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1. 联合国反腐败公约缔约国会议、[2]资产追回问题不限成员名额政府间工作组以及2019年5月7日至9日在亚的斯亚贝巴举行的被盗资产返还问题第二次国际专家会议都一再强调,需要更好地了解国际资产追回的做法,民间社会组织也经常提出这一问题。
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2. 为此,作为其数据收集项目的一部分,追回被盗资产举措编写了一份关于绘制《公约》下被盗资产国际追回和返还情况图的文件,其中包括对2010年至2019年期间发生的腐败所得国际返还情况的分析,该文件已作为会议室文件(CAC/COSP/2021/CRP.12)印发。
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3. 在2021年6月举行的反腐败问题特别会议通过的政治宣言第52段(大会S-32/1号决议)中,大会强调会员国共同致力于巩固和扩大关于资产追回和返还的全球知识和数据收集工作,收集和分享有关挑战和良好做法的信息,以及酌情收集和分享关于与腐败犯罪有关的冻结、扣押、没收和返还的资产数额以及案件数量和类型的信息,同时确保保护个人数据和隐私权。
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4. 在题为“我们共同承诺有效应对挑战和采取措施,预防和打击腐败,加强国际合作:大会反腐败问题特别会议的后续行动”的第9/2号决议中,缔约国会议请联合国毒品和犯罪问题办公室(毒品和犯罪问题办公室)与追回被盗资产举措协调,收集和共享有关挑战和良好做法的信息,酌情收集和共享与腐败犯罪有关的冻结、扣押、没收和返还的资产数量以及案件数量和类型,从而扩大关于资产追回和返还的全球知识和数据收集。缔约国会议还请毒品和犯罪问题办公室在现有资源范围内,酌情收集关于资产返还案件数量和类型的信息,同时借鉴现有工作,确保保护个人数据和隐私权。
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5. 2022年4月,毒品和犯罪问题办公室还根据这个任务授权,发出普通照会,请缔约国提供2020-2021年其参与国际资产返还的信息,包括资产返还案件数量、返还金额以及涉及的当事方和资产。该普通照会还载有一份详细的调查表,截至2022年7月15日,已有27个缔约国对该调查表作出了答复。
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6. 本文件利用收到的对普通照会的答复,更新了上述会议室文件(CAC/ COSP/2021/CRP.12)中所载分析的相关部分,重点分析了所报告的资产返还情况以及国际合作和国内数据收集面临的障碍。该会议室文件还分析了没收和资产冻结问题,在本说明中并未涉及。
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二. 方法
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7. 追回被盗资产举措正在进行的项目旨在收集追回和返还腐败所得国际努力的做法和全球进展相关数据,其目的是调查如下意见,即就资产追回作出的高级别国际承诺与国家一级的实际做法之间存在脱节。关于世界范围内腐败相关资产追回和返还的更完善数据可用于多种用途,即:
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(a) 查明资产追回和返还做法及数量方面的趋势;
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(b) 衡量在《2030年可持续发展议程》具体目标16.4“到2030年,大幅减少非法资金和武器流动,加强追赃和被盗资产返还力度,打击一切形式的有组织犯罪”方面取得的进展;
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(c) 促进国际资产追回方面的透明度和问责制;
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(d) 进一步了解在国际上追查、限制、没收和返还资产方面的现有挑战和障碍;
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(e) 提供案例,供各国主管部门着手在国际上追查、限制、没收和返还资产。
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8. 为了系统地从缔约国收集关于其参与国际资产追回工作的信息,编制并分发了两份调查表。追回被盗资产举措编制的第一份调查表鼓励各国主管部门分享2010-2019年期间涉及本国的国际资产追回工作的信息。调查表请各主管部门提供信息,说明其在本国法域冻结、扣押或没收并返还另一国的外国腐败所得,并提供信息说明该国从持有这些资产的另一国收到的任何腐败所得。还从以其他方式为资产追回进程提供便利的国家收集信息,例如在第三国提起追回腐败所得的法律诉讼,或充当调解人为另外两个国家之间的资产返还提供便利。
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9. 该调查表的范围只包括具有国际因素的案件,这意味着该过程涉及从相关公职人员的原属国转移到另一个“持有国”的腐败所得。数据收集还包括目的地国在未收到腐败受害国提出外国请求的情况下由国内调查启动限制或没收外国腐败所得的案件。
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10. 第二份调查表(见上文第5段)侧重于2020-2021年期间已完成的国际资产返还和与国际资产返还数据收集有关的障碍。
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11. 就调查表而言,直接向外国政府或向第三方,如国际组织进行的国际资产转移被视为已完成的资产返还。转移可以任何方式进行,如直接电汇到某个政府账户、实际转移资产或使用代管账户或信托账户转移法定所有权或股份。
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12. 虽然通过调查表收集的信息为了解全球参与与腐败罪有关的国际资产追回工作的范围和规模提供了新的宝贵见解,但所报告的案件并未反映所有此类工作,不应被视为对2010年至2021年期间所有国际资产返还的全面说明。一些国家的答复仅包括符合本说明标准的一些案件,一些国家没有提交答复,还有一些国家指出,它们可能涉及这类案件,但未掌握填写调查表所需的资料。
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13. 所提供信息的准确性完全由各个国家负责。不可能独立核实所有报告的案件是否确实符合资产追回案件的标准。
