 3.2 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 35 de l'OFAS du 20 mai 1996).
L'art. 49a OPP 2 a encore été modifié au 1
er
janvier 2005. La modification de l'OPP 2 du 18 août 2004 a introduit un al. 3 et 4 à la disposition, avec une nouvelle référence entre parenthèse à l'art. 53a LPP. Selon le nouvel al. 3, l'institution de prévoyance prend les mesures organisationnelles propres à permettre l'application des exigences des art. 48f à 48h. Elle fixe les conditions que doivent remplir les personnes et les institutions qui sont chargées des placements et
de la gestion de la fortune. Les nouveaux art. 48f (conflits d'intérêts et avantages financiers), 48g (avantages financiers personnels: annonce) et 48h (exigences à remplir pour les gestionnaires de fortune) reposaient sur l'art. 53a LPP, également introduit au 1
er
janvier 2005 (sur ces dispositions, RETO SCHILTKNECHT, Die neuen Bestimmungen zur Loyalität in der Vermögensverwaltung, RSAS 2005 p. 72 ss). Cette norme prévoyait la compétence du Conseil fédéral d'édicter des dispositions pour empêcher les conflits d'intérêt entre les destinataires et les gestionnaires de fortune (let. a), ainsi que des dispositions sur les exigences auxquelles doivent satisfaire les personnes qui gèrent les placements et l'administration de la fortune (let. b) et sur l'obligation de publier les avantages financiers de ces personnes, obtenus en relation avec leur activité pour les institutions de prévoyance (let. c).
L'art. 49a OPP 2 a ensuite été remanié en raison de la révision des prescriptions de placement par la modification de l'OPP 2 du 19 septembre 2008, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009, dont en particulier les formes de placements autorisés et les limites y relatives (art. 53 ss OPP 2). Il s'agissait, d'une part, de renforcer le principe de prudence et la responsabilité propre des institutions (caisses de pension, institutions de libre passage et fondations du pilier 3a) en leur imposant de régler leurs activités, leurs compétences et leurs responsabilités en lien avec la gestion de fortune de manière claire, transparente et vérifiable. D'autre part, il en allait de simplifier le système des limites de placement et d'élargir les possibilités d'investir en autorisant des placements alternatifs et bien diversifiés (ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 de l'OFAS du 27 octobre 2008). A son al. 2, l'art. 49a OPP 2 énumère certaines tâches de l'organe suprême pour concrétiser la responsabilité de la gestion des placements en relation avec la tâche de définir, surveiller et piloter de manière compréhensible la gestion de la fortune - prévue à l'al. 1 -, dont celle de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des prescriptions minimales des art. 48f à 48h (let. c) (sur cette modification, bulletin mentionné, p. 6 ss).
8.4.1.2
La modification de l'art. 49a OPP 2 a également entraîné celle de l'ancien art. 13 al. 4 OLP sur le montant du capital de prévoyance pour les deux formes de compte de libre passage (épargne pure et épargne liée à des placements [épargnes-titres]) et de l'art. 19 OLP dont l'al. 3 a prévu que les art. 71 al. 1 LPP et 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement de la fortune sous
forme d'épargne-titres (Annexe [ch. 2] de la modification de l'OPP 2 du 19 septembre 2008). Ainsi, les restrictions de placement de l'art. 71 al. 1 LPP et de l'OPP 2 s'appliquent par analogie, à l'exception de l'art. 59 OPP 2 (ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 de l'OFAS du 27 octobre 2008). L'extension des possibilités de placement au sens de l'art. 50 al. 4 OPP 2 est également applicable à l'épargne-titre, le devoir de clarification et de conseil à l'égard des assurés prenant alors de l'importance. L'art. 5 al. 3 OPP 3 a aussi été adapté en prévoyant que "[l]es art. 49 à 58 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) s'appliquent par analogie au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres. Par dérogation, il peut être investi en totalité dans un produit avec garantie de capital ou dans une obligation de débiteurs très solvable" (bulletin mentionné, p. 9 et 24 s.).
L'OLP a encore été modifiée à partir du 1
er
janvier 2011 afin de permettre aux assurés de choisir entre davantage de types de placement pour placer leur capital de libre passage; il est désormais possible de recourir à des placements collectifs dans des fonds étrangers dont la distribution en Suisse est autorisée par l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financier, FINMA (ch. 766 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 120 de l'OFAS du 18 octobre 2010). L'art. 19a OLP (dans sa teneur ici déterminante en vigueur jusqu'au 31 décembre 2019) comprend nouvellement les dispositions en matière de placement sous forme d'épargnes-titres. Son al. 2 prévoit l'application par analogie des art. 49 à 58 OPP 2 au placement de la fortune. A cette occasion, l'OFAS a mentionné, en relation avec l'application en particulier des art. 49a et 50 par analogie, l'importance de la diligence dans le choix de la banque de dépôt ou du négociant en valeurs mobilières, en mentionnant l'exemple de la prévention des conflits d'intérêts (bulletin mentionné, p. 15 ad art. 19a al. 3).
8.4.1.3
Finalement, l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 a été adapté avec l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2007 concernant la révision de la LPP (Réforme structurelle), le 1
er
janvier 2012, pour tenir compte du nouvel art. 51b LPP ("Intégrité et loyauté des responsables"). Celui-ci impose aux personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance ou sa fortune un devoir de diligence fiduciaire et de servir les intérêts des assurés de l'institution de prévoyance, ainsi que celui de prendre les mesures
organisationnelles qui s'imposent pour éviter des conflits d'intérêts entre eux ou d'autres clients et l'institution de prévoyance (Message du 15 juin 2007 concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité[Réforme structurelle],FF 2007 5381, 5406 ch. 2.1). Un nouvel al. 1 de l'art. 48h OPP 2 a été introduit pour préciser l'art. 51b al. 2 LPP: l'objectif est d'empêcher que les personnes actives au sein de l'organe suprême ou de l'organe de gestion ou chargées de la gestion de la fortune de l'institution de prévoyance ne soient impliquées dans un conflit d'intérêts durable, un cumul de fonctions s'avérant avant tout problématique. L'art. 48h al. 1 OPP 2 prévoit désormais que les personnes externes et les institutions chargées de la gestion de la fortune ou de la gestion ne peuvent pas être membres de l'organe suprême de l'institution. Ainsi, le directeur et la personne chargée de l'administration de la fortune auprès de l'institution de prévoyance peuvent être membres de l'organe suprême, dans la mesure où il ne s'agit pas de personnes externes (JÜRG BRECHBÜHL, Änderung des BVG über die Strukturreform in der beruflichen Vorsorge - Hohe Ziele und offene Fragen, RSAS 2012 p. 128). L'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 renvoie désormais aux art. 48f à 48l OPP 2 pour inclure l'ensemble des dispositions relatives à l'intégrité et à la loyauté (rapport explicatif, op. cit., p. 31 ad art. 48h et p. 33 ad art. 49a).
8.5
L'aperçu donné ci-avant des développements législatifs et réglementaires met en évidence qu'il y a lieu de distinguer entre, d'une part, les dispositions de la LPP sur l'organisation des institutions de prévoyance, en particulier l'art. 51b LPP, et les prescriptions qui les concrétisent dans l'OPP 2 et, d'autre part, les règles en matière d'administration de la fortune (art. 71 LPP), dont le placement de la fortune (art. 49 ss OPP 2). La première catégorie de dispositions concerne les aspects généraux de l'administration et de la gestion des institutions de prévoyance qui dépassent largement la thématique de la seconde.
Or aussi bien le renvoi de l'art. 19a al. 2 OLP que celui de l'art. 5 al. 3 OPP 3 aux art. 49 à 58 OPP 2 portent sur une application par analogie des règles sur le placement de la fortune des fondations visées, adoptées en exécution de l'art. 71 LPP. A l'entrée en vigueur des dispositions respectives de l'OLP (alors, l'ancien art. 19 OLP) et de l'OPP 3, celles-ci se référaient expressément à l'art. 71 al. 1 LPP et aux règles sur le placement de la fortune de l'OPP 2, soit les art. 49 à 58 OPP 2, qui concrétisaient le devoir de garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de
liquidités. Ces renvois aux art. 49 à 58 OPP 2 peuvent être qualifiés de dynamiques (sur cette notion,
ATF 136 I 316
consid. 2.4.1 p. 319). Ils se réfèrent cependant "aux dispositions en matière de placement" (l'ancien art. 19 al. 1 OLP et art. 19a al. 2 OLP) et "au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres" (art. 5 al. 3 OPP 3), de sorte que l'objet du renvoi est clairement défini.
A cet égard, comme le met en lumière la référence entre parenthèses de l'art. 49a OPP 2, cette disposition comprend désormais des règles qui sortent du cadre du placement de la fortune (art. 71 al. 1 LPP). Sont ainsi mentionnés l'art. 51 al. 1 et 2 LPP sur la gestion paritaire et l'art. 53a LPP (dans sa teneur en vigueur à partir du 1
er
août 2011) sur la compétence du Conseil fédéral d'édicter des dispositions concernant les affaires que les personnes chargées de l'administration de la fortune peuvent mener pour leur propre compte et l'admissibilité d'avantages financiers; à noter que l'art. 51b LPP - que les art. 48f à 48i et 48l ont pour but de concrétiser - n'est en revanche pas énuméré. Plus précisément, l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 prévoit la tâche de l'organe suprême de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l OPP 2. Parmi ceux-ci, l'art. 48h al. 1 OPP 2 vise à mettre en oeuvre l'art. 51b al. 2 LPP. Il s'agit d'une règle d'organisation de l'institution de prévoyance fondée sur une disposition légale qui n'a pas trait au placement de la fortune en tant que tel d'une institution de prévoyance, voire d'une fondation bancaire de libre passage ou d'une fondation bancaire du pilier 3a. En conséquence, l'art. 48h al. 1 OPP 2 n'est pas couvert par le renvoi respectif des art. 19a al. 2 OLP et 5 al. 3 OPP 3 aux dispositions sur le placement de la fortune de l'OPP 2 et n'a donc pas vocation à s'appliquer par analogie aux recourantes. S'ajoute à cela qu'en ce qui concerne l'organisation d'une fondation, dont la composition de ses organes, l'art. 83 CC accorde une grande liberté au fondateur (cf.
ATF 120 II 137
consid. 3c p. 140; RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], op. cit., n° 4 ad art. 83 CC). Or l'intervention du législateur dans cette liberté s'est concrétisée par l'adoption de règles particulières aux art. 48 ss LPP pour les institutions de prévoyance (constituées sous la forme d'une fondation) et, plus récemment, pour les fondations de placement (art. 53g ss LPP), mais non pour les fondations bancaires de libre passage et du pilier 3a.
8.6
Contrairement à ce qu'a retenu par ailleurs le Tribunal administratif fédéral, la diversité des formes d'institutions de prévoyance ou "servant des prestations" ne justifie pas "une forme harmonisée
des règles de bonne gouvernance". Compte tenu du rôle particulier des institutions de libre passage et des fondations du pilier 3a (consid. supra 4.1), dont on rappellera qu'elles ne sont pas organisées, financées et administrées conformément à la LPP (art. 48 al. 2, deuxième phrase, LPP), on ne saurait les soumettre aux dispositions sur l'organisation des institutions de prévoyance (art. 48 ss LPP), singulièrement aux "règles de bonne gouvernance", dont l'art. 51b LPP, comme le voudraient les premiers juges. Une telle approche revient à ignorer que le législateur n'a pas manifesté la volonté d'appliquer les règles de la LPP aux institutions de libre passage ou aux fondations du pilier 3a; celles-ci ne font directement l'objet que de l'art. 26 al. 1 LFLP ("formes admises du maintien de la prévoyance"; l'art. 30a LPP n'étant pas pertinent en l'espèce) respectivement de l'art. 82 LPP ("autres formes de prévoyance") et des dispositions réglementaires d'exécution correspondantes. Ainsi, les art. 48 ss LPP font référence uniquement aux institutions de prévoyance, dont les fondations en cause ne font précisément pas partie.
8.6.1
La juridiction fédérale de première instance retient ensuite que les fondations recourantes seraient concernées par l'objectif du législateur d'améliorer "l'organisation administrative" de la prévoyance professionnelle, dans la mesure où les considérations développées dans le domaine de la prévoyance du deuxième pilier sont susceptibles de s'appliquer également dans le domaine de la prévoyance individuelle liée, les notions de base utilisées dans les deux régimes devant recevoir une acception identique. Elle fait référence à la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle en raison de la réglementation identique de nombreux aspects du pilier 3a et de ceux du deuxième pilier (par exemple par renvoi aux normes correspondantes) et du fait que la prévoyance liée peut se déduire du deuxième pilier, il est admissible de recourir à l'application subsidiaire des règles de la prévoyance professionnelle au sens étroit au domaine du pilier 3a, dans la mesure où l'OPP 3 ne comprend pas de règles pertinentes (à ce sujet,
ATF 141 V 405
consid. 3.2 p. 409). Ainsi, le Tribunal fédéral a admis que la jurisprudence sur les caractéristiques de l'entretien exigé pour les prestations de survivant étaient également applicables à celles du pilier 3a (
ATF 140 V 57
), que la notion d'invalidité du pilier 3a ne devait pas être interprétée de manière plus large que dans le deuxième (arrêt 2A.292/2006 du 15 janvier 2007 consid. 6.4) ou que les principes valant dans le deuxième pilier pour l'adaptation d'une rente d'invalidité s'appliquent subsidiairement et par analogie pour le pilier 3a (
ATF 141 V 405
consid. 3 p. 408).
Suivre le raisonnement du Tribunal administratif fédéral sur ce point reviendrait cependant à étendre de manière générale l'application des règles d'organisation adoptées par le législateur pour les institutions de prévoyance eu égard à leur rôle et à leur fonctionnement propres, sans que la nécessité d'une telle application n'ait été prévue par le législateur, voire ait été concrètement démontrée. A l'inverse des situations mentionnées, il ne s'agit en l'occurrence pas d'une notion particulière que la loi ou les statuts d'une institution de prévoyance ou d'une fondation du pilier 3a commanderaient d'appliquer. Selon les considérations du Tribunal administratif fédéral, il en irait de l'ensemble des règles de bonne gouvernance qu'il se justifierait d'interpréter de manière harmonisée, nonobstant la diversité des formes d'institutions de prévoyance ou "servant des prestations". Or une telle application généralisée et indistincte des dispositions de la LPP sur l'organisation des institutions de prévoyance à des fondations bancaires de libre passage et du pilier 3a n'a pas été prévue par le législateur et ne saurait dès lors être admise. Partant, les considérations de l'autorité judiciaire de première instance quant à l'application des art. 49a al. 2 let. c et 48h al. 1 OPP 2 aux recourantes - par une voie qu'elle a tout de même qualifiée de tortueuse - ne peut pas être suivie.
8.6.2
ll suit de ce qui précède qu'en tant que les ch. 1.2 al. 2 et 2.1 al. 2 des Directives D-04/2014 sont censés concrétiser l'art. 48h al. 1 OPP 2 pour les recourantes, elles sortent du cadre légal fixé par les art. 5 al. 3 OPP 3 et 19a al. 2 OLP. Qualifiées par les premiers juges à juste titre d'ordonnance administrative (cf.
ATF 141 V 175
consid. 4.1 p. 180 et la référence), elles ne peuvent cependant pas prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Elles ne sauraient dès lors servir de fondement aux décisions prises par l'ASFIP en vertu de l'art. 62 al. 1 let. d LPP, l'absence de conformité des statuts des recourantes aux Directives D-04/2014 ne pouvant être considérée comme une insuffisance au sens de cette disposition. La compétence de l'autorité de surveillance d'intervenir au sens de l'art. 62 al. 1 let. d LPP ne permet pas d'imposer aux fondations bancaires en cause une modification de leurs statuts fondée sur une règle particulière de bonne gouvernance s'adressant aux institutions de prévoyance. Les décisions en cause sont contraires au droit.
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fr
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Regeste a
Art. 61 BVG; Art. 3 BVV 1; Zuständigkeit der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörde. Seit dem Inkrafttreten von Art. 3 BVV 1 in der per 1. Januar 2012 geltenden Fassung (nach der Änderung des BVG vom 19. März 2010 [Strukturreform]) gibt es neu eine Ausführungsbestimmung, wonach Freizügigkeitsstiftungen und Bankstiftungen der Säule 3a der Aufsicht der Behörde für die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen sowie der Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, im Sinne von Art. 61 Abs. 1 BVG unterstehen (E. 4.2).
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de
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,086
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146 V 341
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146 V 341
Regeste b
Art. 83, 84 und 89a ZGB; Art. 51b, 61 und 62 Abs. 1 lit. d BVG; Art. 48h BVV 2; Art. 5 BVV 3; Art. 19a FZV; Entscheid der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörde, wonach zwei Bankenstiftungen für Freizügigkeitsleistungen und Säule 3a ihre Statuten bezüglich der Zusammensetzung des Stiftungsrats ändern müssen. Die Ziff. 1.2 Abs. 2 und 2.1 Abs. 2 der Weisungen W-04/2014 der Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge über die Zusammensetzung des Stiftungsrats von Säule 3a Stiftungen und Freizügigkeitsstiftungen, die Art. 48h Abs. 1 BVV 2 umsetzen sollen, gehen über den gesetzlichen Rahmen von Art. 5 Abs. 3 BVV 3 und Art. 19a Abs. 2 FZV hinaus. Der Verweis dieser beiden Bestimmungen auf die Art. 49 bis 58 BVV 2 betrifft die Vorschriften über Vermögensanlage (erlassen in Umsetzung von Art. 71 BVG), ohne dass der Gesetzgeber eine allgemeine und nicht unterschiedene Anwendung der Bestimmungen des BVG und der Ausführungsbestimmungen über die Organisation der Vorsorgeeinrichtungen, insbesondere über die Integrität und Loyalität der Verantwortlichen (im Sinne von Art. 51b BVG und Art. 48h BVV 2) auf Bankstiftungen für Freizügigkeitsleistungen und Säule 3a vorgesehen hat (E. 8).
Sachverhalt ab Seite 343
A.
A.a
La Fondation de prévoyance A., constituée par la Banque C., a pour but d'encourager la prévoyance personnelle, liée à un régime fiscal de faveur, par la conclusion effectuée à des conditions avantageuses de conventions de prévoyance adéquates avec des personnes privées individuelles (art. 2 al. 1 des Statuts de la Fondation de prévoyance A.). Selon l'art. 9 al. 1 des statuts, "[l]e conseil de fondation est composé de un à cinq membres qui sont désignés par la fondatrice pour une durée de deux ans chaque fois; ils sont rééligibles".
Créée par la Banque C. le 3 novembre 1994, la Fondation de libre passage B. (ci-après: la Fondation de libre passage) a pour but le maintien et le développement de la prévoyance professionnelle pour la gestion commune des prestations de libre passage qui lui sont confiées (art. 3 al. 1 des Statuts de la Fondation de libre passage). L'art. 8 al. 1 et 2 des statuts prévoit que "[l]a Fondation est gérée par un Conseil de fondation (ci-après: le Conseil) composé de trois personnes physiques au moins. La Fondation en nomme le Président et les membres pour un mandat de deux ans. Ils sont rééligibles".
A.b
Le 16 février 2015, l'Autorité cantonale de surveillance des fondations et des institutions de prévoyance de la République et canton de Genève (ci-après: l'ASFIP) a invité la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage à adapter leurs statuts et règlements, notamment à mettre à jour respectivement l'art. 9 et l'art. 8 compte tenu des ch. 1.2 et 2.1 des Directives D-04/2014 de la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle (ci-après: la CHS PP) sur les fondations du pilier 3a et fondations de libre passage, publiées le 2 juillet 2014 (ci-après: les Directives D-04/2014). Selon le ch. 1.2, concernant les fondations du pilier 3a, de ces Directives, "Sous réserve des restrictions ci-après, la banque fondatrice peut désigner les membres du conseil de fondation et y être elle-même représentée. Un membre au moins du conseil de fondation ne doit pas être un représentant de la banque fondatrice ni participer à la gestion ou à la gestion de fortune de la fondation
bancaire. Ce membre ne doit pas non plus être lié économiquement à la banque fondatrice, à l'entreprise chargée de la gestion ou à celle chargée de la gestion de la fortune de la fondation. Ce membre est désigné par le conseil de fondation". Le ch. 2.1 de ces mêmes directives prévoit une disposition similaire pour les fondations de libre passage.
A la suite du désaccord des fondations quant à l'adaptation requise et sur instruction prononcée par le Tribunal administratif fédéral saisi par celles-ci (arrêts A-1756/2017 et A-1752/2017 du 28 mars 2017), l'ASFIP a rendu deux décisions le 29 mai 2017. Elle a décidé que chacune des deux fondations était tenue de se conformer aux Directives D-04/2014 et de modifier ses statuts en conséquence d'ici au 30 juin 2017.
B.
Après avoir joint les causes, le Tribunal administratif fédéral a rejeté les recours formés par la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage, par arrêt du 12 juin 2019.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 12 juin 2019.
L'ASFIP et la CHS PP concluent au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a renoncé à se déterminer.
Les fondations ont déposé une écriture spontanée le 11 décembre 2019.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1
Le litige porte sur le point de savoir si l'autorité de surveillance intimée était en droit d'exiger des recourantes la modification de leurs statuts pour rendre ceux-ci conformes aux Directives D-04/2014. La modification en cause introduirait la règle selon laquelle un membre au moins du conseil de fondation ne doit ni être un représentant de la banque fondatrice, ni participer à la gestion ou à la gestion de fortune de la fondation bancaire, ni être lié économiquement à la banque fondatrice, à l'entreprise chargée de la gestion ou à celle chargée de la gestion de la fortune de la fondation (ch. 1.2 des Directives D-04/2014).
2.2
Conformément à l'art. 61 al. 1 LPP, les cantons désignent l'autorité chargée de surveiller les institutions de prévoyance et les institutions servant à la prévoyance qui ont leur siège sur le territoire cantonal.
Selon l'art. 62 al. 1 LPP (en relation avec l'art. 62 al. 2 LPP et 84 al. 2 CC), l'autorité de surveillance s'assure que les institutions de prévoyance se conforment aux dispositions légales et que la fortune est employée conformément à sa destination; en particulier, elle vérifie que les dispositions statutaires et réglementaires des institutions de prévoyance et des institutions servant à la prévoyance sont conformes aux dispositions légales (let. a) et prend les mesures propres à éliminer les insuffisances constatées (let. d).
2.3
L'autorité de surveillance dispose de compétences étendues de nature préventive et répressive (
ATF 140 V 348
consid. 2.2. p. 350 et les références). Pour des questions relevant du seul pouvoir d'appréciation, elle est tenue de faire usage d'une grande retenue et de n'intervenir que lorsque les organes de la fondation ont, dans l'exécution de la volonté du fondateur, commis un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation qui leur revient, soit lorsque leur décision est insoutenable parce qu'elle repose sur des critères étrangers à la matière ou ne prend pas en considération des critères pertinents. Si l'autorité de surveillance intervient dans le domaine d'autonomie des organes de fondation sans base légale, elle viole le droit fédéral (
ATF 141 V 416
consid. 2.1 p. 418 et l'arrêt cité).
(...)
4.
4.1
En tant que fondation bancaire de libre passage, la Fondation de libre passage a pour vocation de gérer le maintien de la prévoyance professionnelle, lorsque l'assuré doit sortir d'une institution de prévoyance et qu'il ne peut pas être affilié à une nouvelle institution de ce type (cf. art. 4 LFLP [RS 831.42]). Dans ce cadre, la prévoyance est maintenue au moyen d'un compte de libre passage, soit d'un contrat spécial affecté exclusivement et irrévocablement à la prévoyance et qui a été conclu avec une fondation (bancaire) réalisant certaines conditions (cf. art. 10, 19 et 19a de l'ordonnance du 3 octobre 1994 sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [OLP; RS 831.425], en relation avec l'art. 26 al. 1 LFLP; la seconde forme de prévoyance, au moyen d'une police de libre passage [cf. art. 10 al. 2 OLP] n'entre pas en
considération ici). Si les institutions de libre passage font partie de la prévoyance professionnelle au sens large (cf. art. 1 al. 1 LFLP;
ATF 135 V 80
consid. 2.1 p. 83;
ATF 129 III 305
consid. 3.3 p. 312), elles ne sont pas des institutions de prévoyance au sens de l'art. 48 LPP; le maintien de la prévoyance a lieu en dehors de la continuation de l'assurance auprès d'une institution de prévoyance (
ATF 140 V 476
consid. 2.1 p. 478 et les références). Lors de l'ouverture du compte de libre passage, l'assuré passe d'une prévoyance collective à une prévoyance individuelle (prise de position de l'OFAS, ch. 53 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 10 du 15 août 1998).
Les fondations bancaires de libre passage s'apparentent fortement aux fondations bancaires du 3
e
pilier a (pilier 3a), dont fait partie la Fondation de prévoyance A. L'ordonnance du 13 novembre 1985 sur les déductions admises fiscalement pour les cotisations versées à des formes reconnues de prévoyance (OPP 3; RS 831.461.3) institue également deux formes reconnues de prévoyance au sens de l'art. 82 LPP: le contrat de prévoyance liée conclu avec les établissements d'assurances et la convention de prévoyance liée conclue avec les fondations bancaires (art. 1 al. 1 OPP 3). Alors que le contrat conclu avec la fondation bancaire du deuxième pilier a pour objet le maintien de la prévoyance, la convention passée avec la fondation bancaire du pilier 3a vise la constitution d'un capital lié à la prévoyance. La similitude réside dans la nature contractuelle des relations qui prévaut dans les deux cas entre les parties. En outre, les deux types de contrats ou conventions relèvent de la prévoyance individuelle et les prestations ne peuvent pas être distraites du but de prévoyance, puisque les fonds versés sont affectés exclusivement et irrévocablement à cette fin (
ATF 122 V 320
consid. 3c p. 326 et les références, notamment à l'
ATF 121 III 285
consid. 1d p. 289). A la différence de la prévoyance individuelle liée (pilier 3a), les avoirs de libre passage ne reposent cependant pas sur la participation volontaire; le maintien de la protection de la prévoyance et la nature liée des avoirs qui en découle sont prévus par la loi (
ATF 129 III 305
consid. 3.3 p. 312).
4.2
4.2.1
Les fondations recourantes sont soumises à la surveillance de l'autorité de surveillance au sens de l'art. 61 al. 1 LPP, à savoir l'ASFIP (art. 1 ss de la loi cantonale genevoise du 14 octobre 2011 sur la surveillance des fondations de droit civil et des institutions de prévoyance [LSFIP;rs/GE E 1 16]). Pour les institutions de
prévoyance constituées sous la forme d'une fondation et les "institutions servant à la prévoyance", les art. 61 à 62a LPP complètent l'art. 84 CC sur la surveillance des fondations (HANS MICHAEL RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], Stämpflis Handkommentar, 2012, n° 4 ad art. 84 CC).
A cet égard, la modification de la LPP du 19 mars 2010 (Réforme structurelle), en vigueur depuis le 1
er
janvier 2012 (RO 2011 3393), a entraîné l'adoption de dispositions d'exécution dont on peut déduire directement que tant les fondations de libre passage que les fondations bancaires du pilier 3a sont considérées comme des institutions qui entrent dans le champ d'application de l'art. 61 al. 1 LPP. Cela ressort de l'acception élargie que le Conseil fédéral, en tant qu'auteur des ordonnances pertinentes, a donnée aux termes "institutions servant à la prévoyance" au sens de l'art. 61 al. 1 LPP en relation avec l'ordonnance des 10 et 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1; RS 831.435.1). En présentant sa proposition de réforme, le gouvernement fédéral était d'avis que "la 1
re
révision de la LPP (surveillance du pilier 3a), la révision de la LSA (délimitation entre la surveillance des assurances et la surveillance de la prévoyance) ainsi que la présente optimisation de la surveillance du 2
e
pilier ont permis de régler la question de la 'Surveillance uniforme par la Confédération de toutes les institutions de prévoyance professionnelle' (03.3430) demandée par la Commission de l'économie et des redevances du Conseil d'Etat" (Message du 15 juin 2007 concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [Réformestructurelle], FF 2007 5381, 5405 ch. 1.6).
4.2.2
Dans le cadre de ladite réforme, le Conseil fédéral a adopté en particulier l'OPP 1, qui s'applique aux institutions de prévoyance et aux institutions servant à la prévoyance professionnelle (art. 1 OPP 1). Selon l'art. 3 al. 1 OPP 1, chaque autorité de surveillance cantonale (au sens de l'art. 61 al. 1 LPP) tient un répertoire des institutions de prévoyance professionnelle soumises à sa surveillance. Ce répertoire comprend les institutions de prévoyance enregistrées qui entendent participer à l'application du régime de l'assurance obligatoire au sens de l'art. 48 LPP (art. 3 al. 2 let. a OPP 1), les institutions de prévoyance qui ne sont pas enregistrées et les institutions servant à la prévoyance professionnelle (art. 3 al. 2 let. b OPP 1). L'inscription dans le répertoire contient l'indication selon laquelle il s'agit d'une institution de prévoyance pratiquant exclusivement le
régime surobligatoire, d'une institution de libre passage ou d'une institution du pilier 3a (art. 3 al. 3 OPP 1).
Selon le commentaire de l'OFAS relatif à l'OPP 1, les prescriptions de l'ordonnance, pour autant qu'il n'existe pas de réglementation y dérogeant, s'appliquent à toutes les institutions de prévoyance professionnelle au sens de l'art. 56 LIFD, autrement dit aux institutions de prévoyance au sens de l'art. 80 LPP (pratiquant le régime obligatoire, le régime surobligatoire, ou dont les prestations relèvent exclusivement de la liberté d'appréciation), ainsi qu'aux autres institutions servant exclusivement et irrévocablement à la prévoyance professionnelle, comme les fondations de libre passage (art. 10 et 19 OLP), les fondations bancaires du pilier 3a (art. 1 OPP 3) et les fondations de placement (art. 53g LPP) (Rapport explicatif de l'OFAS de juin 2011 sur les modifications d'ordonnances dans le cadre de la réforme structurelle de la prévoyance professionnelle ainsi que du financement des institutions de prévoyance de corporations de droit public [ci-après: rapport explicatif], p. 8 ad art. 1 OPP 1). Avec le répertoire des "institutions de prévoyance surveillées" au sens de l'art. 3 OPP 3, il s'agit de faire figurer dans un répertoire officiel non seulement les institutions de prévoyance enregistrées mais aussi "toutes les institutions servant à la prévoyance professionnelle et soumises à une autorité de surveillance", à savoir "celles qui pratiquent exclusivement le régime surobligatoire, les institutions de libre passage, les institutions du pilier 3a ou les fondations de placement" (rapport explicatif, op.cit., p. 8 s. ad art. 3 OPP 1).
4.2.3
4.2.3.1
A l'entrée en vigueur de la LPP (au 1
er
janvier 1985), la compétence de l'autorité de surveillance au sens de l'ancien art. 61 LPP (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2004) s'étendait aux institutions de prévoyance enregistrées et, par renvoi, aux institutions de prévoyance en faveur du personnel constituées sous forme de fondations au sens de l'art. 331 CO (ancien art. 89
bis
al. 6 ch. 12 CC). Elle ne concernait en revanche pas toutes les autres institutions participant à l'application de la prévoyance professionnelle dans un sens élargi, telles les institutions de libre passage (fondations bancaires et institutions d'assurance) ou les "institutions annexes" s'occupant de la gestion de fortune. Pour autant qu'elles fussent constituées sous la forme d'une fondation, ces institutions étaient soumises à la surveillance des fondations ordinaires selon les art. 84 ss CC (cf., en particulier, en ce qui concerne les institutions de libre passage,
ATF 122 V 320
consid. 3c p. 326). Ainsi, selon l'OFAS, la compétence relative à la surveillance des fondations dites bancaires, avec lesquelles des conventions de prévoyance (comme seconde forme reconnue de prévoyance) pouvaient être conclues, était régie par le droit ordinaire des fondations selon le CC (commentaire de l'OFAS de novembre 1985 de l'OPP 3, ad art. 1,
www.bsv.admin.ch
sous Assurances sociales/Prévoyance professionnelle et 3e pilier/Informations de base & législation/Données de base/Archives Prévoyance professionnelle [consulté le 29 septembre 2020]).
Lors de la 1
re
révision de la LPP (entrée en vigueur le 1
er
janvier 2005), il a été jugé opportun de confier à une même autorité la surveillance de toutes les institutions qui participaient à l'application de la prévoyance professionnelle obligatoire et extra-obligatoire, ainsi que des institutions qui assuraient le maintien de la prévoyance, géraient des fonds de la prévoyance professionnelle ou poursuivaient un but semblable de prévoyance. Le domaine d'application de l'art. 61 LPP a été élargi à ces institutions, la nouvelle réglementation s'appliquant "aux institutions dont les fonds sont durablement et exclusivement affectés à la prévoyance professionnelle vieillesse, décès ou invalidité et qui jouissent de ce fait de l'exonération fiscale" (Message du 1
er
mars 2000 relatif à la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse et survivants et invalidité [LPP] [1
re
révision LPP], FF 2000 2495, 2527 ch. 2.7.3.3). Cette "nouvelle base légale" devait permettre aux autorités de surveillance de se prononcer en tant que telles sur les questions relevant de la prévoyance professionnelle et touchant les "institutions qui gèrent des comptes ou des polices de libre passage, des institutions de placement, ainsi que des autres institutions affiliées qui ont leur siège sur le territoire de ces autorités" (Message cité, 2556 ch. 4.1 ad art. 61 P-LPP).
4.2.3.2
Il ressort des travaux préparatoires relatifs à la 1
re
révision de la LPP que le législateur entendait soumettre à la surveillance au sens de l'art. 61 LPP les institutions qui servaient de manière large à la prévoyance professionnelle, dont les fondations de libre passage (CHRISTINA RUGGLI-WÜEST, Von der beschaulichen Stiftungs- zur griffigen BVG-Aufsicht, in Berufliche Vorsorge im Wandel der Zeit, 2009, p. 152; UELI KIESER, Die Freizügigkeitseinrichtung - das unbekannte Wesen, in BVG-Tagung 2010, 2011, p. 87 s.; dans ce sens également RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, 2
e
éd. 2006, p. 81 n. 32; JÜRG BRECHBÜHL,
Änderung des BVG über die Strukturreform in der beruflichen Vorsorge - Hohe Ziele und offene Fragen, RSAS 2012 p. 109).
En revanche, les fondations bancaires du pilier 3a n'ont pas été mentionnées en tant que telles dans le Message cité, seule la référence à des institutions qui "poursuivaient un but semblable de prévoyance" constituant un indice qu'on entendait également les prendre en considération dans ce cadre. Une telle inclusion des fondations bancaires du pilier 3a n'a cependant pas été reprise dans le texte légal. La notion d'"institutions servant à la prévoyance" (en plus des "institutions de prévoyance") se réfère à la prévoyance professionnelle au sens de l'art. 1 al. 1 LPP, soit au 2
e
pilier (dans ce sens, HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 3
e
éd. 2019, p. 750 n. 2270, selon lequel les fondations du pilier 3a ne constituent pas des "institutions servant à la prévoyance" au sens de l'art. 61 al. 1 LPP). Selon la doctrine, le fait que les fondations bancaires du pilier 3a étaient soumises, à partir du 1
er
janvier 2005, à la surveillance de l'autorité de surveillance prévue par l'art. 61 al. 1 LPP ne pouvait être déduit que de manière indirecte, par le renvoi de l'art. 5 OPP 3 aux art. 49 à 58 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2; RS 831.441.1) (CHRISTINA RUGGLI, in BVG und FZG, 2
e
éd. 2019, n° 4 ad art. 61 LPP et note bas de page 20). La pratique considérait que les fondations bancaires auxquelles étaient confiés des fonds de la prévoyance liée étaient soumises à la surveillance selon l'art. 61 LPP (commentaire de l'OFAS de la modification de l'OPP 3, ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 du 27 octobre 2008).
4.2.4
Depuis l'entrée en vigueur de l'OPP 1, dans sa version en vigueur à partir du 1
er
janvier 2012, l'application des art. 61 ss LPP aux fondations de prévoyance ainsi qu'à celles du pilier 3a n'a pas prêté à discussion. Les autorités de surveillance ont mis en oeuvre un registre au sens de l'art. 3 OPP 1 dans lequel figurent notamment les fondations de libre passage et du pilier 3a dont elles assurent la surveillance (cf. par exemple, sur le site de l'ASFIP [
www.asfip-ge.ch
], le répertoire des Institutions de prévoyance non enregistrées; sur le site de l'Autorité bernoise de surveillance des institutions deprévoyance et des fondations [
www.aufsichtbern.ch
], la listedes institutions de prévoyance qui ne sont pas enregistrées et des institutions servant à la prévoyance professionnelle [canton de Berne]). Il est admis que l'autorité de surveillance contrôle l'activité des fondations du pilier 3a et intervienne en cas de comportement contraire
au droit au sens des art. 61 ss LPP (p. ex. ALINE KRATZ-ULMER, Die Säule 3a - eine Vorsorgeform mit teils öffentlich-rechtlichem und teils privatrechtlichem Charakter, RSAS 2019 p. 189 ss, 191 et la note bas de page 16).
5.
Les fondations recourantes ne contestent pas être soumises à la surveillance de l'ASFIP conformément aux art. 61 ss LPP. Elles indiquent de manière générale être toutes deux des "institutions de prévoyance individuelle qui ne sont ni soumises à la LPP (hormis les art. 80 ss LPP) ni visées par l'art. 89a CC". Elles ne remettent toutefois pas en cause les considérations du Tribunal administratif fédéral selon lesquelles l'intimée a fait usage à leur égard de la compétence prévue par l'art. 62 al. 1 let. d LPP de prendre les mesures propres à éliminer les insuffisances constatées, en leur donnant des instructions afin de rétablir une situation conforme à la loi.
Les recourantes soutiennent en revanche que les décisions rendues à leur encontre ne reposent pas sur une base légale suffisante, en invoquant une violation des art. 51b al. 2 LPP et 48h al. 1 OPP 2, de l'art. 83 CC et du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.). Elle font valoir que ces dispositions de la LPP et de l'OPP 2 ne sont applicables ni à une fondation de libre passage ni à une fondation bancaire du pilier 3a, que ce soit de manière directe ou indirecte.
6.
Parmi les règles sur l'organisation des institutions de prévoyance (Titre 1 de la Partie 3 de la LPP), l'art. 51b LPP prévoit que les personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance ou sa fortune doivent jouir d'une bonne réputation et offrir toutes les garanties d'une activité irréprochable (al. 1). Elles sont tenues, dans l'accomplissement de leurs tâches, de respecter le devoir de diligence fiduciaire et de servir les intérêts des assurés de l'institution de prévoyance. A cette fin, elles veillent à ce que leur situation personnelle et professionnelle n'entraîne aucun conflit d'intérêts (al. 2).
Sous le titre "Prévention des conflits d'intérêts (art. 51b, al. 2, LPP)", l'art. 48h OPP 2 prévoit que les personnes externes chargées de la gestion ou de la gestion de la fortune et les ayants droit économiques des entreprises chargées de ces tâches ne peuvent pas être membres de l'organe suprême de l'institution (al. 1). Les contrats de gestion de fortune, d'assurance et d'administration passés par l'institution pour la mise en oeuvre de la prévoyance professionnelle doivent pouvoir
être résiliés au plus tard cinq ans après avoir été conclus sans préjudice pour l'institution (al. 2).
7.
7.1
En ce qui concerne l'application des art. 51b LPP et 48h OPP 2 à la Fondation de libre passage, le Tribunal administratif fédéral a considéré qu'elle repose sur l'art. 89a al. 6 ch. 8 CC, selon laquelle les fondations de prévoyance en faveur du personnel dont l'activité s'étend au domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité et qui sont soumises à la LFLP sont en outre régies par les dispositions de la LPP sur l'intégrité et la loyauté des responsables, les actes juridiques passés avec des personnes proches et les conflits d'intérêts (art. 51b, 51c et 53a). Selon les premiers juges, cette disposition rend directement applicable l'art. 51b LPP, concrétisé par les règles de l'OPP 2, à la Fondation de libre passage.
7.2
Sur ce point, le raisonnement de la juridiction fédérale de première instance ne peut pas être suivi, ainsi que le font valoir à juste titre les recourantes. Une fondation de libre passage ne constitue en effet pas une fondation de prévoyance en faveur du personnel au sens de l'art. 89a al. 6 CC, à savoir une institution de prévoyance non enregistrée (cf. art. 48 LPP), qui est constituée sous la forme d'une fondation et est active dans le domaine de la prévoyance professionnelle au sens étroit, c'est-à-dire assure les risques vieillesse, décès ou invalidité dans le domaine surobligatoire (
ATF 117 V 214
consid. 1c p. 219). Une telle fondation de prévoyance en faveur du personnel, qui est constituée avec le concours d'un employeur en faveur de ses salariés, se caractérise par son but et le cercle de ses destinataires. Le but est d'allouer au cercle des destinataires, le "personnel", c'est-à-dire les employés ou les membres de leur famille en qualité de destinataires directs, des prestations dans des cas précis qui modifient le cours de leur existence, soit lors de la survenance des risques vieillesse, décès ou invalidité (HANS MICHAEL RIEMER, in Berner Kommentar, ZGB, 3
e
éd. 1981, n
os
297 ss ad art. 89
bis
CC).
Même si une fondation de libre passage sert au maintien de la prévoyance personnelle en cas de résiliation du contrat de travail (sans poursuite d'autres rapports de travail; consid. 4.1 supra), et prend, dans une certaine mesure, la place de l'ancienne institution de prévoyance dont elle poursuit le but et les tâches sous une forme modifiée, elle n'est pas destinée à la prévoyance du personnel au sens propre du terme et n'est dès lors pas une institution de prévoyance en faveur du personnel au sens de l'art. 89a CC (ou des art. 48 et
49 al. 2 LPP [consid. 4.1 supra]; cf.RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], op. cit., n° 6ad art. 89
bis
CC; THOMAS SPRECHER, Stiftungsrecht, 2017, p. 137). Une fois les rapports de travail résiliés ou arrivés à leur terme, il n'existe plus de relations juridiques ni entre l'ancien employeur et le salarié ni entre l'employeur et la fondation de libre passage, si bien que celle-ci ne peut pas être considérée comme une fondation destinée à la prévoyance du personnel selon l'art. 89a CC (JAAC 52/II 1988 n° 21 p. 126 s. [sur l'ancien art. 89
bis
CC]; ch. 198 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 34 de l'OFAS du 8 décembre 1995, "Inadmissibilité des institutions de prévoyance du personnel constituées sous forme de fondations de libre passage ou de fondations de placement").
Une application de l'art. 51b LPP, ainsi que de l'art. 48h OPP 2, aux institutions de libre passage, par renvoi de l'art. 89a al. 6 ch. 8 CC, telle qu'admise par la juridiction fédérale de première instance est dès lors exclue. C'est le lieu de préciser que les considérations du Tribunal administratif fédéral sur l'absence de portée des termes utilisés par le législateur aux art. 89a CC ("fondation de prévoyance en faveur du personnel"), dans la LPP ou l'OPP 2 (tantôt "institution de prévoyance", tantôt "institution servant à la prévoyance") ne sauraient être confirmées. Elles méconnaissent l'importance capitale de la formulation et du choix des mots lors de la rédaction d'un acte législatif et du texte de la règle de droit pour son interprétation (GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 1, 1984, p. 122 ss; EMMANUEL PIAGET, Les exigences en matière d'interprétation et de rédaction de la loi, RDS 2009 I p. 285 ss, 292); chacune des désignations en cause vise bien un acteur précis participant à la prévoyance professionnelle (qui peut certes se rapporter parfois au même sujet de droit, mais pas forcément). On ne saurait ainsi assimiler une fondation du pilier 3a à une institution de prévoyance lorsque le législateur utilise ce dernier terme. Par conséquent, dès lors que selon la formulation choisie par le législateur, l'art. 51b LPP concerne les personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance, il n'est pas applicable directement à l'institution de libre passage, toute référence à une institution servant à la prévoyance faisant défaut.
8.
8.1
8.1.1
En ce qui concerne la Fondation de prévoyance A., l'art. 48h OPP 2 lui est applicable, selon le Tribunal administratif fédéral, en raison du renvoi de l'art. 5 al. 3 OPP 3 aux art. 49 à 58 OPP 2. Or
l'art. 49a OPP 2 rend l'organe suprême de la fondation responsable de "prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l", qui font référence de manière large à toute "institution de prévoyance ou institution servant à la prévoyance". Aussi, de l'avis des premiers juges, l'art. 48h OPP 2 est directement applicable à la Fondation de prévoyance A.
Selon l'OFAS, qui s'est exprimé à ce sujet par le passé, le renvoi de l'art. 19a OLP à l'art. 49a OPP 2 rend notamment l'art. 48h OPP 2 applicable aux institutions de libre passage (ch. 816 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 125 de l'OFAS du 14 décembre 2011, "Réforme structurelle: application des nouvelles dispositions de l'OPP 2 aux institutions de libre passage et à celles du pilier 3a"). D'après ce raisonnement, l'art. 48h OPP 2 serait donc également applicable à la Fondation de libre passage.
8.1.2
De l'avis des recourantes, le renvoi de l'OPP 3 et de l'OLP aux règles de l'OPP 2 ne concerne que les art. 49 à 58 OPP 2 et non les art. 48f à 48l OPP 2 que les deux premières ordonnances ne mentionnent pas. Le renvoi ne porte que sur les "règles de placement acceptables pour l'épargne-titre", alors que le renvoi de l'art. 49a OPP 2 se rapporte à des "normes sur l'organisation de la prévoyance collective". Aussi, l'application par analogie ne s'étendrait pas à l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 et au renvoi de cette disposition aux règles d'organisation des art. 48f à 48l OPP 2, ce d'autant que ces normes de l'OPP 2 ont été introduites après les art. 5 al. 3 OPP 3 et 19a al. 2 OLP et les renvois aux règles de placement qu'ils comprennent.
8.2
Sous le titre "Dispositions en matière de placement", l'art. 5 OPP 3 prévoit que les fonds de la prévoyance liée doivent être placés (sur un compte) sous forme de dépôts d'épargne auprès d'une banque régie par la loi du 8 novembre 1934 sur les banques (LB; RS 952.0) ou, pour l'épargne liée à des placements (épargne-titres), par l'intermédiaire d'une banque (al. 1). Les fonds placés par une fondation bancaire en son nom auprès d'une banque sont considérés comme des dépôts d'épargne, au sens de la LB, de chacun des preneurs de prévoyance (al. 2). Les art. 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres. Par dérogation, il peut être investi en totalité dans un produit avec garantie du capital ou dans une obligation de débiteurs très solvables (al. 3).
Selon l'art. 19 OLP ("Dispositions en matière de placement"), les fonds des comptes de libre passage sous forme d'épargne pure sont placés sous forme de dépôt d'épargne auprès d'une banque soumise à la surveillance de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Le montant du capital de prévoyance doit en tout temps répondre aux dispositions de l'art. 13 al. 5 OLP (al. 1). Les placements effectués par une fondation de libre passage en son nom auprès d'une banque sont considérés comme des dépôts d'épargne de chacun des assurés, au sens de la LB (al. 2).
En vertu de l'art. 19a al. 1 OLP ("Dispositions en matière de placement sous forme d'épargne-titres"), en cas d'épargne-titres, l'assuré doit être expressément informé des risques encourus. Selon l'al. 2 de la disposition, les art. 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement de la fortune. Le montant du capital de prévoyance déposé sur un compte de libre passage sous forme d'épargne pure peut être pris en compte dans l'évaluation de la capacité de risque et de la diversification des placements.
Selon l'art. 49a al. 1 OPP 2 ("Responsabilité de la gestion et tâches de l'organe suprême [art. 51, al. 1 et 2, 53a et 71, al. 1, LPP]"), l'organe suprême est responsable de la gestion des placements. Il définit, surveille et pilote de manière compréhensible la gestion de la fortune en tenant compte des rendements et des risques. Conformément à l'art. 49a al. 2 OPP 2, l'organe suprême a notamment pour tâche de fixer dans un règlement les objectifs et les principes, ainsi que l'organisation et la procédure régissant le placement de la fortune (let. a), de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l OPP 2 (let. c) et de définir les exigences auxquelles doivent satisfaire les personnes et les institutions qui placent ou qui gèrent la fortune de l'institution de prévoyance (let. d). Conformément à l'art. 49a al. 3 OPP 2, lorsqu'il édicte les prescriptions selon l'al. 2, let. c et d, l'organe suprême peut se référer à des normes ou à des règles édictées par des organisations ou des associations généralement reconnues.
8.3
En exposant dans leur écriture les caractéristiques des autres formes de prévoyance que sont la prévoyance individuelle et le libre passage, les recourantes rappellent à juste titre que pour garantir que les avoirs respectifs de libre passage et du pilier 3a ne seront pas utilisés à des fins spéculatives et conservent leur fonction de prévoyance, le Conseil fédéral a prévu une exigence selon laquelle ces avoirs sous forme d'épargne-titre doivent être placés conformément
aux mêmes règles de placement que les avoirs de la prévoyance professionnelle. Elles mentionnent à juste titre l'art. 5 al. 3 OPP 3 s'agissant du pilier 3a, tandis que l'art. 19a al. 2 OLP comprend la même exigence pour le placement sous forme d'épargnes-titres en ce qui concerne le libre passage. Ces deux dispositions prévoient l'application par analogie des art. 49 à 58 OPP 2 respectivement "au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres" et "au placement de la fortune" (consid. 8.2 supra).
8.4
8.4.1
A son entrée en vigueur, le 1
er
janvier 1987, l'art. 5 al. 1 OPP 3 prévoyait que les fonds accumulés à titre de convention de prévoyance liée ne peuvent être placés qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB. Aux termes de l'art. 5 al. 3, première phrase, OPP 3, "[l]'article 71, 1
er
alinéa, LPP et les articles 49 à 60 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) s'appliquent aux placements. Les limites prévues à l'article 54, lettre b, OPP 2 ne s'appliquent toutefois pas à l'octroi et à la reprise de prêts hypothécaires destinés à financer la propriété d'un logement pour les propres besoins du preneur de prévoyance".
Le placement de fonds de la prévoyance individuelle liée n'a dès lors été autorisé qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB. Par ailleurs, l'art. 5 al. 3 OPP 3 comprenait un renvoi à l'art. 71 al. 1 LPP.
Lors de son entrée en vigueur le 1
er
janvier 1995, un renvoi identique a également été prévu à l'art. 19 al. 1 OLP, selon lequel l'art. 71 al. 1, 1
er
alinéa, LPP et les art. 49 à 60 OPP 2 s'appliquent au placement des fonds provenant des fondations de libre passage, ces fonds ne pouvant être placés qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB.
En vertu de l'art. 71 al. 1 LPP, les institutions de prévoyance administreront leur fortune de manière à garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de liquidités. Sous le titre "Placement de la fortune", fondés sur l'art. 71 al. 1 LPP, les art. 49 à 60 OPP 2 (dans leur teneur en vigueur à partir du 1
er
janvier 1985) prévoyaient notamment le principe selon lequel le placement de la fortune de l'institution de prévoyance doit satisfaire en priorité aux exigences de la sécurité (art. 50 al. 1) et les placements
autorisés (art. 53). L'art. 71 LPP constitue la disposition majeure en matière de placements pour la prévoyance professionnelle, dans le sens d'une norme de type programmatique comprenant les principes déterminants en matière de placements, qui ont été concrétisés aux art. 49 à 60 OPP 2, par exemple par un catalogue des placements autorisés et des limites par type de placement (HERMANN WALSER, Die Bedeutung der Anlagevorschriften für Personalvorsorgeeinrichtungen, L'expert-comptable suisse 3/1996 p. 131; cf. aussi MARTIN ANDERSON, Devoir de diligence et placements des institutions de prévoyance: aspects juridiques, in Institutions de prévoyance: devoirs et responsabilité civile, 2006, p. 49 ss).
8.4.1.1
La modification de l'OPP 2 du 24 avril 1996, entrée en vigueur le 1
er
juillet 1996, a introduit un nouvel art. 49a, avec le titre "Tâche de gestion (art. 51, 1
er
et 2
e
al., art. 71, 1
er
al., LPP)", selon lequel l'institution de prévoyance fixe clairement les objectifs et les principes à observer en matière d'exécution et de contrôle du placement de la fortune de façon que l'organe paritaire puisse assumer pleinement sa tâche de gestion. Sur ce point, l'art. 51 al. 1 LPP prévoyait que les salariés et les employeurs ont le droit de désigner le même nombre de représentants dans les organes de l'institution de prévoyance qui sont appelés à établir les dispositions réglementaires ou à statuer sur le financement de l'institution et sur l'administration de sa fortune; l'institution de prévoyance doit garantir le bon fonctionnement de la gestion paritaire, en réglant à cet effet notamment la gestion paritaire de la fortune (art. 51 al. 2 let. c LPP). Selon les explications de l'OFAS, l'art. 49a OPP 2 contient une description des tâches de gestion en rapport avec le placement de la fortune - analogue aux prescriptions concernant la comptabilité et l'établissement des comptes (nouvel art. 47 OPP 2) - de sorte qu'il existe une corrélation avec l'art. 51 al. 2 let. c LPP, lequel prescrit la garantie de la gestion paritaire de la fortune (commentaire des nouvelles prescriptions de l'OPP 2, ch. 3.2 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 35 de l'OFAS du 20 mai 1996).
L'art. 49a OPP 2 a encore été modifié au 1
er
janvier 2005. La modification de l'OPP 2 du 18 août 2004 a introduit un al. 3 et 4 à la disposition, avec une nouvelle référence entre parenthèse à l'art. 53a LPP. Selon le nouvel al. 3, l'institution de prévoyance prend les mesures organisationnelles propres à permettre l'application des exigences des art. 48f à 48h. Elle fixe les conditions que doivent remplir les personnes et les institutions qui sont chargées des placements et
de la gestion de la fortune. Les nouveaux art. 48f (conflits d'intérêts et avantages financiers), 48g (avantages financiers personnels: annonce) et 48h (exigences à remplir pour les gestionnaires de fortune) reposaient sur l'art. 53a LPP, également introduit au 1
er
janvier 2005 (sur ces dispositions, RETO SCHILTKNECHT, Die neuen Bestimmungen zur Loyalität in der Vermögensverwaltung, RSAS 2005 p. 72 ss). Cette norme prévoyait la compétence du Conseil fédéral d'édicter des dispositions pour empêcher les conflits d'intérêt entre les destinataires et les gestionnaires de fortune (let. a), ainsi que des dispositions sur les exigences auxquelles doivent satisfaire les personnes qui gèrent les placements et l'administration de la fortune (let. b) et sur l'obligation de publier les avantages financiers de ces personnes, obtenus en relation avec leur activité pour les institutions de prévoyance (let. c).
L'art. 49a OPP 2 a ensuite été remanié en raison de la révision des prescriptions de placement par la modification de l'OPP 2 du 19 septembre 2008, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009, dont en particulier les formes de placements autorisés et les limites y relatives (art. 53 ss OPP 2). Il s'agissait, d'une part, de renforcer le principe de prudence et la responsabilité propre des institutions (caisses de pension, institutions de libre passage et fondations du pilier 3a) en leur imposant de régler leurs activités, leurs compétences et leurs responsabilités en lien avec la gestion de fortune de manière claire, transparente et vérifiable. D'autre part, il en allait de simplifier le système des limites de placement et d'élargir les possibilités d'investir en autorisant des placements alternatifs et bien diversifiés (ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 de l'OFAS du 27 octobre 2008). A son al. 2, l'art. 49a OPP 2 énumère certaines tâches de l'organe suprême pour concrétiser la responsabilité de la gestion des placements en relation avec la tâche de définir, surveiller et piloter de manière compréhensible la gestion de la fortune - prévue à l'al. 1 -, dont celle de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des prescriptions minimales des art. 48f à 48h (let. c) (sur cette modification, bulletin mentionné, p. 6 ss).
8.4.1.2
La modification de l'art. 49a OPP 2 a également entraîné celle de l'ancien art. 13 al. 4 OLP sur le montant du capital de prévoyance pour les deux formes de compte de libre passage (épargne pure et épargne liée à des placements [épargnes-titres]) et de l'art. 19 OLP dont l'al. 3 a prévu que les art. 71 al. 1 LPP et 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement de la fortune sous
forme d'épargne-titres (Annexe [ch. 2] de la modification de l'OPP 2 du 19 septembre 2008). Ainsi, les restrictions de placement de l'art. 71 al. 1 LPP et de l'OPP 2 s'appliquent par analogie, à l'exception de l'art. 59 OPP 2 (ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 de l'OFAS du 27 octobre 2008). L'extension des possibilités de placement au sens de l'art. 50 al. 4 OPP 2 est également applicable à l'épargne-titre, le devoir de clarification et de conseil à l'égard des assurés prenant alors de l'importance. L'art. 5 al. 3 OPP 3 a aussi été adapté en prévoyant que "[l]es art. 49 à 58 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) s'appliquent par analogie au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres. Par dérogation, il peut être investi en totalité dans un produit avec garantie de capital ou dans une obligation de débiteurs très solvable" (bulletin mentionné, p. 9 et 24 s.).
L'OLP a encore été modifiée à partir du 1
er
janvier 2011 afin de permettre aux assurés de choisir entre davantage de types de placement pour placer leur capital de libre passage; il est désormais possible de recourir à des placements collectifs dans des fonds étrangers dont la distribution en Suisse est autorisée par l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financier, FINMA (ch. 766 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 120 de l'OFAS du 18 octobre 2010). L'art. 19a OLP (dans sa teneur ici déterminante en vigueur jusqu'au 31 décembre 2019) comprend nouvellement les dispositions en matière de placement sous forme d'épargnes-titres. Son al. 2 prévoit l'application par analogie des art. 49 à 58 OPP 2 au placement de la fortune. A cette occasion, l'OFAS a mentionné, en relation avec l'application en particulier des art. 49a et 50 par analogie, l'importance de la diligence dans le choix de la banque de dépôt ou du négociant en valeurs mobilières, en mentionnant l'exemple de la prévention des conflits d'intérêts (bulletin mentionné, p. 15 ad art. 19a al. 3).
8.4.1.3
Finalement, l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 a été adapté avec l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2007 concernant la révision de la LPP (Réforme structurelle), le 1
er
janvier 2012, pour tenir compte du nouvel art. 51b LPP ("Intégrité et loyauté des responsables"). Celui-ci impose aux personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance ou sa fortune un devoir de diligence fiduciaire et de servir les intérêts des assurés de l'institution de prévoyance, ainsi que celui de prendre les mesures
organisationnelles qui s'imposent pour éviter des conflits d'intérêts entre eux ou d'autres clients et l'institution de prévoyance (Message du 15 juin 2007 concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité[Réforme structurelle],FF 2007 5381, 5406 ch. 2.1). Un nouvel al. 1 de l'art. 48h OPP 2 a été introduit pour préciser l'art. 51b al. 2 LPP: l'objectif est d'empêcher que les personnes actives au sein de l'organe suprême ou de l'organe de gestion ou chargées de la gestion de la fortune de l'institution de prévoyance ne soient impliquées dans un conflit d'intérêts durable, un cumul de fonctions s'avérant avant tout problématique. L'art. 48h al. 1 OPP 2 prévoit désormais que les personnes externes et les institutions chargées de la gestion de la fortune ou de la gestion ne peuvent pas être membres de l'organe suprême de l'institution. Ainsi, le directeur et la personne chargée de l'administration de la fortune auprès de l'institution de prévoyance peuvent être membres de l'organe suprême, dans la mesure où il ne s'agit pas de personnes externes (JÜRG BRECHBÜHL, Änderung des BVG über die Strukturreform in der beruflichen Vorsorge - Hohe Ziele und offene Fragen, RSAS 2012 p. 128). L'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 renvoie désormais aux art. 48f à 48l OPP 2 pour inclure l'ensemble des dispositions relatives à l'intégrité et à la loyauté (rapport explicatif, op. cit., p. 31 ad art. 48h et p. 33 ad art. 49a).
8.5
L'aperçu donné ci-avant des développements législatifs et réglementaires met en évidence qu'il y a lieu de distinguer entre, d'une part, les dispositions de la LPP sur l'organisation des institutions de prévoyance, en particulier l'art. 51b LPP, et les prescriptions qui les concrétisent dans l'OPP 2 et, d'autre part, les règles en matière d'administration de la fortune (art. 71 LPP), dont le placement de la fortune (art. 49 ss OPP 2). La première catégorie de dispositions concerne les aspects généraux de l'administration et de la gestion des institutions de prévoyance qui dépassent largement la thématique de la seconde.
Or aussi bien le renvoi de l'art. 19a al. 2 OLP que celui de l'art. 5 al. 3 OPP 3 aux art. 49 à 58 OPP 2 portent sur une application par analogie des règles sur le placement de la fortune des fondations visées, adoptées en exécution de l'art. 71 LPP. A l'entrée en vigueur des dispositions respectives de l'OLP (alors, l'ancien art. 19 OLP) et de l'OPP 3, celles-ci se référaient expressément à l'art. 71 al. 1 LPP et aux règles sur le placement de la fortune de l'OPP 2, soit les art. 49 à 58 OPP 2, qui concrétisaient le devoir de garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de
liquidités. Ces renvois aux art. 49 à 58 OPP 2 peuvent être qualifiés de dynamiques (sur cette notion,
ATF 136 I 316
consid. 2.4.1 p. 319). Ils se réfèrent cependant "aux dispositions en matière de placement" (l'ancien art. 19 al. 1 OLP et art. 19a al. 2 OLP) et "au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres" (art. 5 al. 3 OPP 3), de sorte que l'objet du renvoi est clairement défini.
A cet égard, comme le met en lumière la référence entre parenthèses de l'art. 49a OPP 2, cette disposition comprend désormais des règles qui sortent du cadre du placement de la fortune (art. 71 al. 1 LPP). Sont ainsi mentionnés l'art. 51 al. 1 et 2 LPP sur la gestion paritaire et l'art. 53a LPP (dans sa teneur en vigueur à partir du 1
er
août 2011) sur la compétence du Conseil fédéral d'édicter des dispositions concernant les affaires que les personnes chargées de l'administration de la fortune peuvent mener pour leur propre compte et l'admissibilité d'avantages financiers; à noter que l'art. 51b LPP - que les art. 48f à 48i et 48l ont pour but de concrétiser - n'est en revanche pas énuméré. Plus précisément, l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 prévoit la tâche de l'organe suprême de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l OPP 2. Parmi ceux-ci, l'art. 48h al. 1 OPP 2 vise à mettre en oeuvre l'art. 51b al. 2 LPP. Il s'agit d'une règle d'organisation de l'institution de prévoyance fondée sur une disposition légale qui n'a pas trait au placement de la fortune en tant que tel d'une institution de prévoyance, voire d'une fondation bancaire de libre passage ou d'une fondation bancaire du pilier 3a. En conséquence, l'art. 48h al. 1 OPP 2 n'est pas couvert par le renvoi respectif des art. 19a al. 2 OLP et 5 al. 3 OPP 3 aux dispositions sur le placement de la fortune de l'OPP 2 et n'a donc pas vocation à s'appliquer par analogie aux recourantes. S'ajoute à cela qu'en ce qui concerne l'organisation d'une fondation, dont la composition de ses organes, l'art. 83 CC accorde une grande liberté au fondateur (cf.
ATF 120 II 137
consid. 3c p. 140; RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], op. cit., n° 4 ad art. 83 CC). Or l'intervention du législateur dans cette liberté s'est concrétisée par l'adoption de règles particulières aux art. 48 ss LPP pour les institutions de prévoyance (constituées sous la forme d'une fondation) et, plus récemment, pour les fondations de placement (art. 53g ss LPP), mais non pour les fondations bancaires de libre passage et du pilier 3a.