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14. 由于信息是从以不同角色参与资产追回过程的国家(原主国、资产所在国或参与该过程的第三国)收集的,因此有时会有几个国家报告同一资产追回或返还行动的情况。对于表6所示的返还资产汇总数字,如果答复中提供的信息足以确定重复项,则尽可能手动删除重复项。
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15. 然而,本说明所列的其他案件统计数据包括各国答复中提供的报告案件的全部样本。由于答复内容详细程度各不相同,而且各国答复中提供的案件细节并不总是完全符合重复项的情况,因此,如果不专门决定将一国的答复与另一国的答复合并,就不可能从汇总统计数据中删除重复项。
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术语
3
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16. 为本说明的目的,应假定术语的定义如下:
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(a) “腐败所得”指衍生自《公约》(第十五条至第二十五条)[3]所规定的腐败罪的犯罪所得(“通过实施犯罪而直接或间接产生或者获得的任何财产”(《公约》(第二条第五项)),包括涉及国际资产追回的洗钱案件,其中将腐败罪作为上游犯罪;
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(b) “国际资产追回”的定义尽可能宽泛,包括向另一国、前合法所有人或在另一国受到腐败损害的受害人进行的任何腐败所得国际转移;
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(c) “资产所在国”是指腐败所得所在的国家,有时也称为“目的地国”或“持有国”;
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(d) “原主国”系指所涉公职人员的所属国。通常是指最初发生腐败罪的国家,有时也称为“来源国”或“受害国”;
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32
(e) “过境国”系指腐败所得经过的国家(原主国和资产所在国除外);
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(f) “第三国”系指原主国或资产所在国以外的任何国家;
17
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34
(g) 术语“来源国”和“目的地国”分别可与“原主国”和“资产所在国”互换使用,可用于描述法域或国家,而不论其政治地位如何。
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35
三. 对答复的分析
6
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17. 以下44个国家和法域[4]报告在2010年至2021年期间至少参与了一次涉及腐败所得的跨境资产返还工作:阿根廷、澳大利亚、巴林、孟加拉国、波斯尼亚和黑塞哥维那、巴西、文莱达鲁萨兰国、智利、中国(包括中国香港和中国澳门)、多米尼加共和国、埃及、法国、匈牙利、印度、意大利、约旦、哈萨克斯坦、科威特、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、黎巴嫩、列支敦士登、卢森堡、马来西亚、蒙古国、新西兰、尼日利亚、阿曼、巴基斯坦、巴拿马、秘鲁、菲律宾、卡塔尔、大韩民国、俄罗斯联邦、新加坡、南非、瑞士、特立尼达和多巴哥、突尼斯、大不列颠及北爱尔兰联合王国(包括马恩岛和泽西皇家属地)[5]和美利坚合众国。
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报告资产返还的国家作出的答复数目,按国家收入水平分列
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收入水平^(a) 国家数目
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高 22
5
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中高 13
6
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中低 9
5
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低 0
4
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共计 44
3
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^(a) 按世界银行国家和贷款组别分类。
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报告资产返还案件的国家作出的答复数目,按区域组别分列
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区域 国家数目
6
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非洲国家 4
5
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50
亚洲–太平洋国家 18
7
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51
东欧国家 4
5
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拉丁美洲和加勒比国家 7
5
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西欧和其他国家^(a) 11
9
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^(a) 为本说明之目的,马恩岛和泽西皇家属地被列入西欧和其他国家组。
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18. 在过去11年中,世界所有区域均有国家参与了返还腐败所得的工作(见表2)。追查涉及腐败所得的跨境资产追回案件的国家数目正在迅速增加。在提交调查答复的国家中,共有51%的国家报告至少参与了一起涉及腐败所得的国际资产返还案件,所涉案件或已完成,或正在进行中。报告参与国际资产冻结、没收或追回的国家数目甚至更多(72%(在收到的87份答复中有63份))。