8.6
Contrairement à ce qu'a retenu par ailleurs le Tribunal administratif fédéral, la diversité des formes d'institutions de prévoyance ou "servant des prestations" ne justifie pas "une forme harmonisée
des règles de bonne gouvernance". Compte tenu du rôle particulier des institutions de libre passage et des fondations du pilier 3a (consid. supra 4.1), dont on rappellera qu'elles ne sont pas organisées, financées et administrées conformément à la LPP (art. 48 al. 2, deuxième phrase, LPP), on ne saurait les soumettre aux dispositions sur l'organisation des institutions de prévoyance (art. 48 ss LPP), singulièrement aux "règles de bonne gouvernance", dont l'art. 51b LPP, comme le voudraient les premiers juges. Une telle approche revient à ignorer que le législateur n'a pas manifesté la volonté d'appliquer les règles de la LPP aux institutions de libre passage ou aux fondations du pilier 3a; celles-ci ne font directement l'objet que de l'art. 26 al. 1 LFLP ("formes admises du maintien de la prévoyance"; l'art. 30a LPP n'étant pas pertinent en l'espèce) respectivement de l'art. 82 LPP ("autres formes de prévoyance") et des dispositions réglementaires d'exécution correspondantes. Ainsi, les art. 48 ss LPP font référence uniquement aux institutions de prévoyance, dont les fondations en cause ne font précisément pas partie.
8.6.1
La juridiction fédérale de première instance retient ensuite que les fondations recourantes seraient concernées par l'objectif du législateur d'améliorer "l'organisation administrative" de la prévoyance professionnelle, dans la mesure où les considérations développées dans le domaine de la prévoyance du deuxième pilier sont susceptibles de s'appliquer également dans le domaine de la prévoyance individuelle liée, les notions de base utilisées dans les deux régimes devant recevoir une acception identique. Elle fait référence à la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle en raison de la réglementation identique de nombreux aspects du pilier 3a et de ceux du deuxième pilier (par exemple par renvoi aux normes correspondantes) et du fait que la prévoyance liée peut se déduire du deuxième pilier, il est admissible de recourir à l'application subsidiaire des règles de la prévoyance professionnelle au sens étroit au domaine du pilier 3a, dans la mesure où l'OPP 3 ne comprend pas de règles pertinentes (à ce sujet,
ATF 141 V 405
consid. 3.2 p. 409). Ainsi, le Tribunal fédéral a admis que la jurisprudence sur les caractéristiques de l'entretien exigé pour les prestations de survivant étaient également applicables à celles du pilier 3a (
ATF 140 V 57
), que la notion d'invalidité du pilier 3a ne devait pas être interprétée de manière plus large que dans le deuxième (arrêt 2A.292/2006 du 15 janvier 2007 consid. 6.4) ou que les principes valant dans le deuxième pilier pour l'adaptation d'une rente d'invalidité s'appliquent subsidiairement et par analogie pour le pilier 3a (
ATF 141 V 405
consid. 3 p. 408).
Suivre le raisonnement du Tribunal administratif fédéral sur ce point reviendrait cependant à étendre de manière générale l'application des règles d'organisation adoptées par le législateur pour les institutions de prévoyance eu égard à leur rôle et à leur fonctionnement propres, sans que la nécessité d'une telle application n'ait été prévue par le législateur, voire ait été concrètement démontrée. A l'inverse des situations mentionnées, il ne s'agit en l'occurrence pas d'une notion particulière que la loi ou les statuts d'une institution de prévoyance ou d'une fondation du pilier 3a commanderaient d'appliquer. Selon les considérations du Tribunal administratif fédéral, il en irait de l'ensemble des règles de bonne gouvernance qu'il se justifierait d'interpréter de manière harmonisée, nonobstant la diversité des formes d'institutions de prévoyance ou "servant des prestations". Or une telle application généralisée et indistincte des dispositions de la LPP sur l'organisation des institutions de prévoyance à des fondations bancaires de libre passage et du pilier 3a n'a pas été prévue par le législateur et ne saurait dès lors être admise. Partant, les considérations de l'autorité judiciaire de première instance quant à l'application des art. 49a al. 2 let. c et 48h al. 1 OPP 2 aux recourantes - par une voie qu'elle a tout de même qualifiée de tortueuse - ne peut pas être suivie.
8.6.2
ll suit de ce qui précède qu'en tant que les ch. 1.2 al. 2 et 2.1 al. 2 des Directives D-04/2014 sont censés concrétiser l'art. 48h al. 1 OPP 2 pour les recourantes, elles sortent du cadre légal fixé par les art. 5 al. 3 OPP 3 et 19a al. 2 OLP. Qualifiées par les premiers juges à juste titre d'ordonnance administrative (cf.
ATF 141 V 175
consid. 4.1 p. 180 et la référence), elles ne peuvent cependant pas prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Elles ne sauraient dès lors servir de fondement aux décisions prises par l'ASFIP en vertu de l'art. 62 al. 1 let. d LPP, l'absence de conformité des statuts des recourantes aux Directives D-04/2014 ne pouvant être considérée comme une insuffisance au sens de cette disposition. La compétence de l'autorité de surveillance d'intervenir au sens de l'art. 62 al. 1 let. d LPP ne permet pas d'imposer aux fondations bancaires en cause une modification de leurs statuts fondée sur une règle particulière de bonne gouvernance s'adressant aux institutions de prévoyance. Les décisions en cause sont contraires au droit.
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fr
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Art. 61 LPP; art. 3 OPP 1; compétence de l'autorité cantonale de surveillance LPP.
Depuis l'entrée en vigueur de l'art. 3 OPP 1, dans sa teneur en vigueur à partir du 1
er
janvier 2012 (à la suite de la modification de la LPP du 19 mars 2010 [Réforme structurelle]), il existe désormais une règle d'exécution dont il découle que les fondations de libre passage et les fondations bancaires du pilier 3a sont soumises à la surveillance de l'autorité chargée de surveiller les institutions de prévoyance et les institutions servant à la prévoyance au sens de l'art. 61 al. 1 LPP (consid. 4.2).
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fr
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,087
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146 V 341
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146 V 341
Regeste b
Art. 83, 84 und 89a ZGB; Art. 51b, 61 und 62 Abs. 1 lit. d BVG; Art. 48h BVV 2; Art. 5 BVV 3; Art. 19a FZV; Entscheid der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörde, wonach zwei Bankenstiftungen für Freizügigkeitsleistungen und Säule 3a ihre Statuten bezüglich der Zusammensetzung des Stiftungsrats ändern müssen. Die Ziff. 1.2 Abs. 2 und 2.1 Abs. 2 der Weisungen W-04/2014 der Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge über die Zusammensetzung des Stiftungsrats von Säule 3a Stiftungen und Freizügigkeitsstiftungen, die Art. 48h Abs. 1 BVV 2 umsetzen sollen, gehen über den gesetzlichen Rahmen von Art. 5 Abs. 3 BVV 3 und Art. 19a Abs. 2 FZV hinaus. Der Verweis dieser beiden Bestimmungen auf die Art. 49 bis 58 BVV 2 betrifft die Vorschriften über Vermögensanlage (erlassen in Umsetzung von Art. 71 BVG), ohne dass der Gesetzgeber eine allgemeine und nicht unterschiedene Anwendung der Bestimmungen des BVG und der Ausführungsbestimmungen über die Organisation der Vorsorgeeinrichtungen, insbesondere über die Integrität und Loyalität der Verantwortlichen (im Sinne von Art. 51b BVG und Art. 48h BVV 2) auf Bankstiftungen für Freizügigkeitsleistungen und Säule 3a vorgesehen hat (E. 8).
Sachverhalt ab Seite 343
A.
A.a
La Fondation de prévoyance A., constituée par la Banque C., a pour but d'encourager la prévoyance personnelle, liée à un régime fiscal de faveur, par la conclusion effectuée à des conditions avantageuses de conventions de prévoyance adéquates avec des personnes privées individuelles (art. 2 al. 1 des Statuts de la Fondation de prévoyance A.). Selon l'art. 9 al. 1 des statuts, "[l]e conseil de fondation est composé de un à cinq membres qui sont désignés par la fondatrice pour une durée de deux ans chaque fois; ils sont rééligibles".
Créée par la Banque C. le 3 novembre 1994, la Fondation de libre passage B. (ci-après: la Fondation de libre passage) a pour but le maintien et le développement de la prévoyance professionnelle pour la gestion commune des prestations de libre passage qui lui sont confiées (art. 3 al. 1 des Statuts de la Fondation de libre passage). L'art. 8 al. 1 et 2 des statuts prévoit que "[l]a Fondation est gérée par un Conseil de fondation (ci-après: le Conseil) composé de trois personnes physiques au moins. La Fondation en nomme le Président et les membres pour un mandat de deux ans. Ils sont rééligibles".
A.b
Le 16 février 2015, l'Autorité cantonale de surveillance des fondations et des institutions de prévoyance de la République et canton de Genève (ci-après: l'ASFIP) a invité la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage à adapter leurs statuts et règlements, notamment à mettre à jour respectivement l'art. 9 et l'art. 8 compte tenu des ch. 1.2 et 2.1 des Directives D-04/2014 de la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle (ci-après: la CHS PP) sur les fondations du pilier 3a et fondations de libre passage, publiées le 2 juillet 2014 (ci-après: les Directives D-04/2014). Selon le ch. 1.2, concernant les fondations du pilier 3a, de ces Directives, "Sous réserve des restrictions ci-après, la banque fondatrice peut désigner les membres du conseil de fondation et y être elle-même représentée. Un membre au moins du conseil de fondation ne doit pas être un représentant de la banque fondatrice ni participer à la gestion ou à la gestion de fortune de la fondation
bancaire. Ce membre ne doit pas non plus être lié économiquement à la banque fondatrice, à l'entreprise chargée de la gestion ou à celle chargée de la gestion de la fortune de la fondation. Ce membre est désigné par le conseil de fondation". Le ch. 2.1 de ces mêmes directives prévoit une disposition similaire pour les fondations de libre passage.
A la suite du désaccord des fondations quant à l'adaptation requise et sur instruction prononcée par le Tribunal administratif fédéral saisi par celles-ci (arrêts A-1756/2017 et A-1752/2017 du 28 mars 2017), l'ASFIP a rendu deux décisions le 29 mai 2017. Elle a décidé que chacune des deux fondations était tenue de se conformer aux Directives D-04/2014 et de modifier ses statuts en conséquence d'ici au 30 juin 2017.
B.
Après avoir joint les causes, le Tribunal administratif fédéral a rejeté les recours formés par la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage, par arrêt du 12 juin 2019.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Fondation de prévoyance A. et la Fondation de libre passage demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 12 juin 2019.
L'ASFIP et la CHS PP concluent au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a renoncé à se déterminer.
Les fondations ont déposé une écriture spontanée le 11 décembre 2019.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1
Le litige porte sur le point de savoir si l'autorité de surveillance intimée était en droit d'exiger des recourantes la modification de leurs statuts pour rendre ceux-ci conformes aux Directives D-04/2014. La modification en cause introduirait la règle selon laquelle un membre au moins du conseil de fondation ne doit ni être un représentant de la banque fondatrice, ni participer à la gestion ou à la gestion de fortune de la fondation bancaire, ni être lié économiquement à la banque fondatrice, à l'entreprise chargée de la gestion ou à celle chargée de la gestion de la fortune de la fondation (ch. 1.2 des Directives D-04/2014).
2.2
Conformément à l'art. 61 al. 1 LPP, les cantons désignent l'autorité chargée de surveiller les institutions de prévoyance et les institutions servant à la prévoyance qui ont leur siège sur le territoire cantonal.
Selon l'art. 62 al. 1 LPP (en relation avec l'art. 62 al. 2 LPP et 84 al. 2 CC), l'autorité de surveillance s'assure que les institutions de prévoyance se conforment aux dispositions légales et que la fortune est employée conformément à sa destination; en particulier, elle vérifie que les dispositions statutaires et réglementaires des institutions de prévoyance et des institutions servant à la prévoyance sont conformes aux dispositions légales (let. a) et prend les mesures propres à éliminer les insuffisances constatées (let. d).
2.3
L'autorité de surveillance dispose de compétences étendues de nature préventive et répressive (
ATF 140 V 348
consid. 2.2. p. 350 et les références). Pour des questions relevant du seul pouvoir d'appréciation, elle est tenue de faire usage d'une grande retenue et de n'intervenir que lorsque les organes de la fondation ont, dans l'exécution de la volonté du fondateur, commis un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation qui leur revient, soit lorsque leur décision est insoutenable parce qu'elle repose sur des critères étrangers à la matière ou ne prend pas en considération des critères pertinents. Si l'autorité de surveillance intervient dans le domaine d'autonomie des organes de fondation sans base légale, elle viole le droit fédéral (
ATF 141 V 416
consid. 2.1 p. 418 et l'arrêt cité).
(...)
4.
4.1
En tant que fondation bancaire de libre passage, la Fondation de libre passage a pour vocation de gérer le maintien de la prévoyance professionnelle, lorsque l'assuré doit sortir d'une institution de prévoyance et qu'il ne peut pas être affilié à une nouvelle institution de ce type (cf. art. 4 LFLP [RS 831.42]). Dans ce cadre, la prévoyance est maintenue au moyen d'un compte de libre passage, soit d'un contrat spécial affecté exclusivement et irrévocablement à la prévoyance et qui a été conclu avec une fondation (bancaire) réalisant certaines conditions (cf. art. 10, 19 et 19a de l'ordonnance du 3 octobre 1994 sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [OLP; RS 831.425], en relation avec l'art. 26 al. 1 LFLP; la seconde forme de prévoyance, au moyen d'une police de libre passage [cf. art. 10 al. 2 OLP] n'entre pas en
considération ici). Si les institutions de libre passage font partie de la prévoyance professionnelle au sens large (cf. art. 1 al. 1 LFLP;
ATF 135 V 80
consid. 2.1 p. 83;
ATF 129 III 305
consid. 3.3 p. 312), elles ne sont pas des institutions de prévoyance au sens de l'art. 48 LPP; le maintien de la prévoyance a lieu en dehors de la continuation de l'assurance auprès d'une institution de prévoyance (
ATF 140 V 476
consid. 2.1 p. 478 et les références). Lors de l'ouverture du compte de libre passage, l'assuré passe d'une prévoyance collective à une prévoyance individuelle (prise de position de l'OFAS, ch. 53 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 10 du 15 août 1998).
Les fondations bancaires de libre passage s'apparentent fortement aux fondations bancaires du 3
e
pilier a (pilier 3a), dont fait partie la Fondation de prévoyance A. L'ordonnance du 13 novembre 1985 sur les déductions admises fiscalement pour les cotisations versées à des formes reconnues de prévoyance (OPP 3; RS 831.461.3) institue également deux formes reconnues de prévoyance au sens de l'art. 82 LPP: le contrat de prévoyance liée conclu avec les établissements d'assurances et la convention de prévoyance liée conclue avec les fondations bancaires (art. 1 al. 1 OPP 3). Alors que le contrat conclu avec la fondation bancaire du deuxième pilier a pour objet le maintien de la prévoyance, la convention passée avec la fondation bancaire du pilier 3a vise la constitution d'un capital lié à la prévoyance. La similitude réside dans la nature contractuelle des relations qui prévaut dans les deux cas entre les parties. En outre, les deux types de contrats ou conventions relèvent de la prévoyance individuelle et les prestations ne peuvent pas être distraites du but de prévoyance, puisque les fonds versés sont affectés exclusivement et irrévocablement à cette fin (
ATF 122 V 320
consid. 3c p. 326 et les références, notamment à l'
ATF 121 III 285
consid. 1d p. 289). A la différence de la prévoyance individuelle liée (pilier 3a), les avoirs de libre passage ne reposent cependant pas sur la participation volontaire; le maintien de la protection de la prévoyance et la nature liée des avoirs qui en découle sont prévus par la loi (
ATF 129 III 305
consid. 3.3 p. 312).
4.2
4.2.1
Les fondations recourantes sont soumises à la surveillance de l'autorité de surveillance au sens de l'art. 61 al. 1 LPP, à savoir l'ASFIP (art. 1 ss de la loi cantonale genevoise du 14 octobre 2011 sur la surveillance des fondations de droit civil et des institutions de prévoyance [LSFIP;rs/GE E 1 16]). Pour les institutions de
prévoyance constituées sous la forme d'une fondation et les "institutions servant à la prévoyance", les art. 61 à 62a LPP complètent l'art. 84 CC sur la surveillance des fondations (HANS MICHAEL RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], Stämpflis Handkommentar, 2012, n° 4 ad art. 84 CC).
A cet égard, la modification de la LPP du 19 mars 2010 (Réforme structurelle), en vigueur depuis le 1
er
janvier 2012 (RO 2011 3393), a entraîné l'adoption de dispositions d'exécution dont on peut déduire directement que tant les fondations de libre passage que les fondations bancaires du pilier 3a sont considérées comme des institutions qui entrent dans le champ d'application de l'art. 61 al. 1 LPP. Cela ressort de l'acception élargie que le Conseil fédéral, en tant qu'auteur des ordonnances pertinentes, a donnée aux termes "institutions servant à la prévoyance" au sens de l'art. 61 al. 1 LPP en relation avec l'ordonnance des 10 et 22 juin 2011 sur la surveillance dans la prévoyance professionnelle (OPP 1; RS 831.435.1). En présentant sa proposition de réforme, le gouvernement fédéral était d'avis que "la 1
re
révision de la LPP (surveillance du pilier 3a), la révision de la LSA (délimitation entre la surveillance des assurances et la surveillance de la prévoyance) ainsi que la présente optimisation de la surveillance du 2
e
pilier ont permis de régler la question de la 'Surveillance uniforme par la Confédération de toutes les institutions de prévoyance professionnelle' (03.3430) demandée par la Commission de l'économie et des redevances du Conseil d'Etat" (Message du 15 juin 2007 concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [Réformestructurelle], FF 2007 5381, 5405 ch. 1.6).
4.2.2
Dans le cadre de ladite réforme, le Conseil fédéral a adopté en particulier l'OPP 1, qui s'applique aux institutions de prévoyance et aux institutions servant à la prévoyance professionnelle (art. 1 OPP 1). Selon l'art. 3 al. 1 OPP 1, chaque autorité de surveillance cantonale (au sens de l'art. 61 al. 1 LPP) tient un répertoire des institutions de prévoyance professionnelle soumises à sa surveillance. Ce répertoire comprend les institutions de prévoyance enregistrées qui entendent participer à l'application du régime de l'assurance obligatoire au sens de l'art. 48 LPP (art. 3 al. 2 let. a OPP 1), les institutions de prévoyance qui ne sont pas enregistrées et les institutions servant à la prévoyance professionnelle (art. 3 al. 2 let. b OPP 1). L'inscription dans le répertoire contient l'indication selon laquelle il s'agit d'une institution de prévoyance pratiquant exclusivement le
régime surobligatoire, d'une institution de libre passage ou d'une institution du pilier 3a (art. 3 al. 3 OPP 1).
Selon le commentaire de l'OFAS relatif à l'OPP 1, les prescriptions de l'ordonnance, pour autant qu'il n'existe pas de réglementation y dérogeant, s'appliquent à toutes les institutions de prévoyance professionnelle au sens de l'art. 56 LIFD, autrement dit aux institutions de prévoyance au sens de l'art. 80 LPP (pratiquant le régime obligatoire, le régime surobligatoire, ou dont les prestations relèvent exclusivement de la liberté d'appréciation), ainsi qu'aux autres institutions servant exclusivement et irrévocablement à la prévoyance professionnelle, comme les fondations de libre passage (art. 10 et 19 OLP), les fondations bancaires du pilier 3a (art. 1 OPP 3) et les fondations de placement (art. 53g LPP) (Rapport explicatif de l'OFAS de juin 2011 sur les modifications d'ordonnances dans le cadre de la réforme structurelle de la prévoyance professionnelle ainsi que du financement des institutions de prévoyance de corporations de droit public [ci-après: rapport explicatif], p. 8 ad art. 1 OPP 1). Avec le répertoire des "institutions de prévoyance surveillées" au sens de l'art. 3 OPP 3, il s'agit de faire figurer dans un répertoire officiel non seulement les institutions de prévoyance enregistrées mais aussi "toutes les institutions servant à la prévoyance professionnelle et soumises à une autorité de surveillance", à savoir "celles qui pratiquent exclusivement le régime surobligatoire, les institutions de libre passage, les institutions du pilier 3a ou les fondations de placement" (rapport explicatif, op.cit., p. 8 s. ad art. 3 OPP 1).
4.2.3
4.2.3.1
A l'entrée en vigueur de la LPP (au 1
er
janvier 1985), la compétence de l'autorité de surveillance au sens de l'ancien art. 61 LPP (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2004) s'étendait aux institutions de prévoyance enregistrées et, par renvoi, aux institutions de prévoyance en faveur du personnel constituées sous forme de fondations au sens de l'art. 331 CO (ancien art. 89
bis
al. 6 ch. 12 CC). Elle ne concernait en revanche pas toutes les autres institutions participant à l'application de la prévoyance professionnelle dans un sens élargi, telles les institutions de libre passage (fondations bancaires et institutions d'assurance) ou les "institutions annexes" s'occupant de la gestion de fortune. Pour autant qu'elles fussent constituées sous la forme d'une fondation, ces institutions étaient soumises à la surveillance des fondations ordinaires selon les art. 84 ss CC (cf., en particulier, en ce qui concerne les institutions de libre passage,
ATF 122 V 320
consid. 3c p. 326). Ainsi, selon l'OFAS, la compétence relative à la surveillance des fondations dites bancaires, avec lesquelles des conventions de prévoyance (comme seconde forme reconnue de prévoyance) pouvaient être conclues, était régie par le droit ordinaire des fondations selon le CC (commentaire de l'OFAS de novembre 1985 de l'OPP 3, ad art. 1,
www.bsv.admin.ch
sous Assurances sociales/Prévoyance professionnelle et 3e pilier/Informations de base & législation/Données de base/Archives Prévoyance professionnelle [consulté le 29 septembre 2020]).
Lors de la 1
re
révision de la LPP (entrée en vigueur le 1
er
janvier 2005), il a été jugé opportun de confier à une même autorité la surveillance de toutes les institutions qui participaient à l'application de la prévoyance professionnelle obligatoire et extra-obligatoire, ainsi que des institutions qui assuraient le maintien de la prévoyance, géraient des fonds de la prévoyance professionnelle ou poursuivaient un but semblable de prévoyance. Le domaine d'application de l'art. 61 LPP a été élargi à ces institutions, la nouvelle réglementation s'appliquant "aux institutions dont les fonds sont durablement et exclusivement affectés à la prévoyance professionnelle vieillesse, décès ou invalidité et qui jouissent de ce fait de l'exonération fiscale" (Message du 1
er
mars 2000 relatif à la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse et survivants et invalidité [LPP] [1
re
révision LPP], FF 2000 2495, 2527 ch. 2.7.3.3). Cette "nouvelle base légale" devait permettre aux autorités de surveillance de se prononcer en tant que telles sur les questions relevant de la prévoyance professionnelle et touchant les "institutions qui gèrent des comptes ou des polices de libre passage, des institutions de placement, ainsi que des autres institutions affiliées qui ont leur siège sur le territoire de ces autorités" (Message cité, 2556 ch. 4.1 ad art. 61 P-LPP).
4.2.3.2
Il ressort des travaux préparatoires relatifs à la 1
re
révision de la LPP que le législateur entendait soumettre à la surveillance au sens de l'art. 61 LPP les institutions qui servaient de manière large à la prévoyance professionnelle, dont les fondations de libre passage (CHRISTINA RUGGLI-WÜEST, Von der beschaulichen Stiftungs- zur griffigen BVG-Aufsicht, in Berufliche Vorsorge im Wandel der Zeit, 2009, p. 152; UELI KIESER, Die Freizügigkeitseinrichtung - das unbekannte Wesen, in BVG-Tagung 2010, 2011, p. 87 s.; dans ce sens également RIEMER/RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, 2
e
éd. 2006, p. 81 n. 32; JÜRG BRECHBÜHL,
Änderung des BVG über die Strukturreform in der beruflichen Vorsorge - Hohe Ziele und offene Fragen, RSAS 2012 p. 109).
En revanche, les fondations bancaires du pilier 3a n'ont pas été mentionnées en tant que telles dans le Message cité, seule la référence à des institutions qui "poursuivaient un but semblable de prévoyance" constituant un indice qu'on entendait également les prendre en considération dans ce cadre. Une telle inclusion des fondations bancaires du pilier 3a n'a cependant pas été reprise dans le texte légal. La notion d'"institutions servant à la prévoyance" (en plus des "institutions de prévoyance") se réfère à la prévoyance professionnelle au sens de l'art. 1 al. 1 LPP, soit au 2
e
pilier (dans ce sens, HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 3
e
éd. 2019, p. 750 n. 2270, selon lequel les fondations du pilier 3a ne constituent pas des "institutions servant à la prévoyance" au sens de l'art. 61 al. 1 LPP). Selon la doctrine, le fait que les fondations bancaires du pilier 3a étaient soumises, à partir du 1
er
janvier 2005, à la surveillance de l'autorité de surveillance prévue par l'art. 61 al. 1 LPP ne pouvait être déduit que de manière indirecte, par le renvoi de l'art. 5 OPP 3 aux art. 49 à 58 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2; RS 831.441.1) (CHRISTINA RUGGLI, in BVG und FZG, 2
e
éd. 2019, n° 4 ad art. 61 LPP et note bas de page 20). La pratique considérait que les fondations bancaires auxquelles étaient confiés des fonds de la prévoyance liée étaient soumises à la surveillance selon l'art. 61 LPP (commentaire de l'OFAS de la modification de l'OPP 3, ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 du 27 octobre 2008).
4.2.4
Depuis l'entrée en vigueur de l'OPP 1, dans sa version en vigueur à partir du 1
er
janvier 2012, l'application des art. 61 ss LPP aux fondations de prévoyance ainsi qu'à celles du pilier 3a n'a pas prêté à discussion. Les autorités de surveillance ont mis en oeuvre un registre au sens de l'art. 3 OPP 1 dans lequel figurent notamment les fondations de libre passage et du pilier 3a dont elles assurent la surveillance (cf. par exemple, sur le site de l'ASFIP [
www.asfip-ge.ch
], le répertoire des Institutions de prévoyance non enregistrées; sur le site de l'Autorité bernoise de surveillance des institutions deprévoyance et des fondations [
www.aufsichtbern.ch
], la listedes institutions de prévoyance qui ne sont pas enregistrées et des institutions servant à la prévoyance professionnelle [canton de Berne]). Il est admis que l'autorité de surveillance contrôle l'activité des fondations du pilier 3a et intervienne en cas de comportement contraire
au droit au sens des art. 61 ss LPP (p. ex. ALINE KRATZ-ULMER, Die Säule 3a - eine Vorsorgeform mit teils öffentlich-rechtlichem und teils privatrechtlichem Charakter, RSAS 2019 p. 189 ss, 191 et la note bas de page 16).
5.
Les fondations recourantes ne contestent pas être soumises à la surveillance de l'ASFIP conformément aux art. 61 ss LPP. Elles indiquent de manière générale être toutes deux des "institutions de prévoyance individuelle qui ne sont ni soumises à la LPP (hormis les art. 80 ss LPP) ni visées par l'art. 89a CC". Elles ne remettent toutefois pas en cause les considérations du Tribunal administratif fédéral selon lesquelles l'intimée a fait usage à leur égard de la compétence prévue par l'art. 62 al. 1 let. d LPP de prendre les mesures propres à éliminer les insuffisances constatées, en leur donnant des instructions afin de rétablir une situation conforme à la loi.
Les recourantes soutiennent en revanche que les décisions rendues à leur encontre ne reposent pas sur une base légale suffisante, en invoquant une violation des art. 51b al. 2 LPP et 48h al. 1 OPP 2, de l'art. 83 CC et du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.). Elle font valoir que ces dispositions de la LPP et de l'OPP 2 ne sont applicables ni à une fondation de libre passage ni à une fondation bancaire du pilier 3a, que ce soit de manière directe ou indirecte.
6.
Parmi les règles sur l'organisation des institutions de prévoyance (Titre 1 de la Partie 3 de la LPP), l'art. 51b LPP prévoit que les personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance ou sa fortune doivent jouir d'une bonne réputation et offrir toutes les garanties d'une activité irréprochable (al. 1). Elles sont tenues, dans l'accomplissement de leurs tâches, de respecter le devoir de diligence fiduciaire et de servir les intérêts des assurés de l'institution de prévoyance. A cette fin, elles veillent à ce que leur situation personnelle et professionnelle n'entraîne aucun conflit d'intérêts (al. 2).
Sous le titre "Prévention des conflits d'intérêts (art. 51b, al. 2, LPP)", l'art. 48h OPP 2 prévoit que les personnes externes chargées de la gestion ou de la gestion de la fortune et les ayants droit économiques des entreprises chargées de ces tâches ne peuvent pas être membres de l'organe suprême de l'institution (al. 1). Les contrats de gestion de fortune, d'assurance et d'administration passés par l'institution pour la mise en oeuvre de la prévoyance professionnelle doivent pouvoir
être résiliés au plus tard cinq ans après avoir été conclus sans préjudice pour l'institution (al. 2).
7.
7.1
En ce qui concerne l'application des art. 51b LPP et 48h OPP 2 à la Fondation de libre passage, le Tribunal administratif fédéral a considéré qu'elle repose sur l'art. 89a al. 6 ch. 8 CC, selon laquelle les fondations de prévoyance en faveur du personnel dont l'activité s'étend au domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité et qui sont soumises à la LFLP sont en outre régies par les dispositions de la LPP sur l'intégrité et la loyauté des responsables, les actes juridiques passés avec des personnes proches et les conflits d'intérêts (art. 51b, 51c et 53a). Selon les premiers juges, cette disposition rend directement applicable l'art. 51b LPP, concrétisé par les règles de l'OPP 2, à la Fondation de libre passage.
7.2
Sur ce point, le raisonnement de la juridiction fédérale de première instance ne peut pas être suivi, ainsi que le font valoir à juste titre les recourantes. Une fondation de libre passage ne constitue en effet pas une fondation de prévoyance en faveur du personnel au sens de l'art. 89a al. 6 CC, à savoir une institution de prévoyance non enregistrée (cf. art. 48 LPP), qui est constituée sous la forme d'une fondation et est active dans le domaine de la prévoyance professionnelle au sens étroit, c'est-à-dire assure les risques vieillesse, décès ou invalidité dans le domaine surobligatoire (
ATF 117 V 214
consid. 1c p. 219). Une telle fondation de prévoyance en faveur du personnel, qui est constituée avec le concours d'un employeur en faveur de ses salariés, se caractérise par son but et le cercle de ses destinataires. Le but est d'allouer au cercle des destinataires, le "personnel", c'est-à-dire les employés ou les membres de leur famille en qualité de destinataires directs, des prestations dans des cas précis qui modifient le cours de leur existence, soit lors de la survenance des risques vieillesse, décès ou invalidité (HANS MICHAEL RIEMER, in Berner Kommentar, ZGB, 3
e
éd. 1981, n
os
297 ss ad art. 89
bis
CC).
Même si une fondation de libre passage sert au maintien de la prévoyance personnelle en cas de résiliation du contrat de travail (sans poursuite d'autres rapports de travail; consid. 4.1 supra), et prend, dans une certaine mesure, la place de l'ancienne institution de prévoyance dont elle poursuit le but et les tâches sous une forme modifiée, elle n'est pas destinée à la prévoyance du personnel au sens propre du terme et n'est dès lors pas une institution de prévoyance en faveur du personnel au sens de l'art. 89a CC (ou des art. 48 et
49 al. 2 LPP [consid. 4.1 supra]; cf.RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], op. cit., n° 6ad art. 89
bis
CC; THOMAS SPRECHER, Stiftungsrecht, 2017, p. 137). Une fois les rapports de travail résiliés ou arrivés à leur terme, il n'existe plus de relations juridiques ni entre l'ancien employeur et le salarié ni entre l'employeur et la fondation de libre passage, si bien que celle-ci ne peut pas être considérée comme une fondation destinée à la prévoyance du personnel selon l'art. 89a CC (JAAC 52/II 1988 n° 21 p. 126 s. [sur l'ancien art. 89
bis
CC]; ch. 198 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 34 de l'OFAS du 8 décembre 1995, "Inadmissibilité des institutions de prévoyance du personnel constituées sous forme de fondations de libre passage ou de fondations de placement").
Une application de l'art. 51b LPP, ainsi que de l'art. 48h OPP 2, aux institutions de libre passage, par renvoi de l'art. 89a al. 6 ch. 8 CC, telle qu'admise par la juridiction fédérale de première instance est dès lors exclue. C'est le lieu de préciser que les considérations du Tribunal administratif fédéral sur l'absence de portée des termes utilisés par le législateur aux art. 89a CC ("fondation de prévoyance en faveur du personnel"), dans la LPP ou l'OPP 2 (tantôt "institution de prévoyance", tantôt "institution servant à la prévoyance") ne sauraient être confirmées. Elles méconnaissent l'importance capitale de la formulation et du choix des mots lors de la rédaction d'un acte législatif et du texte de la règle de droit pour son interprétation (GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 1, 1984, p. 122 ss; EMMANUEL PIAGET, Les exigences en matière d'interprétation et de rédaction de la loi, RDS 2009 I p. 285 ss, 292); chacune des désignations en cause vise bien un acteur précis participant à la prévoyance professionnelle (qui peut certes se rapporter parfois au même sujet de droit, mais pas forcément). On ne saurait ainsi assimiler une fondation du pilier 3a à une institution de prévoyance lorsque le législateur utilise ce dernier terme. Par conséquent, dès lors que selon la formulation choisie par le législateur, l'art. 51b LPP concerne les personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance, il n'est pas applicable directement à l'institution de libre passage, toute référence à une institution servant à la prévoyance faisant défaut.
8.
8.1
8.1.1
En ce qui concerne la Fondation de prévoyance A., l'art. 48h OPP 2 lui est applicable, selon le Tribunal administratif fédéral, en raison du renvoi de l'art. 5 al. 3 OPP 3 aux art. 49 à 58 OPP 2. Or
l'art. 49a OPP 2 rend l'organe suprême de la fondation responsable de "prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l", qui font référence de manière large à toute "institution de prévoyance ou institution servant à la prévoyance". Aussi, de l'avis des premiers juges, l'art. 48h OPP 2 est directement applicable à la Fondation de prévoyance A.
Selon l'OFAS, qui s'est exprimé à ce sujet par le passé, le renvoi de l'art. 19a OLP à l'art. 49a OPP 2 rend notamment l'art. 48h OPP 2 applicable aux institutions de libre passage (ch. 816 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 125 de l'OFAS du 14 décembre 2011, "Réforme structurelle: application des nouvelles dispositions de l'OPP 2 aux institutions de libre passage et à celles du pilier 3a"). D'après ce raisonnement, l'art. 48h OPP 2 serait donc également applicable à la Fondation de libre passage.
8.1.2
De l'avis des recourantes, le renvoi de l'OPP 3 et de l'OLP aux règles de l'OPP 2 ne concerne que les art. 49 à 58 OPP 2 et non les art. 48f à 48l OPP 2 que les deux premières ordonnances ne mentionnent pas. Le renvoi ne porte que sur les "règles de placement acceptables pour l'épargne-titre", alors que le renvoi de l'art. 49a OPP 2 se rapporte à des "normes sur l'organisation de la prévoyance collective". Aussi, l'application par analogie ne s'étendrait pas à l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 et au renvoi de cette disposition aux règles d'organisation des art. 48f à 48l OPP 2, ce d'autant que ces normes de l'OPP 2 ont été introduites après les art. 5 al. 3 OPP 3 et 19a al. 2 OLP et les renvois aux règles de placement qu'ils comprennent.
8.2
Sous le titre "Dispositions en matière de placement", l'art. 5 OPP 3 prévoit que les fonds de la prévoyance liée doivent être placés (sur un compte) sous forme de dépôts d'épargne auprès d'une banque régie par la loi du 8 novembre 1934 sur les banques (LB; RS 952.0) ou, pour l'épargne liée à des placements (épargne-titres), par l'intermédiaire d'une banque (al. 1). Les fonds placés par une fondation bancaire en son nom auprès d'une banque sont considérés comme des dépôts d'épargne, au sens de la LB, de chacun des preneurs de prévoyance (al. 2). Les art. 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres. Par dérogation, il peut être investi en totalité dans un produit avec garantie du capital ou dans une obligation de débiteurs très solvables (al. 3).
Selon l'art. 19 OLP ("Dispositions en matière de placement"), les fonds des comptes de libre passage sous forme d'épargne pure sont placés sous forme de dépôt d'épargne auprès d'une banque soumise à la surveillance de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Le montant du capital de prévoyance doit en tout temps répondre aux dispositions de l'art. 13 al. 5 OLP (al. 1). Les placements effectués par une fondation de libre passage en son nom auprès d'une banque sont considérés comme des dépôts d'épargne de chacun des assurés, au sens de la LB (al. 2).
En vertu de l'art. 19a al. 1 OLP ("Dispositions en matière de placement sous forme d'épargne-titres"), en cas d'épargne-titres, l'assuré doit être expressément informé des risques encourus. Selon l'al. 2 de la disposition, les art. 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement de la fortune. Le montant du capital de prévoyance déposé sur un compte de libre passage sous forme d'épargne pure peut être pris en compte dans l'évaluation de la capacité de risque et de la diversification des placements.
Selon l'art. 49a al. 1 OPP 2 ("Responsabilité de la gestion et tâches de l'organe suprême [art. 51, al. 1 et 2, 53a et 71, al. 1, LPP]"), l'organe suprême est responsable de la gestion des placements. Il définit, surveille et pilote de manière compréhensible la gestion de la fortune en tenant compte des rendements et des risques. Conformément à l'art. 49a al. 2 OPP 2, l'organe suprême a notamment pour tâche de fixer dans un règlement les objectifs et les principes, ainsi que l'organisation et la procédure régissant le placement de la fortune (let. a), de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l OPP 2 (let. c) et de définir les exigences auxquelles doivent satisfaire les personnes et les institutions qui placent ou qui gèrent la fortune de l'institution de prévoyance (let. d). Conformément à l'art. 49a al. 3 OPP 2, lorsqu'il édicte les prescriptions selon l'al. 2, let. c et d, l'organe suprême peut se référer à des normes ou à des règles édictées par des organisations ou des associations généralement reconnues.
8.3
En exposant dans leur écriture les caractéristiques des autres formes de prévoyance que sont la prévoyance individuelle et le libre passage, les recourantes rappellent à juste titre que pour garantir que les avoirs respectifs de libre passage et du pilier 3a ne seront pas utilisés à des fins spéculatives et conservent leur fonction de prévoyance, le Conseil fédéral a prévu une exigence selon laquelle ces avoirs sous forme d'épargne-titre doivent être placés conformément
aux mêmes règles de placement que les avoirs de la prévoyance professionnelle. Elles mentionnent à juste titre l'art. 5 al. 3 OPP 3 s'agissant du pilier 3a, tandis que l'art. 19a al. 2 OLP comprend la même exigence pour le placement sous forme d'épargnes-titres en ce qui concerne le libre passage. Ces deux dispositions prévoient l'application par analogie des art. 49 à 58 OPP 2 respectivement "au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres" et "au placement de la fortune" (consid. 8.2 supra).
8.4
8.4.1
A son entrée en vigueur, le 1
er
janvier 1987, l'art. 5 al. 1 OPP 3 prévoyait que les fonds accumulés à titre de convention de prévoyance liée ne peuvent être placés qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB. Aux termes de l'art. 5 al. 3, première phrase, OPP 3, "[l]'article 71, 1
er
alinéa, LPP et les articles 49 à 60 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) s'appliquent aux placements. Les limites prévues à l'article 54, lettre b, OPP 2 ne s'appliquent toutefois pas à l'octroi et à la reprise de prêts hypothécaires destinés à financer la propriété d'un logement pour les propres besoins du preneur de prévoyance".
Le placement de fonds de la prévoyance individuelle liée n'a dès lors été autorisé qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB. Par ailleurs, l'art. 5 al. 3 OPP 3 comprenait un renvoi à l'art. 71 al. 1 LPP.
Lors de son entrée en vigueur le 1
er
janvier 1995, un renvoi identique a également été prévu à l'art. 19 al. 1 OLP, selon lequel l'art. 71 al. 1, 1
er
alinéa, LPP et les art. 49 à 60 OPP 2 s'appliquent au placement des fonds provenant des fondations de libre passage, ces fonds ne pouvant être placés qu'auprès ou par l'intermédiaire d'une banque régie par la LB.
En vertu de l'art. 71 al. 1 LPP, les institutions de prévoyance administreront leur fortune de manière à garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de liquidités. Sous le titre "Placement de la fortune", fondés sur l'art. 71 al. 1 LPP, les art. 49 à 60 OPP 2 (dans leur teneur en vigueur à partir du 1
er
janvier 1985) prévoyaient notamment le principe selon lequel le placement de la fortune de l'institution de prévoyance doit satisfaire en priorité aux exigences de la sécurité (art. 50 al. 1) et les placements
autorisés (art. 53). L'art. 71 LPP constitue la disposition majeure en matière de placements pour la prévoyance professionnelle, dans le sens d'une norme de type programmatique comprenant les principes déterminants en matière de placements, qui ont été concrétisés aux art. 49 à 60 OPP 2, par exemple par un catalogue des placements autorisés et des limites par type de placement (HERMANN WALSER, Die Bedeutung der Anlagevorschriften für Personalvorsorgeeinrichtungen, L'expert-comptable suisse 3/1996 p. 131; cf. aussi MARTIN ANDERSON, Devoir de diligence et placements des institutions de prévoyance: aspects juridiques, in Institutions de prévoyance: devoirs et responsabilité civile, 2006, p. 49 ss).
8.4.1.1
La modification de l'OPP 2 du 24 avril 1996, entrée en vigueur le 1
er
juillet 1996, a introduit un nouvel art. 49a, avec le titre "Tâche de gestion (art. 51, 1
er
et 2
e
al., art. 71, 1
er
al., LPP)", selon lequel l'institution de prévoyance fixe clairement les objectifs et les principes à observer en matière d'exécution et de contrôle du placement de la fortune de façon que l'organe paritaire puisse assumer pleinement sa tâche de gestion. Sur ce point, l'art. 51 al. 1 LPP prévoyait que les salariés et les employeurs ont le droit de désigner le même nombre de représentants dans les organes de l'institution de prévoyance qui sont appelés à établir les dispositions réglementaires ou à statuer sur le financement de l'institution et sur l'administration de sa fortune; l'institution de prévoyance doit garantir le bon fonctionnement de la gestion paritaire, en réglant à cet effet notamment la gestion paritaire de la fortune (art. 51 al. 2 let. c LPP). Selon les explications de l'OFAS, l'art. 49a OPP 2 contient une description des tâches de gestion en rapport avec le placement de la fortune - analogue aux prescriptions concernant la comptabilité et l'établissement des comptes (nouvel art. 47 OPP 2) - de sorte qu'il existe une corrélation avec l'art. 51 al. 2 let. c LPP, lequel prescrit la garantie de la gestion paritaire de la fortune (commentaire des nouvelles prescriptions de l'OPP 2, ch. 3.2 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 35 de l'OFAS du 20 mai 1996).
L'art. 49a OPP 2 a encore été modifié au 1
er
janvier 2005. La modification de l'OPP 2 du 18 août 2004 a introduit un al. 3 et 4 à la disposition, avec une nouvelle référence entre parenthèse à l'art. 53a LPP. Selon le nouvel al. 3, l'institution de prévoyance prend les mesures organisationnelles propres à permettre l'application des exigences des art. 48f à 48h. Elle fixe les conditions que doivent remplir les personnes et les institutions qui sont chargées des placements et
de la gestion de la fortune. Les nouveaux art. 48f (conflits d'intérêts et avantages financiers), 48g (avantages financiers personnels: annonce) et 48h (exigences à remplir pour les gestionnaires de fortune) reposaient sur l'art. 53a LPP, également introduit au 1
er
janvier 2005 (sur ces dispositions, RETO SCHILTKNECHT, Die neuen Bestimmungen zur Loyalität in der Vermögensverwaltung, RSAS 2005 p. 72 ss). Cette norme prévoyait la compétence du Conseil fédéral d'édicter des dispositions pour empêcher les conflits d'intérêt entre les destinataires et les gestionnaires de fortune (let. a), ainsi que des dispositions sur les exigences auxquelles doivent satisfaire les personnes qui gèrent les placements et l'administration de la fortune (let. b) et sur l'obligation de publier les avantages financiers de ces personnes, obtenus en relation avec leur activité pour les institutions de prévoyance (let. c).
L'art. 49a OPP 2 a ensuite été remanié en raison de la révision des prescriptions de placement par la modification de l'OPP 2 du 19 septembre 2008, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009, dont en particulier les formes de placements autorisés et les limites y relatives (art. 53 ss OPP 2). Il s'agissait, d'une part, de renforcer le principe de prudence et la responsabilité propre des institutions (caisses de pension, institutions de libre passage et fondations du pilier 3a) en leur imposant de régler leurs activités, leurs compétences et leurs responsabilités en lien avec la gestion de fortune de manière claire, transparente et vérifiable. D'autre part, il en allait de simplifier le système des limites de placement et d'élargir les possibilités d'investir en autorisant des placements alternatifs et bien diversifiés (ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 de l'OFAS du 27 octobre 2008). A son al. 2, l'art. 49a OPP 2 énumère certaines tâches de l'organe suprême pour concrétiser la responsabilité de la gestion des placements en relation avec la tâche de définir, surveiller et piloter de manière compréhensible la gestion de la fortune - prévue à l'al. 1 -, dont celle de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des prescriptions minimales des art. 48f à 48h (let. c) (sur cette modification, bulletin mentionné, p. 6 ss).
8.4.1.2
La modification de l'art. 49a OPP 2 a également entraîné celle de l'ancien art. 13 al. 4 OLP sur le montant du capital de prévoyance pour les deux formes de compte de libre passage (épargne pure et épargne liée à des placements [épargnes-titres]) et de l'art. 19 OLP dont l'al. 3 a prévu que les art. 71 al. 1 LPP et 49 à 58 OPP 2 s'appliquent par analogie au placement de la fortune sous
forme d'épargne-titres (Annexe [ch. 2] de la modification de l'OPP 2 du 19 septembre 2008). Ainsi, les restrictions de placement de l'art. 71 al. 1 LPP et de l'OPP 2 s'appliquent par analogie, à l'exception de l'art. 59 OPP 2 (ch. 665 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 108 de l'OFAS du 27 octobre 2008). L'extension des possibilités de placement au sens de l'art. 50 al. 4 OPP 2 est également applicable à l'épargne-titre, le devoir de clarification et de conseil à l'égard des assurés prenant alors de l'importance. L'art. 5 al. 3 OPP 3 a aussi été adapté en prévoyant que "[l]es art. 49 à 58 de l'ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) s'appliquent par analogie au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres. Par dérogation, il peut être investi en totalité dans un produit avec garantie de capital ou dans une obligation de débiteurs très solvable" (bulletin mentionné, p. 9 et 24 s.).
L'OLP a encore été modifiée à partir du 1
er
janvier 2011 afin de permettre aux assurés de choisir entre davantage de types de placement pour placer leur capital de libre passage; il est désormais possible de recourir à des placements collectifs dans des fonds étrangers dont la distribution en Suisse est autorisée par l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financier, FINMA (ch. 766 du bulletin de la prévoyance professionnelle n° 120 de l'OFAS du 18 octobre 2010). L'art. 19a OLP (dans sa teneur ici déterminante en vigueur jusqu'au 31 décembre 2019) comprend nouvellement les dispositions en matière de placement sous forme d'épargnes-titres. Son al. 2 prévoit l'application par analogie des art. 49 à 58 OPP 2 au placement de la fortune. A cette occasion, l'OFAS a mentionné, en relation avec l'application en particulier des art. 49a et 50 par analogie, l'importance de la diligence dans le choix de la banque de dépôt ou du négociant en valeurs mobilières, en mentionnant l'exemple de la prévention des conflits d'intérêts (bulletin mentionné, p. 15 ad art. 19a al. 3).
8.4.1.3
Finalement, l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 a été adapté avec l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2007 concernant la révision de la LPP (Réforme structurelle), le 1
er
janvier 2012, pour tenir compte du nouvel art. 51b LPP ("Intégrité et loyauté des responsables"). Celui-ci impose aux personnes chargées de gérer ou d'administrer l'institution de prévoyance ou sa fortune un devoir de diligence fiduciaire et de servir les intérêts des assurés de l'institution de prévoyance, ainsi que celui de prendre les mesures
organisationnelles qui s'imposent pour éviter des conflits d'intérêts entre eux ou d'autres clients et l'institution de prévoyance (Message du 15 juin 2007 concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité[Réforme structurelle],FF 2007 5381, 5406 ch. 2.1). Un nouvel al. 1 de l'art. 48h OPP 2 a été introduit pour préciser l'art. 51b al. 2 LPP: l'objectif est d'empêcher que les personnes actives au sein de l'organe suprême ou de l'organe de gestion ou chargées de la gestion de la fortune de l'institution de prévoyance ne soient impliquées dans un conflit d'intérêts durable, un cumul de fonctions s'avérant avant tout problématique. L'art. 48h al. 1 OPP 2 prévoit désormais que les personnes externes et les institutions chargées de la gestion de la fortune ou de la gestion ne peuvent pas être membres de l'organe suprême de l'institution. Ainsi, le directeur et la personne chargée de l'administration de la fortune auprès de l'institution de prévoyance peuvent être membres de l'organe suprême, dans la mesure où il ne s'agit pas de personnes externes (JÜRG BRECHBÜHL, Änderung des BVG über die Strukturreform in der beruflichen Vorsorge - Hohe Ziele und offene Fragen, RSAS 2012 p. 128). L'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 renvoie désormais aux art. 48f à 48l OPP 2 pour inclure l'ensemble des dispositions relatives à l'intégrité et à la loyauté (rapport explicatif, op. cit., p. 31 ad art. 48h et p. 33 ad art. 49a).
8.5
L'aperçu donné ci-avant des développements législatifs et réglementaires met en évidence qu'il y a lieu de distinguer entre, d'une part, les dispositions de la LPP sur l'organisation des institutions de prévoyance, en particulier l'art. 51b LPP, et les prescriptions qui les concrétisent dans l'OPP 2 et, d'autre part, les règles en matière d'administration de la fortune (art. 71 LPP), dont le placement de la fortune (art. 49 ss OPP 2). La première catégorie de dispositions concerne les aspects généraux de l'administration et de la gestion des institutions de prévoyance qui dépassent largement la thématique de la seconde.
Or aussi bien le renvoi de l'art. 19a al. 2 OLP que celui de l'art. 5 al. 3 OPP 3 aux art. 49 à 58 OPP 2 portent sur une application par analogie des règles sur le placement de la fortune des fondations visées, adoptées en exécution de l'art. 71 LPP. A l'entrée en vigueur des dispositions respectives de l'OLP (alors, l'ancien art. 19 OLP) et de l'OPP 3, celles-ci se référaient expressément à l'art. 71 al. 1 LPP et aux règles sur le placement de la fortune de l'OPP 2, soit les art. 49 à 58 OPP 2, qui concrétisaient le devoir de garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de
liquidités. Ces renvois aux art. 49 à 58 OPP 2 peuvent être qualifiés de dynamiques (sur cette notion,
ATF 136 I 316
consid. 2.4.1 p. 319). Ils se réfèrent cependant "aux dispositions en matière de placement" (l'ancien art. 19 al. 1 OLP et art. 19a al. 2 OLP) et "au placement des fonds de la prévoyance liée sous forme d'épargne-titres" (art. 5 al. 3 OPP 3), de sorte que l'objet du renvoi est clairement défini.
A cet égard, comme le met en lumière la référence entre parenthèses de l'art. 49a OPP 2, cette disposition comprend désormais des règles qui sortent du cadre du placement de la fortune (art. 71 al. 1 LPP). Sont ainsi mentionnés l'art. 51 al. 1 et 2 LPP sur la gestion paritaire et l'art. 53a LPP (dans sa teneur en vigueur à partir du 1
er
août 2011) sur la compétence du Conseil fédéral d'édicter des dispositions concernant les affaires que les personnes chargées de l'administration de la fortune peuvent mener pour leur propre compte et l'admissibilité d'avantages financiers; à noter que l'art. 51b LPP - que les art. 48f à 48i et 48l ont pour but de concrétiser - n'est en revanche pas énuméré. Plus précisément, l'art. 49a al. 2 let. c OPP 2 prévoit la tâche de l'organe suprême de prendre les mesures organisationnelles appropriées pour l'application des art. 48f à 48l OPP 2. Parmi ceux-ci, l'art. 48h al. 1 OPP 2 vise à mettre en oeuvre l'art. 51b al. 2 LPP. Il s'agit d'une règle d'organisation de l'institution de prévoyance fondée sur une disposition légale qui n'a pas trait au placement de la fortune en tant que tel d'une institution de prévoyance, voire d'une fondation bancaire de libre passage ou d'une fondation bancaire du pilier 3a. En conséquence, l'art. 48h al. 1 OPP 2 n'est pas couvert par le renvoi respectif des art. 19a al. 2 OLP et 5 al. 3 OPP 3 aux dispositions sur le placement de la fortune de l'OPP 2 et n'a donc pas vocation à s'appliquer par analogie aux recourantes. S'ajoute à cela qu'en ce qui concerne l'organisation d'une fondation, dont la composition de ses organes, l'art. 83 CC accorde une grande liberté au fondateur (cf.
ATF 120 II 137
consid. 3c p. 140; RIEMER, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60-89
bis
ZGB], op. cit., n° 4 ad art. 83 CC). Or l'intervention du législateur dans cette liberté s'est concrétisée par l'adoption de règles particulières aux art. 48 ss LPP pour les institutions de prévoyance (constituées sous la forme d'une fondation) et, plus récemment, pour les fondations de placement (art. 53g ss LPP), mais non pour les fondations bancaires de libre passage et du pilier 3a.
8.6
Contrairement à ce qu'a retenu par ailleurs le Tribunal administratif fédéral, la diversité des formes d'institutions de prévoyance ou "servant des prestations" ne justifie pas "une forme harmonisée
des règles de bonne gouvernance". Compte tenu du rôle particulier des institutions de libre passage et des fondations du pilier 3a (consid. supra 4.1), dont on rappellera qu'elles ne sont pas organisées, financées et administrées conformément à la LPP (art. 48 al. 2, deuxième phrase, LPP), on ne saurait les soumettre aux dispositions sur l'organisation des institutions de prévoyance (art. 48 ss LPP), singulièrement aux "règles de bonne gouvernance", dont l'art. 51b LPP, comme le voudraient les premiers juges. Une telle approche revient à ignorer que le législateur n'a pas manifesté la volonté d'appliquer les règles de la LPP aux institutions de libre passage ou aux fondations du pilier 3a; celles-ci ne font directement l'objet que de l'art. 26 al. 1 LFLP ("formes admises du maintien de la prévoyance"; l'art. 30a LPP n'étant pas pertinent en l'espèce) respectivement de l'art. 82 LPP ("autres formes de prévoyance") et des dispositions réglementaires d'exécution correspondantes. Ainsi, les art. 48 ss LPP font référence uniquement aux institutions de prévoyance, dont les fondations en cause ne font précisément pas partie.
8.6.1
La juridiction fédérale de première instance retient ensuite que les fondations recourantes seraient concernées par l'objectif du législateur d'améliorer "l'organisation administrative" de la prévoyance professionnelle, dans la mesure où les considérations développées dans le domaine de la prévoyance du deuxième pilier sont susceptibles de s'appliquer également dans le domaine de la prévoyance individuelle liée, les notions de base utilisées dans les deux régimes devant recevoir une acception identique. Elle fait référence à la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle en raison de la réglementation identique de nombreux aspects du pilier 3a et de ceux du deuxième pilier (par exemple par renvoi aux normes correspondantes) et du fait que la prévoyance liée peut se déduire du deuxième pilier, il est admissible de recourir à l'application subsidiaire des règles de la prévoyance professionnelle au sens étroit au domaine du pilier 3a, dans la mesure où l'OPP 3 ne comprend pas de règles pertinentes (à ce sujet,
ATF 141 V 405
consid. 3.2 p. 409). Ainsi, le Tribunal fédéral a admis que la jurisprudence sur les caractéristiques de l'entretien exigé pour les prestations de survivant étaient également applicables à celles du pilier 3a (
ATF 140 V 57
), que la notion d'invalidité du pilier 3a ne devait pas être interprétée de manière plus large que dans le deuxième (arrêt 2A.292/2006 du 15 janvier 2007 consid. 6.4) ou que les principes valant dans le deuxième pilier pour l'adaptation d'une rente d'invalidité s'appliquent subsidiairement et par analogie pour le pilier 3a (
ATF 141 V 405
consid. 3 p. 408).
Suivre le raisonnement du Tribunal administratif fédéral sur ce point reviendrait cependant à étendre de manière générale l'application des règles d'organisation adoptées par le législateur pour les institutions de prévoyance eu égard à leur rôle et à leur fonctionnement propres, sans que la nécessité d'une telle application n'ait été prévue par le législateur, voire ait été concrètement démontrée. A l'inverse des situations mentionnées, il ne s'agit en l'occurrence pas d'une notion particulière que la loi ou les statuts d'une institution de prévoyance ou d'une fondation du pilier 3a commanderaient d'appliquer. Selon les considérations du Tribunal administratif fédéral, il en irait de l'ensemble des règles de bonne gouvernance qu'il se justifierait d'interpréter de manière harmonisée, nonobstant la diversité des formes d'institutions de prévoyance ou "servant des prestations". Or une telle application généralisée et indistincte des dispositions de la LPP sur l'organisation des institutions de prévoyance à des fondations bancaires de libre passage et du pilier 3a n'a pas été prévue par le législateur et ne saurait dès lors être admise. Partant, les considérations de l'autorité judiciaire de première instance quant à l'application des art. 49a al. 2 let. c et 48h al. 1 OPP 2 aux recourantes - par une voie qu'elle a tout de même qualifiée de tortueuse - ne peut pas être suivie.
8.6.2
ll suit de ce qui précède qu'en tant que les ch. 1.2 al. 2 et 2.1 al. 2 des Directives D-04/2014 sont censés concrétiser l'art. 48h al. 1 OPP 2 pour les recourantes, elles sortent du cadre légal fixé par les art. 5 al. 3 OPP 3 et 19a al. 2 OLP. Qualifiées par les premiers juges à juste titre d'ordonnance administrative (cf.
ATF 141 V 175
consid. 4.1 p. 180 et la référence), elles ne peuvent cependant pas prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Elles ne sauraient dès lors servir de fondement aux décisions prises par l'ASFIP en vertu de l'art. 62 al. 1 let. d LPP, l'absence de conformité des statuts des recourantes aux Directives D-04/2014 ne pouvant être considérée comme une insuffisance au sens de cette disposition. La compétence de l'autorité de surveillance d'intervenir au sens de l'art. 62 al. 1 let. d LPP ne permet pas d'imposer aux fondations bancaires en cause une modification de leurs statuts fondée sur une règle particulière de bonne gouvernance s'adressant aux institutions de prévoyance. Les décisions en cause sont contraires au droit.
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fr
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Art. 61 LPP; art. 3 OPP 1; competenza dell'autorità cantonale di vigilanza LPP. Dall'entrata in vigore dell'art. 3 OPP 1, nel suo tenore in vigore dal 1° gennaio 2012 (a seguito della modifica della LPP del 19 marzo 2010 [Riforma strutturale]), vi è una nuova norma di esecuzione secondo cui le fondazioni di libero passaggio e le fondazioni bancarie del pilastro 3a sottostanno alla vigilanza dell'autorità incaricata di vigilare sugli istituti di previdenza e sugli istituti dediti alla previdenza nel senso dell'art. 61 cpv. 1 LPP (consid. 4.2).
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it
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,088
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146 V 364
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146 V 364
Sachverhalt ab Seite 364
A.
A.a Die 1981 geborene A. arbeitete ab September 2010 bei der Firma B. im Zustelldienst und war dadurch bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen versichert. Am 27. Juni 2014 war sie als Fussgängerin unterwegs und wurde von einem Radfahrer von hinten angefahren, wobei sie unter anderem ein schweres Schädelhirntrauma erlitt. Dieses hatte eine andauernde Pflegebedürftigkeit zur Folge. Die Suva erbrachte die gesetzlichen Leistungen, insbesondere für die ärztliche Behandlung der Unfallfolgen. Mit Verfügung vom 29. Juli 2015 sprach sie der Versicherten ab dem 1. September 2015 eine Entschädigung von Fr. 2'076.- für eine Hilflosigkeit schweren Grades und eine Pflegeentschädigung in der Höhe von Fr. 4'144.- pro Monat zu. In einer weiteren Verfügung vom 10. September 2015 gewährte sie A. zudem ab 1. September 2015 eine Invalidenrente auf der Basis einer Erwerbsunfähigkeit von 100 % sowie eine Integritätsentschädigung für eine Integritätseinbusse von 100 %. Am 19. November 2015 schliesslich verfügte die Suva, die zugesprochene Rente werde als Komplementärrente (monatlich Fr. 630.-) ausgerichtet. Diese Verfügungen blieben unangefochten.
A.b Mit Eingabe vom 9. Februar 2017 ersuchte A. die Suva um eine wiedererwägungs- oder revisionsweise Anpassung der Pflegeentschädigung, da der effektive Pflegeaufwand höher sei als der bei der Leistungsfestsetzung ermittelte Aufwand. Zudem sei die Pflegeentschädigung entsprechend der per 1. Januar 2017 geänderten Rechtslage anzupassen. Die Suva nahm diese Gesuche als Wiedererwägungsbegehren und als Begehren um prozessuale Revision der Verfügung vom 29. Juli 2015 entgegen. Mit Verfügung vom 8. März 2017 trat die Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 nicht ein und verneinte zudem die Voraussetzungen einer prozessualen Revision im Sinne von Art. 53 Abs. 1 ATSG. Die dagegen erhobene Einsprache wies sie ab, soweit sie darauf eintrat. Zwischenzeitlich teilte sie A. am 12. Mai 2017 mit, die Pflegeentschädigung werde per 1. April 2017 an erhöhte Spitex-Tarife angepasst. Die Entschädigung belaufe sich neu auf Fr. 5'596.- pro Monat.
B. Die gegen den Einspracheentscheid vom 4. Januar 2018 geführte Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 13. September 2019 ab, soweit es darauf eintrat.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Suva und das Bundesamt für Gesundheit (BAG) schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Auf Aufforderung des Gerichts hin erläuterte die Suva ihre Praxis zur Anwendung der seit 1. Januar 2017 geltenden Verordnungsbestimmungen in intertemporalrechtlicher Hinsicht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie in Bestätigung des Einspracheentscheids der Suva die Voraussetzungen für das Zurückkommen auf die Verfügung vom 29. Juli 2015 sowie die Erhöhung der Pflegeentschädigung gestützt auf Art. 18 UVV (SR 832.202) in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung verneinte.
3.2 Das kantonale Gericht hat die massgeblichen Bestimmungen zum Anspruch auf Hauspflege resp. auf Pflege und Hilfe zu Hause (Art. 10 Abs. 3 UVG und Art. 18 UVV in der jeweils bis 31. Dezember 2016 und ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung) und die Rechtsprechung zur Qualifikation von Pflegeleistungen als Dauerleistungen (BGE 144 V 418) zutreffend dargelegt. Richtig sind auch die Ausführungen zum Erfordernis eines Rückkommenstitels (Wiedererwägung nach Art. 53 Abs. 2 ATSG oder prozessuale Revision nach Art. 53 Abs. 1 ATSG) oder eines materiellen Revisionsgrundes (Art. 17 Abs. 2 ATSG) zur Anpassung von Dauerleistungen und zu den diesbezüglichen Voraussetzungen. Darauf wird verwiesen.
4.
4.1 Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass es sich bei den mit Verfügung vom 29. Juli 2015 zugesprochenen Pflegeleistungen gemäss aArt. 18 Abs. 1 UVV um Dauerleistungen handelt. Dies wird auch von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt.
4.2 Die formelle Rechtskraft einer Verfügung über Dauerrechtsverhältnisse gilt nicht voraussetzungslos (vgl. BGE 140 V 514 E. 3.2 S. 516; BGE 135 V 201 E. 5.1 S. 204 f. mit Hinweisen; BGE 127 V 10 E. 4a S. 13 mit Hinweisen). Diese beschränkt sich vielmehr auf den Sachverhalt und die Rechtslage zur Zeit des Verfügungserlasses. Der Sachverhalt kann aber schon zur Zeit des Erlasses der Verfügung unrichtig festgestellt worden sein oder er kann sich nachträglich ändern. Ebenso kann die Verfügung auf einer anfänglich unrichtigen Rechtsanwendung beruhen oder die objektive Rechtslage kann sich nach Verfügungserlass ändern. Eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung (anfängliche tatsächliche Unrichtigkeit) lässt sich unter bestimmten Voraussetzungen durch eine prozessuale Revision (Art. 53 Abs. 1 ATSG) korrigieren. Tritt nach dem Erlass einer ursprünglich fehlerfreien Verfügung eine anspruchsrelevante Änderung des Sachverhalts ein (nachträgliche tatsächliche Unrichtigkeit), hat gegebenenfalls eine Anpassung im Rahmen einer Revision nach Art. 17 ATSG stattzufinden. Falls die Verfügung auf einer fehlerhaften Rechtsanwendung beruht (anfängliche rechtliche Unrichtigkeit), ist ein Rückkommen unter dem Titel der Wiedererwägung (Art. 53 Abs. 2 ATSG) zu prüfen. Nicht gesetzlich geregelt ist der Tatbestand der nachträglichen rechtlichen Unrichtigkeit infolge einer nach dem Verfügungserlass eintretenden Änderung der massgebenden Rechtsgrundlagen.
4.3 Das kantonale Gericht trat auf die Beschwerde insoweit nicht ein, als sie sich gegen das Nichteintreten der Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 hinsichtlich der Verfügung vom 29. Juli 2015 richtete. Weiter verneinte es die Voraussetzungen einer prozessualen Revision sowie einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung über den altrechtlichen Beitrag nach aArt. 18 Abs. 2 UVV. Desgleichen bestehe auch kein Anspruch auf Anpassung der Leistungen an die per 1. Januar 2017 geänderte Rechtslage. Schliesslich sei eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ATSG weder geltend gemacht noch ersichtlich.
4.4 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Verfügung vom 29. Juli 2015 sei wegen qualifizierter Unrichtigkeit rückwirkend aufzuheben. Der Pflegeaufwand sei tatsächlich viel höher als dieser seinerzeit bei der Bedarfsabklärung ermittelt worden sei. Ausserdem seien die seit 1. Januar 2017 geltenden Verordnungsbestimmungen auch auf altrechtliche Fälle anwendbar, was ebenfalls zu einer höheren Entschädigung führe.
5.
5.1 Mit Verfügung vom 8. März 2017 trat die Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 nicht ein. Dabei wies sie zu Recht darauf hin, dass der Nichteintretensentscheid nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden könne. Auf die Beschwerde der Versicherten trat die Vorinstanz in Bezug auf das Gesuch um Wiedererwägung folgerichtig nicht ein, besteht doch kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf eine solche (BGE 133 V 50 E. 4.1 S. 52 und E. 4.2.1 S. 54 f.). Soweit die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht weiterhin die Wiedererwägung der Verfügung vom 29. Juli 2015 verlangt, ist darauf nicht weiter einzugehen, zumal sie nicht ansatzweise dartut, inwiefern das vorinstanzliche Nichteintreten in diesem Punkt Bundesrecht verletzen soll.
5.2
5.2.1 Das kantonale Gericht stützte die von der Suva in ihrem Einspracheentscheid vertretene Auffassung, wonach die Beschwerdeführerin bereits bei Erlass der Verfügung vom 29. Juli 2015 hätte geltend machen können, der Pflegebedarf sei anhand eines anderen Abklärungsinstruments vorzunehmen und die Unfallversicherung habe die vollen Kosten der nötigen Pflege zu tragen. Beschwerdeweise habe die Versicherte zusammengefasst wiederum geltend gemacht, der Pflege- und Betreuungsaufwand sei effektiv höher; bei der seinerzeitigen Abklärung seien ungeeignete Abklärungsmethoden zur Anwendung gelangt, was zu korrigieren sei. Die Vorinstanz erwog, dabei handle es sich um Tatsachen, Einwände oder Beweismittel, die bereits im Zeitpunkt der Verfügung vom 29. Juli 2015 bekannt gewesen seien oder hätten vorgebracht oder beantragt werden können. Sie würden keine prozessuale Revision rechtfertigen.
5.2.2 Inwiefern diese Beurteilung Bundesrecht verletzen soll, ist weder rechtsgenüglich dargetan noch ersichtlich. Die Beschwerdeführerin begnügt sich damit, die Verfügung vom 29. Juli 2015 als qualifiziert unrichtig zu bezeichnen, ohne aber aufzuzeigen, inwiefern die Voraussetzungen einer prozessualen Revision gemäss Art. 53 Abs. 1 ATSG erfüllt sein sollten. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
5.3 Ferner hat die Beschwerdegegnerin entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Revision von Amtes wegen im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ATSG eingeleitet. Die Anpassung der Pflegeentschädigung per 1. April 2017 erfolgte einzig aufgrund einer Erhöhung der Spitex-Tarife. Von einer Revision im Sinne einer Anpassung infolge Veränderung des massgeblichen Sachverhalts kann demnach keine Rede sein. Dass eine solche Veränderung eingetreten wäre, macht denn auch die Beschwerdeführerin nicht geltend.
6.
6.1 Hinsichtlich der per 1. Januar 2017 revidierten Fassung von Art. 18 Abs. 2 UVV erwog die Vorinstanz, die Anpassung einer Leistung dränge sich vor allem auf, wenn die Rechtsänderung die bisherige Anordnung schlechterdings als rechtswidrig erscheinen lasse, was bei einer blossen Modifikation einer Gesetzesbestimmung, wie sie hier zur Diskussion stehe, nicht ohne Weiteres der Fall sei. Sodann stehe eine Anpassung aufgrund einer Rechtsänderung generell unter dem Vorbehalt abweichend lautender Übergangsbestimmungen. Solche bestünden vorliegend. Danach würden Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem Inkrafttreten der Änderung ereignet haben, und für Berufskrankheiten, die vor diesem Zeitpunkt ausgebrochen sind, nach dem bisherigen Recht gewährt (Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015). Diese Bestimmung sei als Gesetz im formellen Sinne sowohl für den Unfallversicherer als auch für das Gericht verbindlich.
6.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck der Übergangsbestimmungen lasse sich ein Anwendungsverbot resp. ein Verbesserungsverbot ableiten. Abs. 1 der Übergangsbestimmung beinhalte lediglich eine Besitzstandsgarantie, wonach in altrechtlichen Fällen die bisherigen Leistungen weiterhin zu gewähren seien. Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung habe die Leistungspflicht des Unfallversicherers für nichtmedizinische Hilfe aber ausgedehnt. Spätestens nach dem 1. Januar 2017 seien deshalb sämtliche unfallbedingten Pflegeleistungen sowie andere Hilfeleistungen vom obligatorischen Unfallversicherer zu vergüten, sofern sie nicht durch die Hilflosenentschädigung abgedeckt seien. Es wäre weder mit dem verfassungsmässigen Gleichheitsgrundsatz noch mit den staatsvertraglichen Verpflichtungen der Schweiz gemäss Art. 34 der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964 (SR 0.831.104; für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978) resp. dem Übereinkommen Nr. 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) vom 28. Juni 1952 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit (SR 0.831.102; für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978) vereinbar, wenn nicht alle gemäss UVG versicherten Personen dieselben Versicherungsleistungen erhalten würden. Der Bundesrat habe in der Botschaft zur UVG-Revision denn auch explizit festgehalten, dass die bisherige Verordnungsbestimmung staatsvertragswidrig sei, weil entgegen den staatsvertraglichen Vorgaben nicht sämtliche unfallbedingten oder durch eine Berufskrankheit notwendig werdenden Pflegeleistungen abgedeckt seien. Entsprechend wäre die Suva bei einer verfassungs- und staatsvertragskonformen Auslegung der Übergangsbestimmungen verpflichtet gewesen, die Verfügung vom 29. Juli 2015 mit Wirkung ab 1. Januar 2017 anzupassen und der Beschwerdeführerin nicht nur für die medizinischen Pflegeleistungen, sondern auch für die ungedeckten Kosten der nichtmedizinischen Hilfe eine Entschädigung zu gewähren.
6.3 Das BAG weist in seiner Vernehmlassung auf die Entstehungsgeschichte des Art. 10 Abs. 3 UVG und des Art. 18 UVV hin. Daraus ergebe sich, dass Art. 10 Abs. 3 UVG in der bis 31. Dezember 2016 in Kraft gestandenen Fassung (aArt. 10 Abs. 3 UVG) staatsvertragswidrig gewesen sei, weil aufgrund staatsvertraglicher Abkommen die Hauspflege zu entschädigen sei, ohne dass sich der Versicherte an den Kosten zu beteiligen habe. Der Passus "und in welchem Umfang" sei deshalb in Art. 10 Abs. 3 UVG gestrichen worden. Hingegen treffe es nicht zu, so das BAG weiter, dass aArt. 18 UVV staatsvertragswidrig gewesen sei. Art. 34 Abs. 2 Bst. c der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit sehe vor, dass zur ärztlichen Betreuung die Betreuung durch Pflegepersonal zu Hause oder in einem Krankenhaus oder in einer anderen medizinischen Einrichtung gehöre. Nach Auffassung des BAG falle deshalb lediglich die medizinische Pflege zu Hause unter die staatsvertragliche Vereinbarung, nicht aber die nichtmedizinische Hilfe zu Hause. Die medizinische Pflege zu Hause sei bereits in der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Fassung von Art. 18 UVV ohne Einschränkungen gewährt worden. Soweit die Beschwerdeführerin argumentiere, die bisherige Verordnungsbestimmung sei staatsvertragswidrig gewesen, weshalb die revidierten Bestimmungen auf alle Versicherten anwendbar seien, auch wenn sich das Unfallereignis vor dem 31. Dezember 2016 ereignet habe, könne ihr demnach nicht gefolgt werden. Vielmehr hätten die Suva und die Vorinstanz zu Recht Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 berücksichtigt und Art. 18 Abs. 2 UVV in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung für massgeblich erachtet.
7.
7.1 In intertemporalrechtlicher Hinsicht gilt für die Beurteilung der Frage, welches Recht bei einer Änderung der Rechtsgrundlagen Anwendung findet, der Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 140 V 41 E. 6.3.1 S. 44 f. mit Hinweisen; BGE 125 V 42 E. 2b S. 44; BGE 123 V 70 E. 2 S. 71; BGE 121 V 97 E. 1a S. 100; vgl. auch MEYER/ARNOLD, Intertemporales Recht, ZSR 124/2005 I S. 128 sowie ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 248). Diese auf einmalige und abgeschlossene Ereignisse zugeschnittene intertemporalrechtliche Grundregel wird ergänzt durch den Grundsatz der zulässigen unechten Rückwirkung des neuen Rechts auf zeitlich offene Dauersachverhalte (Urteil 9C_579/2007 vom 18. März 2008 E. 4.4.2; vgl. auch MARC HÜRZELER, Die Anpassung der laufenden Sozialversicherungsleistungen, in: November-Tagung zum Sozialversicherungsrecht 2014, Kieser/Mosimann [Hrsg.], 2015, S. 120). Von unechter Rückwirkung wird gesprochen, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts auf Verhältnisse abgestellt wird, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern. Das neue Recht findet dabei lediglich für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung (vgl. BGE 144 I 81 E. 4.1 S. 86 f.; BGE 114 V 150 E. 2b S. 151; vgl. auch BGE 126 V 134 E. 4a S. 135; BGE 122 V 405 E. 3b/aa S. 408 f. mit Hinweisen). Eine solche unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 126 V 134 E. 4a S. 135 f.; BGE 124 III 266 E. 4e S. 271 f.; BGE 122 II 113 E. 3b/dd S. 124; BGE 122 V 6 E. 3a S. 8, BGE 122 V 405 E. 3b/aa S. 408 f.; je mit Hinweisen; vgl. auch Urteile 8C_315/2012 vom 1. Juni 2012 E. 3.2; 8C_822/2011 und 8C_877/2011 vom 16. Mai 2012 je E. 3.1). Von dieser unechten Rückwirkung zu unterscheiden ist die echte Rückwirkung. Eine solche liegt vor, wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Diese echte Rückwirkung ist nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die Rückwirkung ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dient und wohlerworbene Rechte respektiert (vgl. BGE 144 I 81 E. 4.1 S. 86; Urteil 2C_821/2019 vom 11. Februar 2020 E. 6.2; je mit Hinweisen).
7.2 Sodann sind nach der Rechtsprechung zum Sozialversicherungsrecht ursprünglich fehlerfreie Verfügungen über Dauerleistungen unter Vorbehalt anders lautender Übergangsbestimmungen sowie allfälliger wohlerworbener Rechte grundsätzlich an Änderungen der Rechtslage anzupassen (vgl. BGE 135 V 201 E. 6.1.1 S. 205; BGE 135 V 215 E. 5.1.1 S. 219; BGE 135 V 319 E. 3.2 S. 323; BGE 123 V 133 E. 2b S. 135; je mit Hinweis; vgl. auch BGE 127 V 10 E. 4c S. 14 und BGE 121 V 157 E. 4a S. 161 f., wonach die Anpassung der Verfügung über ein Dauerrechtsverhältnis nicht nur erlaubt, sondern gefordert ist).
8.
8.1 Eine echte Rückwirkung der Verordnungsnovelle steht vorliegend nicht zur Diskussion. Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass die Verfügung vom 29. Juli 2015 ab 1. Januar 2017 an die Rechtsänderung anzupassen ist (unechte Rückwirkung; vgl. E. 7.1 hiervor). Eine solche Anpassung ist grundsätzlich zulässig, zumal sich die fragliche Verordnungsänderung in einer Verbesserung des Rechtszustandes zu Gunsten der Normadressaten erschöpft (vgl. BGE 103 V 38 E. 3a S. 41; BGE 99 V 200 E. 2 S. 203).
8.2 Gemäss aArt. 10 Abs. 3 Satz 2 UVG konnte der Bundesrat festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Versicherte Anspruch auf Hauspflege hat. Gestützt darauf erliess der Bundesrat aArt. 18 UVV. Nach dessen Abs. 1 hat die versicherte Person Anspruch auf eine ärztlich angeordnete Hauspflege, sofern diese durch eine nach den Art. 49 und 51 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung zugelassene Person oder Organisation durchgeführt wird. Nach Abs. 2 in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung kann der Versicherer ausnahmsweise auch Beiträge an eine Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person gewähren. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung räumt aArt. 18 Abs. 1 UVV einen Rechtsanspruch auf Beiträge an medizinische Hauspflege ein. Hingegen verliert der Hauspflegeanspruch bei Zuziehung einer nicht zugelassenen Person im Sinne von aArt. 18 Abs. 2 UVV seinen Anspruchscharakter und wird unter diesem Gesichtspunkt zu einer Ermessensleistung des Versicherers (BGE 116 V 41 E. 7c S. 50).
8.3 Im Rahmen der UVG-Revision wurde Art. 10 Abs. 3 UVG neu formuliert. In der Zusatzbotschaft vom 19. September 2014 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung wird dazu Folgendes festgehalten (BBl 2014 7923 Ziff. 2.3.1):
"Der Bundesrat kann heute festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Versicherte Anspruch auf Hauspflege hat. Diese Regelung steht indessen im Widerspruch zu den internationalen Abkommen, die die Schweiz ratifiziert hat. Gemäss der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit (EOSS) und dem Übereinkommen Nr. 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit umfasst medizinische Betreuung die Krankenpflege, und zwar unabhängig davon, ob diese zu Hause, im Spital oder in einer anderen medizinischen Einrichtung erfolgt. Aufgrund dieser Abkommen muss die Hauspflege übernommen werden, ohne dass der Versicherte sich an den Kosten beteiligen muss (vgl. Art. 10 Abs. 3 E-UVG)."
Bei den Erläuterungen zu Art. 10 Abs. 3 E-UVG betonte der Bundesrat erneut, dass er aufgrund von internationalen Verpflichtungen die Pflege zu Hause nicht einschränken dürfe, falls die Voraussetzungen für diese gegeben seien. Aus diesem Grund werde der Passus "... und in welchem Umfang" gestrichen. Weiter werde der veraltete Begriff "Hauspflege" durch "Hilfe und Pflege zu Hause" ersetzt (BBl 2014 7935 Ziff. 2.4).
8.4 Der seit 1. Januar 2017 geltende Art. 10 Abs. 3 UVG lautet nunmehr:
Der Bundesrat kann die Leistungspflicht der Versicherung näher umschreiben und die Kostenvergütung für Behandlung im Ausland begrenzen. Er kann festlegen, unter welchen Voraussetzungen der Versicherte Anspruch auf Hilfe und Pflege zu Hause hat.
8.5 Ebenfalls per 1. Januar 2017 wurde die Verordnung über die Unfallversicherung geändert. Im erläuternden Bericht zur Änderung vom Oktober 2016 heisst es zur Neufassung von Art. 18 UVV, dass der veraltete Begriff "Hauspflege" ("soins à domicile"; "cure a domicilio") gleich wie im UVG durch "Hilfe und Pflege zu Hause" ("aide et soins à domicile"; "assistenza e cure a domicilio") ersetzt werde. Im Weiteren werde eine begriffliche Klärung vorgenommen, indem das Wort "Pflege" für die medizinische Betreuung des Versicherten stehe, während das Wort "Hilfe" für die nichtmedizinische Unterstützung des Versicherten verwendet werde. In Abs. 2 werde die bisherige Freiwilligkeit von Beiträgen an die medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person im Interesse der Rechtsgleichheit aufgegeben. Stattdessen werde ein Leistungsanspruch verankert, sofern die nicht zugelassene Person die medizinische Pflege zu Hause fachgerecht ausführe (lit. a). Ebenso werde der Leistungsanspruch auf Beiträge für die nichtmedizinische Hilfe zu Hause verankert, soweit diese nicht bereits durch eine Hilflosenentschädigung abgegolten werde (lit. b).
8.6 Art. 18 UVV lautet in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung neu wie folgt:
1 Die versicherte Person hat Anspruch auf ärztlich angeordnete medizinische Pflege zu Hause, sofern diese durch eine nach den Artikeln 49 und 51 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung zugelassene Person oder Organisation durchgeführt wird.
2 Der Versicherer leistet einen Beitrag an:
a. ärztlich angeordnete medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person, sofern diese Pflege fachgerecht ausgeführt wird;
b. nichtmedizinische Hilfe zu Hause, soweit diese nicht durch die Hilflosenentschädigung nach Artikel 26 abgegolten ist.
8.7 Gemäss Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 werden Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem Inkrafttreten der Änderung vom 25. September 2015 ereignet haben, und für Berufskrankheiten, die vor diesem Zeitpunkt ausgebrochen sind, nach bisherigem Recht gewährt ("Pour les accidents qui sont survenus avant l'entrée en vigueur de la modification du 25 septembre 2015 et pour les maladies professionnelles qui se sont déclarées avant cette date, les prestations d'assurance sont allouées selon l'ancien droit"; "Le prestazioni assicurative per infortuni avvenuti prima dell'entrata in vigore della modifica del 25 settembre 2015 e per malattie professionali insorte prima di questa data sono effettuate secondo il diritto anteriore"). Diese Übergangsbestimmung orientiert sich am Grundsatz der Unfallversicherung, wonach Leistungen gemäss dem zum Zeitpunkt des Unfalls geltenden Recht gewährt werden (BBl 2014 7948 Ziff. 2.4). Abs. 2 der Übergangsbestimmungen regelt die - hier nicht weiter interessierende - Kürzung von Invalidenrenten und Komplementärrenten. Auch auf die Abs. 3 und 4 ist - da hier nicht relevant - nicht weiter einzugehen.
9. Die Suva, das BAG und die Vorinstanz sind der Auffassung, dass Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 der Anwendung von Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung auf Unfälle, die sich vor der Rechtsänderung ereignet haben, entgegenstehe. Dieser Sichtweise kann nicht beigepflichtet werden, wie sich aus dem Folgenden ergibt.
9.1 Art. 10 Abs. 3 UVG räumt dem Bundesrat eine umfassende Rechtsverordnungskompetenz ein. Diese schliesst auch die Kompetenz zum Erlass von allfälligem Übergangsrecht mit ein (vgl. Urteil H 44/80 vom 30. April 1981 E. 3a). Die Verordnung enthält in Bezug auf die Neuregelung der Hilfe und Pflege zu Hause keine spezifischen Übergangsbestimmungen, die eine Anpassung der Verfügung vom 29. Juli 2015 an die geänderte Rechtslage ausschliessen würden. Auch aus den Materialien ergeben sich keine Hinweise, dass eine spezifische übergangsrechtliche Ordnung in Bezug auf die Hilfe und Pflege zu Hause in der UVV selbst vorgesehen war. Im Weiteren bestehen keine Anhaltspunkte, dass sich der Verordnungsgeber bei der Revision von Art. 18 UVV der übergangsrechtlichen Frage bewusst war und vor allem, dass er sich von der im UVG selbst enthaltenen (anlässlich der Gesetzesrevision) geschaffenen Übergangsbestimmung hat leiten lassen und deswegen von einer besonderen Regelung in der UVV abgesehen hat. Dies widerspiegelt sich etwa auch darin, dass in den Erläuterungen des BAG zu den UVV-Änderungen die Hilfe und Pflege zu Hause nicht unter den wesentlichen Bereichen der Verordnungsrevision aufgeführt wurde (vgl. erläuternder Bericht des BAG zur Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung [UVV], Oktober 2016, S. 5 f.).
9.2 Zwar erfuhr die Hilfe und Pflege zu Hause auch auf Gesetzesstufe eine Änderung, indem der Passus "und in welchem Umfang" aus Gründen der Vereinbarkeit mit Staatsvertragsrecht gestrichen wurde (vgl. E. 8.3 hiervor). Die hier streitige Pflegeentschädigung betrifft aber eine Rechtsänderung auf Stufe Verordnung: Die bisherige Freiwilligkeit von Beiträgen an die medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person wurde im Interesse der Rechtsgleichheit aufgegeben und stattdessen ein Leistungsanspruch verankert, sofern die nicht zugelassene Person die medizinische Pflege zu Hause fachgerecht ausführt (Art. 18 Abs. 2 lit. a UVV). Ebenso wurde ein Leistungsanspruch auf Beiträge für die nichtmedizinische Hilfe zu Hause geschaffen, soweit diese nicht bereits durch eine Hilflosenentschädigung abgegolten wird (Art. 18 Abs. 2 lit. b UVV). Zur Aufhebung der Freiwilligkeit der Beiträge an eine medizinische Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person kam es im Übrigen erst, nachdem die Suva, die Schweizerische Paraplegiker-Vereinigung und der Verein Inclusion Handicap dies im Rahmen des Anhörungsverfahrens angeregt hatten (vgl. Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung [UVV], Zusammenfassung der Anhörungseingaben [Ergebnisbericht], August 2016, S. 4 und 8). Die Einführung des Leistungsanspruchs hat ihren Ursprung demnach nicht in der Neufassung von Art. 10 Abs. 3 UVG, und der Gesetzgeber hatte (resp. konnte) bei Erlass der Übergangsbestimmungen im UVG die neue Fassung von Art. 18 UVV nicht im Auge (haben). Die Verordnungsnovelle ist vielmehr Ergebnis der dem Verordnungsgeber vom Gesetzgeber eingeräumten umfassenden Regelungskompetenz. Dabei hätte der Bundesrat gegenüber der grundsätzlich sofortigen Anwendung des neuen Rechts (vgl. E. 7.2 hiervor) einen Vorbehalt anbringen können, was er aber nicht getan hat. So äussert sich Art. 147b UVV einzig zu den Regeln der Rentenkürzungen wegen Überentschädigung (Abs. 1 und 2) sowie zu den Reserven der Versicherer (Abs. 3).
9.3 Das BAG führte in seinen Erläuterungen zu den Verordnungsänderungen zu Art. 147b UVV was folgt aus:
"Absatz 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des Gesetzes vom 25. September 2015 hält den Grundsatz fest, dass die Leistungen gemäss dem im Zeitpunkt des Unfalles geltenden Recht gewährt werden, mithin grundsätzlich keiner Kürzung unterliegen. Absatz 2 beinhaltet jedoch eine Abweichung von dieser Regel. Um die Überentschädigungen in absehbarer Zeit vermindern zu können, sollen die mit der Gesetzesrevision eingeführten Kürzungsregeln auch auf Renten anwendbar sein, die vor dem Inkrafttreten der gesetzlichen Neuerungen entstanden sind. Allerdings soll die Anwendbarkeit der Kürzungsregeln auf bereits laufende Renten nur mit einem zeitlichen Aufschub und in abgestufter Form eingeführt werden."
Aus den Materialien ergibt sich somit nicht, dass die neuen Verordnungsbestimmungen betreffend die Hilfe und Pflege zu Hause einzig auf Unfälle nach der Rechtsänderung Anwendung finden sollen. Hingegen wird aus den Ausführungen des BAG zur Neufassung des Art. 18 Abs. 2 UVV ersichtlich, dass mit der Verordnungsänderung dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung (vgl. Art. 8 Abs. 1 BV) Nachachtung verschafft werden sollte (vgl. E. 8.5 hiervor). Vor diesem Hintergrund ist nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber die Anpassung altrechtlicher Fälle an die Verordnungsänderung ausschliessen wollte. Die gegenteilige Auffassung würde denn auch zu unbilligen Resultaten führen, indem es zu einer auf Jahre oder Jahrzehnte anhaltenden Ungleichbehandlung zwischen alt- und neurechtlichen Fällen käme.
9.4 Das hat offenbar auch die Suva erkannt, wenn sie am 18. April 2018 beschlossen hat, inskünftig - im Interesse der Versicherten - ungeachtet des Unfallzeitpunkts die seit 1. Januar 2017 geltende Fassung von Art. 18 UVV zur Anwendung zu bringen. Freilich ist nicht einsehbar und im Ergebnis auch nicht haltbar, dass sie diese Praxis nur auf im Zeitpunkt ihres Beschlusses hängige resp. neue Verfahren anwenden will, nicht aber auf bereits rechtskräftig beurteilte Fälle, zumal der Zeitpunkt des Verfügungserlasses resp. des Einspracheentscheids auch von Zufälligkeiten abhängt. Abgesehen davon haftet dem "Stichtag 18. April 2018" unweigerlich eine willkürliche Komponente an. Im Übrigen hatte die Suva im Rahmen des
Anhörungsverfahrens zur UVV-Revision noch selber darauf hingewiesen, dass die Freiwilligkeit der Beiträge an eine Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person und an die nichtmedizinische Pflege in der Unfallversicherung systemfremd sei und faktisch nicht mehr bestehe, da der Versicherer zu Rechtsgleichheit verpflichtet sei (vgl. auch E. 9.2 hiervor).
9.5 Da nach dem Gesagten Verfügungen über Dauerleistungen grundsätzlich an Änderungen der Rechtslage anzupassen sind (vgl. E. 7.2 hiervor), die Übergangsbestimmungen in der Verordnung der Anwendung der neuen Bestimmung von Art. 18 UVV auf Unfälle vor dem 1. Januar 2017 nicht entgegenstehen (vgl. Art. 147b UVV; vgl. E. 9.2 hiervor) und durch die Rechtsänderung eine unbefriedigende Rechtslage beseitigt werden sollte (vgl. für einen konkreten Anwendungsfall auch BGE 99 V 200 E. 3a S. 203 f.), rechtfertigt es sich, Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung ex nunc et pro futuro auch auf Unfälle anzuwenden, welche sich vor der Rechtsänderung ereignet haben. Mithin sind auch gestützt auf einen rechtskräftigen Entscheid zugesprochene Leistungen im Lichte der Verordnungsnovelle zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Eine solche Anpassung ist auch unter dem Gesichtspunkt der (unechten) Rückwirkung zulässig (vgl. E. 7.1 hiervor).
10. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Anpassung der Verfügung vom 29. Juli 2015 im Lichte der Verordnungsnovelle zu prüfen gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid verletzt Bundesrecht und ist aufzuheben. Die Sache ist zur neuen Entscheidung an die Suva zurückzuweisen.
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Art. 10 Abs. 3 UVG (in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung); Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015; Art. 18 UVV (in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung). Der per 1. Januar 2017 revidierte Art. 18 Abs. 2 UVV findet (ex nunc et pro futuro) auch auf Unfälle Anwendung, die sich vor der Rechtsänderung ereignet haben. Gestützt auf einen rechtskräftigen Entscheid zugesprochene Leistungen sind im Lichte dieser neuen Verordnungsbestimmung zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen (E. 9.5).
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social security law
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146 V 364
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146 V 364
Sachverhalt ab Seite 364
A.
A.a Die 1981 geborene A. arbeitete ab September 2010 bei der Firma B. im Zustelldienst und war dadurch bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen versichert. Am 27. Juni 2014 war sie als Fussgängerin unterwegs und wurde von einem Radfahrer von hinten angefahren, wobei sie unter anderem ein schweres Schädelhirntrauma erlitt. Dieses hatte eine andauernde Pflegebedürftigkeit zur Folge. Die Suva erbrachte die gesetzlichen Leistungen, insbesondere für die ärztliche Behandlung der Unfallfolgen. Mit Verfügung vom 29. Juli 2015 sprach sie der Versicherten ab dem 1. September 2015 eine Entschädigung von Fr. 2'076.- für eine Hilflosigkeit schweren Grades und eine Pflegeentschädigung in der Höhe von Fr. 4'144.- pro Monat zu. In einer weiteren Verfügung vom 10. September 2015 gewährte sie A. zudem ab 1. September 2015 eine Invalidenrente auf der Basis einer Erwerbsunfähigkeit von 100 % sowie eine Integritätsentschädigung für eine Integritätseinbusse von 100 %. Am 19. November 2015 schliesslich verfügte die Suva, die zugesprochene Rente werde als Komplementärrente (monatlich Fr. 630.-) ausgerichtet. Diese Verfügungen blieben unangefochten.
A.b Mit Eingabe vom 9. Februar 2017 ersuchte A. die Suva um eine wiedererwägungs- oder revisionsweise Anpassung der Pflegeentschädigung, da der effektive Pflegeaufwand höher sei als der bei der Leistungsfestsetzung ermittelte Aufwand. Zudem sei die Pflegeentschädigung entsprechend der per 1. Januar 2017 geänderten Rechtslage anzupassen. Die Suva nahm diese Gesuche als Wiedererwägungsbegehren und als Begehren um prozessuale Revision der Verfügung vom 29. Juli 2015 entgegen. Mit Verfügung vom 8. März 2017 trat die Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 nicht ein und verneinte zudem die Voraussetzungen einer prozessualen Revision im Sinne von Art. 53 Abs. 1 ATSG. Die dagegen erhobene Einsprache wies sie ab, soweit sie darauf eintrat. Zwischenzeitlich teilte sie A. am 12. Mai 2017 mit, die Pflegeentschädigung werde per 1. April 2017 an erhöhte Spitex-Tarife angepasst. Die Entschädigung belaufe sich neu auf Fr. 5'596.- pro Monat.
B. Die gegen den Einspracheentscheid vom 4. Januar 2018 geführte Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 13. September 2019 ab, soweit es darauf eintrat.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Suva und das Bundesamt für Gesundheit (BAG) schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Auf Aufforderung des Gerichts hin erläuterte die Suva ihre Praxis zur Anwendung der seit 1. Januar 2017 geltenden Verordnungsbestimmungen in intertemporalrechtlicher Hinsicht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie in Bestätigung des Einspracheentscheids der Suva die Voraussetzungen für das Zurückkommen auf die Verfügung vom 29. Juli 2015 sowie die Erhöhung der Pflegeentschädigung gestützt auf Art. 18 UVV (SR 832.202) in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung verneinte.
3.2 Das kantonale Gericht hat die massgeblichen Bestimmungen zum Anspruch auf Hauspflege resp. auf Pflege und Hilfe zu Hause (Art. 10 Abs. 3 UVG und Art. 18 UVV in der jeweils bis 31. Dezember 2016 und ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung) und die Rechtsprechung zur Qualifikation von Pflegeleistungen als Dauerleistungen (BGE 144 V 418) zutreffend dargelegt. Richtig sind auch die Ausführungen zum Erfordernis eines Rückkommenstitels (Wiedererwägung nach Art. 53 Abs. 2 ATSG oder prozessuale Revision nach Art. 53 Abs. 1 ATSG) oder eines materiellen Revisionsgrundes (Art. 17 Abs. 2 ATSG) zur Anpassung von Dauerleistungen und zu den diesbezüglichen Voraussetzungen. Darauf wird verwiesen.
4.
4.1 Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass es sich bei den mit Verfügung vom 29. Juli 2015 zugesprochenen Pflegeleistungen gemäss aArt. 18 Abs. 1 UVV um Dauerleistungen handelt. Dies wird auch von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt.
4.2 Die formelle Rechtskraft einer Verfügung über Dauerrechtsverhältnisse gilt nicht voraussetzungslos (vgl. BGE 140 V 514 E. 3.2 S. 516; BGE 135 V 201 E. 5.1 S. 204 f. mit Hinweisen; BGE 127 V 10 E. 4a S. 13 mit Hinweisen). Diese beschränkt sich vielmehr auf den Sachverhalt und die Rechtslage zur Zeit des Verfügungserlasses. Der Sachverhalt kann aber schon zur Zeit des Erlasses der Verfügung unrichtig festgestellt worden sein oder er kann sich nachträglich ändern. Ebenso kann die Verfügung auf einer anfänglich unrichtigen Rechtsanwendung beruhen oder die objektive Rechtslage kann sich nach Verfügungserlass ändern. Eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung (anfängliche tatsächliche Unrichtigkeit) lässt sich unter bestimmten Voraussetzungen durch eine prozessuale Revision (Art. 53 Abs. 1 ATSG) korrigieren. Tritt nach dem Erlass einer ursprünglich fehlerfreien Verfügung eine anspruchsrelevante Änderung des Sachverhalts ein (nachträgliche tatsächliche Unrichtigkeit), hat gegebenenfalls eine Anpassung im Rahmen einer Revision nach Art. 17 ATSG stattzufinden. Falls die Verfügung auf einer fehlerhaften Rechtsanwendung beruht (anfängliche rechtliche Unrichtigkeit), ist ein Rückkommen unter dem Titel der Wiedererwägung (Art. 53 Abs. 2 ATSG) zu prüfen. Nicht gesetzlich geregelt ist der Tatbestand der nachträglichen rechtlichen Unrichtigkeit infolge einer nach dem Verfügungserlass eintretenden Änderung der massgebenden Rechtsgrundlagen.
4.3 Das kantonale Gericht trat auf die Beschwerde insoweit nicht ein, als sie sich gegen das Nichteintreten der Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 hinsichtlich der Verfügung vom 29. Juli 2015 richtete. Weiter verneinte es die Voraussetzungen einer prozessualen Revision sowie einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung über den altrechtlichen Beitrag nach aArt. 18 Abs. 2 UVV. Desgleichen bestehe auch kein Anspruch auf Anpassung der Leistungen an die per 1. Januar 2017 geänderte Rechtslage. Schliesslich sei eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ATSG weder geltend gemacht noch ersichtlich.
4.4 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Verfügung vom 29. Juli 2015 sei wegen qualifizierter Unrichtigkeit rückwirkend aufzuheben. Der Pflegeaufwand sei tatsächlich viel höher als dieser seinerzeit bei der Bedarfsabklärung ermittelt worden sei. Ausserdem seien die seit 1. Januar 2017 geltenden Verordnungsbestimmungen auch auf altrechtliche Fälle anwendbar, was ebenfalls zu einer höheren Entschädigung führe.
5.
5.1 Mit Verfügung vom 8. März 2017 trat die Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 nicht ein. Dabei wies sie zu Recht darauf hin, dass der Nichteintretensentscheid nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden könne. Auf die Beschwerde der Versicherten trat die Vorinstanz in Bezug auf das Gesuch um Wiedererwägung folgerichtig nicht ein, besteht doch kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf eine solche (BGE 133 V 50 E. 4.1 S. 52 und E. 4.2.1 S. 54 f.). Soweit die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht weiterhin die Wiedererwägung der Verfügung vom 29. Juli 2015 verlangt, ist darauf nicht weiter einzugehen, zumal sie nicht ansatzweise dartut, inwiefern das vorinstanzliche Nichteintreten in diesem Punkt Bundesrecht verletzen soll.
5.2
5.2.1 Das kantonale Gericht stützte die von der Suva in ihrem Einspracheentscheid vertretene Auffassung, wonach die Beschwerdeführerin bereits bei Erlass der Verfügung vom 29. Juli 2015 hätte geltend machen können, der Pflegebedarf sei anhand eines anderen Abklärungsinstruments vorzunehmen und die Unfallversicherung habe die vollen Kosten der nötigen Pflege zu tragen. Beschwerdeweise habe die Versicherte zusammengefasst wiederum geltend gemacht, der Pflege- und Betreuungsaufwand sei effektiv höher; bei der seinerzeitigen Abklärung seien ungeeignete Abklärungsmethoden zur Anwendung gelangt, was zu korrigieren sei. Die Vorinstanz erwog, dabei handle es sich um Tatsachen, Einwände oder Beweismittel, die bereits im Zeitpunkt der Verfügung vom 29. Juli 2015 bekannt gewesen seien oder hätten vorgebracht oder beantragt werden können. Sie würden keine prozessuale Revision rechtfertigen.
5.2.2 Inwiefern diese Beurteilung Bundesrecht verletzen soll, ist weder rechtsgenüglich dargetan noch ersichtlich. Die Beschwerdeführerin begnügt sich damit, die Verfügung vom 29. Juli 2015 als qualifiziert unrichtig zu bezeichnen, ohne aber aufzuzeigen, inwiefern die Voraussetzungen einer prozessualen Revision gemäss Art. 53 Abs. 1 ATSG erfüllt sein sollten. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
5.3 Ferner hat die Beschwerdegegnerin entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Revision von Amtes wegen im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ATSG eingeleitet. Die Anpassung der Pflegeentschädigung per 1. April 2017 erfolgte einzig aufgrund einer Erhöhung der Spitex-Tarife. Von einer Revision im Sinne einer Anpassung infolge Veränderung des massgeblichen Sachverhalts kann demnach keine Rede sein. Dass eine solche Veränderung eingetreten wäre, macht denn auch die Beschwerdeführerin nicht geltend.
6.
6.1 Hinsichtlich der per 1. Januar 2017 revidierten Fassung von Art. 18 Abs. 2 UVV erwog die Vorinstanz, die Anpassung einer Leistung dränge sich vor allem auf, wenn die Rechtsänderung die bisherige Anordnung schlechterdings als rechtswidrig erscheinen lasse, was bei einer blossen Modifikation einer Gesetzesbestimmung, wie sie hier zur Diskussion stehe, nicht ohne Weiteres der Fall sei. Sodann stehe eine Anpassung aufgrund einer Rechtsänderung generell unter dem Vorbehalt abweichend lautender Übergangsbestimmungen. Solche bestünden vorliegend. Danach würden Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem Inkrafttreten der Änderung ereignet haben, und für Berufskrankheiten, die vor diesem Zeitpunkt ausgebrochen sind, nach dem bisherigen Recht gewährt (Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015). Diese Bestimmung sei als Gesetz im formellen Sinne sowohl für den Unfallversicherer als auch für das Gericht verbindlich.
6.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck der Übergangsbestimmungen lasse sich ein Anwendungsverbot resp. ein Verbesserungsverbot ableiten. Abs. 1 der Übergangsbestimmung beinhalte lediglich eine Besitzstandsgarantie, wonach in altrechtlichen Fällen die bisherigen Leistungen weiterhin zu gewähren seien. Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung habe die Leistungspflicht des Unfallversicherers für nichtmedizinische Hilfe aber ausgedehnt. Spätestens nach dem 1. Januar 2017 seien deshalb sämtliche unfallbedingten Pflegeleistungen sowie andere Hilfeleistungen vom obligatorischen Unfallversicherer zu vergüten, sofern sie nicht durch die Hilflosenentschädigung abgedeckt seien. Es wäre weder mit dem verfassungsmässigen Gleichheitsgrundsatz noch mit den staatsvertraglichen Verpflichtungen der Schweiz gemäss Art. 34 der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964 (SR 0.831.104; für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978) resp. dem Übereinkommen Nr. 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) vom 28. Juni 1952 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit (SR 0.831.102; für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978) vereinbar, wenn nicht alle gemäss UVG versicherten Personen dieselben Versicherungsleistungen erhalten würden. Der Bundesrat habe in der Botschaft zur UVG-Revision denn auch explizit festgehalten, dass die bisherige Verordnungsbestimmung staatsvertragswidrig sei, weil entgegen den staatsvertraglichen Vorgaben nicht sämtliche unfallbedingten oder durch eine Berufskrankheit notwendig werdenden Pflegeleistungen abgedeckt seien. Entsprechend wäre die Suva bei einer verfassungs- und staatsvertragskonformen Auslegung der Übergangsbestimmungen verpflichtet gewesen, die Verfügung vom 29. Juli 2015 mit Wirkung ab 1. Januar 2017 anzupassen und der Beschwerdeführerin nicht nur für die medizinischen Pflegeleistungen, sondern auch für die ungedeckten Kosten der nichtmedizinischen Hilfe eine Entschädigung zu gewähren.
6.3 Das BAG weist in seiner Vernehmlassung auf die Entstehungsgeschichte des Art. 10 Abs. 3 UVG und des Art. 18 UVV hin. Daraus ergebe sich, dass Art. 10 Abs. 3 UVG in der bis 31. Dezember 2016 in Kraft gestandenen Fassung (aArt. 10 Abs. 3 UVG) staatsvertragswidrig gewesen sei, weil aufgrund staatsvertraglicher Abkommen die Hauspflege zu entschädigen sei, ohne dass sich der Versicherte an den Kosten zu beteiligen habe. Der Passus "und in welchem Umfang" sei deshalb in Art. 10 Abs. 3 UVG gestrichen worden. Hingegen treffe es nicht zu, so das BAG weiter, dass aArt. 18 UVV staatsvertragswidrig gewesen sei. Art. 34 Abs. 2 Bst. c der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit sehe vor, dass zur ärztlichen Betreuung die Betreuung durch Pflegepersonal zu Hause oder in einem Krankenhaus oder in einer anderen medizinischen Einrichtung gehöre. Nach Auffassung des BAG falle deshalb lediglich die medizinische Pflege zu Hause unter die staatsvertragliche Vereinbarung, nicht aber die nichtmedizinische Hilfe zu Hause. Die medizinische Pflege zu Hause sei bereits in der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Fassung von Art. 18 UVV ohne Einschränkungen gewährt worden. Soweit die Beschwerdeführerin argumentiere, die bisherige Verordnungsbestimmung sei staatsvertragswidrig gewesen, weshalb die revidierten Bestimmungen auf alle Versicherten anwendbar seien, auch wenn sich das Unfallereignis vor dem 31. Dezember 2016 ereignet habe, könne ihr demnach nicht gefolgt werden. Vielmehr hätten die Suva und die Vorinstanz zu Recht Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 berücksichtigt und Art. 18 Abs. 2 UVV in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung für massgeblich erachtet.
7.
7.1 In intertemporalrechtlicher Hinsicht gilt für die Beurteilung der Frage, welches Recht bei einer Änderung der Rechtsgrundlagen Anwendung findet, der Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 140 V 41 E. 6.3.1 S. 44 f. mit Hinweisen; BGE 125 V 42 E. 2b S. 44; BGE 123 V 70 E. 2 S. 71; BGE 121 V 97 E. 1a S. 100; vgl. auch MEYER/ARNOLD, Intertemporales Recht, ZSR 124/2005 I S. 128 sowie ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 248). Diese auf einmalige und abgeschlossene Ereignisse zugeschnittene intertemporalrechtliche Grundregel wird ergänzt durch den Grundsatz der zulässigen unechten Rückwirkung des neuen Rechts auf zeitlich offene Dauersachverhalte (Urteil 9C_579/2007 vom 18. März 2008 E. 4.4.2; vgl. auch MARC HÜRZELER, Die Anpassung der laufenden Sozialversicherungsleistungen, in: November-Tagung zum Sozialversicherungsrecht 2014, Kieser/Mosimann [Hrsg.], 2015, S. 120). Von unechter Rückwirkung wird gesprochen, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts auf Verhältnisse abgestellt wird, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern. Das neue Recht findet dabei lediglich für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung (vgl. BGE 144 I 81 E. 4.1 S. 86 f.; BGE 114 V 150 E. 2b S. 151; vgl. auch BGE 126 V 134 E. 4a S. 135; BGE 122 V 405 E. 3b/aa S. 408 f. mit Hinweisen). Eine solche unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 126 V 134 E. 4a S. 135 f.; BGE 124 III 266 E. 4e S. 271 f.; BGE 122 II 113 E. 3b/dd S. 124; BGE 122 V 6 E. 3a S. 8, BGE 122 V 405 E. 3b/aa S. 408 f.; je mit Hinweisen; vgl. auch Urteile 8C_315/2012 vom 1. Juni 2012 E. 3.2; 8C_822/2011 und 8C_877/2011 vom 16. Mai 2012 je E. 3.1). Von dieser unechten Rückwirkung zu unterscheiden ist die echte Rückwirkung. Eine solche liegt vor, wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Diese echte Rückwirkung ist nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die Rückwirkung ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dient und wohlerworbene Rechte respektiert (vgl. BGE 144 I 81 E. 4.1 S. 86; Urteil 2C_821/2019 vom 11. Februar 2020 E. 6.2; je mit Hinweisen).
7.2 Sodann sind nach der Rechtsprechung zum Sozialversicherungsrecht ursprünglich fehlerfreie Verfügungen über Dauerleistungen unter Vorbehalt anders lautender Übergangsbestimmungen sowie allfälliger wohlerworbener Rechte grundsätzlich an Änderungen der Rechtslage anzupassen (vgl. BGE 135 V 201 E. 6.1.1 S. 205; BGE 135 V 215 E. 5.1.1 S. 219; BGE 135 V 319 E. 3.2 S. 323; BGE 123 V 133 E. 2b S. 135; je mit Hinweis; vgl. auch BGE 127 V 10 E. 4c S. 14 und BGE 121 V 157 E. 4a S. 161 f., wonach die Anpassung der Verfügung über ein Dauerrechtsverhältnis nicht nur erlaubt, sondern gefordert ist).
8.
8.1 Eine echte Rückwirkung der Verordnungsnovelle steht vorliegend nicht zur Diskussion. Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass die Verfügung vom 29. Juli 2015 ab 1. Januar 2017 an die Rechtsänderung anzupassen ist (unechte Rückwirkung; vgl. E. 7.1 hiervor). Eine solche Anpassung ist grundsätzlich zulässig, zumal sich die fragliche Verordnungsänderung in einer Verbesserung des Rechtszustandes zu Gunsten der Normadressaten erschöpft (vgl. BGE 103 V 38 E. 3a S. 41; BGE 99 V 200 E. 2 S. 203).
8.2 Gemäss aArt. 10 Abs. 3 Satz 2 UVG konnte der Bundesrat festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Versicherte Anspruch auf Hauspflege hat. Gestützt darauf erliess der Bundesrat aArt. 18 UVV. Nach dessen Abs. 1 hat die versicherte Person Anspruch auf eine ärztlich angeordnete Hauspflege, sofern diese durch eine nach den Art. 49 und 51 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung zugelassene Person oder Organisation durchgeführt wird. Nach Abs. 2 in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung kann der Versicherer ausnahmsweise auch Beiträge an eine Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person gewähren. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung räumt aArt. 18 Abs. 1 UVV einen Rechtsanspruch auf Beiträge an medizinische Hauspflege ein. Hingegen verliert der Hauspflegeanspruch bei Zuziehung einer nicht zugelassenen Person im Sinne von aArt. 18 Abs. 2 UVV seinen Anspruchscharakter und wird unter diesem Gesichtspunkt zu einer Ermessensleistung des Versicherers (BGE 116 V 41 E. 7c S. 50).
8.3 Im Rahmen der UVG-Revision wurde Art. 10 Abs. 3 UVG neu formuliert. In der Zusatzbotschaft vom 19. September 2014 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung wird dazu Folgendes festgehalten (BBl 2014 7923 Ziff. 2.3.1):
"Der Bundesrat kann heute festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Versicherte Anspruch auf Hauspflege hat. Diese Regelung steht indessen im Widerspruch zu den internationalen Abkommen, die die Schweiz ratifiziert hat. Gemäss der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit (EOSS) und dem Übereinkommen Nr. 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit umfasst medizinische Betreuung die Krankenpflege, und zwar unabhängig davon, ob diese zu Hause, im Spital oder in einer anderen medizinischen Einrichtung erfolgt. Aufgrund dieser Abkommen muss die Hauspflege übernommen werden, ohne dass der Versicherte sich an den Kosten beteiligen muss (vgl. Art. 10 Abs. 3 E-UVG)."
Bei den Erläuterungen zu Art. 10 Abs. 3 E-UVG betonte der Bundesrat erneut, dass er aufgrund von internationalen Verpflichtungen die Pflege zu Hause nicht einschränken dürfe, falls die Voraussetzungen für diese gegeben seien. Aus diesem Grund werde der Passus "... und in welchem Umfang" gestrichen. Weiter werde der veraltete Begriff "Hauspflege" durch "Hilfe und Pflege zu Hause" ersetzt (BBl 2014 7935 Ziff. 2.4).
8.4 Der seit 1. Januar 2017 geltende Art. 10 Abs. 3 UVG lautet nunmehr:
Der Bundesrat kann die Leistungspflicht der Versicherung näher umschreiben und die Kostenvergütung für Behandlung im Ausland begrenzen. Er kann festlegen, unter welchen Voraussetzungen der Versicherte Anspruch auf Hilfe und Pflege zu Hause hat.
8.5 Ebenfalls per 1. Januar 2017 wurde die Verordnung über die Unfallversicherung geändert. Im erläuternden Bericht zur Änderung vom Oktober 2016 heisst es zur Neufassung von Art. 18 UVV, dass der veraltete Begriff "Hauspflege" ("soins à domicile"; "cure a domicilio") gleich wie im UVG durch "Hilfe und Pflege zu Hause" ("aide et soins à domicile"; "assistenza e cure a domicilio") ersetzt werde. Im Weiteren werde eine begriffliche Klärung vorgenommen, indem das Wort "Pflege" für die medizinische Betreuung des Versicherten stehe, während das Wort "Hilfe" für die nichtmedizinische Unterstützung des Versicherten verwendet werde. In Abs. 2 werde die bisherige Freiwilligkeit von Beiträgen an die medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person im Interesse der Rechtsgleichheit aufgegeben. Stattdessen werde ein Leistungsanspruch verankert, sofern die nicht zugelassene Person die medizinische Pflege zu Hause fachgerecht ausführe (lit. a). Ebenso werde der Leistungsanspruch auf Beiträge für die nichtmedizinische Hilfe zu Hause verankert, soweit diese nicht bereits durch eine Hilflosenentschädigung abgegolten werde (lit. b).
8.6 Art. 18 UVV lautet in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung neu wie folgt:
1 Die versicherte Person hat Anspruch auf ärztlich angeordnete medizinische Pflege zu Hause, sofern diese durch eine nach den Artikeln 49 und 51 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung zugelassene Person oder Organisation durchgeführt wird.
2 Der Versicherer leistet einen Beitrag an:
a. ärztlich angeordnete medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person, sofern diese Pflege fachgerecht ausgeführt wird;
b. nichtmedizinische Hilfe zu Hause, soweit diese nicht durch die Hilflosenentschädigung nach Artikel 26 abgegolten ist.
8.7 Gemäss Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 werden Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem Inkrafttreten der Änderung vom 25. September 2015 ereignet haben, und für Berufskrankheiten, die vor diesem Zeitpunkt ausgebrochen sind, nach bisherigem Recht gewährt ("Pour les accidents qui sont survenus avant l'entrée en vigueur de la modification du 25 septembre 2015 et pour les maladies professionnelles qui se sont déclarées avant cette date, les prestations d'assurance sont allouées selon l'ancien droit"; "Le prestazioni assicurative per infortuni avvenuti prima dell'entrata in vigore della modifica del 25 settembre 2015 e per malattie professionali insorte prima di questa data sono effettuate secondo il diritto anteriore"). Diese Übergangsbestimmung orientiert sich am Grundsatz der Unfallversicherung, wonach Leistungen gemäss dem zum Zeitpunkt des Unfalls geltenden Recht gewährt werden (BBl 2014 7948 Ziff. 2.4). Abs. 2 der Übergangsbestimmungen regelt die - hier nicht weiter interessierende - Kürzung von Invalidenrenten und Komplementärrenten. Auch auf die Abs. 3 und 4 ist - da hier nicht relevant - nicht weiter einzugehen.
9. Die Suva, das BAG und die Vorinstanz sind der Auffassung, dass Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 der Anwendung von Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung auf Unfälle, die sich vor der Rechtsänderung ereignet haben, entgegenstehe. Dieser Sichtweise kann nicht beigepflichtet werden, wie sich aus dem Folgenden ergibt.
9.1 Art. 10 Abs. 3 UVG räumt dem Bundesrat eine umfassende Rechtsverordnungskompetenz ein. Diese schliesst auch die Kompetenz zum Erlass von allfälligem Übergangsrecht mit ein (vgl. Urteil H 44/80 vom 30. April 1981 E. 3a). Die Verordnung enthält in Bezug auf die Neuregelung der Hilfe und Pflege zu Hause keine spezifischen Übergangsbestimmungen, die eine Anpassung der Verfügung vom 29. Juli 2015 an die geänderte Rechtslage ausschliessen würden. Auch aus den Materialien ergeben sich keine Hinweise, dass eine spezifische übergangsrechtliche Ordnung in Bezug auf die Hilfe und Pflege zu Hause in der UVV selbst vorgesehen war. Im Weiteren bestehen keine Anhaltspunkte, dass sich der Verordnungsgeber bei der Revision von Art. 18 UVV der übergangsrechtlichen Frage bewusst war und vor allem, dass er sich von der im UVG selbst enthaltenen (anlässlich der Gesetzesrevision) geschaffenen Übergangsbestimmung hat leiten lassen und deswegen von einer besonderen Regelung in der UVV abgesehen hat. Dies widerspiegelt sich etwa auch darin, dass in den Erläuterungen des BAG zu den UVV-Änderungen die Hilfe und Pflege zu Hause nicht unter den wesentlichen Bereichen der Verordnungsrevision aufgeführt wurde (vgl. erläuternder Bericht des BAG zur Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung [UVV], Oktober 2016, S. 5 f.).
9.2 Zwar erfuhr die Hilfe und Pflege zu Hause auch auf Gesetzesstufe eine Änderung, indem der Passus "und in welchem Umfang" aus Gründen der Vereinbarkeit mit Staatsvertragsrecht gestrichen wurde (vgl. E. 8.3 hiervor). Die hier streitige Pflegeentschädigung betrifft aber eine Rechtsänderung auf Stufe Verordnung: Die bisherige Freiwilligkeit von Beiträgen an die medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person wurde im Interesse der Rechtsgleichheit aufgegeben und stattdessen ein Leistungsanspruch verankert, sofern die nicht zugelassene Person die medizinische Pflege zu Hause fachgerecht ausführt (Art. 18 Abs. 2 lit. a UVV). Ebenso wurde ein Leistungsanspruch auf Beiträge für die nichtmedizinische Hilfe zu Hause geschaffen, soweit diese nicht bereits durch eine Hilflosenentschädigung abgegolten wird (Art. 18 Abs. 2 lit. b UVV). Zur Aufhebung der Freiwilligkeit der Beiträge an eine medizinische Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person kam es im Übrigen erst, nachdem die Suva, die Schweizerische Paraplegiker-Vereinigung und der Verein Inclusion Handicap dies im Rahmen des Anhörungsverfahrens angeregt hatten (vgl. Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung [UVV], Zusammenfassung der Anhörungseingaben [Ergebnisbericht], August 2016, S. 4 und 8). Die Einführung des Leistungsanspruchs hat ihren Ursprung demnach nicht in der Neufassung von Art. 10 Abs. 3 UVG, und der Gesetzgeber hatte (resp. konnte) bei Erlass der Übergangsbestimmungen im UVG die neue Fassung von Art. 18 UVV nicht im Auge (haben). Die Verordnungsnovelle ist vielmehr Ergebnis der dem Verordnungsgeber vom Gesetzgeber eingeräumten umfassenden Regelungskompetenz. Dabei hätte der Bundesrat gegenüber der grundsätzlich sofortigen Anwendung des neuen Rechts (vgl. E. 7.2 hiervor) einen Vorbehalt anbringen können, was er aber nicht getan hat. So äussert sich Art. 147b UVV einzig zu den Regeln der Rentenkürzungen wegen Überentschädigung (Abs. 1 und 2) sowie zu den Reserven der Versicherer (Abs. 3).
9.3 Das BAG führte in seinen Erläuterungen zu den Verordnungsänderungen zu Art. 147b UVV was folgt aus:
"Absatz 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des Gesetzes vom 25. September 2015 hält den Grundsatz fest, dass die Leistungen gemäss dem im Zeitpunkt des Unfalles geltenden Recht gewährt werden, mithin grundsätzlich keiner Kürzung unterliegen. Absatz 2 beinhaltet jedoch eine Abweichung von dieser Regel. Um die Überentschädigungen in absehbarer Zeit vermindern zu können, sollen die mit der Gesetzesrevision eingeführten Kürzungsregeln auch auf Renten anwendbar sein, die vor dem Inkrafttreten der gesetzlichen Neuerungen entstanden sind. Allerdings soll die Anwendbarkeit der Kürzungsregeln auf bereits laufende Renten nur mit einem zeitlichen Aufschub und in abgestufter Form eingeführt werden."
Aus den Materialien ergibt sich somit nicht, dass die neuen Verordnungsbestimmungen betreffend die Hilfe und Pflege zu Hause einzig auf Unfälle nach der Rechtsänderung Anwendung finden sollen. Hingegen wird aus den Ausführungen des BAG zur Neufassung des Art. 18 Abs. 2 UVV ersichtlich, dass mit der Verordnungsänderung dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung (vgl. Art. 8 Abs. 1 BV) Nachachtung verschafft werden sollte (vgl. E. 8.5 hiervor). Vor diesem Hintergrund ist nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber die Anpassung altrechtlicher Fälle an die Verordnungsänderung ausschliessen wollte. Die gegenteilige Auffassung würde denn auch zu unbilligen Resultaten führen, indem es zu einer auf Jahre oder Jahrzehnte anhaltenden Ungleichbehandlung zwischen alt- und neurechtlichen Fällen käme.
9.4 Das hat offenbar auch die Suva erkannt, wenn sie am 18. April 2018 beschlossen hat, inskünftig - im Interesse der Versicherten - ungeachtet des Unfallzeitpunkts die seit 1. Januar 2017 geltende Fassung von Art. 18 UVV zur Anwendung zu bringen. Freilich ist nicht einsehbar und im Ergebnis auch nicht haltbar, dass sie diese Praxis nur auf im Zeitpunkt ihres Beschlusses hängige resp. neue Verfahren anwenden will, nicht aber auf bereits rechtskräftig beurteilte Fälle, zumal der Zeitpunkt des Verfügungserlasses resp. des Einspracheentscheids auch von Zufälligkeiten abhängt. Abgesehen davon haftet dem "Stichtag 18. April 2018" unweigerlich eine willkürliche Komponente an. Im Übrigen hatte die Suva im Rahmen des
Anhörungsverfahrens zur UVV-Revision noch selber darauf hingewiesen, dass die Freiwilligkeit der Beiträge an eine Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person und an die nichtmedizinische Pflege in der Unfallversicherung systemfremd sei und faktisch nicht mehr bestehe, da der Versicherer zu Rechtsgleichheit verpflichtet sei (vgl. auch E. 9.2 hiervor).
9.5 Da nach dem Gesagten Verfügungen über Dauerleistungen grundsätzlich an Änderungen der Rechtslage anzupassen sind (vgl. E. 7.2 hiervor), die Übergangsbestimmungen in der Verordnung der Anwendung der neuen Bestimmung von Art. 18 UVV auf Unfälle vor dem 1. Januar 2017 nicht entgegenstehen (vgl. Art. 147b UVV; vgl. E. 9.2 hiervor) und durch die Rechtsänderung eine unbefriedigende Rechtslage beseitigt werden sollte (vgl. für einen konkreten Anwendungsfall auch BGE 99 V 200 E. 3a S. 203 f.), rechtfertigt es sich, Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung ex nunc et pro futuro auch auf Unfälle anzuwenden, welche sich vor der Rechtsänderung ereignet haben. Mithin sind auch gestützt auf einen rechtskräftigen Entscheid zugesprochene Leistungen im Lichte der Verordnungsnovelle zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Eine solche Anpassung ist auch unter dem Gesichtspunkt der (unechten) Rückwirkung zulässig (vgl. E. 7.1 hiervor).
10. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Anpassung der Verfügung vom 29. Juli 2015 im Lichte der Verordnungsnovelle zu prüfen gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid verletzt Bundesrecht und ist aufzuheben. Die Sache ist zur neuen Entscheidung an die Suva zurückzuweisen.
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de
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Art. 10 al. 3 LAA (dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2017); al. 1 des dispositions transitoires relatives à la modification de la LAA du 25 septembre 2015; art. 18 OLAA (dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2017). L'art. 18 al. 2 OLAA, révisé au 1er janvier 2017, s'applique également (avec effet ex nunc et pro futuro) aux accidents survenus avant la modification de la législation. Les prestations accordées sur la base d'une décision entrée en force doivent être réexaminées à la lumière de cette nouvelle disposition réglementaire et, si besoin, être adaptées (consid. 9.5).
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fr
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-364%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,090
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146 V 364
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146 V 364
Sachverhalt ab Seite 364
A.
A.a Die 1981 geborene A. arbeitete ab September 2010 bei der Firma B. im Zustelldienst und war dadurch bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen versichert. Am 27. Juni 2014 war sie als Fussgängerin unterwegs und wurde von einem Radfahrer von hinten angefahren, wobei sie unter anderem ein schweres Schädelhirntrauma erlitt. Dieses hatte eine andauernde Pflegebedürftigkeit zur Folge. Die Suva erbrachte die gesetzlichen Leistungen, insbesondere für die ärztliche Behandlung der Unfallfolgen. Mit Verfügung vom 29. Juli 2015 sprach sie der Versicherten ab dem 1. September 2015 eine Entschädigung von Fr. 2'076.- für eine Hilflosigkeit schweren Grades und eine Pflegeentschädigung in der Höhe von Fr. 4'144.- pro Monat zu. In einer weiteren Verfügung vom 10. September 2015 gewährte sie A. zudem ab 1. September 2015 eine Invalidenrente auf der Basis einer Erwerbsunfähigkeit von 100 % sowie eine Integritätsentschädigung für eine Integritätseinbusse von 100 %. Am 19. November 2015 schliesslich verfügte die Suva, die zugesprochene Rente werde als Komplementärrente (monatlich Fr. 630.-) ausgerichtet. Diese Verfügungen blieben unangefochten.