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19. 在未报告参与国际资产追回工作的国家中,多个答复国报告称,它们无法提供有关资产追回的信息,因为没有所需的数据。有6个国家在答复中没有提供任何案例信息,[6]它们解释说,可能存在相关案例,但没有系统地收集关于国际追回工作的信息,而其他国家没有提供任何信息,说明为什么没有报告案例。一些国家报告说,其关于与另一国有关的犯罪所得的国家统计数据没有根据犯罪类型加以区分,因此无法列出返回或收到的与腐败罪有关的资金。一个国家报告参与了若干正在进行的资产追回案件,但指出这些案件保密。[7]
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20. 在经济合作与发展组织(经合组织)成员国中,与2014年追回被盗资产举措和经合组织联合发表的报告《数量少,差距大:关于追回被盗资产的严峻现实》中报告的数字相比,报告开展跨境资产追回工作的国家数目并未大幅增加。[8]在答复调查表的24个经合组织成员国中,12个国家报告了2010年以来的跨境资产返还案件,12个国家没有报告任何案件信息。
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21. 通过调查表首次从非经合组织国家系统地收集了参与涉及腐败所得的资产追回相关信息,答复率反映了这些国家对这一专题表现出浓厚兴趣,因为对调查表作出答复的大多数国家(87个国家中的63个)是非经合组织国家。
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22. 报告作为原主国或法域参与跨境资产追回工作的答复绝大多数来自非经合组织国家(22个非经合组织国家;3个经合组织国家),值得注意的是,报告作为外国腐败所得资产所在国或法域参与的非经合组织国家数目超过经合组织国家(15个非经合组织国家;13个经合组织国家)。这些数字表明,不仅参与国际资产追回的国家总数有所增加,而且腐败所得的目的地国也变得多样化。
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23. 虽然犯罪所得的最终目的地通常是最大的金融中心、区域性金融中心或全球金融中心,但对调查表的答复表明,多达28个不同的目的地国或法域参与了限制和返还腐败所得的国际合作。毫不奇怪,大多数在答复中报告作为目的地国或法域参与的是高收入国家(20个法域),但有8个中等收入国家还报告了作为“资产所在国”参与的案件。在报告作为来源国参与案件的国家中,有7个是高收入国家。
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24. 表3显示了答复国或法域在答复中指明自身作为资产所在地法域、来源地法域、提起法律诉讼的法域或过境法域的情况,采用世界银行集团的分类法,按收入水平分列。“在资产追回过程中的作用”中各类别并不相互排斥;一个国家或法域可能报告几类参与情况。事实上,有7个国家报告参与了跨境资产返还工作,在某些情况下是作为资产所在国,在另一些情况下是作为腐败所得的来源国。[9]
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据指明在资产返还过程中的角色,按收入水平分列
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收入水平 资产所在法域 来源法域 提起法律诉讼的法域^(a) 过境法域 资产来源和所在法域
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高 20 7 9 3 3
12
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中高 5 9 4 1 2
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中低 3 9 4 0 2
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低 0 0 0 0 0
8
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70
共计 28 25 17 4 7
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^(a) 各法域并不总是在其答复中表明它们是否提起了法律诉讼;在许多情况下,仅选择了“原主国”或“资产所在国”。
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25. 这些答复共包括2010-2021年期间140个资产返还案件的信息。尼日利亚报告参与资产返还案件的数量最多(19起),其次是美国(11起)、马来西亚、俄罗斯联邦、突尼斯和联合王国(各6起)以及拉脱维亚、蒙古国、大韩民国、新加坡和南非(各5起)。[10]
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26. 各国在答复中界定案件的方式存在一些差异,例如,涉及同一被告的多项资产追回行动或属于一项较大调查的多项资产追回行动是作为单独案件报告,还是汇总在一个案件条目下。例如,马来西亚在其答复中将2018-2020年期间与一马发展有限公司主权财富基金遭贪污有关的6项不同资产返还列为6个单独案件,而美国则在其答复中将美国在2019-2021年期间向马来西亚返还的4笔电汇款项以及协助将“平静”号超级游艇从印度尼西亚返还马来西亚汇总起来,作为一起单独案件。
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75
参与国际资产返还情况
7
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报告国 报告的案件数目
8
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尼日利亚 19
3
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78
美国 11
4
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79
马来西亚、俄罗斯联邦、突尼斯、联合王国 6
10
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拉脱维亚、蒙古国、大韩民国、新加坡、南非 5
13
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瑞士^(a) 4
8
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澳大利亚、孟加拉国、巴西、埃及、印度、黎巴嫩、秘鲁 3