A.b Mit Eingabe vom 9. Februar 2017 ersuchte A. die Suva um eine wiedererwägungs- oder revisionsweise Anpassung der Pflegeentschädigung, da der effektive Pflegeaufwand höher sei als der bei der Leistungsfestsetzung ermittelte Aufwand. Zudem sei die Pflegeentschädigung entsprechend der per 1. Januar 2017 geänderten Rechtslage anzupassen. Die Suva nahm diese Gesuche als Wiedererwägungsbegehren und als Begehren um prozessuale Revision der Verfügung vom 29. Juli 2015 entgegen. Mit Verfügung vom 8. März 2017 trat die Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 nicht ein und verneinte zudem die Voraussetzungen einer prozessualen Revision im Sinne von Art. 53 Abs. 1 ATSG. Die dagegen erhobene Einsprache wies sie ab, soweit sie darauf eintrat. Zwischenzeitlich teilte sie A. am 12. Mai 2017 mit, die Pflegeentschädigung werde per 1. April 2017 an erhöhte Spitex-Tarife angepasst. Die Entschädigung belaufe sich neu auf Fr. 5'596.- pro Monat.
B. Die gegen den Einspracheentscheid vom 4. Januar 2018 geführte Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 13. September 2019 ab, soweit es darauf eintrat.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Suva und das Bundesamt für Gesundheit (BAG) schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Auf Aufforderung des Gerichts hin erläuterte die Suva ihre Praxis zur Anwendung der seit 1. Januar 2017 geltenden Verordnungsbestimmungen in intertemporalrechtlicher Hinsicht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie in Bestätigung des Einspracheentscheids der Suva die Voraussetzungen für das Zurückkommen auf die Verfügung vom 29. Juli 2015 sowie die Erhöhung der Pflegeentschädigung gestützt auf Art. 18 UVV (SR 832.202) in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung verneinte.
3.2 Das kantonale Gericht hat die massgeblichen Bestimmungen zum Anspruch auf Hauspflege resp. auf Pflege und Hilfe zu Hause (Art. 10 Abs. 3 UVG und Art. 18 UVV in der jeweils bis 31. Dezember 2016 und ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung) und die Rechtsprechung zur Qualifikation von Pflegeleistungen als Dauerleistungen (BGE 144 V 418) zutreffend dargelegt. Richtig sind auch die Ausführungen zum Erfordernis eines Rückkommenstitels (Wiedererwägung nach Art. 53 Abs. 2 ATSG oder prozessuale Revision nach Art. 53 Abs. 1 ATSG) oder eines materiellen Revisionsgrundes (Art. 17 Abs. 2 ATSG) zur Anpassung von Dauerleistungen und zu den diesbezüglichen Voraussetzungen. Darauf wird verwiesen.
4.
4.1 Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass es sich bei den mit Verfügung vom 29. Juli 2015 zugesprochenen Pflegeleistungen gemäss aArt. 18 Abs. 1 UVV um Dauerleistungen handelt. Dies wird auch von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt.
4.2 Die formelle Rechtskraft einer Verfügung über Dauerrechtsverhältnisse gilt nicht voraussetzungslos (vgl. BGE 140 V 514 E. 3.2 S. 516; BGE 135 V 201 E. 5.1 S. 204 f. mit Hinweisen; BGE 127 V 10 E. 4a S. 13 mit Hinweisen). Diese beschränkt sich vielmehr auf den Sachverhalt und die Rechtslage zur Zeit des Verfügungserlasses. Der Sachverhalt kann aber schon zur Zeit des Erlasses der Verfügung unrichtig festgestellt worden sein oder er kann sich nachträglich ändern. Ebenso kann die Verfügung auf einer anfänglich unrichtigen Rechtsanwendung beruhen oder die objektive Rechtslage kann sich nach Verfügungserlass ändern. Eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung (anfängliche tatsächliche Unrichtigkeit) lässt sich unter bestimmten Voraussetzungen durch eine prozessuale Revision (Art. 53 Abs. 1 ATSG) korrigieren. Tritt nach dem Erlass einer ursprünglich fehlerfreien Verfügung eine anspruchsrelevante Änderung des Sachverhalts ein (nachträgliche tatsächliche Unrichtigkeit), hat gegebenenfalls eine Anpassung im Rahmen einer Revision nach Art. 17 ATSG stattzufinden. Falls die Verfügung auf einer fehlerhaften Rechtsanwendung beruht (anfängliche rechtliche Unrichtigkeit), ist ein Rückkommen unter dem Titel der Wiedererwägung (Art. 53 Abs. 2 ATSG) zu prüfen. Nicht gesetzlich geregelt ist der Tatbestand der nachträglichen rechtlichen Unrichtigkeit infolge einer nach dem Verfügungserlass eintretenden Änderung der massgebenden Rechtsgrundlagen.
4.3 Das kantonale Gericht trat auf die Beschwerde insoweit nicht ein, als sie sich gegen das Nichteintreten der Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 hinsichtlich der Verfügung vom 29. Juli 2015 richtete. Weiter verneinte es die Voraussetzungen einer prozessualen Revision sowie einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung über den altrechtlichen Beitrag nach aArt. 18 Abs. 2 UVV. Desgleichen bestehe auch kein Anspruch auf Anpassung der Leistungen an die per 1. Januar 2017 geänderte Rechtslage. Schliesslich sei eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ATSG weder geltend gemacht noch ersichtlich.
4.4 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Verfügung vom 29. Juli 2015 sei wegen qualifizierter Unrichtigkeit rückwirkend aufzuheben. Der Pflegeaufwand sei tatsächlich viel höher als dieser seinerzeit bei der Bedarfsabklärung ermittelt worden sei. Ausserdem seien die seit 1. Januar 2017 geltenden Verordnungsbestimmungen auch auf altrechtliche Fälle anwendbar, was ebenfalls zu einer höheren Entschädigung führe.
5.
5.1 Mit Verfügung vom 8. März 2017 trat die Suva auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 9. Februar 2017 nicht ein. Dabei wies sie zu Recht darauf hin, dass der Nichteintretensentscheid nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden könne. Auf die Beschwerde der Versicherten trat die Vorinstanz in Bezug auf das Gesuch um Wiedererwägung folgerichtig nicht ein, besteht doch kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf eine solche (BGE 133 V 50 E. 4.1 S. 52 und E. 4.2.1 S. 54 f.). Soweit die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht weiterhin die Wiedererwägung der Verfügung vom 29. Juli 2015 verlangt, ist darauf nicht weiter einzugehen, zumal sie nicht ansatzweise dartut, inwiefern das vorinstanzliche Nichteintreten in diesem Punkt Bundesrecht verletzen soll.
5.2
5.2.1 Das kantonale Gericht stützte die von der Suva in ihrem Einspracheentscheid vertretene Auffassung, wonach die Beschwerdeführerin bereits bei Erlass der Verfügung vom 29. Juli 2015 hätte geltend machen können, der Pflegebedarf sei anhand eines anderen Abklärungsinstruments vorzunehmen und die Unfallversicherung habe die vollen Kosten der nötigen Pflege zu tragen. Beschwerdeweise habe die Versicherte zusammengefasst wiederum geltend gemacht, der Pflege- und Betreuungsaufwand sei effektiv höher; bei der seinerzeitigen Abklärung seien ungeeignete Abklärungsmethoden zur Anwendung gelangt, was zu korrigieren sei. Die Vorinstanz erwog, dabei handle es sich um Tatsachen, Einwände oder Beweismittel, die bereits im Zeitpunkt der Verfügung vom 29. Juli 2015 bekannt gewesen seien oder hätten vorgebracht oder beantragt werden können. Sie würden keine prozessuale Revision rechtfertigen.
5.2.2 Inwiefern diese Beurteilung Bundesrecht verletzen soll, ist weder rechtsgenüglich dargetan noch ersichtlich. Die Beschwerdeführerin begnügt sich damit, die Verfügung vom 29. Juli 2015 als qualifiziert unrichtig zu bezeichnen, ohne aber aufzuzeigen, inwiefern die Voraussetzungen einer prozessualen Revision gemäss Art. 53 Abs. 1 ATSG erfüllt sein sollten. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
5.3 Ferner hat die Beschwerdegegnerin entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Revision von Amtes wegen im Sinne von Art. 17 Abs. 2 ATSG eingeleitet. Die Anpassung der Pflegeentschädigung per 1. April 2017 erfolgte einzig aufgrund einer Erhöhung der Spitex-Tarife. Von einer Revision im Sinne einer Anpassung infolge Veränderung des massgeblichen Sachverhalts kann demnach keine Rede sein. Dass eine solche Veränderung eingetreten wäre, macht denn auch die Beschwerdeführerin nicht geltend.
6.
6.1 Hinsichtlich der per 1. Januar 2017 revidierten Fassung von Art. 18 Abs. 2 UVV erwog die Vorinstanz, die Anpassung einer Leistung dränge sich vor allem auf, wenn die Rechtsänderung die bisherige Anordnung schlechterdings als rechtswidrig erscheinen lasse, was bei einer blossen Modifikation einer Gesetzesbestimmung, wie sie hier zur Diskussion stehe, nicht ohne Weiteres der Fall sei. Sodann stehe eine Anpassung aufgrund einer Rechtsänderung generell unter dem Vorbehalt abweichend lautender Übergangsbestimmungen. Solche bestünden vorliegend. Danach würden Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem Inkrafttreten der Änderung ereignet haben, und für Berufskrankheiten, die vor diesem Zeitpunkt ausgebrochen sind, nach dem bisherigen Recht gewährt (Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015). Diese Bestimmung sei als Gesetz im formellen Sinne sowohl für den Unfallversicherer als auch für das Gericht verbindlich.
6.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck der Übergangsbestimmungen lasse sich ein Anwendungsverbot resp. ein Verbesserungsverbot ableiten. Abs. 1 der Übergangsbestimmung beinhalte lediglich eine Besitzstandsgarantie, wonach in altrechtlichen Fällen die bisherigen Leistungen weiterhin zu gewähren seien. Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung habe die Leistungspflicht des Unfallversicherers für nichtmedizinische Hilfe aber ausgedehnt. Spätestens nach dem 1. Januar 2017 seien deshalb sämtliche unfallbedingten Pflegeleistungen sowie andere Hilfeleistungen vom obligatorischen Unfallversicherer zu vergüten, sofern sie nicht durch die Hilflosenentschädigung abgedeckt seien. Es wäre weder mit dem verfassungsmässigen Gleichheitsgrundsatz noch mit den staatsvertraglichen Verpflichtungen der Schweiz gemäss Art. 34 der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1964 (SR 0.831.104; für die Schweiz in Kraft seit 17. September 1978) resp. dem Übereinkommen Nr. 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) vom 28. Juni 1952 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit (SR 0.831.102; für die Schweiz in Kraft seit 18. Oktober 1978) vereinbar, wenn nicht alle gemäss UVG versicherten Personen dieselben Versicherungsleistungen erhalten würden. Der Bundesrat habe in der Botschaft zur UVG-Revision denn auch explizit festgehalten, dass die bisherige Verordnungsbestimmung staatsvertragswidrig sei, weil entgegen den staatsvertraglichen Vorgaben nicht sämtliche unfallbedingten oder durch eine Berufskrankheit notwendig werdenden Pflegeleistungen abgedeckt seien. Entsprechend wäre die Suva bei einer verfassungs- und staatsvertragskonformen Auslegung der Übergangsbestimmungen verpflichtet gewesen, die Verfügung vom 29. Juli 2015 mit Wirkung ab 1. Januar 2017 anzupassen und der Beschwerdeführerin nicht nur für die medizinischen Pflegeleistungen, sondern auch für die ungedeckten Kosten der nichtmedizinischen Hilfe eine Entschädigung zu gewähren.
6.3 Das BAG weist in seiner Vernehmlassung auf die Entstehungsgeschichte des Art. 10 Abs. 3 UVG und des Art. 18 UVV hin. Daraus ergebe sich, dass Art. 10 Abs. 3 UVG in der bis 31. Dezember 2016 in Kraft gestandenen Fassung (aArt. 10 Abs. 3 UVG) staatsvertragswidrig gewesen sei, weil aufgrund staatsvertraglicher Abkommen die Hauspflege zu entschädigen sei, ohne dass sich der Versicherte an den Kosten zu beteiligen habe. Der Passus "und in welchem Umfang" sei deshalb in Art. 10 Abs. 3 UVG gestrichen worden. Hingegen treffe es nicht zu, so das BAG weiter, dass aArt. 18 UVV staatsvertragswidrig gewesen sei. Art. 34 Abs. 2 Bst. c der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit sehe vor, dass zur ärztlichen Betreuung die Betreuung durch Pflegepersonal zu Hause oder in einem Krankenhaus oder in einer anderen medizinischen Einrichtung gehöre. Nach Auffassung des BAG falle deshalb lediglich die medizinische Pflege zu Hause unter die staatsvertragliche Vereinbarung, nicht aber die nichtmedizinische Hilfe zu Hause. Die medizinische Pflege zu Hause sei bereits in der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Fassung von Art. 18 UVV ohne Einschränkungen gewährt worden. Soweit die Beschwerdeführerin argumentiere, die bisherige Verordnungsbestimmung sei staatsvertragswidrig gewesen, weshalb die revidierten Bestimmungen auf alle Versicherten anwendbar seien, auch wenn sich das Unfallereignis vor dem 31. Dezember 2016 ereignet habe, könne ihr demnach nicht gefolgt werden. Vielmehr hätten die Suva und die Vorinstanz zu Recht Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 berücksichtigt und Art. 18 Abs. 2 UVV in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung für massgeblich erachtet.
7.
7.1 In intertemporalrechtlicher Hinsicht gilt für die Beurteilung der Frage, welches Recht bei einer Änderung der Rechtsgrundlagen Anwendung findet, der Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 140 V 41 E. 6.3.1 S. 44 f. mit Hinweisen; BGE 125 V 42 E. 2b S. 44; BGE 123 V 70 E. 2 S. 71; BGE 121 V 97 E. 1a S. 100; vgl. auch MEYER/ARNOLD, Intertemporales Recht, ZSR 124/2005 I S. 128 sowie ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 248). Diese auf einmalige und abgeschlossene Ereignisse zugeschnittene intertemporalrechtliche Grundregel wird ergänzt durch den Grundsatz der zulässigen unechten Rückwirkung des neuen Rechts auf zeitlich offene Dauersachverhalte (Urteil 9C_579/2007 vom 18. März 2008 E. 4.4.2; vgl. auch MARC HÜRZELER, Die Anpassung der laufenden Sozialversicherungsleistungen, in: November-Tagung zum Sozialversicherungsrecht 2014, Kieser/Mosimann [Hrsg.], 2015, S. 120). Von unechter Rückwirkung wird gesprochen, wenn bei der Anwendung des neuen Rechts auf Verhältnisse abgestellt wird, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern. Das neue Recht findet dabei lediglich für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung (vgl. BGE 144 I 81 E. 4.1 S. 86 f.; BGE 114 V 150 E. 2b S. 151; vgl. auch BGE 126 V 134 E. 4a S. 135; BGE 122 V 405 E. 3b/aa S. 408 f. mit Hinweisen). Eine solche unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 126 V 134 E. 4a S. 135 f.; BGE 124 III 266 E. 4e S. 271 f.; BGE 122 II 113 E. 3b/dd S. 124; BGE 122 V 6 E. 3a S. 8, BGE 122 V 405 E. 3b/aa S. 408 f.; je mit Hinweisen; vgl. auch Urteile 8C_315/2012 vom 1. Juni 2012 E. 3.2; 8C_822/2011 und 8C_877/2011 vom 16. Mai 2012 je E. 3.1). Von dieser unechten Rückwirkung zu unterscheiden ist die echte Rückwirkung. Eine solche liegt vor, wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Diese echte Rückwirkung ist nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die Rückwirkung ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dient und wohlerworbene Rechte respektiert (vgl. BGE 144 I 81 E. 4.1 S. 86; Urteil 2C_821/2019 vom 11. Februar 2020 E. 6.2; je mit Hinweisen).
7.2 Sodann sind nach der Rechtsprechung zum Sozialversicherungsrecht ursprünglich fehlerfreie Verfügungen über Dauerleistungen unter Vorbehalt anders lautender Übergangsbestimmungen sowie allfälliger wohlerworbener Rechte grundsätzlich an Änderungen der Rechtslage anzupassen (vgl. BGE 135 V 201 E. 6.1.1 S. 205; BGE 135 V 215 E. 5.1.1 S. 219; BGE 135 V 319 E. 3.2 S. 323; BGE 123 V 133 E. 2b S. 135; je mit Hinweis; vgl. auch BGE 127 V 10 E. 4c S. 14 und BGE 121 V 157 E. 4a S. 161 f., wonach die Anpassung der Verfügung über ein Dauerrechtsverhältnis nicht nur erlaubt, sondern gefordert ist).
8.
8.1 Eine echte Rückwirkung der Verordnungsnovelle steht vorliegend nicht zur Diskussion. Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass die Verfügung vom 29. Juli 2015 ab 1. Januar 2017 an die Rechtsänderung anzupassen ist (unechte Rückwirkung; vgl. E. 7.1 hiervor). Eine solche Anpassung ist grundsätzlich zulässig, zumal sich die fragliche Verordnungsänderung in einer Verbesserung des Rechtszustandes zu Gunsten der Normadressaten erschöpft (vgl. BGE 103 V 38 E. 3a S. 41; BGE 99 V 200 E. 2 S. 203).
8.2 Gemäss aArt. 10 Abs. 3 Satz 2 UVG konnte der Bundesrat festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Versicherte Anspruch auf Hauspflege hat. Gestützt darauf erliess der Bundesrat aArt. 18 UVV. Nach dessen Abs. 1 hat die versicherte Person Anspruch auf eine ärztlich angeordnete Hauspflege, sofern diese durch eine nach den Art. 49 und 51 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung zugelassene Person oder Organisation durchgeführt wird. Nach Abs. 2 in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung kann der Versicherer ausnahmsweise auch Beiträge an eine Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person gewähren. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung räumt aArt. 18 Abs. 1 UVV einen Rechtsanspruch auf Beiträge an medizinische Hauspflege ein. Hingegen verliert der Hauspflegeanspruch bei Zuziehung einer nicht zugelassenen Person im Sinne von aArt. 18 Abs. 2 UVV seinen Anspruchscharakter und wird unter diesem Gesichtspunkt zu einer Ermessensleistung des Versicherers (BGE 116 V 41 E. 7c S. 50).
8.3 Im Rahmen der UVG-Revision wurde Art. 10 Abs. 3 UVG neu formuliert. In der Zusatzbotschaft vom 19. September 2014 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung wird dazu Folgendes festgehalten (BBl 2014 7923 Ziff. 2.3.1):
"Der Bundesrat kann heute festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang der Versicherte Anspruch auf Hauspflege hat. Diese Regelung steht indessen im Widerspruch zu den internationalen Abkommen, die die Schweiz ratifiziert hat. Gemäss der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit (EOSS) und dem Übereinkommen Nr. 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit umfasst medizinische Betreuung die Krankenpflege, und zwar unabhängig davon, ob diese zu Hause, im Spital oder in einer anderen medizinischen Einrichtung erfolgt. Aufgrund dieser Abkommen muss die Hauspflege übernommen werden, ohne dass der Versicherte sich an den Kosten beteiligen muss (vgl. Art. 10 Abs. 3 E-UVG)."
Bei den Erläuterungen zu Art. 10 Abs. 3 E-UVG betonte der Bundesrat erneut, dass er aufgrund von internationalen Verpflichtungen die Pflege zu Hause nicht einschränken dürfe, falls die Voraussetzungen für diese gegeben seien. Aus diesem Grund werde der Passus "... und in welchem Umfang" gestrichen. Weiter werde der veraltete Begriff "Hauspflege" durch "Hilfe und Pflege zu Hause" ersetzt (BBl 2014 7935 Ziff. 2.4).
8.4 Der seit 1. Januar 2017 geltende Art. 10 Abs. 3 UVG lautet nunmehr:
Der Bundesrat kann die Leistungspflicht der Versicherung näher umschreiben und die Kostenvergütung für Behandlung im Ausland begrenzen. Er kann festlegen, unter welchen Voraussetzungen der Versicherte Anspruch auf Hilfe und Pflege zu Hause hat.
8.5 Ebenfalls per 1. Januar 2017 wurde die Verordnung über die Unfallversicherung geändert. Im erläuternden Bericht zur Änderung vom Oktober 2016 heisst es zur Neufassung von Art. 18 UVV, dass der veraltete Begriff "Hauspflege" ("soins à domicile"; "cure a domicilio") gleich wie im UVG durch "Hilfe und Pflege zu Hause" ("aide et soins à domicile"; "assistenza e cure a domicilio") ersetzt werde. Im Weiteren werde eine begriffliche Klärung vorgenommen, indem das Wort "Pflege" für die medizinische Betreuung des Versicherten stehe, während das Wort "Hilfe" für die nichtmedizinische Unterstützung des Versicherten verwendet werde. In Abs. 2 werde die bisherige Freiwilligkeit von Beiträgen an die medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person im Interesse der Rechtsgleichheit aufgegeben. Stattdessen werde ein Leistungsanspruch verankert, sofern die nicht zugelassene Person die medizinische Pflege zu Hause fachgerecht ausführe (lit. a). Ebenso werde der Leistungsanspruch auf Beiträge für die nichtmedizinische Hilfe zu Hause verankert, soweit diese nicht bereits durch eine Hilflosenentschädigung abgegolten werde (lit. b).
8.6 Art. 18 UVV lautet in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung neu wie folgt:
1 Die versicherte Person hat Anspruch auf ärztlich angeordnete medizinische Pflege zu Hause, sofern diese durch eine nach den Artikeln 49 und 51 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung zugelassene Person oder Organisation durchgeführt wird.
2 Der Versicherer leistet einen Beitrag an:
a. ärztlich angeordnete medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person, sofern diese Pflege fachgerecht ausgeführt wird;
b. nichtmedizinische Hilfe zu Hause, soweit diese nicht durch die Hilflosenentschädigung nach Artikel 26 abgegolten ist.
8.7 Gemäss Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 werden Versicherungsleistungen für Unfälle, die sich vor dem Inkrafttreten der Änderung vom 25. September 2015 ereignet haben, und für Berufskrankheiten, die vor diesem Zeitpunkt ausgebrochen sind, nach bisherigem Recht gewährt ("Pour les accidents qui sont survenus avant l'entrée en vigueur de la modification du 25 septembre 2015 et pour les maladies professionnelles qui se sont déclarées avant cette date, les prestations d'assurance sont allouées selon l'ancien droit"; "Le prestazioni assicurative per infortuni avvenuti prima dell'entrata in vigore della modifica del 25 settembre 2015 e per malattie professionali insorte prima di questa data sono effettuate secondo il diritto anteriore"). Diese Übergangsbestimmung orientiert sich am Grundsatz der Unfallversicherung, wonach Leistungen gemäss dem zum Zeitpunkt des Unfalls geltenden Recht gewährt werden (BBl 2014 7948 Ziff. 2.4). Abs. 2 der Übergangsbestimmungen regelt die - hier nicht weiter interessierende - Kürzung von Invalidenrenten und Komplementärrenten. Auch auf die Abs. 3 und 4 ist - da hier nicht relevant - nicht weiter einzugehen.
9. Die Suva, das BAG und die Vorinstanz sind der Auffassung, dass Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des UVG vom 25. September 2015 der Anwendung von Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung auf Unfälle, die sich vor der Rechtsänderung ereignet haben, entgegenstehe. Dieser Sichtweise kann nicht beigepflichtet werden, wie sich aus dem Folgenden ergibt.
9.1 Art. 10 Abs. 3 UVG räumt dem Bundesrat eine umfassende Rechtsverordnungskompetenz ein. Diese schliesst auch die Kompetenz zum Erlass von allfälligem Übergangsrecht mit ein (vgl. Urteil H 44/80 vom 30. April 1981 E. 3a). Die Verordnung enthält in Bezug auf die Neuregelung der Hilfe und Pflege zu Hause keine spezifischen Übergangsbestimmungen, die eine Anpassung der Verfügung vom 29. Juli 2015 an die geänderte Rechtslage ausschliessen würden. Auch aus den Materialien ergeben sich keine Hinweise, dass eine spezifische übergangsrechtliche Ordnung in Bezug auf die Hilfe und Pflege zu Hause in der UVV selbst vorgesehen war. Im Weiteren bestehen keine Anhaltspunkte, dass sich der Verordnungsgeber bei der Revision von Art. 18 UVV der übergangsrechtlichen Frage bewusst war und vor allem, dass er sich von der im UVG selbst enthaltenen (anlässlich der Gesetzesrevision) geschaffenen Übergangsbestimmung hat leiten lassen und deswegen von einer besonderen Regelung in der UVV abgesehen hat. Dies widerspiegelt sich etwa auch darin, dass in den Erläuterungen des BAG zu den UVV-Änderungen die Hilfe und Pflege zu Hause nicht unter den wesentlichen Bereichen der Verordnungsrevision aufgeführt wurde (vgl. erläuternder Bericht des BAG zur Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung [UVV], Oktober 2016, S. 5 f.).
9.2 Zwar erfuhr die Hilfe und Pflege zu Hause auch auf Gesetzesstufe eine Änderung, indem der Passus "und in welchem Umfang" aus Gründen der Vereinbarkeit mit Staatsvertragsrecht gestrichen wurde (vgl. E. 8.3 hiervor). Die hier streitige Pflegeentschädigung betrifft aber eine Rechtsänderung auf Stufe Verordnung: Die bisherige Freiwilligkeit von Beiträgen an die medizinische Pflege zu Hause durch eine nicht zugelassene Person wurde im Interesse der Rechtsgleichheit aufgegeben und stattdessen ein Leistungsanspruch verankert, sofern die nicht zugelassene Person die medizinische Pflege zu Hause fachgerecht ausführt (Art. 18 Abs. 2 lit. a UVV). Ebenso wurde ein Leistungsanspruch auf Beiträge für die nichtmedizinische Hilfe zu Hause geschaffen, soweit diese nicht bereits durch eine Hilflosenentschädigung abgegolten wird (Art. 18 Abs. 2 lit. b UVV). Zur Aufhebung der Freiwilligkeit der Beiträge an eine medizinische Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person kam es im Übrigen erst, nachdem die Suva, die Schweizerische Paraplegiker-Vereinigung und der Verein Inclusion Handicap dies im Rahmen des Anhörungsverfahrens angeregt hatten (vgl. Änderung der Verordnung über die Unfallversicherung [UVV], Zusammenfassung der Anhörungseingaben [Ergebnisbericht], August 2016, S. 4 und 8). Die Einführung des Leistungsanspruchs hat ihren Ursprung demnach nicht in der Neufassung von Art. 10 Abs. 3 UVG, und der Gesetzgeber hatte (resp. konnte) bei Erlass der Übergangsbestimmungen im UVG die neue Fassung von Art. 18 UVV nicht im Auge (haben). Die Verordnungsnovelle ist vielmehr Ergebnis der dem Verordnungsgeber vom Gesetzgeber eingeräumten umfassenden Regelungskompetenz. Dabei hätte der Bundesrat gegenüber der grundsätzlich sofortigen Anwendung des neuen Rechts (vgl. E. 7.2 hiervor) einen Vorbehalt anbringen können, was er aber nicht getan hat. So äussert sich Art. 147b UVV einzig zu den Regeln der Rentenkürzungen wegen Überentschädigung (Abs. 1 und 2) sowie zu den Reserven der Versicherer (Abs. 3).
9.3 Das BAG führte in seinen Erläuterungen zu den Verordnungsänderungen zu Art. 147b UVV was folgt aus:
"Absatz 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des Gesetzes vom 25. September 2015 hält den Grundsatz fest, dass die Leistungen gemäss dem im Zeitpunkt des Unfalles geltenden Recht gewährt werden, mithin grundsätzlich keiner Kürzung unterliegen. Absatz 2 beinhaltet jedoch eine Abweichung von dieser Regel. Um die Überentschädigungen in absehbarer Zeit vermindern zu können, sollen die mit der Gesetzesrevision eingeführten Kürzungsregeln auch auf Renten anwendbar sein, die vor dem Inkrafttreten der gesetzlichen Neuerungen entstanden sind. Allerdings soll die Anwendbarkeit der Kürzungsregeln auf bereits laufende Renten nur mit einem zeitlichen Aufschub und in abgestufter Form eingeführt werden."
Aus den Materialien ergibt sich somit nicht, dass die neuen Verordnungsbestimmungen betreffend die Hilfe und Pflege zu Hause einzig auf Unfälle nach der Rechtsänderung Anwendung finden sollen. Hingegen wird aus den Ausführungen des BAG zur Neufassung des Art. 18 Abs. 2 UVV ersichtlich, dass mit der Verordnungsänderung dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung (vgl. Art. 8 Abs. 1 BV) Nachachtung verschafft werden sollte (vgl. E. 8.5 hiervor). Vor diesem Hintergrund ist nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber die Anpassung altrechtlicher Fälle an die Verordnungsänderung ausschliessen wollte. Die gegenteilige Auffassung würde denn auch zu unbilligen Resultaten führen, indem es zu einer auf Jahre oder Jahrzehnte anhaltenden Ungleichbehandlung zwischen alt- und neurechtlichen Fällen käme.
9.4 Das hat offenbar auch die Suva erkannt, wenn sie am 18. April 2018 beschlossen hat, inskünftig - im Interesse der Versicherten - ungeachtet des Unfallzeitpunkts die seit 1. Januar 2017 geltende Fassung von Art. 18 UVV zur Anwendung zu bringen. Freilich ist nicht einsehbar und im Ergebnis auch nicht haltbar, dass sie diese Praxis nur auf im Zeitpunkt ihres Beschlusses hängige resp. neue Verfahren anwenden will, nicht aber auf bereits rechtskräftig beurteilte Fälle, zumal der Zeitpunkt des Verfügungserlasses resp. des Einspracheentscheids auch von Zufälligkeiten abhängt. Abgesehen davon haftet dem "Stichtag 18. April 2018" unweigerlich eine willkürliche Komponente an. Im Übrigen hatte die Suva im Rahmen des
Anhörungsverfahrens zur UVV-Revision noch selber darauf hingewiesen, dass die Freiwilligkeit der Beiträge an eine Hauspflege durch eine nicht zugelassene Person und an die nichtmedizinische Pflege in der Unfallversicherung systemfremd sei und faktisch nicht mehr bestehe, da der Versicherer zu Rechtsgleichheit verpflichtet sei (vgl. auch E. 9.2 hiervor).
9.5 Da nach dem Gesagten Verfügungen über Dauerleistungen grundsätzlich an Änderungen der Rechtslage anzupassen sind (vgl. E. 7.2 hiervor), die Übergangsbestimmungen in der Verordnung der Anwendung der neuen Bestimmung von Art. 18 UVV auf Unfälle vor dem 1. Januar 2017 nicht entgegenstehen (vgl. Art. 147b UVV; vgl. E. 9.2 hiervor) und durch die Rechtsänderung eine unbefriedigende Rechtslage beseitigt werden sollte (vgl. für einen konkreten Anwendungsfall auch BGE 99 V 200 E. 3a S. 203 f.), rechtfertigt es sich, Art. 18 UVV in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung ex nunc et pro futuro auch auf Unfälle anzuwenden, welche sich vor der Rechtsänderung ereignet haben. Mithin sind auch gestützt auf einen rechtskräftigen Entscheid zugesprochene Leistungen im Lichte der Verordnungsnovelle zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Eine solche Anpassung ist auch unter dem Gesichtspunkt der (unechten) Rückwirkung zulässig (vgl. E. 7.1 hiervor).
10. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Anpassung der Verfügung vom 29. Juli 2015 im Lichte der Verordnungsnovelle zu prüfen gewesen wäre. Der angefochtene Entscheid verletzt Bundesrecht und ist aufzuheben. Die Sache ist zur neuen Entscheidung an die Suva zurückzuweisen.
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de
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Art. 10 cpv. 3 LAINF (nella versione valida dal 1° gennaio 2017); cpv. 1 delle disposizioni transitorie della modifica della LAINF del 25 settembre 2015; art. 18 OAINF (nella versione in vigore dal 1° gennaio 2017). L'art. 18 cpv. 2 OAINF modificato con effetto dal 1° gennaio 2017 trova applicazione (ex nunc e pro futuro) anche agli infortuni che si sono verificati prima della modifica del diritto. Prestazioni concesse in base a una decisione passata in giudicato devono essere verificate e se del caso adattate alla luce della nuova disposizione di ordinanza (consid. 9.5).
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social security law
| 2,020
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-364%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,091
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146 V 378
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146 V 378
Sachverhalt ab Seite 379
A.
A. ist als selbständige Rechtsanwältin der Ausgleichskasse des Kantons Zürich (fortan: Ausgleichskasse) angeschlossen. Im Februar 2018 wurde sie Mutter einer Tochter und meldete sich im Juni 2018 zum Bezug einer Mutterschaftsentschädigung sowie einer Betriebszulage von Fr. 67.- pro Tag an. Die Ausgleichskasse richtete erstere in Höhe des Maximalbetrags von Fr. 19'208.- (Fr. 196.- x 98) abzüglich AHV/IV/EO-Beiträgen aus. Mit Verfügung vom 20. Juli 2018 verneinte sie einen Anspruch auf Betriebszulagen. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 12. September 2018 fest.
B.
Die hiergegen erhobene Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 23. September 2019 ab.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, es sei der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. September 2019 aufzuheben und die zuständige Behörde anzuweisen, ihrem Antrag auf Ausrichtung einer Betriebszulage im Rahmen der Mutterschaftsentschädigung stattzugeben. Eventualiter sei festzustellen, dass deren Nichtausrichtung Art. 8 Abs. 3 BV verletze.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Strittig ist, ob das kantonale Gericht einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Betriebszulage bei Mutterschaft zu Recht verneint hat. Es handelt sich um eine frei überprüfbare Rechtsfrage.
(...)
3.
3.1
Dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 16e Abs. 2 EOG (SR 834.1) lässt sich kein Anspruch auf Betriebszulagen zur Mutterschaftsentschädigung entnehmen, wie sowohl das kantonale Gericht zutreffend erwogen hat als auch die Beschwerdeführerin anerkennt. Unbestritten entsprach es dem Willen des Gesetzgebers, im Rahmen der Mutterschaftsentschädigung keinen solchen zu eröffnen (Erwägung 4.3 des angefochtenen Entscheids mit Verweis auf den ausdrücklichen Verzicht im Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 3. Oktober 2002 [BBl 2002 7522, 7547], was in den Räten diskussionslos übernommen wurde [AB 2001 N 1614 ff., 2002 N 1925 ff. und 2003 N 1337 ff. sowie AB 2003 S 529 ff. und 834 ff.]).
3.2
Von diesem klar dokumentierten gesetzgeberischen Willen abzuweichen, würde den Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung, wie sie die Beschwerdeführerin verlangt (nicht publ. E. 2.2.1), sprengen (vgl.
BGE 140 I 305
E. 6.2 S. 311 und E. 7.4 S. 314;
BGE 141 II 338
E. 3.1 S. 340).
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin rügt eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts im Schutzbereich des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 i.V.m. Art. 14 EMRK; nicht publ. E. 2.2.2).
Im Vordergrund steht dabei, ob und inwieweit - als eine von mehreren Anwendungsvoraussetzungen von Art. 14 EMRK - mit Blick auf die Ausübung der geltend gemachten Rechtsposition überhaupt vergleichbare Verhältnisse vorliegen, die eine unterschiedliche Behandlung erfahren (Urteile des EGMR
Di Trizio gegen Schweiz
vom 2. Februar 2016 [7186/09], § 80;
Markin gegen Russland
vom 22. März 2012 [30078/06], § 125;MEYER-LADEWIG/LEHNER, in: EMRK, Handkommentar, 4. Aufl. 2017, N. 6 und 9 zu Art. 14 EMRK).
4.2
4.2.1
Das EOG regelt zwar sowohl den Entschädigungsanspruch für Dienstleistende (Art. 1a ff. EOG) als auch denjenigen bei Mutterschaft (Art. 16b ff. EOG). Die Regelung im selben Gesetz führt für sich allein indes nicht zur Annahme vergleichbarer Sachverhalte und darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die jeweiligen Ansprüche an grundsätzlich verschiedenen versicherten Lebenssachverhalten anknüpfen (Dienst - primär Militärdienst - im Sinne des EOG einerseits und Mutterschaft anderseits), von denen nur die Mutterschaft dem Schutzbereich von Art. 8 EMRK unterfällt. Die fundamentale Verschiedenheit kommt bereits in den separaten Kompetenznormen der Bundesverfassung zum Ausdruck (Art. 59 Abs. 4 bzw. Art. 116 Abs. 3 BV), die dem Gesetzgeber überdies unterschiedliche Vorgaben machen. So wird dieser gemäss Verfassung nur bei Militär- und Ersatzdienst zum Erlass von Vorschriften über den "angemessenen Ersatz des Erwerbsausfalls" ("juste compensation pour la perte de revenu" / "adeguata compensazione della perdita di guadagno") angehalten, während er im Falle der Mutterschaft eine "Mutterschaftsversicherung" ("assurance-maternité" / "assicurazione per la maternità") einzurichten hat, deren genaue Ausgestaltung nicht näher präzisiert wird. Soweit in der Lehre die Vergleichbarkeit der beiden Sachverhalte ohne nähere Begründung bereits aufgrund der Regelung im
selben Erlass vorausgesetzt wird, kann ihr nicht gefolgt werden (EDGAR IMHOF, Schweizerische Leistungen bei Mutterschaft und FZA/Europarecht, in: Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, 2006, Rz. 164; STÉPHANIE PERRENOUD, La protection de la maternité, 2015, S. 1173; ANNEKATRIN WORTHA, Schutz und Förderung der Familie, 2016, Rz. 619; bloss die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Geschlechter aufwerfend SABINE STEIGER-SACKMANN, in: Recht der Sozialen Sicherheit, 2017, Rz. 32.65 i.f.; OLIVIER SUBILIA, La nouvelle loi sur les allocations pour perte de gain et maternité, AJP 2005 S. 1469 ff., S. 1474).
4.2.2
Ein "einheitlicher Zweck" der Erwerbsersatzregelungen bei Dienst und bei Mutterschaft lässt sich auch nicht den Materialien zur Parlamentarischen Initiative "Revision Erwerbsersatzgesetz. Ausweitung der Erwerbsersatzansprüche auf erwerbstätige Mütter" entnehmen, die der Einführung der Mutterschaftsversicherung zugrunde lag. Aus ihnen erhellt vielmehr, dass die Regelung der Mutterschaftsentschädigung primär aus zwei Gründen im Rahmen des bestehenden EOG erfolgte: Einerseits mit Blick darauf, dass die EO zum Zeitpunkt der Einführung Überschüsse erwirtschaftete und sich die notwendige Zusatzfinanzierung deshalb in Grenzen (Lohnpromille statt Lohnprozente) hielt; anderseits aufgrund des Wunsches, die Versicherung effizient und mit geringem Administrationsaufwand über bereits bestehende Strukturen vornehmen zu können (vgl. etwa Votum des Initianten Triponez, AB 2001 N 1615).
4.3
Ausschlaggebend ist letztlich die Anknüpfung der schweizerischen Mutterschaftsversicherung an die biologische Mutterschaft (Niederkunft mit anschliessender Erholungs- und Stillzeit), statt an die soziale Elternschaft und die damit verbundene Betreuungsaufgabe. Sie unterscheidet sich damit etwa von einer Elternzeit (zit.
BGE 140 I 305
E. 8.1 S. 314 und E. 10 S. 317 ff. mit Hinweisen; vgl. auch STÉPHANIE PERRENOUD, Durées du travail et discrimination, AJP 2017 S. 657 ff., S. 661; zur unterschiedlichen Zielsetzung von Mutterschafts- und Elternurlaub weiter zit. Urteil des EGMR
Markin gegen Russland
, a.a.O., § 132). Angesichts der Versicherung eines "Risikos", das sich nur geschlechtsspezifisch bei Frauen verwirklichen kann, fällt eine Geschlechterdiskriminierung grundsätzlich ausser Betracht (vgl. implizit zit. Urteil des EGMR
Markin gegen Russland
, a.a.O.; ausserdem [allerdings bezugnehmend auf Art. 8 Abs. 3 BV]
BGE 144 V 184
E. 5.2 S. 193). Dies bedeutet einerseits, dass
Männer rechtlich durch eine solche Regelung keine Diskriminierung erfahren, obwohl sie vom Genuss der Versicherungsleistungen ausgeschlossen bleiben, da sich bei ihnen kein vergleichbarer Sachverhalt verwirklichen kann (vgl. zit.
BGE 140 I 305
E. 10 S. 317 ff.; ausserdem STÉPHANIE PERRENOUD, Le congé de maternité, AJP 2014 S. 1652 ff., 1658 i.f. und Nachweise in Fn. 53). Anderseits bedeutet es aber auch, dass die begünstigten Frauen mit Blick auf eine allenfalls von anderen Sozialversicherungen abweichende Ausgestaltung der Entschädigung keine rechtliche Diskriminierung aufgrund ihres Geschlechts geltend machen können.
4.4
Sind keine vergleichbaren Sachverhalte gegeben, gelangt Art. 14 i.V.m. Art. 8 EMRK von vornherein nicht zur Anwendung und kann - aus rechtlicher Sicht - in der geringeren Absicherung selbständig erwerbender Mütter für ihren Erwerbsausfall zufolge Mutterschaft im Vergleich zu den selbständig erwerbenden Dienst leistenden Männern und Frauen keine verpönte Diskriminierung aufgrund des Geschlechts liegen. Gleichzeitig kann keine Rede davon sein, die Vorinstanz habe die prozessualen Rechte (Verfahrens- und Rechtsweggarantie, vgl. nicht publ. E. 2.2.2) der Beschwerdeführerin beschnitten, indem sie auf eine extensive grundrechtliche Überprüfung der Art. 16b ff. EOG verzichtet hat.
Angesichts des Ergebnisses besteht auch keine Veranlassung zur Überprüfung der getroffenen Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 8 Abs. 3 BV: Ein Anspruch auf Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Bundesgesetzen besteht nicht. Ob dazu Veranlassung besteht, hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalles ab (
BGE 140 I 353
E. 4.1 S. 358 f.; SVR 2020 AHV Nr. 9 S. 25, 9C_659/2019 E. 4.2; vgl. ausserdem HANGARTNER/LOOSER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 11 zu Art. 190 BV und GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, N.13 zu Art. 190 BV). Auf das dahingehende Eventualbegehren der Beschwerdeführerin ist mit Verweis auf das Anwendungsgebot von Bundesgesetzen (Art. 190 BV) nicht weiter einzugehen.
4.5
Anzufügen bleibt, dass die Beschlussfassung über Regelungen kollektiver Absicherung, ebenso wie deren Ausgestaltung, Sache des Gesetzgebers ist (so bereits Urteil 2P.296/1992 vom 11. Februar 1994 E. 4b, in: ZBl 1995 S. 375 ff., mit Verweis auf
BGE 116 Ib 270
E. 7a S. 282 f.; ausserdem zit.
BGE 144 V 184
E. 5.2 i.f. S. 194 f.). Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, sich zur politischen Opportunität
einer unterschiedlichen Ausgestaltung der Ersatzordnungen zu äussern, und es existiert kein genereller Grundsatz, demzufolge der Staat seine Bürgerinnen und Bürger vor sämtlichen Unwägbarkeiten des Lebens gleichermassen abzusichern hätte (zit.
BGE 144 V 184
, a.a.O.). Hinzuweisen ist immerhin darauf, dass das Parlament im Dezember 2019 zwei am 24. bzw. 26. September 2019 eingereichte Motionen mit den gleichlautenden Titeln "Betriebszulage bei Mutterschaftsentschädigung von Selbständigerwerbenden" angenommen hat. Damit wird der Bundesrat beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen dafür zu schaffen, dass Selbständigerwerbende im Falle einer Mutterschaft Anspruch auf Betriebszulagen analog Art. 8 EOG erhalten (Motion Nr. 19.4110 von Nationalrätin Marti; Motion Nr. 19.4270 von Ständerätin Maury Pasquier, übernommen von Ständerätin Baume-Schneider).
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Art. 8 und Art. 14 EMRK; Art. 8 Abs. 3 und Art. 190 BV; Art. 8 Abs. 1 und Art. 16b-h EOG; kein Anspruch auf Betriebszulagen bei Mutterschaft. Nach dem klaren Willen des Gesetzgebers besteht bei Mutterschaft selbständig erwerbender Frauen, anders als bei selbständig erwerbenden Dienstleistenden, kein Anspruch auf Betriebszulagen zusätzlich zur Mutterschaftsentschädigung (E. 3).
Mangels vergleichbarer Sachverhalte innerhalb des Schutzbereichs einer Konventionsgarantie ist Art. 14 i.V.m. Art. 8 EMRK nicht anwendbar und liegt keine verpönte Diskriminierung aufgrund des Geschlechts vor (E. 4).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 V 378
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146 V 378
Sachverhalt ab Seite 379
A.
A. ist als selbständige Rechtsanwältin der Ausgleichskasse des Kantons Zürich (fortan: Ausgleichskasse) angeschlossen. Im Februar 2018 wurde sie Mutter einer Tochter und meldete sich im Juni 2018 zum Bezug einer Mutterschaftsentschädigung sowie einer Betriebszulage von Fr. 67.- pro Tag an. Die Ausgleichskasse richtete erstere in Höhe des Maximalbetrags von Fr. 19'208.- (Fr. 196.- x 98) abzüglich AHV/IV/EO-Beiträgen aus. Mit Verfügung vom 20. Juli 2018 verneinte sie einen Anspruch auf Betriebszulagen. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 12. September 2018 fest.
B.
Die hiergegen erhobene Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 23. September 2019 ab.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, es sei der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. September 2019 aufzuheben und die zuständige Behörde anzuweisen, ihrem Antrag auf Ausrichtung einer Betriebszulage im Rahmen der Mutterschaftsentschädigung stattzugeben. Eventualiter sei festzustellen, dass deren Nichtausrichtung Art. 8 Abs. 3 BV verletze.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Strittig ist, ob das kantonale Gericht einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Betriebszulage bei Mutterschaft zu Recht verneint hat. Es handelt sich um eine frei überprüfbare Rechtsfrage.
(...)
3.
3.1
Dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 16e Abs. 2 EOG (SR 834.1) lässt sich kein Anspruch auf Betriebszulagen zur Mutterschaftsentschädigung entnehmen, wie sowohl das kantonale Gericht zutreffend erwogen hat als auch die Beschwerdeführerin anerkennt. Unbestritten entsprach es dem Willen des Gesetzgebers, im Rahmen der Mutterschaftsentschädigung keinen solchen zu eröffnen (Erwägung 4.3 des angefochtenen Entscheids mit Verweis auf den ausdrücklichen Verzicht im Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 3. Oktober 2002 [BBl 2002 7522, 7547], was in den Räten diskussionslos übernommen wurde [AB 2001 N 1614 ff., 2002 N 1925 ff. und 2003 N 1337 ff. sowie AB 2003 S 529 ff. und 834 ff.]).
3.2
Von diesem klar dokumentierten gesetzgeberischen Willen abzuweichen, würde den Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung, wie sie die Beschwerdeführerin verlangt (nicht publ. E. 2.2.1), sprengen (vgl.
BGE 140 I 305
E. 6.2 S. 311 und E. 7.4 S. 314;
BGE 141 II 338
E. 3.1 S. 340).
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin rügt eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts im Schutzbereich des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 i.V.m. Art. 14 EMRK; nicht publ. E. 2.2.2).
Im Vordergrund steht dabei, ob und inwieweit - als eine von mehreren Anwendungsvoraussetzungen von Art. 14 EMRK - mit Blick auf die Ausübung der geltend gemachten Rechtsposition überhaupt vergleichbare Verhältnisse vorliegen, die eine unterschiedliche Behandlung erfahren (Urteile des EGMR
Di Trizio gegen Schweiz
vom 2. Februar 2016 [7186/09], § 80;
Markin gegen Russland
vom 22. März 2012 [30078/06], § 125;MEYER-LADEWIG/LEHNER, in: EMRK, Handkommentar, 4. Aufl. 2017, N. 6 und 9 zu Art. 14 EMRK).
4.2
4.2.1
Das EOG regelt zwar sowohl den Entschädigungsanspruch für Dienstleistende (Art. 1a ff. EOG) als auch denjenigen bei Mutterschaft (Art. 16b ff. EOG). Die Regelung im selben Gesetz führt für sich allein indes nicht zur Annahme vergleichbarer Sachverhalte und darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die jeweiligen Ansprüche an grundsätzlich verschiedenen versicherten Lebenssachverhalten anknüpfen (Dienst - primär Militärdienst - im Sinne des EOG einerseits und Mutterschaft anderseits), von denen nur die Mutterschaft dem Schutzbereich von Art. 8 EMRK unterfällt. Die fundamentale Verschiedenheit kommt bereits in den separaten Kompetenznormen der Bundesverfassung zum Ausdruck (Art. 59 Abs. 4 bzw. Art. 116 Abs. 3 BV), die dem Gesetzgeber überdies unterschiedliche Vorgaben machen. So wird dieser gemäss Verfassung nur bei Militär- und Ersatzdienst zum Erlass von Vorschriften über den "angemessenen Ersatz des Erwerbsausfalls" ("juste compensation pour la perte de revenu" / "adeguata compensazione della perdita di guadagno") angehalten, während er im Falle der Mutterschaft eine "Mutterschaftsversicherung" ("assurance-maternité" / "assicurazione per la maternità") einzurichten hat, deren genaue Ausgestaltung nicht näher präzisiert wird. Soweit in der Lehre die Vergleichbarkeit der beiden Sachverhalte ohne nähere Begründung bereits aufgrund der Regelung im
selben Erlass vorausgesetzt wird, kann ihr nicht gefolgt werden (EDGAR IMHOF, Schweizerische Leistungen bei Mutterschaft und FZA/Europarecht, in: Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, 2006, Rz. 164; STÉPHANIE PERRENOUD, La protection de la maternité, 2015, S. 1173; ANNEKATRIN WORTHA, Schutz und Förderung der Familie, 2016, Rz. 619; bloss die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Geschlechter aufwerfend SABINE STEIGER-SACKMANN, in: Recht der Sozialen Sicherheit, 2017, Rz. 32.65 i.f.; OLIVIER SUBILIA, La nouvelle loi sur les allocations pour perte de gain et maternité, AJP 2005 S. 1469 ff., S. 1474).
4.2.2
Ein "einheitlicher Zweck" der Erwerbsersatzregelungen bei Dienst und bei Mutterschaft lässt sich auch nicht den Materialien zur Parlamentarischen Initiative "Revision Erwerbsersatzgesetz. Ausweitung der Erwerbsersatzansprüche auf erwerbstätige Mütter" entnehmen, die der Einführung der Mutterschaftsversicherung zugrunde lag. Aus ihnen erhellt vielmehr, dass die Regelung der Mutterschaftsentschädigung primär aus zwei Gründen im Rahmen des bestehenden EOG erfolgte: Einerseits mit Blick darauf, dass die EO zum Zeitpunkt der Einführung Überschüsse erwirtschaftete und sich die notwendige Zusatzfinanzierung deshalb in Grenzen (Lohnpromille statt Lohnprozente) hielt; anderseits aufgrund des Wunsches, die Versicherung effizient und mit geringem Administrationsaufwand über bereits bestehende Strukturen vornehmen zu können (vgl. etwa Votum des Initianten Triponez, AB 2001 N 1615).
4.3
Ausschlaggebend ist letztlich die Anknüpfung der schweizerischen Mutterschaftsversicherung an die biologische Mutterschaft (Niederkunft mit anschliessender Erholungs- und Stillzeit), statt an die soziale Elternschaft und die damit verbundene Betreuungsaufgabe. Sie unterscheidet sich damit etwa von einer Elternzeit (zit.
BGE 140 I 305
E. 8.1 S. 314 und E. 10 S. 317 ff. mit Hinweisen; vgl. auch STÉPHANIE PERRENOUD, Durées du travail et discrimination, AJP 2017 S. 657 ff., S. 661; zur unterschiedlichen Zielsetzung von Mutterschafts- und Elternurlaub weiter zit. Urteil des EGMR
Markin gegen Russland
, a.a.O., § 132). Angesichts der Versicherung eines "Risikos", das sich nur geschlechtsspezifisch bei Frauen verwirklichen kann, fällt eine Geschlechterdiskriminierung grundsätzlich ausser Betracht (vgl. implizit zit. Urteil des EGMR
Markin gegen Russland
, a.a.O.; ausserdem [allerdings bezugnehmend auf Art. 8 Abs. 3 BV]
BGE 144 V 184
E. 5.2 S. 193). Dies bedeutet einerseits, dass
Männer rechtlich durch eine solche Regelung keine Diskriminierung erfahren, obwohl sie vom Genuss der Versicherungsleistungen ausgeschlossen bleiben, da sich bei ihnen kein vergleichbarer Sachverhalt verwirklichen kann (vgl. zit.
BGE 140 I 305
E. 10 S. 317 ff.; ausserdem STÉPHANIE PERRENOUD, Le congé de maternité, AJP 2014 S. 1652 ff., 1658 i.f. und Nachweise in Fn. 53). Anderseits bedeutet es aber auch, dass die begünstigten Frauen mit Blick auf eine allenfalls von anderen Sozialversicherungen abweichende Ausgestaltung der Entschädigung keine rechtliche Diskriminierung aufgrund ihres Geschlechts geltend machen können.
4.4
Sind keine vergleichbaren Sachverhalte gegeben, gelangt Art. 14 i.V.m. Art. 8 EMRK von vornherein nicht zur Anwendung und kann - aus rechtlicher Sicht - in der geringeren Absicherung selbständig erwerbender Mütter für ihren Erwerbsausfall zufolge Mutterschaft im Vergleich zu den selbständig erwerbenden Dienst leistenden Männern und Frauen keine verpönte Diskriminierung aufgrund des Geschlechts liegen. Gleichzeitig kann keine Rede davon sein, die Vorinstanz habe die prozessualen Rechte (Verfahrens- und Rechtsweggarantie, vgl. nicht publ. E. 2.2.2) der Beschwerdeführerin beschnitten, indem sie auf eine extensive grundrechtliche Überprüfung der Art. 16b ff. EOG verzichtet hat.
Angesichts des Ergebnisses besteht auch keine Veranlassung zur Überprüfung der getroffenen Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 8 Abs. 3 BV: Ein Anspruch auf Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Bundesgesetzen besteht nicht. Ob dazu Veranlassung besteht, hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalles ab (
BGE 140 I 353
E. 4.1 S. 358 f.; SVR 2020 AHV Nr. 9 S. 25, 9C_659/2019 E. 4.2; vgl. ausserdem HANGARTNER/LOOSER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 11 zu Art. 190 BV und GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, N.13 zu Art. 190 BV). Auf das dahingehende Eventualbegehren der Beschwerdeführerin ist mit Verweis auf das Anwendungsgebot von Bundesgesetzen (Art. 190 BV) nicht weiter einzugehen.
4.5
Anzufügen bleibt, dass die Beschlussfassung über Regelungen kollektiver Absicherung, ebenso wie deren Ausgestaltung, Sache des Gesetzgebers ist (so bereits Urteil 2P.296/1992 vom 11. Februar 1994 E. 4b, in: ZBl 1995 S. 375 ff., mit Verweis auf
BGE 116 Ib 270
E. 7a S. 282 f.; ausserdem zit.
BGE 144 V 184
E. 5.2 i.f. S. 194 f.). Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, sich zur politischen Opportunität
einer unterschiedlichen Ausgestaltung der Ersatzordnungen zu äussern, und es existiert kein genereller Grundsatz, demzufolge der Staat seine Bürgerinnen und Bürger vor sämtlichen Unwägbarkeiten des Lebens gleichermassen abzusichern hätte (zit.
BGE 144 V 184
, a.a.O.). Hinzuweisen ist immerhin darauf, dass das Parlament im Dezember 2019 zwei am 24. bzw. 26. September 2019 eingereichte Motionen mit den gleichlautenden Titeln "Betriebszulage bei Mutterschaftsentschädigung von Selbständigerwerbenden" angenommen hat. Damit wird der Bundesrat beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen dafür zu schaffen, dass Selbständigerwerbende im Falle einer Mutterschaft Anspruch auf Betriebszulagen analog Art. 8 EOG erhalten (Motion Nr. 19.4110 von Nationalrätin Marti; Motion Nr. 19.4270 von Ständerätin Maury Pasquier, übernommen von Ständerätin Baume-Schneider).
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Art. 8 et art. 14 CEDH; art. 8 al. 3 et art. 190 Cst.; art. 8 al. 1 et art. 16b-h LAPG; pas de droit à l'allocation d'exploitation en cas de maternité. Selon la volonté claire du législateur, il n'existe pas un droit à l'allocation d'exploitation en plus de l'allocation de maternité dans les cas de maternité de femmes exerçant une activité indépendante, contrairement aux cas de personnes indépendantes effectuant leur service (consid. 3).
En l'absence d'états de fait comparables dans le champ de protection d'une garantie conventionnelle, l'art. 14 en relation avec l'art. 8 CEDH n'est pas applicable et il n'y a pas de discrimination prohibée fondée sur le sexe (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 379
A.
A. ist als selbständige Rechtsanwältin der Ausgleichskasse des Kantons Zürich (fortan: Ausgleichskasse) angeschlossen. Im Februar 2018 wurde sie Mutter einer Tochter und meldete sich im Juni 2018 zum Bezug einer Mutterschaftsentschädigung sowie einer Betriebszulage von Fr. 67.- pro Tag an. Die Ausgleichskasse richtete erstere in Höhe des Maximalbetrags von Fr. 19'208.- (Fr. 196.- x 98) abzüglich AHV/IV/EO-Beiträgen aus. Mit Verfügung vom 20. Juli 2018 verneinte sie einen Anspruch auf Betriebszulagen. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 12. September 2018 fest.
B.
Die hiergegen erhobene Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 23. September 2019 ab.
C.
A. führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, es sei der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 23. September 2019 aufzuheben und die zuständige Behörde anzuweisen, ihrem Antrag auf Ausrichtung einer Betriebszulage im Rahmen der Mutterschaftsentschädigung stattzugeben. Eventualiter sei festzustellen, dass deren Nichtausrichtung Art. 8 Abs. 3 BV verletze.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Strittig ist, ob das kantonale Gericht einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Betriebszulage bei Mutterschaft zu Recht verneint hat. Es handelt sich um eine frei überprüfbare Rechtsfrage.
(...)
3.
3.1
Dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 16e Abs. 2 EOG (SR 834.1) lässt sich kein Anspruch auf Betriebszulagen zur Mutterschaftsentschädigung entnehmen, wie sowohl das kantonale Gericht zutreffend erwogen hat als auch die Beschwerdeführerin anerkennt. Unbestritten entsprach es dem Willen des Gesetzgebers, im Rahmen der Mutterschaftsentschädigung keinen solchen zu eröffnen (Erwägung 4.3 des angefochtenen Entscheids mit Verweis auf den ausdrücklichen Verzicht im Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 3. Oktober 2002 [BBl 2002 7522, 7547], was in den Räten diskussionslos übernommen wurde [AB 2001 N 1614 ff., 2002 N 1925 ff. und 2003 N 1337 ff. sowie AB 2003 S 529 ff. und 834 ff.]).
3.2
Von diesem klar dokumentierten gesetzgeberischen Willen abzuweichen, würde den Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung, wie sie die Beschwerdeführerin verlangt (nicht publ. E. 2.2.1), sprengen (vgl.
BGE 140 I 305
E. 6.2 S. 311 und E. 7.4 S. 314;
BGE 141 II 338
E. 3.1 S. 340).
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin rügt eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts im Schutzbereich des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 i.V.m. Art. 14 EMRK; nicht publ. E. 2.2.2).
Im Vordergrund steht dabei, ob und inwieweit - als eine von mehreren Anwendungsvoraussetzungen von Art. 14 EMRK - mit Blick auf die Ausübung der geltend gemachten Rechtsposition überhaupt vergleichbare Verhältnisse vorliegen, die eine unterschiedliche Behandlung erfahren (Urteile des EGMR
Di Trizio gegen Schweiz
vom 2. Februar 2016 [7186/09], § 80;
Markin gegen Russland
vom 22. März 2012 [30078/06], § 125;MEYER-LADEWIG/LEHNER, in: EMRK, Handkommentar, 4. Aufl. 2017, N. 6 und 9 zu Art. 14 EMRK).
4.2
4.2.1
Das EOG regelt zwar sowohl den Entschädigungsanspruch für Dienstleistende (Art. 1a ff. EOG) als auch denjenigen bei Mutterschaft (Art. 16b ff. EOG). Die Regelung im selben Gesetz führt für sich allein indes nicht zur Annahme vergleichbarer Sachverhalte und darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die jeweiligen Ansprüche an grundsätzlich verschiedenen versicherten Lebenssachverhalten anknüpfen (Dienst - primär Militärdienst - im Sinne des EOG einerseits und Mutterschaft anderseits), von denen nur die Mutterschaft dem Schutzbereich von Art. 8 EMRK unterfällt. Die fundamentale Verschiedenheit kommt bereits in den separaten Kompetenznormen der Bundesverfassung zum Ausdruck (Art. 59 Abs. 4 bzw. Art. 116 Abs. 3 BV), die dem Gesetzgeber überdies unterschiedliche Vorgaben machen. So wird dieser gemäss Verfassung nur bei Militär- und Ersatzdienst zum Erlass von Vorschriften über den "angemessenen Ersatz des Erwerbsausfalls" ("juste compensation pour la perte de revenu" / "adeguata compensazione della perdita di guadagno") angehalten, während er im Falle der Mutterschaft eine "Mutterschaftsversicherung" ("assurance-maternité" / "assicurazione per la maternità") einzurichten hat, deren genaue Ausgestaltung nicht näher präzisiert wird. Soweit in der Lehre die Vergleichbarkeit der beiden Sachverhalte ohne nähere Begründung bereits aufgrund der Regelung im
selben Erlass vorausgesetzt wird, kann ihr nicht gefolgt werden (EDGAR IMHOF, Schweizerische Leistungen bei Mutterschaft und FZA/Europarecht, in: Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, 2006, Rz. 164; STÉPHANIE PERRENOUD, La protection de la maternité, 2015, S. 1173; ANNEKATRIN WORTHA, Schutz und Förderung der Familie, 2016, Rz. 619; bloss die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Geschlechter aufwerfend SABINE STEIGER-SACKMANN, in: Recht der Sozialen Sicherheit, 2017, Rz. 32.65 i.f.; OLIVIER SUBILIA, La nouvelle loi sur les allocations pour perte de gain et maternité, AJP 2005 S. 1469 ff., S. 1474).
4.2.2
Ein "einheitlicher Zweck" der Erwerbsersatzregelungen bei Dienst und bei Mutterschaft lässt sich auch nicht den Materialien zur Parlamentarischen Initiative "Revision Erwerbsersatzgesetz. Ausweitung der Erwerbsersatzansprüche auf erwerbstätige Mütter" entnehmen, die der Einführung der Mutterschaftsversicherung zugrunde lag. Aus ihnen erhellt vielmehr, dass die Regelung der Mutterschaftsentschädigung primär aus zwei Gründen im Rahmen des bestehenden EOG erfolgte: Einerseits mit Blick darauf, dass die EO zum Zeitpunkt der Einführung Überschüsse erwirtschaftete und sich die notwendige Zusatzfinanzierung deshalb in Grenzen (Lohnpromille statt Lohnprozente) hielt; anderseits aufgrund des Wunsches, die Versicherung effizient und mit geringem Administrationsaufwand über bereits bestehende Strukturen vornehmen zu können (vgl. etwa Votum des Initianten Triponez, AB 2001 N 1615).
4.3
Ausschlaggebend ist letztlich die Anknüpfung der schweizerischen Mutterschaftsversicherung an die biologische Mutterschaft (Niederkunft mit anschliessender Erholungs- und Stillzeit), statt an die soziale Elternschaft und die damit verbundene Betreuungsaufgabe. Sie unterscheidet sich damit etwa von einer Elternzeit (zit.
BGE 140 I 305
E. 8.1 S. 314 und E. 10 S. 317 ff. mit Hinweisen; vgl. auch STÉPHANIE PERRENOUD, Durées du travail et discrimination, AJP 2017 S. 657 ff., S. 661; zur unterschiedlichen Zielsetzung von Mutterschafts- und Elternurlaub weiter zit. Urteil des EGMR
Markin gegen Russland
, a.a.O., § 132). Angesichts der Versicherung eines "Risikos", das sich nur geschlechtsspezifisch bei Frauen verwirklichen kann, fällt eine Geschlechterdiskriminierung grundsätzlich ausser Betracht (vgl. implizit zit. Urteil des EGMR
Markin gegen Russland
, a.a.O.; ausserdem [allerdings bezugnehmend auf Art. 8 Abs. 3 BV]
BGE 144 V 184
E. 5.2 S. 193). Dies bedeutet einerseits, dass
Männer rechtlich durch eine solche Regelung keine Diskriminierung erfahren, obwohl sie vom Genuss der Versicherungsleistungen ausgeschlossen bleiben, da sich bei ihnen kein vergleichbarer Sachverhalt verwirklichen kann (vgl. zit.
BGE 140 I 305
E. 10 S. 317 ff.; ausserdem STÉPHANIE PERRENOUD, Le congé de maternité, AJP 2014 S. 1652 ff., 1658 i.f. und Nachweise in Fn. 53). Anderseits bedeutet es aber auch, dass die begünstigten Frauen mit Blick auf eine allenfalls von anderen Sozialversicherungen abweichende Ausgestaltung der Entschädigung keine rechtliche Diskriminierung aufgrund ihres Geschlechts geltend machen können.
4.4
Sind keine vergleichbaren Sachverhalte gegeben, gelangt Art. 14 i.V.m. Art. 8 EMRK von vornherein nicht zur Anwendung und kann - aus rechtlicher Sicht - in der geringeren Absicherung selbständig erwerbender Mütter für ihren Erwerbsausfall zufolge Mutterschaft im Vergleich zu den selbständig erwerbenden Dienst leistenden Männern und Frauen keine verpönte Diskriminierung aufgrund des Geschlechts liegen. Gleichzeitig kann keine Rede davon sein, die Vorinstanz habe die prozessualen Rechte (Verfahrens- und Rechtsweggarantie, vgl. nicht publ. E. 2.2.2) der Beschwerdeführerin beschnitten, indem sie auf eine extensive grundrechtliche Überprüfung der Art. 16b ff. EOG verzichtet hat.
Angesichts des Ergebnisses besteht auch keine Veranlassung zur Überprüfung der getroffenen Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 8 Abs. 3 BV: Ein Anspruch auf Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Bundesgesetzen besteht nicht. Ob dazu Veranlassung besteht, hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalles ab (
BGE 140 I 353
E. 4.1 S. 358 f.; SVR 2020 AHV Nr. 9 S. 25, 9C_659/2019 E. 4.2; vgl. ausserdem HANGARTNER/LOOSER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 11 zu Art. 190 BV und GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, N.13 zu Art. 190 BV). Auf das dahingehende Eventualbegehren der Beschwerdeführerin ist mit Verweis auf das Anwendungsgebot von Bundesgesetzen (Art. 190 BV) nicht weiter einzugehen.
4.5
Anzufügen bleibt, dass die Beschlussfassung über Regelungen kollektiver Absicherung, ebenso wie deren Ausgestaltung, Sache des Gesetzgebers ist (so bereits Urteil 2P.296/1992 vom 11. Februar 1994 E. 4b, in: ZBl 1995 S. 375 ff., mit Verweis auf
BGE 116 Ib 270
E. 7a S. 282 f.; ausserdem zit.
BGE 144 V 184
E. 5.2 i.f. S. 194 f.). Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, sich zur politischen Opportunität
einer unterschiedlichen Ausgestaltung der Ersatzordnungen zu äussern, und es existiert kein genereller Grundsatz, demzufolge der Staat seine Bürgerinnen und Bürger vor sämtlichen Unwägbarkeiten des Lebens gleichermassen abzusichern hätte (zit.
BGE 144 V 184
, a.a.O.). Hinzuweisen ist immerhin darauf, dass das Parlament im Dezember 2019 zwei am 24. bzw. 26. September 2019 eingereichte Motionen mit den gleichlautenden Titeln "Betriebszulage bei Mutterschaftsentschädigung von Selbständigerwerbenden" angenommen hat. Damit wird der Bundesrat beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen dafür zu schaffen, dass Selbständigerwerbende im Falle einer Mutterschaft Anspruch auf Betriebszulagen analog Art. 8 EOG erhalten (Motion Nr. 19.4110 von Nationalrätin Marti; Motion Nr. 19.4270 von Ständerätin Maury Pasquier, übernommen von Ständerätin Baume-Schneider).
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Art. 8 e art. 14 CEDU; art. 8 cpv. 3 e art. 190 Cost.; art. 8 cpv. 1 e art. 16b-h LIPG; nessun diritto agli assegni per l'azienda in caso di maternità. Secondo la chiara volontà del legislatore, non esiste in caso di maternità di donne che esercitano un'attività indipendente, contrariamente ai casi di persone indipendenti prestanti servizio, un diritto agli assegni per l'azienda in aggiunta all'indennità in caso di maternità (consid. 3).
In assenza di fatti comparabili nell'ambito della protezione di una garanzia convenzionale, l'art. 14 in relazione all'art. 8 CEDU non è applicabile e non vi è una discriminazione proibita basata sul sesso (consid. 4).
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Erwägungen ab Seite 39
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Das Verwaltungsverfahren - auch Verfahren auf Erlass einer Verfügung, erstinstanzliches Verfahren oder nichtstreitiges Verwaltungsverfahren genannt - ist das formalisierte, mithin rechtlich geregelte Verfahren, das in den Erlass einer Verfügung mündet (vgl. Art. 1 Abs. 1 VwVG [SR 172.021]; PIERRE TSCHANNEN, in: VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar [nachfolgend: Kommentar VwVG], 2. Aufl. 2019, N. 9 zu Art. 1 VwVG; GREGOR BACHMANN, Anspruch auf Verfahren und Entscheid, Der Zugang zum Verwaltungsverfahren und zur Verwaltungsrechtspflege unter besonderer Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien, 2019, S. 5). Das Verwaltungsverfahren soll mittels rechtlicher Leitplanken den Vorgang der Rechtsanwendung steuern (BACHMANN, a.a.O., S. 5; PIERRE TSCHANNEN, Systeme des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2008, S. 156 Rz. 306). Nicht als Verwaltungsverfahren gelten informale Vorgänge innerhalb der Verwaltung, selbst wenn sie im Einzelfall prozeduralen Charakter aufweisen (BACHMANN, a.a.O., S. 5). Auf Vorstufen eines Verwaltungsverfahrens wie informelle Abklärungen und dergleichen findet das VwVG mangels Verfügungsziels daher keine Anwendung (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2 S. 67 f.; TSCHANNEN, Kommentar VwVG, a.a.O., N. 9 am Ende zu Art. 1 VwVG; BACHMANN, a.a.O., S. 25 oben). Dies bedeutet jedoch nicht, dass ausserhalb des Verfahrens auf Erlass von Verfügungen keine Vorschriften gelten. Jedes staatliche Handeln, das rechtliche wie das reale, stellt "Rechtshandeln" dar, denn es basiert auf rechtlichen Grundlagen und ist in ein enges Geflecht von allgemeinen Handlungsmaximen und Grundrechten eingebunden (siehe BACHMANN, a.a.O., S. 25 oben; MARKUS MÜLLER, Kommentar zu BGE 143 I 336, ZBl 118/2017 S. 437 ff., insb. S. 449).
4.2 Gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG ist dem Begehren um eine Feststellungsverfügung - Gesuch um Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfangs von Rechten und Pflichten (Art. 5 Abs. 1 lit. b und Art. 25 Abs. 1 VwVG) - stattzugeben, wenn die gesuchstellende Person ein schutzwürdiges Interesse nachweist. Die Verwaltungsbehörden trifft demnach die Pflicht, Gesuchen um Erlass einer Feststellungsverfügung nachzukommen und in der Folge einen entsprechenden Rechtsakt zu erlassen. Das Bundesgericht hat den Anspruch auf eine Feststellungsverfügung nach Art. 25 Abs. 2 VwVG auf Leistungs- und Gestaltungsverfügungen ausgedehnt (BGE 120 Ib 351 E. 3a S. 354 f.; BGE 98 Ib 53 E. 3 S. 58 ff.; Urteil 2C_188/2010 vom 24. Januar 2011 E. 4.5 mit Hinweisen; ferner u.a. BACHMANN, a.a.O., S. 25 f. Fn. 117 mit diversen Hinweisen). Da Verwaltungsverfahren auf den Erlass einer Verfügung abzielen, korreliert der Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens mit dem Anspruch auf Erlass einer Verfügung. Entscheidend ist die Ausrichtung auf die Verfügung: Wer Anspruch auf eine Verfügung hat, hat Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens. Sofern eine Verfügung in Aussicht steht, dürfen die Verwaltungsbehörden nicht informell und in Unkenntnis der Betroffenen Vorkehren treffen (wie insbesondere Sachverhaltsermittlungen vornehmen), sondern haben ein Verwaltungsverfahren einzuleiten, in welchem die Betroffenen ihre Mitwirkungsrechte wahrnehmen können (BACHMANN, a.a.O., S. 26). Der Anspruch auf eine Verfügung und mithin auf ein Verwaltungsverfahren besteht zusammenfassend unter folgenden Voraussetzungen: Das von der gesuchstellenden Person beantragte bzw. von der Verwaltung beabsichtigte Verwaltungshandeln muss auf den Erlass einer Verfügung gerichtet sein und Gegenstand einer Verfügung bilden können, die betreffende Verwaltungsbehörde hat zuständig für ein entsprechendes Handeln zu sein, und wer am Verwaltungsverfahren teilnehmen will, bedarf der Parteistellung (BACHMANN, a.a.O., S. 28).
4.3 Art. 25a Abs. 1 VwVG sieht sodann vor, dass, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte und Pflichten berühren, verlangen kann, dass sie a) widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, b) die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt oder c) die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt.
4.3.1 Diese Bestimmung räumt der betroffenen Person das Recht auf ein eigenständiges, nachgeschaltetes Verwaltungsverfahren ein, das in eine Verfügung über den beanstandeten Realakt mündet (Art. 25a Abs. 2 VwVG; BGE 136 V 156 E. 4.2 S. 160). Mit Art. 25a VwVG sollen einer Behörde zugerechnete und wahrnehmbare Handlungen, welche widerrechtlich sein können, einer Überprüfung auf Rechtskonformität zugeführt werden. Bei den Handlungen handelt es sich um Realakte, wie die Überschrift von Art. 25a VwVG nahelegt. Realakte grenzen sich von Rechtsakten ab. Abgrenzungskriterium bildet der Erfolg, den der Verwaltungsträger mit seiner Handlung unmittelbar anstrebt. Danach heissen zur Bewirkung eines Rechtserfolgs bestimmte Verwaltungshandlungen Rechtsakte, zur Bewirkung eines blossen Taterfolgs bestimmte Handlungen Realakte. Realakte zielen auf unmittelbare Gestaltung der Faktenlage (BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 235 f. mit diversen Hinweisen). Hoheitliche Realakte lassen sich wie hoheitliche Rechtsakte grundsätzlich in individuell-konkrete und generell-abstrakte unterscheiden. Zu jenen zählen etwa die klassischen polizeilichen Handlungen des Anhaltens oder des Schusswaffengebrauchs (vgl. BGE 136 I 87 E. 4-8 S. 94 ff.; BGE 130 I 369 E. 6.1 S. 377 ff.) oder die Euthanasie eines Hundes (Urteil 2C_166/2009 vom 30. November 2009 E. 1.2.2), zu diesen in aller Regel amtliche Warnungen oder Empfehlungen, wobei diese auch individuell-konkret sein können. Amtliche Warnungen und Empfehlungen sind staatliche Aussagen über die faktische Ratsamkeit bestimmter Verhaltensoptionen. Sie betreffen, sofern sie generell-abstrakt sind, eine Unzahl von Sachlagen und Personen (BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236 mit diversen Hinweisen).
4.3.2 Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse (vgl. zum Begriff BGE 137 V 210 E. 3.4.2.4 S. 254 mit Hinweis) über ein aktbezogenes und ein subjektbezogenes Kriterium. Zum einen muss der Realakt "Rechte oder Pflichten berühren", zum anderen die gesuchstellende Person ein "schutzwürdiges Interesse" an einer Verfügung über einen Realakt aufweisen. Obwohl die genannten Kriterien mit der Bestimmung des Rechtsschutzinteresses die gleiche Stossrichtung aufweisen, werden sie innerhalb von Art. 25a VwVG klar getrennt - im gleichen Sinne wird herkömmlicherweise bei Rechtsakten zwischen Anfechtungsobjekt (Art. 44 VwVG) und Beschwerdebefugnis (Art. 48 VwVG) unterschieden (BGE 140 II 315 E. 4.1 S. 324; vgl. zum Ganzen auch MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue Bundesrechtspflege, Berner Tage für die juristische Praxis [BTJP] 2006, 2007, S. 313 ff., S. 348, 355).
Das "schutzwürdige Interesse" im Sinne von Art. 25a VwVG ist grundsätzlich gleich zu verstehen wie beim Parteibegriff (Art. 6 VwVG) und der Beschwerdebefugnis nach Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. Urteil 1C_455/2011 vom 12. März 2012 E. 4.4). Es muss demnach eine besondere Nähe der gesuchstellenden Person zum Realakt vorliegen, wobei das schutzwürdige Interesse rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein kann, soweit die gesuchstellende Person an der Rechtsklärung mittels Verfügung über den Realakt einen praktischen Nutzen hat (BGE 140 II 315 E. 4.2 S. 324 f. mit Hinweisen; ferner WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, in: VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. Aufl. 2019, N. 29 zu Art. 25a VwVG).
Das schutzwürdige Interesse im erwähnten Sinne entfällt, wo genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist, der betroffenen Person also beispielsweise der Rechtsschutz gegenüber dem Realakt zu einem späteren Zeitpunkt offensteht (BGE 140 II 315 E. 3.1 S. 322; BGE 136 V 156 E. 4.3 S. 160 mit Hinweisen; vgl. zur "Subsidiarität" von Art. 25a VwVG auch WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 32 zu Art. 25a VwVG). Eine Ausnahme gilt für den Fall, dass der Person auf Grund der hinausgeschobenen Eröffnung des Rechtswegs ein unzumutbarer Nachteil droht (BGE 136 V 156 E. 4.3 S. 160 mit Hinweis; WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 32 zu Art. 25a VwVG).
4.4 Verneint wurde von Lehre und Rechtsprechung die Qualität eines Verwaltungsverfahrens - und damit der Anspruch auf Erlass einer Verfügung nach Art. 25 oder 25a VwVG - etwa mit Blick auf die Aufsichtstätigkeit der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA, in deren Rahmen die Finanzinstitute überwacht werden (in diesem Sinne Urteil 2C_1097/2014 vom 6. Oktober 2015 E. 3.2). Erst wenn die FINMA anlässlich ihrer Aufsichtstätigkeit auf Hinweise eines nicht rechtskonformen Verhaltens eines Finanzinstituts stösst, welche weiter überprüft werden müssen und die, sofern sie sich erhärten sollten, den Erlass einer aufsichtsrechtlichen Verfügung erwarten liessen (sog. Feststellungsverfügung mit "Sanktionscharakter" im Sinne von Art. 32 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1]; vgl. Urteile 2C_352/2016 vom 9. Dezember 2016 E. 1.2.3 mit Hinweisen; 2C_303/2016 vom 24. November 2016 E. 2.5.1; 2C_305/2016 vom 24. November 2016 E. 2.1; ferner WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 39 sowie Fn. 149 zu Art. 25a VwVG), besteht für die Betroffenen Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens mit den entsprechenden Mitwirkungsrechten (so auch BACHMANN, a.a.O., S. 26 unten f.).
Ebenso wurde bundesgerichtlich entschieden, dass das im sechsten Abschnitt ("Verwaltungssanktionen") des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) geregelte Melde- und Widerspruchsverfahren gemäss Art. 49a Abs. 3 lit. a KG ("Sanktion bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen") ein kartellrechtliches Sonderverfahren darstellt, das zu keinem eigenständigen Entscheid über die Zulässigkeit eines gemeldeten wettbewerbsrelevanten Verhaltens führt. Es soll den Betroffenen vielmehr als Vorverfahren sui generis in Konkretisierung der offen formulierten Gesetzesgrundlage eine eigene Einschätzung der Zulässigkeit der gemeldeten Wettbewerbsbeschränkung erlauben (BGE 135 II 60 E. 2-3.2 S. 63 ff.). Zwar, so die höchstrichterlichen Erläuterungen im Weiteren (E. 3.3 S. 73 ff.), lasse Art. 25 Abs. 1 VwVG auch Feststellungsverfügungen über Rechte und Pflichten zu, die auf einem sich erst zukünftig verwirklichenden Sachverhalt beruhten; die entsprechende Regelung finde im Verfahren von Art. 49a Abs. 3 lit. a KG indessen keine Anwendung, soweit damit ein Entscheid im Sinne von Art. 30 KG ("Die Wettbewerbskommission entscheidet auf Antrag des Sekretariats mit Verfügung über die treffenden Massnahmen oder die Genehmigung einer einvernehmlichen Regelung" [Abs. 1]) vorweggenommen werden solle.
5.
5.1 Die Leistungen nach den Art. 25-31 KVG, worunter u.a. die ärztlich oder anderweitig verordneten Arzneimittel gehören (Art. 25 Abs. 2 lit. b KVG), müssen wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sein. Die Wirksamkeit muss nach wissenschaftlichen Methoden nachgewiesen sein (Art. 32 Abs. 1 KVG). Die Wirksamkeit, die Zweckmässigkeit und die Wirtschaftlichkeit (WZW) der Leistungen werden periodisch überprüft (Art. 32 Abs. 2 KVG).
5.2
5.2.1 Die Verfahren für die Aufnahme eines Arzneimittels in die Spezialitätenliste (SL) und die spätere Überprüfung der Aufnahmebedingungen sind in der KVV und der KLV detailliert geregelt. Danach kontrolliert das Bundesamt für Gesundheit (BAG) die WZW-Kriterien zunächst bei der Aufnahme in die SL (Art. 65 KVV [SR 832.102]) und daraufhin periodisch: So im Rahmen der Überprüfung der Aufnahmebedingungen alle drei Jahre (Art. 65d Abs. 1 Satz 1 KVV), nach Patentablauf (Art. 65e KVV), bei einer Indikationserweiterung oder Limitierungsänderung (Art. 65f KVV) und unter Umständen bei einer Indikationseinschränkung (Art. 65g KVV). Ferner kann das BAG anlässlich sogenannter Zwischenprüfungen jederzeit prüfen, ob die Aufnahmebedingungen eines Arzneimittels noch erfüllt sind (Art. 66a KVV; im Detail vgl. dazu etwa INDERMITTE/RIZZI, Grundsätze zur Bezeichnung von Arzneimitteln, Soziale Sicherheit [CHSS] 3/2018 S. 16 ff.).
5.2.2 Im SL-Aufnahme- und in sämtlichen nachfolgenden Überprüfungsverfahren, bei denen es darum geht, eine allfällige Anpassung der Verfügung betreffend SL-Aufnahme zu prüfen, hat die Zulassungsinhaberin des betroffenen Arzneimittels unbestrittenermassen Parteistellung mit den entsprechenden Mitwirkungsrechten.
6.
6.1 Der Begriff "Health Technology Assessment (HTA)" steht international für die systematische Bewertung medizinischer Verfahren und Technologien. HTAs gelten als wichtiges Instrument der evidenzbasierten Politikberatung und Entscheidungsfindung (vgl. "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA" des BAG [nachfolgend: Re-Evaluation BAG], abrufbar unter www.bag.admin.ch/bag/de/home/versicherungen/krankenversicherung/krankenversicherung-bezeichnung-der-leistungen/re-evaluation-hta.html [besucht am 23. September 2019]). Die vordefinierten Fragestellungen werden mithilfe eines interdisziplinären Methodenansatzes untersucht. Dabei wird der aktuelle Stand der Wissenschaften berücksichtigt. Der vordefinierte Evaluationsprozess ist objektiv, transparent und unabhängig. Die gewonnenen Erkenntnisse und die daraus abgeleiteten Empfehlungen können als Entscheidungsgrundlage dienen (DANIEL WIDRIG, Health Technology Assessment, 2015, S. 52 Ziff. 3.1.3.5). Zu den medizinischen Technologien, die mittels HTA bewertet werden können, gehören nicht nur Arzneimittel oder medizinische Geräte, sondern auch die ärztliche Behandlung an sich, Diagnosen, Analysen, präventive Massnahmen, klinisch-organisatorische Abläufe oder chirurgische Verfahren (WIDRIG, a.a.O., S. 42 Ziff. 3.1.1).
Was die allgemeine Zielsetzung eines HTA anbelangt, bildet dieses das Kernstück eines Entscheidfindungsprozesses. Es wird in der Regel in Auftrag gegeben, um für eine medizinische Fragestellung eine Entscheidungsgrundlage zu erarbeiten (vgl. WIDRIG, a.a.O., S. 147 Ziff. 4.1). Es soll auf einer wissenschaftlichen, unabhängigen und patientenorientierten Basis Informationen für gesundheitspolitische Entscheide aufbereiten. Ein HTA-Bericht bezweckt, auf dem aktuellsten Stand der Wissenschaft Vor- und Nachteile einer medizinischen Technologie umfassend darzustellen (WIDRIG, a.a.O., S. 64 Ziff. 3.3; ferner MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, Health Technology Assessment zur Überprüfung medizinischer Pflichtleistungen, CHSS 3/2018 S. 23 ff.; CRANOVSKY/SCHILLING/FAISST/KOCH/GUTZWILLER/BRUNNER, Health Technology Assessment in Switzerland, International Journal of Technology Assessment in Health Care 2000 S. 576 ff., www.cambridge.org/core/journals/international-journal-of-technology-assessment-in-health-care/article/health-technology-assessment-in-switzerland/6B5080B1E75B6E5ED8910F55EC152A64).
6.2 Das von der Beschwerdeführerin beanstandete HTA "(...)" ist Ausfluss der im Zusammenhang mit der bundesrätlichen Strategie "Gesundheit2020" beabsichtigten Verstärkung des entsprechenden Instruments in Form des - durch das BAG lancierten - HTA-Programms "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA". Dieses soll in den kommenden Jahren schrittweise auf- und ausgebaut werden. Der Fokus liegt dabei auf der allgemeinen Nutzenbewertung von Leistungen und gestützt darauf - nachgelagert - der Beurteilung der grundsätzlichen Anforderungen an die Leistungspflicht gemäss KVG (in diesem Sinne der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 5. September 2018 zur Interpellation Nr. 18.3585 von Nationalrat Thomas Hardegger betreffend "Verbindliche Zusammenarbeit von Bund [BAG] und Swiss Medical Board in Bezug auf HTA", Ziff. 4 am Ende [abrufbar unter www.parlament.ch]). Potenziell obsolete Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) sollen mithin überprüft werden mit dem Ziel der Entfernung aus dem Leistungskatalog oder einer Einschränkung der Vergütungspflicht ("Disinvestment"; vgl. Re-Evaluation BAG, a.a.O.; MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, a.a.O., S. 23 unten f.).
6.3
6.3.1 Gemäss Angaben des BAG beinhaltet ein HTA-Programm die folgenden Schritte (vgl. Re-Evaluation BAG, a.a.O.):
1. Themenfindung (sechs bis zehn Monate):
- Themeneingabe durch interessierte Kreise oder BAG (Plausibilisierung BAG)
- Konsultation Stakeholder zur Priorisierung
- Priorisierung und Empfehlung durch Eidgenössische Kommissionen (für allgemeine Leistungen und Grundsatzfragen [ELGK], für Analysen, Mittel und Gegenstände [EAMGK], Arzneimittelkommission [EAK])
- Beschluss HTA-Programm durch das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)
2. Scoping (sechs bis neun Monate):
- Pre-Scoping: Voranalyse und Eingrenzung bzw. Festlegung der im HTA-Bericht zu erarbeitenden Fragestellungen (BAG)
- Ausschreibung und Auftragsvergabe durch BAG an externe Institution zur Erstellung eines Scoping- sowie eines HTA-Berichts
- Scoping: Konkretisierung der Fragestellung und Erarbeitung der Methodik (Auftragnehmende)
- Stakeholder und Reviewer Konsultation zum Scopingbericht
3. Assessment (sechs bis zwölf Monate):
- Ausarbeitung des HTA-Berichts durch Auftragnehmende
- Stakeholder und Reviewer Konsultation zum Berichtsentwurf
- Veröffentlichung Schlussbericht
4. Appraisal (Bewertung)/Decision:
- Bewertung der HTA-Berichte durch Eidgenössische Kommissionen (ELGK, EAMGK, EAK)
- Empfehlung zuhanden des EDI oder BAG
- Beschluss des EDI oder - bei konfektionierten Arzneimitteln - des BAG über eine allfällige Streichung, Einschränkung oder Weiterführung der Leistungspflicht
- Veröffentlichung Beschluss
6.3.2 Hervorzuheben ist dabei namentlich der letztgenannte Verfahrensschritt der Evidenzbewertung/Entscheidungsfindung. Sobald der endgültige HTA-Bericht vorliegt, wird dieser den beratenden ausserparlamentarischen Kommissionen vorgelegt, die ein sog. Appraisal vornehmen: Abgestützt auf den Bericht und die vorgelegte Evidenz bewerten sie die Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit der Leistung. Sie betrachten dabei über eine dem HTA-Verfahren immanente reine Nutzenanalyse von Leistungen (vgl. E. 6.2 hiervor) hinausgehende inhaltliche Aspekte, beispielsweise im Bereich der Anforderungen an die Qualität, der angemessenen Anwendung der Leistungen unter Alltagsbedingungen sowie betreffend Anforderungen an eine wirksame Regulation und der Prüfung der Leistungspflicht durch den Versicherer. Auch diese Faktoren fliessen in die Bewertung der gesamtheitlichen Erfüllung der WZW-Kriterien ein. Daraufhin bereiten die Kommissionen bei medizinischen Leistungen eine Empfehlung an das EDI, bei konfektionierten medizinischen Leistungen eine solche an das BAG vor. Abschliessend entscheiden Letztere über die allfällige Streichung, Einschränkung oder Weiterführung einer Leistungspflicht nach KVG (im Detail dazu MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, a.a.O., S. 25 unten; vorerwähnte bundesrätliche Stellungnahme vom 5. September 2018 zur Interpellation Nr. 18.3585).
7.
7.1 Die strittige Handlung des Beschwerdegegners bestand darin, gestützt auf das Programm "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA" (...) ein HTA zur Thematik "(...)" einzuleiten und in dessen Rahmen auf das Ersuchen der Beschwerdeführerin um Erlass einer Verfügung betreffend Gewährung von Parteirechten gemäss VwVG nicht einzugehen.
7.2 Nach dem vorstehend Dargelegten bildet Grundlage des vorliegend fraglichen HTA das erwähnte HTA-Programm zur Re-Evaluation von Leistungen der OKP. Dem BAG steht dabei - vor allem in Bezug auf das Finden diesbezüglich geeigneter Themen - ein grosser Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu. Interessierte Dritte, wie etwa die in den Prozess miteinbezogenen sogenannten Stakeholder (Berufsverband der Schweizer Ärztinnen und Ärzte [FMH], Schweizerische Gesundheitsdirektorenkonferenz [GDK], Krankenversichererverbände, weitere Dachverbände [beispielsweise im Pharmabereich], Patientenorganisationen etc.), können zwar Themen in das Verfahren einbringen und diese im Anschluss - mit dem BAG - anhand festgelegter Priorisierungskriterien nach ihrer klinischen Bedeutsamkeit und ihrem möglichen Kostendämpfungspotential bewerten. Auch steht es ihnen offen, zu dem im Nachgang erarbeiteten Scopingbericht bzw. dem HTA-Berichtsentwurf Stellung zu nehmen. Sie haben aber weder Anspruch darauf, dass die zuständigen Bundesbehörden in dem von ihnen gewünschten Sinne tätig werden und ein entsprechendes HTA-Verfahren einleiten, noch dass sie von einem solchen absehen. Vielmehr ist es letztlich das EDI, welches den Beschluss betreffend Durchführung des konkreten HTA fällt (vgl. E. 6.3.1 hiervor).
7.2.1 Die Eröffnung und Durchführung bzw. die Nichteröffnung der entsprechenden Vorabklärung, die letztendlich, je nach Ausgang, in ein formelles Überprüfungsverfahren gemäss den einschlägigen KVV-Bestimmungen münden kann (vgl. E. 5.2.1 f. hiervor), aber nicht muss, begründet somit unmittelbar keine Rechte und Pflichten allfällig Betroffener. Das HTA stellt hier lediglich eine Vorstufe - im Sinne der Erarbeitung einer Entscheidgrundlage und der Abgabe einer Empfehlung - zu einem möglichen späteren Verfahren betreffend Limitation oder Streichung eines Arzneimittels von der SL im Sinne der Art. 65 ff. KVV dar. In einem derartigen, nachgelagerten Überprüfungsprozedere, welches gemäss dem vorgängig dargestellten Ablauf eines HTA-Programms bei Stufe 4 ("Appraisal [Bewertung]/Decision"; vgl. 6.3 hiervor) begänne, stünden der Beschwerdeführerin als Zulassungsinhaberin sämtliche Parteirechte offen und damit auch die Möglichkeit, sich u.a. zum entsprechenden HTA-Bericht zu äussern (vgl. E. 5.2.2 hiervor). Ein solcher liegt zur Zeit aber noch nicht vor, sodass unsicher ist, ob das HTA überhaupt je zu einer entsprechenden Verfügung basierend auf KVV führen wird. Namentlich könnte der HTA-Bericht bzw. die darauf basierende Empfehlung der zuständigen Kommissionen ebenso zum Schluss gelangen, dass keine ausreichende Evidenz gegeben ist, die eine Limitation oder Streichung des betreffenden Medikaments von der SL zu rechtfertigen vermöchte. Anzumerken ist überdies, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen des strittigen HTA durchaus Gelegenheit hatte, sich einzubringen, wurden doch sowohl der Verband Vereinigung Pharmafirmen in der Schweiz (vips), stellvertretend für seine Mitglieder, als auch die Beschwerdeführerin selber im Verfahren als sogenannte Stakeholder begrüsst. Von dieser Option hat die Beschwerdeführerin denn auch ausgiebig Gebrauch gemacht.
7.2.2 Zusammenfassend sind weder mit dem Beschluss der Bundesbehörden, ein konkretes HTA-Verfahren an die Hand zu nehmen, noch mit den nachfolgenden Schritten im Rahmen der Durchführung desselben unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber den Betroffenen verbunden. Auch besteht kein Anspruch von Involvierten, dass eine entsprechende Voruntersuchung eingeleitet wird oder gegenteils unterbleibt. Es liegt damit nach den vorstehend wiedergegebenen verfahrensrechtlichen Grundsätzen kein verfügungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des VwVG vor. Die spezifische Ausgestaltung des HTA als Instrument zur Erarbeitung einer Entscheidgrundlage, welches möglicherweise, nicht aber zwingend zur Einleitung eines Arzneimittelüberprüfungsverfahrens nach KVV führt, schliesst die Anwendung von Art. 25 bzw. 25a VwVG im hier zu beurteilenden Fall aus. Erst Letzteres beinhaltete anfechtbare verbindliche Hoheitsakte auf der Grundlage des VwVG, die eine Wahrung der entsprechenden Mitwirkungsrechte der Parteien erforderlich machten. Solange die Beschwerdeführerin lediglich befürchtet, durch das HTA in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen beeinträchtigt zu werden, ist sie - entgegen ihren Ausführungen - weder in ihren Rechten unmittelbar betroffen, noch ist ein anderweitiges besonderes Berührtsein erkennbar, das einen unzumutbaren Nachteil "auf Grund der hinausgeschobenen Eröffnung des Rechtswegs" bewirkte (vgl. E. 4.3.2 Absatz 3 hiervor). So stellt etwa der Einwand, die Veröffentlichung des Scoping-Berichts, der Stellungnahmen dazu und des HTA-Berichts führten bereits infolge ihrer blossen Existenz bei Ärzten und Patienten zu einer grossen Verunsicherung, wodurch sie als Zulassungsinhaberin schwerwiegend und direkt betroffen sei und geschädigt werde, eine reine Mutmassung bzw. Behauptung dar, die auf keinerlei Fakten beruht. Ebenso wenig kann ein entsprechender Nachteil im blossen Umstand gesehen werden, dass die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dem eingeleiteten HTA-Verfahren "Aufwand und Kosten" generierte. Schliesslich ändert an diesem Ergebnis auch das Vorbringen in der Beschwerde nichts, in der Literatur (vgl. WIDRIG, a.a.O., S. 109 Ziff. 3.9.1) werde der Standpunkt vertreten, der HTA-Bericht sei als Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12 lit. e VwVG zu qualifizieren. Ob dies zutrifft und gegebenenfalls eine Verletzung der mit der Erstellung eines Gutachtens geltenden rechtlichen Anforderungen vorliegen würde, wäre in einem nachgelagerten Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahren zu klären.
Ein schützenswertes Interesse an einer nach Massgabe des VwVG formalisierten Beteiligung im HTA-Verfahren besteht somit nicht. In jedem Fall sind sämtliche Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführerin, sollte der HTA-Bericht bzw. die gestützt darauf ergangene Empfehlung der zuständigen Stellen letztendlich zur Eröffnung eines KVV-Überprüfungsverfahrens führen, vollumfänglich gewahrt. Ein unmittelbarer Nachteil dadurch, dass der Beschwerdeführerin diese im HTA-Verfahren nicht - in einem formellen Sinne - zugestanden wurden, ist nicht ersichtlich. Darauf hinzuweisen ist zudem, dass das BAG der Beschwerdeführerin im Rahmen des HTA die Rolle der Stakeholderin zuerkannt hat und sie sich in dieser Funktion in verschiedenen Assessmentstadien mehrfach äussern konnte und weiterhin kann. Damit wurde auch den in ausserhalb des auf Erlass einer Verfügung gerichteten, dem VwVG unterstehenden Verfahren zur Anwendung gelangenden allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien Rechnung getragen (vgl. E. 4.1 am Ende hiervor).
7.3 Indem die Vorinstanz die Verfügung des Beschwerdegegners vom (...), mit welcher dieser auf die Ersuchen der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist, bestätigt hat, verletzt sie folglich kein Bundesrecht. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
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Art. 25 und 25a VwVG; Art. 25 und 32 KVG; Art. 65, 65d-65g, 66a KVV; Gesuch um Erlass einer Verfügung im Rahmen eines "Health Technology Assessment (HTA)". Das zur Thematik des Einsatzes von Arzneimitteln mit einem bestimmten Wirkstoff zur Behandlung entsprechender Krankheiten eingeleitete "Health Technology Assessment (HTA)" führt als Instrument zur Erarbeitung einer Entscheidgrundlage möglicherweise, nicht aber zwingend zur Einleitung eines Arzneimittelüberprüfungsverfahrens nach KVV. Es weist auf Grund seiner spezifischen Ausgestaltung nicht die Qualität eines Verwaltungsverfahrens auf. Der Anspruch auf Erlass einer Verfügung nach Art. 25 oder 25a VwVG ist deshalb zu verneinen (E. 4.3.2, 6 und 7).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,095
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146 V 38
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146 V 38
Erwägungen ab Seite 39
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Das Verwaltungsverfahren - auch Verfahren auf Erlass einer Verfügung, erstinstanzliches Verfahren oder nichtstreitiges Verwaltungsverfahren genannt - ist das formalisierte, mithin rechtlich geregelte Verfahren, das in den Erlass einer Verfügung mündet (vgl. Art. 1 Abs. 1 VwVG [SR 172.021]; PIERRE TSCHANNEN, in: VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar [nachfolgend: Kommentar VwVG], 2. Aufl. 2019, N. 9 zu Art. 1 VwVG; GREGOR BACHMANN, Anspruch auf Verfahren und Entscheid, Der Zugang zum Verwaltungsverfahren und zur Verwaltungsrechtspflege unter besonderer Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien, 2019, S. 5). Das Verwaltungsverfahren soll mittels rechtlicher Leitplanken den Vorgang der Rechtsanwendung steuern (BACHMANN, a.a.O., S. 5; PIERRE TSCHANNEN, Systeme des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2008, S. 156 Rz. 306). Nicht als Verwaltungsverfahren gelten informale Vorgänge innerhalb der Verwaltung, selbst wenn sie im Einzelfall prozeduralen Charakter aufweisen (BACHMANN, a.a.O., S. 5). Auf Vorstufen eines Verwaltungsverfahrens wie informelle Abklärungen und dergleichen findet das VwVG mangels Verfügungsziels daher keine Anwendung (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2 S. 67 f.; TSCHANNEN, Kommentar VwVG, a.a.O., N. 9 am Ende zu Art. 1 VwVG; BACHMANN, a.a.O., S. 25 oben). Dies bedeutet jedoch nicht, dass ausserhalb des Verfahrens auf Erlass von Verfügungen keine Vorschriften gelten. Jedes staatliche Handeln, das rechtliche wie das reale, stellt "Rechtshandeln" dar, denn es basiert auf rechtlichen Grundlagen und ist in ein enges Geflecht von allgemeinen Handlungsmaximen und Grundrechten eingebunden (siehe BACHMANN, a.a.O., S. 25 oben; MARKUS MÜLLER, Kommentar zu BGE 143 I 336, ZBl 118/2017 S. 437 ff., insb. S. 449).
4.2 Gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG ist dem Begehren um eine Feststellungsverfügung - Gesuch um Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfangs von Rechten und Pflichten (Art. 5 Abs. 1 lit. b und Art. 25 Abs. 1 VwVG) - stattzugeben, wenn die gesuchstellende Person ein schutzwürdiges Interesse nachweist. Die Verwaltungsbehörden trifft demnach die Pflicht, Gesuchen um Erlass einer Feststellungsverfügung nachzukommen und in der Folge einen entsprechenden Rechtsakt zu erlassen. Das Bundesgericht hat den Anspruch auf eine Feststellungsverfügung nach Art. 25 Abs. 2 VwVG auf Leistungs- und Gestaltungsverfügungen ausgedehnt (BGE 120 Ib 351 E. 3a S. 354 f.; BGE 98 Ib 53 E. 3 S. 58 ff.; Urteil 2C_188/2010 vom 24. Januar 2011 E. 4.5 mit Hinweisen; ferner u.a. BACHMANN, a.a.O., S. 25 f. Fn. 117 mit diversen Hinweisen). Da Verwaltungsverfahren auf den Erlass einer Verfügung abzielen, korreliert der Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens mit dem Anspruch auf Erlass einer Verfügung. Entscheidend ist die Ausrichtung auf die Verfügung: Wer Anspruch auf eine Verfügung hat, hat Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens. Sofern eine Verfügung in Aussicht steht, dürfen die Verwaltungsbehörden nicht informell und in Unkenntnis der Betroffenen Vorkehren treffen (wie insbesondere Sachverhaltsermittlungen vornehmen), sondern haben ein Verwaltungsverfahren einzuleiten, in welchem die Betroffenen ihre Mitwirkungsrechte wahrnehmen können (BACHMANN, a.a.O., S. 26). Der Anspruch auf eine Verfügung und mithin auf ein Verwaltungsverfahren besteht zusammenfassend unter folgenden Voraussetzungen: Das von der gesuchstellenden Person beantragte bzw. von der Verwaltung beabsichtigte Verwaltungshandeln muss auf den Erlass einer Verfügung gerichtet sein und Gegenstand einer Verfügung bilden können, die betreffende Verwaltungsbehörde hat zuständig für ein entsprechendes Handeln zu sein, und wer am Verwaltungsverfahren teilnehmen will, bedarf der Parteistellung (BACHMANN, a.a.O., S. 28).
4.3 Art. 25a Abs. 1 VwVG sieht sodann vor, dass, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte und Pflichten berühren, verlangen kann, dass sie a) widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, b) die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt oder c) die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt.
4.3.1 Diese Bestimmung räumt der betroffenen Person das Recht auf ein eigenständiges, nachgeschaltetes Verwaltungsverfahren ein, das in eine Verfügung über den beanstandeten Realakt mündet (Art. 25a Abs. 2 VwVG; BGE 136 V 156 E. 4.2 S. 160). Mit Art. 25a VwVG sollen einer Behörde zugerechnete und wahrnehmbare Handlungen, welche widerrechtlich sein können, einer Überprüfung auf Rechtskonformität zugeführt werden. Bei den Handlungen handelt es sich um Realakte, wie die Überschrift von Art. 25a VwVG nahelegt. Realakte grenzen sich von Rechtsakten ab. Abgrenzungskriterium bildet der Erfolg, den der Verwaltungsträger mit seiner Handlung unmittelbar anstrebt. Danach heissen zur Bewirkung eines Rechtserfolgs bestimmte Verwaltungshandlungen Rechtsakte, zur Bewirkung eines blossen Taterfolgs bestimmte Handlungen Realakte. Realakte zielen auf unmittelbare Gestaltung der Faktenlage (BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 235 f. mit diversen Hinweisen). Hoheitliche Realakte lassen sich wie hoheitliche Rechtsakte grundsätzlich in individuell-konkrete und generell-abstrakte unterscheiden. Zu jenen zählen etwa die klassischen polizeilichen Handlungen des Anhaltens oder des Schusswaffengebrauchs (vgl. BGE 136 I 87 E. 4-8 S. 94 ff.; BGE 130 I 369 E. 6.1 S. 377 ff.) oder die Euthanasie eines Hundes (Urteil 2C_166/2009 vom 30. November 2009 E. 1.2.2), zu diesen in aller Regel amtliche Warnungen oder Empfehlungen, wobei diese auch individuell-konkret sein können. Amtliche Warnungen und Empfehlungen sind staatliche Aussagen über die faktische Ratsamkeit bestimmter Verhaltensoptionen. Sie betreffen, sofern sie generell-abstrakt sind, eine Unzahl von Sachlagen und Personen (BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236 mit diversen Hinweisen).
4.3.2 Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse (vgl. zum Begriff BGE 137 V 210 E. 3.4.2.4 S. 254 mit Hinweis) über ein aktbezogenes und ein subjektbezogenes Kriterium. Zum einen muss der Realakt "Rechte oder Pflichten berühren", zum anderen die gesuchstellende Person ein "schutzwürdiges Interesse" an einer Verfügung über einen Realakt aufweisen. Obwohl die genannten Kriterien mit der Bestimmung des Rechtsschutzinteresses die gleiche Stossrichtung aufweisen, werden sie innerhalb von Art. 25a VwVG klar getrennt - im gleichen Sinne wird herkömmlicherweise bei Rechtsakten zwischen Anfechtungsobjekt (Art. 44 VwVG) und Beschwerdebefugnis (Art. 48 VwVG) unterschieden (BGE 140 II 315 E. 4.1 S. 324; vgl. zum Ganzen auch MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue Bundesrechtspflege, Berner Tage für die juristische Praxis [BTJP] 2006, 2007, S. 313 ff., S. 348, 355).
Das "schutzwürdige Interesse" im Sinne von Art. 25a VwVG ist grundsätzlich gleich zu verstehen wie beim Parteibegriff (Art. 6 VwVG) und der Beschwerdebefugnis nach Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. Urteil 1C_455/2011 vom 12. März 2012 E. 4.4). Es muss demnach eine besondere Nähe der gesuchstellenden Person zum Realakt vorliegen, wobei das schutzwürdige Interesse rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein kann, soweit die gesuchstellende Person an der Rechtsklärung mittels Verfügung über den Realakt einen praktischen Nutzen hat (BGE 140 II 315 E. 4.2 S. 324 f. mit Hinweisen; ferner WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, in: VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. Aufl. 2019, N. 29 zu Art. 25a VwVG).
Das schutzwürdige Interesse im erwähnten Sinne entfällt, wo genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist, der betroffenen Person also beispielsweise der Rechtsschutz gegenüber dem Realakt zu einem späteren Zeitpunkt offensteht (BGE 140 II 315 E. 3.1 S. 322; BGE 136 V 156 E. 4.3 S. 160 mit Hinweisen; vgl. zur "Subsidiarität" von Art. 25a VwVG auch WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 32 zu Art. 25a VwVG). Eine Ausnahme gilt für den Fall, dass der Person auf Grund der hinausgeschobenen Eröffnung des Rechtswegs ein unzumutbarer Nachteil droht (BGE 136 V 156 E. 4.3 S. 160 mit Hinweis; WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 32 zu Art. 25a VwVG).
4.4 Verneint wurde von Lehre und Rechtsprechung die Qualität eines Verwaltungsverfahrens - und damit der Anspruch auf Erlass einer Verfügung nach Art. 25 oder 25a VwVG - etwa mit Blick auf die Aufsichtstätigkeit der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA, in deren Rahmen die Finanzinstitute überwacht werden (in diesem Sinne Urteil 2C_1097/2014 vom 6. Oktober 2015 E. 3.2). Erst wenn die FINMA anlässlich ihrer Aufsichtstätigkeit auf Hinweise eines nicht rechtskonformen Verhaltens eines Finanzinstituts stösst, welche weiter überprüft werden müssen und die, sofern sie sich erhärten sollten, den Erlass einer aufsichtsrechtlichen Verfügung erwarten liessen (sog. Feststellungsverfügung mit "Sanktionscharakter" im Sinne von Art. 32 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1]; vgl. Urteile 2C_352/2016 vom 9. Dezember 2016 E. 1.2.3 mit Hinweisen; 2C_303/2016 vom 24. November 2016 E. 2.5.1; 2C_305/2016 vom 24. November 2016 E. 2.1; ferner WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 39 sowie Fn. 149 zu Art. 25a VwVG), besteht für die Betroffenen Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens mit den entsprechenden Mitwirkungsrechten (so auch BACHMANN, a.a.O., S. 26 unten f.).
Ebenso wurde bundesgerichtlich entschieden, dass das im sechsten Abschnitt ("Verwaltungssanktionen") des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) geregelte Melde- und Widerspruchsverfahren gemäss Art. 49a Abs. 3 lit. a KG ("Sanktion bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen") ein kartellrechtliches Sonderverfahren darstellt, das zu keinem eigenständigen Entscheid über die Zulässigkeit eines gemeldeten wettbewerbsrelevanten Verhaltens führt. Es soll den Betroffenen vielmehr als Vorverfahren sui generis in Konkretisierung der offen formulierten Gesetzesgrundlage eine eigene Einschätzung der Zulässigkeit der gemeldeten Wettbewerbsbeschränkung erlauben (BGE 135 II 60 E. 2-3.2 S. 63 ff.). Zwar, so die höchstrichterlichen Erläuterungen im Weiteren (E. 3.3 S. 73 ff.), lasse Art. 25 Abs. 1 VwVG auch Feststellungsverfügungen über Rechte und Pflichten zu, die auf einem sich erst zukünftig verwirklichenden Sachverhalt beruhten; die entsprechende Regelung finde im Verfahren von Art. 49a Abs. 3 lit. a KG indessen keine Anwendung, soweit damit ein Entscheid im Sinne von Art. 30 KG ("Die Wettbewerbskommission entscheidet auf Antrag des Sekretariats mit Verfügung über die treffenden Massnahmen oder die Genehmigung einer einvernehmlichen Regelung" [Abs. 1]) vorweggenommen werden solle.
5.
5.1 Die Leistungen nach den Art. 25-31 KVG, worunter u.a. die ärztlich oder anderweitig verordneten Arzneimittel gehören (Art. 25 Abs. 2 lit. b KVG), müssen wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sein. Die Wirksamkeit muss nach wissenschaftlichen Methoden nachgewiesen sein (Art. 32 Abs. 1 KVG). Die Wirksamkeit, die Zweckmässigkeit und die Wirtschaftlichkeit (WZW) der Leistungen werden periodisch überprüft (Art. 32 Abs. 2 KVG).
5.2
5.2.1 Die Verfahren für die Aufnahme eines Arzneimittels in die Spezialitätenliste (SL) und die spätere Überprüfung der Aufnahmebedingungen sind in der KVV und der KLV detailliert geregelt. Danach kontrolliert das Bundesamt für Gesundheit (BAG) die WZW-Kriterien zunächst bei der Aufnahme in die SL (Art. 65 KVV [SR 832.102]) und daraufhin periodisch: So im Rahmen der Überprüfung der Aufnahmebedingungen alle drei Jahre (Art. 65d Abs. 1 Satz 1 KVV), nach Patentablauf (Art. 65e KVV), bei einer Indikationserweiterung oder Limitierungsänderung (Art. 65f KVV) und unter Umständen bei einer Indikationseinschränkung (Art. 65g KVV). Ferner kann das BAG anlässlich sogenannter Zwischenprüfungen jederzeit prüfen, ob die Aufnahmebedingungen eines Arzneimittels noch erfüllt sind (Art. 66a KVV; im Detail vgl. dazu etwa INDERMITTE/RIZZI, Grundsätze zur Bezeichnung von Arzneimitteln, Soziale Sicherheit [CHSS] 3/2018 S. 16 ff.).
5.2.2 Im SL-Aufnahme- und in sämtlichen nachfolgenden Überprüfungsverfahren, bei denen es darum geht, eine allfällige Anpassung der Verfügung betreffend SL-Aufnahme zu prüfen, hat die Zulassungsinhaberin des betroffenen Arzneimittels unbestrittenermassen Parteistellung mit den entsprechenden Mitwirkungsrechten.
6.
6.1 Der Begriff "Health Technology Assessment (HTA)" steht international für die systematische Bewertung medizinischer Verfahren und Technologien. HTAs gelten als wichtiges Instrument der evidenzbasierten Politikberatung und Entscheidungsfindung (vgl. "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA" des BAG [nachfolgend: Re-Evaluation BAG], abrufbar unter www.bag.admin.ch/bag/de/home/versicherungen/krankenversicherung/krankenversicherung-bezeichnung-der-leistungen/re-evaluation-hta.html [besucht am 23. September 2019]). Die vordefinierten Fragestellungen werden mithilfe eines interdisziplinären Methodenansatzes untersucht. Dabei wird der aktuelle Stand der Wissenschaften berücksichtigt. Der vordefinierte Evaluationsprozess ist objektiv, transparent und unabhängig. Die gewonnenen Erkenntnisse und die daraus abgeleiteten Empfehlungen können als Entscheidungsgrundlage dienen (DANIEL WIDRIG, Health Technology Assessment, 2015, S. 52 Ziff. 3.1.3.5). Zu den medizinischen Technologien, die mittels HTA bewertet werden können, gehören nicht nur Arzneimittel oder medizinische Geräte, sondern auch die ärztliche Behandlung an sich, Diagnosen, Analysen, präventive Massnahmen, klinisch-organisatorische Abläufe oder chirurgische Verfahren (WIDRIG, a.a.O., S. 42 Ziff. 3.1.1).
Was die allgemeine Zielsetzung eines HTA anbelangt, bildet dieses das Kernstück eines Entscheidfindungsprozesses. Es wird in der Regel in Auftrag gegeben, um für eine medizinische Fragestellung eine Entscheidungsgrundlage zu erarbeiten (vgl. WIDRIG, a.a.O., S. 147 Ziff. 4.1). Es soll auf einer wissenschaftlichen, unabhängigen und patientenorientierten Basis Informationen für gesundheitspolitische Entscheide aufbereiten. Ein HTA-Bericht bezweckt, auf dem aktuellsten Stand der Wissenschaft Vor- und Nachteile einer medizinischen Technologie umfassend darzustellen (WIDRIG, a.a.O., S. 64 Ziff. 3.3; ferner MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, Health Technology Assessment zur Überprüfung medizinischer Pflichtleistungen, CHSS 3/2018 S. 23 ff.; CRANOVSKY/SCHILLING/FAISST/KOCH/GUTZWILLER/BRUNNER, Health Technology Assessment in Switzerland, International Journal of Technology Assessment in Health Care 2000 S. 576 ff., www.cambridge.org/core/journals/international-journal-of-technology-assessment-in-health-care/article/health-technology-assessment-in-switzerland/6B5080B1E75B6E5ED8910F55EC152A64).
6.2 Das von der Beschwerdeführerin beanstandete HTA "(...)" ist Ausfluss der im Zusammenhang mit der bundesrätlichen Strategie "Gesundheit2020" beabsichtigten Verstärkung des entsprechenden Instruments in Form des - durch das BAG lancierten - HTA-Programms "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA". Dieses soll in den kommenden Jahren schrittweise auf- und ausgebaut werden. Der Fokus liegt dabei auf der allgemeinen Nutzenbewertung von Leistungen und gestützt darauf - nachgelagert - der Beurteilung der grundsätzlichen Anforderungen an die Leistungspflicht gemäss KVG (in diesem Sinne der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 5. September 2018 zur Interpellation Nr. 18.3585 von Nationalrat Thomas Hardegger betreffend "Verbindliche Zusammenarbeit von Bund [BAG] und Swiss Medical Board in Bezug auf HTA", Ziff. 4 am Ende [abrufbar unter www.parlament.ch]). Potenziell obsolete Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) sollen mithin überprüft werden mit dem Ziel der Entfernung aus dem Leistungskatalog oder einer Einschränkung der Vergütungspflicht ("Disinvestment"; vgl. Re-Evaluation BAG, a.a.O.; MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, a.a.O., S. 23 unten f.).
6.3
6.3.1 Gemäss Angaben des BAG beinhaltet ein HTA-Programm die folgenden Schritte (vgl. Re-Evaluation BAG, a.a.O.):
1. Themenfindung (sechs bis zehn Monate):
- Themeneingabe durch interessierte Kreise oder BAG (Plausibilisierung BAG)
- Konsultation Stakeholder zur Priorisierung
- Priorisierung und Empfehlung durch Eidgenössische Kommissionen (für allgemeine Leistungen und Grundsatzfragen [ELGK], für Analysen, Mittel und Gegenstände [EAMGK], Arzneimittelkommission [EAK])
- Beschluss HTA-Programm durch das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)
2. Scoping (sechs bis neun Monate):
- Pre-Scoping: Voranalyse und Eingrenzung bzw. Festlegung der im HTA-Bericht zu erarbeitenden Fragestellungen (BAG)
- Ausschreibung und Auftragsvergabe durch BAG an externe Institution zur Erstellung eines Scoping- sowie eines HTA-Berichts
- Scoping: Konkretisierung der Fragestellung und Erarbeitung der Methodik (Auftragnehmende)
- Stakeholder und Reviewer Konsultation zum Scopingbericht
3. Assessment (sechs bis zwölf Monate):
- Ausarbeitung des HTA-Berichts durch Auftragnehmende
- Stakeholder und Reviewer Konsultation zum Berichtsentwurf
- Veröffentlichung Schlussbericht
4. Appraisal (Bewertung)/Decision:
- Bewertung der HTA-Berichte durch Eidgenössische Kommissionen (ELGK, EAMGK, EAK)
- Empfehlung zuhanden des EDI oder BAG
- Beschluss des EDI oder - bei konfektionierten Arzneimitteln - des BAG über eine allfällige Streichung, Einschränkung oder Weiterführung der Leistungspflicht
- Veröffentlichung Beschluss
6.3.2 Hervorzuheben ist dabei namentlich der letztgenannte Verfahrensschritt der Evidenzbewertung/Entscheidungsfindung. Sobald der endgültige HTA-Bericht vorliegt, wird dieser den beratenden ausserparlamentarischen Kommissionen vorgelegt, die ein sog. Appraisal vornehmen: Abgestützt auf den Bericht und die vorgelegte Evidenz bewerten sie die Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit der Leistung. Sie betrachten dabei über eine dem HTA-Verfahren immanente reine Nutzenanalyse von Leistungen (vgl. E. 6.2 hiervor) hinausgehende inhaltliche Aspekte, beispielsweise im Bereich der Anforderungen an die Qualität, der angemessenen Anwendung der Leistungen unter Alltagsbedingungen sowie betreffend Anforderungen an eine wirksame Regulation und der Prüfung der Leistungspflicht durch den Versicherer. Auch diese Faktoren fliessen in die Bewertung der gesamtheitlichen Erfüllung der WZW-Kriterien ein. Daraufhin bereiten die Kommissionen bei medizinischen Leistungen eine Empfehlung an das EDI, bei konfektionierten medizinischen Leistungen eine solche an das BAG vor. Abschliessend entscheiden Letztere über die allfällige Streichung, Einschränkung oder Weiterführung einer Leistungspflicht nach KVG (im Detail dazu MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, a.a.O., S. 25 unten; vorerwähnte bundesrätliche Stellungnahme vom 5. September 2018 zur Interpellation Nr. 18.3585).
7.
7.1 Die strittige Handlung des Beschwerdegegners bestand darin, gestützt auf das Programm "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA" (...) ein HTA zur Thematik "(...)" einzuleiten und in dessen Rahmen auf das Ersuchen der Beschwerdeführerin um Erlass einer Verfügung betreffend Gewährung von Parteirechten gemäss VwVG nicht einzugehen.
7.2 Nach dem vorstehend Dargelegten bildet Grundlage des vorliegend fraglichen HTA das erwähnte HTA-Programm zur Re-Evaluation von Leistungen der OKP. Dem BAG steht dabei - vor allem in Bezug auf das Finden diesbezüglich geeigneter Themen - ein grosser Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu. Interessierte Dritte, wie etwa die in den Prozess miteinbezogenen sogenannten Stakeholder (Berufsverband der Schweizer Ärztinnen und Ärzte [FMH], Schweizerische Gesundheitsdirektorenkonferenz [GDK], Krankenversichererverbände, weitere Dachverbände [beispielsweise im Pharmabereich], Patientenorganisationen etc.), können zwar Themen in das Verfahren einbringen und diese im Anschluss - mit dem BAG - anhand festgelegter Priorisierungskriterien nach ihrer klinischen Bedeutsamkeit und ihrem möglichen Kostendämpfungspotential bewerten. Auch steht es ihnen offen, zu dem im Nachgang erarbeiteten Scopingbericht bzw. dem HTA-Berichtsentwurf Stellung zu nehmen. Sie haben aber weder Anspruch darauf, dass die zuständigen Bundesbehörden in dem von ihnen gewünschten Sinne tätig werden und ein entsprechendes HTA-Verfahren einleiten, noch dass sie von einem solchen absehen. Vielmehr ist es letztlich das EDI, welches den Beschluss betreffend Durchführung des konkreten HTA fällt (vgl. E. 6.3.1 hiervor).
7.2.1 Die Eröffnung und Durchführung bzw. die Nichteröffnung der entsprechenden Vorabklärung, die letztendlich, je nach Ausgang, in ein formelles Überprüfungsverfahren gemäss den einschlägigen KVV-Bestimmungen münden kann (vgl. E. 5.2.1 f. hiervor), aber nicht muss, begründet somit unmittelbar keine Rechte und Pflichten allfällig Betroffener. Das HTA stellt hier lediglich eine Vorstufe - im Sinne der Erarbeitung einer Entscheidgrundlage und der Abgabe einer Empfehlung - zu einem möglichen späteren Verfahren betreffend Limitation oder Streichung eines Arzneimittels von der SL im Sinne der Art. 65 ff. KVV dar. In einem derartigen, nachgelagerten Überprüfungsprozedere, welches gemäss dem vorgängig dargestellten Ablauf eines HTA-Programms bei Stufe 4 ("Appraisal [Bewertung]/Decision"; vgl. 6.3 hiervor) begänne, stünden der Beschwerdeführerin als Zulassungsinhaberin sämtliche Parteirechte offen und damit auch die Möglichkeit, sich u.a. zum entsprechenden HTA-Bericht zu äussern (vgl. E. 5.2.2 hiervor). Ein solcher liegt zur Zeit aber noch nicht vor, sodass unsicher ist, ob das HTA überhaupt je zu einer entsprechenden Verfügung basierend auf KVV führen wird. Namentlich könnte der HTA-Bericht bzw. die darauf basierende Empfehlung der zuständigen Kommissionen ebenso zum Schluss gelangen, dass keine ausreichende Evidenz gegeben ist, die eine Limitation oder Streichung des betreffenden Medikaments von der SL zu rechtfertigen vermöchte. Anzumerken ist überdies, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen des strittigen HTA durchaus Gelegenheit hatte, sich einzubringen, wurden doch sowohl der Verband Vereinigung Pharmafirmen in der Schweiz (vips), stellvertretend für seine Mitglieder, als auch die Beschwerdeführerin selber im Verfahren als sogenannte Stakeholder begrüsst. Von dieser Option hat die Beschwerdeführerin denn auch ausgiebig Gebrauch gemacht.
7.2.2 Zusammenfassend sind weder mit dem Beschluss der Bundesbehörden, ein konkretes HTA-Verfahren an die Hand zu nehmen, noch mit den nachfolgenden Schritten im Rahmen der Durchführung desselben unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber den Betroffenen verbunden. Auch besteht kein Anspruch von Involvierten, dass eine entsprechende Voruntersuchung eingeleitet wird oder gegenteils unterbleibt. Es liegt damit nach den vorstehend wiedergegebenen verfahrensrechtlichen Grundsätzen kein verfügungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des VwVG vor. Die spezifische Ausgestaltung des HTA als Instrument zur Erarbeitung einer Entscheidgrundlage, welches möglicherweise, nicht aber zwingend zur Einleitung eines Arzneimittelüberprüfungsverfahrens nach KVV führt, schliesst die Anwendung von Art. 25 bzw. 25a VwVG im hier zu beurteilenden Fall aus. Erst Letzteres beinhaltete anfechtbare verbindliche Hoheitsakte auf der Grundlage des VwVG, die eine Wahrung der entsprechenden Mitwirkungsrechte der Parteien erforderlich machten. Solange die Beschwerdeführerin lediglich befürchtet, durch das HTA in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen beeinträchtigt zu werden, ist sie - entgegen ihren Ausführungen - weder in ihren Rechten unmittelbar betroffen, noch ist ein anderweitiges besonderes Berührtsein erkennbar, das einen unzumutbaren Nachteil "auf Grund der hinausgeschobenen Eröffnung des Rechtswegs" bewirkte (vgl. E. 4.3.2 Absatz 3 hiervor). So stellt etwa der Einwand, die Veröffentlichung des Scoping-Berichts, der Stellungnahmen dazu und des HTA-Berichts führten bereits infolge ihrer blossen Existenz bei Ärzten und Patienten zu einer grossen Verunsicherung, wodurch sie als Zulassungsinhaberin schwerwiegend und direkt betroffen sei und geschädigt werde, eine reine Mutmassung bzw. Behauptung dar, die auf keinerlei Fakten beruht. Ebenso wenig kann ein entsprechender Nachteil im blossen Umstand gesehen werden, dass die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dem eingeleiteten HTA-Verfahren "Aufwand und Kosten" generierte. Schliesslich ändert an diesem Ergebnis auch das Vorbringen in der Beschwerde nichts, in der Literatur (vgl. WIDRIG, a.a.O., S. 109 Ziff. 3.9.1) werde der Standpunkt vertreten, der HTA-Bericht sei als Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12 lit. e VwVG zu qualifizieren. Ob dies zutrifft und gegebenenfalls eine Verletzung der mit der Erstellung eines Gutachtens geltenden rechtlichen Anforderungen vorliegen würde, wäre in einem nachgelagerten Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahren zu klären.