16
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阿根廷、波斯尼亚和黑塞哥维那、中国、^(b)多米尼加共和国、法国、意大利、约旦、科威特、列支敦士登、新西兰、巴基斯坦、特立尼达和多巴哥、泽西(联合王国) 2
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巴林、文莱达鲁萨兰国、智利、匈牙利、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、卢森堡、阿曼、巴拿马、菲律宾、卡塔尔、马恩岛(联合王国) 1
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^(a) 瑞士表示,其在调查表上报告的资产返还并未全面概述其资产追回案件,因为没有关于返还与腐败所得有关的资产的统计数据。主管部门没有提供自2010年以来归还或没收的资产的补充资料,而是指出,“在过去30年里,瑞士通过与哈萨克斯坦、尼日利亚和土库曼斯坦等国谈判和签署关于资产最终处置的协定,返还了20多亿美元,使被掠夺的人口受益。”
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^(b) 包括中国香港和中国澳门。
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27. 在原主国中,尼日利亚和马来西亚报告从外国法域收到的腐败相关资产数额最高(见表6)。尼日利亚报告收到了12亿多美元的返还腐败所得。马来西亚报告收到6笔返还资金,均与一马发展有限公司案有关,总价值7.39亿美元,[11]另一笔涉及2021年5月美国返还马来西亚的4.52亿美元(已列入美国的答复),再次与一马发展有限公司有关。2018-2021年期间,返还给马来西亚的腐败所得共计近12亿美元。[12]
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28. 在资产所在国中,美国报告的没收、限制和返回其他国家的外国腐败所得数额最高。
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报告的返还资产的价值,按资产所在国家分列
12
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报告国 累计价值
7
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美利坚合众国^(a) 1 828 023 940
13
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瑞士^(b) 386 600 000
10
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泽西(联合王国) 328 241 000
13
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新加坡 319 457 738
10
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列支敦士登 203 142 811
10
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^(a) 美国在对第一份调查表的答复中报告的案例是追回和返还外国腐败所得的实例,而不是美国2010-2021年期间参与的与外国腐败有关的所有没收。
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^(b) 各法域并不总是在其答复中表明它们是否提起了法律诉讼;在许多情况下,仅选择了“原主国”或“资产所在国”。
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表6
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报告的返还资产的价值,按原主国分列
12
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103
报告国 累计价值
7
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104
尼日利亚 1 205 341 754
11
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105
马来西亚^(a) 1 192 086 758
14
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106
俄罗斯联邦 314 860 825
9
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107
突尼斯^(b) 138 360 000
11
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巴西 82 198 770
9
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^(a) 这一数字包括马来西亚报告的价值739,723,758美元的返还资产,还包括在马来西亚提交其对调查表的答复后于2021年5月额外返还的452,363,000美元,是返还国美国报告的。在马来西亚的答复中,返还的“平静”号超级游艇估价为该游艇较低的售价1.26亿美元,而不是购买价2.5亿美元。
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^(b) 表中所列突尼斯报告的资产返还价值仅包括2020年4月的调查表收到的答复中的信息。
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29. 瑞士、泽西(联合王国)、新加坡和列支敦士登也报告了资产所在国向原主国返还的价值可观的资产(见表4)。因此,值得注意的是,报告的跨境资产返还案件越来越多,世界所有区域的国家都高度参与了此类案件。
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30. 图一和表7显示了各国报告的2010年至2021年期间返还资产的合并价值。所报告的案件和总价值是与腐败罪有关的国际资产追回工作的一个片段;它们并不全面,不能反映在这段时间内作出的所有努力。
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CAC_COSP_WG.2_2022_3
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