Ein schützenswertes Interesse an einer nach Massgabe des VwVG formalisierten Beteiligung im HTA-Verfahren besteht somit nicht. In jedem Fall sind sämtliche Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführerin, sollte der HTA-Bericht bzw. die gestützt darauf ergangene Empfehlung der zuständigen Stellen letztendlich zur Eröffnung eines KVV-Überprüfungsverfahrens führen, vollumfänglich gewahrt. Ein unmittelbarer Nachteil dadurch, dass der Beschwerdeführerin diese im HTA-Verfahren nicht - in einem formellen Sinne - zugestanden wurden, ist nicht ersichtlich. Darauf hinzuweisen ist zudem, dass das BAG der Beschwerdeführerin im Rahmen des HTA die Rolle der Stakeholderin zuerkannt hat und sie sich in dieser Funktion in verschiedenen Assessmentstadien mehrfach äussern konnte und weiterhin kann. Damit wurde auch den in ausserhalb des auf Erlass einer Verfügung gerichteten, dem VwVG unterstehenden Verfahren zur Anwendung gelangenden allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien Rechnung getragen (vgl. E. 4.1 am Ende hiervor).
7.3 Indem die Vorinstanz die Verfügung des Beschwerdegegners vom (...), mit welcher dieser auf die Ersuchen der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist, bestätigt hat, verletzt sie folglich kein Bundesrecht. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
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de
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Art. 25 et 25a PA; art. 25 et 32 LAMal; art. 65, 65d-65g, 66a OAMal; demande tendant au prononcé d'une décision concernant un "Health Technology Assessment" (HTA; évaluation des technologies médicales). Le "Health Technology Assessment (HTA)" mis en oeuvre en ce qui concerne la thématique de l'usage de médicaments avec une substance active déterminée pour le traitement de maladies correspondantes, en tant qu'instrument pour élaborer les fondements d'une décision, conduit éventuellement mais pas nécessairement à l'introduction d'une procédure de réexamen d'un médicament selon l'OAMal. En raison de sa conception spécifique, il ne présente pas la caractéristique d'une procédure administrative. Il convient dès lors de nier le droit au prononcé d'une décision au sens des art. 25 ou 25a PA (consid. 4.3.2, 6 et 7).
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fr
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,096
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146 V 38
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146 V 38
Erwägungen ab Seite 39
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Das Verwaltungsverfahren - auch Verfahren auf Erlass einer Verfügung, erstinstanzliches Verfahren oder nichtstreitiges Verwaltungsverfahren genannt - ist das formalisierte, mithin rechtlich geregelte Verfahren, das in den Erlass einer Verfügung mündet (vgl. Art. 1 Abs. 1 VwVG [SR 172.021]; PIERRE TSCHANNEN, in: VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar [nachfolgend: Kommentar VwVG], 2. Aufl. 2019, N. 9 zu Art. 1 VwVG; GREGOR BACHMANN, Anspruch auf Verfahren und Entscheid, Der Zugang zum Verwaltungsverfahren und zur Verwaltungsrechtspflege unter besonderer Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien, 2019, S. 5). Das Verwaltungsverfahren soll mittels rechtlicher Leitplanken den Vorgang der Rechtsanwendung steuern (BACHMANN, a.a.O., S. 5; PIERRE TSCHANNEN, Systeme des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2008, S. 156 Rz. 306). Nicht als Verwaltungsverfahren gelten informale Vorgänge innerhalb der Verwaltung, selbst wenn sie im Einzelfall prozeduralen Charakter aufweisen (BACHMANN, a.a.O., S. 5). Auf Vorstufen eines Verwaltungsverfahrens wie informelle Abklärungen und dergleichen findet das VwVG mangels Verfügungsziels daher keine Anwendung (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2 S. 67 f.; TSCHANNEN, Kommentar VwVG, a.a.O., N. 9 am Ende zu Art. 1 VwVG; BACHMANN, a.a.O., S. 25 oben). Dies bedeutet jedoch nicht, dass ausserhalb des Verfahrens auf Erlass von Verfügungen keine Vorschriften gelten. Jedes staatliche Handeln, das rechtliche wie das reale, stellt "Rechtshandeln" dar, denn es basiert auf rechtlichen Grundlagen und ist in ein enges Geflecht von allgemeinen Handlungsmaximen und Grundrechten eingebunden (siehe BACHMANN, a.a.O., S. 25 oben; MARKUS MÜLLER, Kommentar zu BGE 143 I 336, ZBl 118/2017 S. 437 ff., insb. S. 449).
4.2 Gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG ist dem Begehren um eine Feststellungsverfügung - Gesuch um Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfangs von Rechten und Pflichten (Art. 5 Abs. 1 lit. b und Art. 25 Abs. 1 VwVG) - stattzugeben, wenn die gesuchstellende Person ein schutzwürdiges Interesse nachweist. Die Verwaltungsbehörden trifft demnach die Pflicht, Gesuchen um Erlass einer Feststellungsverfügung nachzukommen und in der Folge einen entsprechenden Rechtsakt zu erlassen. Das Bundesgericht hat den Anspruch auf eine Feststellungsverfügung nach Art. 25 Abs. 2 VwVG auf Leistungs- und Gestaltungsverfügungen ausgedehnt (BGE 120 Ib 351 E. 3a S. 354 f.; BGE 98 Ib 53 E. 3 S. 58 ff.; Urteil 2C_188/2010 vom 24. Januar 2011 E. 4.5 mit Hinweisen; ferner u.a. BACHMANN, a.a.O., S. 25 f. Fn. 117 mit diversen Hinweisen). Da Verwaltungsverfahren auf den Erlass einer Verfügung abzielen, korreliert der Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens mit dem Anspruch auf Erlass einer Verfügung. Entscheidend ist die Ausrichtung auf die Verfügung: Wer Anspruch auf eine Verfügung hat, hat Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens. Sofern eine Verfügung in Aussicht steht, dürfen die Verwaltungsbehörden nicht informell und in Unkenntnis der Betroffenen Vorkehren treffen (wie insbesondere Sachverhaltsermittlungen vornehmen), sondern haben ein Verwaltungsverfahren einzuleiten, in welchem die Betroffenen ihre Mitwirkungsrechte wahrnehmen können (BACHMANN, a.a.O., S. 26). Der Anspruch auf eine Verfügung und mithin auf ein Verwaltungsverfahren besteht zusammenfassend unter folgenden Voraussetzungen: Das von der gesuchstellenden Person beantragte bzw. von der Verwaltung beabsichtigte Verwaltungshandeln muss auf den Erlass einer Verfügung gerichtet sein und Gegenstand einer Verfügung bilden können, die betreffende Verwaltungsbehörde hat zuständig für ein entsprechendes Handeln zu sein, und wer am Verwaltungsverfahren teilnehmen will, bedarf der Parteistellung (BACHMANN, a.a.O., S. 28).
4.3 Art. 25a Abs. 1 VwVG sieht sodann vor, dass, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte und Pflichten berühren, verlangen kann, dass sie a) widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, b) die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt oder c) die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt.
4.3.1 Diese Bestimmung räumt der betroffenen Person das Recht auf ein eigenständiges, nachgeschaltetes Verwaltungsverfahren ein, das in eine Verfügung über den beanstandeten Realakt mündet (Art. 25a Abs. 2 VwVG; BGE 136 V 156 E. 4.2 S. 160). Mit Art. 25a VwVG sollen einer Behörde zugerechnete und wahrnehmbare Handlungen, welche widerrechtlich sein können, einer Überprüfung auf Rechtskonformität zugeführt werden. Bei den Handlungen handelt es sich um Realakte, wie die Überschrift von Art. 25a VwVG nahelegt. Realakte grenzen sich von Rechtsakten ab. Abgrenzungskriterium bildet der Erfolg, den der Verwaltungsträger mit seiner Handlung unmittelbar anstrebt. Danach heissen zur Bewirkung eines Rechtserfolgs bestimmte Verwaltungshandlungen Rechtsakte, zur Bewirkung eines blossen Taterfolgs bestimmte Handlungen Realakte. Realakte zielen auf unmittelbare Gestaltung der Faktenlage (BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 235 f. mit diversen Hinweisen). Hoheitliche Realakte lassen sich wie hoheitliche Rechtsakte grundsätzlich in individuell-konkrete und generell-abstrakte unterscheiden. Zu jenen zählen etwa die klassischen polizeilichen Handlungen des Anhaltens oder des Schusswaffengebrauchs (vgl. BGE 136 I 87 E. 4-8 S. 94 ff.; BGE 130 I 369 E. 6.1 S. 377 ff.) oder die Euthanasie eines Hundes (Urteil 2C_166/2009 vom 30. November 2009 E. 1.2.2), zu diesen in aller Regel amtliche Warnungen oder Empfehlungen, wobei diese auch individuell-konkret sein können. Amtliche Warnungen und Empfehlungen sind staatliche Aussagen über die faktische Ratsamkeit bestimmter Verhaltensoptionen. Sie betreffen, sofern sie generell-abstrakt sind, eine Unzahl von Sachlagen und Personen (BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236 mit diversen Hinweisen).
4.3.2 Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse (vgl. zum Begriff BGE 137 V 210 E. 3.4.2.4 S. 254 mit Hinweis) über ein aktbezogenes und ein subjektbezogenes Kriterium. Zum einen muss der Realakt "Rechte oder Pflichten berühren", zum anderen die gesuchstellende Person ein "schutzwürdiges Interesse" an einer Verfügung über einen Realakt aufweisen. Obwohl die genannten Kriterien mit der Bestimmung des Rechtsschutzinteresses die gleiche Stossrichtung aufweisen, werden sie innerhalb von Art. 25a VwVG klar getrennt - im gleichen Sinne wird herkömmlicherweise bei Rechtsakten zwischen Anfechtungsobjekt (Art. 44 VwVG) und Beschwerdebefugnis (Art. 48 VwVG) unterschieden (BGE 140 II 315 E. 4.1 S. 324; vgl. zum Ganzen auch MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue Bundesrechtspflege, Berner Tage für die juristische Praxis [BTJP] 2006, 2007, S. 313 ff., S. 348, 355).
Das "schutzwürdige Interesse" im Sinne von Art. 25a VwVG ist grundsätzlich gleich zu verstehen wie beim Parteibegriff (Art. 6 VwVG) und der Beschwerdebefugnis nach Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 1 BGG (vgl. Urteil 1C_455/2011 vom 12. März 2012 E. 4.4). Es muss demnach eine besondere Nähe der gesuchstellenden Person zum Realakt vorliegen, wobei das schutzwürdige Interesse rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein kann, soweit die gesuchstellende Person an der Rechtsklärung mittels Verfügung über den Realakt einen praktischen Nutzen hat (BGE 140 II 315 E. 4.2 S. 324 f. mit Hinweisen; ferner WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, in: VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. Aufl. 2019, N. 29 zu Art. 25a VwVG).
Das schutzwürdige Interesse im erwähnten Sinne entfällt, wo genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist, der betroffenen Person also beispielsweise der Rechtsschutz gegenüber dem Realakt zu einem späteren Zeitpunkt offensteht (BGE 140 II 315 E. 3.1 S. 322; BGE 136 V 156 E. 4.3 S. 160 mit Hinweisen; vgl. zur "Subsidiarität" von Art. 25a VwVG auch WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 32 zu Art. 25a VwVG). Eine Ausnahme gilt für den Fall, dass der Person auf Grund der hinausgeschobenen Eröffnung des Rechtswegs ein unzumutbarer Nachteil droht (BGE 136 V 156 E. 4.3 S. 160 mit Hinweis; WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 32 zu Art. 25a VwVG).
4.4 Verneint wurde von Lehre und Rechtsprechung die Qualität eines Verwaltungsverfahrens - und damit der Anspruch auf Erlass einer Verfügung nach Art. 25 oder 25a VwVG - etwa mit Blick auf die Aufsichtstätigkeit der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA, in deren Rahmen die Finanzinstitute überwacht werden (in diesem Sinne Urteil 2C_1097/2014 vom 6. Oktober 2015 E. 3.2). Erst wenn die FINMA anlässlich ihrer Aufsichtstätigkeit auf Hinweise eines nicht rechtskonformen Verhaltens eines Finanzinstituts stösst, welche weiter überprüft werden müssen und die, sofern sie sich erhärten sollten, den Erlass einer aufsichtsrechtlichen Verfügung erwarten liessen (sog. Feststellungsverfügung mit "Sanktionscharakter" im Sinne von Art. 32 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1]; vgl. Urteile 2C_352/2016 vom 9. Dezember 2016 E. 1.2.3 mit Hinweisen; 2C_303/2016 vom 24. November 2016 E. 2.5.1; 2C_305/2016 vom 24. November 2016 E. 2.1; ferner WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 39 sowie Fn. 149 zu Art. 25a VwVG), besteht für die Betroffenen Anspruch auf Durchführung eines Verwaltungsverfahrens mit den entsprechenden Mitwirkungsrechten (so auch BACHMANN, a.a.O., S. 26 unten f.).
Ebenso wurde bundesgerichtlich entschieden, dass das im sechsten Abschnitt ("Verwaltungssanktionen") des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) geregelte Melde- und Widerspruchsverfahren gemäss Art. 49a Abs. 3 lit. a KG ("Sanktion bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen") ein kartellrechtliches Sonderverfahren darstellt, das zu keinem eigenständigen Entscheid über die Zulässigkeit eines gemeldeten wettbewerbsrelevanten Verhaltens führt. Es soll den Betroffenen vielmehr als Vorverfahren sui generis in Konkretisierung der offen formulierten Gesetzesgrundlage eine eigene Einschätzung der Zulässigkeit der gemeldeten Wettbewerbsbeschränkung erlauben (BGE 135 II 60 E. 2-3.2 S. 63 ff.). Zwar, so die höchstrichterlichen Erläuterungen im Weiteren (E. 3.3 S. 73 ff.), lasse Art. 25 Abs. 1 VwVG auch Feststellungsverfügungen über Rechte und Pflichten zu, die auf einem sich erst zukünftig verwirklichenden Sachverhalt beruhten; die entsprechende Regelung finde im Verfahren von Art. 49a Abs. 3 lit. a KG indessen keine Anwendung, soweit damit ein Entscheid im Sinne von Art. 30 KG ("Die Wettbewerbskommission entscheidet auf Antrag des Sekretariats mit Verfügung über die treffenden Massnahmen oder die Genehmigung einer einvernehmlichen Regelung" [Abs. 1]) vorweggenommen werden solle.
5.
5.1 Die Leistungen nach den Art. 25-31 KVG, worunter u.a. die ärztlich oder anderweitig verordneten Arzneimittel gehören (Art. 25 Abs. 2 lit. b KVG), müssen wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sein. Die Wirksamkeit muss nach wissenschaftlichen Methoden nachgewiesen sein (Art. 32 Abs. 1 KVG). Die Wirksamkeit, die Zweckmässigkeit und die Wirtschaftlichkeit (WZW) der Leistungen werden periodisch überprüft (Art. 32 Abs. 2 KVG).
5.2
5.2.1 Die Verfahren für die Aufnahme eines Arzneimittels in die Spezialitätenliste (SL) und die spätere Überprüfung der Aufnahmebedingungen sind in der KVV und der KLV detailliert geregelt. Danach kontrolliert das Bundesamt für Gesundheit (BAG) die WZW-Kriterien zunächst bei der Aufnahme in die SL (Art. 65 KVV [SR 832.102]) und daraufhin periodisch: So im Rahmen der Überprüfung der Aufnahmebedingungen alle drei Jahre (Art. 65d Abs. 1 Satz 1 KVV), nach Patentablauf (Art. 65e KVV), bei einer Indikationserweiterung oder Limitierungsänderung (Art. 65f KVV) und unter Umständen bei einer Indikationseinschränkung (Art. 65g KVV). Ferner kann das BAG anlässlich sogenannter Zwischenprüfungen jederzeit prüfen, ob die Aufnahmebedingungen eines Arzneimittels noch erfüllt sind (Art. 66a KVV; im Detail vgl. dazu etwa INDERMITTE/RIZZI, Grundsätze zur Bezeichnung von Arzneimitteln, Soziale Sicherheit [CHSS] 3/2018 S. 16 ff.).
5.2.2 Im SL-Aufnahme- und in sämtlichen nachfolgenden Überprüfungsverfahren, bei denen es darum geht, eine allfällige Anpassung der Verfügung betreffend SL-Aufnahme zu prüfen, hat die Zulassungsinhaberin des betroffenen Arzneimittels unbestrittenermassen Parteistellung mit den entsprechenden Mitwirkungsrechten.
6.
6.1 Der Begriff "Health Technology Assessment (HTA)" steht international für die systematische Bewertung medizinischer Verfahren und Technologien. HTAs gelten als wichtiges Instrument der evidenzbasierten Politikberatung und Entscheidungsfindung (vgl. "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA" des BAG [nachfolgend: Re-Evaluation BAG], abrufbar unter www.bag.admin.ch/bag/de/home/versicherungen/krankenversicherung/krankenversicherung-bezeichnung-der-leistungen/re-evaluation-hta.html [besucht am 23. September 2019]). Die vordefinierten Fragestellungen werden mithilfe eines interdisziplinären Methodenansatzes untersucht. Dabei wird der aktuelle Stand der Wissenschaften berücksichtigt. Der vordefinierte Evaluationsprozess ist objektiv, transparent und unabhängig. Die gewonnenen Erkenntnisse und die daraus abgeleiteten Empfehlungen können als Entscheidungsgrundlage dienen (DANIEL WIDRIG, Health Technology Assessment, 2015, S. 52 Ziff. 3.1.3.5). Zu den medizinischen Technologien, die mittels HTA bewertet werden können, gehören nicht nur Arzneimittel oder medizinische Geräte, sondern auch die ärztliche Behandlung an sich, Diagnosen, Analysen, präventive Massnahmen, klinisch-organisatorische Abläufe oder chirurgische Verfahren (WIDRIG, a.a.O., S. 42 Ziff. 3.1.1).
Was die allgemeine Zielsetzung eines HTA anbelangt, bildet dieses das Kernstück eines Entscheidfindungsprozesses. Es wird in der Regel in Auftrag gegeben, um für eine medizinische Fragestellung eine Entscheidungsgrundlage zu erarbeiten (vgl. WIDRIG, a.a.O., S. 147 Ziff. 4.1). Es soll auf einer wissenschaftlichen, unabhängigen und patientenorientierten Basis Informationen für gesundheitspolitische Entscheide aufbereiten. Ein HTA-Bericht bezweckt, auf dem aktuellsten Stand der Wissenschaft Vor- und Nachteile einer medizinischen Technologie umfassend darzustellen (WIDRIG, a.a.O., S. 64 Ziff. 3.3; ferner MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, Health Technology Assessment zur Überprüfung medizinischer Pflichtleistungen, CHSS 3/2018 S. 23 ff.; CRANOVSKY/SCHILLING/FAISST/KOCH/GUTZWILLER/BRUNNER, Health Technology Assessment in Switzerland, International Journal of Technology Assessment in Health Care 2000 S. 576 ff., www.cambridge.org/core/journals/international-journal-of-technology-assessment-in-health-care/article/health-technology-assessment-in-switzerland/6B5080B1E75B6E5ED8910F55EC152A64).
6.2 Das von der Beschwerdeführerin beanstandete HTA "(...)" ist Ausfluss der im Zusammenhang mit der bundesrätlichen Strategie "Gesundheit2020" beabsichtigten Verstärkung des entsprechenden Instruments in Form des - durch das BAG lancierten - HTA-Programms "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA". Dieses soll in den kommenden Jahren schrittweise auf- und ausgebaut werden. Der Fokus liegt dabei auf der allgemeinen Nutzenbewertung von Leistungen und gestützt darauf - nachgelagert - der Beurteilung der grundsätzlichen Anforderungen an die Leistungspflicht gemäss KVG (in diesem Sinne der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 5. September 2018 zur Interpellation Nr. 18.3585 von Nationalrat Thomas Hardegger betreffend "Verbindliche Zusammenarbeit von Bund [BAG] und Swiss Medical Board in Bezug auf HTA", Ziff. 4 am Ende [abrufbar unter www.parlament.ch]). Potenziell obsolete Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) sollen mithin überprüft werden mit dem Ziel der Entfernung aus dem Leistungskatalog oder einer Einschränkung der Vergütungspflicht ("Disinvestment"; vgl. Re-Evaluation BAG, a.a.O.; MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, a.a.O., S. 23 unten f.).
6.3
6.3.1 Gemäss Angaben des BAG beinhaltet ein HTA-Programm die folgenden Schritte (vgl. Re-Evaluation BAG, a.a.O.):
1. Themenfindung (sechs bis zehn Monate):
- Themeneingabe durch interessierte Kreise oder BAG (Plausibilisierung BAG)
- Konsultation Stakeholder zur Priorisierung
- Priorisierung und Empfehlung durch Eidgenössische Kommissionen (für allgemeine Leistungen und Grundsatzfragen [ELGK], für Analysen, Mittel und Gegenstände [EAMGK], Arzneimittelkommission [EAK])
- Beschluss HTA-Programm durch das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)
2. Scoping (sechs bis neun Monate):
- Pre-Scoping: Voranalyse und Eingrenzung bzw. Festlegung der im HTA-Bericht zu erarbeitenden Fragestellungen (BAG)
- Ausschreibung und Auftragsvergabe durch BAG an externe Institution zur Erstellung eines Scoping- sowie eines HTA-Berichts
- Scoping: Konkretisierung der Fragestellung und Erarbeitung der Methodik (Auftragnehmende)
- Stakeholder und Reviewer Konsultation zum Scopingbericht
3. Assessment (sechs bis zwölf Monate):
- Ausarbeitung des HTA-Berichts durch Auftragnehmende
- Stakeholder und Reviewer Konsultation zum Berichtsentwurf
- Veröffentlichung Schlussbericht
4. Appraisal (Bewertung)/Decision:
- Bewertung der HTA-Berichte durch Eidgenössische Kommissionen (ELGK, EAMGK, EAK)
- Empfehlung zuhanden des EDI oder BAG
- Beschluss des EDI oder - bei konfektionierten Arzneimitteln - des BAG über eine allfällige Streichung, Einschränkung oder Weiterführung der Leistungspflicht
- Veröffentlichung Beschluss
6.3.2 Hervorzuheben ist dabei namentlich der letztgenannte Verfahrensschritt der Evidenzbewertung/Entscheidungsfindung. Sobald der endgültige HTA-Bericht vorliegt, wird dieser den beratenden ausserparlamentarischen Kommissionen vorgelegt, die ein sog. Appraisal vornehmen: Abgestützt auf den Bericht und die vorgelegte Evidenz bewerten sie die Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit der Leistung. Sie betrachten dabei über eine dem HTA-Verfahren immanente reine Nutzenanalyse von Leistungen (vgl. E. 6.2 hiervor) hinausgehende inhaltliche Aspekte, beispielsweise im Bereich der Anforderungen an die Qualität, der angemessenen Anwendung der Leistungen unter Alltagsbedingungen sowie betreffend Anforderungen an eine wirksame Regulation und der Prüfung der Leistungspflicht durch den Versicherer. Auch diese Faktoren fliessen in die Bewertung der gesamtheitlichen Erfüllung der WZW-Kriterien ein. Daraufhin bereiten die Kommissionen bei medizinischen Leistungen eine Empfehlung an das EDI, bei konfektionierten medizinischen Leistungen eine solche an das BAG vor. Abschliessend entscheiden Letztere über die allfällige Streichung, Einschränkung oder Weiterführung einer Leistungspflicht nach KVG (im Detail dazu MATTER-WALSTRA/FINLAYSON, a.a.O., S. 25 unten; vorerwähnte bundesrätliche Stellungnahme vom 5. September 2018 zur Interpellation Nr. 18.3585).
7.
7.1 Die strittige Handlung des Beschwerdegegners bestand darin, gestützt auf das Programm "Re-Evaluation von Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung - HTA" (...) ein HTA zur Thematik "(...)" einzuleiten und in dessen Rahmen auf das Ersuchen der Beschwerdeführerin um Erlass einer Verfügung betreffend Gewährung von Parteirechten gemäss VwVG nicht einzugehen.
7.2 Nach dem vorstehend Dargelegten bildet Grundlage des vorliegend fraglichen HTA das erwähnte HTA-Programm zur Re-Evaluation von Leistungen der OKP. Dem BAG steht dabei - vor allem in Bezug auf das Finden diesbezüglich geeigneter Themen - ein grosser Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu. Interessierte Dritte, wie etwa die in den Prozess miteinbezogenen sogenannten Stakeholder (Berufsverband der Schweizer Ärztinnen und Ärzte [FMH], Schweizerische Gesundheitsdirektorenkonferenz [GDK], Krankenversichererverbände, weitere Dachverbände [beispielsweise im Pharmabereich], Patientenorganisationen etc.), können zwar Themen in das Verfahren einbringen und diese im Anschluss - mit dem BAG - anhand festgelegter Priorisierungskriterien nach ihrer klinischen Bedeutsamkeit und ihrem möglichen Kostendämpfungspotential bewerten. Auch steht es ihnen offen, zu dem im Nachgang erarbeiteten Scopingbericht bzw. dem HTA-Berichtsentwurf Stellung zu nehmen. Sie haben aber weder Anspruch darauf, dass die zuständigen Bundesbehörden in dem von ihnen gewünschten Sinne tätig werden und ein entsprechendes HTA-Verfahren einleiten, noch dass sie von einem solchen absehen. Vielmehr ist es letztlich das EDI, welches den Beschluss betreffend Durchführung des konkreten HTA fällt (vgl. E. 6.3.1 hiervor).
7.2.1 Die Eröffnung und Durchführung bzw. die Nichteröffnung der entsprechenden Vorabklärung, die letztendlich, je nach Ausgang, in ein formelles Überprüfungsverfahren gemäss den einschlägigen KVV-Bestimmungen münden kann (vgl. E. 5.2.1 f. hiervor), aber nicht muss, begründet somit unmittelbar keine Rechte und Pflichten allfällig Betroffener. Das HTA stellt hier lediglich eine Vorstufe - im Sinne der Erarbeitung einer Entscheidgrundlage und der Abgabe einer Empfehlung - zu einem möglichen späteren Verfahren betreffend Limitation oder Streichung eines Arzneimittels von der SL im Sinne der Art. 65 ff. KVV dar. In einem derartigen, nachgelagerten Überprüfungsprozedere, welches gemäss dem vorgängig dargestellten Ablauf eines HTA-Programms bei Stufe 4 ("Appraisal [Bewertung]/Decision"; vgl. 6.3 hiervor) begänne, stünden der Beschwerdeführerin als Zulassungsinhaberin sämtliche Parteirechte offen und damit auch die Möglichkeit, sich u.a. zum entsprechenden HTA-Bericht zu äussern (vgl. E. 5.2.2 hiervor). Ein solcher liegt zur Zeit aber noch nicht vor, sodass unsicher ist, ob das HTA überhaupt je zu einer entsprechenden Verfügung basierend auf KVV führen wird. Namentlich könnte der HTA-Bericht bzw. die darauf basierende Empfehlung der zuständigen Kommissionen ebenso zum Schluss gelangen, dass keine ausreichende Evidenz gegeben ist, die eine Limitation oder Streichung des betreffenden Medikaments von der SL zu rechtfertigen vermöchte. Anzumerken ist überdies, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen des strittigen HTA durchaus Gelegenheit hatte, sich einzubringen, wurden doch sowohl der Verband Vereinigung Pharmafirmen in der Schweiz (vips), stellvertretend für seine Mitglieder, als auch die Beschwerdeführerin selber im Verfahren als sogenannte Stakeholder begrüsst. Von dieser Option hat die Beschwerdeführerin denn auch ausgiebig Gebrauch gemacht.
7.2.2 Zusammenfassend sind weder mit dem Beschluss der Bundesbehörden, ein konkretes HTA-Verfahren an die Hand zu nehmen, noch mit den nachfolgenden Schritten im Rahmen der Durchführung desselben unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber den Betroffenen verbunden. Auch besteht kein Anspruch von Involvierten, dass eine entsprechende Voruntersuchung eingeleitet wird oder gegenteils unterbleibt. Es liegt damit nach den vorstehend wiedergegebenen verfahrensrechtlichen Grundsätzen kein verfügungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des VwVG vor. Die spezifische Ausgestaltung des HTA als Instrument zur Erarbeitung einer Entscheidgrundlage, welches möglicherweise, nicht aber zwingend zur Einleitung eines Arzneimittelüberprüfungsverfahrens nach KVV führt, schliesst die Anwendung von Art. 25 bzw. 25a VwVG im hier zu beurteilenden Fall aus. Erst Letzteres beinhaltete anfechtbare verbindliche Hoheitsakte auf der Grundlage des VwVG, die eine Wahrung der entsprechenden Mitwirkungsrechte der Parteien erforderlich machten. Solange die Beschwerdeführerin lediglich befürchtet, durch das HTA in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen beeinträchtigt zu werden, ist sie - entgegen ihren Ausführungen - weder in ihren Rechten unmittelbar betroffen, noch ist ein anderweitiges besonderes Berührtsein erkennbar, das einen unzumutbaren Nachteil "auf Grund der hinausgeschobenen Eröffnung des Rechtswegs" bewirkte (vgl. E. 4.3.2 Absatz 3 hiervor). So stellt etwa der Einwand, die Veröffentlichung des Scoping-Berichts, der Stellungnahmen dazu und des HTA-Berichts führten bereits infolge ihrer blossen Existenz bei Ärzten und Patienten zu einer grossen Verunsicherung, wodurch sie als Zulassungsinhaberin schwerwiegend und direkt betroffen sei und geschädigt werde, eine reine Mutmassung bzw. Behauptung dar, die auf keinerlei Fakten beruht. Ebenso wenig kann ein entsprechender Nachteil im blossen Umstand gesehen werden, dass die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dem eingeleiteten HTA-Verfahren "Aufwand und Kosten" generierte. Schliesslich ändert an diesem Ergebnis auch das Vorbringen in der Beschwerde nichts, in der Literatur (vgl. WIDRIG, a.a.O., S. 109 Ziff. 3.9.1) werde der Standpunkt vertreten, der HTA-Bericht sei als Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12 lit. e VwVG zu qualifizieren. Ob dies zutrifft und gegebenenfalls eine Verletzung der mit der Erstellung eines Gutachtens geltenden rechtlichen Anforderungen vorliegen würde, wäre in einem nachgelagerten Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahren zu klären.
Ein schützenswertes Interesse an einer nach Massgabe des VwVG formalisierten Beteiligung im HTA-Verfahren besteht somit nicht. In jedem Fall sind sämtliche Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführerin, sollte der HTA-Bericht bzw. die gestützt darauf ergangene Empfehlung der zuständigen Stellen letztendlich zur Eröffnung eines KVV-Überprüfungsverfahrens führen, vollumfänglich gewahrt. Ein unmittelbarer Nachteil dadurch, dass der Beschwerdeführerin diese im HTA-Verfahren nicht - in einem formellen Sinne - zugestanden wurden, ist nicht ersichtlich. Darauf hinzuweisen ist zudem, dass das BAG der Beschwerdeführerin im Rahmen des HTA die Rolle der Stakeholderin zuerkannt hat und sie sich in dieser Funktion in verschiedenen Assessmentstadien mehrfach äussern konnte und weiterhin kann. Damit wurde auch den in ausserhalb des auf Erlass einer Verfügung gerichteten, dem VwVG unterstehenden Verfahren zur Anwendung gelangenden allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien Rechnung getragen (vgl. E. 4.1 am Ende hiervor).
7.3 Indem die Vorinstanz die Verfügung des Beschwerdegegners vom (...), mit welcher dieser auf die Ersuchen der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist, bestätigt hat, verletzt sie folglich kein Bundesrecht. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
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de
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Art. 25 e 25a PA; art. 25 e 32 LAMal; art. 65, 65d-65g, 66a OAMal; richiesta di decisione nell'ambito di una "Health Technology Assessment" (HTA; valutazione delle tecnologie mediche). La "Health Technology Assessment (HTA)" introdotta in relazione alla tematica dell'utilizzazione di medicinali con una sostanza attiva specifica per il trattamento delle malattie corrispondenti, quale strumento per l'elaborazione di un fondamento decisionale, determina eventualmente ma non necessariamente l'avvio di una procedura di riesame di un medicamento secondo la OAMal. Per la sua struttura specifica essa non presenta le caratteristiche di una procedura amministrativa. Il diritto a una decisione nel senso degli art. 25 o 25a PA è pertanto da negare (consid. 4.3.2, 6 e 7).
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it
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,097
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146 V 51
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146 V 51
Sachverhalt ab Seite 52
A. Der 1956 geborene A. war seit 1979 bei der B. AG als Mitarbeiter Konfektionierung angestellt und dadurch bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen versichert, als er am 4. Mai 2017 das rechte Innenknie an einer Hebebühne anschlug. Die am 11. Mai 2017 erfolgte MRI-Abklärung ergab einen horizontalen Einriss im Hinterhorn des Innenmeniskus unterseitig, eine Chondropathie 3.-4. Grades im medialen Kompartiment sowie Knorpelläsionen über der Femurtrochlea und dem lateralen Tibiaplateau. Der behandelnde Arzt Dr. med. C., Facharzt FMH für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, führte in der Folge eine intraartikuläre Kortikoidinfiltration durch. Anlässlich einer Verlaufskonsultation vom 6. Juni 2017 stellte er sodann eine vollständige Beschwerdefreiheit fest, weshalb er die Behandlung vorläufig abschloss. Die Suva erbrachte bis dahin die gesetzlichen Leistungen (Heilbehandlung). Infolge erneuter Schmerzen im Bereich des rechten Kniegelenks begab sich A. am 9. Januar 2018 wiederum in ärztliche Behandlung. Dr. med. C. führte daraufhin am 11. Januar 2018 eine Kniearthroskopie mit Teilmeniskektomie mediales Hinterhorn und Knorpelglättung mediale Femurkondyle durch. Mit Schreiben vom 14. Februar 2018 teilte die Suva A. mit, dass sie bezüglich ihrer Leistungspflicht weitere Abklärungen tätigen werde. Gestützt auf einen kreisärztlichen Bericht vom 12. April 2018 stellte die Suva ihre Leistungen per 31. Dezember 2017 ein, da die Unfallfolgen bei einer Prellung nach sechs bis zwölf Wochen ausgeheilt seien und die darüber hinausgehenden Beschwerden mindestens mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht auf das Ereignis vom 4. Mai 2017 zurückzuführen seien. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 26. Juni 2018 fest.
B. Die dagegen geführte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 12. November 2018 ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Suva zu verpflichten, ihm für die Folgen des Unfalls vom 4. Mai 2017 die gesetzlichen Leistungen nach UVG zu erbringen und für die Kosten der Operation vom 11. Januar 2018 aufzukommen.
Während die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung verzichtet, schliessen die Suva und das Bundesamt für Gesundheit (BAG) auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitig ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie in Bestätigung des Einspracheentscheids der Suva vom 26. Juni 2018 einen Leistungsanspruch des Beschwerdeführers über den 31. Dezember 2017 hinaus verneinte.
2.2 Im angefochtenen Entscheid sind die massgebenden Bestimmungen und Grundsätze über die Leistungspflicht des obligatorischen Unfallversicherers bei Unfällen (Art. 6 Abs. 1 UVG in Verbindung mit Art. 4 ATSG) korrekt dargelegt. Ebenso richtig wiedergegeben ist das Erfordernis eines natürlichen und adäquaten Kausalzusammenhangs zwischen dem Unfallereignis und dem eingetretenen Schaden (BGE 142 V 435 E. 1 S. 438; BGE 129 V 177 E. 3.1 und 3.2 S. 181) sowie die Ausführungen zu den beweisrechtlichen Anforderungen an einen ärztlichen Bericht im Allgemeinen (BGE 134 V 231 E. 5.1 S. 232; BGE 125 V 351 E. 3a S. 352), für Aktenbeurteilungen im Besonderen (Urteil 9C_558/2016 vom 4. November 2016 E. 6.1 mit Hinweis) und bei versicherungsinternen Ärzten (BGE 135 V 465 E. 4.4 S. 469). Darauf wird verwiesen.
2.3 Da der Beschwerdeführer seine Kniebeschwerden auf das Ereignis vom 4. Mai 2017 zurückführt, kommt vorliegend das seit 1. Januar 2017 geltende Recht zur Anwendung (vgl. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen vom 25. September 2015 zur Änderung des UVG [AS 2016 4375, 4387]).
(...)
4.
4.1 In ihrem Einspracheentscheid vom 26. Juni 2018 führte die Suva aus, es sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Vorfall vom 4. Mai 2017 zu keinen unfallbedingten strukturellen Verletzungen, sondern lediglich zu einer Knieprellung - mithin einer vorübergehenden Beschwerdesymptomatik - geführt habe und spätestens nach zwölf Wochen der Status quo sine erreicht worden sei. Sie stützte sich dabei im Wesentlichen auf die kreisärztliche Beurteilung des Dr. med. D., Facharzt FMH für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, vom 12. April 2018. Danach sei das Ereignis vom 4. Mai 2017 nicht geeignet gewesen, die Pathologie herbeizuführen, die für die Indikationsstellung der Operation vom 11. Januar 2018 herangezogen worden sei. Die im MRI nachgewiesenen degenerativen Veränderungen des Innenmeniskus und des Knorpels seien nicht überwiegend wahrscheinlich unfallkausal. Es sei lediglich zu einem direkten Anprall des Kniegelenks gekommen. Eine Distorsion habe hingegen nicht stattgefunden. Dies werde untermauert durch die Einschätzung des Operateurs Dr. med. C., wonach deutliche degenerative Veränderungen des Meniskus vorlägen. Im Einspracheentscheid wird weiter darauf hingewiesen, dass Dr. med. C. die Konsultationen ab Anfang 2018 über die Krankenkasse abgerechnet habe. Da sich ein Unfallereignis im Rechtssinne ereignet habe, sei im Übrigen eine Leistungspflicht gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. c UVG nicht zu prüfen. Wo Folgen eines Unfallereignisses verneint würden, gebe es als Notbehelf für denselben Gesundheitsschaden keine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG. Beide Institute würden zwar dem Schutz von Geschädigten dienen. Es handle sich aber um komplementäre, nicht kongruente Institute.
4.2 Die Vorinstanz erwog, sie gehe mit der Suva einig, dass sich die Frage einer unfallähnlichen Körperschädigung nicht stelle, wenn sowohl das Unfallereignis als auch die Ursächlichkeit des Unfalls für die Körperschädigung anerkannt seien. Wenn jedoch - wie im zu beurteilenden Fall - zwar das Unfallereignis und auch ein medizinischer Befund je unbestritten seien, indessen die Kausalität verneint werde, dann sei nicht ausgeschlossen, dass die nicht auf den Unfall zurückzuführenden Beschwerden eine Listenverletzung gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG darstellen würden und damit eine Leistungspflicht des Unfallversicherers bestehe. Mit anderen Worten stelle sich die Frage einer Listenverletzung, gerade weil die Kausalität verneint werde. Es handle sich diesfalls um Beschwerden, die offenbar losgelöst vom anerkannten Unfallereignis beständen. Die Suva gehe denn auch davon aus, die objektivierbaren Befunde ständen nicht in einem teilursächlichen Kausalzusammenhang zum Unfallereignis vom 4. Mai 2017. Wenn aber ein Meniskusriss durch ein anerkanntes Unfallereignis nicht verursacht worden sei, dann stelle sich die Frage, ob nicht eine Leistungspflicht bestehe, weil der Meniskusriss eine Listenverletzung nach Art. 6 Abs. 2 UVG darstelle. Nach Ansicht der Vorinstanz hätte die Suva dies prüfen müssen. Aus verfahrensökonomischen Gründen und weil die Sache hinsichtlich der Frage nach der vorwiegend krankhaften resp. degenerativen Pathogenese des Meniskusrisses spruchreif sei, verzichtete sie aber auf eine Rückweisung. Nach Würdigung der medizinischen Akten gelangte das kantonale Gericht zum Schluss, dass die Kniebeschwerden nachweislich vorwiegend (über 50 %) auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen seien. Damit bestehe keine Leistungspflicht des Unfallversicherers.
5. Vorab stellt sich die Frage, ob die vom Beschwerdeführer über den 31. Dezember 2017 hinaus geklagten Kniebeschwerden rechts in einem natürlichen Kausalzusammenhang zum Unfall vom 4. Mai 2017 stehen.
5.1 Die Leistungspflicht des Unfallversicherers bei einem durch den Unfall verschlimmerten oder überhaupt erst manifest gewordenen krankhaften Vorzustand entfällt erst, wenn der Unfall nicht mehr die natürliche und adäquate Ursache darstellt, der Gesundheitsschaden also nur noch und ausschliesslich auf unfallfremden Ursachen beruht. Dies trifft zu, wenn entweder der (krankhafte) Gesundheitszustand, wie er unmittelbar vor dem Unfall bestanden hat (Status quo ante), oder aber derjenige Zustand, wie er sich nach schicksalsmässigem Verlauf eines krankhaften Vorzustandes auch ohne Unfall früher oder später eingestellt hätte (Status quo sine), erreicht ist (SVR 2016 UV Nr. 18 S. 55, 8C_331/2015 E. 2.1.1; Urteil 8C_269/2016 vom 10. August 2016 E. 2.4; RKUV 1994 Nr. U 206 S. 328, U 180/93 E. 3b mit Hinweisen). Ebenso wie der leistungsbegründende natürliche Kausalzusammenhang muss das Dahinfallen jeder kausalen Bedeutung von unfallbedingten Ursachen eines Gesundheitsschadens mit dem im Sozialversicherungsrecht allgemein üblichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nachgewiesen sein. Da es sich um eine anspruchsaufhebende Tatfrage handelt, liegt die Beweislast - anders als bei der Frage, ob ein leistungsbegründender natürlicher Kausalzusammenhang gegeben ist - nicht beim Versicherten, sondern beim Unfallversicherer (SVR 2011 UV Nr. 4 S. 12, 8C_901/2009 E. 3.2; RKUV 2000 Nr. U 363 S. 46, U 355/98 E. 2 mit Hinweisen).
5.2 Die Vorinstanz erwog, der Kreisarzt habe schlüssig festgehalten, dass das Unfallereignis vom 4. Mai 2017 nicht geeignet gewesen sei, einen Meniskusriss zu verursachen. Die traumatische Verursachung bedinge ein Knieverdrehtrauma mit Kombination von axialer Belastung und Rotationskräften. Im MRI vom 11. Mai 2017 sei zudem eine degenerative Veränderung beschrieben worden, mithin eine deutliche mukoide Degeneration des Innenmeniskus. Ausserdem sei eine traumatische Verletzung des Innenmeniskus selten. Weiter sei der Meniskusriss als horizontal beschrieben worden, was ebenso auf eine degenerative Ursache schliessen lasse. Damit hat die Vorinstanz - wie zuvor bereits die Suva - einen natürlichen Kausalzusammenhang zwischen dem Ereignis vom 4. Mai 2017 und den über den 31. Dezember 2017 hinaus geklagten Kniebeschwerden, mithin auch in Bezug auf den diagnostizierten Meniskusriss, verneint. Dies ist nicht zu beanstanden. Wie sich aus der überzeugenden Stellungnahme des Dr. med. D. vom 12. April 2018 ergibt, kam es beim erwähnten Ereignis lediglich zu einem direkten Anprall des Kniegelenks. Eine Distorsion habe hingegen nicht stattgefunden (vgl. E. 4.1 hiervor). Diese Einschätzung findet ihre Bestätigung im Arztzeugnis des erstbehandelnden Arztes Dr. med. E., Facharzt FMH für Allgemeine Innere Medizin, vom 22. Februar 2018. Dieser beschrieb den Unfallhergang als Kontusion des Knies rechts. Er konnte zudem nicht sagen, ob es sich beim diagnostizierten Innenmeniskusriss, bei der Chondropathie und bei der Knorpelläsion um Unfallfolgen handelte. Dr. med. C. führte in seinen Berichten vom 7., 9. und 16. Februar 2018 unter den Diagnosen einen Zustand nach Kontusion Knie rechts vom 4. Mai 2017 auf. Ausserdem rechnete er den Fall über die Krankenversicherung ab. Auch in der Verordnung zur Physiotherapie kreuzte er "Krankheit" an. Offenbar stand eine Unfallkausalität erst zur Diskussion, als der Arbeitgeber des Beschwerdeführers bei Dr. med. C. intervenierte und darum bat, die Arztzeugnisse auf Unfall umzubuchen.
5.3 Hinzu kommt, dass von einem erheblichen degenerativen Vorzustand auszugehen ist. So zeigte etwa die MRI-Abklärung eine Woche nach dem Unfall eine deutliche mukoide Degeneration der "pars intermedia" des Innenmeniskus sowie eine Chondropathie Grad 3-4. Der Knorpel im medialen Kompartiment wurde als zum Teil fehlend und zum Teil deutlich verschmälert beschrieben. Der Operateur Dr. med. C. diagnostizierte am 22. Mai 2017 eine mediale Meniskusläsion und einen Knorpelschaden 3.-4. Grades. Er erwähnte zudem einen Zustand nach Kniegelenksarthroskopie links und wies darauf hin, dass der Versicherte im Rahmen seiner Berufstätigkeit viel gehe und stehe sowie teilweise Lasten tragen müsse. Anlässlich der am 11. Januar 2018 durchgeführten Arthroskopie zeigten sich ebenfalls deutliche degenerative Veränderungen im medialen Kompartiment. Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass der Kreisarzt Dr. med. D. von einer bloss vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustands ausging.
5.4 Nach dem Gesagten kann vollumfänglich auf die kreisärztliche Beurteilung vom 12. April 2018 abgestellt werden, zumal keine Anhaltspunkte ersichtlich sind, die auch nur geringe Zweifel an der versicherungsinternen Beurteilung begründen würden. Demnach kam es beim Unfall vom 4. Mai 2017 zu einer Knieprellung mit einer vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustandes, wobei spätestens nach zwölf Wochen der Vorzustand wieder erreicht worden ist.
5.5 Der Beschwerdeführer bringt letztinstanzlich denn auch nicht vor, seine Beschwerden stünden (weiterhin) in einem natürlichen Kausalzusammenhang zum Ereignis vom 4. Mai 2017. Vielmehr hält er Art. 6 Abs. 1 UVG explizit für nicht anwendbar. Er macht stattdessen geltend, die Suva sei gestützt auf Art. 6 Abs. 2 UVG leistungspflichtig.
6.
6.1 Nach der vom Beschwerdeführer vertretenen und von der Vorinstanz geschützten Auffassung genügt bereits das Vorliegen einer Listendiagnose, damit der Unfallversicherer - unter Vorbehalt eines erfolgreichen Gegenbeweises - gestützt auf Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung grundsätzlich leistungspflichtig wird.
6.2 Die Suva hält dem entgegen, es gebe als Notbehelf für denselben Gesundheitsschaden keine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG, wenn Unfallfolgen verneint würden. Gemäss ihrer ständigen Praxis und konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei eine unfallähnliche Körperschädigung gar nicht mehr zu prüfen, wenn sich - wie vorliegend - ein eigentliches Unfallereignis im Rechtssinne ereignet habe. Dieser Betrachtungsweise schliesst sich das BAG an. Es weist darauf hin, dass der Unfallversicherer bei einem Unfallereignis gemäss Art. 4 ATSG in der Leistungspflicht stehe, solange der Unfall eine Teilursache am Gesamtschaden bilde. Die Unfallversicherung habe systemwidrig auch bei einem geringen Kausalitätsanteil am Gesamtschaden für den gesamten Gesundheitsschaden aufzukommen und Funktionen der Krankenversicherung zu übernehmen. Vorliegend habe die Suva initial einen Unfall im Rechtssinne anerkannt. Alsdann habe sie entschieden, dass die Beschwerden ab dem 31. Dezember 2017 nicht mehr auf den Unfall vom 4. Mai 2017 zurückgeführt werden könnten. Damit habe sie wegen Erreichens des Status quo sine vel ante eine Teilursächlichkeit des Unfalls verneint. Unter diesen Voraussetzungen liessen sich die andauernden Beschwerden konsequenterweise nur mehr mit einem Vorzustand oder einer Krankheit resp. einer krankheitsbedingten Degeneration erklären. Es bestehe damit kein Anlass, eine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG zu prüfen. Die Prüfung und Beurteilung, ob ein Unfallereignis gemäss Art. 4 ATSG gegeben sei, habe unmittelbar nach Eingang einer Unfallmeldung zu erfolgen. Es könne nicht sein, dass das gleiche Ereignis resp. die gleiche Verletzung zunächst als Unfall gemäss Art. 6 Abs. 1 UVG qualifiziert werde und später - nachdem jegliche Teilursächlichkeit des Unfalls erloschen sei - auch noch als Körperschädigung gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG zu prüfen sei. Gemäss Ausführungen des BAG wäre es auch beweisrechtlich problematisch, wenn Monate oder Jahre nach dem schädigenden Ereignis und der Ablehnung einer fortbestehenden Unfallkausalität neu eine Leistungspflicht unter dem Aspekt einer unfallähnlichen Körperschädigung überprüft werden müsste.
6.3 Um zu beurteilen, welche dieser gegenteiligen Auffassungen zutreffend ist, ist im Folgenden die Entwicklung des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung bis hin zur Gesetzesnovelle näher zu beleuchten.
7.
7.1 Unter der Herrschaft des aKUVG hat die Suva den Begriff der "Schädigung mit Verletzungscharakter" ("lésion à caractère accidentel") geprägt und unter diesem Titel für bestimmte körperliche Gesundheitsschäden freiwillig Leistungen ausgerichtet (dazu und zum Folgenden: ALFRED BÜHLER, Die unfallähnliche Körperschädigung, SZS 1996 S. 83 f.; vgl. auch ALFRED MAURER, Recht und Praxis der schweizerischen obligatorischen Unfallversicherung, 2. Aufl. 1963, S. 99 f.; derselbe, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, 1985, S. 201). Es handelte sich dabei um Gesundheitsschäden, die zwar plötzlich auftraten und daher in ihrer Entstehung als unfallmässig imponierten, aber mangels Einwirkung eines ungewöhnlichen Faktors nicht alle Merkmale des Unfallbegriffs erfüllten. Im einzelnen handelte es sich um Muskelrisse, Meniskusläsionen, Sehnenrisse und Knochenbrüche, die zwar plötzlich, aber im Rahmen einer gewöhnlichen Kraftanstrengung oder einer durch keinerlei Programmwidrigkeit gestörten sportlichen Betätigung auftraten. In der Verwaltungspraxis der Suva wurde so eine eng begrenzte Gruppe von plötzlich aufgetretenen Verletzungen, die juristisch nicht als Unfälle eingestuft werden konnten, sich aber medizinisch auch nicht ohne weiteres den Krankheiten zuordnen liessen, den Unfällen gleichgestellt und wie diese (freiwillig) entschädigt. Voraussetzung war aber, dass jede - auch bloss teilweise - kausale Bedeutung eines pathologischen Vorzustandes ausgeschlossen werden konnte. Diese Verwaltungspraxis der Suva sollte mit der Neuordnung der sozialen Unfallversicherung legalisiert und ins neue Recht überführt werden. Um eine flexible Anpassung an praktische Bedürfnisse zu ermöglichen, wurde dem Bundesrat in aArt. 6 Abs. 2 UVG (AS 1982 1676) die Kompetenz eingeräumt, Körperschädigungen, die den Folgen eines Unfalles ähnlich sind, in die Versicherung einzubeziehen. Der Bundesrat hat von dieser Befugnis in aArt. 9 Abs. 2 UVV (AS 1983 38; 1998 151) Gebrauch gemacht. Diese Bestimmung enthält einerseits eine Legaldefinition der unfallähnlichen Körperschädigung und anderseits eine (abschliessende) Liste der als unfallähnliche Körperschädigung versicherten Verletzungen.
7.2 Das Eidgenössische Versicherungsgericht ging in der Folge davon aus, dass auch bei den in aArt. 9 Abs. 2 UVV aufgeführten Verletzungen - mit Ausnahme der ungewöhnlichen äusseren Einwirkung -sämtliche Unfallbegriffsmerkmale erfüllt sein müssten. Damit eine Leistungspflicht der Unfallversicherung entstehe, müsse somit ein plötzliches, schädigendes und nicht beabsichtigtes Ereignis vorliegen (BGE 114 V 298 E. 3b S. 300). Die ausschliesslich aufgrund eines pathologischen Prozesses erfolgte Läsion könne nicht als unfallähnliche Schädigung anerkannt werden. Aus dem Erfordernis, dass ausser dem ungewöhnlichen äusseren Faktor die üblichen Begriffsmerkmale eines Unfalles erfüllt sein müssten, folge, dass auch bei einer auf Krankheits- oder Abnützungserscheinungen basierenden Beeinträchtigung eine plötzliche schädigende Einwirkung eintreten müsse, welche die Verletzung verursache. Der Auslösungsfaktor könne alltäglich und diskret sein; wesentlich sei, dass ein plötzliches Ereignis, beispielsweise eine heftige Bewegung oder das plötzliche Aufstehen aus der Hocke, einen der in aArt. 9 Abs. 2 lit. b-h UVV erwähnten Verletzungszustände hervorrufe. Auch in zeitlicher Hinsicht sei dieses die Körperschädigung verursachende Moment als "Unfallereignis" zu betrachten. Fehle es an einem solchen unmittelbaren Geschehen und sei die Läsion vielmehr wiederholten, im täglichen Leben erfolgten Mikrotraumata zuzuschreiben, die eine allmähliche Abnützung bewirkten, welche schliesslich das Ausmass einer eine Behandlung erfordernden Schädigung erreiche, liege kein Unfall, sondern eine Krankheit vor.
7.3
BGE 123 V 43 ist sodann zu entnehmen, dass bei den in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV abschliessend erwähnten Verletzungen eine schädigende, äussere Einwirkung wenigstens im Sinne eines Auslösungsfaktors zu den (vor- oder überwiegend) krankhaften oder degenerativen Ursachen hinzutreten müsse, damit eine unfallähnliche Körperschädigung vorliegt (E. 2b mit Verweis auf BGE 116 V 145 E. 2c S. 45; BGE 114 V 298 E. 3c S. 301). Ein Rotatorenmanschettenriss könne daher unter die in aArt. 9 Abs. 2 lit. f UVV erwähnten Sehnenrisse subsumiert werden, sofern, mit Ausnahme des ungewöhnlichen äusseren Faktors, die Begriffsmerkmale eines Unfalls erfüllt seien.
7.4 Mit BGE 129 V 466 hielt das Eidgenössische Versicherungsgericht - auch unter der ab 1. Januar 1998 in Kraft stehenden Fassung von Art. 9 Abs. 2 UVV - am Erfordernis des äusseren Faktors fest. Es erinnerte daran, dass es bereits in BGE 123 V 43 die Haltung der Suva verworfen habe, die dazu geführt habe, dass in praktisch jedem Fall, da sich einer der in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Tatbestände sachverhaltlich ereignet habe, wieder die Abklärung an die Hand genommen werden müsste, ob eine "eindeutige" krankheits- oder degenerativ bedingte Verursachung vorliege. Hingegen habe es der Auffassung der Suva beigepflichtet, dass mit Ausnahme der Ungewöhnlichkeit auch bei den unfallähnlichen Körperschädigungen die übrigen Tatbestandsmerkmale des Unfallbegriffs erfüllt sein müssten. Besondere Bedeutung komme hierbei der Voraussetzung eines äusseren Ereignisses zu, d.h. eines ausserhalb des Körpers liegenden, objektiv feststellbaren, sinnfälligen, eben unfallähnlichen Vorfalls. Wo ein solches Ereignis mit Einwirkung auf den Körper nicht stattgefunden habe, und sei es auch nur als Auslöser eines in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens, liege eine eindeutig krankheits- oder degenerativ bedingte Gesundheitsschädigung vor. Diese schon BGE 123 V 43 zugrunde liegende Betrachtungsweise vertrage sich sehr wohl mit der Konzeption der obligatorischen Unfallversicherung und ihrer Abgrenzung zur Krankenversicherung; denn ein so verstandenes, nahe bei der unfallmässigen Einwirkung liegendes äusseres Ereignis rechtfertige die Leistungspflicht des obligatorischen Unfallversicherers (BGE 129 V 466 E. 2.2 S. 467). Die vom Bundesamt für Sozialversicherungen befürwortete Preisgabe des Erfordernisses einer äusseren Einwirkung lehnte das Eidgenössische Versicherungsgericht demnach ab. Wie es festhielt, lasse ein Verzicht auf den äusseren Faktor die geforderte Unfallähnlichkeit ausser Betracht, weil Fälle mit rein krankheits- oder degenerativ bedingtem Geschehen, in welchen der Unfallversicherer den medizinischen Entlastungsbeweis nicht zu erbringen vermöge, in den Zuständigkeitsbereich der Unfallversicherung gerückt würden, was nicht angehe (BGE 129 V 466 E. 3 S. 468).
7.5 Seither hält das Bundesgericht daran fest, dass bei den unfallähnlichen Körperschädigungen im Sinne von aArt. 9 Abs. 2 UVV im Vergleich zu den eigentlichen Unfällen nach Art. 4 ATSG einzig das Tatbestandselement der Ungewöhnlichkeit des auf den Körper einwirkenden äusseren Faktors entfalle (BGE 143 V 285 E. 2.3 S. 288; BGE 139 V 327 E. 3.1 S. 328). Alle übrigen Begriffsmerkmale eines Unfalls müssen hingegen auch bei den unfallähnlichen Körperschädigungen erfüllt sein. Dies gilt namentlich für das Erfordernis des auf den menschlichen Körper einwirkenden äusseren Faktors, worunter ein ausserhalb des Körpers liegender, objektiv feststellbarer, sinnfälliger - eben unfallähnlicher - Einfluss auf den Körper zu verstehen ist (dazu und zum Folgenden: BGE 143 V 285 E. 2.3 S. 288 mit Hinweisen). Die schädigende Einwirkung kann auch in einer körpereigenen Bewegung bestehen, doch gilt das Auftreten von Schmerzen allein noch nicht als äusserer Faktor im Sinne der Rechtsprechung zu aArt. 9 Abs. 2 UVV. Ein solcher ist also nicht gegeben, wenn die versicherte Person einzig das (in zeitlicher Hinsicht erstmalige) Auftreten von Schmerzen angibt, aber keine gleichzeitig mitwirkende äussere Komponente zu benennen vermag. Für die Annahme der schädigenden Einwirkung eines äusseren Faktors auf den menschlichen Körper ist ein Geschehen erforderlich, das sich in einer allgemein gesteigerten Gefahrenlage abspielt und dem überdies ein erhöhtes Gefährdungspotenzial innewohnt. Wo ein solches Ereignis mit Einwirkung auf den Körper nicht stattgefunden hat, und sei es auch nur als Auslöser eines in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens, liegt eine eindeutig krankheits- oder degenerativ bedingte Gesundheitsschädigung vor (BGE 129 V 466 E. 2.2 S. 467; vgl. auch Urteile 8C_61/2016 vom 19. Dezember 2016 E. 5.1; 8C_763/2015 vom 11. Juli 2016 E. 3.3; 8C_606/2013 vom 24. Juni 2014 E. 3.3; 8C_347/2013 vom 18. Februar 2014 E. 3.2; 8C_698/2007 vom 27. Oktober 2008 E. 4.2; 8C_357/2007 vom 31. Januar 2008 E. 3.2).
8. Mit der ersten UVG-Revision (in Kraft seit 1. Januar 2017) wurde das Institut der unfallähnlichen Körperschädigung von der Verordnung ins Gesetz überführt. Art. 6 Abs. 1 UVG sieht unverändert vor, dass - soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt - die Versicherungsleistungen bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten gewährt werden. Als Unfall gilt gemäss Art. 4 ATSG die plötzliche, nicht beabsichtigte schädigende Einwirkung eines ungewöhnlichen äusseren Faktors auf den menschlichen Körper, die eine Beeinträchtigung der körperlichen oder geistigen Gesundheit oder den Tod zur Folge hat. Der neue Absatz 2 von Artikel 6 lautet in den drei Sprachversionen wie folgt:
"Die Versicherung erbringt ihre Leistungen auch bei folgenden Körperschädigungen, sofern sie nicht vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sind:"
"L'assurance alloue aussi ses prestations pour les lésions corporelles suivantes, pour autant qu'elles ne soient pas dues de manière prépondérante à l'usure ou à une maladie:"
"L'assicurazione effettua le prestazioni anche per le lesioni corporali seguenti, sempre che non siano dovute prevalentemente all'usura o a una malattia:"
Die im Anschluss angeführte Liste der Körperschädigungen wurde dabei unverändert aus aArt. 9 Abs. 2 UVV übernommen und nunmehr auf Gesetzesstufe verankert.
8.1 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen (Auslegung nach dem Wortlaut). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss der Richter unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat er insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat der Richter nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zu Grunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 145 III 109 E. 5.1 S. 114; BGE 144 III 29 E. 4.4.1 S. 34 f.; BGE 131 III 314 E. 2.2 S. 315 f.; BGE 121 III 460 E. 4a/bb S. 465; je mit Hinweisen).
8.2
8.2.1 War im bisherigen Recht auf Verordnungsstufe noch von einer Gleichstellung der aufgelisteten Körperschädigungen mit Unfällen die Rede, heisst es nunmehr auf Gesetzesstufe, die Versicherung erbringe ihre Leistungen auch bei den betreffenden Körperschädigungen. Zudem wird nicht mehr auf die Kriterien des Unfallbegriffs gemäss Art. 4 ATSG Bezug genommen und wenigstens im Gesetz, das nunmehr den wesentlichen Teil der einschlägigen Normierung enthält, wird der Begriff "unfallähnlich" nicht verwendet. Der Wortlaut deutet somit darauf hin, dass der Unfallversicherer nicht nur bei Unfällen und Berufskrankheiten leistungspflichtig ist, sondern auch bei bestimmten Körperschädigungen, und zwar unabhängig vom Vorliegen einzelner Unfallkriterien gemäss Art. 4 ATSG. Dies heisst indessen nicht, dass damit die Unfallkriterien überhaupt keine Relevanz mehr hätten. So ist im Rahmen des dem Unfallversicherer offenstehenden Entlastungsbeweises auch einem allfälligen schädigenden Geschehen Rechnung zu tragen (vgl. sogleich E. 8.2.2.2). Wie sich zudem aus der Entstehung des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung ergibt, handelt es sich dabei um Gesundheitsschäden, die in der Regel plötzlich auftreten und daher in ihrer Entstehung als unfallmässig imponieren (vgl. E. 7.1 hiervor).
8.2.2 Nach Art. 6 Abs. 2 UVG erbringt die Versicherung ihre Leistungen auch bei bestimmten Körperschädigungen, sofern sie nicht vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sind. Aus dem zweiten Teilsatz ergibt sich, dass dem Unfallversicherer die Möglichkeit offensteht, sich von seiner Leistungspflicht zu befreien. Dafür muss er nachweisen, dass die Körperschädigung "vorwiegend" auf "Abnützung oder Erkrankung" zurückzuführen ist. Auch nach altem Recht konnten sich die Unfallversicherer aus der Leistungspflicht befreien, allerdings nur, wenn sie nachweisen konnten, dass die Körperschädigung "eindeutig" ("manifestement"; "indubbiamente") auf eine Erkrankung oder eine Degeneration zurückzuführen war (vgl. aArt. 9 Abs. 2 UVV). Die Beweisanforderungen wurden mit der Gesetzesnovelle somit herabgesetzt.
8.2.2.1 Was unter dem Begriff "vorwiegend" ("préponderante"; "prevalentemente") zu verstehen ist, wird in der Bestimmung nicht näher definiert. Die Vorinstanz geht davon aus, dass damit ein Anteil "Abnützung oder Erkrankung" von mehr als 50 % gemeint ist. Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Der Begriff "vorwiegend" wird auch im Zusammenhang mit dem Nachweis von Berufskrankheiten (Art. 9 Abs. 1 UVG) verwendet. Nach der hierzu ergangenen Rechtsprechung ist eine "vorwiegende" Verursachung von Krankheiten durch schädigende Stoffe oder bestimmte Arbeiten nur dann gegeben, wenn diese mehr wiegen als alle andern mitbeteiligten Ursachen, mithin im gesamten Ursachenspektrum mehr als 50 % ausmachen (BGE 119 V 200 E. 2a S. 200 f. mit Hinweis). Es besteht kein Anlass, diesen Begriff im Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 2 UVG anders auszulegen. Demnach ist der Gegenbeweis des Unfallversicherers erbracht, wenn die Listendiagnose zu mehr als 50 % auf "Abnützung oder Erkrankung" beruht (vgl. KASPAR GEHRING, in: KVG UVG Kommentar, Kieser/Gehring/Bollinger [Hrsg.], 2018, N. 11 zu Art. 6 UVG; ANDRÉ NABOLD, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG, Hürzeler/Kieser [Hrsg.], 2018, N. 44 zu Art. 6 UVG; MARKUS HÜSLER, Erste UVG-Revision, SZS 2017 S. 34; a.M. hingegen EVALOTTA SAMUELSSON, Neuregelung der unfallähnlichen Körperschädigung, SZS 2018 S. 348 ff.).
8.2.2.2 Sodann stellt sich die Frage, was unter dem Begriffspaar "Abnützung oder Erkrankung" ("usure ou maladie"; "usura o malattia") zu verstehen ist.
Gemäss KASPAR GEHRING ist der Begriff der Abnützung mit Abrieb, Verschleiss und in fachlich-medizinischer Terminologie "Usur" gleichzusetzen (GEHRING, a.a.O., N. 9 f. zu Art. 6 UVG). Damit sollten diejenigen Sachverhalte ausgeschlossen werden, bei denen Körperschädigungen durch wiederkehrende, immer gleiche Belastungen entstehen. Folgen solcher Vorgänge sollten nach der Wertung des Gesetzgebers nicht von der Unfallversicherung übernommen werden. Der Begriff der Erkrankung richte sich nach Art. 3 ATSG, worin Beeinträchtigungen der körperlichen, geistigen und psychischen Gesundheit als Krankheit definiert würden, sofern sie nicht Folge eines Unfalls seien.KASPAR GEHRING hält weiter fest, dass die Krankenversicherung nur in Ausnahmefällen für solche Listenverletzungen aufkommen müsse, nämlich nur dann, wenn von Seiten des Unfallversicherers nachgewiesen werde, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sei. Nach der klaren Absicht des Gesetzgebers werde kein "unfallähnliches Ereignis" verlangt (GEHRING, a.a.O., N. 5 und 12 zu Art. 6 UVG). ANDRÉ NABOLD dagegen legt "Abnützung und Erkrankung" eigenständig aus (NABOLD, a.a.O., N. 45 zu Art. 6 UVG). Mit diesem Doppelbegriff sei nach Auffassung des Autors "das Gegenteil eines medizinischen Traumas" gemeint. Die Leistungspflicht der Unfallversicherung sei somit gegeben, wenn eine Listenverletzung medizinisch gesehen auf ein Trauma und damit auf einen akut entstandenen körperlichen Schaden mit Gewebezerstörung durch äussere Einwirkung zurückzuführen sei (NABOLD, a.a.O., N. 45 zu Art. 6 UVG; derselbe, Sportunfall, in: Unfall?, Novembertagung 2015 zum Sozialversicherungsrecht, Kieser/Landolt [Hrsg.], 2016, S. 73). Auchfür MARKUS HÜSLER erscheint zumindest unklar, ob es wirklich die Meinung des Gesetzgebers gewesen sei, eine Leistungspflicht der Unfallversicherung bereits dann anzunehmen, wenn eine Listenverletzung diagnostiziert wurde, und zwar unabhängig davon, ob die versicherte Person überhaupt ein Ereignis zu benennen vermöge. Dies stünde seines Erachtens in einem gewissen Widerspruch zur Regelung der Leistungsbefreiungsmöglichkeit des Unfallversicherers. Der vermutete Leistungsanspruch könne von diesem nämlich nur dann umgestossen werden, wenn er mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nachweise, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sei. Werde aber das Vorliegen eines Ereignisses als Leistungsvoraussetzung gar nicht mehr gefordert, stelle sich die Frage, im Vergleich zu welcher anderen Ursache (wenn nicht mit einem Unfallereignis) denn die Schädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückgeführt werden müsste. Vermutlich werde erst die Rechtsprechung in diesem Punkt Klarheit schaffen (HÜSLER, a.a.O., S. 33). Nach EVALOTTA SAMUELSSON ist der (Gegen-)Beweis der vorwiegend krankhaften oder degenerativen Pathogenese der Listendiagnose erbracht, wenn für die Richtigkeit einer degenerativ oder krankhaft begründeten Meniskusläsion mehr Indikatoren vorliegen als für die "traumatische Pathogenese" (SAMUELSSON, a.a.O., S. 355 f.). Insoweit scheint sie - ähnlich wie ANDRÉ NABOLD - das Begriffspaar Abnützung oder Erkrankung als Gegenstück zu einer traumatischen Genese zu definieren. Andere Autoren äussern sich nicht explizit dazu, was sie unter Abnützung und Erkrankung verstehen. Sie sind aber der Ansicht, dass bei Vorliegen von Listenverletzungen die Unfallversicherung grundsätzlich leistungspflichtig ist (vgl. FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 947 Rz. 147; ANNA BÖHME, Der medizinische Sachverständigenbeweis in der obligatorischen Unfallversicherung, Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft [LBR], Bd. 125, 2018,S. 29; STEFANIE J. HEINRICH, 1. UVG-Revision, Jahrbuch zum Sozialversicherungsrecht 2017 S. 21 f.; KILIAN RITLER, Die unfallähnliche Körperschädigung, in: Unfall?, Novembertagung 2015 zum Sozialversicherungsrecht, Kieser/Landolt [Hrsg.], 2016, S. 133;DAVID IONTA, Révision de la loi fédérale sur l'assurance-accidents, Jusletter 30. Januar 2017 Rz. 33).
8.2.3 Aus der Logik der in Art. 6 Abs. 2 UVG vorgesehenen Möglichkeit des Entlastungsbeweises für den Unfallversicherer folgt, dass es sich bei dem Begriffspaar Abnützung und Erkrankung um das ergänzende Gegenstück ("Pendant") zu einem spezifischen Ereignis handeln muss (vgl. dazu E. 8.6 hernach).
8.3 Aus den Materialien zur ersten UVG-Revision ergibt sich, dass das Bestehen einer vom Unfallversicherer zu übernehmenden unfallähnlichen Körperschädigung nicht länger vom Vorliegen eines äusseren Ereignisses abhängig sein soll. In der Praxis hätten sich erhebliche Schwierigkeiten beim Nachweis von unfallähnlichen Körperschädigungen ergeben. Die Rechtsprechung dazu habe bisweilen zu Schwierigkeiten für die Unfallversicherer und zu Unsicherheiten bei den Versicherten geführt. Aus diesem Grund werde eine neue Regelung vorgeschlagen, welche auf das Kriterium des äusseren Faktors verzichtet, wie dies gemäss Botschaft vom 18. August 1976 zum UVG auch der Wille des damaligen Gesetzgebers gewesen sei (vgl. Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [Unfallversicherung und Unfallverhütung; Organisation und Nebentätigkeiten der SUVA], BBl 2008 5411 Ziff. 2.1.2 und Zusatzbotschaft vom 19. September 2014 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [Unfallversicherung und Unfallverhütung; Organisation und Nebentätigkeiten der SUVA], BBl 2014 7922 Ziff. 2.2, 7934 f. Ziff. 2.4). Die Tatsache, dass eine in Art. 6 Abs. 2 UVG genannte Körperschädigung vorliege, führe nunmehr zur Vermutung, es handle sich hierbei um eine unfallähnliche Körperschädigung, die vom Unfallversicherer übernommen werden müsse. Dieser könne sich aus der Leistungspflicht befreien, wenn er beweise, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Krankheit zurückzuführen sei (Zusatzbotschaft, a.a.O., BBl 2014 7934 f. Ziff. 2.4). Bei der Folgenabschätzung der UVG-Revision ging der Bundesrat davon aus, dass die soziale Krankenversicherung durch die Neuregelung der unfallähnlichen Körperschädigungen tendenziell entlastet werde. In der angesprochenen Botschaft aus dem Jahr 1976 wurde festgehalten, der Bundesrat solle ermächtigt werden, unfallähnliche Körperschädigungen, wie namentlich ohne äussere Einwirkung verursachte Sehnenrisse oder Muskelverletzungen, den Unfällen gleichzustellen (Botschaft vom 18. August 1976 zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung, BBl 1976 III 165 Ziff. 33).
Aus dem Protokoll der Sitzung der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK-N) vom 16. April 2015 geht ebenfalls hervor, dass mit der neuen Regelung bei Vorliegen einer Listenverletzung grundsätzlich die Unfallversicherung leistungspflichtig sein soll (S. 7 ff.). Mit dieser Präsumtion werde sich in der Praxis eine wesentliche Vereinfachung ergeben. Bisher hätten die Elemente des Unfallbegriffs grundsätzlich erfüllt sein müssen. Eine Ausnahme sei die ungewöhnliche äussere Einwirkung. Das Bundesgericht habe in der Folge aber trotzdem eine äussere Einwirkung als Abgrenzungskriterium verlangt. Neu werde in Artikel 6 nicht mehr von Unfallkriterien gesprochen. Eine solche Körperschädigung sei grundsätzlich als unfallähnliche Körperschädigung zu übernehmen. Damit habe man die Diskussion über Elemente des Unfallbegriffs gänzlich ausgeschaltet, es sei denn, es gehe beispielsweise um ein völlig erkranktes Knie, welches zu entsprechenden Schäden führe. So sei es neu denn auch am Versicherer zu belegen, dass eine Abnützung oder eine Erkrankung vorliege. Ansonsten sei er a priori verpflichtet, diese Schäden zu übernehmen. Ins Gesetz aufgenommen habe man die Bestimmung, weil es speziell sei, dass hier etwas in den Leistungskatalog des Unfallversicherers komme, ohne dass alle Elemente des Unfallbegriffs erfüllt sein müssten.
Anlässlich der parlamentarischen Debatte wurde zwar bedauert, dass im Bereich der unfallähnlichen Körperschädigungen keine klarere Unterscheidung zwischen Krankheit und Unfall im Gesetz vorgesehen sei, um langwierige und kostspielige juristische Streitereien in Zukunft vermeiden zu können (vgl. Votum Nationalrat de Courten, AB 2015 N 878). Letztlich fand der Entwurf des Bundesrates aber sowohl im National- als auch im Ständerat Zustimmung.
Dem Gesetzgeber war es nach dem Gesagten ein Anliegen, die Abgrenzung zwischen Krankheit und Unfall zu vereinfachen. Der Hauptzweck der Novelle liegt dabei in einer Beweiserleichterung zu Gunsten der Versicherten durch eine gesetzliche Vermutung: Dem Grundsatz nach soll der Unfallversicherer bei Vorliegen einer Listenverletzung leistungspflichtig werden, sofern ihm nicht der Entlastungsbeweis gelingt.
8.4 Der Zweck des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung bestand seit jeher darin, die oft schwierige Abgrenzung zwischen Unfall und Krankheit zugunsten der Versicherten zu vermeiden (BGE 139 V 327 E. 3.1 S. 328; BGE 123 V 43 E. 2b S. 44 f.; BGE 116 V 145 E. 6c S. 155; vgl. BÜHLER, a.a.O., S. 84), zumal bei Eintritt eines der in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens praktisch immer krankheits- und/oder degenerative (Teil-)Ursachen im Spiel sind (vgl. BGE 129 V 466 E. 2.1 S. 467 mit Hinweis). Die sozialen Unfallversicherer haben somit ein Risiko zu übernehmen, das nach der geltenden begrifflichen Abgrenzung von Unfällen und Krankheiten den letzteren zuzuordnen wäre (BGE 116 V 145 E. 6c S. 155; BGE 114 V 298 E. 3c S. 301). Mit der neuen Bestimmung von Art. 6 Abs. 2 UVG soll - wie sich auch aus der historischen Auslegung ergibt - eine weitere Vereinfachung einhergehen.
8.5 In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass das Institut der unfallähnlichen Körperschädigung neu auf Gesetzesstufe in Art. 6 Abs. 2 UVG verankert ist. In Abs. 1 ist die Leistungspflicht des Unfallversicherers bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten geregelt. Gemäss Abs. 3 erbringt die Versicherung ihre Leistungen ausserdem für Schädigungen, die dem Verunfallten bei der Heilbehandlung zugefügt werden. Die Gesetzessystematik legt nahe, dass Abs. 1 (Unfall) und Abs. 2 (Listenverletzung) unabhängig voneinander sind und grundsätzlich jeder Tatbestand einzeln zu prüfen ist. Hinsichtlich der Leistungseinstellung ist aber Folgendes zu berücksichtigen: Während bei einem Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG die Leistungspflicht des Unfallversicherers erst entfällt, wenn der Unfall keine auch nur geringe Teilursache der Körperschädigung mehr bildet, ist der Unfallversicherer im Rahmen der unfallähnlichen Körperschädigung bereits dann von seiner Leistungspflicht befreit, wenn die Listenverletzung zu mehr als 50 % auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist.
8.6 Als Ergebnis der Auslegung kann festgehalten werden, dass für die Anwendung von Art. 6 Abs. 2 UVG zwar kein äusserer Faktor und damit kein unfallähnliches sinnfälliges Ereignis oder eine allgemein gesteigerte Gefahrenlage im Sinne der Rechtsprechung zu aArt. 9 Abs. 2 UVV (vgl. E. 7.5 hiervor) mehr vorausgesetzt ist. Insoweit führt grundsätzlich bereits die Tatsache, dass eine in Art. 6 Abs. 2 lit. a-h UVG genannte Körperschädigung vorliegt, nunmehr zur Vermutung, es handle sich hierbei um eine unfallähnliche Körperschädigung, die vom Unfallversicherer übernommen werden muss. Indessen ergibt sich aus der in Art. 6 Abs. 2 UVG vorgesehenen Möglichkeit des Gegenbeweises weiterhin die Notwendigkeit der Abgrenzung der vom Unfallversicherer zu übernehmenden unfallähnlichen Körperschädigung von der abnützungs- und erkrankungsbedingten Ursache einer Listenverletzung und damit letztlich zur Leistungspflicht des Krankenversicherers. Insoweit ist die Frage nach einem initialen erinnerlichen und benennbaren Ereignis - nicht zuletzt auch aufgrund der Bedeutung eines zeitlichen Anknüpfungspunktes (Versicherungsdeckung; Zuständigkeit des Unfallversicherers; Berechnung des versicherten Verdienstes; intertemporalrechtliche Fragestellungen; vgl. dazu HÜSLER, a.a.O., S. 36; vgl. auch UELI KIESER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, 2. Aufl. 2017, S. 240 Fn. 97) - auch nach der UVG-Revision relevant. Wie dieses Ereignis konkret zu umschreiben ist, braucht im hier zu beurteilenden Fall nicht weiter erörtert zu werden (vgl. E. 9.2 hernach). Zu betonen ist aber, dass der Unfallversicherer bei Vorliegen einer Listenverletzung grundsätzlich in der Pflicht steht, Leistungen zu erbringen, solange er nicht den Nachweis für eine vorwiegende Bedingtheit durch Abnützung oder Erkrankung erbringt. Dies setzt voraus, dass er im Rahmen seiner Abklärungspflicht (vgl. Art. 43 Abs. 1 ATSG) nach Eingang der Meldung einer Listenverletzung die Begleitumstände der Verletzung genau abklärt. Lässt sich dabei kein initiales Ereignis erheben oder lediglich ein solches ganz untergeordneter resp. harmloser Art, so vereinfacht dies zwangsläufig in aller Regel den Entlastungsbeweis des Unfallversicherers. Denn bei der in erster Linie von medizinischen Fachpersonen zu beurteilenden Abgrenzungsfrage ist das gesamte Ursachenspektrum der in Frage stehenden Körperschädigung zu berücksichtigen. Nebst dem Vorzustand sind somit auch die Umstände des erstmaligen Auftretens der Beschwerden näher zu beleuchten (als Hilfsmittel bei der medizinischen Beurteilung von Knieverletzungen bietet sich etwa ein Knietrauma-Check an, publiziert in der Schweizerischen Ärztezeitung [SÄZ] 2016 S. 1742 ff.). Die verschiedenen Indizien, die für oder gegen Abnützung oder Erkrankung sprechen, müssen aus medizinischer Sicht gewichtet werden. Damit der Entlastungsbeweis gelingt, hat der Unfallversicherer gestützt auf beweiskräftige ärztliche Einschätzungen - mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit - nachzuweisen, dass die fragliche Listenverletzung vorwiegend, d.h. im gesamten Ursachenspektrum zu mehr als 50 %, auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist. Besteht das Ursachenspektrum einzig aus Elementen, die für Abnützung oder Erkrankung sprechen, so folgt daraus unweigerlich, dass der Entlastungsbeweis des Unfallversicherers erbracht ist und sich weitere Abklärungen erübrigen.
9.
9.1 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Unfallversicherer nach Meldung einer Listenverletzung die genauen Begleitumstände abzuklären hat. Ist die Listenverletzung auf ein Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG zurückzuführen, so ist der Unfallversicherer solange leistungspflichtig, bis der Unfall nicht mehr die natürliche und adäquate Ursache darstellt, der Gesundheitsschaden also nur noch und ausschliesslich auf unfallfremden Ursachen beruht (vgl. E. 5.1 und 8.5 hiervor). Sind hingegen nicht sämtliche Kriterien des Unfallbegriffs nach Art. 4 ATSG erfüllt, so wird der Unfallversicherer für eine Listenverletzung nach Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung grundsätzlich leistungspflichtig, sofern er nicht den Nachweis dafür erbringt, dass die Verletzung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist.
9.2 Im hier zu beurteilenden Fall verhält es sich so, dass die Suva das Ereignis vom 4. Mai 2017 zwar als Unfall im Sinne von Art. 4 ATSG anerkannt und für dessen Folgen zunächst Leistungen erbracht hat. Die medizinischen Abklärungen ergaben in der Folge aber, dass der diagnostizierte Meniskusriss nicht auf das Unfallereignis vom 4. Mai 2017 zurückzuführen ist. Beim Unfall kam es lediglich zu einer Knieprellung mit einer vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustandes (vgl. E. 5.4 hiervor). Mit anderen Worten hat die Suva den Nachweis dafür erbracht, dass das Ereignis vom 4. Mai 2017 keine auch nur geringe Teilursache des Meniskusrisses bildet. Damit ist aber gleichzeitig auch erstellt, dass diese Listenverletzung vorwiegend, d.h. zu mehr als 50 %, auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist, zumal es - wie die Vorinstanz festgestellt hat - keinen Hinweis auf ein nach dem Unfall vom 4. Mai 2017 eingetretenes initiales Ereignis gibt, das Anlass zu Weiterungen geben könnte. Die Vermutung der Leistungspflicht gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG ist demnach umgestossen und der Unfallversicherer von seiner Pflicht befreit. In diesem Sinne kann der Betrachtungsweise der Suva und des BAG beigepflichtet werden, wonach sich bei fehlendem natürlichem Kausalzusammenhang zwischen einem Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG und einer Listenverletzung eine Prüfung der Leistungspflicht nach Art. 6 Abs. 2 UVG erübrigt, jedenfalls solange kein anderes initiales Ereignis als Verletzungsursache in Frage kommt.
10. Zusammenfassend steht fest, dass der streitbetroffene Meniskusriss nicht auf den Unfall vom 4. Mai 2017 zurückzuführen ist. Da es auch keinen Hinweis auf ein nach dem Unfall eingetretenes initiales Ereignis gibt, erübrigt sich eine Prüfung im Lichte der Listenverletzungen gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung. Die von der Vorinstanz bestätigte Leistungsabweisung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist unbegründet und abzuweisen.
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Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 UVG (in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung); Art. 4 ATSG; 1. UVG-Revision; unfallähnliche Körperschädigung. Nach Art. 6 Abs. 2 UVG (in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung) wird der Unfallversicherer bei Vorliegen einer diagnostizierten Listenverletzung grundsätzlich leistungspflichtig, solange er nicht den Nachweis dafür erbringt, dass die fragliche Listenverletzung vorwiegend, d.h. im gesamten Ursachenspektrum zu mehr als 50 % (E. 8.2.2.1), auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist. Im Rahmen dieses Entlastungsbeweises ist die Frage nach einem initialen erinnerlichen und benennbaren Ereignis für die Abgrenzung von der Leistungspflicht des Krankenversicherers bedeutsam (E. 8.6).
Erbringt der Unfallversicherer den Nachweis dafür, dass ein Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG keine auch nur geringe Teilursache einer diagnostizierten Listenverletzung bildet und besteht kein Hinweis auf ein nach dem Unfall eingetretenes initiales Ereignis als mögliche Verletzungsursache, so ist damit gleichzeitig auch die vorwiegende Bedingtheit der Listenverletzung durch Abnützung oder Erkrankung erstellt (E. 9.2).
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social security law
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V
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-51%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,098
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146 V 51
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146 V 51
Sachverhalt ab Seite 52
A. Der 1956 geborene A. war seit 1979 bei der B. AG als Mitarbeiter Konfektionierung angestellt und dadurch bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen versichert, als er am 4. Mai 2017 das rechte Innenknie an einer Hebebühne anschlug. Die am 11. Mai 2017 erfolgte MRI-Abklärung ergab einen horizontalen Einriss im Hinterhorn des Innenmeniskus unterseitig, eine Chondropathie 3.-4. Grades im medialen Kompartiment sowie Knorpelläsionen über der Femurtrochlea und dem lateralen Tibiaplateau. Der behandelnde Arzt Dr. med. C., Facharzt FMH für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, führte in der Folge eine intraartikuläre Kortikoidinfiltration durch. Anlässlich einer Verlaufskonsultation vom 6. Juni 2017 stellte er sodann eine vollständige Beschwerdefreiheit fest, weshalb er die Behandlung vorläufig abschloss. Die Suva erbrachte bis dahin die gesetzlichen Leistungen (Heilbehandlung). Infolge erneuter Schmerzen im Bereich des rechten Kniegelenks begab sich A. am 9. Januar 2018 wiederum in ärztliche Behandlung. Dr. med. C. führte daraufhin am 11. Januar 2018 eine Kniearthroskopie mit Teilmeniskektomie mediales Hinterhorn und Knorpelglättung mediale Femurkondyle durch. Mit Schreiben vom 14. Februar 2018 teilte die Suva A. mit, dass sie bezüglich ihrer Leistungspflicht weitere Abklärungen tätigen werde. Gestützt auf einen kreisärztlichen Bericht vom 12. April 2018 stellte die Suva ihre Leistungen per 31. Dezember 2017 ein, da die Unfallfolgen bei einer Prellung nach sechs bis zwölf Wochen ausgeheilt seien und die darüber hinausgehenden Beschwerden mindestens mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht auf das Ereignis vom 4. Mai 2017 zurückzuführen seien. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 26. Juni 2018 fest.
B. Die dagegen geführte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 12. November 2018 ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Suva zu verpflichten, ihm für die Folgen des Unfalls vom 4. Mai 2017 die gesetzlichen Leistungen nach UVG zu erbringen und für die Kosten der Operation vom 11. Januar 2018 aufzukommen.
Während die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung verzichtet, schliessen die Suva und das Bundesamt für Gesundheit (BAG) auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitig ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie in Bestätigung des Einspracheentscheids der Suva vom 26. Juni 2018 einen Leistungsanspruch des Beschwerdeführers über den 31. Dezember 2017 hinaus verneinte.
2.2 Im angefochtenen Entscheid sind die massgebenden Bestimmungen und Grundsätze über die Leistungspflicht des obligatorischen Unfallversicherers bei Unfällen (Art. 6 Abs. 1 UVG in Verbindung mit Art. 4 ATSG) korrekt dargelegt. Ebenso richtig wiedergegeben ist das Erfordernis eines natürlichen und adäquaten Kausalzusammenhangs zwischen dem Unfallereignis und dem eingetretenen Schaden (BGE 142 V 435 E. 1 S. 438; BGE 129 V 177 E. 3.1 und 3.2 S. 181) sowie die Ausführungen zu den beweisrechtlichen Anforderungen an einen ärztlichen Bericht im Allgemeinen (BGE 134 V 231 E. 5.1 S. 232; BGE 125 V 351 E. 3a S. 352), für Aktenbeurteilungen im Besonderen (Urteil 9C_558/2016 vom 4. November 2016 E. 6.1 mit Hinweis) und bei versicherungsinternen Ärzten (BGE 135 V 465 E. 4.4 S. 469). Darauf wird verwiesen.
2.3 Da der Beschwerdeführer seine Kniebeschwerden auf das Ereignis vom 4. Mai 2017 zurückführt, kommt vorliegend das seit 1. Januar 2017 geltende Recht zur Anwendung (vgl. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen vom 25. September 2015 zur Änderung des UVG [AS 2016 4375, 4387]).
(...)
4.
4.1 In ihrem Einspracheentscheid vom 26. Juni 2018 führte die Suva aus, es sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Vorfall vom 4. Mai 2017 zu keinen unfallbedingten strukturellen Verletzungen, sondern lediglich zu einer Knieprellung - mithin einer vorübergehenden Beschwerdesymptomatik - geführt habe und spätestens nach zwölf Wochen der Status quo sine erreicht worden sei. Sie stützte sich dabei im Wesentlichen auf die kreisärztliche Beurteilung des Dr. med. D., Facharzt FMH für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, vom 12. April 2018. Danach sei das Ereignis vom 4. Mai 2017 nicht geeignet gewesen, die Pathologie herbeizuführen, die für die Indikationsstellung der Operation vom 11. Januar 2018 herangezogen worden sei. Die im MRI nachgewiesenen degenerativen Veränderungen des Innenmeniskus und des Knorpels seien nicht überwiegend wahrscheinlich unfallkausal. Es sei lediglich zu einem direkten Anprall des Kniegelenks gekommen. Eine Distorsion habe hingegen nicht stattgefunden. Dies werde untermauert durch die Einschätzung des Operateurs Dr. med. C., wonach deutliche degenerative Veränderungen des Meniskus vorlägen. Im Einspracheentscheid wird weiter darauf hingewiesen, dass Dr. med. C. die Konsultationen ab Anfang 2018 über die Krankenkasse abgerechnet habe. Da sich ein Unfallereignis im Rechtssinne ereignet habe, sei im Übrigen eine Leistungspflicht gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. c UVG nicht zu prüfen. Wo Folgen eines Unfallereignisses verneint würden, gebe es als Notbehelf für denselben Gesundheitsschaden keine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG. Beide Institute würden zwar dem Schutz von Geschädigten dienen. Es handle sich aber um komplementäre, nicht kongruente Institute.
4.2 Die Vorinstanz erwog, sie gehe mit der Suva einig, dass sich die Frage einer unfallähnlichen Körperschädigung nicht stelle, wenn sowohl das Unfallereignis als auch die Ursächlichkeit des Unfalls für die Körperschädigung anerkannt seien. Wenn jedoch - wie im zu beurteilenden Fall - zwar das Unfallereignis und auch ein medizinischer Befund je unbestritten seien, indessen die Kausalität verneint werde, dann sei nicht ausgeschlossen, dass die nicht auf den Unfall zurückzuführenden Beschwerden eine Listenverletzung gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG darstellen würden und damit eine Leistungspflicht des Unfallversicherers bestehe. Mit anderen Worten stelle sich die Frage einer Listenverletzung, gerade weil die Kausalität verneint werde. Es handle sich diesfalls um Beschwerden, die offenbar losgelöst vom anerkannten Unfallereignis beständen. Die Suva gehe denn auch davon aus, die objektivierbaren Befunde ständen nicht in einem teilursächlichen Kausalzusammenhang zum Unfallereignis vom 4. Mai 2017. Wenn aber ein Meniskusriss durch ein anerkanntes Unfallereignis nicht verursacht worden sei, dann stelle sich die Frage, ob nicht eine Leistungspflicht bestehe, weil der Meniskusriss eine Listenverletzung nach Art. 6 Abs. 2 UVG darstelle. Nach Ansicht der Vorinstanz hätte die Suva dies prüfen müssen. Aus verfahrensökonomischen Gründen und weil die Sache hinsichtlich der Frage nach der vorwiegend krankhaften resp. degenerativen Pathogenese des Meniskusrisses spruchreif sei, verzichtete sie aber auf eine Rückweisung. Nach Würdigung der medizinischen Akten gelangte das kantonale Gericht zum Schluss, dass die Kniebeschwerden nachweislich vorwiegend (über 50 %) auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen seien. Damit bestehe keine Leistungspflicht des Unfallversicherers.
5. Vorab stellt sich die Frage, ob die vom Beschwerdeführer über den 31. Dezember 2017 hinaus geklagten Kniebeschwerden rechts in einem natürlichen Kausalzusammenhang zum Unfall vom 4. Mai 2017 stehen.
5.1 Die Leistungspflicht des Unfallversicherers bei einem durch den Unfall verschlimmerten oder überhaupt erst manifest gewordenen krankhaften Vorzustand entfällt erst, wenn der Unfall nicht mehr die natürliche und adäquate Ursache darstellt, der Gesundheitsschaden also nur noch und ausschliesslich auf unfallfremden Ursachen beruht. Dies trifft zu, wenn entweder der (krankhafte) Gesundheitszustand, wie er unmittelbar vor dem Unfall bestanden hat (Status quo ante), oder aber derjenige Zustand, wie er sich nach schicksalsmässigem Verlauf eines krankhaften Vorzustandes auch ohne Unfall früher oder später eingestellt hätte (Status quo sine), erreicht ist (SVR 2016 UV Nr. 18 S. 55, 8C_331/2015 E. 2.1.1; Urteil 8C_269/2016 vom 10. August 2016 E. 2.4; RKUV 1994 Nr. U 206 S. 328, U 180/93 E. 3b mit Hinweisen). Ebenso wie der leistungsbegründende natürliche Kausalzusammenhang muss das Dahinfallen jeder kausalen Bedeutung von unfallbedingten Ursachen eines Gesundheitsschadens mit dem im Sozialversicherungsrecht allgemein üblichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nachgewiesen sein. Da es sich um eine anspruchsaufhebende Tatfrage handelt, liegt die Beweislast - anders als bei der Frage, ob ein leistungsbegründender natürlicher Kausalzusammenhang gegeben ist - nicht beim Versicherten, sondern beim Unfallversicherer (SVR 2011 UV Nr. 4 S. 12, 8C_901/2009 E. 3.2; RKUV 2000 Nr. U 363 S. 46, U 355/98 E. 2 mit Hinweisen).
5.2 Die Vorinstanz erwog, der Kreisarzt habe schlüssig festgehalten, dass das Unfallereignis vom 4. Mai 2017 nicht geeignet gewesen sei, einen Meniskusriss zu verursachen. Die traumatische Verursachung bedinge ein Knieverdrehtrauma mit Kombination von axialer Belastung und Rotationskräften. Im MRI vom 11. Mai 2017 sei zudem eine degenerative Veränderung beschrieben worden, mithin eine deutliche mukoide Degeneration des Innenmeniskus. Ausserdem sei eine traumatische Verletzung des Innenmeniskus selten. Weiter sei der Meniskusriss als horizontal beschrieben worden, was ebenso auf eine degenerative Ursache schliessen lasse. Damit hat die Vorinstanz - wie zuvor bereits die Suva - einen natürlichen Kausalzusammenhang zwischen dem Ereignis vom 4. Mai 2017 und den über den 31. Dezember 2017 hinaus geklagten Kniebeschwerden, mithin auch in Bezug auf den diagnostizierten Meniskusriss, verneint. Dies ist nicht zu beanstanden. Wie sich aus der überzeugenden Stellungnahme des Dr. med. D. vom 12. April 2018 ergibt, kam es beim erwähnten Ereignis lediglich zu einem direkten Anprall des Kniegelenks. Eine Distorsion habe hingegen nicht stattgefunden (vgl. E. 4.1 hiervor). Diese Einschätzung findet ihre Bestätigung im Arztzeugnis des erstbehandelnden Arztes Dr. med. E., Facharzt FMH für Allgemeine Innere Medizin, vom 22. Februar 2018. Dieser beschrieb den Unfallhergang als Kontusion des Knies rechts. Er konnte zudem nicht sagen, ob es sich beim diagnostizierten Innenmeniskusriss, bei der Chondropathie und bei der Knorpelläsion um Unfallfolgen handelte. Dr. med. C. führte in seinen Berichten vom 7., 9. und 16. Februar 2018 unter den Diagnosen einen Zustand nach Kontusion Knie rechts vom 4. Mai 2017 auf. Ausserdem rechnete er den Fall über die Krankenversicherung ab. Auch in der Verordnung zur Physiotherapie kreuzte er "Krankheit" an. Offenbar stand eine Unfallkausalität erst zur Diskussion, als der Arbeitgeber des Beschwerdeführers bei Dr. med. C. intervenierte und darum bat, die Arztzeugnisse auf Unfall umzubuchen.
5.3 Hinzu kommt, dass von einem erheblichen degenerativen Vorzustand auszugehen ist. So zeigte etwa die MRI-Abklärung eine Woche nach dem Unfall eine deutliche mukoide Degeneration der "pars intermedia" des Innenmeniskus sowie eine Chondropathie Grad 3-4. Der Knorpel im medialen Kompartiment wurde als zum Teil fehlend und zum Teil deutlich verschmälert beschrieben. Der Operateur Dr. med. C. diagnostizierte am 22. Mai 2017 eine mediale Meniskusläsion und einen Knorpelschaden 3.-4. Grades. Er erwähnte zudem einen Zustand nach Kniegelenksarthroskopie links und wies darauf hin, dass der Versicherte im Rahmen seiner Berufstätigkeit viel gehe und stehe sowie teilweise Lasten tragen müsse. Anlässlich der am 11. Januar 2018 durchgeführten Arthroskopie zeigten sich ebenfalls deutliche degenerative Veränderungen im medialen Kompartiment. Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass der Kreisarzt Dr. med. D. von einer bloss vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustands ausging.
5.4 Nach dem Gesagten kann vollumfänglich auf die kreisärztliche Beurteilung vom 12. April 2018 abgestellt werden, zumal keine Anhaltspunkte ersichtlich sind, die auch nur geringe Zweifel an der versicherungsinternen Beurteilung begründen würden. Demnach kam es beim Unfall vom 4. Mai 2017 zu einer Knieprellung mit einer vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustandes, wobei spätestens nach zwölf Wochen der Vorzustand wieder erreicht worden ist.
5.5 Der Beschwerdeführer bringt letztinstanzlich denn auch nicht vor, seine Beschwerden stünden (weiterhin) in einem natürlichen Kausalzusammenhang zum Ereignis vom 4. Mai 2017. Vielmehr hält er Art. 6 Abs. 1 UVG explizit für nicht anwendbar. Er macht stattdessen geltend, die Suva sei gestützt auf Art. 6 Abs. 2 UVG leistungspflichtig.
6.
6.1 Nach der vom Beschwerdeführer vertretenen und von der Vorinstanz geschützten Auffassung genügt bereits das Vorliegen einer Listendiagnose, damit der Unfallversicherer - unter Vorbehalt eines erfolgreichen Gegenbeweises - gestützt auf Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung grundsätzlich leistungspflichtig wird.
6.2 Die Suva hält dem entgegen, es gebe als Notbehelf für denselben Gesundheitsschaden keine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG, wenn Unfallfolgen verneint würden. Gemäss ihrer ständigen Praxis und konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei eine unfallähnliche Körperschädigung gar nicht mehr zu prüfen, wenn sich - wie vorliegend - ein eigentliches Unfallereignis im Rechtssinne ereignet habe. Dieser Betrachtungsweise schliesst sich das BAG an. Es weist darauf hin, dass der Unfallversicherer bei einem Unfallereignis gemäss Art. 4 ATSG in der Leistungspflicht stehe, solange der Unfall eine Teilursache am Gesamtschaden bilde. Die Unfallversicherung habe systemwidrig auch bei einem geringen Kausalitätsanteil am Gesamtschaden für den gesamten Gesundheitsschaden aufzukommen und Funktionen der Krankenversicherung zu übernehmen. Vorliegend habe die Suva initial einen Unfall im Rechtssinne anerkannt. Alsdann habe sie entschieden, dass die Beschwerden ab dem 31. Dezember 2017 nicht mehr auf den Unfall vom 4. Mai 2017 zurückgeführt werden könnten. Damit habe sie wegen Erreichens des Status quo sine vel ante eine Teilursächlichkeit des Unfalls verneint. Unter diesen Voraussetzungen liessen sich die andauernden Beschwerden konsequenterweise nur mehr mit einem Vorzustand oder einer Krankheit resp. einer krankheitsbedingten Degeneration erklären. Es bestehe damit kein Anlass, eine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG zu prüfen. Die Prüfung und Beurteilung, ob ein Unfallereignis gemäss Art. 4 ATSG gegeben sei, habe unmittelbar nach Eingang einer Unfallmeldung zu erfolgen. Es könne nicht sein, dass das gleiche Ereignis resp. die gleiche Verletzung zunächst als Unfall gemäss Art. 6 Abs. 1 UVG qualifiziert werde und später - nachdem jegliche Teilursächlichkeit des Unfalls erloschen sei - auch noch als Körperschädigung gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG zu prüfen sei. Gemäss Ausführungen des BAG wäre es auch beweisrechtlich problematisch, wenn Monate oder Jahre nach dem schädigenden Ereignis und der Ablehnung einer fortbestehenden Unfallkausalität neu eine Leistungspflicht unter dem Aspekt einer unfallähnlichen Körperschädigung überprüft werden müsste.
6.3 Um zu beurteilen, welche dieser gegenteiligen Auffassungen zutreffend ist, ist im Folgenden die Entwicklung des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung bis hin zur Gesetzesnovelle näher zu beleuchten.
7.
7.1 Unter der Herrschaft des aKUVG hat die Suva den Begriff der "Schädigung mit Verletzungscharakter" ("lésion à caractère accidentel") geprägt und unter diesem Titel für bestimmte körperliche Gesundheitsschäden freiwillig Leistungen ausgerichtet (dazu und zum Folgenden: ALFRED BÜHLER, Die unfallähnliche Körperschädigung, SZS 1996 S. 83 f.; vgl. auch ALFRED MAURER, Recht und Praxis der schweizerischen obligatorischen Unfallversicherung, 2. Aufl. 1963, S. 99 f.; derselbe, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, 1985, S. 201). Es handelte sich dabei um Gesundheitsschäden, die zwar plötzlich auftraten und daher in ihrer Entstehung als unfallmässig imponierten, aber mangels Einwirkung eines ungewöhnlichen Faktors nicht alle Merkmale des Unfallbegriffs erfüllten. Im einzelnen handelte es sich um Muskelrisse, Meniskusläsionen, Sehnenrisse und Knochenbrüche, die zwar plötzlich, aber im Rahmen einer gewöhnlichen Kraftanstrengung oder einer durch keinerlei Programmwidrigkeit gestörten sportlichen Betätigung auftraten. In der Verwaltungspraxis der Suva wurde so eine eng begrenzte Gruppe von plötzlich aufgetretenen Verletzungen, die juristisch nicht als Unfälle eingestuft werden konnten, sich aber medizinisch auch nicht ohne weiteres den Krankheiten zuordnen liessen, den Unfällen gleichgestellt und wie diese (freiwillig) entschädigt. Voraussetzung war aber, dass jede - auch bloss teilweise - kausale Bedeutung eines pathologischen Vorzustandes ausgeschlossen werden konnte. Diese Verwaltungspraxis der Suva sollte mit der Neuordnung der sozialen Unfallversicherung legalisiert und ins neue Recht überführt werden. Um eine flexible Anpassung an praktische Bedürfnisse zu ermöglichen, wurde dem Bundesrat in aArt. 6 Abs. 2 UVG (AS 1982 1676) die Kompetenz eingeräumt, Körperschädigungen, die den Folgen eines Unfalles ähnlich sind, in die Versicherung einzubeziehen. Der Bundesrat hat von dieser Befugnis in aArt. 9 Abs. 2 UVV (AS 1983 38; 1998 151) Gebrauch gemacht. Diese Bestimmung enthält einerseits eine Legaldefinition der unfallähnlichen Körperschädigung und anderseits eine (abschliessende) Liste der als unfallähnliche Körperschädigung versicherten Verletzungen.
7.2 Das Eidgenössische Versicherungsgericht ging in der Folge davon aus, dass auch bei den in aArt. 9 Abs. 2 UVV aufgeführten Verletzungen - mit Ausnahme der ungewöhnlichen äusseren Einwirkung -sämtliche Unfallbegriffsmerkmale erfüllt sein müssten. Damit eine Leistungspflicht der Unfallversicherung entstehe, müsse somit ein plötzliches, schädigendes und nicht beabsichtigtes Ereignis vorliegen (BGE 114 V 298 E. 3b S. 300). Die ausschliesslich aufgrund eines pathologischen Prozesses erfolgte Läsion könne nicht als unfallähnliche Schädigung anerkannt werden. Aus dem Erfordernis, dass ausser dem ungewöhnlichen äusseren Faktor die üblichen Begriffsmerkmale eines Unfalles erfüllt sein müssten, folge, dass auch bei einer auf Krankheits- oder Abnützungserscheinungen basierenden Beeinträchtigung eine plötzliche schädigende Einwirkung eintreten müsse, welche die Verletzung verursache. Der Auslösungsfaktor könne alltäglich und diskret sein; wesentlich sei, dass ein plötzliches Ereignis, beispielsweise eine heftige Bewegung oder das plötzliche Aufstehen aus der Hocke, einen der in aArt. 9 Abs. 2 lit. b-h UVV erwähnten Verletzungszustände hervorrufe. Auch in zeitlicher Hinsicht sei dieses die Körperschädigung verursachende Moment als "Unfallereignis" zu betrachten. Fehle es an einem solchen unmittelbaren Geschehen und sei die Läsion vielmehr wiederholten, im täglichen Leben erfolgten Mikrotraumata zuzuschreiben, die eine allmähliche Abnützung bewirkten, welche schliesslich das Ausmass einer eine Behandlung erfordernden Schädigung erreiche, liege kein Unfall, sondern eine Krankheit vor.
7.3
BGE 123 V 43 ist sodann zu entnehmen, dass bei den in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV abschliessend erwähnten Verletzungen eine schädigende, äussere Einwirkung wenigstens im Sinne eines Auslösungsfaktors zu den (vor- oder überwiegend) krankhaften oder degenerativen Ursachen hinzutreten müsse, damit eine unfallähnliche Körperschädigung vorliegt (E. 2b mit Verweis auf BGE 116 V 145 E. 2c S. 45; BGE 114 V 298 E. 3c S. 301). Ein Rotatorenmanschettenriss könne daher unter die in aArt. 9 Abs. 2 lit. f UVV erwähnten Sehnenrisse subsumiert werden, sofern, mit Ausnahme des ungewöhnlichen äusseren Faktors, die Begriffsmerkmale eines Unfalls erfüllt seien.
7.4 Mit BGE 129 V 466 hielt das Eidgenössische Versicherungsgericht - auch unter der ab 1. Januar 1998 in Kraft stehenden Fassung von Art. 9 Abs. 2 UVV - am Erfordernis des äusseren Faktors fest. Es erinnerte daran, dass es bereits in BGE 123 V 43 die Haltung der Suva verworfen habe, die dazu geführt habe, dass in praktisch jedem Fall, da sich einer der in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Tatbestände sachverhaltlich ereignet habe, wieder die Abklärung an die Hand genommen werden müsste, ob eine "eindeutige" krankheits- oder degenerativ bedingte Verursachung vorliege. Hingegen habe es der Auffassung der Suva beigepflichtet, dass mit Ausnahme der Ungewöhnlichkeit auch bei den unfallähnlichen Körperschädigungen die übrigen Tatbestandsmerkmale des Unfallbegriffs erfüllt sein müssten. Besondere Bedeutung komme hierbei der Voraussetzung eines äusseren Ereignisses zu, d.h. eines ausserhalb des Körpers liegenden, objektiv feststellbaren, sinnfälligen, eben unfallähnlichen Vorfalls. Wo ein solches Ereignis mit Einwirkung auf den Körper nicht stattgefunden habe, und sei es auch nur als Auslöser eines in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens, liege eine eindeutig krankheits- oder degenerativ bedingte Gesundheitsschädigung vor. Diese schon BGE 123 V 43 zugrunde liegende Betrachtungsweise vertrage sich sehr wohl mit der Konzeption der obligatorischen Unfallversicherung und ihrer Abgrenzung zur Krankenversicherung; denn ein so verstandenes, nahe bei der unfallmässigen Einwirkung liegendes äusseres Ereignis rechtfertige die Leistungspflicht des obligatorischen Unfallversicherers (BGE 129 V 466 E. 2.2 S. 467). Die vom Bundesamt für Sozialversicherungen befürwortete Preisgabe des Erfordernisses einer äusseren Einwirkung lehnte das Eidgenössische Versicherungsgericht demnach ab. Wie es festhielt, lasse ein Verzicht auf den äusseren Faktor die geforderte Unfallähnlichkeit ausser Betracht, weil Fälle mit rein krankheits- oder degenerativ bedingtem Geschehen, in welchen der Unfallversicherer den medizinischen Entlastungsbeweis nicht zu erbringen vermöge, in den Zuständigkeitsbereich der Unfallversicherung gerückt würden, was nicht angehe (BGE 129 V 466 E. 3 S. 468).
7.5 Seither hält das Bundesgericht daran fest, dass bei den unfallähnlichen Körperschädigungen im Sinne von aArt. 9 Abs. 2 UVV im Vergleich zu den eigentlichen Unfällen nach Art. 4 ATSG einzig das Tatbestandselement der Ungewöhnlichkeit des auf den Körper einwirkenden äusseren Faktors entfalle (BGE 143 V 285 E. 2.3 S. 288; BGE 139 V 327 E. 3.1 S. 328). Alle übrigen Begriffsmerkmale eines Unfalls müssen hingegen auch bei den unfallähnlichen Körperschädigungen erfüllt sein. Dies gilt namentlich für das Erfordernis des auf den menschlichen Körper einwirkenden äusseren Faktors, worunter ein ausserhalb des Körpers liegender, objektiv feststellbarer, sinnfälliger - eben unfallähnlicher - Einfluss auf den Körper zu verstehen ist (dazu und zum Folgenden: BGE 143 V 285 E. 2.3 S. 288 mit Hinweisen). Die schädigende Einwirkung kann auch in einer körpereigenen Bewegung bestehen, doch gilt das Auftreten von Schmerzen allein noch nicht als äusserer Faktor im Sinne der Rechtsprechung zu aArt. 9 Abs. 2 UVV. Ein solcher ist also nicht gegeben, wenn die versicherte Person einzig das (in zeitlicher Hinsicht erstmalige) Auftreten von Schmerzen angibt, aber keine gleichzeitig mitwirkende äussere Komponente zu benennen vermag. Für die Annahme der schädigenden Einwirkung eines äusseren Faktors auf den menschlichen Körper ist ein Geschehen erforderlich, das sich in einer allgemein gesteigerten Gefahrenlage abspielt und dem überdies ein erhöhtes Gefährdungspotenzial innewohnt. Wo ein solches Ereignis mit Einwirkung auf den Körper nicht stattgefunden hat, und sei es auch nur als Auslöser eines in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens, liegt eine eindeutig krankheits- oder degenerativ bedingte Gesundheitsschädigung vor (BGE 129 V 466 E. 2.2 S. 467; vgl. auch Urteile 8C_61/2016 vom 19. Dezember 2016 E. 5.1; 8C_763/2015 vom 11. Juli 2016 E. 3.3; 8C_606/2013 vom 24. Juni 2014 E. 3.3; 8C_347/2013 vom 18. Februar 2014 E. 3.2; 8C_698/2007 vom 27. Oktober 2008 E. 4.2; 8C_357/2007 vom 31. Januar 2008 E. 3.2).
8. Mit der ersten UVG-Revision (in Kraft seit 1. Januar 2017) wurde das Institut der unfallähnlichen Körperschädigung von der Verordnung ins Gesetz überführt. Art. 6 Abs. 1 UVG sieht unverändert vor, dass - soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt - die Versicherungsleistungen bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten gewährt werden. Als Unfall gilt gemäss Art. 4 ATSG die plötzliche, nicht beabsichtigte schädigende Einwirkung eines ungewöhnlichen äusseren Faktors auf den menschlichen Körper, die eine Beeinträchtigung der körperlichen oder geistigen Gesundheit oder den Tod zur Folge hat. Der neue Absatz 2 von Artikel 6 lautet in den drei Sprachversionen wie folgt:
"Die Versicherung erbringt ihre Leistungen auch bei folgenden Körperschädigungen, sofern sie nicht vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sind:"
"L'assurance alloue aussi ses prestations pour les lésions corporelles suivantes, pour autant qu'elles ne soient pas dues de manière prépondérante à l'usure ou à une maladie:"
"L'assicurazione effettua le prestazioni anche per le lesioni corporali seguenti, sempre che non siano dovute prevalentemente all'usura o a una malattia:"
Die im Anschluss angeführte Liste der Körperschädigungen wurde dabei unverändert aus aArt. 9 Abs. 2 UVV übernommen und nunmehr auf Gesetzesstufe verankert.
8.1 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen (Auslegung nach dem Wortlaut). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss der Richter unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat er insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat der Richter nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zu Grunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 145 III 109 E. 5.1 S. 114; BGE 144 III 29 E. 4.4.1 S. 34 f.; BGE 131 III 314 E. 2.2 S. 315 f.; BGE 121 III 460 E. 4a/bb S. 465; je mit Hinweisen).
8.2
8.2.1 War im bisherigen Recht auf Verordnungsstufe noch von einer Gleichstellung der aufgelisteten Körperschädigungen mit Unfällen die Rede, heisst es nunmehr auf Gesetzesstufe, die Versicherung erbringe ihre Leistungen auch bei den betreffenden Körperschädigungen. Zudem wird nicht mehr auf die Kriterien des Unfallbegriffs gemäss Art. 4 ATSG Bezug genommen und wenigstens im Gesetz, das nunmehr den wesentlichen Teil der einschlägigen Normierung enthält, wird der Begriff "unfallähnlich" nicht verwendet. Der Wortlaut deutet somit darauf hin, dass der Unfallversicherer nicht nur bei Unfällen und Berufskrankheiten leistungspflichtig ist, sondern auch bei bestimmten Körperschädigungen, und zwar unabhängig vom Vorliegen einzelner Unfallkriterien gemäss Art. 4 ATSG. Dies heisst indessen nicht, dass damit die Unfallkriterien überhaupt keine Relevanz mehr hätten. So ist im Rahmen des dem Unfallversicherer offenstehenden Entlastungsbeweises auch einem allfälligen schädigenden Geschehen Rechnung zu tragen (vgl. sogleich E. 8.2.2.2). Wie sich zudem aus der Entstehung des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung ergibt, handelt es sich dabei um Gesundheitsschäden, die in der Regel plötzlich auftreten und daher in ihrer Entstehung als unfallmässig imponieren (vgl. E. 7.1 hiervor).
8.2.2 Nach Art. 6 Abs. 2 UVG erbringt die Versicherung ihre Leistungen auch bei bestimmten Körperschädigungen, sofern sie nicht vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sind. Aus dem zweiten Teilsatz ergibt sich, dass dem Unfallversicherer die Möglichkeit offensteht, sich von seiner Leistungspflicht zu befreien. Dafür muss er nachweisen, dass die Körperschädigung "vorwiegend" auf "Abnützung oder Erkrankung" zurückzuführen ist. Auch nach altem Recht konnten sich die Unfallversicherer aus der Leistungspflicht befreien, allerdings nur, wenn sie nachweisen konnten, dass die Körperschädigung "eindeutig" ("manifestement"; "indubbiamente") auf eine Erkrankung oder eine Degeneration zurückzuführen war (vgl. aArt. 9 Abs. 2 UVV). Die Beweisanforderungen wurden mit der Gesetzesnovelle somit herabgesetzt.
8.2.2.1 Was unter dem Begriff "vorwiegend" ("préponderante"; "prevalentemente") zu verstehen ist, wird in der Bestimmung nicht näher definiert. Die Vorinstanz geht davon aus, dass damit ein Anteil "Abnützung oder Erkrankung" von mehr als 50 % gemeint ist. Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Der Begriff "vorwiegend" wird auch im Zusammenhang mit dem Nachweis von Berufskrankheiten (Art. 9 Abs. 1 UVG) verwendet. Nach der hierzu ergangenen Rechtsprechung ist eine "vorwiegende" Verursachung von Krankheiten durch schädigende Stoffe oder bestimmte Arbeiten nur dann gegeben, wenn diese mehr wiegen als alle andern mitbeteiligten Ursachen, mithin im gesamten Ursachenspektrum mehr als 50 % ausmachen (BGE 119 V 200 E. 2a S. 200 f. mit Hinweis). Es besteht kein Anlass, diesen Begriff im Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 2 UVG anders auszulegen. Demnach ist der Gegenbeweis des Unfallversicherers erbracht, wenn die Listendiagnose zu mehr als 50 % auf "Abnützung oder Erkrankung" beruht (vgl. KASPAR GEHRING, in: KVG UVG Kommentar, Kieser/Gehring/Bollinger [Hrsg.], 2018, N. 11 zu Art. 6 UVG; ANDRÉ NABOLD, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG, Hürzeler/Kieser [Hrsg.], 2018, N. 44 zu Art. 6 UVG; MARKUS HÜSLER, Erste UVG-Revision, SZS 2017 S. 34; a.M. hingegen EVALOTTA SAMUELSSON, Neuregelung der unfallähnlichen Körperschädigung, SZS 2018 S. 348 ff.).
8.2.2.2 Sodann stellt sich die Frage, was unter dem Begriffspaar "Abnützung oder Erkrankung" ("usure ou maladie"; "usura o malattia") zu verstehen ist.
Gemäss KASPAR GEHRING ist der Begriff der Abnützung mit Abrieb, Verschleiss und in fachlich-medizinischer Terminologie "Usur" gleichzusetzen (GEHRING, a.a.O., N. 9 f. zu Art. 6 UVG). Damit sollten diejenigen Sachverhalte ausgeschlossen werden, bei denen Körperschädigungen durch wiederkehrende, immer gleiche Belastungen entstehen. Folgen solcher Vorgänge sollten nach der Wertung des Gesetzgebers nicht von der Unfallversicherung übernommen werden. Der Begriff der Erkrankung richte sich nach Art. 3 ATSG, worin Beeinträchtigungen der körperlichen, geistigen und psychischen Gesundheit als Krankheit definiert würden, sofern sie nicht Folge eines Unfalls seien.KASPAR GEHRING hält weiter fest, dass die Krankenversicherung nur in Ausnahmefällen für solche Listenverletzungen aufkommen müsse, nämlich nur dann, wenn von Seiten des Unfallversicherers nachgewiesen werde, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sei. Nach der klaren Absicht des Gesetzgebers werde kein "unfallähnliches Ereignis" verlangt (GEHRING, a.a.O., N. 5 und 12 zu Art. 6 UVG). ANDRÉ NABOLD dagegen legt "Abnützung und Erkrankung" eigenständig aus (NABOLD, a.a.O., N. 45 zu Art. 6 UVG). Mit diesem Doppelbegriff sei nach Auffassung des Autors "das Gegenteil eines medizinischen Traumas" gemeint. Die Leistungspflicht der Unfallversicherung sei somit gegeben, wenn eine Listenverletzung medizinisch gesehen auf ein Trauma und damit auf einen akut entstandenen körperlichen Schaden mit Gewebezerstörung durch äussere Einwirkung zurückzuführen sei (NABOLD, a.a.O., N. 45 zu Art. 6 UVG; derselbe, Sportunfall, in: Unfall?, Novembertagung 2015 zum Sozialversicherungsrecht, Kieser/Landolt [Hrsg.], 2016, S. 73). Auchfür MARKUS HÜSLER erscheint zumindest unklar, ob es wirklich die Meinung des Gesetzgebers gewesen sei, eine Leistungspflicht der Unfallversicherung bereits dann anzunehmen, wenn eine Listenverletzung diagnostiziert wurde, und zwar unabhängig davon, ob die versicherte Person überhaupt ein Ereignis zu benennen vermöge. Dies stünde seines Erachtens in einem gewissen Widerspruch zur Regelung der Leistungsbefreiungsmöglichkeit des Unfallversicherers. Der vermutete Leistungsanspruch könne von diesem nämlich nur dann umgestossen werden, wenn er mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nachweise, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sei. Werde aber das Vorliegen eines Ereignisses als Leistungsvoraussetzung gar nicht mehr gefordert, stelle sich die Frage, im Vergleich zu welcher anderen Ursache (wenn nicht mit einem Unfallereignis) denn die Schädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückgeführt werden müsste. Vermutlich werde erst die Rechtsprechung in diesem Punkt Klarheit schaffen (HÜSLER, a.a.O., S. 33). Nach EVALOTTA SAMUELSSON ist der (Gegen-)Beweis der vorwiegend krankhaften oder degenerativen Pathogenese der Listendiagnose erbracht, wenn für die Richtigkeit einer degenerativ oder krankhaft begründeten Meniskusläsion mehr Indikatoren vorliegen als für die "traumatische Pathogenese" (SAMUELSSON, a.a.O., S. 355 f.). Insoweit scheint sie - ähnlich wie ANDRÉ NABOLD - das Begriffspaar Abnützung oder Erkrankung als Gegenstück zu einer traumatischen Genese zu definieren. Andere Autoren äussern sich nicht explizit dazu, was sie unter Abnützung und Erkrankung verstehen. Sie sind aber der Ansicht, dass bei Vorliegen von Listenverletzungen die Unfallversicherung grundsätzlich leistungspflichtig ist (vgl. FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 947 Rz. 147; ANNA BÖHME, Der medizinische Sachverständigenbeweis in der obligatorischen Unfallversicherung, Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft [LBR], Bd. 125, 2018,S. 29; STEFANIE J. HEINRICH, 1. UVG-Revision, Jahrbuch zum Sozialversicherungsrecht 2017 S. 21 f.; KILIAN RITLER, Die unfallähnliche Körperschädigung, in: Unfall?, Novembertagung 2015 zum Sozialversicherungsrecht, Kieser/Landolt [Hrsg.], 2016, S. 133;DAVID IONTA, Révision de la loi fédérale sur l'assurance-accidents, Jusletter 30. Januar 2017 Rz. 33).
8.2.3 Aus der Logik der in Art. 6 Abs. 2 UVG vorgesehenen Möglichkeit des Entlastungsbeweises für den Unfallversicherer folgt, dass es sich bei dem Begriffspaar Abnützung und Erkrankung um das ergänzende Gegenstück ("Pendant") zu einem spezifischen Ereignis handeln muss (vgl. dazu E. 8.6 hernach).
8.3 Aus den Materialien zur ersten UVG-Revision ergibt sich, dass das Bestehen einer vom Unfallversicherer zu übernehmenden unfallähnlichen Körperschädigung nicht länger vom Vorliegen eines äusseren Ereignisses abhängig sein soll. In der Praxis hätten sich erhebliche Schwierigkeiten beim Nachweis von unfallähnlichen Körperschädigungen ergeben. Die Rechtsprechung dazu habe bisweilen zu Schwierigkeiten für die Unfallversicherer und zu Unsicherheiten bei den Versicherten geführt. Aus diesem Grund werde eine neue Regelung vorgeschlagen, welche auf das Kriterium des äusseren Faktors verzichtet, wie dies gemäss Botschaft vom 18. August 1976 zum UVG auch der Wille des damaligen Gesetzgebers gewesen sei (vgl. Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [Unfallversicherung und Unfallverhütung; Organisation und Nebentätigkeiten der SUVA], BBl 2008 5411 Ziff. 2.1.2 und Zusatzbotschaft vom 19. September 2014 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [Unfallversicherung und Unfallverhütung; Organisation und Nebentätigkeiten der SUVA], BBl 2014 7922 Ziff. 2.2, 7934 f. Ziff. 2.4). Die Tatsache, dass eine in Art. 6 Abs. 2 UVG genannte Körperschädigung vorliege, führe nunmehr zur Vermutung, es handle sich hierbei um eine unfallähnliche Körperschädigung, die vom Unfallversicherer übernommen werden müsse. Dieser könne sich aus der Leistungspflicht befreien, wenn er beweise, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Krankheit zurückzuführen sei (Zusatzbotschaft, a.a.O., BBl 2014 7934 f. Ziff. 2.4). Bei der Folgenabschätzung der UVG-Revision ging der Bundesrat davon aus, dass die soziale Krankenversicherung durch die Neuregelung der unfallähnlichen Körperschädigungen tendenziell entlastet werde. In der angesprochenen Botschaft aus dem Jahr 1976 wurde festgehalten, der Bundesrat solle ermächtigt werden, unfallähnliche Körperschädigungen, wie namentlich ohne äussere Einwirkung verursachte Sehnenrisse oder Muskelverletzungen, den Unfällen gleichzustellen (Botschaft vom 18. August 1976 zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung, BBl 1976 III 165 Ziff. 33).
Aus dem Protokoll der Sitzung der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK-N) vom 16. April 2015 geht ebenfalls hervor, dass mit der neuen Regelung bei Vorliegen einer Listenverletzung grundsätzlich die Unfallversicherung leistungspflichtig sein soll (S. 7 ff.). Mit dieser Präsumtion werde sich in der Praxis eine wesentliche Vereinfachung ergeben. Bisher hätten die Elemente des Unfallbegriffs grundsätzlich erfüllt sein müssen. Eine Ausnahme sei die ungewöhnliche äussere Einwirkung. Das Bundesgericht habe in der Folge aber trotzdem eine äussere Einwirkung als Abgrenzungskriterium verlangt. Neu werde in Artikel 6 nicht mehr von Unfallkriterien gesprochen. Eine solche Körperschädigung sei grundsätzlich als unfallähnliche Körperschädigung zu übernehmen. Damit habe man die Diskussion über Elemente des Unfallbegriffs gänzlich ausgeschaltet, es sei denn, es gehe beispielsweise um ein völlig erkranktes Knie, welches zu entsprechenden Schäden führe. So sei es neu denn auch am Versicherer zu belegen, dass eine Abnützung oder eine Erkrankung vorliege. Ansonsten sei er a priori verpflichtet, diese Schäden zu übernehmen. Ins Gesetz aufgenommen habe man die Bestimmung, weil es speziell sei, dass hier etwas in den Leistungskatalog des Unfallversicherers komme, ohne dass alle Elemente des Unfallbegriffs erfüllt sein müssten.
Anlässlich der parlamentarischen Debatte wurde zwar bedauert, dass im Bereich der unfallähnlichen Körperschädigungen keine klarere Unterscheidung zwischen Krankheit und Unfall im Gesetz vorgesehen sei, um langwierige und kostspielige juristische Streitereien in Zukunft vermeiden zu können (vgl. Votum Nationalrat de Courten, AB 2015 N 878). Letztlich fand der Entwurf des Bundesrates aber sowohl im National- als auch im Ständerat Zustimmung.
Dem Gesetzgeber war es nach dem Gesagten ein Anliegen, die Abgrenzung zwischen Krankheit und Unfall zu vereinfachen. Der Hauptzweck der Novelle liegt dabei in einer Beweiserleichterung zu Gunsten der Versicherten durch eine gesetzliche Vermutung: Dem Grundsatz nach soll der Unfallversicherer bei Vorliegen einer Listenverletzung leistungspflichtig werden, sofern ihm nicht der Entlastungsbeweis gelingt.
8.4 Der Zweck des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung bestand seit jeher darin, die oft schwierige Abgrenzung zwischen Unfall und Krankheit zugunsten der Versicherten zu vermeiden (BGE 139 V 327 E. 3.1 S. 328; BGE 123 V 43 E. 2b S. 44 f.; BGE 116 V 145 E. 6c S. 155; vgl. BÜHLER, a.a.O., S. 84), zumal bei Eintritt eines der in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens praktisch immer krankheits- und/oder degenerative (Teil-)Ursachen im Spiel sind (vgl. BGE 129 V 466 E. 2.1 S. 467 mit Hinweis). Die sozialen Unfallversicherer haben somit ein Risiko zu übernehmen, das nach der geltenden begrifflichen Abgrenzung von Unfällen und Krankheiten den letzteren zuzuordnen wäre (BGE 116 V 145 E. 6c S. 155; BGE 114 V 298 E. 3c S. 301). Mit der neuen Bestimmung von Art. 6 Abs. 2 UVG soll - wie sich auch aus der historischen Auslegung ergibt - eine weitere Vereinfachung einhergehen.
8.5 In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass das Institut der unfallähnlichen Körperschädigung neu auf Gesetzesstufe in Art. 6 Abs. 2 UVG verankert ist. In Abs. 1 ist die Leistungspflicht des Unfallversicherers bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten geregelt. Gemäss Abs. 3 erbringt die Versicherung ihre Leistungen ausserdem für Schädigungen, die dem Verunfallten bei der Heilbehandlung zugefügt werden. Die Gesetzessystematik legt nahe, dass Abs. 1 (Unfall) und Abs. 2 (Listenverletzung) unabhängig voneinander sind und grundsätzlich jeder Tatbestand einzeln zu prüfen ist. Hinsichtlich der Leistungseinstellung ist aber Folgendes zu berücksichtigen: Während bei einem Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG die Leistungspflicht des Unfallversicherers erst entfällt, wenn der Unfall keine auch nur geringe Teilursache der Körperschädigung mehr bildet, ist der Unfallversicherer im Rahmen der unfallähnlichen Körperschädigung bereits dann von seiner Leistungspflicht befreit, wenn die Listenverletzung zu mehr als 50 % auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist.
8.6 Als Ergebnis der Auslegung kann festgehalten werden, dass für die Anwendung von Art. 6 Abs. 2 UVG zwar kein äusserer Faktor und damit kein unfallähnliches sinnfälliges Ereignis oder eine allgemein gesteigerte Gefahrenlage im Sinne der Rechtsprechung zu aArt. 9 Abs. 2 UVV (vgl. E. 7.5 hiervor) mehr vorausgesetzt ist. Insoweit führt grundsätzlich bereits die Tatsache, dass eine in Art. 6 Abs. 2 lit. a-h UVG genannte Körperschädigung vorliegt, nunmehr zur Vermutung, es handle sich hierbei um eine unfallähnliche Körperschädigung, die vom Unfallversicherer übernommen werden muss. Indessen ergibt sich aus der in Art. 6 Abs. 2 UVG vorgesehenen Möglichkeit des Gegenbeweises weiterhin die Notwendigkeit der Abgrenzung der vom Unfallversicherer zu übernehmenden unfallähnlichen Körperschädigung von der abnützungs- und erkrankungsbedingten Ursache einer Listenverletzung und damit letztlich zur Leistungspflicht des Krankenversicherers. Insoweit ist die Frage nach einem initialen erinnerlichen und benennbaren Ereignis - nicht zuletzt auch aufgrund der Bedeutung eines zeitlichen Anknüpfungspunktes (Versicherungsdeckung; Zuständigkeit des Unfallversicherers; Berechnung des versicherten Verdienstes; intertemporalrechtliche Fragestellungen; vgl. dazu HÜSLER, a.a.O., S. 36; vgl. auch UELI KIESER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, 2. Aufl. 2017, S. 240 Fn. 97) - auch nach der UVG-Revision relevant. Wie dieses Ereignis konkret zu umschreiben ist, braucht im hier zu beurteilenden Fall nicht weiter erörtert zu werden (vgl. E. 9.2 hernach). Zu betonen ist aber, dass der Unfallversicherer bei Vorliegen einer Listenverletzung grundsätzlich in der Pflicht steht, Leistungen zu erbringen, solange er nicht den Nachweis für eine vorwiegende Bedingtheit durch Abnützung oder Erkrankung erbringt. Dies setzt voraus, dass er im Rahmen seiner Abklärungspflicht (vgl. Art. 43 Abs. 1 ATSG) nach Eingang der Meldung einer Listenverletzung die Begleitumstände der Verletzung genau abklärt. Lässt sich dabei kein initiales Ereignis erheben oder lediglich ein solches ganz untergeordneter resp. harmloser Art, so vereinfacht dies zwangsläufig in aller Regel den Entlastungsbeweis des Unfallversicherers. Denn bei der in erster Linie von medizinischen Fachpersonen zu beurteilenden Abgrenzungsfrage ist das gesamte Ursachenspektrum der in Frage stehenden Körperschädigung zu berücksichtigen. Nebst dem Vorzustand sind somit auch die Umstände des erstmaligen Auftretens der Beschwerden näher zu beleuchten (als Hilfsmittel bei der medizinischen Beurteilung von Knieverletzungen bietet sich etwa ein Knietrauma-Check an, publiziert in der Schweizerischen Ärztezeitung [SÄZ] 2016 S. 1742 ff.). Die verschiedenen Indizien, die für oder gegen Abnützung oder Erkrankung sprechen, müssen aus medizinischer Sicht gewichtet werden. Damit der Entlastungsbeweis gelingt, hat der Unfallversicherer gestützt auf beweiskräftige ärztliche Einschätzungen - mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit - nachzuweisen, dass die fragliche Listenverletzung vorwiegend, d.h. im gesamten Ursachenspektrum zu mehr als 50 %, auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist. Besteht das Ursachenspektrum einzig aus Elementen, die für Abnützung oder Erkrankung sprechen, so folgt daraus unweigerlich, dass der Entlastungsbeweis des Unfallversicherers erbracht ist und sich weitere Abklärungen erübrigen.
9.
9.1 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Unfallversicherer nach Meldung einer Listenverletzung die genauen Begleitumstände abzuklären hat. Ist die Listenverletzung auf ein Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG zurückzuführen, so ist der Unfallversicherer solange leistungspflichtig, bis der Unfall nicht mehr die natürliche und adäquate Ursache darstellt, der Gesundheitsschaden also nur noch und ausschliesslich auf unfallfremden Ursachen beruht (vgl. E. 5.1 und 8.5 hiervor). Sind hingegen nicht sämtliche Kriterien des Unfallbegriffs nach Art. 4 ATSG erfüllt, so wird der Unfallversicherer für eine Listenverletzung nach Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung grundsätzlich leistungspflichtig, sofern er nicht den Nachweis dafür erbringt, dass die Verletzung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist.
9.2 Im hier zu beurteilenden Fall verhält es sich so, dass die Suva das Ereignis vom 4. Mai 2017 zwar als Unfall im Sinne von Art. 4 ATSG anerkannt und für dessen Folgen zunächst Leistungen erbracht hat. Die medizinischen Abklärungen ergaben in der Folge aber, dass der diagnostizierte Meniskusriss nicht auf das Unfallereignis vom 4. Mai 2017 zurückzuführen ist. Beim Unfall kam es lediglich zu einer Knieprellung mit einer vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustandes (vgl. E. 5.4 hiervor). Mit anderen Worten hat die Suva den Nachweis dafür erbracht, dass das Ereignis vom 4. Mai 2017 keine auch nur geringe Teilursache des Meniskusrisses bildet. Damit ist aber gleichzeitig auch erstellt, dass diese Listenverletzung vorwiegend, d.h. zu mehr als 50 %, auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist, zumal es - wie die Vorinstanz festgestellt hat - keinen Hinweis auf ein nach dem Unfall vom 4. Mai 2017 eingetretenes initiales Ereignis gibt, das Anlass zu Weiterungen geben könnte. Die Vermutung der Leistungspflicht gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG ist demnach umgestossen und der Unfallversicherer von seiner Pflicht befreit. In diesem Sinne kann der Betrachtungsweise der Suva und des BAG beigepflichtet werden, wonach sich bei fehlendem natürlichem Kausalzusammenhang zwischen einem Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG und einer Listenverletzung eine Prüfung der Leistungspflicht nach Art. 6 Abs. 2 UVG erübrigt, jedenfalls solange kein anderes initiales Ereignis als Verletzungsursache in Frage kommt.
10. Zusammenfassend steht fest, dass der streitbetroffene Meniskusriss nicht auf den Unfall vom 4. Mai 2017 zurückzuführen ist. Da es auch keinen Hinweis auf ein nach dem Unfall eingetretenes initiales Ereignis gibt, erübrigt sich eine Prüfung im Lichte der Listenverletzungen gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung. Die von der Vorinstanz bestätigte Leistungsabweisung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist unbegründet und abzuweisen.
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Art. 6 al. 1 et al. 2 LAA (dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2017); art. 4 LPGA; 1re révision de la LAA; lésion corporelle assimilée à un accident. Selon l'art. 6 al. 2 LAA (dans sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2017), lorsqu'une lésion corporelle comprise dans la liste est diagnostiquée, l'assureur-accidents est tenu à prestations aussi longtemps qu'il n'apporte pas la preuve que cette lésion est due de manière prépondérante, c'est-à-dire à plus de 50 % de tous les facteurs en cause (consid. 8.2.2.1), à l'usure ou à une maladie. Dans le cadre de cette preuve libératoire, la question de savoir s'il y a eu un événement initial reconnaissable et identifiable est déterminante pour délimiter les obligations respectives de l'assureur-accidents et de l'assureur-maladie (consid. 8.6).
Lorsque l'assureur-accidents fournit la preuve qu'un accident au sens de l'art. 4 LPGA n'est pas, même très partiellement, en relation de causalité avec une lésion corporelle de la liste et qu'il n'existe pas d'indice qu'un événement survenu après l'accident pourrait constituer une cause possible de cette lésion, la preuve que celle-ci est due de manière prépondérante à l'usure ou à une maladie est par là-même rapportée (consid. 9.2).
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social security law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-V-51%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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59,099
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146 V 51
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146 V 51
Sachverhalt ab Seite 52
A. Der 1956 geborene A. war seit 1979 bei der B. AG als Mitarbeiter Konfektionierung angestellt und dadurch bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva) obligatorisch gegen die Folgen von Unfällen versichert, als er am 4. Mai 2017 das rechte Innenknie an einer Hebebühne anschlug. Die am 11. Mai 2017 erfolgte MRI-Abklärung ergab einen horizontalen Einriss im Hinterhorn des Innenmeniskus unterseitig, eine Chondropathie 3.-4. Grades im medialen Kompartiment sowie Knorpelläsionen über der Femurtrochlea und dem lateralen Tibiaplateau. Der behandelnde Arzt Dr. med. C., Facharzt FMH für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, führte in der Folge eine intraartikuläre Kortikoidinfiltration durch. Anlässlich einer Verlaufskonsultation vom 6. Juni 2017 stellte er sodann eine vollständige Beschwerdefreiheit fest, weshalb er die Behandlung vorläufig abschloss. Die Suva erbrachte bis dahin die gesetzlichen Leistungen (Heilbehandlung). Infolge erneuter Schmerzen im Bereich des rechten Kniegelenks begab sich A. am 9. Januar 2018 wiederum in ärztliche Behandlung. Dr. med. C. führte daraufhin am 11. Januar 2018 eine Kniearthroskopie mit Teilmeniskektomie mediales Hinterhorn und Knorpelglättung mediale Femurkondyle durch. Mit Schreiben vom 14. Februar 2018 teilte die Suva A. mit, dass sie bezüglich ihrer Leistungspflicht weitere Abklärungen tätigen werde. Gestützt auf einen kreisärztlichen Bericht vom 12. April 2018 stellte die Suva ihre Leistungen per 31. Dezember 2017 ein, da die Unfallfolgen bei einer Prellung nach sechs bis zwölf Wochen ausgeheilt seien und die darüber hinausgehenden Beschwerden mindestens mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht auf das Ereignis vom 4. Mai 2017 zurückzuführen seien. Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 26. Juni 2018 fest.
B. Die dagegen geführte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 12. November 2018 ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Suva zu verpflichten, ihm für die Folgen des Unfalls vom 4. Mai 2017 die gesetzlichen Leistungen nach UVG zu erbringen und für die Kosten der Operation vom 11. Januar 2018 aufzukommen.
Während die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung verzichtet, schliessen die Suva und das Bundesamt für Gesundheit (BAG) auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitig ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie in Bestätigung des Einspracheentscheids der Suva vom 26. Juni 2018 einen Leistungsanspruch des Beschwerdeführers über den 31. Dezember 2017 hinaus verneinte.
2.2 Im angefochtenen Entscheid sind die massgebenden Bestimmungen und Grundsätze über die Leistungspflicht des obligatorischen Unfallversicherers bei Unfällen (Art. 6 Abs. 1 UVG in Verbindung mit Art. 4 ATSG) korrekt dargelegt. Ebenso richtig wiedergegeben ist das Erfordernis eines natürlichen und adäquaten Kausalzusammenhangs zwischen dem Unfallereignis und dem eingetretenen Schaden (BGE 142 V 435 E. 1 S. 438; BGE 129 V 177 E. 3.1 und 3.2 S. 181) sowie die Ausführungen zu den beweisrechtlichen Anforderungen an einen ärztlichen Bericht im Allgemeinen (BGE 134 V 231 E. 5.1 S. 232; BGE 125 V 351 E. 3a S. 352), für Aktenbeurteilungen im Besonderen (Urteil 9C_558/2016 vom 4. November 2016 E. 6.1 mit Hinweis) und bei versicherungsinternen Ärzten (BGE 135 V 465 E. 4.4 S. 469). Darauf wird verwiesen.
2.3 Da der Beschwerdeführer seine Kniebeschwerden auf das Ereignis vom 4. Mai 2017 zurückführt, kommt vorliegend das seit 1. Januar 2017 geltende Recht zur Anwendung (vgl. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen vom 25. September 2015 zur Änderung des UVG [AS 2016 4375, 4387]).
(...)
4.
4.1 In ihrem Einspracheentscheid vom 26. Juni 2018 führte die Suva aus, es sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass der Vorfall vom 4. Mai 2017 zu keinen unfallbedingten strukturellen Verletzungen, sondern lediglich zu einer Knieprellung - mithin einer vorübergehenden Beschwerdesymptomatik - geführt habe und spätestens nach zwölf Wochen der Status quo sine erreicht worden sei. Sie stützte sich dabei im Wesentlichen auf die kreisärztliche Beurteilung des Dr. med. D., Facharzt FMH für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, vom 12. April 2018. Danach sei das Ereignis vom 4. Mai 2017 nicht geeignet gewesen, die Pathologie herbeizuführen, die für die Indikationsstellung der Operation vom 11. Januar 2018 herangezogen worden sei. Die im MRI nachgewiesenen degenerativen Veränderungen des Innenmeniskus und des Knorpels seien nicht überwiegend wahrscheinlich unfallkausal. Es sei lediglich zu einem direkten Anprall des Kniegelenks gekommen. Eine Distorsion habe hingegen nicht stattgefunden. Dies werde untermauert durch die Einschätzung des Operateurs Dr. med. C., wonach deutliche degenerative Veränderungen des Meniskus vorlägen. Im Einspracheentscheid wird weiter darauf hingewiesen, dass Dr. med. C. die Konsultationen ab Anfang 2018 über die Krankenkasse abgerechnet habe. Da sich ein Unfallereignis im Rechtssinne ereignet habe, sei im Übrigen eine Leistungspflicht gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. c UVG nicht zu prüfen. Wo Folgen eines Unfallereignisses verneint würden, gebe es als Notbehelf für denselben Gesundheitsschaden keine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG. Beide Institute würden zwar dem Schutz von Geschädigten dienen. Es handle sich aber um komplementäre, nicht kongruente Institute.
4.2 Die Vorinstanz erwog, sie gehe mit der Suva einig, dass sich die Frage einer unfallähnlichen Körperschädigung nicht stelle, wenn sowohl das Unfallereignis als auch die Ursächlichkeit des Unfalls für die Körperschädigung anerkannt seien. Wenn jedoch - wie im zu beurteilenden Fall - zwar das Unfallereignis und auch ein medizinischer Befund je unbestritten seien, indessen die Kausalität verneint werde, dann sei nicht ausgeschlossen, dass die nicht auf den Unfall zurückzuführenden Beschwerden eine Listenverletzung gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG darstellen würden und damit eine Leistungspflicht des Unfallversicherers bestehe. Mit anderen Worten stelle sich die Frage einer Listenverletzung, gerade weil die Kausalität verneint werde. Es handle sich diesfalls um Beschwerden, die offenbar losgelöst vom anerkannten Unfallereignis beständen. Die Suva gehe denn auch davon aus, die objektivierbaren Befunde ständen nicht in einem teilursächlichen Kausalzusammenhang zum Unfallereignis vom 4. Mai 2017. Wenn aber ein Meniskusriss durch ein anerkanntes Unfallereignis nicht verursacht worden sei, dann stelle sich die Frage, ob nicht eine Leistungspflicht bestehe, weil der Meniskusriss eine Listenverletzung nach Art. 6 Abs. 2 UVG darstelle. Nach Ansicht der Vorinstanz hätte die Suva dies prüfen müssen. Aus verfahrensökonomischen Gründen und weil die Sache hinsichtlich der Frage nach der vorwiegend krankhaften resp. degenerativen Pathogenese des Meniskusrisses spruchreif sei, verzichtete sie aber auf eine Rückweisung. Nach Würdigung der medizinischen Akten gelangte das kantonale Gericht zum Schluss, dass die Kniebeschwerden nachweislich vorwiegend (über 50 %) auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen seien. Damit bestehe keine Leistungspflicht des Unfallversicherers.
5. Vorab stellt sich die Frage, ob die vom Beschwerdeführer über den 31. Dezember 2017 hinaus geklagten Kniebeschwerden rechts in einem natürlichen Kausalzusammenhang zum Unfall vom 4. Mai 2017 stehen.
5.1 Die Leistungspflicht des Unfallversicherers bei einem durch den Unfall verschlimmerten oder überhaupt erst manifest gewordenen krankhaften Vorzustand entfällt erst, wenn der Unfall nicht mehr die natürliche und adäquate Ursache darstellt, der Gesundheitsschaden also nur noch und ausschliesslich auf unfallfremden Ursachen beruht. Dies trifft zu, wenn entweder der (krankhafte) Gesundheitszustand, wie er unmittelbar vor dem Unfall bestanden hat (Status quo ante), oder aber derjenige Zustand, wie er sich nach schicksalsmässigem Verlauf eines krankhaften Vorzustandes auch ohne Unfall früher oder später eingestellt hätte (Status quo sine), erreicht ist (SVR 2016 UV Nr. 18 S. 55, 8C_331/2015 E. 2.1.1; Urteil 8C_269/2016 vom 10. August 2016 E. 2.4; RKUV 1994 Nr. U 206 S. 328, U 180/93 E. 3b mit Hinweisen). Ebenso wie der leistungsbegründende natürliche Kausalzusammenhang muss das Dahinfallen jeder kausalen Bedeutung von unfallbedingten Ursachen eines Gesundheitsschadens mit dem im Sozialversicherungsrecht allgemein üblichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nachgewiesen sein. Da es sich um eine anspruchsaufhebende Tatfrage handelt, liegt die Beweislast - anders als bei der Frage, ob ein leistungsbegründender natürlicher Kausalzusammenhang gegeben ist - nicht beim Versicherten, sondern beim Unfallversicherer (SVR 2011 UV Nr. 4 S. 12, 8C_901/2009 E. 3.2; RKUV 2000 Nr. U 363 S. 46, U 355/98 E. 2 mit Hinweisen).
5.2 Die Vorinstanz erwog, der Kreisarzt habe schlüssig festgehalten, dass das Unfallereignis vom 4. Mai 2017 nicht geeignet gewesen sei, einen Meniskusriss zu verursachen. Die traumatische Verursachung bedinge ein Knieverdrehtrauma mit Kombination von axialer Belastung und Rotationskräften. Im MRI vom 11. Mai 2017 sei zudem eine degenerative Veränderung beschrieben worden, mithin eine deutliche mukoide Degeneration des Innenmeniskus. Ausserdem sei eine traumatische Verletzung des Innenmeniskus selten. Weiter sei der Meniskusriss als horizontal beschrieben worden, was ebenso auf eine degenerative Ursache schliessen lasse. Damit hat die Vorinstanz - wie zuvor bereits die Suva - einen natürlichen Kausalzusammenhang zwischen dem Ereignis vom 4. Mai 2017 und den über den 31. Dezember 2017 hinaus geklagten Kniebeschwerden, mithin auch in Bezug auf den diagnostizierten Meniskusriss, verneint. Dies ist nicht zu beanstanden. Wie sich aus der überzeugenden Stellungnahme des Dr. med. D. vom 12. April 2018 ergibt, kam es beim erwähnten Ereignis lediglich zu einem direkten Anprall des Kniegelenks. Eine Distorsion habe hingegen nicht stattgefunden (vgl. E. 4.1 hiervor). Diese Einschätzung findet ihre Bestätigung im Arztzeugnis des erstbehandelnden Arztes Dr. med. E., Facharzt FMH für Allgemeine Innere Medizin, vom 22. Februar 2018. Dieser beschrieb den Unfallhergang als Kontusion des Knies rechts. Er konnte zudem nicht sagen, ob es sich beim diagnostizierten Innenmeniskusriss, bei der Chondropathie und bei der Knorpelläsion um Unfallfolgen handelte. Dr. med. C. führte in seinen Berichten vom 7., 9. und 16. Februar 2018 unter den Diagnosen einen Zustand nach Kontusion Knie rechts vom 4. Mai 2017 auf. Ausserdem rechnete er den Fall über die Krankenversicherung ab. Auch in der Verordnung zur Physiotherapie kreuzte er "Krankheit" an. Offenbar stand eine Unfallkausalität erst zur Diskussion, als der Arbeitgeber des Beschwerdeführers bei Dr. med. C. intervenierte und darum bat, die Arztzeugnisse auf Unfall umzubuchen.
5.3 Hinzu kommt, dass von einem erheblichen degenerativen Vorzustand auszugehen ist. So zeigte etwa die MRI-Abklärung eine Woche nach dem Unfall eine deutliche mukoide Degeneration der "pars intermedia" des Innenmeniskus sowie eine Chondropathie Grad 3-4. Der Knorpel im medialen Kompartiment wurde als zum Teil fehlend und zum Teil deutlich verschmälert beschrieben. Der Operateur Dr. med. C. diagnostizierte am 22. Mai 2017 eine mediale Meniskusläsion und einen Knorpelschaden 3.-4. Grades. Er erwähnte zudem einen Zustand nach Kniegelenksarthroskopie links und wies darauf hin, dass der Versicherte im Rahmen seiner Berufstätigkeit viel gehe und stehe sowie teilweise Lasten tragen müsse. Anlässlich der am 11. Januar 2018 durchgeführten Arthroskopie zeigten sich ebenfalls deutliche degenerative Veränderungen im medialen Kompartiment. Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass der Kreisarzt Dr. med. D. von einer bloss vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustands ausging.
5.4 Nach dem Gesagten kann vollumfänglich auf die kreisärztliche Beurteilung vom 12. April 2018 abgestellt werden, zumal keine Anhaltspunkte ersichtlich sind, die auch nur geringe Zweifel an der versicherungsinternen Beurteilung begründen würden. Demnach kam es beim Unfall vom 4. Mai 2017 zu einer Knieprellung mit einer vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustandes, wobei spätestens nach zwölf Wochen der Vorzustand wieder erreicht worden ist.
5.5 Der Beschwerdeführer bringt letztinstanzlich denn auch nicht vor, seine Beschwerden stünden (weiterhin) in einem natürlichen Kausalzusammenhang zum Ereignis vom 4. Mai 2017. Vielmehr hält er Art. 6 Abs. 1 UVG explizit für nicht anwendbar. Er macht stattdessen geltend, die Suva sei gestützt auf Art. 6 Abs. 2 UVG leistungspflichtig.
6.
6.1 Nach der vom Beschwerdeführer vertretenen und von der Vorinstanz geschützten Auffassung genügt bereits das Vorliegen einer Listendiagnose, damit der Unfallversicherer - unter Vorbehalt eines erfolgreichen Gegenbeweises - gestützt auf Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung grundsätzlich leistungspflichtig wird.
6.2 Die Suva hält dem entgegen, es gebe als Notbehelf für denselben Gesundheitsschaden keine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG, wenn Unfallfolgen verneint würden. Gemäss ihrer ständigen Praxis und konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei eine unfallähnliche Körperschädigung gar nicht mehr zu prüfen, wenn sich - wie vorliegend - ein eigentliches Unfallereignis im Rechtssinne ereignet habe. Dieser Betrachtungsweise schliesst sich das BAG an. Es weist darauf hin, dass der Unfallversicherer bei einem Unfallereignis gemäss Art. 4 ATSG in der Leistungspflicht stehe, solange der Unfall eine Teilursache am Gesamtschaden bilde. Die Unfallversicherung habe systemwidrig auch bei einem geringen Kausalitätsanteil am Gesamtschaden für den gesamten Gesundheitsschaden aufzukommen und Funktionen der Krankenversicherung zu übernehmen. Vorliegend habe die Suva initial einen Unfall im Rechtssinne anerkannt. Alsdann habe sie entschieden, dass die Beschwerden ab dem 31. Dezember 2017 nicht mehr auf den Unfall vom 4. Mai 2017 zurückgeführt werden könnten. Damit habe sie wegen Erreichens des Status quo sine vel ante eine Teilursächlichkeit des Unfalls verneint. Unter diesen Voraussetzungen liessen sich die andauernden Beschwerden konsequenterweise nur mehr mit einem Vorzustand oder einer Krankheit resp. einer krankheitsbedingten Degeneration erklären. Es bestehe damit kein Anlass, eine subsidiäre Haftung nach Art. 6 Abs. 2 UVG zu prüfen. Die Prüfung und Beurteilung, ob ein Unfallereignis gemäss Art. 4 ATSG gegeben sei, habe unmittelbar nach Eingang einer Unfallmeldung zu erfolgen. Es könne nicht sein, dass das gleiche Ereignis resp. die gleiche Verletzung zunächst als Unfall gemäss Art. 6 Abs. 1 UVG qualifiziert werde und später - nachdem jegliche Teilursächlichkeit des Unfalls erloschen sei - auch noch als Körperschädigung gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG zu prüfen sei. Gemäss Ausführungen des BAG wäre es auch beweisrechtlich problematisch, wenn Monate oder Jahre nach dem schädigenden Ereignis und der Ablehnung einer fortbestehenden Unfallkausalität neu eine Leistungspflicht unter dem Aspekt einer unfallähnlichen Körperschädigung überprüft werden müsste.
6.3 Um zu beurteilen, welche dieser gegenteiligen Auffassungen zutreffend ist, ist im Folgenden die Entwicklung des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung bis hin zur Gesetzesnovelle näher zu beleuchten.
7.
7.1 Unter der Herrschaft des aKUVG hat die Suva den Begriff der "Schädigung mit Verletzungscharakter" ("lésion à caractère accidentel") geprägt und unter diesem Titel für bestimmte körperliche Gesundheitsschäden freiwillig Leistungen ausgerichtet (dazu und zum Folgenden: ALFRED BÜHLER, Die unfallähnliche Körperschädigung, SZS 1996 S. 83 f.; vgl. auch ALFRED MAURER, Recht und Praxis der schweizerischen obligatorischen Unfallversicherung, 2. Aufl. 1963, S. 99 f.; derselbe, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, 1985, S. 201). Es handelte sich dabei um Gesundheitsschäden, die zwar plötzlich auftraten und daher in ihrer Entstehung als unfallmässig imponierten, aber mangels Einwirkung eines ungewöhnlichen Faktors nicht alle Merkmale des Unfallbegriffs erfüllten. Im einzelnen handelte es sich um Muskelrisse, Meniskusläsionen, Sehnenrisse und Knochenbrüche, die zwar plötzlich, aber im Rahmen einer gewöhnlichen Kraftanstrengung oder einer durch keinerlei Programmwidrigkeit gestörten sportlichen Betätigung auftraten. In der Verwaltungspraxis der Suva wurde so eine eng begrenzte Gruppe von plötzlich aufgetretenen Verletzungen, die juristisch nicht als Unfälle eingestuft werden konnten, sich aber medizinisch auch nicht ohne weiteres den Krankheiten zuordnen liessen, den Unfällen gleichgestellt und wie diese (freiwillig) entschädigt. Voraussetzung war aber, dass jede - auch bloss teilweise - kausale Bedeutung eines pathologischen Vorzustandes ausgeschlossen werden konnte. Diese Verwaltungspraxis der Suva sollte mit der Neuordnung der sozialen Unfallversicherung legalisiert und ins neue Recht überführt werden. Um eine flexible Anpassung an praktische Bedürfnisse zu ermöglichen, wurde dem Bundesrat in aArt. 6 Abs. 2 UVG (AS 1982 1676) die Kompetenz eingeräumt, Körperschädigungen, die den Folgen eines Unfalles ähnlich sind, in die Versicherung einzubeziehen. Der Bundesrat hat von dieser Befugnis in aArt. 9 Abs. 2 UVV (AS 1983 38; 1998 151) Gebrauch gemacht. Diese Bestimmung enthält einerseits eine Legaldefinition der unfallähnlichen Körperschädigung und anderseits eine (abschliessende) Liste der als unfallähnliche Körperschädigung versicherten Verletzungen.
7.2 Das Eidgenössische Versicherungsgericht ging in der Folge davon aus, dass auch bei den in aArt. 9 Abs. 2 UVV aufgeführten Verletzungen - mit Ausnahme der ungewöhnlichen äusseren Einwirkung -sämtliche Unfallbegriffsmerkmale erfüllt sein müssten. Damit eine Leistungspflicht der Unfallversicherung entstehe, müsse somit ein plötzliches, schädigendes und nicht beabsichtigtes Ereignis vorliegen (BGE 114 V 298 E. 3b S. 300). Die ausschliesslich aufgrund eines pathologischen Prozesses erfolgte Läsion könne nicht als unfallähnliche Schädigung anerkannt werden. Aus dem Erfordernis, dass ausser dem ungewöhnlichen äusseren Faktor die üblichen Begriffsmerkmale eines Unfalles erfüllt sein müssten, folge, dass auch bei einer auf Krankheits- oder Abnützungserscheinungen basierenden Beeinträchtigung eine plötzliche schädigende Einwirkung eintreten müsse, welche die Verletzung verursache. Der Auslösungsfaktor könne alltäglich und diskret sein; wesentlich sei, dass ein plötzliches Ereignis, beispielsweise eine heftige Bewegung oder das plötzliche Aufstehen aus der Hocke, einen der in aArt. 9 Abs. 2 lit. b-h UVV erwähnten Verletzungszustände hervorrufe. Auch in zeitlicher Hinsicht sei dieses die Körperschädigung verursachende Moment als "Unfallereignis" zu betrachten. Fehle es an einem solchen unmittelbaren Geschehen und sei die Läsion vielmehr wiederholten, im täglichen Leben erfolgten Mikrotraumata zuzuschreiben, die eine allmähliche Abnützung bewirkten, welche schliesslich das Ausmass einer eine Behandlung erfordernden Schädigung erreiche, liege kein Unfall, sondern eine Krankheit vor.
7.3
BGE 123 V 43 ist sodann zu entnehmen, dass bei den in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV abschliessend erwähnten Verletzungen eine schädigende, äussere Einwirkung wenigstens im Sinne eines Auslösungsfaktors zu den (vor- oder überwiegend) krankhaften oder degenerativen Ursachen hinzutreten müsse, damit eine unfallähnliche Körperschädigung vorliegt (E. 2b mit Verweis auf BGE 116 V 145 E. 2c S. 45; BGE 114 V 298 E. 3c S. 301). Ein Rotatorenmanschettenriss könne daher unter die in aArt. 9 Abs. 2 lit. f UVV erwähnten Sehnenrisse subsumiert werden, sofern, mit Ausnahme des ungewöhnlichen äusseren Faktors, die Begriffsmerkmale eines Unfalls erfüllt seien.
7.4 Mit BGE 129 V 466 hielt das Eidgenössische Versicherungsgericht - auch unter der ab 1. Januar 1998 in Kraft stehenden Fassung von Art. 9 Abs. 2 UVV - am Erfordernis des äusseren Faktors fest. Es erinnerte daran, dass es bereits in BGE 123 V 43 die Haltung der Suva verworfen habe, die dazu geführt habe, dass in praktisch jedem Fall, da sich einer der in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Tatbestände sachverhaltlich ereignet habe, wieder die Abklärung an die Hand genommen werden müsste, ob eine "eindeutige" krankheits- oder degenerativ bedingte Verursachung vorliege. Hingegen habe es der Auffassung der Suva beigepflichtet, dass mit Ausnahme der Ungewöhnlichkeit auch bei den unfallähnlichen Körperschädigungen die übrigen Tatbestandsmerkmale des Unfallbegriffs erfüllt sein müssten. Besondere Bedeutung komme hierbei der Voraussetzung eines äusseren Ereignisses zu, d.h. eines ausserhalb des Körpers liegenden, objektiv feststellbaren, sinnfälligen, eben unfallähnlichen Vorfalls. Wo ein solches Ereignis mit Einwirkung auf den Körper nicht stattgefunden habe, und sei es auch nur als Auslöser eines in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens, liege eine eindeutig krankheits- oder degenerativ bedingte Gesundheitsschädigung vor. Diese schon BGE 123 V 43 zugrunde liegende Betrachtungsweise vertrage sich sehr wohl mit der Konzeption der obligatorischen Unfallversicherung und ihrer Abgrenzung zur Krankenversicherung; denn ein so verstandenes, nahe bei der unfallmässigen Einwirkung liegendes äusseres Ereignis rechtfertige die Leistungspflicht des obligatorischen Unfallversicherers (BGE 129 V 466 E. 2.2 S. 467). Die vom Bundesamt für Sozialversicherungen befürwortete Preisgabe des Erfordernisses einer äusseren Einwirkung lehnte das Eidgenössische Versicherungsgericht demnach ab. Wie es festhielt, lasse ein Verzicht auf den äusseren Faktor die geforderte Unfallähnlichkeit ausser Betracht, weil Fälle mit rein krankheits- oder degenerativ bedingtem Geschehen, in welchen der Unfallversicherer den medizinischen Entlastungsbeweis nicht zu erbringen vermöge, in den Zuständigkeitsbereich der Unfallversicherung gerückt würden, was nicht angehe (BGE 129 V 466 E. 3 S. 468).
7.5 Seither hält das Bundesgericht daran fest, dass bei den unfallähnlichen Körperschädigungen im Sinne von aArt. 9 Abs. 2 UVV im Vergleich zu den eigentlichen Unfällen nach Art. 4 ATSG einzig das Tatbestandselement der Ungewöhnlichkeit des auf den Körper einwirkenden äusseren Faktors entfalle (BGE 143 V 285 E. 2.3 S. 288; BGE 139 V 327 E. 3.1 S. 328). Alle übrigen Begriffsmerkmale eines Unfalls müssen hingegen auch bei den unfallähnlichen Körperschädigungen erfüllt sein. Dies gilt namentlich für das Erfordernis des auf den menschlichen Körper einwirkenden äusseren Faktors, worunter ein ausserhalb des Körpers liegender, objektiv feststellbarer, sinnfälliger - eben unfallähnlicher - Einfluss auf den Körper zu verstehen ist (dazu und zum Folgenden: BGE 143 V 285 E. 2.3 S. 288 mit Hinweisen). Die schädigende Einwirkung kann auch in einer körpereigenen Bewegung bestehen, doch gilt das Auftreten von Schmerzen allein noch nicht als äusserer Faktor im Sinne der Rechtsprechung zu aArt. 9 Abs. 2 UVV. Ein solcher ist also nicht gegeben, wenn die versicherte Person einzig das (in zeitlicher Hinsicht erstmalige) Auftreten von Schmerzen angibt, aber keine gleichzeitig mitwirkende äussere Komponente zu benennen vermag. Für die Annahme der schädigenden Einwirkung eines äusseren Faktors auf den menschlichen Körper ist ein Geschehen erforderlich, das sich in einer allgemein gesteigerten Gefahrenlage abspielt und dem überdies ein erhöhtes Gefährdungspotenzial innewohnt. Wo ein solches Ereignis mit Einwirkung auf den Körper nicht stattgefunden hat, und sei es auch nur als Auslöser eines in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens, liegt eine eindeutig krankheits- oder degenerativ bedingte Gesundheitsschädigung vor (BGE 129 V 466 E. 2.2 S. 467; vgl. auch Urteile 8C_61/2016 vom 19. Dezember 2016 E. 5.1; 8C_763/2015 vom 11. Juli 2016 E. 3.3; 8C_606/2013 vom 24. Juni 2014 E. 3.3; 8C_347/2013 vom 18. Februar 2014 E. 3.2; 8C_698/2007 vom 27. Oktober 2008 E. 4.2; 8C_357/2007 vom 31. Januar 2008 E. 3.2).
8. Mit der ersten UVG-Revision (in Kraft seit 1. Januar 2017) wurde das Institut der unfallähnlichen Körperschädigung von der Verordnung ins Gesetz überführt. Art. 6 Abs. 1 UVG sieht unverändert vor, dass - soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt - die Versicherungsleistungen bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten gewährt werden. Als Unfall gilt gemäss Art. 4 ATSG die plötzliche, nicht beabsichtigte schädigende Einwirkung eines ungewöhnlichen äusseren Faktors auf den menschlichen Körper, die eine Beeinträchtigung der körperlichen oder geistigen Gesundheit oder den Tod zur Folge hat. Der neue Absatz 2 von Artikel 6 lautet in den drei Sprachversionen wie folgt:
"Die Versicherung erbringt ihre Leistungen auch bei folgenden Körperschädigungen, sofern sie nicht vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sind:"
"L'assurance alloue aussi ses prestations pour les lésions corporelles suivantes, pour autant qu'elles ne soient pas dues de manière prépondérante à l'usure ou à une maladie:"
"L'assicurazione effettua le prestazioni anche per le lesioni corporali seguenti, sempre che non siano dovute prevalentemente all'usura o a una malattia:"
Die im Anschluss angeführte Liste der Körperschädigungen wurde dabei unverändert aus aArt. 9 Abs. 2 UVV übernommen und nunmehr auf Gesetzesstufe verankert.
8.1 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen (Auslegung nach dem Wortlaut). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss der Richter unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat er insbesondere den Willen des Gesetzgebers zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Gesetzesmaterialien ergibt (historische Auslegung). Weiter hat der Richter nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zu Grunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Gesetzesvorschriften steht (systematische Auslegung). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Gesetzesnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 145 III 109 E. 5.1 S. 114; BGE 144 III 29 E. 4.4.1 S. 34 f.; BGE 131 III 314 E. 2.2 S. 315 f.; BGE 121 III 460 E. 4a/bb S. 465; je mit Hinweisen).
8.2
8.2.1 War im bisherigen Recht auf Verordnungsstufe noch von einer Gleichstellung der aufgelisteten Körperschädigungen mit Unfällen die Rede, heisst es nunmehr auf Gesetzesstufe, die Versicherung erbringe ihre Leistungen auch bei den betreffenden Körperschädigungen. Zudem wird nicht mehr auf die Kriterien des Unfallbegriffs gemäss Art. 4 ATSG Bezug genommen und wenigstens im Gesetz, das nunmehr den wesentlichen Teil der einschlägigen Normierung enthält, wird der Begriff "unfallähnlich" nicht verwendet. Der Wortlaut deutet somit darauf hin, dass der Unfallversicherer nicht nur bei Unfällen und Berufskrankheiten leistungspflichtig ist, sondern auch bei bestimmten Körperschädigungen, und zwar unabhängig vom Vorliegen einzelner Unfallkriterien gemäss Art. 4 ATSG. Dies heisst indessen nicht, dass damit die Unfallkriterien überhaupt keine Relevanz mehr hätten. So ist im Rahmen des dem Unfallversicherer offenstehenden Entlastungsbeweises auch einem allfälligen schädigenden Geschehen Rechnung zu tragen (vgl. sogleich E. 8.2.2.2). Wie sich zudem aus der Entstehung des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung ergibt, handelt es sich dabei um Gesundheitsschäden, die in der Regel plötzlich auftreten und daher in ihrer Entstehung als unfallmässig imponieren (vgl. E. 7.1 hiervor).
8.2.2 Nach Art. 6 Abs. 2 UVG erbringt die Versicherung ihre Leistungen auch bei bestimmten Körperschädigungen, sofern sie nicht vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sind. Aus dem zweiten Teilsatz ergibt sich, dass dem Unfallversicherer die Möglichkeit offensteht, sich von seiner Leistungspflicht zu befreien. Dafür muss er nachweisen, dass die Körperschädigung "vorwiegend" auf "Abnützung oder Erkrankung" zurückzuführen ist. Auch nach altem Recht konnten sich die Unfallversicherer aus der Leistungspflicht befreien, allerdings nur, wenn sie nachweisen konnten, dass die Körperschädigung "eindeutig" ("manifestement"; "indubbiamente") auf eine Erkrankung oder eine Degeneration zurückzuführen war (vgl. aArt. 9 Abs. 2 UVV). Die Beweisanforderungen wurden mit der Gesetzesnovelle somit herabgesetzt.
8.2.2.1 Was unter dem Begriff "vorwiegend" ("préponderante"; "prevalentemente") zu verstehen ist, wird in der Bestimmung nicht näher definiert. Die Vorinstanz geht davon aus, dass damit ein Anteil "Abnützung oder Erkrankung" von mehr als 50 % gemeint ist. Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Der Begriff "vorwiegend" wird auch im Zusammenhang mit dem Nachweis von Berufskrankheiten (Art. 9 Abs. 1 UVG) verwendet. Nach der hierzu ergangenen Rechtsprechung ist eine "vorwiegende" Verursachung von Krankheiten durch schädigende Stoffe oder bestimmte Arbeiten nur dann gegeben, wenn diese mehr wiegen als alle andern mitbeteiligten Ursachen, mithin im gesamten Ursachenspektrum mehr als 50 % ausmachen (BGE 119 V 200 E. 2a S. 200 f. mit Hinweis). Es besteht kein Anlass, diesen Begriff im Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 2 UVG anders auszulegen. Demnach ist der Gegenbeweis des Unfallversicherers erbracht, wenn die Listendiagnose zu mehr als 50 % auf "Abnützung oder Erkrankung" beruht (vgl. KASPAR GEHRING, in: KVG UVG Kommentar, Kieser/Gehring/Bollinger [Hrsg.], 2018, N. 11 zu Art. 6 UVG; ANDRÉ NABOLD, in: Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG, Hürzeler/Kieser [Hrsg.], 2018, N. 44 zu Art. 6 UVG; MARKUS HÜSLER, Erste UVG-Revision, SZS 2017 S. 34; a.M. hingegen EVALOTTA SAMUELSSON, Neuregelung der unfallähnlichen Körperschädigung, SZS 2018 S. 348 ff.).
8.2.2.2 Sodann stellt sich die Frage, was unter dem Begriffspaar "Abnützung oder Erkrankung" ("usure ou maladie"; "usura o malattia") zu verstehen ist.
Gemäss KASPAR GEHRING ist der Begriff der Abnützung mit Abrieb, Verschleiss und in fachlich-medizinischer Terminologie "Usur" gleichzusetzen (GEHRING, a.a.O., N. 9 f. zu Art. 6 UVG). Damit sollten diejenigen Sachverhalte ausgeschlossen werden, bei denen Körperschädigungen durch wiederkehrende, immer gleiche Belastungen entstehen. Folgen solcher Vorgänge sollten nach der Wertung des Gesetzgebers nicht von der Unfallversicherung übernommen werden. Der Begriff der Erkrankung richte sich nach Art. 3 ATSG, worin Beeinträchtigungen der körperlichen, geistigen und psychischen Gesundheit als Krankheit definiert würden, sofern sie nicht Folge eines Unfalls seien.KASPAR GEHRING hält weiter fest, dass die Krankenversicherung nur in Ausnahmefällen für solche Listenverletzungen aufkommen müsse, nämlich nur dann, wenn von Seiten des Unfallversicherers nachgewiesen werde, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sei. Nach der klaren Absicht des Gesetzgebers werde kein "unfallähnliches Ereignis" verlangt (GEHRING, a.a.O., N. 5 und 12 zu Art. 6 UVG). ANDRÉ NABOLD dagegen legt "Abnützung und Erkrankung" eigenständig aus (NABOLD, a.a.O., N. 45 zu Art. 6 UVG). Mit diesem Doppelbegriff sei nach Auffassung des Autors "das Gegenteil eines medizinischen Traumas" gemeint. Die Leistungspflicht der Unfallversicherung sei somit gegeben, wenn eine Listenverletzung medizinisch gesehen auf ein Trauma und damit auf einen akut entstandenen körperlichen Schaden mit Gewebezerstörung durch äussere Einwirkung zurückzuführen sei (NABOLD, a.a.O., N. 45 zu Art. 6 UVG; derselbe, Sportunfall, in: Unfall?, Novembertagung 2015 zum Sozialversicherungsrecht, Kieser/Landolt [Hrsg.], 2016, S. 73). Auchfür MARKUS HÜSLER erscheint zumindest unklar, ob es wirklich die Meinung des Gesetzgebers gewesen sei, eine Leistungspflicht der Unfallversicherung bereits dann anzunehmen, wenn eine Listenverletzung diagnostiziert wurde, und zwar unabhängig davon, ob die versicherte Person überhaupt ein Ereignis zu benennen vermöge. Dies stünde seines Erachtens in einem gewissen Widerspruch zur Regelung der Leistungsbefreiungsmöglichkeit des Unfallversicherers. Der vermutete Leistungsanspruch könne von diesem nämlich nur dann umgestossen werden, wenn er mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nachweise, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen sei. Werde aber das Vorliegen eines Ereignisses als Leistungsvoraussetzung gar nicht mehr gefordert, stelle sich die Frage, im Vergleich zu welcher anderen Ursache (wenn nicht mit einem Unfallereignis) denn die Schädigung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückgeführt werden müsste. Vermutlich werde erst die Rechtsprechung in diesem Punkt Klarheit schaffen (HÜSLER, a.a.O., S. 33). Nach EVALOTTA SAMUELSSON ist der (Gegen-)Beweis der vorwiegend krankhaften oder degenerativen Pathogenese der Listendiagnose erbracht, wenn für die Richtigkeit einer degenerativ oder krankhaft begründeten Meniskusläsion mehr Indikatoren vorliegen als für die "traumatische Pathogenese" (SAMUELSSON, a.a.O., S. 355 f.). Insoweit scheint sie - ähnlich wie ANDRÉ NABOLD - das Begriffspaar Abnützung oder Erkrankung als Gegenstück zu einer traumatischen Genese zu definieren. Andere Autoren äussern sich nicht explizit dazu, was sie unter Abnützung und Erkrankung verstehen. Sie sind aber der Ansicht, dass bei Vorliegen von Listenverletzungen die Unfallversicherung grundsätzlich leistungspflichtig ist (vgl. FRÉSARD/MOSER-SZELESS, L'assurance-accidents obligatoire, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 947 Rz. 147; ANNA BÖHME, Der medizinische Sachverständigenbeweis in der obligatorischen Unfallversicherung, Luzerner Beiträge zur Rechtswissenschaft [LBR], Bd. 125, 2018,S. 29; STEFANIE J. HEINRICH, 1. UVG-Revision, Jahrbuch zum Sozialversicherungsrecht 2017 S. 21 f.; KILIAN RITLER, Die unfallähnliche Körperschädigung, in: Unfall?, Novembertagung 2015 zum Sozialversicherungsrecht, Kieser/Landolt [Hrsg.], 2016, S. 133;DAVID IONTA, Révision de la loi fédérale sur l'assurance-accidents, Jusletter 30. Januar 2017 Rz. 33).
8.2.3 Aus der Logik der in Art. 6 Abs. 2 UVG vorgesehenen Möglichkeit des Entlastungsbeweises für den Unfallversicherer folgt, dass es sich bei dem Begriffspaar Abnützung und Erkrankung um das ergänzende Gegenstück ("Pendant") zu einem spezifischen Ereignis handeln muss (vgl. dazu E. 8.6 hernach).
8.3 Aus den Materialien zur ersten UVG-Revision ergibt sich, dass das Bestehen einer vom Unfallversicherer zu übernehmenden unfallähnlichen Körperschädigung nicht länger vom Vorliegen eines äusseren Ereignisses abhängig sein soll. In der Praxis hätten sich erhebliche Schwierigkeiten beim Nachweis von unfallähnlichen Körperschädigungen ergeben. Die Rechtsprechung dazu habe bisweilen zu Schwierigkeiten für die Unfallversicherer und zu Unsicherheiten bei den Versicherten geführt. Aus diesem Grund werde eine neue Regelung vorgeschlagen, welche auf das Kriterium des äusseren Faktors verzichtet, wie dies gemäss Botschaft vom 18. August 1976 zum UVG auch der Wille des damaligen Gesetzgebers gewesen sei (vgl. Botschaft vom 30. Mai 2008 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [Unfallversicherung und Unfallverhütung; Organisation und Nebentätigkeiten der SUVA], BBl 2008 5411 Ziff. 2.1.2 und Zusatzbotschaft vom 19. September 2014 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [Unfallversicherung und Unfallverhütung; Organisation und Nebentätigkeiten der SUVA], BBl 2014 7922 Ziff. 2.2, 7934 f. Ziff. 2.4). Die Tatsache, dass eine in Art. 6 Abs. 2 UVG genannte Körperschädigung vorliege, führe nunmehr zur Vermutung, es handle sich hierbei um eine unfallähnliche Körperschädigung, die vom Unfallversicherer übernommen werden müsse. Dieser könne sich aus der Leistungspflicht befreien, wenn er beweise, dass die Körperschädigung vorwiegend auf Abnützung oder Krankheit zurückzuführen sei (Zusatzbotschaft, a.a.O., BBl 2014 7934 f. Ziff. 2.4). Bei der Folgenabschätzung der UVG-Revision ging der Bundesrat davon aus, dass die soziale Krankenversicherung durch die Neuregelung der unfallähnlichen Körperschädigungen tendenziell entlastet werde. In der angesprochenen Botschaft aus dem Jahr 1976 wurde festgehalten, der Bundesrat solle ermächtigt werden, unfallähnliche Körperschädigungen, wie namentlich ohne äussere Einwirkung verursachte Sehnenrisse oder Muskelverletzungen, den Unfällen gleichzustellen (Botschaft vom 18. August 1976 zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung, BBl 1976 III 165 Ziff. 33).
Aus dem Protokoll der Sitzung der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK-N) vom 16. April 2015 geht ebenfalls hervor, dass mit der neuen Regelung bei Vorliegen einer Listenverletzung grundsätzlich die Unfallversicherung leistungspflichtig sein soll (S. 7 ff.). Mit dieser Präsumtion werde sich in der Praxis eine wesentliche Vereinfachung ergeben. Bisher hätten die Elemente des Unfallbegriffs grundsätzlich erfüllt sein müssen. Eine Ausnahme sei die ungewöhnliche äussere Einwirkung. Das Bundesgericht habe in der Folge aber trotzdem eine äussere Einwirkung als Abgrenzungskriterium verlangt. Neu werde in Artikel 6 nicht mehr von Unfallkriterien gesprochen. Eine solche Körperschädigung sei grundsätzlich als unfallähnliche Körperschädigung zu übernehmen. Damit habe man die Diskussion über Elemente des Unfallbegriffs gänzlich ausgeschaltet, es sei denn, es gehe beispielsweise um ein völlig erkranktes Knie, welches zu entsprechenden Schäden führe. So sei es neu denn auch am Versicherer zu belegen, dass eine Abnützung oder eine Erkrankung vorliege. Ansonsten sei er a priori verpflichtet, diese Schäden zu übernehmen. Ins Gesetz aufgenommen habe man die Bestimmung, weil es speziell sei, dass hier etwas in den Leistungskatalog des Unfallversicherers komme, ohne dass alle Elemente des Unfallbegriffs erfüllt sein müssten.
Anlässlich der parlamentarischen Debatte wurde zwar bedauert, dass im Bereich der unfallähnlichen Körperschädigungen keine klarere Unterscheidung zwischen Krankheit und Unfall im Gesetz vorgesehen sei, um langwierige und kostspielige juristische Streitereien in Zukunft vermeiden zu können (vgl. Votum Nationalrat de Courten, AB 2015 N 878). Letztlich fand der Entwurf des Bundesrates aber sowohl im National- als auch im Ständerat Zustimmung.
Dem Gesetzgeber war es nach dem Gesagten ein Anliegen, die Abgrenzung zwischen Krankheit und Unfall zu vereinfachen. Der Hauptzweck der Novelle liegt dabei in einer Beweiserleichterung zu Gunsten der Versicherten durch eine gesetzliche Vermutung: Dem Grundsatz nach soll der Unfallversicherer bei Vorliegen einer Listenverletzung leistungspflichtig werden, sofern ihm nicht der Entlastungsbeweis gelingt.
8.4 Der Zweck des Instituts der unfallähnlichen Körperschädigung bestand seit jeher darin, die oft schwierige Abgrenzung zwischen Unfall und Krankheit zugunsten der Versicherten zu vermeiden (BGE 139 V 327 E. 3.1 S. 328; BGE 123 V 43 E. 2b S. 44 f.; BGE 116 V 145 E. 6c S. 155; vgl. BÜHLER, a.a.O., S. 84), zumal bei Eintritt eines der in aArt. 9 Abs. 2 lit. a-h UVV aufgezählten Gesundheitsschadens praktisch immer krankheits- und/oder degenerative (Teil-)Ursachen im Spiel sind (vgl. BGE 129 V 466 E. 2.1 S. 467 mit Hinweis). Die sozialen Unfallversicherer haben somit ein Risiko zu übernehmen, das nach der geltenden begrifflichen Abgrenzung von Unfällen und Krankheiten den letzteren zuzuordnen wäre (BGE 116 V 145 E. 6c S. 155; BGE 114 V 298 E. 3c S. 301). Mit der neuen Bestimmung von Art. 6 Abs. 2 UVG soll - wie sich auch aus der historischen Auslegung ergibt - eine weitere Vereinfachung einhergehen.
8.5 In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass das Institut der unfallähnlichen Körperschädigung neu auf Gesetzesstufe in Art. 6 Abs. 2 UVG verankert ist. In Abs. 1 ist die Leistungspflicht des Unfallversicherers bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten geregelt. Gemäss Abs. 3 erbringt die Versicherung ihre Leistungen ausserdem für Schädigungen, die dem Verunfallten bei der Heilbehandlung zugefügt werden. Die Gesetzessystematik legt nahe, dass Abs. 1 (Unfall) und Abs. 2 (Listenverletzung) unabhängig voneinander sind und grundsätzlich jeder Tatbestand einzeln zu prüfen ist. Hinsichtlich der Leistungseinstellung ist aber Folgendes zu berücksichtigen: Während bei einem Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG die Leistungspflicht des Unfallversicherers erst entfällt, wenn der Unfall keine auch nur geringe Teilursache der Körperschädigung mehr bildet, ist der Unfallversicherer im Rahmen der unfallähnlichen Körperschädigung bereits dann von seiner Leistungspflicht befreit, wenn die Listenverletzung zu mehr als 50 % auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist.
8.6 Als Ergebnis der Auslegung kann festgehalten werden, dass für die Anwendung von Art. 6 Abs. 2 UVG zwar kein äusserer Faktor und damit kein unfallähnliches sinnfälliges Ereignis oder eine allgemein gesteigerte Gefahrenlage im Sinne der Rechtsprechung zu aArt. 9 Abs. 2 UVV (vgl. E. 7.5 hiervor) mehr vorausgesetzt ist. Insoweit führt grundsätzlich bereits die Tatsache, dass eine in Art. 6 Abs. 2 lit. a-h UVG genannte Körperschädigung vorliegt, nunmehr zur Vermutung, es handle sich hierbei um eine unfallähnliche Körperschädigung, die vom Unfallversicherer übernommen werden muss. Indessen ergibt sich aus der in Art. 6 Abs. 2 UVG vorgesehenen Möglichkeit des Gegenbeweises weiterhin die Notwendigkeit der Abgrenzung der vom Unfallversicherer zu übernehmenden unfallähnlichen Körperschädigung von der abnützungs- und erkrankungsbedingten Ursache einer Listenverletzung und damit letztlich zur Leistungspflicht des Krankenversicherers. Insoweit ist die Frage nach einem initialen erinnerlichen und benennbaren Ereignis - nicht zuletzt auch aufgrund der Bedeutung eines zeitlichen Anknüpfungspunktes (Versicherungsdeckung; Zuständigkeit des Unfallversicherers; Berechnung des versicherten Verdienstes; intertemporalrechtliche Fragestellungen; vgl. dazu HÜSLER, a.a.O., S. 36; vgl. auch UELI KIESER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, 2. Aufl. 2017, S. 240 Fn. 97) - auch nach der UVG-Revision relevant. Wie dieses Ereignis konkret zu umschreiben ist, braucht im hier zu beurteilenden Fall nicht weiter erörtert zu werden (vgl. E. 9.2 hernach). Zu betonen ist aber, dass der Unfallversicherer bei Vorliegen einer Listenverletzung grundsätzlich in der Pflicht steht, Leistungen zu erbringen, solange er nicht den Nachweis für eine vorwiegende Bedingtheit durch Abnützung oder Erkrankung erbringt. Dies setzt voraus, dass er im Rahmen seiner Abklärungspflicht (vgl. Art. 43 Abs. 1 ATSG) nach Eingang der Meldung einer Listenverletzung die Begleitumstände der Verletzung genau abklärt. Lässt sich dabei kein initiales Ereignis erheben oder lediglich ein solches ganz untergeordneter resp. harmloser Art, so vereinfacht dies zwangsläufig in aller Regel den Entlastungsbeweis des Unfallversicherers. Denn bei der in erster Linie von medizinischen Fachpersonen zu beurteilenden Abgrenzungsfrage ist das gesamte Ursachenspektrum der in Frage stehenden Körperschädigung zu berücksichtigen. Nebst dem Vorzustand sind somit auch die Umstände des erstmaligen Auftretens der Beschwerden näher zu beleuchten (als Hilfsmittel bei der medizinischen Beurteilung von Knieverletzungen bietet sich etwa ein Knietrauma-Check an, publiziert in der Schweizerischen Ärztezeitung [SÄZ] 2016 S. 1742 ff.). Die verschiedenen Indizien, die für oder gegen Abnützung oder Erkrankung sprechen, müssen aus medizinischer Sicht gewichtet werden. Damit der Entlastungsbeweis gelingt, hat der Unfallversicherer gestützt auf beweiskräftige ärztliche Einschätzungen - mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit - nachzuweisen, dass die fragliche Listenverletzung vorwiegend, d.h. im gesamten Ursachenspektrum zu mehr als 50 %, auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist. Besteht das Ursachenspektrum einzig aus Elementen, die für Abnützung oder Erkrankung sprechen, so folgt daraus unweigerlich, dass der Entlastungsbeweis des Unfallversicherers erbracht ist und sich weitere Abklärungen erübrigen.
9.
9.1 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Unfallversicherer nach Meldung einer Listenverletzung die genauen Begleitumstände abzuklären hat. Ist die Listenverletzung auf ein Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG zurückzuführen, so ist der Unfallversicherer solange leistungspflichtig, bis der Unfall nicht mehr die natürliche und adäquate Ursache darstellt, der Gesundheitsschaden also nur noch und ausschliesslich auf unfallfremden Ursachen beruht (vgl. E. 5.1 und 8.5 hiervor). Sind hingegen nicht sämtliche Kriterien des Unfallbegriffs nach Art. 4 ATSG erfüllt, so wird der Unfallversicherer für eine Listenverletzung nach Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung grundsätzlich leistungspflichtig, sofern er nicht den Nachweis dafür erbringt, dass die Verletzung vorwiegend auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist.
9.2 Im hier zu beurteilenden Fall verhält es sich so, dass die Suva das Ereignis vom 4. Mai 2017 zwar als Unfall im Sinne von Art. 4 ATSG anerkannt und für dessen Folgen zunächst Leistungen erbracht hat. Die medizinischen Abklärungen ergaben in der Folge aber, dass der diagnostizierte Meniskusriss nicht auf das Unfallereignis vom 4. Mai 2017 zurückzuführen ist. Beim Unfall kam es lediglich zu einer Knieprellung mit einer vorübergehenden Verschlimmerung eines degenerativen Vorzustandes (vgl. E. 5.4 hiervor). Mit anderen Worten hat die Suva den Nachweis dafür erbracht, dass das Ereignis vom 4. Mai 2017 keine auch nur geringe Teilursache des Meniskusrisses bildet. Damit ist aber gleichzeitig auch erstellt, dass diese Listenverletzung vorwiegend, d.h. zu mehr als 50 %, auf Abnützung oder Erkrankung zurückzuführen ist, zumal es - wie die Vorinstanz festgestellt hat - keinen Hinweis auf ein nach dem Unfall vom 4. Mai 2017 eingetretenes initiales Ereignis gibt, das Anlass zu Weiterungen geben könnte. Die Vermutung der Leistungspflicht gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG ist demnach umgestossen und der Unfallversicherer von seiner Pflicht befreit. In diesem Sinne kann der Betrachtungsweise der Suva und des BAG beigepflichtet werden, wonach sich bei fehlendem natürlichem Kausalzusammenhang zwischen einem Unfallereignis im Sinne von Art. 4 ATSG und einer Listenverletzung eine Prüfung der Leistungspflicht nach Art. 6 Abs. 2 UVG erübrigt, jedenfalls solange kein anderes initiales Ereignis als Verletzungsursache in Frage kommt.
10. Zusammenfassend steht fest, dass der streitbetroffene Meniskusriss nicht auf den Unfall vom 4. Mai 2017 zurückzuführen ist. Da es auch keinen Hinweis auf ein nach dem Unfall eingetretenes initiales Ereignis gibt, erübrigt sich eine Prüfung im Lichte der Listenverletzungen gemäss Art. 6 Abs. 2 UVG in der seit 1. Januar 2017 geltenden Fassung. Die von der Vorinstanz bestätigte Leistungsabweisung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist unbegründet und abzuweisen.
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Art. 6 cpv. 1 e cpv. 2 LAINF (nella versione in vigore dal 1° gennaio 2017); art. 4 LPGA; 1a revisione della LAINF; lesione corporale assimilabile ad infortunio. Secondo l'art. 6 cpv. 2 LAINF (nella versione in vigore dal 1° gennaio 2017), l'assicuratore contro gli infortuni in presenza di una lesione corporale figurante sulla lista è di principio obbligato a versare prestazioni, finché non apporti la prova, che la lesione sia da ricondurre in maniera preponderante, ossia per più del 50 % (consid. 8.2.2.1) di tutti i fattori in discussione, a usura o malattia. Nell'ambito di questa prova liberatoria, la questione se ha avuto luogo un evento iniziale riconoscibile e identificabile è determinante per delimitare l'obbligo prestativo dell'assicuratore contro gli infortuni e dell'assicuratore contro le malattie (consid. 8.6).
Quando un assicuratore contro gli infortuni fornisce la prova che un infortunio secondo l'art. 4 LPGA non è in nesso di causalità, nemmeno in maniera minima, con una lesione corporale figurante sulla lista e che non esiste un indizio che una circostanza avvenuta dopo l'evento potrebbe costituire una causa possibile di questa lesione, la prova che quest'ultima sia dovuta in maniera preponderante all'usura o a una malattia deve essere considerata come apportata (consid. 9.2).
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